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Gestión pública del turismo

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Gestión pública del turismo Oriol Miralbell Izard (coordinador) Ramon Arcarons i Simon Josep Capellà i Hereu Francesc González Reverté Josep Maria Pallàs i de Pineda

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Diseño de la colección: Editorial UOC Primera edición en lengua castellana: abril 2010 © Ramon Arcarons i Simon, Josep Capellà i Hereu, Francesc González Reverté, Oriol Miralbell Izard, Josep Maria Pallàs i de Pineda, del texto © Imagen de la cubierta: Istockphoto © Editorial UOC, de esta edición, 2010 Rambla del Poblenou 156, 08018 Barcelona www.editorialuoc.com Realización editorial: Carrera edició, S.L. Impresión: Book-print S.L. ISBN: 978-84-9788-028-2 Depósito legal B.

Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño general y la cubierta, puede ser copiada, reproducida, almacenada o transmitida de ninguna forma, ni por ningún medio, sea éste eléctrico, químico, mecánico, óptico, grabación fotocopia, o cualquier otro, sin la previa autorización escrita de los titulares del copyright.

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Autores

Oriol Miralbell Izard (coordinador y autor) Profesor de los Estudios de Ciencias de la Información y la Comunicación y profesor responsable de las asignaturas Destinos turísticos y Ecoturismo en la UOC. Ha sido responsable de los sistemas de información turística de la Generalitat de Cataluña y profesor del EUTDH de la UAB. Máster en Information Resources Management por la Syracuse University (NY).

Ramon Arcarons i Simon Doctor en Derecho por la Universidad de Barcelona, con la tesis “El procès de convergència de les polítiques turístiques de la Unió Europea”. Actualmente es profesor titular de las asignaturas Derecho turístico, Política turística y Movilidad turística y en la EUHT CETT-UB y profesor responsable de los proyectos final de Grado en Turismo. Profesor asociado en la Facultad de CCJJ (URV), Departamento de Derecho Privado. Autor de numerosas publicaciones, ponencias, artículos, que participa regularmente en congresos, jornadas y seminarios, vinculados al derecho y al turismo. En el 2008 fundó la Sociedad Iberoamericana de Derecho del Turismo (SIDETUR), donde ejerce funciones de vicepresidente.

Josep Capellà i Hereu Experto en turismo con más de 25 años de experiencia en la gestión pública del turismo. Ha dirigido varios programas de dinamización turística relacionados con la puesta en valor del patrimonio cultural y de los recursos medioambientales. También ha trabajado en diferentes proyectos turísticos en el ámbito local, en la identificación de fuentes de financiación, remodelación de los organismos de gestión turística y económica local, detección de nuevos mercados y de potencial del sector, así como en su promoción. En la actualidad es consultor independiente en turismo y desarrollo local para administraciones locales y regionales, a través de DCB Turismo y Desarrollo Local. Ha sido coautor de varias publicaciones sobre gestión pública del turismo y docente en varios cursos, seminarios y programas de posgrado de las Universidades de Gerona, Autónoma de Barcelona, Politécnica, Servei d’Ocupació de Cataluña,

etcétera.

Francesc González Reverté Licenciado en Geografía e Historia por la URV (1993) y doctor en Geografía por la UAB (2000). Ha sido profesor asociado de la Unidad de Geografía de la URV y de la Escuela de Turismo Dr. Manyà de Tortosa. Profesor de los Estudios de Economía y Empresa de la UOC

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Gestión pública del turismo

Josep Maria Pallàs i de Pineda Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales especializado en economía general (Administración Pública). Licenciado en Derecho y experto en administración. Diplomado en Organizaciones Europeas por el Instituto de Droit Comparé. Ha tenido varios cargos en la Dirección General de Turismo de la Generalitat de Cataluña y ha sido gerente de la Agencia Catalana de Tecnología Turística.

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Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Capítulo I. Introducción a la gestión pública del turismo Francesc González Reverté, Oriol Miralbell Izard 1. La misión de la Administración pública

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1.1. Modelos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Ordenación. Tipos y ámbitos de actuación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Fomento de la actividad turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Ámbitos competenciales de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Los principios de la política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Corrientes y tendencias en política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Instrumentos de política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Instrumentos para el fomento y el desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Impactos de la política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6. La financiación de los municipios turísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Servicios públicos directos para el turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Los servicios indirectos necesarios para el turismo . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. La coordinación pública y privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Capítulo II. Órganos de Administración turística Ramon Arcarons i Simon 1. Las relaciones e interrelaciones del fenómeno turístico y su problemática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. El turismo como objeto de ordenación y organización . . . . . . . . . . .

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2. Precedentes de la organización administrativa del turismo . . . . . . . . 2.1. Los orígenes de la política turística española (1900-1950) . . . . . . . . 2.2. El franquismo (1951-1977) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El turismo en la Constitución de 1978: estructura y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. La política de ordenación y promoción del turismo en el texto constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La organización administrativa turística del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. La Administració turística estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La organización administrativa de las comunidades autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.1. La Administración turística de las CC. AA.: diferentes modelos y organizaciones para el turismo del siglo XXI . . . . . . . . . . 5.2. La organización del turismo en Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. La Administración institucional autonómica. Órganos institucionales de cooperación y coordinación . . . . . . . . . 6. La Administración local y el turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. La autonomía local y el turismo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. El turismo en el mundo: estructura y organización del turismo internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1. La organización turística en el mundo. Concepto y características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. Las organizaciones internacionales y el desarrollo del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Capítulo III. Planificación turística de la Administración Ramon Arcarons i Simon 1. Gobernanza e intervención del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. La necesidad de intervención pública en el sistema turístico . . . . 1.2. l papel del Estado y los agentes turísticos en la gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La planificación como instrumento de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. La planificación del turismo: conceptos fundamentales . . . . . . . . . 2.2. Turismo y planificación estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. El plan de desarrollo turístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. El proceso de planificación turística: estructura y contenidos básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Servicios indirectos necesarios para la planificación turística . . . . . 5. Colaboración pública y privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Planificación turística en España y en las comunidades autónomas. El caso de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Introducción. Principios generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Del Plan Marco de Competitividad al Plan del Turismo Español-Horizonte 2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. La planificación turística en Cataluña

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Capítulo IV. Instrumentos de gestión turística de la Administración Josep Capellà i Hereu 1. Turismo, desarrollo local y el papel de las administraciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. El turismo como factor de desarrollo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. La composición de productos y servicios turísticos . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. La cadena de valor del producto turístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. La implicación de las administraciones públicas en el desarrollo y la gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5. Retos y dificultades en la gestión del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6. Impactos del turismo en el territorio y dificultades en la gestión de los destinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los instrumentos de la gestión turística: las áreas de turismo . . . . . 2.1. Características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Públicos de las oficinas de turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Actividades y estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Recomendaciones y elementos que hay que tener en cuenta para la creación de entidades de gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Evolución de los modelos de gestión de los destinos turísticos . . 3.2. Cambios en las estructuras de gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Modelos de organización institucional de los entes de gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3.4. Fórmulas de financiación de las entidades de gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

Capítulo V. Cifras y estadísticas de la política turística Josep Maria Pallàs i de Pineda 1. La necesidad de disponer de información sobre la coyuntura real . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 2. Servicios indirectos necesarios para la confección de cifras y estadísticas del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 3. La denominada Administración institucional y su incidencia en la obtención de cifras estadísticas del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 4. Tareas del área de planificación de una Administración turística desde el ámbito estadístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 5. Herramientas de investigación estadísticas y técnicas de mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 6. La OMT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 7. Los servicios de estudios y los observatorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 8. El Instituto de Estudios Turísticos (IET) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 9. El Observatorio de Turismo de Cataluña (OTC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 10. Otros organismos y entidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 Glosario

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Bibliografía por capítulos Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Capítulo II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Capítulo III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Capítulo IV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Capítulo V . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Presentación

Presentación

El turismo es una de las actividades económicas que más ha crecido en las últimas décadas llegando a tener un gran impacto social y económico, más allá de su estricto ámbito sectorial. Esto se explica, en parte, por dos de sus características que son la estructura compleja de su tejido empresarial y su transversalidad. Con la intervención de muchos actores, su actividad se desarrolla en relación muy estrecha con otros sectores económicos. Esta complejidad ha hecho que nunca haya tenido un lugar definido en los estudios macroeconómicos o en las grandes estadísticas, como se ha hecho con otros sectores importantes de la economía. Sín embargo, el turismo es uno de los sectores que más volumen de negocio y empleo generan. Ya hace años, además, que no sólo es un motor económico en los países en vías de desarrollo, si no que se ha convertido en una actividad de generación y redistribución de la riqueza en países desarrollados como Estados Unidos o en los principales países de la Unión Europea. La esctructura del tejido empresarial turístico es una de sus peculiaridades que lo hace especialmente idóneo como motor de la redistribución de la riqueza, pero también hace más difícil su coordinación. La presencia dominante de pequeñas y medianas empresas ha dificultado a menudo la planificación coherente y la coordinación de políticas de mercado eficaces, pero, en cambio, ha permitido, que en los destinos turísticos mejorasen las condiciones de vida, respecto a cuando no había turismo. Sobre todo en las zonas rurales, carentes de alternativas de desarrollo endógeno. También resulta importante destacar que, el componente intangible del turismo, el de la experiencia vivida en el destino, aunque soportada por profesionales, empresas, equipamientos y servicios; necesita que precisamente estos actores que intervienen y la soportan, estén coordinados por políticas turísticas, que regulen el funcionamiento, controlen su calidad, y sigan estrategias definidas en los planes de turismo. Todo para poder competir en un mercado global, ofreciendo al turista esta experiencia satisfactoria en su visita, durante su estancia o en sus vacaciones.

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Los responsables de esta coordinación, de estas políticas y del encargo y ejecución de los planes estratégicos de turismo, son precisamente los gobiernos, las administraciones y los organismos públicos. Con sus inversiones en infraestructuras de transporte, en equipamientos sanitarios, en servicios básicos de alcantarillado, de suministro de agua, etc., hacen que el ciudadano disponga de mejores condiciones de vida y, para el turismo, supone una base sobre la que crecer y desarrollarse, mejorar su competitividad y sostenibilidad, garantizando riqueza y trabajo en los destinos. Además, el turismo puede contribuir de manera muy importante al equilibrio del territorio, evitando el éxodo de las zonas rurales hacia las ciudades. También permite una ordenación del territorio de manera más homogénea, donde las comunicaciones ayuden a potenciar el crecimiento de manera más equilibrada. En resumen, las políticas turísticas sobre el territorio tienen un impacto económico con un claro retorno en la mejora de la riqueza de los países. Ahora bien, antes de llegar a la situación actual, donde las políticas turísticas empiezan a tener en cuenta el territorio y la sostenibilidad medioambiental, o el equilibrio social y económico, ha habido épocas de crecimiento descontrolado y de funcionamiento altamente especulativo y poco sostenible. El liderazgo mundial de España como destino turístico y su consolidación de esta posición, se debe, en buena parte, a la políticas de los gobiernos estatales, autonómicos y locales claramente orientadas a la mejora de la calidad a través de actuaciones de fomento y de ayuda a la inversión ya la formación. Estrategias como ésta han resultado del análisi y el estudio de las políticas turísticas por parte de muchos profesionales que trabajan en el desarrollo y la planificación turística, tanto desde las administraciones como en las empresas de consultoría o en las unversidades y centros de investigación turística. A modo de guía para la comprensión de las políticas turísticas, este libro pretende ilustrar, de manera útil y estructurada, el impacto que ha tenido la política turística en el desarrollo del turismo, así como la gestión que hacen las administraciones públicas. El libro va dirigido, tanto al especialista en planificación turística, como al público general, interesado en el turismo, y a los estudiantes y académicos del turismo y se estructura sobre contenidos útiles para la reflexión y el análisis de la gestión pública como disciplina de estudio. Dicho de otra manera, no se ha querido que el libro tuviera el formato de código teórico, ni del resultado de un trabajo de investigación y, en cambio, se ha apostado por hacer una exposición de los elementos fundamentales de la gestión pública del turismo presentada por expertos en la materia que tanto en la docencia universitaria, como en la gestión y en

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la consultoría, han podido estudiar, conocer y divulgar las diferentes áreas de trabajo en que se apoya la gestión pública del turismo. Tanto la teoría expuesta como los ejemplos ayudan a entender, desde una vertiente histórica, la evolución y las tendencias que ha experimentado la gestión pública del turismo. El lector podrá conocer, también, los principales agentes que en España y a nivel internacional, intervienen en la gestión pública del turismo, y qué instrumentos utilizan en su actividad. Finalmente, se explica la importancia que para la gestión pública del turismo tienen el estudio y el análisis de la actividad turística; y se exponen los factores más relevantes para el estudio de esta actividad. De esta manera, el primer capítulo, escrito conjuntamente con Francesc González Reverté, pretende ser una introducción a la gestión pública del turismo, explicando los ejes básicos de esta actividad; como son la misión y la finalidad que justifican la intervención pública en un sector como el turismo. En este primer capítulo también se exponen los principios básicos que rigen la política turística, haciendo mención a las diferentes corrientes que en este sentido existen en el mundo. Para terminar el capítulo, se presentan los rasgos fundamentales de la gestión pública propiamente dicha, es decir, aquellas acciones de gestión que llevan a cabo las administraciones en un destino. Para entender la gestión del turismo resulta importante conocer cómo se organizan las administraciones que la llevan a cabo. Estos órganos de administración turística los describe Ramon Arcarons en el segundo capítulo exponiendo primero, la distribución de competencias de las administraciones que existe en el turismo, utilizando como ejemplo la administración turística en España. También se explica la necesidad de coordinar las acciones de cada uno de los niveles de la administración, para conseguir un entorno socio-económico sostenible y competitivo para el desarrollo del turismo. Además, se tratan en este segundo capítulo temas tan importantes en un sector tan globalizado como el turismo, como son las relaciones internacionales y las diferentes organizaciones y departamentos administrativos internacionales, que de una u otra manera interactúan con las administraciones turísticas. En todas los destinos turísticos, en todos los países donde el turismo es considerado una actividad económica relevante, se han puesto en marcha planes estratégicos del turismo. Tanto si se trataba de destinos emergentes o ya consolidados, sus planes definían acciones para alcanzar objetivos tan esenciales para la sostenibilidad como, para la preservación y protección del medio, para la mejora de la calidad y el incremento de la competitividad, para la mejora de la capa-

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citación profesional y de las condiciones de trabajo, para la identificación de oportunidades en el mercado y el refuerzo los puntos fuertes, o para la corrección de los puntos débiles, etc. En el capítulo tercero, Ramon Arcarons expone los rasgos principales de la planificación estratégica en el turismo y relaciona las políticas y las actuaciones de mejora del turismo llevadas a cabo España. En el cuarto capítulo, Josep Capellà nos habla de los instrumentos de gestión turística bajo la vertiente de su utilidad para el desarrollo turístico de los destinos. En este capítulo se explican cuales son las herramientas para el desarrollo local y cual es el papel que tienen en ello las administraciones turísticas. También nos habla de instrumentos de gestión, como son las áreas de turismo y, más concretamente, hace referencia a la importancia de las oficinas de turismo en el territorio, como catalizadores de la información y la acogida al turista, a la vez que coma dinamizadores de la actividad turística, interactuando con el sector, las administraciones, los intermediarios, los ciudadanos, etc. Finalmente, da unas recomendaciones a tener en cuenta si se quieren crear entidades de gestión de los destinos, las cuales son un valioso instrumento para las administraciones locales y para el sector turístico del destino. El turismo es un sector donde la información es fundamental y los flujos de información son intensos y muy importantes para su actividad, de éllo no hay duda. Por eso, la información estadística tiene tanto interés para la gestión pública del turismo, bien sea para la planificación, como para el diseño de políticas de fomento y de control de la actividad turística. En este capítulo Josep Maria Pallàs explica los elementos fundamentales que intervienen en el estudio estadístico del turismo. Se exponen las limitaciones y la dificultad que hay en la obtención de algunos datos y las relaciones que las cifras sobre la actividad turística tienen con otras cifras macroeconómicas. Finalmente, después de enumerar los principales indicadores estadísticos del turismo, se presentan los organismos que más trabajan sobre datos macro y microeconómicas del turismo a nivel estatal, autonómico e internacional. La utilidad de un libro como este, puede venir condicionada por la aplicabilidad que su información tiene para el lector. Estoy convencido, que los contenidos de este libro tienen un nivel de utilidad muy alto para un lector que quiera trabajar en la planificación y la gestión pública del turismo. También debe tener utilidad para aquellos profesionales que trabajan en alguna administración turística, ya que les ayudará a entender el encaje de su entidad y de su trabajo. A los consultores, les ayudará a dimensionar las actuaciones que las administra-

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ciones públicas pueden llevar a cabo y cómo aprovecharlas para el desarrollo del turismo. Finalmente, y no menos importante, a los estudiantes de la carrera de turismo, les dará el bagaje necesario para ser mejores profesionales y conocer la vertiente pública del turismo, aspectos fundamentales, si tienen la intención de trabajar en la planificación turística y en la política turística. Antes de terminar esta presentación quiero agradecer a los autores el esfuerzo de sintetizar parte de su conocimiento tan valioso en estas páginas. También quiero agradecer a mis compañeros del programa de Turismo de la UOC, por su apoyo y por las ideas que han aportado para hacer de este libro una propuesta nueva. Oriol Miralbell i Izard

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Introducción

Introducción

El turismo es una de las actividades económicas que más ha crecido en el mundo en las últimas décadas. Su peso en el PIB es bastante importante para que los gobiernos tengan este sector muy en cuenta. Pero no sólo su peso en la economía de los países mueve el interés de los gobiernos, sino que su desarrollo depende en buena parte de las infraestructuras y servicios públicos, de los cuales son responsables principalmente las administraciones públicas. Además, el turismo puede ser una excelente herramienta de vertebración social, sobre todo en aquellas comarcas rurales donde la actividad primaria está en retroceso. Los cambios sufridos en los últimos años, en concreto motivados por la globalización, han sido un motor notable para el crecimiento del turismo, sobre todo por sus consecuencias en la potenciación de las comunicaciones y del transporte de personas y bienes, pero también de información. Como consecuencia tenemos que, tal como pasa con el comercio, la globalización ha limitado el peso de las administraciones estatales en el turismo, aunque en menor proporción que como ha pasado en otros subsectores económicos. Parece, cada vez más, que el modelo de servicio turístico está muy condicionado por la competencia y los estándares de calidad reconocidos internacionalmente y, por lo tanto, eso condiciona también los modelos de turismo que se quieren desarrollar en cada país. Sin embargo, la ordenación turística sigue siendo una responsabilidad y una tarea esencial que siguen asumiendo los gobiernos, pues la orientación y el éxito de un país como destino turístico depende en buena parte de su planificación estratégica, para la cual hace falta un liderazgo y una capacidad de iniciativa propia de la Administración pública. En los planes estratégicos de turismo, hay que prever la participación de cada uno de los actores que intervienen en el funcionamiento del turismo en el destino, desde el sector privado, con inversores arriesgados, empresarios ambiciosos y profesionales bien cualificados hasta las diferentes administraciones: estatal, regional o autonómica y local, que han de saber dirigir el desarrollo dentro de unos

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márgenes de sostenibilidad ambiental, social, económica y cultural, y fomentar aquellas inversiones y mejoras del sector que persigan el bien general y favorezcan la creación de riqueza en su zona. El plan tiene que dibujar cada actuación e identificar aquellos recursos y potenciales que hay que aprovechar con el fin de diferenciar el destino buscando la calidad y la sostenibilidad. Entre las actividades que pertenecen, en general, a la Administración pública, se encuentra la promoción turística de su destino, aunque últimamente eso está cambiando. Sobre todo en los llamados destino maduros, las entidades responsables de la promoción turística están participadas también por el sector privado, que, evidentemente, es el principal beneficiario de la promoción turística de un destino. Esta cooperación entre los sectores público y privado es sólo una muestra de lo que, con probabilidad, sea una forma de actuar en los destinos turísticos que cada vez se extienda más.

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Capítulo I

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1. La misión de la Administración pública 1.1. Modelos administrativos Por el título de este apartado, se podría dar por supuesto que la Administración turística es un órgano de la Administración generalmente extendido a todos los países turísticos aunque se manifiesten según diferentes modelos; pero no siempre es así. Digamos, de entrada, que hay países donde el Gobierno no dispone de ningún organismo encargado específicamente de la gestión administrativa del turismo, pese a que ésta no es la práctica más frecuente. Como se verá más adelante, en el segundo apartado dedicado a la política turística, existen diferentes corrientes inspiradoras de la Administración pública que han surgido a partir de modelos antiguos: el modelo francés, por un lado, y el modelo anglosajón, por el otro, los cuales tienen filosofías bastante diferentes. Sin pretender detallar tales diferencias, cabe decir que lo que más distingue las corrientes surgidas a partir de estos dos modelos de Administración es su visión en referencia al grado de intervención administrativa en todas las actividades del país. Genéricamente, se podría nombrar el modelo anglosajón y/o estadounidense, como más liberal y el francés como más intervencionista. Administraciones concurrentes La puesta en marcha de organismos supranacionales, como por ejemplo la Unión Europea, que influyen en políticas y competencias de los Estados, hace que los modelos iniciales de Administración evolucionen, cada vez más, hacia mode-

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los orientados a la cesión de competencias a la Administración subsidiaria. No en vano, ésta es la más próxima al ciudadano, con respecto al control de determinadas actividades económicas con poco impacto general y la gestión de servicios públicos locales. Además, en casos como la protección de los derechos de los consumidores, que dispone de directrices claras elaboradas por la Comisión Europea, las administraciones sólo tienen que adecuar las normas estatales a estas directrices, con afectación a todas aquellas actividades económicas donde los derechos del consumidor necesitan un especial cuidado. A resultas de lo que hemos dicho hasta ahora, cada vez son más las administraciones estatales que transfieren parte de las competencias de turismo a los gobiernos regionales (autonómicos, en el caso de España) o, incluso, a los gobiernos locales (gobiernos comarcales, mancomunidades, etcétera), y se quedan con las competencias de carácter más general. En concreto, en el Estado español, la Constitución se encarga de enumerar, en su artículo 148, las competencias que el Estado puede transferir a las comunidades autónomas, entre las que encontramos la promoción y ordenación del turismo dentro de su ámbito territorial (art. 148.1.18). Dentro del modelo anglosajón, hay países que han renunciado a legislar específicamente un sector como el turismo, y han dejado su control en manos de las normas protectoras de los derechos del consumidor, de las sanitarias o de seguridad, a la hora de garantizar el funcionamiento normalizado de la actividad turística. Las especiales características del turismo en cada país hacen que sea difícil escoger un modelo ideal de Administración turística y tampoco es el objetivo de este libro definirlo. Por este motivo, sólo se quiere que el lector reflexione y tome conciencia de este hecho, dado que la Administración toma parte, mediante diferentes ámbitos, en el desarrollo y mantenimiento de la actividad turística en un destino. 1.1.1. Iniciar la Administración turística La puesta en marcha de un destino turístico requiere, por parte de la Administración pública a menudo, la creación de un organismo específico encargado del estudio de las oportunidades y del potencial del país, a partir de sus recursos naturales, culturales, financieros y humanos. Después, hará falta que este organismo impulse las inversiones públicas y privadas, tanto en equipamien-

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tos turísticos necesarios para el funcionamiento de la actividad turística, como en los servicios sanitarios, de transporte, etcétera. De acuerdo con un plan estratégico previo, tendrá que incluir el diseño de un marco legal en el cual se ordene la actividad turística. Finalmente, para poder empezar la actividad, habrá de contactar con los posibles mercados y fomentar la venida de turistas que, por mediación de sus reservas, garanticen la viabilidad económica de las inversiones hechas en el destino. Todo ello dentro de un marco de desarrollo sostenible. Es posible que se dé el caso de que la normativa que tenga que regular la actividad no se elabore de manera específica sólo para el turismo; por lo tanto, podría ser redactada por otros organismos de la Administración, como los encargados de la sanidad pública, de la seguridad y de los derechos del consumidor. En cambio, el resto de actividades sí necesitan un órgano específicamente encargado de la planificación, del fomento y de la promoción turística del país. Así pues, tenemos una serie de funciones y tareas de la Administración turística a caballo entre la planificación, la ordenación (si se requiere), el fomento y la promoción, que estudiaremos dentro de este apartado mientras que, en el apartado «La gestión pública», veremos más en detalle las funciones de gestión del turismo. 1.1.2. Órganos de política turística La figura de la Administración encargada de la gestión pública del turismo puede tener diferentes formas o figuras jurídicas: 1) Puede ser que tenga un rango superior con peso dentro del Gobierno y, por lo tanto, con capacidad de incidir en las decisiones gubernamentales en otros ámbitos que no sean exclusivos del turismo. En este sentido, la existencia de un ministerio o una consejería dedicados sólo al turismo es más frecuente en países o regiones donde el turismo tiene una función preeminente en la economía. 2) Otra forma de la Administración turística muy extendida es la de los órganos propios de la Administración que forman parte de un ministerio o una consejería, pero que no se sientan a la mesa del Consejo de Ministros del Gobierno, por lo que tienen que encajar su política dentro de la de un ministerio o un departamento del cual dependen. Normalmente, estos órganos son unidades que tienen menos poder de iniciativa, por ejemplo secretarías generales o direcciones generales, ya

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que sus propuestas en ámbitos como el control y el fomento o la planificación las tiene que someter a los responsables de la consejería; además, su limitación de decisión no les permite actuaciones muy transversales directamente con otras consejerías. En los ministerios o consejerías de turismo, también hay estructuras de unidades inferiores como las del segundo grupo, pero precisamente como unidades administrativas para la propuesta y la ejecución de la política turística y no como órganos de decisión. 3) Por último, hay una figura organizativa que cada vez se impone más, bien como organismo único, bien integrado con alguna de las dos anteriores, que recibe el nombre de instituto, agencia, consorcio o patronato de turismo, según la manera en la que esté constituido dicho organismo y según los miembros que lo formen. La finalidad de los gobiernos a la hora de crear estos organismos es: • disponer de una capacidad de actuación más flexible y ágil, • dejar que participe capital privado en la financiación del organismo.

Figura 1. Estructura de los órganos de política turística

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Por las características jurídicas de este tercer grupo, estos organismos no pueden asumir como propias las competencias administrativas más que por cesión o delegación de la Administración pública, y sólo en aquellos ámbitos en los que no se trate de actuaciones sancionadoras, que pueden llevar a cabo únicamente los órganos de la Administración pública. Así, pueden inspeccionar y auditar por encargo o delegación de la Administración, pero no fijar multas ni sanciones, y se restringe a comunicar a la Administración el incumplimiento de la norma cuando lo detecten. De todos modos, estos organismos se dedican principalmente al fomento, a la promoción y a dar servicios al sector, a los intermediarios y al turista final, por lo que esta última es, una de las vías de obtención de ingresos de financiación que más se está imponiendo. Las tendencias más recientes van en esta segunda dirección, es decir, que la Administración pura deja paso a organismos de cariz mixto para que se encarguen de tareas de fomento, planificación o promoción del turismo.

1.2. Ordenación. Tipos y ámbitos de actuación

Del mismo modo que se tiende hacia la creación de institutos encargados del desarrollo y la promoción turística, también en muchos destinos, el Gobierno ha decidido crear leyes marco que regulen y ordenen la actividad turística. 1.2.1. Las Leyes Generales de Turismo Tal como explica Ángel Fernández Ortega (2005), dado que el turismo es un sector amplio y heterogéneo pero con una propia sustantividad, las comunidades autónomas han procurado dotarse de una gran ley que regule de forma global todo lo relativo a las empresas y las actividades turísticas. Se trata de las llamadas «Leyes de Turismo». En este sentido, la ordenación turística se establece por medio de dichas leyes, que son un marco dentro del cual se pueden reconocer cada uno de los actores que participan o intervienen en la actividad turística, así como sus actividades, funciones y competencias. Estas leyes, que pueden recibir el nombre de Ley de Turismo, Ley de Ordenación del Turismo o Ley General de Turismo, incluyen en su ordenación los siguientes aspectos dentro de su ámbito territorial:

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• Los derechos y los deberes, tanto de los turistas como de los proveedores de los servicios turísticos. • El alojamiento y las diferentes modalidades de alojamiento. • La restauración y todos aquellos establecimientos que se dedican a servir comidas y bebidas. • La intermediación, que incluye las agencias de viaje, las centrales de reserva y cualquier empresa que se dedique a la intermediación de los servicios turísticos. • Los servicios y actividades de la información turística. • Las profesiones turísticas. Las Leyes de Turismo establecen, además, el marco para el fomento, la planificación o la promoción turística, así como fijan los instrumentos necesarios para llevar a término estas acciones. Asimismo, últimamente las Leyes de Turismo han incorporado también instrucciones para la racionalización de los recursos, en pos del respeto del medio ambiente y de un desarrollo sostenible de la actividad turística. Con respecto a las administraciones turísticas del territorio, autonómicas y locales, las Leyes de Turismo enumeran y describen las competencias de cada una de sus obligaciones. Aun así, resulta más corriente que la ley, que es una norma que tiene que ser aprobada por el Parlamento, establezca las características de cada uno de los actores que hemos citado, fija sus rasgos principales y deje la ordenación detallada de su actividad al Gobierno para que lo haga con normas de rango inferior, ya que la actividad de las empresas puede variar con el tiempo; y es que la adecuación normativa a estos cambios es más fácil si se hace con normas que no tienen que seguir un trámite parlamentario tan largo como una ley. 1.2.2. El Estatuto ordenador de las empresas turísticas de los sesenta Dado que el turismo de masas en los destinos de sol y playa no empezó hasta pasada la Segunda Guerra Mundial, en España hasta 1965 no se comenzó a ordenar la actividad turística en un sentido moderno de la normativa. Se hizo mediante el Estatuto Ordenador de las Empresas y Actividades Turísticas, aprobado con el Decreto 231/1965, de 14 de enero de aquel año. Esta norma constituyó una herramienta esencial en el gran crecimiento del turismo en España en las décadas de los sesenta y de los setenta e intervenía en

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dos ámbitos muy concretos: las empresas turísticas privadas y las actividades turísticas privadas. Las competencias que la norma regulaba eran, entre otras, la creación y el funcionamiento de las empresas, la apertura y el cierre de los establecimientos de las empresas turísticas, la clasificación y tipología de las empresas, la inspección y la vigilancia de los establecimientos, el control de los precios, las medidas de fomento y de protección, las reclamaciones y los recursos. Posteriormente, este Estatuto se desarrolló con reglamentos que trataban de regular varios sectores de la actividad turística. Tanto el Estatuto como estos reglamentos ya no están vigentes hoy dado que, en España, como hemos dicho antes, son las comunidades autónomas las que tienen competencias de ordenación turística dentro de su territorio y éstas han desarrollado su propia normativa. 1.2.3. Regulación de la actividad turística Por lo que se refiere a los textos normativos de rango inferior encargados de fijar el detalle de la ordenación de la actividad turística, se suelen hacer en los siguientes ámbitos: 1) Características y requisitos necesarios que han de tener los establecimientos turísticos (alojamiento, restaurantes), los equipamientos turísticos (parques temáticos, parques acuáticos, puertos deportivos, estaciones de esquí) y servicios turísticos (deportes de aventura, servicio de guía) y su clasificación. 2) Características y requisitos necesarios para ejercer como empresa turística (agencia de viajes, hotel, camping, alojamiento rural, empresa de explotación de apartamentos, empresa de deportes de aventura) o como profesional del turismo (guía turístico, director de hotel, cocinero). 3) Normas de funcionamiento de la actividad de intermediación, de acuerdo con las directivas europeas, leyes de protección del consumidor y de la Ley de Turismo. 4) Régimen de precios, de reservas y servicios complementarios de los establecimientos turísticos. 5) Régimen sancionador por infracciones administrativas con el objetivo de mejorar la identificación de las conductas infractoras y determinar las sanciones que corresponden. En un sentido genérico, la normativa turística sería un conjunto de normas que pretenden, por un lado, regular las empresas y las actividades que inciden direc-

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tamente en el sector turístico y, por el otro, fomentar y controlar estas empresas y las actividades (Ángel Fernández Ortega, 2005). Esta normativa, pues, resulta esencial para la gestión pública del turismo a la hora de poner en marcha este sector en un país o comunidad autónoma. Otros ámbitos de intervención Sin embargo, esta normativa turística no sería suficiente para ordenar toda la actividad que se desarrolla en torno al turismo y que tiene una importancia primordial también por el buen funcionamiento del mismo. Por eso, hay otros ámbitos de intervención relacionados con el turismo que necesitan una normativa y una planificación específica en los siguientes ámbitos: • seguridad, • sanidad e higiene en los servicios, • transporte público y privado de pasajeros, • espectáculos y equipamientos, • medio ambiente y paisaje, • equipamientos e infraestructuras públicas, • inmigración y control de fronteras, • ordenación territorial, • política monetaria, • política económica y fiscal. De todo ello se deduce la relevante función que tienen los gobiernos en el desarrollo de un sector tan transversal en el territorio como el turismo. El impacto de esta actividad en un país es muy grande y parece injustificable que ningún Gobierno deje sus funciones en manos de organizaciones privadas.

1.3. Fomento de la actividad turística

Una de las competencias fundamentales de los gobiernos es la del fomento de la actividad turística. Esta competencia consiste en la provisión de medidas que apoyen el desarrollo de este sector, bien por medio de una normativa que facilite la creación de las empresas y regule su actividad, bien mediante inversiones direc-

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tas en servicios y equipamientos públicos que permitan el desarrollo y funcionamiento del sector turístico, bien por mediación de líneas de subvención a la creación y/o la modernización de los establecimientos turísticos, de la formación de los profesionales o a través de acciones de promoción del turismo en el destino en los mercados de origen del turista. 1.3.1. Inversión pública en servicios, equipamientos e infraestructuras En la mayoría de destinos nuevos, el primer problema que hay que afrontar es la necesidad de dotarlos de equipamientos básicos para el transporte (aeropuertos y otras terminales de transporte público, redes de ferrocarril y redes viarias en las zonas turísticas, etcétera) y también de equipamientos para el saneamiento de las aguas residuales y de las playas, así como para el mantenimiento de los espacios naturales, etcétera. A la vez que se crean estos equipamientos, hace falta dotar a los destinos turísticos de servicios básicos de transporte (líneas de ferrocarril, de transporte por carretera), servicios básicos de sanidad y de protección civil, servicios de bomberos, servicios de seguridad ciudadana, servicios de información turística, servicios de protección al consumidor, etcétera. Esta función de la Administración turística, que a veces es asumida parcialmente por los organismos privados, resulta esencial para el desarrollo económico del destino y el crecimiento de su oferta y demanda turística. Los principios que tienen que regir estas inversiones han de ser los de la sostenibilidad, la protección del medio ambiente y el cumplimiento de un plan estratégico de turismo de la zona. Inversiones en recursos y patrimonio natural y cultural Los recursos más apreciados por el turista acostumbran a ser los recursos naturales y culturales, que intervienen en la oferta de manera diferenciadora entre los destinos, a la vez que actúan de elementos identificadores. Las inversiones en la preservación del patrimonio natural y la definición de medidas de protección de este patrimonio no sólo suponen un beneficio para el turista, que podrá visitarlo y disfrutar de la experiencia con condiciones dignas de respeto al medio, sino que lo hará dentro de unos parámetros de calidad, los cuales garantizarán la sostenibilidad de esta actividad.

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En este apartado, los destinos turísticos de costa han de considerar que la preservación del litoral es todavía una asignatura pendiente para la mayoría de destinos maduros del Mediterráneo. Y es que los turistas empiezan a valorar cada vez más aquellos destinos donde el deterioro del litoral aún no se ha dado. Tenemos algún ejemplo de ello en la creciente demanda de vacaciones en destinos emergentes y aún bien conservados, respecto de destinos maduros como las Baleares, la Costa Brava y la Costa de Liguria. Nos estamos refiriendo a los destinos de costa de Turquía y Croacia. Con referencia al patrimonio cultural, tangible e intangible o inmaterial, la Administración tiene, ante todo, una obligación con su preservación, es decir, con la garantía de que la explotación turística no suponga ningún daño a su integridad o ninguna degradación de su realidad. Hay monumentos, edificios u obras de arte que hay que proteger de los agentes modernos nocivos para el medio ambiente (gases de los automóviles, smoog, etcétera), de los cambios térmicos o climáticos bruscos (por el mal acondicionamiento de los edificios o por estar en la intemperie y en lugares poco protegidos) o de la erosión que pueda provocar el exceso de carga de visitantes. En relación con el patrimonio intangible, como las manifestaciones de la lengua y la cultura autóctona, las costumbres y las tradiciones, o las fiestas locales y representaciones litúrgicas, a menudo existe una voluntad de esquematizar su presentación y llenarlas de tópicos para hacerlas más accesibles a la comprensión del turista que quiera conocerlas de manera superficial. Estas tendencias pueden suponer a menudo la desnaturalización de este patrimonio y su banalización, y afectar a elementos identificadores que acaban convirtiéndose en simples iconos turísticos basados en tópicos y clichés mal entendidos. Ejemplo Un ejemplo de ello podría ser la asociación que el turista hace del flamenco como folclore propio de todas las comunidades españolas. Dicha asociación representa un icono publicitario que la Administración turística española ha vendido de manera reiterada desde la llegada del turismo de masas y, si bien el flamenco es una gran fuente de ingresos que no hay que eliminar, debería ir acompañada de una explicación de otras expresiones tradicionales de los diferentes lugares de España.

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Ayudas a la creación de producto Hay quien piensa que, en un sector que funciona con normalidad y crece cada año, no son necesarias las ayudas de la Administración para la creación y mejora de los productos. Quizás eso valga para muchos sectores económicos donde el ritmo laboral es más estable que en el turismo y donde su actividad tiene un menor impacto en otros sectores económicos de su entorno. La aparición de nuevas tendencias en el mercado obliga a menudo a replantear la oferta de un destino que ha costado muchos esfuerzos e inversiones en equipamientos e infraestructuras, y mucha formación de sus profesionales para consolidarla. El mantenimiento de esta actividad turística que es el turismo supone una garantía del mantenimiento de otras industrias, como la alimentaria, el comercio o la industria del regalo que dependen en buena parte del turismo en los destinos. La contratación de la oferta, además, ocurre a veces lejos del destino y bastante antes de su consumo (aunque este hábito está cambiando), lo cual provoca que el ciclo de consolidación de la oferta sea en ocasiones más largo y esté más sometido a riesgos. Cualquier cambio en la producción y comercialización de servicios y/o productos turísticos supone un riesgo que la estructura de empresas turísticas, mayoritariamente de dimensión pequeña y mediana, no siempre puede asumir. La Administración, dentro de su función de planificación, tiene que velar por que el sector privado siga siendo competitivo, ya que eso determina también la competitividad del destino en general. Cuando la Administración turística detecta una nueva tendencia del mercado, gracias a su visión global del destino puede entender la oportunidad que representa la creación de nuevo producto que aproveche esta nueva tendencia. Para minimizar el riesgo de las empresas turísticas, y estimular la creación del nuevo producto o la mejora de la oferta que responda a las nuevas tendencias de la demanda, la Administración dispone de un instrumento eficaz, como son las ayudas, que tienen un efecto positivo al incentivar la economía, efectos que muchas veces vuelven a la Administración mediante nuevos ingresos en concepto de más impuestos. En el Estado español, ya hace unos cuantos años que existen unas líneas de ayuda que, gestionadas desde la Administración del Estado con la participación y cooperación de los gobiernos autonómicos, están incentivando la excelencia en

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las prácticas empresariales, en la producción de los servicios y en la gestión de los destinos, así como en la implantación de estándares de calidad en los procesos de las empresas y las organizaciones turísticas. Se trata de diferentes fórmulas que ofrece la Secretaría General de Turismo y su Instituto Turespaña.1 1.3.2. Promoción y comunicación La promoción de productos de gran consumo es una actividad que todos entendemos como exclusiva del sector privado. De esta manera, nos extrañaría saber que la Administración se dedicara a hacer campañas de venta de productos como el yogur o el desodorante a través de los medios de comunicación. Aun así, a veces, cuando determinados subsectores están amenazados por una bajada drástica del consumo, sobre todo debido a la desinformación y la confusión o a cambios inadecuados para la salud o de hábitos del consumidor, los gobiernos acostumbran a hacer campañas de promoción de productos de gran consumo, como ha pasado con el pescado, con el plátano y otras frutas, o con la carne de buey y la de aves de corral. El motivo de estas actividades ha sido la defensa del interés general, es decir, la preservación de unos subsectores económicos muy frágiles cuya existencia podría verse amenazada por la caída repentina y agresiva de las ventas y que en cambio supondrían la pérdida de la ocupación y los ingresos de colectivos y comunidades importantes en el país. Ayudas a la promoción Este sería el motivo por el cual la Administración turística asume en todos los destinos la función principal de la promoción turística. Esta promoción, sin embargo, no se hace por un servicio en concreto, sino para todo el destino. La promoción de servicios estrella o de servicios destacados se realiza cuando hay una voluntad de aprovechar la buena imagen de una marca, como puede ser el caso de la compañía aérea Iberia cuando se asocia mediante la publicidad a la imagen del destino.

1.

La web del Instituto Turespaña se pueden consultar en http://www.tourspain.es/

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Las técnicas que se utilizan en la promoción turística son las mismas para el sector privado que para el público, aunque en determinados medios, como las ferias, los workshops y los viajes de familiarización, la Administración turística trabaja para los destinos, si bien en colaboración con el sector privado. No obstante, los destinos más pequeños en un país o en una comunidad autónoma necesitan a menudo un impulso para empezar su actividad de promoción. En este caso, la Administración turística nacional puede abrir líneas de ayuda a los destinos locales para la promoción y subvencionar publicaciones turísticas o ayudar en los gastos de asistencia a ferias o de organización de workshops o viajes de familiarización. En destinos maduros, es más extraño que la Administración turística subvencione la promoción a las empresas, aunque a menudo se les puede facilitar material de promoción del destino de forma gratuita para sus acciones privadas de promoción en los mercados. Organismos gestores de la promoción Vale la pena conocer las acciones que llevan a cabo los diferentes institutos de promoción turística de los grandes destinos turísticos en el extranjero y, más concretamente, la de Turespaña o de los entes de promoción de otros países europeos. Estos organismos responsables de la promoción turística nacieron primero como instrumentos de la Administración turística en esta tarea de promoción y recibieron una figura jurídica que facilitara la gestión de la promoción turística de manera ágil y en concordancia con las prácticas del mercado de la promoción. Con todo, tales organismos fueron incorporando nuevas competencias que iban más allá de la promoción, como el fomento, la planificación, la creación de nuevo producto y la dinamización de la oferta, el estudio y análisis del sector y de su mercado, entre otros. Por eso, pasaron a ser denominados de forma genérica como DMO (destination management organizations) o, en español, OGD (organizaciones gestoras del destino). En el ámbito estricto de la promoción y del marketing, estos organismos han hecho a menudo funciones de coordinación con otros organismos de promoción de los destinos de ámbito local y han ayudado al posicionamiento del destino principal (en el caso de España) y de los de ámbito autonómico, provincial o local en los mercados preferentes para cada uno de ellos. También han llevado

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a cabo campañas de imagen a través de los medios de comunicación o acciones de patrocinio de acontecimientos internacionales y de prestigio. Siempre, claro está, de manera coordinada con los OGD locales o provinciales o con los subsectores empresariales (turismo rural, clubes de golf, estaciones de esquí, etcétera) del país.

1.4. Ámbitos competenciales de la Administración

El ámbito competencial es el marco en que las administraciones pueden intervenir, el cual determina también su capacidad política. Para ejercer sus competencias, los gobiernos, sin embargo, necesitan recursos financieros y marcos legales que garanticen su eficacia y viabilidad. Los recursos financieros se pueden obtener mediante impuestos, que es la forma más conocida de financiación de las Administraciones, pero también por medio de créditos financieros, de emisión de deuda pública, del cobro de sanciones económicas o del cobro por la prestación de determinados servicios. Resulta interesante reseñar que el cobro de impuestos específicamente turísticos no ha sido una práctica muy extendida (con excepción de casos contados, por ejemplo Francia y Alemania), aunque los destinos maduros de costa se están planteando, cada vez más, la creación de una tasa turística que permita a la Administración turística la obtención de recursos financieros directamente del turista,y no por mediación de los presupuestos de las administraciones o del cobro de servicios. Por otra parte, es necesario que haya un marco normativo que dé cobertura legal a las actuaciones de las administraciones. Los cambios en la distribución de competencias que han experimentado la mayoría de países, a raíz de los efectos de una economía globalizada, han llevado a que haya organismos supraestatales (como la Unión Europea) encargados de dar a los Estados miembros unas directrices para coordinar y homogeneizar aquellos ámbitos que tienen una afectación más allá de las fronteras de cada Estado. El turismo, por sí mismo, es una actividad económica en la que el cliente acostumbra a desplazarse más allá de las fronteras de su país; por lo tanto, necesita regulaciones internacionales que garanticen la protección de los derechos del consumidor y la libre competencia de las empresas, a la vez que velen por una

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sostenibilidad del entorno, de la actividad económica, del equilibrio social y cultural de la zona. Es importante conocer, pues, cuáles son los organismos responsables de la política turística y de otros ámbitos que puedan afectar al turismo. En este capítulo de la presente obra, trataremos de aclarar y de reflexionar sobre quién y cómo ejercen sus competencias políticas y de gestión pública sobre el turismo. 1.4.1. La Unión Europea Aunque no es algo siempre aceptado de buena gana por todo el mundo, el hecho es que la Unión Europea ha tomado bastantes competencias al Estado, pero también a las comunidades autónomas, que han pasado a depender de las decisiones del Consejo, de la política de la Comisión Europea o incluso de las resoluciones del Parlamento Europeo. Los ámbitos de actuación de la Comisión Europea, que es el órgano que hace funciones de gobierno en la Unión Europea, se describen en la tabla que aparece a continuación: Tabla 1. Ámbitos de actuación de la Comisión Europea Interviene en la regulación

No interviene en la regulación

1) Agricultura 2) Competencia 3) Consumidores 4) Aduanas 5) Asuntos económicos y monetarios 6) Medio ambiente 7) Comercio exterior 8) Pesca 9) Protección alimentaria 10) Transporte

1) Cultura 2) Desarrollo 3) Educación, formación y juventud 4) Trabajo y política social 5) Empresa 6) Sociedad de la información 7) Política de las regiones 8) Investigación e innovación

Aportación de fondos 1) Audiovisual y medios de comunicación 2) Presupuesto 3) Energía 4) Ampliación 5) Relaciones exteriores 6) Política exterior y seguridad 7) Fraude 8) Derechos humanos 9) Ayuda humanitaria 10) Asuntos institucionales 11) Mercado interno 12) Justicia, libertad y seguridad 13) Salud pública 14) Fiscalidad

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Como se puede ver, no aparece el turismo como un ámbito independiente. De hecho, a pesar de que existe una Dirección General de Turismo europea, la Comisión Europea no interviene en la regulación específica de este sector. Sólo lo ha hecho en aquello que afecta a la protección de los derechos del consumidor. De hecho, como se puede observar en tabla anterior, hay once ámbitos en los que la Comisión marca las directrices claras a los gobiernos de los Estados miembros y a los de las regiones al respecto de cómo tienen que desarrollar la normativa por medio de normas internas de regulación de estos ámbitos. En la segunda columna, se pueden ver las competencias de la Unión Europea en las cuales la influencia de la Unión Europea es grande, ya que aportan gran cantidad de dinero de los fondos de ayuda, aun sin intervenir en su regulación. De las diez competencias que podríamos considerar principales, todas menos una (la pesca) tienen relación con el turismo: • Agricultura: la política agrícola ha condicionado mucho el desarrollo rural a la Unión Europea, el cual ha sido un impulsor firme en la creación y el crecimiento del turismo rural. • Competencia y consumidores: son dos ámbitos que afectan muy directamente a cualquier actividad económica. La regulación del mercado por medio de políticas de control de la competencia y la garantía de los derechos de los consumidores, sobre todo en el sector servicios, y, en el caso del turismo, en el de los viajes organizados han establecido marcos de acción claros y definidos para las empresas turísticas. • Asuntos económicos y monetarios: aunque la política monetaria del Banco Central Europeo es un órgano independiente, las decisiones de la Comisión han condicionado bastante el turismo, que es una actividad basada en el movimiento de las personas, dentro de la Unión, pero también por medio de las fronteras de la Unión. En el caso del Mediterráneo, el valor del euro ha sido una desventaja para los destinos europeos del Mediterráneo respecto de los de países que no pertenecían a la Unión Europea y o respecto a destinos de sol y playa lejanos. • Medio ambiente: la política de medio ambiente europea, y especialmente la vigilancia del impacto medioambiental de las obras públicas y de los planes de ordenación del territorio, ha sido un elemento que ha ayudado a no deteriorar todavía más el entorno en los destinos maduros, sobre todo los de la costa. La Unión Europea ha sido pionera en política medioam-

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biental, sobre todo gracias a la influencia de culturas del centro y del norte de Europa, tradicionalmente más sensibles en este ámbito, las cuales han acabado imponiéndose también a los Estados del sur. • Comercio exterior y aduanas: la desregulación de políticas proteccionistas y los efectos de la globalización han sido importantes impulsores del crecimiento de la movilidad de personas, lo que ha afectado al crecimiento turístico de manera considerable. • Protección alimentaria: la normalización de los estándares de calidad alimentaria ha influido también en la mejora de la calidad en los servicios de restauración, así como también en una mejor garantía sanitaria para el turista. • Transporte: las dimensiones reducidas de la Unión Europea y el creciente tráfico de ciudadanos por las fronteras internas entre los Estados miembros son una ventaja para el turismo en Europa, que es la primera región turística del mundo. La ordenación del transporte europeo ha sido fundamental para ayudar a la mejora de la movilidad dentro de Europa, lo que ha beneficiado, evidentemente, al turismo. En los otros ocho ámbitos, a los que la Unión Europea aporta gran cantidad de fondos para el desarrollo (cultura, desarrollo, educación, trabajo y política social, empresa, sociedad de la información, política de las regiones e innovación)2, estas aportaciones y otras acciones de fomento han influido de manera importante en: • la mejora de la calidad turística (empresa, educación, trabajo, sociedad de la información, innovación), • la creación de nuevo producto (cultura, desarrollo, educación, política de las regiones, innovación), • la mejora de la información y de la comercialización (educación, empresa, sociedad de la información, innovación).

2.

En la página de información de la Unión Europea se puede encontrar un informe periódico de las medidas tomadas por la Comisión que afectan al turismo.

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1.4.2. Los Estados Mientras en Europa se ha dado la cesión de competencias de turismo a las regiones, fuera del continente también las administraciones regionales suelen ser las responsables del desarrollo turístico. En cualquier caso, en la mayoría de países las administraciones estatales continúan asumiendo la promoción turística internacional del país. En España, el organismo encargado de la promoción turística es Turespaña3, que está integrado, ahora, dentro de la Secretaría General de Turismo del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. A pesar de ser un instituto que depende de la Administración del Estado, Turespaña tiene que seguir una estrategia de promoción que respete las directrices acordadas en la Mesa de Directores Generales de Turismo de cada una de las diecisiete comunidades autónomas, la cual se convoca periódicamente para coordinar las políticas autonómicas y estatales sobre turismo. 1.4.3. Los gobiernos regionales En la descentralización administrativa que han experimentado muchos países de la Unión Europea durante las tres últimas décadas, cabe decir que la aparición del Estado de las autonomías en España, en la segunda mitad de los años setenta, constituyó un factor decisivo. Fue un modelo inspirado, en parte, en el sistema de organización del Estado de los Lands alemanes, surgido después de la Segunda Guerra Mundial. En el Estado español, la descentralización se concibió, primero, como una manera de reconocer la especificidad de los territorios con cultura propia y se les cedió un grado de autonomía de gobierno respecto del Estado. Sin embargo, con el paso del tiempo se ha convertido en un sistema de descentralización homogéneo en todo el territorio, incluso en aquellas antiguas regiones que nunca antes habían reivindicado la autonomía, como sí lo habían hecho Cataluña, el País Vasco y Galicia en épocas de la Segunda República. Después de España, Francia e Italia descentralizaron (aunque con diferente intensidad) su modelo de organización administrativa y cediera parte de las com-

3.

En el apartado «La gestión pública» se estudian las características del instituto Turespaña, responsable de la promoción turística de España en el extranjero.

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petencias del Estado a las regiones. En el caso de Italia, había tres regiones autonómicas ya antes de que se crearan las del Estado español, aunque la verdadera descentralización para todas las regiones no se hizo hasta finales de los años noventa. Uno de los últimos grandes países de la Unión Europea en reorganizar sus competencias administrativas fue el Reino Unido. En todos estos países, una de las competencias que primero se ha transferido a las administraciones regionales ha sido la de la política turística, concretamente la regulación de las empresas, el fomento y la promoción de la oferta turística del destino. En España, la Constitución en general y los estatutos en concreto fijan las competencias cedidas por el Estado a cada comunidad autónoma, las cuales pueden ser de tres tipos: exclusivas, compartidas o delegadas. Turismo es una competencia exclusiva de las comunidades autónomas, aunque en el ámbito de la promoción turística en el extranjero surgieron diferencias en los años ochenta respecto a la legalidad de que dicha promoción la pudiesen realizar las comunidades autónomas. Dicho conflicto se acabó resolviendo con la creación, a mediados de los ochenta, de los primeros organismos de promoción turística de las comunidades autónomas, que funcionaban como institutos autónomos y que podían hacer promoción en el extranjero de sus destinos turísticos. 1.4.4. La Administración local En el turismo, la Administración más próxima es, lógicamente, la Administración local. En este sentido, la subsidiariedad, que es un principio basado en dar la máxima capacidad de gestión a la Administración más próxima al ciudadano, se justifica especialmente en el caso del turismo, ya que tanto para la planificación como para el desarrollo sostenible quien mejor puede defender los intereses de los destinos es la Administración local. Otra cosa es que, dentro de las políticas de planificación y regulación del sector, convenga hacer una política de ámbito más amplio o de mayor alcance que el de la demarcación municipal, en concreto de ámbito comarcal o regional. Las empresas turísticas dan su servicio en un territorio, en un espacio físico, en el que para ejercer su actividad necesitan, en primer lugar, la autorización de la Administración local. Por su parte, el turista ve la oficina de turismo local como el punto de contacto con la Administración del destino, donde puede obtener información, aclarar sus dudas, resolver problemas y poner reclamaciones.

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Las políticas de la Administración local intervienen más en el detalle, de forma más próxima de cara a los empresarios y ciudadanos, de modo que, en buena parte, los ayuntamientos son los responsables de la gestión turística del destino local. Su intervención es menor en el ámbito regulador de los servicios, pero en cambio tiene una mayor participación en los diferentes ámbitos que se enumeran a continuación: • ordenación del tejido urbano y del territorio, • control de la construcción y de los equipamientos, • saneamiento, • seguridad, • viabilidad y comunicaciones dentro del municipio, • señalización e información turística, • promoción del destino local y • dinamización y mejora de la calidad de la oferta turística del destino. El principal problema al que se tiene que enfrentar la Administración local es la limitación presupuestaria dada por la limitada capacidad impositiva que tienen los ayuntamientos. En este sentido, allí donde se aplica el impuesto turístico en Europa, en el ámbito local acostumbra a ser una tasa municipal que se carga al precio del alojamiento (normalmente con una cantidad fija por noche y persona) en concepto de financiación de los servicios que el ayuntamiento y la oficina de turismo ofrecen al turista. En España, aún no se ha cerrado el debate entre la conveniencia o no de un impuesto turístico, aunque algunas experiencias, como la de la tasa ecológica aplicada en Baleares a los turistas con fines de sostenibilidad ambiental, supuso un gran enfrentamiento entre la Administración autonómica y el sector turístico. En este capítulo, valdría la pena hacer una valoración comparativa de los diferentes ámbitos competenciales que la normativa da a cada Administración.

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2. Política turística

La política turística no es más que una especialización o micropolítica que la Administración pública usa para establecer una serie de directrices de ordenación, planificación, promoción y regulación de la actividad turística.

2.1. Los principios de la política turística

Velasco (2004) define algunas de las líneas directrices de toda política turística: 1) Resulta preciso que recoja un conjunto de decisiones articuladas a partir de la idea común y coherente de qué es el turismo, más allá de decisiones puntuales dirigidas a subsectores específicos. 2) Resulta preciso que las decisiones se conviertan en acciones que se materialicen. Es decir, ha de existir voluntad política y consenso social para ejecutar acciones sobre las líneas maestras de la política turística para que ésta sea efectiva. 3) Resulta preciso también que este conjunto de acciones sea impulsado por un Gobierno en el ámbito territorial de su competencia. Eso no impide que haya diferentes órganos legítimos que establezcan políticas turísticas en diferentes escalas territoriales; en cualquier caso, en estos casos los esfuerzos de coordinación son necesarios. 4) Hay que determinar unos objetivos concretos que permitan avanzar en dos líneas: a) para atraer los segmentos de turistas que mejor convengan al destino, b) para garantizar que su estancia les resulte satisfactoria. No sólo los gobiernos pueden llevar a cabo política turística, sino que también el propio sector privado o las organizaciones no gubernamentales pueden estar implicados en ello. De hecho, una de las ventajas mayores de su participación es que son organismos más flexibles y capaces de adaptarse a los cambios del mercado de una manera más rápida que las estructuras mucho más burocratizadas de la Administración pública. Por otra parte, los diferentes grupos de interés

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influyen sobre las directrices de la política turística, ya sea tomando partido a favor del turismo u oponiéndose a él, o bien poniendo condiciones. Por ejemplo, es habitual que las asociaciones empresariales o las cámaras de comercio tengan actitudes en favor del turismo, y espera que la política turística establezca medidas para dinamizar las empresas de este sector. En cambio, en ocasiones existe la oposición de los grupos ambientalistas, preocupados por la incidencia del turismo sobre el medio natural de las organizaciones culturales o étnicas que acusan al turismo de corromper la autenticidad de las culturas o del patrimonio o incluso de los propios residentes locales que rechazan la proximidad del turismo como si de un efecto NIMBY (not in my backyard) se tratara. 2.1.1. Organización de las políticas turísticas El principal organizador de las políticas turísticas en la mayoría de países es el Estado, ya sea en solitario o junto con otras administraciones públicas, si la estructura de Estado es descentralizada. La intervención de los poderes públicos, en materia de turismo, está sujeta a la determinación de la Administración pública a la hora de plantear políticas de turismo y de definir qué órganos se convierten en los agentes que se encargan de llevarla a cabo. La decisión de establecer o no políticas de turismo es independiente del grado de especialización y del alcance del desarrollo turístico existente en un país o región. De hecho, otros factores sociales, económicos e ideológicos inciden sobre la posición que toma la Administración en relación con la intensidad que da a su política turística. En este sentido, hay países como Estados Unidos que optan por no vincular la política turística a la Administración pública y otros, como Turquía o España, que implican mucho más a los poderes públicos en esta tarea. La función que el Estado asume con el turismo varía según el sistema político, el grado de desarrollo económico general y del turismo en concreto, pero la cuestión de la mayor o menor intervención del sector público tiene como asunto de fondo el reto de conseguir mantener un equilibrio entre el principio de libertad de mercado y de empresa y la preservación de las ventajas estructurales que aseguren la continuidad de la actividad en condiciones adecuadas. Es decir, se trata de dejar que la libre competencia actúe de manera justa y de que el Estado garantice las condiciones de normalidad del libre mercado (impedir las prácticas monopolistas, asesorar o incluso arbitrar en casos de litigio, hacer propuestas estratégicas de valor general, garantizar la seguridad, etcétera).

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De manera general, el Estado suele intervenir en la actividad turística para: 1) contribuir en la reducción de sus impactos negativos e integrarlo como actividad que apoye el desarrollo sostenible de los destinos, 2) ampliar el nivel de bienestar de la sociedad en general y 3) salvaguardar el interés general de una actividad que engloba multitud de agentes diferentes y que, a veces, tiene intereses divergentes. Posicionamiento histórico de los Estados Las funciones que adopta el Estado en materia de política turística no son iguales en el tiempo, sino que evolucionan siguiendo el compás de los cambios que ocurren también en la propia actividad turística. Si tomamos como referente los países europeos, una de las regiones más importantes en frecuentación turística en el mundo, encontramos diferentes etapas donde el Estado va desarrollando varias funciones. Normalmente, con el paso del tiempo unas no sustituyen a las otras, sino que se van acumulando e incorporando en el catálogo de funciones. Para simplificar, podemos distinguir entre una primera etapa de formación y desarrollo y otra de consolidación y madurez. En ambos momentos encontraremos intereses, implicación y objetivos diferentes por parte de los Estados a la hora de seguir su política turística. En el momento de descubrimiento y expansión inicial del turismo de masas (años cincuenta y sesenta en Europa), la directriz era básicamente la promoción con la finalidad de dar a conocer el destino y estimular la llegada de nuevos turistas. Por lo tanto, las acciones predominantes serían las campañas de promoción internacionales y apertura de oficinas de información en el extranjero. Los objetivos económicos que se persiguen son meramente desarrollistas, en parte porque en una primera fase de toma de contacto con el turismo se desconocen aún los impactos negativos de esta actividad, con lo que se quiere incrementar el volumen de divisas y equilibrar o mejorar la balanza de pagos. Desde el punto de vista político, se considera el turismo como un elemento de propaganda y cambio de imagen en el exterior (caso de la dictadura española) o como un instrumento reconocedor del derecho a la movilidad y al viaje y de su capacidad de colaborar en la relación pacífica entre los distintos pueblos. La puesta en marcha de lugares turísticos nuevos presenta diferentes grados de intervención estatal (Violier, citado en Stock (coord.), 2003):

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• la hostilidad manifiesta contra el turismo (casos de la Albania socialista, Argelia o China hasta 1987), • el liberalismo que limita la intervención a la reglamentación de los viajes y del alojamiento y la política social (casos de Gran Bretaña o Alemania y en cierta medida España), • el modelo mixto donde la intervención se extiende también a la ordenación del territorio (por ejemplo, Italia en la costa de Rímini), • el intervencionismo basado en grandes operaciones de planificación controladas por el Estado (las «misiones» interministeriales francesas del Languedoc-Rosellón, Aquitania o Córcega), • el estatismo o el control total por parte del Estado desde la planificación territorial a la gestión de los establecimientos (casos de Rumanía, Bulgaria y Túnez hasta 1975). Aún en las fases iniciales, pero ya en un momento donde el turismo despunta como actividad económica, los Estados plantean políticas de estímulo al crecimiento, sobre todo poniendo en marcha infraestructuras receptivas (aeropuertos, autopistas, etcétera) y de movilidad y accesibilidad en el interior del país, preparando los recursos naturales y patrimoniales nacionales para ser productos turísticos y dando impulso a las iniciativas empresariales. La creación de infraestructuras tiene su apogeo cuando el turismo crece y se convierte en una realidad económica, ya que es la manera de extender por todo el país una actividad centrada, en un inicio, en algunos lugares pioneros. Ante el éxito turístico, la política turística de los Estados se reconvierte y apuesta, por un lado, por la generación de un tejido empresarial capaz de ofrecer el producto turístico necesario y crear puestos de trabajo, dinamizar los sectores complementarios y promover acciones de efecto demostrativo; y por el otro, por la creación de infraestructuras y equipamientos que permitan la extensión del turismo por el territorio como herramienta de desarrollo. En una segunda etapa (a partir de los años setenta), la consolidación del turismo y su asentamiento en la sociedad del bienestar y del ocio hacen cambiar rápidamente la óptica de la política turística. Ahora se trata de proteger a los turistas ante los fraudes y abusos en su estancia, así como de regular diferentes aspectos de la actividad turística (precios y tarifas, sistemas de clasificación del alojamiento, condiciones higiénicas y sanitarias, seguros, regulación de sectores como, por ejemplo, el caso de las agencias de viaje) y los destinos, especialmente aquellos

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que empiezan a resentirse de una frecuentación elevada. En este sentido, el énfasis ya no se pone sobre la capacidad de crecimiento (la cantidad), sino sobre el aumento del control sobre la actividad y la adaptación a las nuevas condiciones y mejora de los servicios ofrecidos (la calidad). Desde los años ochenta y noventa hasta la actualidad, con la madurez del sector y las primeras señales de su declive, la política turística ha girado hacia la coordinación de iniciativas encaminadas a mejorar la competitividad y evitar la obsolescencia del sector. La competencia en precios presentada por parte de los nuevos países emergentes (el Caribe, el sureste asiático, Oriente Medio y el norte de África) ha desencadenado un interés por las políticas de reconversión empresarial, la modificación de los procesos de producción, la modernización técnica, la creación de nuevos productos y la formación especializada. La mejora del producto y de la calidad de los destinos y la cooperación entre actores son, actualmente, las tres líneas clave de actuación de la Administración pública. Por otra parte, existe una tendencia general a reducir la función de los Estados en la intervención económica de acuerdo con la tendencia hacia el liberalismo económico y la desregulación, que también acaba afectando a la política turística. El proceso de globalización consolida la liberalización económica y reduce el peso del Estado, el cual sólo tiene que limitarse a establecer las condiciones de juego adecuadas para que el sector privado desarrolle su actividad. Con el argumento de reducir el gasto público y agilizar el libre juego de mercado, se tiende a liberalizar servicios y actividades y a vender y privatizar empresas públicas. La globalización también influye sobre la integración de diferentes estados en organizaciones internacionales (la Unión Europea, por ejemplo), los cuales delegan, de forma consensuada, competencias en bloques supranacionales de influencia capaces de competir y posicionarse globalmente. Por otra parte, y en contraste con una primera fase (hasta los años setenta) de intervención estatal masiva y multiforme, se tiende a llevar a cabo actuaciones de partenariado con las colectividades territoriales y el sector privado. 2.1.2. Estructura de la Administración La complejidad de la estructura de la Administración varía también según los países partiendo de tres parámetros esenciales: 1) El carácter más o menos centralizado o federal, el cual está relacionado con el número de niveles de la Administración existente y el reparto de las

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competencias entre los mencionados niveles. Por ejemplo, el modelo descentralizado británico ha dividido la British Tourism Authority en tres bloques autónomos (el English Tourism Board, el Scottish Tourism Board y el Wales Tourism Board). En cambio, en países en vías de desarrollo pero con interés por el turismo (Marruecos, Túnez o China), son las organizaciones centralizadas las que ceden competencias regionales a los ministerios de turismo. 2) El contexto turístico. En general, cuantos más turistas internacionales recibe un país, más antigua y compleja es la organización de la Administración turística y más solapamientos o interferencias hay entre el entramado administrativo y los territorios turísticos. 3) La cultura liberal o intervencionista dominante influye sobre la importancia de las organizaciones de turismo.

2.2. Corrientes y tendencias en política turística

Por su carácter transversal, el organigrama de la Administración pública en turismo es complejo. No obstante, el presupuesto con el que puede contar nos condiciona la capacidad de afrontar esta complejidad con más o menos recursos humanos, técnicos y financieros. A menudo, nos encontramos con organigramas grandes pero con reducidos equipos de responsables, donde muchos técnicos reúnen dos o más funciones en la misma persona. También puede llegar a ser frecuente la subcontratación de determinadas tareas y servicios por parte de la Administración a empresas externas (servicio jurídico, estudios de mercado, planificación estratégica, etcétera), especialmente aquellas muy especializadas o que requieren un equipo de trabajo numeroso. Las diferentes aproximaciones de la Administración pública en turismo explican la existencia de diferentes modelos de actuación. Básicamente, los Estados actúan en materia de turismo en dos ámbitos: 1) la puesta en marcha de la actividad turística, 2) la gestión del turismo. A pesar de las variantes que encontramos entre países, existen algunas constantes en la tarea de gestión del turismo:

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Figura 2. Organigrama de la estructura de una organización de turismo nacional

1) Presencia del sector público, incluso en los países que tienen más liberalizada esta función. Es el caso, por ejemplo, de la United States Travel and Tourism Association de los Estados Unidos. 2) Reparto de competencias. En el ámbito nacional predomina la promoción internacional, con la ayuda de una red de oficinas de representación localizada en los principales países emisores y el control de la reglamentación; a escala regional, las competencias básicas son el desarrollo y la promoción en el mercado nacional; en el área local, las competencias son fundamentalmente de acogimiento y de información al público. Dos casos nos ayudarán a entender mejor el funcionamiento de la Administración pública en materia de turismo, Francia (modelo centralizado) y Australia (modelo anglosajón): 1) El modelo francés. La estructura de la Administración turística francesa responde a un modelo centralizado con desconcentración de tareas, con una estructura compleja y diferentes niveles de Administración, muy diferente del modelo anglosajón.

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El modelo francés combina las responsabilidades centralizadas con las desconcentradas y algunas competencias descentralizadas en los niveles de las colectividades territoriales (regiones, departamentos, municipios y agrupaciones municipales). En Francia, tradicionalmente no ha existido un ministerio de turismo propio, sino que este sector ha ido asociado a la ordenación del territorio (comprensible por su carácter transversal) o bien en el de economía (fácil de entender si consideramos que el turismo aporta el 7% del total del PIB francés). El organigrama de la Administración turística en Francia lo encabeza el Sécretariat d’état au Tourisme (SET), ente encargado de definir las líneas maestras y la política general en materia de turismo. También tiene algunas competencias exclusivas del Estado, como por ejemplo la cooperación internacional entre países en el campo turístico. El SET se divide en dos subdirecciones, la Subdirección General de Estrategia y Medios y la Subdirección General de Política Turística: a) Subdirección General de Estrategia. Tiene como finalidad observar la evolución del producto turístico y elaborar las estrategias, así como gestionar los presupuestos de la Administración turística en relación con el personal, la formación y los temas financieros e inmobiliarios. b) Subdirección General de Política Turística. Tiene la responsabilidad de aplicar las medidas adoptadas por el Gobierno en materia de turismo, especialmente en ocupación y ordenación del territorio, y de velar por su cumplimiento sobre el terreno. En un tercer nivel jerárquico, aparecen las tres misiones vinculadas a la dirección: el Servicio de Estudios y de Ordenación Turística de la Montaña (SEATM en francés); la de asuntos internacionales y relaciones bilaterales, y la de comunicación. Finalmente, existen diferentes organismos especializados encargados de organizar o gestionar algunas facetas específicas del turismo francés: • La Maison de la France, una agrupación de interés económico y de representación del turismo francés internacionalmente. • El Conseil National du Tourisme, encargado de transmitir las opiniones de especialistas y profesionales por encargo de la Secretaría de Estado. • La Agencia Francesa de Ingeniería Turística (AFIT en francés), grupo

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de interés público que tiene como finalidad la búsqueda y mejora de la competitividad de la oferta turística francesa, mediante el estudio de las tendencias de evolución del turismo. • El Observatorio Nacional de Turismo (ONT), órgano encargado de explotar los datos disponibles en la Dirección de Turismo para realizar estudios generales o detallados a petición de la dirección. • La Agènce Nationale pour les Cheques Vacances (ANVC), encargada de gestionar los cheques de vacaciones entre los asalariados. 2) El modelo australiano. Australia sigue un modelo de Administración turística más flexible y descentralizado que el francés, a pesar de lo cual el Gobierno australiano mantiene competencias muy grandes en materia de turismo. El ente de mayor responsabilidad en turismo es el Ministerio de Industria, Turismo y Recursos (DITR en inglés). Este Ministerio es el encargado de proponer las líneas de política turística al Gobierno australiano en diferentes temáticas (desarrollo regional y de nuevos mercados, transporte y visados, seguridad, relaciones bilaterales en turismo, formación, acceso a áreas protegidas, sostenibilidad y ecoturismo, etcétera). El DITR está subdividido en tres grupos operativos: a) El Business Development Group es el encargado de desarrollar e implementar políticas vinculadas a la calidad del turismo, acreditación, turismo sostenible y ecoturismo. Aporta consejo sobre política turística regional, coordina el Gobierno de Australia en materia de grandes acontecimientos y da apoyo al Consejo de Ministros de Turismo y al Australian Standing Comittee on Tourism (ASCOT). b) El Market Access Group trabaja en los asuntos relacionados con la política aérea y los transportes de pasajeros y aconseja a el Gobierno sobre la inversión turística, investigación y previsión. c) El Industry Sustainable Group es responsable de las relaciones intersectoriales y transversales entre los agentes turísticos y las agencias gubernamentales, con el fin de incidir sobre la mejora de los estándares de calidad del sector turístico. El año 2004 se creó el Tourism Australia (TA), la autoridad del Gobierno federal responsable del marketing turístico nacional e internacional, de la

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investigación y de las previsiones de futuro en turismo. El TA se crea a partir de la Ley de Turismo de Australia de 2004 (Tourism Australia Act), cuyos objetivos principales son: • Incidir en los mercados para atraer turistas a Australia, incluso para asistir a acontecimientos. • Alcanzar un mayor nivel de desplazamientos internos dentro de Australia entre los turistas. • Motivar a los australianos a viajar dentro de Australia, incluso para asistir a acontecimientos. • Ayudar a obtener un turismo más sostenible en Australia. • Aumentar los beneficios económicos que Australia obtiene del turismo. Tourism Australia reúne las funciones que tenían diferentes organismos por separado (la Australian Commission, See Australia, The Bureau of Tourism Research y The Tourism Forecasting Council) con la finalidad de mejorar la coordinación de las competencias en turismo y dar una respuesta más rápida y flexible a las necesidades del sector turístico australiano. A pesar de la diversidad de funciones, el TA trabaja principalmente como un organismo de marketing turístico, con la prioridad de revitalizar la marca Australia en los mercados globales y reconociendo, por lo tanto, el carácter comercial de este ente y la necesidad de operar en un entorno comercial flexible.

2.3. Instrumentos de política turística

La idea implícita de un plan estratégico es intentar prever el futuro para comprender algunas de las cosas que sucederán. En este sentido, la planificación estratégica hace suya una de las máximas que el general Charles de Gaulle citaba como regla para el buen Gobierno: «aprovecha siempre lo inevitable». Hay, sin embargo, además de la planificación estratégica otras planificaciones como la territorial o la urbana.

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2.3.1. Planificación territorial y planificación estratégica La planificación estratégica es un procedimiento táctico de planificación que tiene sus orígenes en la esfera de la empresa privada norteamericana y sus procedimientos de management para mejorar su viabilidad en el mercado. A partir de la difusión de este método, muchas instituciones públicas optan por aplicarlo, especialmente en el ámbito local. La justificación de su uso tiene que ver con la necesidad de configurar las condiciones de competitividad que faciliten la creación de ocupación y de bienestar por parte de residentes y visitantes. El éxito que la planificación estratégica obtuvo en las ciudades y áreas metropolitanas se debe, sobre todo, a la complejidad de los problemas que éstas afrontan, a la mayor competencia territorial en un marco de internacionalización y liberalización de la economía, a la exigencia de participación de los agentes locales, a las limitaciones que presentan los instrumentos de planificación tradicional, así como al creciente protagonismo de las ciudades como espacios que lideran el desarrollo regional. Las líneas maestras de la planificación estratégica pasan por los siguientes puntos: • Definición de un modelo territorial global. • Concentración selectiva de los esfuerzos públicos. • Realización de actuaciones impulsoras que sirvan como modelo y como referente. • Consecución de un clima participativo e interinstitucional. La planificación estratégica es un sistema de actuación que implica la realización de diagnosis y análisis de situación, establece criterios de objetividad en cuanto a los puntos fuertes y débiles de los lugares analizados e incide especialmente en las oportunidades que éstos muestran. Permite enfocar los problemas locales desde la comparación con otros niveles como pueden ser los regionales o nacionales; fomenta la cooperación entre el sector público y privado, ayudando a deshacer malentendidos y proporcionando una visión común centrándose en un interés emocional y personal compartido. Además, destina los esfuerzos y los recursos disponibles a los aspectos prioritarios, con lo cual ayuda en la creación de productos estrella líderes en el futuro.

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La planificación estratégica presenta conexiones, diferencias y complementariedades con respecto a otros sistemas de planificación (Pujadas-Font, 1998). No tiene el carácter normativo de la planificación urbana, sino que sólo marca un compromiso a seguir; por otra parte, no califica el suelo ni regula sus usos. Sin embargo, confiere otros valores al proceso de planificación de los que carece la planificación urbana, con la que puede complementarse. Por ejemplo, permite generar acciones para aumentar el atractivo económico del suelo calificado y, a pesar de no localizar actividades sobre el espacio, sí que permite organizarlas y dinamizarlas por medio de acciones. La planificación urbana responde a un modelo de regulación de usos del suelo y la estratégica es un plan de acción que busca el consenso y la movilización ciudadana. La complementariedad de la planificación estratégica respecto de la urbana radica, pues, en la capacidad de la primera en introducir otras dimensiones (económica, tecnológica, cultural) en el proceso y que introduce elementos dinamizadores y acciones que no puede hacer la planificación urbana. La planificación estratégica tiene pocas diferencias de base en relación con la planificación territorial, ya que en este caso tampoco se califica el suelo y se usan metodologías similares. La diferencia más notable de una y otra planificación es que la planificación estratégica se encamina a la acción, mientras que la territorial marca un escenario de futuro y dispone de capacidad normativa. He aquí algunas diferencias secundarias entre los dos tipos de planificación: 1) La planificación estratégica tiende a incorporar objetivos territoriales menos genéricos que la planificación territorial y que tienen un alcance territorial menor. Uno de los principios de la planificación estratégica parte de la necesidad de proponer pocas líneas pero bien relacionadas con los objetivos clave para la finalidad que se pretende satisfacer, mientras que la planificación territorial realiza propuestas más extensas. 2) Si la planificación territorial toma como objetivo finalista el desarrollo general en sus diferentes dimensiones, la estratégica busca el cumplimiento de objetivos más específicos mucho más vinculados a recolocar, en el contexto del mercado, el espacio que se quiere planificar. De aquí viene la preferencia por los procedimientos que identifican los puntos fuertes y débiles, y por la articulación de medidas concretas muy seleccionadas sobre los puntos fuertes para expandirse, consolidarse o mejorar los beneficios y la posición competitiva del lugar.

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3) Aunque ambos sistemas tienen necesidad de un consenso social amplio, la relación de éste con la planificación estratégica es más directa. La función de la colectividad en la planificación territorial suele ser la de apoyar o rechazar el plan una vez redactado. En la estratégica, en cambio, en la medida en que es la misma colectividad o determinados segmentos y representantes de ésta quienes lo solicitan, se avanza en su participación en el plan. Así, el equipo técnico encargado de llevarlo a cabo intenta aportar soluciones y métodos para hacer posibles las propuestas de los colectivos y no a la inversa. De aquí viene la importancia que adquiere para un plan estratégico la capacidad de motivar, de hacer participar y de que sea capaz de generar ilusión ciudadana. 4) La frecuente aparición de circunstancias no previstas provoca que la planificación estratégica requiera una gran agilidad en su desarrollo, lo cual permitan variar las estrategias según las nuevas circunstancias. En este sentido, se diferencia de la planificación territorial en el hecho de que otorga más importancia al desarrollo del plan que a su formulación. Por ejemplo, no sería ningún inconveniente que un destino singular participara de los criterios genéricos de desarrollo territorial apuntados en un plan nacional, regional o local y que, al mismo tiempo, utilizara un plan estratégico para aportar consideraciones en torno a la posibilidad de hacer que sus productos turísticos pudieran competir mejor en un determinado mercado. A modo de aclaración, se presentan las fases que se dan en el proceso de desarrollo de un plan (Antón, 1996): 1) toma de conciencia, 2) identificación de objetivos, 3) análisis de situación (interno: puntos fuertes, puntos débiles; externo: oportunidades, debilidades), 4) diagnosis y plan de continuidad, 5) reflexión estratégica, 6) elaboración y evaluación de estrategias (adaptabilidad, posibilidad, aceptabilidad), 7) selección de estrategias (seguridad de éxito, facilidad de ejecución, rapidez de ejecución, economías, costes, flexibilidad), 8) programación,

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9) ejecución, 10) seguimiento y retroalimentación.

2.4. Instrumentos para el fomento y el desarrollo

La importancia socioeconómica del turismo tanto en el plano nacional como regional y, sobre todo, local ha justificado la aportación de ayudas para el fomento por parte de las administraciones públicas hacia esta actividad. Las ayudas existentes son variadas y responden a las diferentes necesidades que los destinos pueden tener en función del momento del ciclo de vida en el que se encuentran o de sus características estructurales y especialización. Por ejemplo, el turismo rural se ha visto beneficiado por las ayudas al desarrollo de regiones económicamente deprimidas que ofrece la Unión Europea (programas LEADER), mientras que diferentes destinos maduros del litoral español han obtenido ayudas para la renovación de su producto turístico. Los instrumentos de fomento y desarrollo son una herramienta importante para los destinos, ya que contribuyen a permitir implementar sus políticas de planificación turística y se convierten en instrumentos para la competitividad. Las concesiones de ayudas, por lo tanto, pueden incidir de manera directa en la capacidad competitiva de los destinos, para la cual hace falta cuidar los criterios de selección y que las ayudas no sean discriminatorias, territorialmente hablando, en situaciones de igualdad de necesidades. En España, desde los años ochenta, la Administración pública ofrece diferentes líneas de ayuda al turismo y las más conocidas son los planes de excelencia y de dinamización. La continuidad en el tiempo de estos instrumentos de ayuda permite hablar de diferentes generaciones de estrategias para la reconversión y cambio de los destinos turísticos: 1) Las primeras estrategias tenían que ver con la renovación de los destinos, es decir, corrección de déficit urbano, mejora de la imagen, reforma de establecimientos, etcétera. 2) A partir de los años noventa, la estrategia se centró en la singularidad, esto es, la creación y diferenciación de producto. 3) Desde mediados de los años noventa, se añade una tercera estrategia que

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se orienta hacia la sostenibilidad: recuperación de patrimonio, valorización de nuevos recursos, programas de sostenibilidad. De hecho, la política turística española está apostando por la calidad integral. La creación del PICTE (Plan Integral de Calidad del Turismo Español) responde a una iniciativa destinada a dotar de calidad a los destinos, sectores y productos mediante diferentes líneas de subvenciones y ayudas. El grado de eficacia de estos instrumentos es objeto de discusión. Los planes de excelencia distribuyen, por término medio, unos seis millones de euros para inversiones (repartidos a partes iguales entre la SGT o Secretaría General de Turismo, la comunidad autónoma y el ayuntamiento beneficiado), cifra sin duda interesante para unos municipios que acostumbran a tener grandes problemas de financiación. No obstante, se ha criticado que la inversión se destine a tapar algunos defectos de calidad y estéticos que, sin dejar de ser urgentes, no prevén una auténtica estrategia de innovación turística. En este sentido, las nuevas generaciones de planes de excelencia y dinamización tendrían que apostar por la innovación como elemento diferenciador, puesto que el nuestro es un mercado maduro y acostumbrado a la calidad. Para ser competitivos, los destinos maduros españoles requieren partir de algunas bases que la política de ayudas tiene que promover, como son: • una oferta diversificada y renovada, • unos productos turísticos dinámicos, correctamente comercializados y en expansión de mercados y • una buena adaptación a los gustos de la demanda o grupos de demanda seleccionados como objetivos de mercado. Para conseguir mejoras de la competitividad, las administraciones públicas han de garantizar que haya un adecuado nivel de formación profesional y de especialización del sector turístico. La formación es un activo fundamental que distingue el producto ofrecido a partir de la calidad de servicio y la capacidad creativa y de innovación. Se trata, por lo tanto, de un elemento que bien gestionado permite diferenciarse de las políticas de precios que justamente se basan en el mantenimiento de salarios bajos a los trabajadores, los cuales suelen tener un escaso nivel de formación, para poder reducir costes y seguir compitiendo según esta estrategia a medio plazo. Dado el carácter fuertemente vinculado al servicio hacia las personas que tiene el turis-

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mo, es importante que la formación se articule tanto en torno a los contenidos como a las actitudes. Esto se puede conseguir con buenos programas formativos. Asimismo, hay que lograr que la empresa ofrezca salarios adecuados de acuerdo con la titulación, pericia e iniciativa personal de los trabajadores. También se deberán regular medidas que hagan conciliar la vida profesional y social con la laboral. El refuerzo de la formación, tanto la básica como la orientada a dar respuesta a las nuevas necesidades laborales que requiere un sector turístico que se sitúa en un entorno constantemente cambiante, es fundamental para la competitividad. En especial, cabe velar por la aparición de profesionales cualificados que desarrollen nuevas competencias orientadas a las nuevas demandas. Es decir, hace falta que exista oferta formativa suficiente para cada nivel profesional y que se identifiquen y se reconozcan los nuevos yacimientos de ocupación. Las aportaciones de los centros educativos, de la Administración y de las propias empresas son fundamentales para establecer adecuadas políticas formativas para el sector. El hecho de dar una formación adecuada al sector implica asegurar una educación universitaria y profesional que adapte las competencias laborales a los perfiles profesionales nuevos, lo cual llevará a una buena conexión entre las necesidades reales de las empresas y la formación universitaria y profesional y, por consiguiente, una excelencia en los cursos de especialización y de formación de técnicos y directivos. Las políticas de formación actuales pretenden profesionalizar el sector aplicando medidas no estrictamente de aula, sino más globales. Esta profesionalización mediante la formación incluye el diálogo entre instituciones de formación, industria turística y Administración y vincula el aprendizaje con la experiencia profesional. Además, dado el vínculo directo existente entre formación, puesto de trabajo y condiciones laborales, se han de tener en cuenta las condiciones socioeconómicas en las políticas de cualificación profesional.

2.5. Impactos de la política turística

La Administración pública incide por medio de sus políticas de turismo en diferentes ámbitos de la realidad del sector. Este hecho contrasta con un contexto de liberalización donde se tiende a considerar que la intervención del Estado supone

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un freno al desarrollo del sector privado. La política turística que se sigue condiciona, directa o indirectamente, el ámbito profesional y laboral, el empresarial y el fiscal. También define la normativa laboral específica para el sector turístico o el régimen general de los trabajadores en caso de no existir normativa; regula los aspectos contractuales y salariales y los convenios laborales; permite la legislación, ejecución y control de las normativas; impulsa programas y estrategias de formación especializada, y fomenta becas, premios y ayudas a la investigación e innovación. Desde la perspectiva empresarial, las políticas turísticas permiten una doble aproximación, de fomento y de restricción. Desde un punto de vista restrictivo, las políticas turísticas se encargan de compensar los errores de funcionamiento del mercado, ya sea controlando la aparición de estructuras de mercado imperfectamente competitivas de cariz monopolístico, de proteger el acceso privado a determinados bienes públicos o de regular las externalidades negativas. Por otra parte, se puede fomentar y facilitar la actividad privada mediante el establecimiento, muchas veces de forma dialogada y consensuada con el propio sector turístico, de categorías de oferta, certificaciones y marcas de calidad; arbitrar conflictos entre empresas, o bien subvencionar y ayudar en función de comportamientos, actitudes o excelencias empresariales. En relación con las políticas turísticas, cabe añadir que el ámbito fiscal es el de mayor incidencia de éstas, ya que influye sobre la regulación de los precios, las tasas, los incentivos, las subvenciones, el acceso y el control de los flujos turísticos, los incentivos a la inversión (nacional y/o internacional) y las propuestas de información y marketing de los destinos.

2.6. La financiación de los municipios turísticos

La financiación de los municipios turísticos es uno de los temas clave para entender la capacidad de funcionamiento de la Administración pública y también algunas de sus limitaciones. De hecho, la financiación condiciona la capacidad de ofrecer servicios de los destinos (y por lo tanto el propio producto turístico), así como la aplicación de competencias que tienen asignadas los municipios turísticos y la posibilidad de hacer efectivas las políticas turísticas. El sistema de financiación local español es poco flexible y no permite un tra-

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tamiento satisfactorio de situaciones específicas como las que plantean los municipios turísticos. La problemática genérica de estos municipios, en materia de financiación, deriva del hecho de que tienen una población real o flotante muy por encima, en determinados momentos del año, de la población real. Eso implica un esfuerzo presupuestario para hacer frente al gasto añadido en servicios públicos que supone el incremento puntual de visitantes. Sin embargo, el sistema de transferencias del Estado sólo reconoce la población censal como referente por el reparto de fondo a los entes locales. El origen del problema es la difícil adaptación del cambio de la base productiva de los municipios, que en pocas décadas pasan de un modelo primario a uno terciario orientado a la oferta de servicios turísticos, la cual gira alrededor de la llegada de visitantes. Los efectos del incremento de la población estacional sobre los presupuestos de los municipios se dobla: incrementa los ingresos y eleva los gastos. Si bien es cierto que los municipios turísticos suelen tener algunos de los presupuestos locales más elevados (lo que les permite, en comparación con los municipios no turísticos, tener una capacidad relativamente elevada de inversión), también lo es el hecho de que la diferencia respecto de los municipios no turísticos se desvanece si la ratio presupuestaria se calcula en relación con la población flotante y la población de derecho. Un sistema muy extendido para compensar el déficit presupuestario, sobre todo en los municipios costeros, ha sido recurrir a la venta de suelo con fines inmobiliarios. En muchos municipios, el sistema de financiación local se mantiene gracias a esta práctica, aunque los riesgos son elevados a largo plazo. Por una parte, si no se realiza bajo una planificación urbanística equilibrada, conduce hacia un modelo depredador de recursos básicos (suelo y agua) que dificulta establecer un modelo de desarrollo sostenible a medio y largo plazo. Por otra parte, genera un cambio en el modelo productivo orientado hacia el sector inmobiliario, el cual, si está lo bastante consolidado, entra en competencia por los recursos inmobiliario necesita alimentarse, con lo que se somete a un círculo vicioso, que se describe en figura 3. En ocasiones, el debate sobre las imperfecciones del modelo de financiación local se acompaña de la posibilidad de aplicar un canon turístico o ecotasa. Entendido de esta forma, consideramos que el debate es incorrecto, ya que difícilmente esta tasa puede repercutir sobre el cambio del modelo de financiación de la Administración local, el cual, para ser efectivo, tiene que ser llevado a cabo

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Figura 3. Círculo vicioso del modelo de financiación local basado en la puesta en marcha de suelo para la construcción

por una reforma general que implique un reconocimiento del peso demográfico real de los municipios turísticos para que se equilibren las transferencias del Estado con las competencias reales que estos municipios ofrecen.

3. La gestión pública

Si bien el título de la obra se refiere a la gestión pública como ámbito de reflexión sobre toda la actividad y todos los vínculos de la Administración con la gestión de la política y de los servicios relacionados con el turismo, en este apartado, entenderemos la gestión pública sólo como la gestión de los servicios y de los organismos públicos encargados de darlos, es decir, nos centraremos en los servicios públicos y su gestión. Dentro del ámbito de los servicios públicos relacionados con el turismo, hay tres entornos de actuación que definen la participación de la Administración o, mejor dicho, de las diferentes administraciones en la planificación, la gestión y la prestación de estos servicios. Estos tres entornos son: 1) el entorno de los servicios públicos directos para el turismo, 2) el entorno de los servicios indirectos necesarios para el turismo,

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3) el entorno de la cooperación pública y privada. Los tres entornos son igualmente importantes y en los tres participan las administraciones, aunque sean diferentes, según el ámbito de competencia y actuación.

3.1. Servicios públicos directos para el turismo

El entorno de los servicios públicos directos para el turismo incluye aquellos servicios que afectan de modo directo a la actividad turística, bien porque son servicios turísticos propiamente dichos, bien porque contribuyen a la planificación, la gestión y la comercialización de estos servicios turísticos. Aquí encontramos los servicios de información y promoción turística, los servicios de estudios y de análisis del mercado y de la coyuntura del sector. 3.1.1. Los servicios de información turística La información turística de los destinos es un servicio que acostumbran a dar las administraciones, dado que se trata de un servicio público, gratuito y que orienta y aconseja al turista de manera objetiva e imparcial, sin favorecer ninguna oferta del destino en especial. Los instrumentos para la información turística han variado mucho desde los años en los que se crearon las primeras oficinas de turismo. Evidentemente, los medios de comunicación (primero la prensa y más adelante la radio, la televisión y, recientemente, Internet) también han sido canales muy potentes para la información turística últimamente. Las primeras oficinas de turismo de España se crearon en Barcelona, en los años veinte del siglo pasado. Más adelante se crearon en Sevilla, con motivo de la Exposición Hispano-Americana que coincidió con la Exposición Internacional de Barcelona de 1929. Estos dos acontecimientos fueron dos reclamos muy importantes para el turismo y la Administración decidió dotar a esas ciudades de un servicio de información que ya existía en Francia. De hecho, el modelo de creación de oficinas de turismo locales que se siguió luego se inspiraba en el modelo del Sindicato de Iniciativas francés, que, en algunos casos, era una especie de ente pri-

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vado sin ánimo de lucro. Financiado por los comerciantes, los restauradores y los hoteleros de la localidad, el Sindicato de Iniciativas se dedicaba a promover la ciudad, a organizar acontecimientos culturales para atraer a turistas y a ofrecer servicio de información a los visitantes. Hoy, las oficinas de turismo continúan siendo un punto de referencia en la localidad, tanto para el turista, que usa sus servicios de información, de reserva de alojamiento, de orientación y apoyo en su estancia y en la defensa de sus derechos como consumidor, como para el sector turístico de la zona, que utiliza sus servicios de promoción, de estudio del mercado y de asesoramiento. Hay sin embargo otros usuarios de las oficinas de turismo que también piden sus servicios. Así, tenemos los siguientes usuarios: 1) ayuntamientos o administraciones locales, provinciales o autonómicas y las entidades cívicas, que solicitan la organización de actividades de ocio o de dinamización para el turista, 2) prensa y editoriales especializadas, que piden material documental y gráfico para sus tareas de difusión de la oferta turística, 3) guías turísticos, que solicitan información y material para su trabajo, y 4) agencias de viaje, que piden orientación y material de promoción. La aparición de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) ha supuesto un gran avance en la difusión turística y han revolucionado los servicios al permitir una divulgación rápida y siempre actualizada, y porque permiten un trato personalizado con el cliente. El folleto o el material impreso de promoción turística ha pasado a ser un instrumento secundario de información, mientras que Internet es el medio al cual cada vez más gente recurre para encontrar datos que sirvan para planear las vacaciones y los viajes. Esta tendencia, en aumento, ha ido acompañada de la creciente demanda de servicios de reserva por Internet, asociados a los servicios de información, lo que ha supuesto el planteamiento, por parte de las autoridades turísticas, de la necesidad de integrar plataformas de reserva en los portales de información turística de su destino. Ya hace unos años que se ven en Internet sistemas de reserva gestionados por los organismos de promoción turística de diferentes destinos, o por encargo de ellos, habiendo sido los pioneros en Europa los de Irlanda y el Tirol en Austria, que empezaron en los años noventa. Seguramente, irán apareciendo nuevas formas de combinar los servicios de información de los destinos y los sistemas de reserva de su oferta con el fin de conservar al cliente y evitar que abandone el por-

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tal hacia los de la competencia, donde pueda encontrar más facilidad para hacer las reservas. Hoy por hoy, sin embargo, la normativa de la reserva de viajes combinados es muy estricta en el ámbito europeo por lo que respecta a la exclusividad otorgada a las agencias de viaje. Últimamente, se están imponiendo nuevos canales de información turística que aparecen a menudo en los medios de comunicación y que citamos sólo para indicar que las tecnologías están abriendo nuevas posibilidades para la difusión de la información turística. Nos referimos a los SMS, los MMS, la tecnología WAP, GSM, 3G, UMTS, la televisión TDT, etcétera. 3.1.2. La promoción turística Probablemente, la promoción turística, que en buena parte asume la Administración, es una de las actividades más apreciadas y valoradas por el sector turístico de un destino, al suponer un considerable ahorro. Precisamente de ello se han quejado las administraciones y, por eso, poco a poco el sector privado participa más en la promoción turística. Como ya hemos explicado antes, las administraciones han creado, ya hace tiempo, organismos autónomos para la realización de esta función de promoción turística. Estos institutos o agencias de promoción turística se han encargado de coordinar los intereses de los destinos locales (cuando eran organismos nacionales o regionales) y del sector privado. En la financiación de esta actividad, que al inicio procedía exclusivamente de fondos públicos, han participado cada vez más las empresas turísticas, de manera que consorcios de promoción como Turismo de Barcelona, por ejemplo, ya hace años que funcionan con una financiación mixta a partes iguales. En el ámbito estatal o autonómico, esta financiación compartida no es tan fácil que se dé, ya que el impacto de la promoción de un país o de una región parece menos perceptible para el empresario que la promoción hecha para el ente local. De todos modos, lo que sí llevan a cabo estos organismos de promoción autonómicos o estatales es organizar acciones sectoriales o dirigidas a mercados o segmentos de mercado específicos, en las cuales el empresario participa aportando recursos económicos. Resulta interesante conocer la estructura y el funcionamiento o las competencias de un organismo de promoción turística de grandes dimensiones, caso de Turespaña. Turespaña es un organismo que continúa la tarea de otras organizaciones

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parecidas que le precedieron y que fueron creados por la Administración del Estado para la promoción turística de España en el extranjero. Turespaña es un instituto de promoción turística que depende de la Secretaría General de Turismo del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y recientemente fue remodelado por ley.4 Artículo 2. Fines y funciones 1) Corresponden al Instituto de Turismo de España, en el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado, las funciones siguientes: a) La planificación, el desarrollo y la ejecución de actuaciones para la promoción del turismo español en los mercados internacionales, el apoyo en la comercialización de productos turísticos españoles en el exterior y la colaboración con las comunidades autónomas, los entes locales y el sector privado en programas de promoción y comercialización de sus productos en el exterior. b) La gestión y explotación que tenga encomendadas de establecimientos turísticos, así como realizar las inversiones que le correspondan en los bienes de su patrimonio propio, adscrito o en aquellos cuyo uso tenga cedido por otros organismos o entes públicos; en particular, es de su competencia fijar la estrategia y planificación de la actuación de Paradores de Turismo de España, S. A., y el control de eficacia de la misma sociedad, previsto en el artículo 81.dos.5 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, sin perjuicio de las competencias que tiene atribuidas la Dirección General del Patrimonio del Estado en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Los instrumentos del instituto para la información y la promoción turística son, además de la propia estructura de Turespaña: • las oficinas de turismo españolas en el extranjero, • SEGITTUR. 1) Las oficinas españolas de turismo en el extranjero El Gobierno español tiene desde hace años oficinas de turismo en el extranjero, sobre todo en las principales ciudades del ME. La finalidad de dichas ofici-

4.

http://www.tourspain.es/es/ TURESPAÑA/Organismo/ Funciones+y+competencias/ FuncionesCompetencias.htm?Language=es

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nas, coordinadas desde Turespaña, pero en colaboración con las embajadas y los consulados españoles, es la de mantener contacto con los principales agentes de comercialización turística de los mercados emisores donde están situadas y llevar a cabo acciones de promoción para la prensa y aquellas entidades que puedan favorecer la visita de turistas a España. En estas oficinas trabaja personal bien formado en el turismo, en las relaciones internacionales, con un buen conocimiento de idiomas, y también se cuenta con la colaboración de becarios. Cuando Turespaña participa en alguna feria de turismo u organiza algún workshop en el extranjero, es la oficina española de turismo más próxima la encargada de gestionar la presencia en aquellos acontecimientos de Turespaña y de ayudar a las comunidades autónomas que lo solicitan. También colaboran con las administraciones turísticas autonómicas dándoles apoyo en las acciones de promoción en el extranjero. 2) SEGITTUR La información turística por Internet era una tarea que llevaban a cabo los servicios informáticos de Turespaña cuando se crearon las primeras webs turísticas de los destinos. Poco a poco, sin embargo, fue conveniente no sólo dar servicios tecnológicos a Turespaña, sino también gestionar la información turística nacional, incluida la de todas las administraciones públicas turísticas que disponían de información de sus destinos y también la de las empresas turísticas, a las que permitía poner su oferta en un portal de España y ofrecerles servicios de coordinación de estrategias en la comercialización. Este último servicio es un objetivo en el que SEGITTUR está muy interesado, ya que dispone de una plataforma de trabajo potente para los profesionales y las empresas turísticas. SEGITTUR se define en su web como: La Sociedad Estatal de Gestión de la Información Turística, S. A. (SEGITTUR) nace a finales del 2002 como instrumento de enlace entre las nuevas tecnologías y la promoción turística. La misión de SEGITTUR es desarrollar las nuevas tecnologías relacionadas con el turismo, así como potenciar el uso de las mismas entre los actores del sector, con el objetivo de afianzar la posición de liderazgo que España ocupa en el mundo como destino turístico. Para ello, SEGITTUR complementa, mediante el uso de las nuevas tecnologías, la labor de Turespaña en la promoción y comercialización del turismo español en el extranjero, como es el caso de la gestión del portal de turismo de www.spain.info. Alrededor de esta platafor-

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ma, SEGITTUR realiza iniciativas estratégicas para aumentar la visibilidad de la marca España y aportar fiabilidad y calidad a la imagen que el turista percibe en línea.

3.2. Los servicios indirectos necesarios para el turismo 3.2.1. Los servicios de estudios: los observatorios Hay un servicio que llevan a cabo las autoridades turísticas en los destinos que, por su interés general, sólo ellas pueden gestionar. Se trata de los estudios de la coyuntura y del mercado turístico del destino. Como ya se ha visto, para la planificación estratégica resulta imprescindible conocer el sector y su mercado, ya que sin este análisis de la situación difícilmente se podrán establecer objetivos realistas ni dibujar estrategias que puedan ser alcanzadas eficazmente. Este seguimiento periódico del estado de la cuestión de la actividad turística en el destino, de las tendencias del mercado y de lo que hace la competencia es una actividad a la cual las administraciones turísticas cada vez dedican más recursos, dado que su utilidad está sobradamente demostrada. La incorporación, además, de las tecnologías de la información, ha significado una mejora importante en la gestión de los datos que se obtienen por medio de encuestas y otros mecanismos, para que después se puedan integrar en la toma de decisiones estratégicas políticas de mejora de la competitividad del destino turístico. El Instituto de Estudios Turísticos En el caso del Estado español, el ente encargado de estos estudios es el Instituto de Estudios Turísticos, que publica sus estudios y cuenta con una amplia biblioteca. En su web, el Instituto de Estudios Turísticos se presenta de la siguiente manera: Creado en 1962, el Instituto de Estudios Turísticos es, según lo establecido por el Real Decreto 1554/2004, de 25 de junio, el órgano responsable de la investigación de los factores que inciden sobre el turismo, así como la elaboración, recopilación y valoración de estadísticas, información y datos relativos al mismo (art. 3. 1d), integrado en la Secretaría General de Turismo, de la Secretaría de Estado de Turismo y Comercio del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

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Los principales usuarios de esta información son los consultores y expertos que asesoran a las administraciones y empresas turísticas en su planificación, pero también el mundo de la investigación, es decir, el mundo universitario y otros institutos y fundaciones dedicadas a la investigación, formación e innovación. A menudo, las autoridades se quejan de que hay poco interés por la investigación turística, sobre todo en aquellos destinos maduros en los que el turismo funciona con un crecimiento constante y donde no hay grandes cambios en la demanda. Esta carencia de un ente y unos profesionales interesados en la investigación y en la innovación, bastante extendida en la mayoría de países, es necesario combatirla con la información, con la elaboración de estudios y de contenidos que faciliten la generación del conocimiento necesario para que los empresarios tomen conciencia de las ventajas que supone la inversión en innovación. Por eso, los observatorios o institutos de estudios turísticos tienen que hacer campaña entre el sector y entre los profesionales para que colaboren con el mundo académico y de la investigación en favor de mejorar la competitividad por medio de la innovación.

3.3. La coordinación pública y privada 3.3.1. Los organismos de gestión de los destinos Como se ha dicho antes, los organismos encargados de la promoción turística pasaron, con el tiempo, a ser organismos de gestión de los destinos, ya que incorporaron a sus competencias funciones de planificación, de fomento y de control de la oferta. Si bien eso no se da tanto en los institutos de promoción turística estatales, ya que esta Administración no tiene competencias en la ordenación del sector ni en la planificación, sí ocurre en el ámbito regional. Los organismos de gestión de los destinos son modelos de gestión pública del turismo que están imponiéndose porque ofrecen una posibilidad de participación del sector privado, al permitir obtener ingresos por la prestación de servicios. Para acabar este apartado, es necesario decir que la figura de la Administración pública turística varía según los países, mientras que los modelos de gestión, por contra, se parecen cada vez más.

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3.3.2. Los servicios públicos Los destinos turísticos se entienden como un producto global que forma parte del sistema territorial turístico. Si bien muchos destinos son asentamientos urbanos que ya disponen de servicios públicos adaptados a las necesidades de su población residente, hay que tener en cuenta que la función turística añade nuevas necesidades y exigencias que proceden de las particularidades de esta actividad y de las características de los visitantes. Contemplado desde otro punto de vista, se puede afirmar también que la frecuentación turística hace aparecer servicios y equipamientos que de otra manera no existirían, o serían menos presentes, en un asentamiento. La mayoría de los servicios públicos prestados son compartidos por turistas y residentes, sin distinción. La afluencia turística condiciona, por lo tanto, la ordenación de los servicios y equipamientos urbanos (número de espacios de equipamientos, ubicación, horarios de apertura, capacidad de aforo, personal contratado) pero no tanto su gestión, la cual no requiere una especialización o manera de hacer «turística» la mayoría de veces. Diferente es el caso de los servicios públicos específicamente turísticos (por ejemplo, servicios de información turística) donde sí hace falta una prestación atendiendo las necesidades específicas de los turistas, a pesar de las cuales los residentes pueden hacer uso de ellas también en momentos puntuales. Desde el punto de vista del sistema territorial en el que se inserta la demanda turística, ésta hace uso de un gran número de equipamientos y servicios interrelacionados e interdependientes, los cuales combinan elementos entre sí y concurren productos turísticos básicos o complementarios. Por ejemplo, la oferta de recibimiento y recepción de los visitantes en una ciudad media comparte diferentes componentes comunes del sistema (aeropuerto, vías de acceso, medios de transporte público, puntos de información, etcétera). Parte del problema que representa la estacionalidad turística para los entes locales puede ser resuelto mediante el refuerzo de los servicios existentes, en lugar de la creación de nuevos equipamientos. Con esta opción, se reduce el coste presupuestario en relación con la creación de nuevas unidades y su coste de mantenimiento anual. El reconocimiento y afianzamiento de la figura administrativa de municipio turístico podría convertirse en una buena vía para intentar recompensar las necesidades de financiación de los entes locales y equilibrarlo con las prestaciones reales

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de servicios y equipamiento que ofrecen. No obstante, el tratamiento del problema de la financiación local requiere que, previamente, se lleve a cabo una reforma del sistema de organización territorial y, por lo tanto, un debate complejo sobre el asunto en el ámbito suprarregional. También desde el punto de vista del sistema territorial, se pueden distinguir aquellos servicios públicos que quedan dentro del destino (seguridad, sanidad, información) de otros que repercuten sobre el resto del territorio (recogida y depósito de residuos sólidos urbanos, tratamiento de aguas residuales, etcétera). Entendiendo los servicios públicos como una parte integrante más del producto turístico global de un destino, se percibe la importancia estratégica que tiene su correcta dimensión y racionalización. No todas las ciudades con servicios se pueden convertir en turísticas, pero sí que cualquier lugar turístico tiene que disponer de capacidad para ofrecer los servicios mínimos, que serán exigidos por sus visitantes, y de forma que no interfiera con el uso habitual que hacen los habitantes residentes. Planificar correctamente la disposición, gestión y uso de los servicios será, por lo tanto, una de las claves para conseguir que los visitantes obtengan una experiencia turística satisfactoria. Por eso, es fácil que las ciudades o lugares que ofrecen una buena calidad de vida a sus residentes (medida en este caso en la oferta de servicios públicos) sean propicios a convertirse en lugares turísticos de éxito más que aquellos que aportan una peor calidad. A continuación, se muestra un cuadro con la composición de los grupos de trabajo de la Administración pública con respecto a la planificación y la gestión de los servicios públicos. Tabla 2. Posible composición de los grupos de trabajo de la Administración pública

Grupo de trabajo de la Administración pública Servicios prestados a las empresas

Servicios de comunicaciones

Servicios de construcción y servicios de ingeniería conexos

Ministerios u organismos de la Administración pública responsables Industria y comercio Agricultura Pesca Silvicultura Minería Justicia Comunicaciones Industria y comercio Cultura y educación Obras públicas Industria y comercio

Otros organismos que pueden ser competentes Junta de la propiedad inmobiliaria Registro de licencias profesionales Organismo Nacional de Investigación

Organismo regulador de telecomunicaciones Organismo proveedor de servicios postales Organismo Nacional de Cinematografía Servicio nacional de noticias Autoridad de la vivienda Administración de planificación y ordenación del territorio

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Tabla 2 (cont). Posible composición de los grupos de trabajo de la Administración pública

Grupo de trabajo de la Administración pública

Ministerios u organismos de la Administración pública responsables

Servicios de distribución Servicios de enseñanza Servicios relacionados con el medio ambiente

Industria y comercio Administración de aduanas Cultura y educación Industria y comercio Medio ambiente Industria y comercio

Hacienda Banco Central Registro de seguros/bancario Organismo regulador del mercado de valores Organismo regulador de los fondos de pensión Servicios sociales y de salud Salud Servicios sociales Servicios a la mujer y a la familia Rehabilitación profesional Servicios de ocio, culturales y deportivos Cultura y educación Deportes Administración de parques

Otros organismos que pueden ser competentes Administración de planificación y ordenación del territorio

Administración de servicios de eliminación de desechos Administración de servicios de reciclaje

Servicios financieros

Servicios de turismo y viajes Servicios de transporte

Otros servicios Servicios intersectoriales: modos de suministro y comercio electrónico

Servicios intersectoriales: normas y credenciales profesionales

Servicios intersectoriales: coordinación entre distintos niveles de la Administración pública Servicios intersectoriales: desarrollo económico y humano

Fuente: adaptado de la OCDE, 2002

Organismo encargado de las catástrofes naturales Organismo encargado de las enfermedades infecciosas Museo Nacional Biblioteca Nacional Consejo Nacional de las Artes Organismo Nacional de la Cinematografía Administración de planificación y ordenación del territorio Administración portuaria Administración de aeropuertos Operadoras de transporte por ferrocarril Servicios públicos (agua, gas, electricidad)

Turismo Administración de parques Transporte Organismo de matriculación de vehículos Organismo regulador de los servicios públicos Departamento de Inmigración Departamento de Inversión Departamento de Desarrollo de la Exportación Registro de empresas Registro de la propiedad inmobiliaria Industria y comercio Organismo de normalización Asociaciones de servicios profesionales Normas laborales Junta de indemnización laboral Concesión de licencias y permisos de trabajo Ministerio de Comercio Industria y comercio

Desarrollo de recursos humanos Comisión de derechos humanos Microempresas Administración fiscal Administración de planificación y ordenación del territorio Ministerio de Trabajo

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3.3.3. La coordinación público-privada La cooperación y coordinación entre sector público y privado y entre las mismas administraciones es una necesidad ineludible en turismo. Por un lado, el desarrollo del turismo no sería óptimo si se dejara totalmente de la mano del sector privado, dado que su principal motivación es la obtención de beneficios, pero tampoco si fuera dominado totalmente por el sector público, ya que éste acostumbra a ser menos eficiente desde el punto de vista económico. Por lo tanto, conviene que uno y otro se coordinen en la definición de políticas turísticas. Por otra parte, la naturaleza del turismo, que combina una oferta de bienes y servicios privados (alojamiento, restauración, ocio) y públicos (infraestructuras, sanidad, playas, equipamientos complementarios) fundamentales para el establecimiento de la experiencia turística del visitante hace que el sector público tenga un doble papel como elemento de competitividad de un destino: 1) Como agente de regulación de la actividad. 2) Como parte integrante del producto turístico ofrecido, en el sentido de ser gestor de bienes y servicios públicos indispensables para el normal funcionamiento del turismo en un destino. Por lo tanto, la gestión de producto turístico depende de la coordinación entre los prestatarios públicos y privados; según cómo sea de eficaz esta gestión, dependerá la calidad del producto y el grado de satisfacción de la demanda. El esquema ideal de la cooperación permite distinguir dos niveles de actuación: • nivel de cooperación y coordinación entre administraciones, • nivel de cooperación entre el sector público y privado. De la coordinación entre diferentes administraciones públicas y niveles tendrían que salir políticas turísticas no contradictorias, sino complementarias. En el caso español, donde se ha implantado la descentralización regional de competencias en turismo, las decisiones no pueden tomarse de arriba abajo (del ámbito nacional al regional) porque lo coherente es establecer una estrategia turística nacional con competencias propias pero compatibles con la autonomía de la política turística regional. La Administración pública se tiene que encargar de establecer líneas maestras de política turística (competitividad en los mercados internacionales, calidad,

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sostenibilidad, innovación) y definir acciones genéricas (planificación, infraestructuras, servicios públicos, comunicación e imagen). Con el sector privado tiene que coordinar, además, acciones específicas que permitan la mejora de la oferta y la creación de productos nuevos. En general, se reclama que la gestión pública del turismo, en el contexto turístico actual, no vaya orientada a la temática competencial ni burocrática, sino que se dirija hacia la identificación y resolución de conflictos. Para que sea posible, resulta preciso que haya una buena conexión entre los departamentos técnicos de alto nivel y los encargados de tomar las decisiones en política turística. Para materializar este esquema de funcionamiento hay que superar diferentes obstáculos, que habitualmente aparecen en el contexto de la Administración y del turismo actual. De hecho, la lógica institucional es sectorial, aunque los problemas del turismo son integrales. En primer lugar, si bien la forma de la experiencia turística se hace global (influyen todos los elementos que integran un destino), es gestionada de modo sectorial. La exigencia de los turistas parte de una base integral pero el tratamiento de los problemas se hace desde un ámbito sectorial, a menudo por parte de diferentes administraciones y niveles administrativos, sin un planteamiento estratégico de conjunto en relación con el turismo. En segundo lugar, la atomización y desarticulación del sector privado dificulta la activación de mecanismos de coordinación con el sector público, a veces por la ausencia de un interlocutor claro en determinados subsectores. En tercer lugar, existen algunas barreras en la posición de la Administración pública, como lo demuestra el hecho de que existe un claro desequilibrio entre la importancia económica del turismo y su asignación presupuestaria. En cuarto lugar, es frecuente también la incapacidad de la Administración turística para influir sobre otras administraciones, tanto a escala horizontal como vertical. Finalmente, hay que apuntar la falta de mecanismos de participación flexibles (foros permanentes, mesas, consejos asesores, etcétera) que faciliten el acercamiento público y privado. Independientemente de estos obstáculos, y con el fin de garantizar la máxima satisfacción de los visitantes, los destinos establecen organismos públicos mixtos entre la Administración y el sector empresarial o una representación del mismo. Los patronatos, los consorcios o las agencias turísticas son algunas de las formas de asociación existentes.

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El partenariado es básico para organizar una práctica de gestión instrumental. Se trata de un concepto que puede definirse como un acuerdo entre diferentes instituciones públicas, organismos públicos y empresas para la realización de un programa de cooperación y que toma el formato que se acuerda entre las diferentes partes. Concretamente, se entiende como partenariado el «proceso mediante el cual dos o más agentes de naturaleza distinta, y sin que pierdan su especificidad, se ponen de acuerdo para realizar alguna cosa en un tiempo determinado, que es más que el que la suma de ambos o uno solo podrían hacer, o que es diferente de lo que ya hacen; implicando riesgos y beneficios que comparten» (Gobierno de las Islas Baleares, 2005). Desde el punto de vista de la promoción y comercialización de productos y destinos turísticos, la coordinación pública y privada también es un elemento clave. Una de las funciones más importantes de los organismos públicos de carácter mixto que hemos mencionado es la de promocionar la imagen de su destino. El carácter intangible de los servicios turísticos y la distancia existente entre la oferta y el consumidor hace necesaria una adecuada política de comunicación, la cual permita facilitar el conocimiento e inducir a la compra de productos turísticos. Lógicamente, la promoción tiene que ir acompañada de una buena comercialización, ya que no sirve de nada dar a conocer un producto que no estuviera bien distribuido en el mercado. La estrategia de promoción y comercialización pasa por el diseño de un plan de marketing en cuya elaboración hace falta que participen los responsables de recursos y servicios que integran el producto turístico y que, por lo tanto, se requiere ir de la mano de alguna de las fórmulas de cooperación apuntadas. El asociacionismo es otro sistema de cooperación entre la Administración y las empresas o, lo que es más común, entre las empresas de un mismo subsector. Las asociaciones de productores ofrecen toda una serie de ventajas genéricas a sus miembros, como la promoción conjunta, el intercambio de información y de buenas prácticas, el abaratamiento del coste de determinados servicios, la representación, el asesoramiento legal, fiscal y comercial, la certificación de unos estándares de calidad comunes, la formación o la investigación conjunta. La promoción y la comercialización son algunos de los principales factores por los que se decide recurrir al asociacionismo empresarial, especialmente para abaratar costes e intercambiar información. Una de las funciones derivadas de las asociaciones es la creación y gestión de centrales de reserva, a menudo con la ayuda de la Administración pública.

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Capítulo II

Órganos de Administración turística Ramon Arcarons i Simon

1. Las relaciones e interrelaciones del fenómeno turístico y su problemática

La actividad económica internacional del turismo se enmarca dentro del mercado con una estructura basada en la existencia de una oferta y una demanda. Los retos principales del turismo vienen dados por su complejidad, que requiere la complementariedad entre los diferentes actores y recursos, si se consideran el cúmulo de intereses y los factores que en él confluyen, así como su diferente naturaleza. Ello nos obliga a determinar el alcance del sistema que permite la existencia en la que se desarrollan estos actores. Hay que considerar dos aspectos que cabe revisar con referencia al sistema: el primero, vinculado a los componentes de éste, y el segundo, referido a su distribución espacial. Todo este conjunto de intereses y factores (económicos, sociológicos, políticos, administrativos, etcétera) es susceptible de su correspondiente organización y ordenación y supone un gran impacto sobre otros campos diferentes de los propiamente turísticos. El turismo se define en términos de oferta y demanda, debido a que incluye todos los servicios y bienes consumidos, así como todas las inversiones realizadas con el objetivo y efecto de satisfacer el mencionado consumo. Montaner (2002)

No obstante, difícilmente se puede considerar el turismo como algo unidimensional, ya que son múltiples los factores que intervienen en él y en la mayoría de los casos son de difícil coordinación entre los diferentes niveles administrativos.

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Ejemplo Así sucede en el caso de los transportes, el sistema monetario, las relaciones internacionales, las comunicaciones, el medio ambiente, las estadísticas, etcétera, entre otros muchos factores que inciden directa o indirectamente en el turismo y que siguen demandando ser coordinados por las diferentes administraciones afectadas.Se trata de una inmensa maquinaria de prestación de servicios, un gran motor de prosperidad debido al alto componente de valor añadido incorporado, al elevado efecto multiplicativo de la demanda y al importante efecto acelerador de la inversión en infraestructuras y equipamientos.

Por otra parte, también puede generar, si no se gestiona de manera inteligente, costes económicos, sociales y ambientales de gran importancia, como son la desaceleración de la inversión por estabilización de la demanda, el efecto devastador de la «máquina de hacer cemento», el consumo poco productivo, antiestético y conflictivo del suelo, la peligrosa reducción de las actividades tradicionales, el riesgo de monocultivo en los microsistemas económicos de los espacios receptores y volúmenes importantes de estrés físico y psicológico en el medio ambiente y las personas. Considerando esta situación, el abordaje del problema de las competencias turísticas de la mayoría de países resulta difícil, no sólo por su complejidad, debido al evidente carácter de «transversalidad», sino, sobre todo, porque en la actualidad este debate puede inscribirse dentro de un debate mucho más amplio y complejo referido a la configuración de las competencias turísticas del Estado o, en definitiva, al papel que debe desempeñar el Estado en el sector turístico. Esto constituye uno de los grandes retos de la política turística: compatibilizar el principio de libertad de mercado y de empresa con la preservación de las ventajas estructurales que aseguran la continuidad de la actividad turística. El turismo se caracteriza por la interdependencia de sus diferentes sectores, en general; por la reducida escala de muchos de sus operadores; por la fragmentación de sus mercados, y por la separación espacial de orígenes y destinos (en muchos casos, por grandes distancias), especialmente en cuanto al turismo internacional se refiere. Interdependencia, dimensiones reducidas, fragmentación de mercado y separación espacial son los factores que pueden llegar a un deseo de acción combinada, a una buena voluntad de unirse para conseguir metas comunes, a una necesidad de formar organizaciones turísticas. Planificación, desarrollo y marketing son funciones que se caracterizan por la interdependencia y que se pueden reflejar en las metas de estas organizaciones.

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Esta reflexión, sobre el papel del Estado en el sector turístico, se plantea con más o menos virulencia en la mayoría de los países. Las soluciones son, hoy por hoy, de una gran disparidad, a pesar del hecho de que existen países en los que la Administración turística crece y se configura, en muchas ocasiones, como un ministerio independiente (es el caso de países como España, Francia, Italia o los propios países integrantes del MERCOSUR); lo que es cierto es que la tendencia general apunta a una creciente privatización y a una drástica reducción, e incluso supresión, de las administraciones turísticas. En general, se puede decir que los Estados, sobre todo en aquellos con mayor grado de desarrollo (no necesariamente turístico), tienden a dejar en manos privadas sus antiguas funciones de promoción y transferir a administraciones de inferior rango las funciones de carácter normativo que todavía les quedan. En sentido contrario, cuanto mayor es la importancia del sector turístico para una economía, mayor es el grado de intervención pública y más numerosas las administraciones públicas involucradas. En estos casos, la actuación del sector público se lleva a cabo, en la mayoría de los países, mediante la existencia de una estructura vertical con tres niveles básicos de organización: nacional, regional y local. Por otra parte, en países como España (con una larga tradición de intervencionismo turístico), se ha producido un proceso de transferencia de competencias a otras administraciones públicas, sean de ámbito regional o simplemente locales, que en los últimos años están adquiriendo un especial protagonismo en el sector turístico. Este proceso ha consolidado una cierta intervención, al legislar y organizar sobre todos estos campos, y ha desempeñado un papel correlativo a la importancia que ocupa el turismo en todos sus aspectos. La intervención del sector público dentro de los ámbitos regionales está adquiriendo cada vez más importancia, todo ello debido al hecho de que la región es en muchas ocasiones considerada un destino turístico por sí misma, con independencia del país en el que se encuentre ubicada. En otras ocasiones, una región puede incluso pertenecer a países diferentes.

1.1. El turismo como objeto de ordenación y organización

La sociedad actual es, en gran medida, «una sociedad organizacional». Las actividades e impactos de las organizaciones influyen y afectan prácticamente a

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todos los aspectos de la sociedad moderna y a todos los sectores de la economía en general. Las organizaciones han sido definidas de diferentes maneras por los especialistas de distintas disciplinas, aunque en todas ellas se pueden identificar características comunes. En primer lugar, las organizaciones se crean para conseguir metas y, en segundo lugar, estas metas se cumplen mejor mediante la acción unida ejercida mediante una estructura formal de los participantes implicados. El turismo no es ninguna excepción. Existe en todo el mundo una amplia variedad de organizaciones en los destinos, desde la escala local hasta la internacional. Las organizaciones turísticas más primitivas datan de finales del siglo XIX y la primera organización turística fue creada en Nueva Zelanda en 1901. España, después de la entrada en vigor de la Constitución de 19781, adoptó un nuevo modelo de distribución territorial del poder: Estado, comunidades autónomas, provincias y municipios se reparten los poderes ejecutivo y legislativo y ejercen, entre otras, sus competencias en materia de turismo. La actuación del sector público, bajo una óptica nacional/estatal, se concreta a partir de la responsabilidad del Gobierno, que es el que habrá de formular la política turística general, eso sí, mediante la definición, por ejemplo, de: • la importancia que habrá que darle al sector turístico dentro de la economía nacional, • los medios que se deberán utilizar para llegar a los objetivos fundamentales perseguidos. En todos los casos, resulta habitual que el Gobierno delegue la formulación detallada de su política turística, así como su ejecución, a una organización nacional de turismo, que puede tener carácter gubernamental (Ministerio de Turismo), semigubernamental o no gubernamental (instituciones u organismos voluntarios, ajenos al Ministerio). Por consiguiente, las competencias y el ámbito de actuación variarán sustancialmente de un país a otro, todo ello en función de la dependencia o del grado de delegación de estos organismos. Las comunidades autónomas españolas2, creadas a raíz de la CE con un cierto carácter «federalizante», asumieron en materia de turismo los poderes legisla-

1. 2.

En lo sucesivo, CE. En lo sucesivo, CC. AA.

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tivos y ejecutivos para la ordenación y la promoción del turismo en sus territorios. Por lo tanto, pueden legislar, exclusivamente, sobre su propio territorio en materia de turismo (en general, las leyes de turismo), alojamiento turístico, agencias de viajes, profesiones turísticas, promoción, etcétera. Por otra parte, pueden también desarrollar la promoción de su territorio sobre el conjunto del territorio estatal y, en colaboración con el Estado, realizar esta promoción en el extranjero. Dentro de este marco de actuación, las CC. AA. han creado a la vez entidades de promoción propias. Estas entidades tienen por objeto la mejora de la calidad y de la competitividad de sus productos turísticos, dar apoyo al desarrollo de las empresas privadas de sus territorios, promover la creación de nuevos productos y facilitar la comercialización de éstos. Entidades de promoción propias Es el caso de la Agencia Catalana de Turismo, Turismo Andaluz, S. A., Turgalicia, S. A., Turextremadura, SAU, Turismo Madrid, S. A., etcétera.

El territorio de las CC. AA. se divide en provincias, cuyo órgano de gobierno se denomina diputación, que se encuentra compuesto por miembros elegidos por sufragio indirecto mediante consejeros municipales. Asimismo, las diputaciones provinciales constituyen, a la vez, instituciones turísticas, que bajo la denominación de patronatos, consorcios, agencias, etc. tienen por objeto la gestión de los intereses turísticos de sus correspondientes territorios, a los que les corresponden atribuciones específicas en materia de promoción de turismo interior, así como en materia de colaboración con el Estado para la promoción en el extranjero. En líneas generales, encontramos la figura del consejero municipal encargado de la gestión del turismo en el territorio. Los municipios pueden constituir, a la vez, patronatos o consorcios para la gestión de sus intereses: infraestructuras, autorizaciones, promoción económica, etcétera. Este conjunto de intereses en la formación de asociaciones en destino puede proporcionar una base lógica para la existencia de organizaciones de apoyo público o de titularidad pública. Las organizaciones turísticas que surgen en cualquier zona reflejan con claridad el resultado de este conjunto de fuerzas diferentes, además de otros factores que caracterizan el entorno en el que se desarrollan y funcionan.

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2. Precedentes de la organización administrativa del turismo

En este apartado analizaremos la política turística que se ha llevado a cabo en España, desde los inicios del siglo pasado hasta la década de los ochenta, para desarrollar y mejorar la competividad del turismo en España como destino turístico. La política turística puede definirse como el conjunto de actuaciones y medidas llevadas a cabo por las administraciones públicas relativas a la actividad turística. Se trataría, pues, de uno de los diferentes modos que tiene la Administración pública de intervenir en la actividad turística para fomentar, desarrollar y corregir, en la medida de lo posible, los problemas que el desarrollo de la actividad puede generar. La política turística española ha pasado por una serie de etapas marcadas por características muy diferentes (objetivos, instrumentos, grado de intervención, entorno competitivo, etcétera). De esta manera, a grandes rasgos, podemos identificar tres grandes etapas en la política turística española en función del grado de intensidad de la competencia en esta actividad.

2.1. Los orígenes de la política turística española (1900-1950)

En el presente apartado se recoge la evolución experimentada por la política turística española hasta mediados del siglo pasado y se destacan las principales características de ésta. Dentro de este periodo, en función de los organismos que configuraron la Administración turística del Estado, se puede identificar una serie de etapas que a continuación se desarrollan. 2.1.1. Los orígenes de la intervención del Estado en la actividad turística La decisión adoptada por los gobiernos de diferentes países de intervenir en el fomento del turismo tiene un origen esencialmente económico, ya que el impacto que los viajes causaban en las economías de los destinos turísticos, desde los inicios del siglo pasado, cada vez era mayor y ejercía una mayor influencia en los niveles de vida de la población de estos núcleos. Por todo ello, el Gobierno español, consciente de la importancia que podía tener el fomento del turismo como fuente generadora de divisas que impulsan

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el desarrollo económico del país, decidió intervenir en esta nueva actividad económica y no sólo dando apoyo a la iniciativa privada, sino también interviniendo directamente en ella. Este modo de actuación marcó en gran medida la política turística que, desde los inicios del siglo pasado, se ha venido desarrollando en España, una política turística definida por un cierto paternalismo en la que el Estado ha sido constantemente responsabilizado por la iniciativa privada de la situación turística de cada momento, sobre todo en los periodos de crisis. 2.1.2. Comisión Nacional de Turismo La creación de la Comisión Nacional del Turismo (1905) fue el inicio de la acción pública en materia de turismo y de la intervención del Gobierno español en el fomento de éste, utilizando los medios al alcance, las excursiones artísticas y de ocio del público extranjero. Con la creación de la comisión, España se adelantaba a países que, aunque tenían mayores ingresos, todavía no intervenían en el fomento del turismo (Francia, Italia y Suiza). Las funciones que desarrollaba la comisión fueron las siguientes: • Formar y divulgar en el extranjero de itinerarios de viajes para visitar los principales monumentos artísticos nacionales, paisajes, etcétera. • Elaborar estudios y realizar gestiones con compañías de ferrocarriles para que, con tarifas especiales, se organizarán viajes por rutas atractivas. • Concertar con diputaciones y ayuntamientos u otras instituciones las mejoras necesarias para mejorar la acogida de los visitantes extranjeros. • Publicar y difundir en el extranjero los valores artísticos, culturales, históricos, naturales, etcétera, para despertar la curiosidad y el deseo de conocimiento. • Otros trabajos que la comisión considere oportunos. 2.1.3. Comisaría Regia Este organismo público, creado en 1911, por Real Decreto de 19 de julio, como órgano dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, fue el sucesor de la mencionada Comisión Nacional, si bien sus funciones se ampliaron, pues no sólo debía favorecer y promover la llegada a nuestro país de viajeros extranjeros, sino, además, y aquí estaba la novedad, conservar de manera eficaz la riqueza «artística, monumental y pintoresca» de España (Pellejero, 1999). Para ello, la comisaría creó

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museos, construyó jardines, organizó y participó en exposiciones de arte, consolidó ruinas, conservó monumentos y fundó bibliotecas y archivos, entre otras cosas. No obstante, la principal preocupación que tenía este organismo para convertir a España en un próspero centro receptor de turistas era, por una parte, crear y mejorar la red nacional de infraestructuras de transportes y, por otra, ampliar la oferta hotelera suficiente mediante la construcción de establecimientos públicos dedicados al hospedaje, ya que no había bastante con el clima, la variedad geográfica o los monumentos artísticos del país. Si se quería convertir España en un próspero centro receptor de turistas era necesario, entre otras cuestiones, disponer de una industria hotelera que satisficiera las exigencias de aquéllos y que prestara un servicio de calidad. 2.1.4. Patronato Nacional de Turismo Este organismo, creado por Real Decreto en el año 1928, que integró la comisaría regia, tuvo como principales funciones divulgar el conocimiento de España, provocar y dar apoyo a aquellas iniciativas que mejoraran el turismo, estimular el desarrollo de la industria hotelera, estudiar la posibilidad de crear una Escuela de Turismo, promover y dar apoyo a la propaganda del turismo en el extranjero mediante la creación de centros de información y de viajes en otros países, fundar centros o agencias de turismo en España estableciendo relaciones de colaboración con organismos tanto públicos como privados, cuyos servicios pudieran ser utilizados de alguna manera por los turistas –sindicatos de iniciativas de turismo, comisiones de monumentos, entidades culturales, deportivas, etcétera.– y otras actuaciones que contribuyeran a enaltecer el prestigio de España entre quienes vinieren a visitarla. El patronato nació con la pretensión de dar un nuevo impulso a la política turística nacional. Los tiempos habían cambiado y una noción de lo que era y necesitaba el turismo para su promoción había tomado cuerpo. De aquí las nuevas competencias que se le asignaban respecto a las que, en su momento, tuvieron la comisión y la comisaría. No obstante, a causa de los graves acontecimientos que tuvieron lugar en esta etapa, el patronato sufrió varias reestructuraciones, incluso llegó a dejar de funcionar durante varios meses, hasta que, con el estallido de la Guerra Civil (1936) desapareció. Tal como afirma Pellejero (1999), el patronato contribuyó a asentar las bases del desarrollo turístico de España y alcanzó logros tan importantes como la apertura de numerosas oficinas de información

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turística, tanto en el extranjero como en el interior, la creación –para que los turistas pudieran acceder a ella una vez estuvieran en el interior del país– de una completa información sobre rutas, monumentos, hoteles, etcétera y la ampliación y mejora de la infraestructura hotelera. Merece la pena destacar la creación de la Camara Oficial de Hostelería (1928), el Libro Oficial de Reclamaciones (1929) y la Red de Paradores Nacionales y Albergues de Carreteras (1928). 2.1.5. Servicio Nacional de Turismo Como consecuencia del golpe militar, el desarrollo turístico que había experimentado España durante el periodo anterior sufrió un claro retroceso. No obstante, antes de acabar la Guerra, en 1938, se creó el Servicio Nacional de Turismo, organismo de corta existencia del que tan sólo cabe destacar la publicación de una normativa mediante la que se intentaba intensificar el control sobre la industria hotelera al fijar los precios exigidos en estos establecimientos. 2.1.6. Dirección General de Turismo Durante la década de los cuarenta, las condiciones nacionales e internacionales no favorecieron la llegada de turistas a España. No obstante, la Administración continuó interviniendo en la actividad turística; de esta manera, por Ley de 8 de agosto de 1939, el Servicio Nacional de Turismo se transforma en la Dirección General de Turismo, integrada en el Ministerio de la Gobernación, y se pueden citar, como actuaciones más destacadas de esta etapa, y siguiendo a Pellejero (1999), la reorganización de las juntas provinciales y locales, la reglamentación de la publicidad con fines de propaganda turística, la creación del crédito hotelero, la continuidad en la fijación oficial de los precios hoteleros, la instauración con fines recaudatorios de la póliza de turismo, la regulación del ejercicio de las agencias de viajes y del Sindicato de Hosteleria, así como el incremento y protección de la red de alojamientos estatales. En definitiva, esta intervención se dirigió fundamentalmente a promocionar el país en el extranjero, a crear y mejorar las escasas vías de comunicación que poseía España, a ampliar la base de alojamientos y a poner en valor la gran riqueza histórica, cultural, artística y natural que se poseía. Estas primeras actuaciones sembraron la semilla de lo que con el tiempo llegaría a ser el despliegue contemporáneo de la industria turística española. La cre-

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ación, en 1951, del Ministerio de Información y Turismo, unida al inicio del turismo de masas (boom turístico), nos permite diferenciar la etapa anterior de la que empieza a experimentarse a partir de la década de los cincuenta y que ocupa hasta mediados de los setenta y, sobre todo, hasta los ochenta, cuando empieza a intensificarse la competencia en el sector, lo que provoca un giro sustancial en la política turística española.

2.2. El franquismo (1951-1977)

La adquisición de rango ministerial, por Decreto Ley de 19 de julio de 1951, no supuso una mayor conciencia turística, ni una mejor valoración del fenómeno que se debería convertir en actividad económica primordial para el futuro de España. No obstante, la creación del Ministerio de Información y Turismo es considerado como el momento de consolidación y de impulso de la Administración turística. A pesar de todo, las dotaciones de presupuesto eran más bien escasas y no permitían estrategias y políticas promocionales y de expansión, salvo alguna que otra actuación de mejora de la imagen política y de modernización de las viejas infraestructuras del Estado (Pellejero, 1999). Como una gran mayoría de autores sostienen, puede afirmarse que el importante crecimiento que experimentó la llegada de turistas a partir de los años cincuenta, y especialmente en la década de los sesenta (boom turístico), obedece sobre todo a razones de carácter institucional, social y a las condiciones naturales que existían en España. Como consecuencia del aislamiento sufrido por España hasta finales de los cincuenta, la acción administrativa turística quedó vinculada principalmente a la propaganda e información, de este modo la publicidad turística en el extranjero no era más que un elemento de propaganda exterior del régimen franquista. No obstante, a partir de finales de los cincuenta se produjo un proceso de apertura de la economía española, en general, y de la actividad turística en particular, que se fundamenta, en cuanto al turismo se refiere, en la eliminación y simplificación de los trámites de visados y aduanas, en la liberalización de los controles de divisas y en la modificación del tipo de cambio y la estabilización de los precios. Y a partir de principios de la década de los sesenta puede llegar a decirse que empieza una segunda etapa en la política turística del régimen franquista.

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En este sentido, el cambio de gobierno del 10 de julio de 1962 significa una revolución en la concepción del turismo, pues el ministro de Información y Turismo, Fraga Iribarne, elevó el rango del turismo a subsecretaría, lo que supuso una mayor racionalización de la situación administrativa del turismo. Durante este periodo hay que destacar una serie de actuaciones importantes que van a caracterizar la política turística de éste, actuaciones como una intensidad normativa para todo el sector turístico que se prolongará hasta mediados de los años setenta, siguiendo con la línea marcada anteriormente; aplicación de los planes indicativos de desarrollo económico y social (1964-1967, 1968-1971, 1972-1975 y 1976-1979), en los que se incorporaba un capítulo dedicado expresamente al desarrollo turístico; creación de organismos dedicados a la formación e investigación de temas relacionados con la actividad turística, como el Instituto de Estudios Turísticos y la Escuela Oficial de Turismo; actuación de la Administración pública en la actividad turística mediante la creación de la Empresa Nacional de Turismo (ENTURSA), en cuyo decreto se pedía al Instituto Nacional de Industria la construcción de una empresa mixta con la finalidad de construir alojamientos turísticos y complejos deportivos anexos a ellos; instauración y mejora de los cotos de caza y pesca y realización de aquellas otras obras y construcciones turísticas que el Gobierno le encomendara; creación de la Administración Turística Española (ATE) para la gestión de los establecimientos turísticos propiedad del Estado, y actuaciones de promoción turísitica, tanto en el interior del país como en el extranjero. No obstante, a pesar de estas actuaciones y del importante incremento experimentado durante toda la década de los sesenta, tanto en el número de turistas como en la cuantía de sus ingresos, debe decirse, tal como hemos apuntado, que los instrumentos de política turística y, específicamente, las medidas concretas de política económica son y han sido muy insuficientes (Pellejero, 1999). Así, el desarrollo de España como destino turístico, tal como hemos comentado anteriormente, se ha fundamentado en sus ventajas comparativas, pues el apoyo al tejido empresarial ha brillado por su ausencia. No obstante, se debe reseñar cómo, ya en la década de los setenta, a causa de la crisis económica de los sesenta, con la consiguiente ralentización de las tasas de crecimiento de llegadas de turistas y de los ingresos generados por éstos, el Gobierno empieza a apostar por diversificar la oferta turística, para lo que destina un 36,3% del total de la inversión turística. En este sentido, en el III Plan Económico y Social (1972-1975) se recoge que se diversificará la acción con vistas a conseguir una demanda turísti-

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ca más cualificada que produzca un mayor gasto medio por visitante. Por lo tanto, podemos observar cómo a partir de este periodo la política turística empieza a cambiar y busca profundizar en la captación de segmentos turísticos con niveles de gastos más altos mediante la promoción y desarrollo de una nueva oferta turística. Estas nuevas orientaciones de la política turística española se ratifican cuando se analizan detenidamente los objetivos fundamentales que se fijan en el IV Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social para el sector turístico, pues, aunque por motivos tanto políticos como económicos no se llegó a aplicar sus objetivos, nos pueden dar una primera aproximación al cambio que empezaba a experimentar la política turística nacional. Un importante cuerpo normativo se fue perfilando durante estos años, con las competencias de un ministerio que en la práctica se convirtió en una pieza clave del desarrollo turístico español. Hasta el año 1974 no se produjo ningún cambio de especial significación en la estructura administrativa del turismo español. Fue en esta fecha cuando se creó la Subsecretaría de Turismo, como órgano de asistencia al ministro, destacando entre sus funciones la normativa. A raíz del análisis de los objetivos anteriores podemos concluir cómo, a partir de la década de los setenta, el Estado empieza a preocuparse por implementar nuevas líneas y estrategias de actuación en su política turística, como intensificar las estadísticas sobre turismo, potenciar nuevos modos de crédito, ordenar el territorio, mejorar la comercialización y, en definitiva, conseguir un mejor desarrollo turístico, tanto cuantitativo como cualitativo, para España, no basado exclusivamente en sus ventajas comparativas –enfoque macroeconómico–, sobre las que se había basado la política turística aplicada desde mediados del siglo pasado. Por lo tanto, puede afirmarse que durante este periodo la crisis política y económica que vivía el país coexisten, a su vez, con un principio de revisión del desarrollo turístico existente en España desde finales de los años cincuenta. No obstante, a pesar de estas crisis, este periodo fue fructífero, ya que este nuevo enfoque del turismo dio prioridad a los auténticos problemas del sector: la necesidad de renovación del equipamiento y el fortalecimiento empresarial mediante la mejora de sus estructuras organizativas y financieras. A partir de la década de los setenta empieza a incrementarse el papel que debe ejercer el tejido empresarial a la hora de incrementar la competitividad de España como destino turístico. No obstante, estos problemas, en un primer momento, no cambiaron la política turística que se venía aplicando en España hasta entonces y se hubo de esperar hasta bien entrada la década de los ochen-

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ta, pues acontecimientos como la crisis económica, la transición política y la necesidad de una profunda reconversión industrial, a la que se daba una mayor prioridad, impidieron que se diera este cambio necesario que empezaba a demandar la nueva situación en la que se encontraba el sector. Por lo tanto, no será hasta finales de la década de los ochenta cuando este nuevo contexto empieza a plasmarse en cambios en la política turística española. En el año 1977, el Ministerio de Información y Turismo era suprimido y las unidades dependientes de la Subsecretaría de Turismo se integraron en la nueva Secretaría de Estado de Turismo en el Ministerio de Comercio y Turismo. Hoy, una vez transcurrido el tiempo, la competencia en materia de turismo se encuentra otra vez en la Secretaría de Estado de Turismo (de nueva creación) y en un ministerio que continúa contemplando otras competencias junto con las turísticas (nos referimos al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio).

3. El turismo en la Constitución: estructura y competencias

A pesar de la importancia que siempre ha tenido el turismo para la economía española, la Constitución española consagra muy poco espacio al turismo. El texto constitucional no dedica, de hecho, ninguna referencia expresa a uno de los sectores tradicionalmente más importantes para la economía del país; lo hace al artículo 148.1.18, a la hora de prever que las comunidades autónomas podrán asumir competencias en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial, siempre y cuando los correspondientes estatutos de autonomía recojan como exclusiva la mencionada competencia. En estos momentos resulta un hecho cierto, a pesar de la existencia de redacciones diferentes, la asunción de esta competencia por todos los estatutos de autonomía. Turismo y ocio No obstante, y a pesar de este silencio del texto constitucional, en ocasiones se ve al turismo como uno de los principios rectores de la política social y económica, al considerarlo comprendido dentro del concepto de ocio3.

3.

Art. 43.3 de la Constitución.

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El carácter multidisciplinar que tiene el turismo, con conexiones de todo tipo, discutidas e indiscutibles, en materias como la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico, la protección del medio ambiente, patrimonio cultural e histórico, transportes y comunicaciones, ocio y deporte, entre otros, ha determinado que sean varios los poderes públicos actuantes en esta materia, a la vez que se produce una traslación del ordenamiento desde el Estado hasta las CC. AA. Debido a la complejidad del fenómeno turístico y a su carácter multidisciplinar, el estudio del marco constitucional y normativo resulta fundamental, cuando menos considerando la distribución competencial en materia turística. Esto hace que, definido tal como lo hace la CE en su artículo 148.1.18, que las CC. AA. podrán asumir la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial, resulte al menos de fácil interpretación, y esto aunque es de difícil comprensión que la materia turística (multidisciplinar por definición) pueda ser atribuible como competencia exclusiva de una u otra administración, tratándose más bien de una competencia concurrente, que no exclusiva. Los artículos 148 y 149 de la Constitución española otorgan una serie de competencias sobre determinadas materias; el primero, a las CC. AA. y el segundo, al Estado. Estas materias pueden ser genéricas o específicas y su distribución está marcada por la exclusividad con la que las CC. AA. han asumido la competencia en materia turística. La atribución a las CC. AA. de la competencia exclusiva en materia turística, señala Martínez y Pedreira (2004), fue defendida por el Grupo Socialista del Congreso, autor de la propuesta, en el proceso preconstituyente, con los siguientes argumentos: 1) Proximidad o lejanía de la Administración actuante. Esta situación se asimila a un mejor conocimiento de la realidad; en este sentido, se afirma que «son los territorios autónomos los que mejor conocen sus territorios, sus parajes, los lugares que pueden ser atractivos para que pueda desarrollarse el turismo». 2) El otro responde a una consideración crítica de la gestión histórica del turismo, calificando la política centralizada de fomento del turismo como «desafortunada y poco rentable». 3) Finalmente, se justificó mediante una política de hechos consumados la previsión de transferir, en aquellos momentos, la materia turística a los órganos de autogobierno existentes tanto en Cataluña como en el País Vasco.

Por todo ello, tal como argumentan Martínez y Pedreira (2004), se habría de contemplar el turismo desde una órbita más ligada a la existencia de una competencia concurrente, que no de una competencia exclusiva en materia turística.

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En cualquiera de los casos, no se puede olvidar que, a pesar de esta atribución de competencias, también otras entidades administrativas pueden desarrollar y de hecho desarrollan todo tipo de actuaciones en materia turística. Es decir, Estado, CC. AA. y todo un amplio abanico de entidades locales confluyen más o menos directamente en el momento de poner en marcha el conjunto de acciones e instrumentos vinculados a la gestión turística y de la formulación de sus propias políticas. La consecuencia de esta situación produce de manera inevitable una Administración de una extraordinaria complejidad. No obstante, esta ambigüedad, en el momento de entender el concepto de competencia exclusiva en materia turística4, la intentó resolver el Tribunal Constitucional en su Sentencia 125/1984, de 20 de diciembre, con los siguientes argumentos: «(...) el artículo 149 de la Constitución no contiene ninguna reserva competencial a favor del Estado sobre turismo (...) Siendo así, no tiene por qué entrar en juego la cláusula de reserva residual del artículo 149.3 de la CE (la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los estatutos de autonomía corresponderán al Estado), considerando que los Estatutos de las CC. AA. en conflicto sí que han sido margen explícito de asunción de las competencias sobre turismo». Fundamento Jurídico 1.º

Es decir, el artículo 148.1.18 concede a las CC. AA. competencia exclusiva sobre la «promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial», siempre y cuando los correspondientes estatutos de autonomía recojan con exclusividad la mencionada competencia; en esta situación se encuentran todos los estatutos de autonomía en cuanto a la competencia se refiere.

3.1. La política de ordenación y promoción del turismo en el texto constitucional

La existencia en España de un Estado autonómico con diferentes centros de producción legislativa ha provocado, después del tiempo transcurrido, una cier-

4.

Art. 148.1.18 de la Constitución española.

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ta complejidad tanto en la regulación como en la delimitación de competencias en materia de turismo. 3.1.1. Distribución de competencias entre el Estado y las CC. AA. sobre turismo En este sentido, tal como señala Blanquer (1999), la CE, en su artículo 149.1, no reserva al Estado ninguna competencia exclusiva sobre turismo, a pesar de que, en ausencia de mención legal, no se puede pensar que la materia turística esté por completo exenta de cualquier intervención estatal. En el mismo artículo 149.1 se puede deducir la titularidad de diferentes competencias estatales que, de manera directa o indirecta, pueden incidir en las actividades turísticas, entre las que se pueden mencionar las siguientes: 1) Las relaciones internacionales, si bien las CC. AA. serán informadas en la elaboración de los convenios internacionales que hagan referencia al turismo y adoptarán las medidas necesarias por la ejecución de éstos, en lo que afecta a las materias atribuidas a su competencia. 2) La coordinación de la ordenación general de la actividad turística. 3) Legislación en materia de agencias de viajes que operen fuera del ámbito territorial de la comunidad autónoma de su sede, así como la legislación en materia de prestación de servicios turísticos por éstas, en la referida circunstancia. 4) La promoción y comercialización del turismo en el extranjero y las normas y directrices a las que deberá sujetarse la comunidad autónoma cuando lleve a cabo actividades de promoción turística en el extranjero. 5) Las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales de turismo. En relación con las CC. AA., el artículo 148.1.18 de la CE establece que éstas podrán asumir la «promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial». Por medio de esta disposición legal, de un alcance competencial muy amplio, las CC. AA. se han convertido en las verdaderas artífices del turismo en España, al permitir que puedan ser titulares de un abanico competencial muy amplio, no sin conflictos y retos todavía hoy por resolver.

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La promoción y ordenación del turismo: concepto, características y problemática El turismo mereció un tratamiento constitucional, aunque un poco esporádico, al constituir un sector estratégico de España, la necesidad de una ordenación moderna y ajustada a la organización territorial del Estado, que instauró el título VIII de la CE. A partir de esta fecha, el turismo se convirtió en una materia objeto de este reparto de competencias, por medio de lo dispuesto en los respectivos estatutos de autonomía. No obstante, el turismo es una actividad que no se puede aislar, no es una materia o un compartimento estanco, y hay que relacionarla con otras materias que integran y definen el funcionamiento de la sociedad y la economía española. Ahora bien, las CC. AA. tienen como exclusiva la competencia en lo referente a la ordenación y promoción del turismo en su ámbito territorial. Por eso, habrá que delimitar claramente la significación de ordenación y promoción dentro de su ámbito territorial. Por ordenación debe entenderse el conjunto de normas que dicta el ente público con la finalidad de regular la actividad turística en un ámbito concreto. Por promoción hay que entender el fomento de la actividad turística, en el que existen medidas de diferente naturaleza (económicas y no económicas). La delimitación de la significación dentro de su ámbito territorial genera mayores problemas que los conceptos anteriores. Atendiendo a criterios de interpretación literal, no hay duda de que el ámbito territorial de una comunidad autónoma coincide con sus límites físicos y territoriales. No obstante, entendemos que esta tesis es defendible para la «ordenación», pero difícilmente lo puede ser para la «promoción». Partiendo de criterios de interpretación lógicos y teleológicos, la locución prepositiva dentro de debe significar, además, «de». Es decir, la comunidad autónoma puede realizar actos propios de fomento del turismo de su comunidad fuera del ámbito territorial de ésta. Partiendo del hecho incuestionable de que las CC. AA. tienen competencias exclusivas en turismo, dentro de su ámbito territorial y en materia de promoción turística, será el ente autonómico el que tenga plena capacidad para ordenar todo lo relativo al fomento de la actividad turística dentro de su territorio. No obstante, debemos señalar que el Estado, con la finalidad de garantizar la consecución de objetivos de política económica nacional, puede regular aspectos referentes a medidas de fomento económico porque el artículo 149.1.13 de la CE lo permite.

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Por lo que corresponde al sector turístico, el Tribunal Constitucional define esta competencia con los siguientes límites: 1) Las medidas de fomento no pueden configurarse como paralelas a las establecidas por las CC. AA., que son las que deben satisfacer los intereses propios de éstas. No obstante, es el Estado quien tiene capacidad de disposición legal en la orientación de la programación y coordinación del sector dentro del sistema económico general. 2) El Estado no puede desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales que corresponden a las CC. AA., que, con carácter general, deben corresponder a la gestión de los fondos. Por ello es necesario que la actuación del Estado esté justificada razonablemente y deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento concreta de la que se trate.

4. La organización administrativa turística del Estado

Han pasado treinta años desde la entrada en vigor de la CE; considerando lo que disponen los artículos 148.1.18, 149 y 150 de esta misma norma, parecería un poco extraño la existencia de una Administración turística, con sus organizaciones correspondientes, una vez finalizado el proceso de traspaso de las competencias exclusivas en materia de turismo a las CC. AA. Durante estos años, se ha producido un importante vaciado de competencias en el seno de la Administración turística estatal que no se ha correspondido con el debilitamiento y la modernización de esta Administración.

4.1. La Administració turística estatal

El Real Decreto 542/2009, de 7 de abril, trasladó la materia turística al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio5, encargado de la propuesta y

5.

En lo sucesivo MITyC.

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ejecución de la política del Gobierno en materia de desarrollo e innovación industrial, política comercial, de la pequeña y mediana empresa, energética y minera, de turismo, de telecomunicaciones, medios audiovisuales y de desarrollo de la sociedad de la información. Sin embargo, corresponde al MITyC realizar las propuestas al Gobierno de la posición española en el ámbito internacional de las materias propias al Departamento. 4.1.1. Secretaría de Estado de Turismo Treinta años después, España continúa contemplando el turismo dentro de una organización administrativa con competencias compartidas y no únicas. No obstante, cabe considerar en este caso un hecho importante, así como una mejor visibilidad administrativa de la competencia en materia turística: es la creación de una Secretaría de Estado, con competencias turísticas exclusivas. El turismo, sector prioritario para la economía española del siglo XXI, es reconocido en la nueva estructura administrativa y la decisión de crear la Secretaría de Estado de Turismo ofrece, de entrada, un mayor rango administrativo al turismo y una mayor capacidad de interlocución con el conjunto del sector y las otras administraciones turísticas en el seno del propio Gobierno, influyendo mejor en la toma de decisiones que afectan a otros departamentos cuando inciden en materia turística. Así, la Secretaría de Estado de Turismo es el órgano directivo al que, bajo la dependencia directa del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, le corresponden las siguientes funciones: 1) Definir, desarrollar, coordinar y ejecutar las políticas turísticas del Estado, sin perjuicio de las competencias de la Comisión Interministerial de Turismo. 2) Las relaciones turísticas institucionales de la Administración General del Estado con organizaciones internacionales, públicas o privadas. 3) La cooperación turística internacional, en coordinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. De este modo, la Secretaría de Estado de Turismo tiene establecida una constante conexión con el sector, las CC. AA. y los diferentes departamentos ministeriales que guardan relación con el turismo, mediante diferentes reuniones periódicas que pueden favorecer una mayor eficacia y eficiencia del funcio-

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namiento de la Administración turística española, lo que a su vez agiliza la toma de decisiones que afectan a la industria turística. En este mismo contexto, se adaptó la estructura administrativa para desarrollar y gestionar de manera más integrada y eficaz las medidas recogidas en el Plan de Turismo-Horizonte 2020 –es decir, integrar TURESPAÑA en las subdirecciones generales ya existentes–, el Instituto de Estudios Turísticos, lo que convierte al Instituto de Turismo de España en un potente instrumento de gestión bajo la presidencia del secretario de Estado de Turismo, ejerce una gestión integral de la política turística del Gobierno español. 4.1.2. La Administración institucional Dentro del entramado de la Administración turística del Estado hay que hacer referencia a la existencia de tres entes fundamentales, orgánicamente ligados entre sí, aunque tienen una personalidad jurídica bastante diferenciada: 1) Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) El artículo 81 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 efectuó la reorganización de la Administración turística española, con la creación del organismo autónomo Instituto de Turismo de España y autorizó al Gobierno para dictar, mediante Real Decreto, las normas necesarias para su organización y funcionamiento. Recientemente, el Real Decreto 1182/2008, de 11 de julio, ha venido a desarrollar la nueva estructura del departamento y ha determinado los órganos directivos hasta el nivel orgánico de subdirección general, definiendo sus competencias. TURESPAÑA se rige por su estatuto, aprobado mediante Real Decreto 561/2009, de 8 de abril, en el que se establece la organización interna y su adscripción orgánica al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, y corresponde a la Secretaría de Estado de Turismo su presidencia y, como tal alta dirección, la representación del organismo. La actual configuración jurídica de TURESPAÑA lo define como organismo autónomo de los comprendidos en el artículo 43.1.a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, y tiene como funciones: promover el turismo español en el exterior, de manera cooperativa y coordinada con las administraciones turísticas españolas y los agentes privados vinculados a la actividad turística; la gestión y explotación

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de los establecimientos turísticos que tenga encomendadas; fijar la estrategia y planificación de la inversión en la construcción de paradores de turismo y el control y eficacia de la Sociedad Estatal Paradores de Turismo de España; formular, coordinar, desarrollar y ejecutar los planes de actividades de promoción turística y los planes de apoyo a la comercialización de los productos turísticos españoles que se realicen en los mercados exteriores, especialmente por medio de la Conferencia Sectorial de Turismo, el Consejo Español de Turismo y la Comisión Interministerial de Turismo. En definitiva, el Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) es el organismo autónomo de la Administración General del Estado encargado de la promoción turística exterior de España como destino turístico; por ello desarrolla su actividad en las siguientes áreas: • La planificación, desarrollo y ejecución de actuaciones para la promoción de España como destino turístico en los mercados internacionales. • El apoyo a la comercialización de productos turísticos españoles en el exterior, colaborando con las CC. AA., los entes locales y el sector privado. • La fijación de la estrategia y planificación de la actuación de Paradores de Turismo de España, S. A. y la inversión en nuevos paradores. Para conseguir con eficacia estos objetivos, TURESPAÑA desarrolla sus actividades en el exterior mediante su red de Oficinas Españolas de Turismo, que dependen de Embajadas y Consulados de España.

2) Sociedad Estatal Paradores de Turismo de España En 1928, por iniciativa del marqués de la Vega-Inclán, el rey Alfonso XII inauguró el primer establecimiento de la Red de Paradores de Turismo en la sierra de Gredos. El objetivo, cuando se aprobó la puesta en marcha de este proyecto, era aprovechar los monumentos históricos y artísticos, así como los parajes de gran belleza del país, para situar una serie de establecimientos que permitieran el conocimiento de España. No hay duda, Paradores es un ejemplo bastante exitoso de intervención pública en turismo y ha tenido un protagonismo principal en la configuración de la vieja y también de la nueva política española. Desde 1928 hasta hoy, Paradores ha vivido muy intensamente la historia del turismo español, los cambios producidos en estos años y las diferentes políticas turísticas desarrolladas en el mismo periodo.

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En estos años, Paradores se ha convertido en líder indiscutible del turismo cultural, gracias al intento de la empresa de potenciar y revalorar el patrimonio histórico y cultural del país. Hay que señalar que, además de disponer de establecimientos en nueve ciudades declaradas Patrimonio de la Humanidad, más de la mitad de los paradores de la red se encuentran ubicados en un entorno monumental. La actual configuración jurídica de Paradores tiene su origen en el artículo 81 de la Ley 4/90, de 29 de junio, de los Presupuestos Generales del Estado para 1990; por este artículo se creó la Sociedad Estatal Paradores de Turismo de España. Sociedad anónima y de capital público, Paradores de Turismo es un instrumento de la política turística del Estado, de la que éste no ha querido quedarse al margen y conserva su competencia, a pesar del traspaso de competencias ejecutivas a las CC. AA. Ésta se consideró una competencia de extraordinaria importancia no ya por razones económicas, sino fundamentales por razones de imagen (Tudela, 2000). Resulta también significativo el hecho de que por parte del poder público se realice una tarea típicamente privada (concretamente la hostelería) que, si bien en sus inicios podía tener una cierta justificación (1928), hoy, en época de privatizaciones y debilitamiento del Estado (cuando menos antes de la crisis económica actual), se podría discutir que por parte del sector público se realizara una actividad típicamente privada. No obstante, estas cuestiones no han sido nunca planteadas dentro del debate de las políticas turísticas españolas; no es el caso del traspaso de los paradores ubicados en alguna de las CC. AA. que ya ha provocado reivindicaciones de éstas, con respecto al traspaso de estos paradores. Mientras tanto, Paradores de Turismo sigue siendo un instrumento de la política turística del Estado, así como una empresa líder en el sector turístico español, y allí donde se ubica no sólo disfruta de tradición y arraigo sino que en ocasiones también puede ser la principal industria de la zona. 3) Sociedad Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas S.A. (SEGITTUR) SEGITTUR nació a finales del 2002 como nexo de unión entre las nuevas tecnologías y la promoción turística. Su misión es desarrollar las nuevas tecnologías relacionadas con el turismo, así como potenciar el uso de éstas entre los acto-

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res del sector, con el objetivo además de afianzar la posición de liderazgo que España ocupa en el mundo como destino turístico. Por ello, SEGITTUR complementa, mediante el uso de las nuevas tecnologías, la tarea de TURESPAÑA en la promoción y comercialización del turismo español en el extranjero, como es el caso de la gestión del portal de turismo de España http://www.spain.info. En torno a esta plataforma, SEGITTUR desarrolla iniciativas estratégicas con el fin de aumentar la visibilidad de la marca España y aportar fiabilidad y calidad a la imagen que el turista percibe en línea. En esta misma línea, pretende contribuir, mediante la investigación, el desarrollo y la innovación, a mejorar los niveles de profesionalidad del sector, proporcionando para ello instrumentos que faciliten el acceso a las nuevas tecnologías. Por otra parte, cabe señalar las acciones encaminadas a la preparación, el tratamiento y la difusión de información de relevancia, no sólo para la promoción sino también con el fin de impulsar la innovación en el sector, en todos sus ámbitos, y contribuir así a mejorar la competitividad de España como destino turístico. 4.1.3. Organismos de coordinación, cooperación y colaboración Dentro de la Administración turística del Estado, tienen una especial importancia organismos dedicados a la coordinación, cooperación y colaboración, ya sea entre los diferentes departamentos ministeriales con competencias que incidan en el turismo, ya sea entre el Estado y las administraciones públicas con competencias turísticas o el mismo sector privado. A partir de estas funciones, se destacan los siguientes organismos: 1) Comisión Interministerial de Turismo, creada por Real Decreto 6/1994, de 14 de enero, y modificada por los reales decretos 248/1997, de 21 de febrero; 2391/2004, de 30 de diciembre, y 1182/2008, de 11 de julio. La Comisión Interministerial de Turismo, órgano colegiado adscrito al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, está presidida por el ministro de Industria, Turismo y Comercio y la vicepresidencia corresponde al secretario de Estado de Turismo. La comisión estará integrada, además, por los vocales con rango de secretario de Estado o subsecretario que se designen, atendiendo a

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la especial incidencia que tengan en el sector turístico las áreas competenciales que dependen de éstas, en representación de los siguientes departamentos ministeriales: Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Ministerio de Economía y Hacienda, Ministerio del Interior, Ministerio de Fomento, Minis terio de Educación, Ministerio de Trabajo e Immigración, Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, Ministerio de Cultura, Ministerio de Sanidad y Política Social. Asimismo, actuará como vocal un representante del Ministerio de la Presidencia, con rango equivalente al exigido al resto de miembros de la comisión. La comisión, que no se reunía de manera periódica, ni lo ha hecho desde noviembre de 1999, tiene como finalidad primordial coordinar las actuaciones de los diferentes órganos de la Administración General del Estado con incidencia en el sector turístico, así como las entidades públicas dependientes o vinculadas a ésta, cuando desarrollen actuaciones con incidencia en el sector turístico. La Comisión Permanente está presidida por el secretario general de Turismo. La relativización de este foro de diálogo resulta esencial y forma parte de la política turística del Gobierno, que considera muy importante la coordinación con el resto de ministerios; de hecho, muchas de las actuaciones que afectan al turismo dependen de éstos. 2) Conferencia Sectorial de Turismo, constituida el 6 de julio de 1984, se institucionalizó el 19 de diciembre de 1995.6 Este órgano multilateral está formado por los consejeros de turismo de las diferentes CC. AA., el ministro de Industria, Turismo y Comercio, así como el secretario de Estado de Turismo. La principal misión de este órgano es la coordinación de las políticas que en materia de turismo llevan a cabo las diferentes CC. AA. El carácter de la conferencia es el de órgano deliberante. En el seno de este órgano deben elaborarse estrategias conjuntas con las CC. AA. que respeten el ámbito competencial de cada una de ellas. Este órgano se debería convocar como mínimo una vez al año.

6.

Fecha de aprobación de su reglamento, posteriormente modificado el 5/12/2000 y el 21/10/04.

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3) Consejo Español de Turismo, creado por Real Decreto 719/2005, de 20 de junio; es un órgano colegiado, asesor y consultivo, adscrito a efectos administrativos al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, mediante la Secretaría de Estado de Turismo, con el objeto de favorecer la participación de las diferentes administraciones públicas con competencias en la materia y de los empresarios, trabajadores y profesionales que incidan en la actividad turística en el seguimiento de las políticas turísticas en España, así como en las actividades propias de la Administración turística del Estado. La finalidad del consejo es servir de foro de diálogo, participación y colaboración, además de impulsar las iniciativas del sector turístico español, en relación con los temas que les afecten, y la cooperación entre la iniciativa pública y privada en materia turística. Por esta razón, su composición acoge a representantes de la Administración General del Estado, de las CC. AA., de la Administración local, de los empresarios turísticos y de los sindicatos, profesionales y técnicos de reconocido prestigio (nombrados por el Ministerio). El Pleno está presidido por el ministro de Industria, Turismo y Comercio y actúa como vicepresidente el secretario de Estado de Turismo. La Comisión Ejecutiva del Consejo es presidida por el secretario de Estado de Turismo y de ella forman parte, dado su carácter eminentemente técnico y de estudio, dieciséis miembros, de los que ocho serán representantes de las administraciones públicas y el resto del sector turístico empresarial y de las asociaciones empresariales. El consejo tiene entre sus funciones principales emitir informes preceptivos sobre los planes estatales de fomento del sector; proponer medidas e iniciativas destinadas a la mejora de la promoción turística exterior, la investigación turística y la optimización de la cooperación pública y privada; asesorar a la Secretaría de Estado de Turismo, impulsar la coordinación entre la iniciativa pública y privada en materia de turismo. En definitiva, se trata de la creación de un foro de diálogo, participación y colaboración de todas las administraciones, instituciones y subsectores implicados en el turismo, en relación con los temas que les afectan, impulsando la colaboración entre la iniciativa pública y privada en materia de turismo que estarán representados de manera paritaria en cada uno de sus órganos.

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5. La organización administrativa de las comunidades autónomas 5.1. La Administración turística de las CC. AA.: diferentes modelos y organizaciones para el turismo del siglo XXI «La Misión sugiere que el Gobierno considere también la manera de colocar el turismo en un lugar más preeminente dentro de la Administración, y de incluir sus temas en el centro de las decisiones económicas.» Debemos señalar que estas manifestaciones que realizaba el Banco Mundial, en otro tiempo histórico –se hicieron en el año 1962–, todavía hoy, probablemente, podrían ser tomadas en consideración. Un estudio comparativo de la organización administrativa del turismo en las CC. AA. puede resolver las dudas que hace más de cuarenta años se planteaba el Banco Mundial. Después de la lectura de esta vieja recomendación del Banco Mundial y en función del tratamiento que tiene actualmente el turismo en la organización política administrativa de las CC. AA., es necesario considerar los niveles competenciales que en materia turística tienen las CC. AA., en función del artículo 148.1.18 de la Constitución española y de sus respectivos estatutos de autonomía, y así poder analizar las diferentes fórmulas utilizadas, a la vez que se organiza el turismo del siglo XXI, un turismo que es competencia exclusiva de estos entes. Desde un punto de vista administrativo, se puede realizar un doble análisis. El primero está relacionado con el nivel atribuido al órgano administrativo competente en la materia y su correspondiente estructura interna. El segundo, en función del órgano y del sector de la Administración en la que podemos ubicarla. Asimismo, la propia denominación específica o no concedida a estos organismos puede ser ya indicativo de la mayor o menor preeminencia que se da a la materia turística en cada una de las diecisiete CC. AA. 5.1.1. En función del nivel atribuido al órgano El análisis desde un punto de vista administrativo, según el nivel atribuido al órgano competente, revela los siguientes aspectos: 1) Consejería. Las CC. AA. de las Islas Baleares, Islas Canarias y Comunidad Valenciana atribuyen en exclusiva el máximo nivel al órgano administra-

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tivo encargado del turismo. Hay que decir que la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares fue la primera que, en los primeros años del desarrollo autonómico, atribuyó, bajo la denominación de Consejería de Turismo, este nivel competencial al turismo. 2) Subconsejería. Esta situación se da sólo en la Comunidad Autónoma de Aragón y atribuye el nivel de subconsejería al órgano administrativo responsable del turismo dentro de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo. 3) Secretaría General de Turismo. Ésta es la situación de la Comunidad Autónoma de Galicia, en la que se encuentra la Secretaría General de Turismo dentro de la Consejería de Cultura y Turismo. 4) Dirección General exclusiva. Se trata de la situación más común en el resto de CC. AA. No obstante, habrá que considerar algunas variables: a) CC. AA. con una única Dirección General de Turismo. En este apartado se encuentra un total de nueve comunidades: Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, La Rioja, Madrid y Navarra. b) CC. AA. en las que existe más de una Dirección General de Turismo: • La Consejería de Turismo, Comercio y Deportes de Andalucía comporta tres direcciones generales: La Dirección General de Planificación y Ordenación, La Dirección General de Promoción y Comercialización y La Dirección General de de Calidad, Innovación y Prospectiva. • La Consejería de Turismo de las Islas Baleares comporta dos direcciones generales; La Dirección General de Promoción Turística y La Dirección General de Ordenación y Planificación. • La Consejería de Turismo de las Islas Canarias comporta, además de una Subconsejería de Turismo, dos direcciones generales: La Dirección General de de Infraestructura Turística y La Dirección General de de Ordenación y Promoción. • La Consejería de Industria e Innovación del País Vasco comporta dos direcciones generales: La Dirección General de de Promoción y Comercialización y La Dirección General de de Administración Turística y Competitividad. c) CC. AA. en las que las funciones de la Dirección General son asumidas por otros órganos administrativos:

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• En Galicia, la Secretaría General de Turismo ejerce las mencionadas funciones con rango de Dirección General. • En la Comunidad Valenciana, la Secretaría Autonómica de Turismo y la Agencia Valenciana de Turismo comparten las funciones propias de la Dirección General. 5) Dirección General no exclusiva. Se encuentra en este grupo la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, bajo la denominación de Dirección General de Turismo y Artesanía. 5.1.2. En función del sector de la Administración donde se ubica En este sentido hay que destacar la siguiente clasificación: 1) Consejerías o departamentos con competencias exclusivamente turísticas. Este caso se da en las CC. AA. de las Islas Baleares, las Islas Canarias y la Comunidad Valenciana. 2) Consejerías con variedad de denominaciones y competencias. En este apartado será necesario considerar las diferentes variantes que se pueden plantear, así como el mayor o menor énfasis que se otorga al turismo en la denominación de la consejería. a) Consejerías con doble competencia. Es el caso de las CC. AA. de Asturias, Castilla y León, Extremadura, Galicia, Murcia y Navarra. La denominación de la consejería es, en todos los casos, idéntica: Cultura y Turismo, lo que constituye una verdadera declaración de principios de la importancia del turismo en estas comunidades y del vínculo significativo con otros sectores. b) Consejerías con triple competencia. Éste es el caso que se da en las siguientes CC. AA.: Andalucía, Aragón, Cantabria, Castilla-La Mancha y La Rioja. En este último caso se debe alguna matización: • En las CC. AA. de Cantabria y Castilla-La Mancha, se continúa vinculando el turismo con la cultura, aunque añadiendo, en el caso de Cantabria, en último lugar el deporte y, en el caso de Castilla-La Mancha, la artesanía. En ambos casos el turismo queda en un segundo nivel en la denominación del órgano administrativo con competencias turísticas. • En las CC. AA. de Andalucía y La Rioja, con una denominación sustancialmente diferente, se da al turismo la denominación de la pro-

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pia consejería y tienen como denominación concreta las de Consejería de Turismo, Comercio y Deportes y Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial, respectivamente. • En la Comunidad Autónoma de Aragón, aunque con la denominación de Consejería de Industria, Comercio y Turismo, no se da demasiada preeminencia al turismo, y ello se compensa de manera suficiente al otorgar el turismo una subconsejería. 3) Consejerías sin ninguna referencia expresa al turismo. En este caso se encuentran las CC. AA. de Cataluña, Madrid y País Vasco, donde no se ha considerado la oportunidad de dar al turismo el nombre de ninguna consejería, aunque las competencias se encuentran integradas en la Consejería de Innovación, Universidades y Empresa, Consejería de Economía y Hacienda, Industria y Consejería de Innovación, respectivamente. El turismo en las CC. AA. C. A. ANDALUCÍA JUNTA DE ANDALUCÍA Consejería de Turismo, Comercio y Deportes Dirección General de Planificación y Ordenación. Dirección General de Promoción y Comercialización. Dirección General de Calidad, Innovación y Pr. Disponible en: . Avda. Juan Antonio de Vizarrón, s/n. Edif. Torretriana, Isla de la Cartuja. 41092 Sevilla Tel.: 955 065 100

C. A. ISLAS BALEARES Consejería de Turismo Dirección General de Promoción Turística Dirección General de Ordenación y Planificación. Disponible en: . C/ de Montenegro, 5. 07012 Palma Tel.: 971 176 191

C. A. ARAGÓN Consejería de Industria, Comercio y Turismo Viceconsejería de Turismo Dirección General de Disponible en: . Edificio Pignatelli P.º María Agustín, 36. 50071 Zaragoza Tel.: 976 714 000

C. A. ISLAS CANARIAS Consejería de Turismo Viceconsejería de Turismo.Dirección General de Infraestructura Turística.Dirección General de Ordenación y Promoción. Disponible en: . C/ León y Castillo, 200. Edf. Servicios Múltiples III 6.ª 35071 Las Palmas de Gran Canarias. Tel.: 928 899 562/899 563

C. A. PRINCIPADO DE ASTURIAS Consejería de Cultura y Turismo Dirección General de Turismo. Disponible en: . C/ Eduardo Herrera «Herrerita» Edificio Buenavista Tel.: 985 105 500

C. A. CANTABRIA Consejería de Cultura, Turismo y Deportes Dirección General de Turismo. Disponible en: . Pasaje de Peña, 2 1.ª planta. 39008 Santander Tel.: 942 207 458/9

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C. A. CASTILLA LA MANCHA Consejería de Cultura, Turismo y Artesanía Dirección General de Turismo y Artesanía . Trinidad 8, 45071 Toledo Tel.: 925 26 74 00

C. A. MADRID Consejería de Economía y Hacienda Dirección General de Turismo . C/ Príncipe de Vergara, 132, 5.ª planta. 28002 Madrid Tel.: 915 802 304

C. A. CASTILLA Y LEÓN Consejería de Cultura y Turismo Dirección General de Turismo. Disponible en: . Avda. Monasterio de Nuestra Señora de Prado, s/n. 47014 Valladolid Tel.: 983 411 800

C. A. REGIÓN DE MURCIA Consejería de Cultura y Turismo Dirección General de Promoción Turística Dirección General de Infraestructuras de Turismo. Disponible en: . Palacio González Campuzano. Pl. del Romea, 4. 30071 Murcia. Tel: 968 375 134/33

C. A. CATALUÑA GENERALITAT DE CATALUÑA Departamento de Innovación, Universidades y Empresa Secretaría de Comercio y Turismo Dirección General de Turismo. Disponible en: . Paseo de Gracia, 105 (Torre Muñoz) 08008 Barcelona Tel.: 934 849 500

C. A. NAVARRA Departamento de Cultura y Turismo Dirección General de Turismo. Disponible en: . C/ Navarrería, 39. 31001 PAMPLONA Tel.: 848 424 601

C. A. EXTREMADURA JUNTA DE EXTREMADURA Consejería de Cultura y Turismo Dirección General de Turismo . C/ Santa Eulalia, 30. 06800 Mérida Tel.: 924 008 343

C. A. PAÍS VASCO Consejería de Industria e Innovación. Dirección General de Promoción y Comercialización. Dirección General de Administración Turística y Competitividad . C/ Donostia-San Sebastián, 1 01010 Vitoria-Gasteiz (Álava) Tel.: 012

C. A. GALICIA XUNTA DE GALICIA Consejería de Cultura y Turismo. Secretaría General de Turismo. Disponible en: . C/ San Caetano, s/n 15781 Santiago de Compostela Tel.: 981 544 803

C. A. VALENCIA Generalitat Valenciana Consejería de Turismo. Secretaría Autonómica de Turismo Agencia Valenciana de Turismo. Disponible en: . Avda. Aragón, 30. Plantas 8.ª y 9.ª del Edificio Europa 46021. Valencia Tel.: 963 986 000

C. A. LA RIOJA Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial. Dirección General de Turismo . Prado Viejo, 62 bis. 26071 Logroño. Tel.: 941 291 792 Fuente: Elaboración propia

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5.2. La organización del turismo en Cataluña

La organización del turismo en Cataluña ha producido en los últimos años cambios importantes con el objetivo de racionalizar el funcionamiento de los departamentos de la Generalitat de Cataluña. Es esta línea de racionalización en la que se plantea el actual Decreto 200/2007, de 17 de septiembre, de Reestructuración del Departamento de Innovación, Universidades y Empresa7. Mediante el Decreto 421/2006, de 28 de noviembre, de Creación, Denominación y Determinación del Ámbito de Competencia de los Departamentos de la Generalitat de Cataluña se creó el Departamento de Innovación, Universidades y Empresa y se determinaron sus competencias8. El Decreto 571/2006, de 19 de diciembre, estableció la estructura básica de este Departamento9 y es a partir del Decreto 200/2007 cuando se produjo el despliegue en su totalidad con el objetivo de poder desarrollar las competencias asignadas y buscando, a la vez, una prestación de servicios más eficaz y eficiente. Este Departamento (DIUE), con una multiplicidad de competencias y una nueva organización, se justifica tal como queda reflejado en la propia web del DIUE, consultado el 21/08/2009, por: «[...] El proceso de globalización y cambio tecnológico ha supuesto la aparición de un nuevo escenario económico a nivel mundial con unas reglas de juego diferentes. Con el fin de afrontar los retos que se presentan ahora y potenciar la adaptación de la economía catalana al nuevo entorno, el Gobierno crea el Departamento de Innovación, Universidades y Empresa (DIUE) [...]».

El turismo, como tal competencia, se organiza en el DIUE, en su ámbito de actuación a partir de la siguiente estructura y organización: 1) Consejería de Innovación, Universidades y Empresa a) Secretaría de Comercio y Turismo. Se configura como secretaría sectorial, de conformidad con lo que establece el artículo 11 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de Organización, Procedimiento y Régimen

7. 8. 9.

Publicado en el DOGC, n.º 4967, de 13/09/2007 Publicado en el DOGC n.º 4771, de 29/11/2006

Publicado en el DOGC n.º 4785, de 21/12/2006

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Jurídico de la Administración de la Generalitat de Cataluña, y se estructura en los siguientes órganos: • la Dirección General de Comercio, • la Dirección General de Turismo (DGT). La DGT se estructura en los órganos y el área funcional siguientes: • la Subdirección General de Ordenación Turística, • la Subdirección General de Programación Turística, • el Observatorio de Turismo de Cataluña. Funciones de la Dirección General de Turismo 1) Ejecutar las políticas turísticas de acuerdo con las directrices fijadas por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña. 2) Elaborar propuestas sobre actuaciones en materia de turismo. 3) Dar apoyo y asesoramiento técnico a los órganos superiores del Departamento. 4) Planificar la actividad turística de manera que sea equilibrada y sostenible. 5) Ordenar las actividades turísticas, las empresas y los establecimientos dentro del ámbito competencial del Departamento. 6) Planificar y dirigir las actuaciones que garanticen la aplicación de la normativa turística. 7) Diseñar y coordinar las actuaciones relacionadas con el fomento de la competitividad turística y la calidad de los productos turísticos de Cataluña. 8) Diseñar y coordinar las actuaciones relacionadas con la formación del sector turístico. 9) Dirigir las actuaciones relativas al análisis y el estudio del sector del turismo. 10) Mantener relaciones y coordinar actuaciones con organismos y entidades públicas y privadas dedicadas al turismo. 11) Diseñar y coordinar la ayuda a los entes locales para el fomento y la dinamización turística. 12) Coordinar y gestionar la información turística. 13) Ejercer la potestad inspectora, sancionadora y autorización de establecimientos, empresas y actividades turísticas regladas. 14) Integrar los productos y servicios de interés turístico en la planificación y programación turística que determine la Dirección General en el ejercicio de las funciones descritas. 15) Resolver los recursos contra actos o resoluciones dictados por órganos jerárquicamente inferiores y por los directores de los servicios territoriales. 16) Impulsar, diseñar y coordinar la participación y adecuación de las actuaciones en el ámbito estatal e internacional que puedan incidir en la materia turística competencia de la Generalitat de Cataluña.

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Por otra parte, el Consorcio de Turismo de Cataluña se encuentra vinculado al Departamento de Innovación, Universidades y Empresa mediante la Secretaría de Comercio y Turismo. Debemos señalar, sin embargo, que la aprobación de la Ley 15/2007, del 5 de diciembre, de la Agencia Catalana de Turismo10, ha supuesto la sustitución del consorcio por la Agencia Catalana de Turismo. La voluntad de la nueva agencia es ofrecer un modelo de gestión de promoción turística con una mayor participación del sector privado. La creación del nuevo ente es una actuación contemplada en el Plan de Gobierno de la Generalitat y es, a la vez, una de las acciones más destacadas contempladas en el Plan Estratégico de Turismo de Cataluña 2005-2010. El nuevo ente da respuesta a una de las históricas peticiones del sector empresarial manifestada en el II Congreso de Turismo de Cataluña. El Departamento de Innovación, Universidades y Empresa se estructura territorialmente de la manera siguiente: 1) Los Servicios Territoriales en Gerona. Ámbito territorial: comarcas del Alt Empordà, el Baix Empordà, la Garrotxa, el Gironès, el Pla de l’Estany, el Ripollès y la Selva. 2) Los Servicios Territoriales en Lérida. Ámbito territorial: comarcas de Les Garrigues, la Noguera, el Plà d’Urgell, la Segarra, el Segrià y el Urgell. 3) Los Servicios Territoriales en Tarragona. Ámbito territorial: comarcas del Alt Camp, el Baix Camp, el Baix Penedès, la Conca de Barberà, el Priorat y el Tarragonès. 4) Los Servicios Territoriales en las Tierras del Ebro. Ámbito territorial: comarcas del Baix Ebre, el Montsià, la Terra Alta y la Ribera d’Ebre. 5) Los Servicios Territoriales en la Cataluña Central. Ámbito territorial: comarcas de la Anoia, el Bages, el Berguedà, Osona y el Solsonès. 6) Los Servicios Territoriales en el Alto Pirineo y Arán. Ámbito territorial: comarcas del Val d’Arán, la Alta Ribagorça, el Alt Urgell, la Cerdanya, el Pallars Jussà y el Pallars Sobirà. 7) Los Servicios Territoriales en Barcelona. Ámbito territorial: comarcas del Alt Penedès, el Baix Llobregat, el Barcelonès, el Garraf, el Maresme, el Vallès Occidental y el Vallès Oriental.

10. Publicado en el DOGC n.º 4967, de 13/09/2007

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Los servicios territoriales del DIUnión Europea se asimilan orgánicamente a la subdirección general.

5.3. La Administración institucional autonómica. Órganos institucionales de cooperación y coordinación

La aparición de nuevos modos de gestión turística se ha caracterizado por la introducción de elementos propios de la gestión privada (Martín-Retortillo, 1996). Esta utilización de personalizaciones instrumentales por parte de la Administración turística es lo que se suele señalar dentro de las fórmulas de huida del derecho administrativo. Para Martín-Retortillo (1996), la distinción absoluta entre el derecho público y el derecho privado en nuestra ordenación se está suavizando, incluso desapareciendo en algunos ámbitos. Estos fenómenos clásicos de interrelación, propiciados por el intervencionismo público en las esferas sociales y económicas, están provocando un fenómeno creciente de relativización de los modos jurídicos tradicionales del siglo XIX. Por otra parte, el mencionado fenómeno ha sido auspiciado por el derecho comunitario europeo, en el que las normas se aplican de manera uniforme a sistemas jurídicos muy variados y, consecuentemente, prescinden de los modos jurídicos establecidos por cada uno de los derechos nacionales singulares. Las CC. AA., siguiendo el ejemplo de la Administración estatal, han tendido a aplicar fórmulas que, vinculadas al ordenamiento privado, les ofrecen una mayor libertad de actuación y, teóricamente, mayores posibilidades de adaptación a las cambiantes circunstancias de la actividad turística (Tudela, 2000). Dentro de este entramado de fórmulas, que ya de por sí son variadas, hay que señalar las siguientes: la creación de entidades públicas empresariales (sociedades mercantiles) y de derecho público sujetas al derecho privado, con diferentes denominaciones (institutos, agencias o consorcios). La mayoría de estas entidades tienen como objetivo fundamental y exclusivo la promoción y el fomento del turismo de la comunidad autónoma; el fomento de la comercialización, mediante diferentes medios y actividades; la gestión e impulso de servicios turísticos; etcétera.

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Empresas públicas Desde la perspectiva de las empresas públicas más destacadas, hay que mencionar las siguientes: en Andalucía, Turismo Andaluz, Sociedad Anónima; en Asturias, Sociedad Regional de Turismo, S. A.; en Canarias, Promotur Turismo Canarias S. A.; en Cantabria, CANTUR Sociedad Regional Cántabra de Promoción Turística, S. A.; en Castilla y León, Sociedad de Promoción de Turismo de Castilla y León, S. A.; en Extremadura, TUREXTREMADURA, Sociedad de Fomento de la Industria del Turismo, Ocio y Tiempo Libre de Extremadura S. A. U.; en Galicia, TURGALICIA Sociedad de Promoción Turística de Galicia S. A.; en La Rioja, La Rioja Turismo, S. A. U.; en Madrid, Sociedad Pública Turismo Madrid, S. A., y en la Región de Murcia, Murcia Turística, S. A.

Por otra parte, algunas CC. AA. han optado en este caso por la creación de entidades de derecho público bajo diferentes denominaciones y fórmulas. Éste es el caso de las Islas Baleares, con el Instituto Balear de Turismo (IBATUR), CastillaLa Mancha y su Instituto de Promoción Turística, Cataluña y la Agencia Catalana de Turismo (ACT) o Valencia y la Agencia Valenciana de Turismo. Las CC. AA. de Aragón, Navarra y País Vasco no han utilizado esta fórmula para llevar a cabo su promoción y fomento del turismo, por lo que este objetivo queda integrado en su estructura administrativa clásica.

Administración institucional autonómica C. A. ANDALUCÍA JUNTA DE ANDALUCÍA Consejería de Turismo, Comercio y Deportes Turismo Andaluz S. A. Disponible en: . C/ Compañía, 40. 29008 Málaga. Tel.: 951 299 300

C. A. PRINCIPADO DE ASTURIAS Consejería de Cultura y Turismo Dirección General de Turismo, Sociedad Regional de Turismo del Principado de Asturias SAU. http://www.infoasturias.com/ Parque Tecnológico de Asturias Centroelena, 2 33428 Lanera (Asturias) Tel.: 985 277 870

C. A. ARAGÓN Consejería de Industria, Comercio y Turismo Viceconsejería de Turismo Dirección General de Turismo. Disponible en: . Edificio Pignatelli. P.º María Agustín, 36 50071 Zaragoza Tel.: 976 714 000

C. A. ISLAS BALEARES Consejería de Turismo Instituto Balear de Turismo IBATUR . C/ de Montenegro, 5 07012 Palma Tel.: 971 176 191

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C. A. ISLAS CANARIAS Consejería de Turismo Viceconsejería de Turismo PROMOTUR Turismo Canarias S. A.-PROMOTOR. Disponible en: . C/ León y Castillo, 200. Edf. Servicios Múltiples III, 6.ª. 35071 Las Palmas de Gran Canaria. Tel.: 928 899 562/563

C. A. EXTREMADURA JUNTA DE EXTREMADURA Consejería de Cultura y Turismo TUREXTREMADURA Sociedad de Fomento de la Industria del Turismo, Ocio y Tiempo Libre de Extremadura S. A. U. Disponible en: Avda. de Extremadura, 5B. 06800. Mérida (Badajoz) Tel.: 924 304 607

C. A. CANTABRIA Consejería de Cultura, Turismo y Deportes. CANTUR, S. A. Disponible en: . Paseo de Pereda, 32. 39004 Santander (Cantabria) Tel.: 942 318 950

C. A. GALICIA XUNTA DE GALICIA Consejería de Cultura y Turismo. Sociedad de Imagen y Promoción Turística de Galicia, TURGALICIA, S. A. Disponible en: . Carretera Santiago-Noia, km 3. Barcia. 15896 Santiago de Compostela (La Coruña). Tel.: 981 542 500

C. A. CASTILLA-LA MANCHA Consejería de Cultura, Turismo y Artesanía Instituto de Promoción Turística. Disponible en: . Avda. Monasterio de Nuestra Señora de Prado, s/n. 47014 Valladolid Tel.: 983 411 800

C. A. LA RIOJA Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial. La Rioja Turismo, SAU. Disponible en: C/ San Millán, 25. Edificio Riojaforum. 26004 Logroño Tel.: 941 287 354

C. A. CASTILLA LEÓN Consejería de Cultura y Turismo SOTUR S.A. Sociedad de Promoción del Turismo de Castilla y León. Disponible en: Avda. Monasterio de Nuestra Señora de Prado, s/n. 47014 Valladolid Tel.: 983 411 800

C. A. MADRID Consejería de Economía y Hacienda Sociedad Pública Turismo Madrid, S. A. Disponible en: . Pl. Independencia, 6, 3.ª planta. 28001 Madrid Tel.: 912 767 200

C. A. CATALUÑA Generalitat de Cataluña Departamento de Innovación, Universidades y Empresa. Agencia Catalana de Turismo. Disponible en: . Paseo de Gracia, 105 (Torre Muñoz) 08008 Barcelona Tel.: 934 849 500

C. A. REGIÓN DE MURCIA Consejería de Cultura y Turismo Región de Murcia Turística, S. A. Disponible en: . Palacio González Campuzano. Pl. del Romea, 4. 30071 Murcia. Tel.: 968 375 134/133

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C. A. NAVARRA Departamento de Cultura y Turismo Reino de Navarra. Disponible en: . C/ Navarrería, 39. 31001 Pamplona Tel.: 848 424 601

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C. A. VALENCIA Generalitat Valenciana Consejería de Turismo Agencia Valenciana de Turismo. Disponible en:

Avda. Aragón, 30. Plantas 8.ª y 9.ª del Edificio Europa. 46021 Valencia Tel.: 963 986 000

C. A. PAÍS VASCO Consejería de Industria e Innovación Dirección General de Promoción y Comercialización Dirección General de Administración Turística y Competitividad. Disponible en: . C/ Donostia-San Sebastián, 1. 01010 Vitoria-Gasteiz (Álava). Tel.: 012 Fuente: Elaboración propia

6. La Administración local y el turismo

La Administración local es una de las administraciones públicas territoriales a las que hace referencia el artículo 2 de la Ley 20/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administ rativo Común (LRJPAC). Se trata de una administración descentralizada por cuanto implica la asignación de competencias a personas jurídicas, es decir, a entes cuya existencia se basa, precisamente, en la justificación y la conveniencia de que los propios integrantes de la comunidad territorial asentada dentro de los límites estatales se administren y participen mediante sus representantes en las tareas colectivas de trascendencia primaria para la comunidad a la que pertenecen. La Administración local, o los entes locales, son Administración pública y, por consiguiente, disfrutan de las prerrogativas del poder público: pueden crear, en el ejercicio de potestades administrativas que les atribuye el ordenamiento jurídico, derechos y deberes para los ciudadanos con los que se relacionan y hacerlos cumplir de manera coactiva. La importancia de estos tipos de Administración es tal que se sitúa, incluso, dentro de los parámetros de constitucionalidad, ya que la Constitución españo-

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la hace referencia a los artículos 137, 140 y 141 con el fin de garantizar la gestión autónoma de sus respectivos intereses por los municipios y provincias, es decir, por los entes más básicos que conforman la denominada Administración local. Y así lo refleja el artículo 137, cuando define: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades disfrutarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Por otra parte, aunque en ningún artículo de la Constitución se define de manera expresa que incumbe al Estado la legislación básica del régimen local, la reserva de esta función se deduce del propio artículo 149.1.18 de la Constitución, que asigna al Estado el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las administraciones. Ello supone, además, que las CC. AA. a las que les corresponden los desarrollos legislativo y reglamentario hagan que éstos sean compatibles con el respeto a las autonomías municipal y provincial, es decir, pueden tener leyes de régimen local, como es el caso de Cataluña o Andalucía, entre otras. El municipio es el ente local por excelencia, aunque existen otras entidades locales que comparten en algunos casos competencias y territorio. Hay que distinguir entre los entes locales necesarios (que existen y deben existir en todo el territorio español, y que son el municipio, la provincia y las islas) y los entes locales potestativos (que pueden o no existir, como las entidades supramunicipales, las comarcas, las áreas metropolitanas y las mancomunidades). La norma básica en materia local es la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local11, reformada en alguna ocasión, que constituye la legislación prioritaria en la materia. Además, ha sido cumplido el encargo en ella dispuesto al aprobarse el texto refundido, por el que se aprueban las disposiciones vigentes en materia de régimen local12. Así, nos encontramos con una reforma de 1999 muy importante, como es la Ley de Modernización de la Vida Local, del 2003. Las competencias a favor de los municipios más habituales se encuentran definidas en los artículos 25 a 28 de la LRBRL y quedan establecidas de manera

11. En lo sucesivo LRBRL 12. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril

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general para todos los municipios españoles. La única diferenciación que establece la mencionada Ley se encuentra en el conjunto de servicios de prestación obligatoria, artículo 26, que está estructurado por tramos de población. Por otra parte, las singularidades también se pueden encontrar en la normativa autonómica, ya que la propia Ley, en su artículo 30, faculta a las CC. AA. para constituir regímenes municipales especiales cuando concurren determinadas circunstancias y una de ellas es el predominio en su término municipal de las actividades turísticas. De acuerdo con esta previsión legal, las diferentes legislaciones turísticas han intentado resolver tres cuestiones en relación con el estatuto jurídico de esta tipología municipal: qué requisitos se toman en consideración para declarar a un municipio como turístico, qué procedimiento se debe seguir para la declaración de municipio turístico y cuáles son las consecuencias de esta declaración.

Estructura de la Administración local Entidades locales territoriales de existencia obligatoria

a) Municipio b) Provincia c) Isla, en los archipiélagos balear y canario

Entidades locales territoriales de existencia facultativa

a) Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las comunidades autónomas (art. 45 de la LRBRL). b) Las comarcas u otras entidades que agrupan varios municipios, instituidas por las comunidades autónomas de conformidad con la LRBRL y los respectivos estatutos de autonomía. c) Las entidades metropolitanas. d) Las mancomunidades de municipios.

Regímenes especiales con respecto al municipio

a) Consejo abierto (art. 29 de la LRBRL). b) Municipios pequeños o de carácter rural (art. 30).

Regímenes especiales con respecto a la provincia

a) Álava. b) Guipúzcoa. c) Vizcaya. d) Comunidades autónomas uniprovinciales y Foral de Navarra. e) Canarias. f) Baleares.

Fuente: elaboración propia

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Diferencias entre CC. AA. Existen grandes diferencias entre las CC. AA. en el tratamiento que éstas dan en sus legislaciones al concepto de municipio turístico: unas comunidades dedican varios artículos, con detalle, a este término, como Cataluña (artículos 18 a 22, de la Ley 13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cataluña); otras, sólo ofrecen unas sugerencias; en algunas, como Madrid (Ley 1/1999, de 12 de marzo, de Ordenación del Turismo), apenas se hace referencia al concepto de zona turística saturada; y en casos como el de La Rioja (Ley 2/2001, de 31 de mayo, de Ordenación del Turismo) no se contemplan estos términos.

6.1. La autonomía local y el turismo

Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Sin embargo, para que exista una autonomía real, es necesario que se garantice la suficiencia financiera que enmarca y define las posibilidades reales de autonomía local, ya que, sin medios económicos, este principio de autonomía se queda en una mera declaración formal. Desde la aprobación de la Constitución de 1978 y del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña del 2006, el Estado español sólo conserva algunas competencias residuales en turismo, debido al carácter transversal de esta actividad económica. Por ello, resulta bastante evidente que, tratándose de una actividad económica y produciéndose en un territorio que proporciona recursos y atractivos al turista o visitante, sea la Administración local, mediante la intervención del Ayuntamiento o entidades locales, a quienes les corresponde de manera especial la materia turística, la que responda, atienda o satisfaga las necesidades de turistas o visitantes. Esta atribución de competencias a los municipios es consecuencia directa del reconocimiento constitucional de la autonomía municipal para la gestión de intereses que le son propios13. La Ley de Bases de Régimen Local inclu-

13. Art. 137 y 140 de la Constitución española

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ye el turismo entre las competencias que corresponden a los municipios, competencia que deberán ejercer «en los términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas14». Por otra parte, la misma Ley de Bases de Régimen Local define toda una serie de servicios que, en cualquier caso, se configuran como un deber para determinadas administraciones locales. En estos casos, los ayuntamientos, en función del número de habitantes censados en su término municipal, habrán de prestar determinados servicios de manera obligatoria, con independencia del número de turistas que «circunstancialmente» se alojan en su término municipal durante un determinado periodo de tiempo15. Hay que señalar que la mayoría de estos servicios públicos municipales se encuentran dimensionados en función de sus habitantes y que la gran mayoría de éstos afectan directa o indirectamente al turismo, lo que a veces genera graves problemas para el cumplimiento de estos deberes, así como para su financiación16. Sin embargo, las mismas leyes de ordenación del turismo de las diferentes comunidades autónomas definen, al mismo tiempo, las competencias de las administraciones locales en materia de turismo, tratándose de disposiciones sectoriales. Son las encargadas de concretar las funciones que deben ser desplegadas por los municipios dentro del campo del turismo. Estas leyes definen las funciones que se deben desarrollar por los municipios, que se pueden resumir en: la política de promoción de los recursos turísticos del municipio, así como el fomento de actividades turísticas en éste; la protección y conservación de sus recursos turísticos; el otorgamiento de licencias municipales relacionadas con las empresas turísticas; las infraestructuras turísticas de carácter local; la gestión de los servicios públicos relacionados con el turismo; la información turística; la participación en el procedimiento de elaboración y ejecución de los instrumentos autonómicos de planificación turística que afecten a su término municipal; la intervención activa en la declaración de municipio turístico o de fiesta de interés turístico; etcétera. El artículo 171, del vigente Estatuto, define el turismo como competencia exclusiva de la Generalitat y contempla las materias propias de este ámbito competencial. En este mismo sentido lo contemplaba la Ley 13/2002, de 21 de junio,

14. Art.25 15. Art. 26, de la Ley 16. Congreso de Turismo de Cataluña, 2004

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de Turismo de Cataluña y todas las actuaciones llevadas a cabo por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña desde 1980. En el periodo anterior a la etapa autonómica, y con la Generalitat provisional, la materia turística se integró en el Departamento de Presidencia, con la creación de la Dirección General de Turismo, y ejercía las competencias turísticas un departamento que ya en los inicios no contempló el turismo como denominación propia de éste. En el ejercicio propio de estas competencias, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña ha producido varias estructuras u organizaciones, desde 1980 hasta hoy. Debemos señalar que en ningún caso los diferentes gobiernos se plantearon la creación de un Departamento de Turismo, en el que se depositaran las competencias exclusivas que sobre la materia tiene la Generalitat de Cataluña. Esto es así desde los inicios, con la creación del Departamento de Comercio y Turismo (1980), transformado con posterioridad en el nuevo Departamento de Comercio, Consumo y Turismo, hasta su desaparición (1996) y transformación en el Departamento de Industria, Comercio y Turismo, o desde los cambios políticos producidos en Cataluña (2003), con el Departamento de Comercio, Turismo y Consumo y el Departamento de Economía, hasta hoy, cuando encontramos la materia turística dentro de un nuevo departamento que ni siquiera contempla en su denominación esta materia, el Departamento de Innovación, Universidades y Empresa. Se trata de una evolución constante de un tema difícil, discutible y a menudo objeto de debates generados en el seno de las diferentes administraciones públicas o privadas vinculadas al sector más importante de la economía catalana. La Administración pública puede definirse como un conjunto de entes públicos y órganos que se enmarcan dentro del poder ejecutivo. De acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la realidad político-administrativa española se manifiesta por medio de dos tipos de comunidades ciudadanas y cuentan en cada una de ellas con sus respectivas administraciones públicas: comunidades territoriales y comunidades no territoriales que no dan paso a la existencia de la Administración pública de carácter territorial ni de la Administración de carácter no territorial. En definitiva, el poder político se dota a lo largo de los años de diferentes instrumentos a la hora de adaptar las administraciones públicas a las necesidades provocadas por el desarrollo del turismo en cada uno de los territorios, y formaliza lo que se denomina «política turística», que se materializa en diferentes mode-

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los de organización y administración del turismo, así como a la hora de formalizar las diferentes acciones y ejes de la política turística (López Palomeque, 1998). En el caso de la atribución de competencias en materia turística a la Generalitat de Cataluña, no hay duda sobre el contenido de éstas y su desarrollo por parte del Gobierno de la Generalitat de Cataluña en los últimos años. Las competencias básicas y fundamentales se han desarrollado y la organización, ordenación y promoción del turismo se llevan a cabo a partir de disposiciones legislativas, administrativas y diferentes instrumentos que organizan la gestión pública del turismo, tanto con respecto a los aspectos políticos (departamentos, consejerías, concejalías, etcétera, con diferentes denominaciones y contenidos) como en cuanto a lo que podríamos denominar «promoción del turismo» (marcas turísticas, organismos públicos de promoción, consorcios turísticos, etcétera). No resulta razonable asignar a los municipios competencias para la consecución de unos fines sin que, correlativamente, éstos estén dotados de los medios financieros suficientes. En este sentido, según el artículo 142 de la Constitución, las haciendas locales deben disponer de los medios suficientes para el desarrollo de las funciones que el legislador les atribuya e incluso dispone que estas se nutrirán, además de sus propios tributos, de la participación en los del Estado y las CC. AA. El gran problema municipal continúa siendo, hoy por hoy, su escasez de medios económicos, que se agudiza, aún más si cabe, en los municipios turísticos. De tal manera que, desde hace décadas, la realidad de muchos municipios turísticos se define a partir de su insuficiencia financiera. Esta escasez de medios económicos se agudiza en los municipios turísticos, por lo que éstos se definen por su insuficiencia financiera, ya recogida en el Libro Blanco del Turismo Español (1990): «[...] Insuficiencia crónica de financiación [...] insuficiencia financiera de las administraciones locales en zonas turísticas [...] en este contexto, la financiación de las mencionadas instituciones no tiene en consideración la mencionada realidad, lo que provoca la existencia de déficit en las zonas turísticas [...] «. «[...] 9 un problema básico (...) al que se enfrentan los municipios turísticos se origina en el hecho de que los costes de infraestructuras de equipamientos y otros servicios deben realizarse para una población muy superior a la población de derecho de la correspondiente en el territorio [...] «.

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En este sentido, y casi dos décadas después de este análisis, la situación de los municipios turísticos parece que no ha cambiado demasiado. En las normativas más recientes, la declaración de municipio turístico suele vincularse a tres factores o criterios: 1) La relación entre la población turística y el número de residentes o entre el número de alojamientos turísticos y el de viviendas de residencia primaria. En el caso de Cataluña se exige que tanto la media ponderada anual de población turística como el número de plazas de alojamiento turístico y de plazas de segunda residencia no sean superiores al número de vecinos. En todos los casos, estos indicadores plantean problemas de interpretación y varios inconvenientes vinculados a la población turística y a los modos de medición; medición de los establecimientos no reglados; agravio entre municipios al considerar el número de turistas como indicador; la referencia al número de turistas y no a pernoctaciones; etcétera. 2) La existencia de un producto o servicio turístico que genere una gran afluencia turística. En este caso, nos encontramos ante un aspecto importante pero poco contemplado en la mayoría de normativas o, si se hace, sólo de manera muy vaga o difusa: aquel que recibe en un determinado momento un «número significativo de visitantes» sin que se produzca pernoctación o aquel que recibe una afluencia de visitantes cinco veces superiores a la población, computada a lo largo del año y repartida al menos en más de treinta días; etcétera. Por lo tanto, resulta imprescindible establecer indicadores con el fin de evaluar este parámetro, considerando que se puede dar una situación de municipios con un gran volumen de visitantes, pero concentrado en momentos puntuales (ferias, conciertos, competiciones deportivas, acontecimientos culturales, etcétera) y que genere serias dudas en el momento de la declaración como municipio turístico. 3) El cumplimiento de parámetros cualitativos: protección del entorno, programas de calidad en la oferta turística, políticas de promoción turística del municipio, etcétera. La Ley de Turismo de Cataluña se refiere a la existencia de lo que deno-

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mina «recurso turístico esencial», es decir, aquel que, aislada o conjuntamente con otros, tiene la capacidad de generar las corrientes de turismo más relevantes y contribuye a reforzar la realidad de Cataluña como marca turística global y a promocionar el país como destino turístico. Habría que considerar en este apartado la necesidad de contemplar la percepción del desarrollo turístico y la actitud ante éste por parte de la población residente, que a menudo olvidan administraciones y agentes turísticos públicos o privados. El municipio turístico Requisitos acreditables

Procedimiento de declaración

ANDALUCÍA (Título II. Capítulo II, art. 6-8 de la LlOTurAnd 12/1999, de 15 de diciembre)

1) Afluencia de población turística asitida y número de visitantes. 2) Acreditar la existencia de oferta turística.

Se establecerá reglamentariamente.

ARAGÓN (Título I. Capítulo III, art. 15 de la LlTurAr 6/ 2003, de 27 de febrero)

1) Población de hecho, censo de viviendas, número plazas turísticas, duplicación de la población de derecho a viviendas habitadas. 2) Existencia de un planeamiento urbanístico: espacio libre, zonas verdes, etcétera; recursos turísticos. 3) Esfuerzo presupuestario del municipio.

Se establecerá reglamentariamente, previa tramitación de expediente administrativo.

CANTABRIA (Título IV. Capítulo IV, t. 39 de la LlOrdTurCant 5/1999, de 24 de marzo)

1) Afluencia de visitantes y pernoctaciones. 2) Alojamientos turísticos de segunda residencia. 3) Acreditar un programa de promoción y fomento del turismo sostenible.

Se establecerá reglamentariamente.

Pérdida de la condición de municipio turístico

Consecuencias de la calificación La declaración de municipio turístico podrá dar lugar a la celebración de convenios interadministrativos para compensar la mayor onerosidad en la prestación de los servicios.

La incorporación de criterios de calidad a la gestión de las empresas y los servicios turísticos y el acceso preferente a las medidas de fomento previstas en los planes y programas del Departamento del Gobierno de Aragón responsable de Turismo. Los municipios turísticos estarán específicamente contemplados en el Plan de Turismo de Cantabria, en las ayudas que se contemplen y en las actuaciones de la Administración autonómica en materia de infraestructuras necesarias para la calidad turística.

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El municipio turístico Requisitos acreditables

Procedimiento de declaración

Pérdida de la condición de municipio turístico

Consecuencias de la calificación

CASTILLA-LA MANCHA (LlOrTurCLM 8/1999, de 26 de mayo) CASTILLA Y LEÓN (LlTurCL 10/1997, de 19 de diciembre) CATALUÑA (Capítulo III, municipios turísticos, LlTurCat 13/ 2002, de 21 de junio)

1) Afluencia de visitantes y pernoctaciones. 2) Alojamientos turísticos de segunda residencia. 3) Término municipal con recurso turístico esencial.

Se establecerá reglamentariamente.

Se produce en los siguientes supuestos: 1) sólo el ayuntamiento interesado, 2) no se dan las razones que la motivaron, 3) el Ayuntamiento no presta servicios mínimos.

Los municipios turísticos tienen la condición prioritaria en el Plan Director de Inversiones Locales; pueden establecer tributos y recargos específicos, convenios con otras administraciones, etcétera.

1) Media ponderada anual de la población turística superior al 25% del número de vecinos y que el número de plazas, alojamiento y segundas residencias sea superior al 50% de los vecinos. 2) Existencia en el término municipal de algún recurso de interés turístico. 3) Acreditación, dentro del territorio, de algún acontecimiento o servicio turístico que genere flujos turísticos superiores a cinco veces su población.

Se establecerá reglamentariamente.

Se produce en los siguientes supuestos: 1) sólo el ayuntamiento interesado, 2) no se dan las razones que la motivaron, 3) el Ayuntamiento no presta servicios mínimos.

1) Inclusión con carácter preferente en los planes provinciales de cooperación de obras y servicios. 2) Prioridad en los beneficios que se deriven de los planes de mejora del sector turístico.

EXTREMADURA (LlTurEx 2/1997, de 20 de marzo) GALICIA (Título IV, art. 20 de la LlTurGal 14/2008, de 3 de diciembre)

ISLAS BALEARES (LlGTIBA 2/1999, de 24 de marzo)

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El municipio turístico Requisitos acreditables

Procedimiento de declaración

Pérdida de la condición de municipio turístico

Consecuencias de la calificación

CASTILLA-LA MANCHA (LlOrTurCLM 8/1999, de 26 de mayo) ISLAS CANARIAS (Disposición adicional segunda de la LlOrTurCan 7/1995, de 6 de abril) LA RIOJA (LlTurLR 2/2001, de 31 de mayo) MADRID (LlTurCMa 1/1999, de 12 de marzo) MURCIA (art. 51 de la LlTurRMu, de 12 de diciembre)

NAVARRA (Disposición adicional única de la LlForOrTur 7/2003, de 14 de febrero)

1) Oferta turística local que lo justifique. 2) Esfuerzo presupuestario. 3) Programas de calidad y ordenanzas de medio ambiente. 4) Aumento de la población asistida. 5) Oficinas Info Tur.

Se establecerá de manera reglamentaria.

Permite beneficios preferenciales en las acciones de fomento y promoción de la Administración regional.

Se establecerá reglamentariamente y será reconocido por el Plan Plurianual de Actuación.

Permitirá considerar a la población visitante para determinar el porcentaje de subvención correspondiente, así como para determinar el coeficiente de rentabilidad de la inversión en los planes de financiación de inversiones.

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El municipio turístico Requisitos acreditables

Procedimiento de declaración

PAÍS VASCO (Título IV. Capítulo III, art. 49 de la LlTurPB 6/ 1994, de 16 de marzo)

1) Que disponga de recursos turísticos básicos suficientes. 2) Que disponga de alojamientos suficientes o de suelo apto para la edificación de éstos en la extensión adecuada. 3) Que no exista otro uso incompatible con el turismo cuyo interés público sea diferente.

El Plan Territorial Sectorial de Ordenación de los Recuros Turísticos establece áreas territoriales o comarcas turísticas consideradas como preferentes desde la perspectiva de la actuación y la financiación públicas.

COMUNIDAD VALENCIANA (Título III. de la LlOrTur CCV 3/1998, de 21 de mayo

1) Afluencia de visitantes y pernoctaciones. 2) Alojamientos turísticos y segundas residencias. 3) Existencia de atractivos naturales, socio-culturales o mercado turístico específico.

El procedimiento viene establecido en la propia LlOrTurCV, art. 29 y se acuerda por Decreto del Gobierno valenciano.

Pérdida de la condición de municipio turístico

Se produce en los siguientes supuestos: 1) Variación o incumplimiento de condiciones. 2) A petición del propio Ayuntamiento.

Consecuencias de la calificación

Se crean las bases para establecer las figuras compensatorias a su esfuerzo financiero, en lamedida que supere al establecido como básico y necesario por la población residente.

Fuente: elaboración propia

6.1.1. Las competencias sobre turismo en la legislación local Las competencias a favor de los municipios más habituales se encuentran definidas en los artículos 25 a 28 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y quedan establecidas de manera general para todos los municipios españoles. La única diferenciación que establece la mencionada Ley se encuentra en el conjunto de servicios de prestación obligatoria, artículo 26, que está estructurado por tramos de población. Por otra parte, las singularidades también se pueden encontrar en la normativa autonómica, ya que la propia Ley, en su artículo 30, faculta a las CC. AA. para constituir regímenes municipales especiales cuando concurren determinadas circunstancias y una de ellas es el predominio en su término municipal de las acti-

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vidades turísticas.De acuerdo con esta previsión legal, las diferentes legislaciones turísticas han intentado resolver tres cuestiones en relación con el estatuto jurídico de esta tipología municipal: qué requisitos se toman en consideración para declarar a un municipio como turístico, qué procedimiento se debe seguir para la declaración de municipio turístico y cuáles son las consecuencias de esta declaración.Con carácter general, las competencias más habituales atribuidas a los municipios consisten en: promoción y fomento de los recursos y productos turísticos de sus ámbitos, protección y conservación de los recursos turísticos y otorgamiento de licencias y otras competencias que pueden ser objeto de delegación. Hay que destacar, al respecto, la Ley de Ordenación del Turismo de Canarias17, que establece en los municipios que cuentan con centros turísticos la obligación de prestación de un servicio de vigilancia ambiental, que supone una mayor exigencia de los servicios municipales obligatorios de seguridad, limpieza y salubridad, control de ruidos y olores, entre otros, y la Ley de Turismo de Cataluña18, que les atribuye el ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora dentro de los límites marcados por la mencionada Ley. La Ley de Turismo de Cataluña regula la figura del municipio turístico en sus artículos 18 a 22. Las peculiares características del municipio turístico y su consideración como tales vienen determinadas por aquellos cuya «media ponderada anual de población turística sea superior al número de vecinos y el número de plazas de alojamiento turístico y de plazas de segunda residencia sea superior al número de vecinos». O también en los supuestos en los que el término municipal incluya un área territorial que tenga la calificación de recurso turístico esencial, es decir, todos aquellos que conjunta o separadamente con otros tengan la capacidad de generar los flujos de turismo más relevantes y contribuyan a reforzar la realidad de Cataluña como marca turística global y a promocionar el país como destino turístico. Las diputaciones son el órgano de gobierno de las provincias, que son entidades territoriales formadas por agrupación de municipios. Sus competencias más importantes son la coordinación de los servicios municipales para su más adecuada prestación, la asistencia jurídica, económica y técnica a los municipios, la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipales y la cooperación al

17. Art. 65 18. Art. 68

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fomento de todo el territorio provincial; por ello aprueban cada año planes de cooperación a las obras y servicios municipales. Las provincias no han tenido un especial tratamiento en materia turística debido a sus especiales características de Administración local de cobertura. No es el caso de la legislación turística de Andalucía, Castilla y León, Canarias (cabildos insulares) y, de manera especial, tampoco en el caso de Cataluña, que en su Ley de Turismo contempla toda una serie de competencias circunscritas a la coordinación del fomento y promoción de la actividad de los municipios, la promoción de los recursos turísticos de la provincia y la asistencia y cooperación técnica y económica a los municipios19. No obstante, conforme al artículo 36 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, ostentan una competencia general de asistencia y cooperación técnica, jurídica y económica de los municipios de la provincia, en cualesquiera de los ámbitos materiales de actuación, incluido el turismo. En este sentido hay que resaltar la importancia que tienen las competencias asumidas en materia de fomento de la imagen turística de los municipios de poblaciones inferiores a veinte mil habitantes y de la promoción de las marcas turísticas, respectivamente. Estas competencias son ejercidas mediante la creación de entes u organismos de carácter autónomo20 o mediante la creación de áreas funcionales dentro de la misma estructura y organización de la propia diputación provincial21. Los patronatos son organismos autónomos dependientes directamente de la Administración que los crea. Constituyen un modo de gestión directa, al igual que las sociedades mercantiles de capital íntegramente del ente local22. En cualesquiera de los casos, el fomento de la imagen turística (poblaciones inferiores a veinte mil habitantes y la promoción de las marcas turísticas) es bastante representativa como para considerar la importancia de la organización municipal como dinamizadora de territorios y municipios que, sin la asistencia técnica de las diputaciones provinciales difícilmente podrían haber llegado a gestionar y poner en práctica muchos de los actuales proyectos y acciones de desarrollo turístico.

19. Ley 13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cataluña (art. 71) 20. Patronatos provinciales de turismo. En Cataluña los encontramos en Tarragona, Lérida y Gerona. 21. Oficina de promoción turística. Es el caso de Barcelona. 22. Art. 85 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

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Junto a estas entidades, resulta importante señalar el hecho de que algunas CC. AA. dentro de su propia división territorial han delegado funciones y atribuido competencias a favor de las comarcas, aunque no es el caso de la mayoría de CC. AA. La Ley de Turismo de Cataluña formaría parte de aquellas leyes que han procedido a una consideración global de las competencias de las administraciones públicas que operan en el territorio de Cataluña. En este sentido, el artículo 70 considera a las comarcas administraciones públicas competentes en turismo y regulan las competencias correspondientes a los consejos comarcales. Competencias turísticas de los consejos comarcales 1) La declaración de recursos turísticos de interés comarcal, la protección y el fomento de estos recursos y, si es necesario, la iniciativa para que sean declarados recursos turísticos esenciales. 2) La coordinación de los municipios de la comarca, si obtiene la declaración de comarca de interés turístico o si más de uno de los municipios que la integran obtiene la de municipio turístico, en los términos establecidos por la legislación de régimen local. 3) La colaboración en las iniciativas emprendidas por la Administración de la Generalitat para promover la imagen de Cataluña como marca turística. 4) La promoción de los recursos turísticos de la comarca. 5) La iniciativa para obtener la calificación de comarca de interés turístico o las denominaciones geoturísticas que coincidan con su ámbito territorial. 6) La creación y el sostén de la oficina comarcal de información turística correspondiente, que tiene carácter obligatorio en el caso de que la comarca sea declarada de interés turístico, y potestativo en el resto de casos. 7) La emisión de informes en relación con las solicitudes presentadas por los municipios de su ámbito territorial para convertirse en municipios turísticos. 8) La participación en el proceso de elaboración del Plan de Turismo de Cataluña. 9) El ejercicio de las competencias turísticas que les delega o les asigna la Administración de la Generalitat, de acuerdo con lo que establece la legislación de régimen local.

Sin embargo, respecto a las actividades y los servicios turísticos de competencia municipal, corresponde a los consejos comarcales: 1) Establecer y prestar los servicios mínimos inherentes a la condición de municipio turístico, en caso de dispensa o en los supuestos especiales establecidos por la legislación de régimen local. 2) Ejercer, por delegación o por convenio, competencias municipales. 3) Establecer y prestar servicios o llevar a cabo obras, con carácter complementario, de los servicios y las obras municipales.

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Especial interés despierta, dentro de este proceso exhaustivo y ambicioso de atribución de competencias, el papel que deberán desempeñar las nuevas veguerías en este proceso de definición y atribución de competencias y, a la vez, la redistribución de competencias turísticas que le serán asignadas con el objetivo claro de desarrollo de las competencias asignadas, de manera más eficaz y eficiente. 6.1.2. Las administraciones institucionales locales y su incidencia en la gestión turística Para llevar a cabo una adecuada gestión de sus competencias, las entidades locales utilizan modos de gestión de los servicios públicos, directa o indirectamente, con la realización de actividades económicas que, con carácter general, prevé la legislación de régimen local dentro de los ámbitos de la Administración institucional. La Administración institucional se hace visible mediante fórmulas de gestión turística directa (patronato) o indirecta (sociedades mixtas, consorcios, etcétera). No obstante, la figura más habitual y extendida en la gestión local directa de los servicios turísticos es el patronato. Los patronatos de turismo son organismos autónomos dependientes directamente de la Administración que los crea, sometidos al derecho público en todos sus ámbitos de actuación y, en particular, en sus estatutos, que han asumido, tradicionalmente, tareas de fomento y promoción turística23. Su creación corresponde al Ayuntamiento o a la Diputación Provincial en pleno. Asimismo, la práctica habitual de constitución de sociedades se ha convertido en un instrumento múltiple y variado, ya sea por la gestión de servicios turísticos locales o por la realización de actividades económicas propiamente dichas. En estos supuestos la participación de las entidades locales puede ser íntegra o parcial. Las sociedades mixtas están contempladas en el artículo 85.4.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local como «sociedad mercantil cuyo capital social pertenece sólo parcialmente a la entidad local». Esta figura disfruta de una gran tradición en la gestión de los servicios locales y el turismo es uno de sus ámbitos operativos. En estas sociedades se da una remisión genérica al

23. Art. 85.3.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local

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derecho privado que otorga a su gestión una mayor flexibilidad y justifica, al mismo tiempo, la elección de esta alternativa. En último lugar, hay que hacer una referencia a los consorcios. Los consorcios, entidades públicas con personalidad jurídica propia previstas en el artículo 87 de la Ley 7/1985 y en el artículo 6.5 de la LlPAC, están integrados por entidades locales y otras administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen finalidades de interés público concurrentes con los de aquéllas. Son una fórmula idónea para incorporar en una acción turística conjunta tanto a las diferentes administraciones territoriales implicadas como a los agentes sociales interesados. Se trata de una entidad pública de composición múltiple, que tendrá carácter local o no en función de la naturaleza de sus fines y del grado de participación local, que puede utilizar en su giro o tráfico jurídico las fórmulas gestoras de servicios públicos y realización de actividades económicas que considere oportunas y necesarias. Ejemplo Un ejemplo de esta fórmula lo constituye el Consorcio de Turismo de Barcelona (en lo sucesivo Turismo de Barcelona), entidad con personalidad jurídica pública. La constitución de Turismo de Barcelona fue aprobada mediante acuerdo, de 8 de septiembre de 1993, del Ayuntamiento de Barcelona, la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Barcelona y la Fundación para la Promoción de Barcelona, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona (BOPB), núm. 310, de 28 de diciembre de 1993. Los objetivos generales de Turismo de Barcelona son tanto consolidar el turismo del que dispone actualmente la ciudad como atraer nuevo turismo y promocionar y rentabilizar la oferta comercial de Barcelona. Con el fin de conseguir estos objetivos, Turismo de Barcelona centra su actividad en la promoción y el posicionamiento, en el ámbito nacional e internacional, de la ciudad de Barcelona como producto turístico.

6.1.3. Los convenios de colaboración y su incidencia en la gestión del turismo Los convenios son un instrumento jurídico por excelencia de articulación de las administraciones públicas con competencias concurrentes en materia de turismo. La importancia que tienen estos instrumentos en la gestión del turismo resulta evidente, radica en el hecho de que las administraciones se comprometen, en plena igualdad y de manera voluntaria, al cumplimiento de una serie de obligaciones determinadas, posibles y lícitas, sin que ello suponga ningún tipo de alteración en la titularidad de las competencias que ostentan aquéllas.

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Todas las administraciones públicas utilizan de manera regular estas figuras como técnicas imprescindibles a la hora de una colaboración mutua; de ello son un exponente los suscritos por el Estado y las CC. AA., con respecto a los convenios suscritos a su vez para la gestión del Plan FUTURES y PICTE, por ejemplo; los suscritos entre las CC. AA., como fue la creación del Consorcio de la España Verde, o entre el Estado y las entidades locales, como el suscrito por el Estado y la Diputación de Zaragoza para la ubicación de un parador de turismo en el monasterio de Veruela; o entre Estado, CC. AA. y entidades locales para la gestión de los denominados Planes de Excelencia y Dinamización Turística, por poner sólo uno de los múltiples ejemplos posibles.

7. El turismo en el mundo: estructura y organización del turismo internacional

El análisis de las principales organizaciones turísticas internacionales y un cierto razonamiento apriorístico nos pueden hacer pensar que estas organizaciones persiguen una gran variedad de metas y que se puede realizar una serie de funciones mediante un amplio abanico de organizaciones turísticas. Muchas organizaciones turísticas constituyen un puente entre los sectores público y privado (interesados en el turismo) y las metas organizacionales, su reflejo de los intereses de estos grupos. La motivación principal del sector privado, en cuanto al turismo, es la de maximizar la obtención de beneficios.

7.1. La organización turística en el mundo. Concepto y características

Para la mayor parte de países del mundo, el turismo representa una parte importante de su economía, ello se evidencia con la creación de una organización turística encargada de formular y realizar el programa turístico oficial. Estas organizaciones se encuentran condicionadas por la importancia del turismo en la economía nacional, la filosofía política de los gobiernos y el nivel de intervención directa que el gobierno ejerce (Montaner, 2002).

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En concreto hay que señalar, como señala Montaner (2002), diferentes tipos de estructuras: 1) En algunos países, los organismos de turismo forman parte de la maquinaria central del Gobierno, mediante la que este último opera directamente en el sector turístico. Se encuentran en este grupo los casos de España y Portugal, entre otros. 2) En otros países se da un estatuto semiautónomo y funciona no como un organismo gubernamental, sino como una entidad profesional independiente. Se da este modelo en países donde el turismo y sus estructuras se encuentran bastante avanzadas y el sector privado actúa de manera activa (es el caso de Estados Unidos). 3) En países donde empieza a incrementarse su potencial turístico y, a la vez, se quiere dar un nuevo paso para el desarrollo turístico. En esta situación, los gobiernos representan, por lo general, un papel muy activo en la promoción y el desarrollo turísticos y se utiliza la figura de la organización turística para llevar a cabo este objetivo (es el caso de Nepal, la India o Túnez). 7.1.1. La Unión Europea. Políticas turísticas y convergencia europea El turismo del siglo XXI sigue ocupando una posición compleja y, al mismo tiempo, débil en el seno de la Unión Europea, ya que las actuaciones que se llevan a cabo en este campo tienen un alcance muy limitado, al no existir una política turística común. No obstante, dado el carácter multidisciplinar del turismo, se deciden en el ámbito comunitario multitud de cuestiones de gran interés para el desarrollo del sector. Los 27 Estados miembros de la Unión Europea presentan estructuras, organizaciones y ordenaciones con un alto nivel de diversidad. El turismo sigue siendo una responsabilidad que corresponde a cada uno de los Estados miembros; por esta razón, tal como hemos estudiado en apartados anteriores, la creación de organismos nacionales, con contenidos y características turísticas, es tradicionalmente una responsabilidad directa de los Estados, así como la creación de órganos y entidades dedicados a la promoción del turismo. La estructura organizativa y administrativa del turismo de los 27 se justifica en la importancia que puede tener el turismo dentro del conjunto de los sectores económicos de los Estados y del valor que le den a la creación de organizaciones turísticas los respectivos gobiernos y partidos políticos (ved el esquema siguiente).

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El turismo en los Estados Miembros de la Unión Europea AUSTRIA Ministry of Economy, Family and Youth Disponible en: . National Tourist Office (ANTO). Disponible en:

ALEMANIA Ministry of Economics and Technology Commissionner for Tourism. Disponible en: . German National Tourist Board. Disponible en:

BÉLGICA (German Community). Office du Tourisme des Cantons de l’Est. Disponible en: . BÉLGICA (Valonia) Commissariat général au Tourisme CGT eadministration. Disponible en: . BÉLGICA (Flandes) Flanders-Brussels Tourist Office. Disponible en: . BÉLGICA (Región de Bruselas) Service Tourisme qui dépend de la Direction Affaires Culturelles et Tourisme. Disponible en:

BULGARIA Ministry of Economy, Energy and Tourism. Disponible en: . Bulgarian State Agency for Tourism. Visit Bulgaria. Disponible en:

CHECA, REPÚBLICA Ministry for Regional Development. Disponible en: . Czech Tourism. Disponible en:

CHIPRE Ministry of Commerce, Industry and Tourism. Disponible en: . Cyprus Tourism Organisation. Disponible en:

DINAMARCA Ministry of Economic and Business Affairs. Disponible en: . Visitdenmark.com Disponible en:

ESLOVAQUIA Ministry of Tourism. Disponible en: . Slovakia Travel. Disponible en:

ESLOVENIA Ministry of the Economy Tourism Directorate. Disponible en: . Slovenian Tourist Board. Disponible en:

ESPAÑA Ministerio de Industria, Turismo y Comercio Secretaría de Estado de Turismo. Disponible en: . TURESPAÑA Disponible en:

ESTONIA Ministry of Economy Environment. Disponible en: . Oficina de Turismo de Estonia. Disponible en:

FINLANDIA Ministry of Employment and the Economy. Disponible en: . Finnish Tourist Board. Disponible en: . FRANCIA Ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi Secrétaire d’État chargé du commerce, de l’artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme, des services et de la consommation. Disponible en: . Maison de la France. Disponible en:

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Órganos de Administración turística

. El turismo en los Estados Miembros de la Unión Europea GRECIA Ministry of Tourism. Disponible en: . Greek National Tourism Organisation (GNTO). Disponible en:

LUXEMBURGO Ministère des Clases moyennes et du Tourisme. Disponible en: . Office National du Tourisme. Disponible en:

HOLANDA Ministerie van Economische Zaken. Disponible en: . Netherlands Board of Tourism & Conventions. Disponible en:

MALTA Office of the Prime Minister OPM. Disponible en: . Malta Tourism Authority. Disponible en: .

HUNGRÍA Hungarian National Tourist Office. Disponible en:

POLAND Ministry of Sport and Tourism. Disponible en: . Polska Organizacja Turystyczna. Disponible en:

IRLANDA Department of Arts, Sport and Tourism. Disponible en: . Tourism Ireland. Disponible en:

ITALIA Presidenza del Consiglio dei Ministri. Departamento de Turismo. Disponible en: . ENIT. Agencia Nacional de Turismo. Disponible en:

LETONIA Ministry of Economics. Disponible en: . Latvian Tourism Development Agency. Disponible en:

LITUANIA Ministry of Economy Lithuanian State Department of Tourism. Disponible en: . Visit Lithuania. Disponible en:

Fuente: elaboración propia

PORTUGAL Ministério da Economia e da Inovação. Secretario de Estado do Turismo. Disponible en: . Visit Portugal. Disponible en:

REINO UNIDO Department for culture, media and sport. Minister for Culture and Tourism. Disponible en: . The British Tourist Authority. Disponible en: . RUMANÍA Ministry of Tourism. Disponible en: . Romanian National Tourist Office. Disponible en:

SUECIA Ministry Industry, trade, regional growth. Disponible en: . Visit Sweden. Disponible en:

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Gestión pública del turismo

La Unión Europea está dotada de personalidad jurídica. Actualmente, sólo la tiene la Comunidad Europea, ya que el Tratado de Lisboa entrega las competencias de la Comunidad Europea a la Unión, después de la fusión de las dos entidades. Resulta lógico conferirle personalidad jurídica, ya que la Unión puede ejercer sus obligaciones y derechos propios en el límite de las competencias otorgadas por los Estados. El Tratado de Lisboa distingue tres categorías de competencias: 1) Competencias exclusivas de la Unión Europea, en cuyos ámbitos sólo la Unión puede legislar y adoptar actos jurídicos vinculantes, mientras que los Estados miembros únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos comunitarios: • Unión aduanera. • Establecimiento de las normas de competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior. • Política monetaria de los Estados cuya moneda es el euro. • Conservación de los recursos biológicos marinos en el marco de la política pesquera común. • Política comercial común: la política comercial común se convierte en una competencia propia de la Unión. • Celebración de acuerdos internacionales cuando lo prevean los tratados o cuando la celebración de un acuerdo, o bien porque sea necesaria para llegar, en el contexto de las políticas de la Unión Europea, a alguno de los objetivos establecidos en los tratados, o bien porque esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la Unión, o bien porque pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de éstas. 2 Competencias compartidas con los Estados miembros: en los mencionados ámbitos, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido ejercerla: • Mercado interior. • Política social, en ciertos aspectos definidos en el Tratado. • Cohesión económica, social y territorial. • Agricultura y pesca, excepto la conservación de los recursos biológicos. • Medio ambiente. • Protección de los consumidores.

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• • • • •

Transportes. Redes transeuropeas. Energía. Espacio de libertad, seguridad y justicia. Asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos que define el Tratado. • Investigación, desarrollo tecnológico y espacio. • Cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria. Hay que señalar que el Tratado de Lisboa, como el precursor tratado constitucional, incluye nuevas competencias en esta categoría: energía, salud pública y espacio. 3) En otros ámbitos, la Unión Europea puede llegar a poner en marcha determinadas acciones, con la finalidad de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros, considerando el aspecto europeo de estos ámbitos: • Protección y mejora de la salud humana. • Industria. • Cultura. • Turismo. • Educación, formación profesional, juventud y deporte. • Protección civil. • Cooperación administrativa. En este caso, el turismo y el deporte se convierten en los nuevos ámbitos añadidos por el Tratado de Lisboa (y el tratado constitucional antes de éste). A pesar de no disponer de una política común con competencias definidas, legisladas y ejecutadas por las instituciones comunitarias y los Estados miembros, hay que señalar que durante estos años se ha producido un proceso de convergencia de las políticas comunes con incidencia en la materia turística (Arcarons, 2001 y 2004). Considerando la importancia del turismo europeo a lo largo de estas décadas, la Unión Europea debe continuar contribuyendo a los esfuerzos de la industria turística de los Estados miembros y de sus regiones. Resulta imprescindible que se produzca una clara adaptación a los nuevos y viejos procesos, lo que implica acceder a unos mayores niveles de competitividad y calidad del turismo europeo más altos y contribuir, a la vez, a la lucha contra el desempleo en este sector.

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A pesar de las últimas reformas normativas (el Tratado de Lisboa que todavía no ha entrado en vigor), probablemente serán las otras «políticas turísticas» las que «cuidarán» del turismo, de este sector cada vez más necesariamente «transversal» y que todavía deberá integrarse de manera más plena en estas «políticas turísticas». Dentro de este marco, es muy probable que los «escenarios» de futuro no cambien demasiado de los que se han estado planteando en las últimas décadas. El reconocimiento del turismo por medio de las otras «políticas turísticas» no deja de ser una posibilidad existente a la hora de la utilización de unos instrumentos comunitarios de carácter general que, aunque ofrecen amplías perspectivas, no disponen de financiación suficiente, al no tratarse de medidas directas. La falta de instrumentos jurídicos adecuados, por la definición de este necesario «marco jurídico», podría hacer que en el futuro, con nuevas ampliaciones, sea todavía más difícil conseguir la tan deseada unanimidad turística. No obstante, el futuro, con un turismo cada vez más potente, más competitivo y en un mercado globalizado, debe pasar por el establecimiento de nuevas medidas de control, coordinación y cooperación, dentro de las acciones que la Unión Europea lleva a cabo en el seno de las políticas vinculadas al funcionamiento del mercado interior. El mercado de bienes y servicios que configura el sector turístico es suficientemente importante y grande como para otorgarle la importancia que sin duda tiene.

7.2. Las organizaciones internacionales y el desarrollo del turismo

La existencia de organizaciones internacionales es hoy, en todos los sectores, un fenómeno muy importante, sea cual sea la actividad desarrollada (económica, científica o social). Estas organizaciones suelen ofrecer su apoyo al desarrollo económico y social y a la cooperación internacional. El turismo, uno de los sectores de más rápido crecimiento de la economía mundial, se encuentra dentro de este proceso, en el que las organizaciones internacionales de desarrollo y de cooperación internacional han actuado y siguen actuando desde hace años, ya sea a partir de organizaciones gubernamentales o no gubernamentales.

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Estas organizaciones pueden tener varios objetos y finalidades, aunque en la mayoría de los casos se dedican a la creación de redes y recursos comunes con el fin de conseguir determinadas economías de escala, presentando una acción colectiva en muchos campos del desarrollo turístico. Por otra parte, pueden facilitar fuentes de información de datos que sirven para conocer la realidad turística en muchos países. Además, proporcionan asistencia directa a aquellos países que la demandan y muchas de ellas dan gran importancia a la protección del medio ambiente como recurso básico en el desarrollo24 turístico. En función de estas dos categorías, las organizaciones internacionales pueden tener una competencia turística general25 o más especializada en un sector de la actividad turística26 (como puede ser el caso del Bureau International del Turismo Social –BITS–). Otras organizaciones tienen en el turismo uno de sus ámbitos de actuación consideran metas o misiones más amplias que no empiezan y acaban en el turismo. En estas organizaciones se han creado comités, secciones, etcétera, que tienen como razón especial de su creación el propio turismo. 7.2.1. Las organizaciones intergobernamentales Sólo los Estados pueden ser miembros ordinarios de estas organizaciones. No obstante, la mayoría de ellas pueden asociarse con estatus consultivo a organizaciones gubernamentales (profesionales, sociales o científicas), incluidas las organizaciones internacionales públicas o privadas (compañías aéreas, sociedades de explotación de aeropuertos y oficinas de turismo), a partir del objeto concebido, de manera muy amplia, de asociar a los representantes de los profesionales implicados en el turismo a los trabajos que éstas realizan (Vellas, 2004). Éste es el caso de la Organización Mundial del Turismo (OMT). 1) Organización Mundial del Turismo (OMT) Lo que hoy es la OMT fue concebida en Londres (1946) bajo la denominación de Unión Internacional de Organismos Oficiales de Turismo (UIOOT), que tenía

24. OMT, 1998 25. Es el caso de la Organización Mundial del Turismo-OMT. 26. Como puede ser el caso del Bureau International del Turismo Social-BITS.

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sus raíces en un congreso celebrado dos décadas antes y creada oficialmente en el año 1947 en La Haya. La actividad turística ha acompañado a los avances de la vida moderna y los orígenes, desarrollo y actividades de la OMT. Su dimensión internacional y el número de sectores que involucra: viajes, alojamiento y servicios turísticos, etcétera, han crecido. A mediados de la década de los sesenta, se hizo evidente la necesidad de contar con instrumentos eficaces para supervisar esta evolución y se dotó al turismo de un mecanismo intergubernamental especializado que se ocupara de los movimientos de personas con finalidades no migratorias, las políticas turísticas y los efectos del turismo. A partir de entonces, la colaboración con el sistema de las Naciones Unidas fue cada vez más estrecha. En diciembre de 1969, la Asamblea General de Naciones Unidas reconoció mediante una resolución el papel decisivo y central que incumbía a la transformada UIOOT en el campo del turismo mundial en el marco de la ONU. Después de esta resolución se ratificaron en 1974 los estatutos de la OMT y la UIOOT se convirtió en la Organización Mundial del Turismo, que celebró su primera Asamblea General en Madrid en mayo de 1975. Desde entonces, la trayectoria de la organización está íntimamente ligada a su país anfitrión, España, y a Madrid, donde la OMT estableció su Secretaría General en 1976. El año 2003 marca el hito institucional más reciente. El papel de la OMT como principal organización aglutinadora para el turismo mundial se reafirmó al convertirse en el organismo especializado de Naciones Unidas dedicado al desarrollo sostenible del sector turístico. La OMT ocupa la función central y decisiva dentro del sistema de la ONU en la promoción de un turismo responsable, sostenible y accesible para todos. El turismo puede estimular el crecimiento económico y la creación de ocupación, incentivar tanto la protección del medio ambiente como del patrimonio cultural, así como promover la paz, la prosperidad y el respeto de los derechos humanos. El turismo puede realizar una contribución valiosa a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La OMT tiene los siguientes objetivos: a) Acelerar y fomentar la contribución del turismo (internacional y nacional) a la paz, a la comprensión, la salud y la prosperidad en todo el mundo. b) Facilitar por medio de los viajes el acceso del ser humano a la educación y la cultura. c) Elevar los estándares de vida en las regiones menos desarrolladas del

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d) e) f) g)

h) i)

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mundo, al ayudar a promocionar facilidades para el turismo extranjero y la promoción de los flujos turísticos en estas zonas especialmente. Mejorar las condiciones de los habitantes del país y contribuir así al desarrollo de la economía mundial. Actuar como una agencia internacional de coordinación y cooperación para difundir el turismo. Proporcionar a los miembros un servicio que sea valioso en sus operaciones nacionales dentro del campo del turismo. Ofrecer un punto de reunión y coordinación de todos los intereses turísticos de los países miembro de las organizaciones turísticas nacionales y de los sectores y organizaciones profesionales que representen los intereses de los viajeros. Establecer un enlace y consulta permanente con los diferentes sectores de los operadores turísticos. Realizar todo esto de la manera más eficiente.

El objetivo general de la OMT es el de promover el desarrollo del turismo, con vistas a contribuir al desarrollo económico, la comprensión internacional, la paz, la prosperidad, el respeto universal y la observancia de los derechos humanos, así como las libertades fundamentales para todos, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión. Las funciones principales de la OMT son: a) La promoción informada del turismo, no de la corriente turística específica, sino de una mayor comprensión del turismo, sus ventajas y sus riesgos; la recomendación de medidas positivas como la creación de nuevas instalaciones, etcétera. b) Coordinar las políticas en turismo; formulación y aplicación de los principios del turismo internacional. Racionalización de las organizaciones turísticas internacionales (y nacionales). c) Representación del turismo en las Naciones Unidas. d) Portavoz autorizado del turismo mundial y del turista que complemente a la autoridad y a la posición central de las organizaciones turísticas nacionales. e) Cumplimiento de acuerdos internacionales multilaterales y apoyo para su implementación, así como de los acuerdos ya existentes.

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f) Solución de desacuerdos técnicos internacionales. 2) Otras organizaciones intergubernamentales A pesar de que la OMT es la organización internacional especializada que ocupa la posición central y definitiva en materia turística, se pueden encontrar otras organizaciones que, si bien no están especializadas, desarrollan actividades vinculadas al turismo. Entre estos organismos destacaríamos, por su importancia y trascendencia, los siguientes: a) Organización de las Naciones Unidas (ONU) que, en agosto de 1963, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Turismo y los Viajes Internacionales, admitió el turismo como un refuerzo importante en el desarrollo de los países e instaura unos fondos especiales (PNUD) para la asistencia técnica en turismo. b) Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD), que ha dirigido algunos proyectos turísticos en África, Oriente y América Latina, colaborando, normalmente, con la UNESCO, la FAO y la OMS. c) Organización Internacional del Trabajo (OIT), creada en 1919 con la finalidad de preservar la justicia social y la mejora de las condiciones de trabajo. A partir de 1965 realiza reuniones periódicas sobre las condiciones de trabajo en el sector hotelero y de la restauración. d) Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), fundada después de la Segunda Guerra Mundial, en 1945. Ha realizado grandes programas para la reestructuración y reconstrucción de los patrimonios culturales de las naciones y ha desempeñado un importante papel con respecto al desarrollo del turismo cultural. 7.2.2. Las organizaciones internacionales no gubernamentales Las organizaciones internacionales no gubernamentales reagrupan en el plan internacional a organismos profesionales, sociales o científicos. Éstas tienen por objeto favorecer intercambios y encuentros entre profesionales de diferentes nacionalidades. Asimismo, estas organizaciones ayudan a disponer de oficinas, órganos de información y representantes junto con las instituciones internacionales, en las que se toman las orientaciones y, a menudo también, las decisiones importantes

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para las políticas turísticas. Tienen por objeto representar a los mencionados profesionales en las organizaciones internacionales y constituyen, en ocasiones, poderosos lobbies. Organizaciones internacionales no gubernamentales destacadas El número de organizaciones es muy importante. Debemos destacar las siguientes: • En Nyon: World Association of Travel Agencies (WATA). Disponible en: ; consultado el 28/08/2009. • En Mónaco: Federation Universelle des Associations d’Agences de Voyages (FUAAV). Disponible en: ; consultado el 28/08/2009. • En Bangkok: PATA (Pacific Association of Travel Agencies). Disponible en: ; consultado el 28/08/2009; ECPAT (End Child Prostitution and Trafficking). Disponible en: ; consultado el 28/08/2009. • En Bruselas: The European Travel Agents and Tour Operators Associations (ECTAA). Disponible en: ; consultado el 28/08/2009; HOTREC is the trade association of hotels, restaurants and cafes in the European Union. Disponible en: ; consultado el 28/08/2009. • En Montreal y Génova: IATA (Association du Transport Aérien International) Disponible en: ; consultado el 28/08/2009; Federation Internationales de l’Automobile (FIA) Disponible en: .; consultado el 28/08/2009). • En St. Gallen: Association Internationale d’Experts Scientifics du Tourisme (AIEST). Disponible en: ; consultado el 28/08/2009.

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Planificación turística de la Administración

Capítulo III

Planificación turística de la Administración Ramon Arcarons i Simon

1. Gobernanza e intervención del Estado

En una posición de liderazgo turístico como la que vive nuestro país, el entorno general es cada vez más importante y en este marco el turismo representa un mercado muy sensible a la incertidumbre. Por lo tanto, la gobernabilidad es el elemento clave de la competitividad: garantía de un entorno perfectamente claro y regulado por los inversores, consolidación de un sistema transparente y, al mismo tiempo, seguridad física de las personas, especialmente de los visitantes, y confianza en el sistema policial y judicial. En este sentido, debemos tener en cuenta la necesidad de simplificar los sistemas de acreditación y visado turístico, las políticas relacionadas con las normativas del mercado laboral (a menudo se llevan a cabo reformas sin considerar las circunstancias particulares del sector turístico) y la garantía para los consumidores que afecta sensiblemente al consumo turístico.El turismo es, sin duda, un ámbito muy favorable para observar la dinámica real del concepto de gobernanza. Las razones pueden ser múltiples, aunque se pueden destacar las siguientes: 1) El turismo precisa para su impulso la colaboración del sector público y el sector privado. Para el desarrollo turístico resulta imprescindible la utilización de recursos públicos cuya gestión es competencia de diferentes administraciones y órganos de gobierno (recursos naturales, culturales, territoriales, etcétera). 2) Es imprescindible aumentar la concienciación de los ciudadanos con respecto al destino turístico a partir de una mayor implicación de la sociedad civil en un buen desarrollo turístico.

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3) En el turismo la clave es la transversalidad. Para que el turismo funcione y lo haga con normalidad es necesario la concurrencia de varios subsectores empresariales (alojamiento, restauración, transporte, intermediación, etcétera) que contemplan lógicas independientes y, en muchas ocasiones, contradictorias. 4) A menudo, según la lógica de intervención, los diferentes agentes turísticos utilizan elementos diferentes a la tradicional división funcional. En el caso del turismo el destino turístico es el aglutinador del espacio de acción. (Velasco, 2008). Actualmente, la responsabilidad del «gobierno turístico» resulta bastante evidente; es imprescindible que el Gobierno garantice el mantenimiento y la potenciación de unos altos niveles de seguridad en las zonas turísticas. Todo ello mediante actuaciones que fomenten unos mejores servicios, cuidando, al mismo tiempo, de la estética de los espacios turísticos y concienciando al personal de estos servicios para que mantengan la tradicional hospitalidad que ha caracterizado a nuestro país, a nuestro turismo y, en general, cuanto contribuye a aumentar esas buenas sensaciones y se reduce cualquier tipo de incomodidad e inseguridad. Con el fin de alcanzar una alta competitividad se precisan más y mejores puertos, aeropuertos, carreteras, telecomunicaciones, seguridad, servicios médicos, universidades y centros de formación, parques nacionales, ocio y entretenimiento, prestación de servicios en múltiples y variadas actividades, en cantidad y calidad necesarias, ya sea mediante inversiones directas o indirectas (concesiones o privatizaciones) y con la garantía del Gobierno de una óptima operatividad en las mencionadas acciones. Para el desarrollo de una política turística eficaz es necesario reconocer que cada destino tiene su propia problemática competitiva y exige una gestión local adecuada. En este sentido, el Gobierno deberá crear las condiciones generales para la competitividad y apoyar a los programas de competitividad específicos de los destinos turísticos, todo ello en estrecha colaboración con los diferentes agentes turísticos implicados en el desarrollo turístico. Se ha de contar con la experiencia de los grandes acontecimientos y lograr que todos los sectores y agentes afectados en el funcionamiento del sistema turístico interaccionen y colaboren entre sí, con el fin de conseguir los objetivos deseados y que hagan más competitivo el destino turístico.

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Por lo tanto, considerando las diferentes realidades turísticas actuales, es imprescindible examinar el funcionamiento del sistema turístico no sólo sobre el papel de los Estados, sino también el funcionamiento, la estructura y la organización de una multiplicidad de organismos, instituciones, asociaciones, etcétera que, desde una óptica pública o privada, tienen en el turismo una parte sustancial de sus actuaciones. En definitiva, agentes públicos y privados deben buscar conjuntamente vías de consenso y colaboración para que el «gobierno turístico» sea cada vez más eficaz y eficiente y los principios e instrumentos de participación, de diálogo y de confianza entre múltiples actores públicos y sociales adquieran mayor presencia. La gobernanza no es potenciar la colaboración público-privada para mejorar el desarrollo del sector turístico en un espacio territorial determinado. La gobernanza turística ha de entenderse como parte de los procesos de decisión público-privados cuyo objeto es la mejora en la gestión de los conflictos que de manera inevitable provoca la actividad en el destino. La gobernanza turística implicaría avanzar un paso más en el gobierno del turismo. Gobernanza El término gobernanza posee diferentes significados y, de forma especial, ha tendido a asociarse a todos los cambios producidos en el sector público en los últimos años, la mayoría de ellos relacionados con la reformulación del papel que deben desempeñar en el futuro los actores gubernamentales formales. En definitiva, se trata de la idea de gobierno relacionada con los procesos de toma de decisiones colectivas que permiten la gestión de los conflictos sociales.

La gobernanza turística –considerando su carácter transversal y su dimensión de actividad compleja, variada y dinámica; de intereses fragmentados y de complejas interdependencias (sobre todo verticales)– contempla una gran variedad de actores con intereses a menudo confrontados que han de alinearse en torno a un producto integral. En este sentido, y considerando su necesidad, debe servir para comprender y, en su caso, reformar buena parte de las estructuras, los procesos y los instrumentos de actuación pública que ya no resulten apropiados ni eficaces a la luz de las nuevas realidades. Dentro del concepto de gobernabilidad se incluye el de política de infraestructuras, tanto de movilidad y transporte como de energía, agua, telecomunicaciones y servicios, especialmente de sanidad, un elemento muy sensible para turistas y visitantes.

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Por otra parte, si se considera la existencia de una relación muy estrecha entre microproducto turístico y producto «destino», observamos que, en este campo, la interdependencia entre uno y otro es mucho más fuerte. Si no existe una adecuada gobernanza que asuma compromisos compartidos en el establecimiento y mantenimiento de estándares de calidad en este campo, es difícil establecer una competencia razonable frente a destinos mucho más confortables y seguros, en el sentido más amplio de la palabra. Actualmente, es impensable pretender que una empresa turística logre el desarrollo de un determinado destino. Requiere la cooperación del sector público, especialmente local y regional, y, en otros casos, también nacional. Sin embargo, es muy improbable que una Administración pública local sea capaz de conseguir el desarrollo turístico de su territorio sin la colaboración del sector privado implicado. Además, si se puede contar con la participación de la sociedad o la comunidad local, el éxito tendrá muchas más garantías de producirse. No obstante, cuando se observan estos temas desde un punto de vista empresarial, el tratamiento de la ocupación estacional y una lógica fiscal que tenga en consideración esta situación se muestran como algunos de los factores más importantes. Por otra parte, a efectos de costes y aprovechamiento de oportunidades, existen otros elementos clave, como la planificación y la gestión urbanística. Del tratamiento del suelo depende la viabilidad, o no, de muchas inversiones, desde los alojamientos hasta las atracciones turísticas. En consecuencia, el éxito o el fracaso del turismo de nuestro país se encuentra íntimamente ligado a la capacidad de integrar los sectores públicos y privados en un proyecto común que obligue al primero a disponer de políticas específicas y diferenciadas para el turismo (desde los horarios de apertura y cierre de comercios y actividades hasta la propia regulación del mercado laboral turístico) y, al segundo, a plantear que el éxito o el fracaso de sus actividades dependen de su capacidad de actuación y marketing y del compromiso empresarial que asuma, y no tanto de las ayudas o soluciones que pretenda obtener del sector público.

1.1. La necesidad de intervención pública en el sistema turístico

En general, el turismo se ha convertido, en la mayoría de países, en una actividad clave para el desarrollo económico que ha supuesto unos ciertos niveles de

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intervención pública de los Estados con el fin de orientar el desarrollo de sus actividades a partir de la ejecución de diferentes políticas públicas. Estas políticas públicas se han orientado especialmente al comercio exterior, la balanza de pagos, la ocupación, el desarrollo económico, la ordenación del territorio, etcétera. Según la OCDE, las razones que justifican la intervención estatal son las siguientes: las competencias internacional y de interés nacional, la especificidad del sector y las carencias del mercado. No obstante, el turismo, excepto en los países más desarrollados, es, por definición, internacional. Aún hoy, existen países en los que la población local no puede acceder a los complejos turísticos por falta de capacidad económica.En este sentido, se considera que sólo los poderes públicos pueden conseguir que el desarrollo turístico se realice en beneficio de la colectividad. El turismo aporta divisas, que en muchos casos los Estados no tienen forma de obtener, y, a la vez, redistribuye la renta. La promoción del turismo mejora la imagen del país y, a menudo, es el único modo de darse a conocer en el exterior. Esta necesidad de intervención se ha visto cuestionada en los últimos años por las tendencias políticas de muchos gobiernos de ideología liberal que cuestionan las tradicionales funciones del Estado a la hora de intervenir en política y economía. Se puede decir que los límites del Estado son cada vez más borrosos con respecto a muchas de sus jurisdicciones, ya que se produce una mayor preocupación por la creación de sociedades público-privadas y una reducción del grado de intervención del Gobierno en economía, sin olvidar que, hoy día, el Estado todavía fija el marco regulador en el que se desarrollan las actividades públicas y privadas.

1.2. El papel del Estado y los agentes turísticos en la gestión turística

La intervención del Estado y las tendencias hacia la regionalización y la privatización en los países más desarrollados han puesto de manifiesto la necesidad de una mayor coordinación por parte de las administraciones con competencias turísticas. No obstante, la situación económica, especialmente en Europa, lleva a muchos gobiernos a restringir gastos en promoción o incluso a suprimir algunas administraciones turísticas. Esta línea se ha puesto de manifiesto en países como

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Suecia, donde, desde 1991, el Gobierno trata el turismo como cualquier otro sector industrial; Estados Unidos, donde el gobierno federal ha dejado funciones y competencias en manos de los estados; Japón, que promociona la salida de sus compatriotas al extranjero con el fin de contrarrestar el superávit de su balanza de pagos, e incluso Italia, donde año tras año el ENIT ve recortados sus presupuestos. En sentido contrario, otros países desarrollados y de poca tradición intervencionista, como es el caso de Gran Bretaña y Australia, cuentan con administraciones turísticas dotadas de fondo a cargo de los presupuestos del Estado. En el caso británico, con la función de actuar hasta donde no llegue la empresa privada. Por otro lado, en Australia, donde se ha llevado a cabo una interesante reflexión sobre este tema, la justificación por la financiación de campañas de promoción turística nacionales o regionales consiste en garantizar que los efectos del turismo no beneficien sólo al sector turístico, sino a toda la colectividad (Hall, 1994). Es importante que los turistas estén persuadidos de comprar productos y servicios, y no sólo productos de una determinada empresa. Este conjunto de servicios beneficia a una gran parte de la sociedad y la cultura de un país. Probablemente, esta misma dispersión de los beneficios ha sido la mayor dificultad en la que se encuentran las empresas privadas en el campo de la promoción internacional. El caso de las pymes El caso de las pymes, mayoritarias en el sector, pone de manifiesto la necesidad de que no sigan dispersándose sus escasos recursos, mientras que las grandes compañías (hoteleras, compañías aéreas, ttoo, etcétera) no cuenta entre sus estrategias la de la promoción de un país concreto. Estas compañías promocionan los lugares que son objeto de sus operaciones, lo que favorece más el movimiento turístico general que el dirigido a un país específico.

Para la OCDE, si la promoción se dejara en manos del sector privado, se podría producir un desarrollo de un claro desequilibrio, con riesgo de agravar la saturación de las infraestructuras y la tensión en el medio ambiente. Este planteamiento se podría considerar una intervención correctora del Estado, con un mayor coste económico para los contribuyentes. En síntesis, sin una Administración turística estatal, los diferentes destinos podrían competir entre sí con el resto de países competidores, el conjunto del sector carecería de información adecuada y la imagen exterior de España se resentiría.

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Sin embargo, no sólo se ha mantenido esta Administración turística, sino que las dotaciones presupuestarias, especialmente en materia de promoción exterior, también han aumentado más que la media, si consideramos las de nuestros principales competidores europeos. El caso de España El caso de España no deja de ser singular. A partir de la aprobación de la Constitución y de los diferentes estatutos de autonomía, la Administración Central del Estado no tiene competencias exclusivas en turismo, sino sólo compartidas en función de la actuación planificadora de la economía, manteniendo una Administración turística con su correspondiente organismo de promoción exterior. No obstante, la concentración en la actividad coordinadora, especialmente a partir de la década de los noventa, ha permitido que tanto las administraciones de las comunidades autónomas, que no dejan de ser también Estado, como el sector privado reconozcan la necesidad de esta función.

2. La planificación como instrumento de gestión

Los ciudadanos del mundo contemplan como una cierta paradoja que, tras la caída del muro de Berlín, la bancarrota de las economías de planificación centralizada y la generalización de la ideología liberal en el mundo, hoy se lleve a cabo más planificación que nunca. No sólo los gobiernos (locales, regionales y estatales) o los ejércitos «planifican», sino que además las grandes corporaciones financieras, los organismos de cooperación, las empresas nacionales y transnacionales, etcétera han incorporado la planificación en sus particulares «agendas». Sin embargo, la planificación actual presenta principios, objetivos y características que no tienen casi nada que ver con la planificación normativa de las últimas décadas del siglo XX. De acuerdo con esta última consideración, carecería de toda lógica entender la planificación bajo ideas preconcebidas, en función de realidades políticas del pasado que ya no forman parte de la mayoría de ideologías que hoy gobiernan nuestros países. Hoy, la planificación tiene carácter flexible y esencialmente estratégico, y es capaz de adaptarse a los nuevos escenarios, hasta lograr aprovechar mejor las oportunidades y resolver los problemas que plantean las nuevas situaciones.

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La planificación pública se define como un proceso racionalizador e indispensable que la Administración pública lleva a cabo a la hora de organizar y coordinar de los recursos disponibles y así conseguir el bienestar y satisfacer de las necesidades de los ciudadanos y el progreso de la colectividad (Acerenza, 1984). Para la consecución de estos objetivos, la planificación es concebida como un proceso sistémico que se lleva a cabo con la gente y de cara al mundo, y todo ello con la mejor información posible. Estos dos requisitos no pueden ir separados, ya que si sólo se considera a los ciudadanos se produce una deriva hacia posiciones probablemente populistas ineficientes. Por otra parte, si sólo se planifica con información pero sin los ciudadanos, obtendríamos una planificación de «libro», sin viabilidad política y sin ningún tipo de participación de los agentes sociales y productivos.

2.1. La planificación del turismo: conceptos fundamentales

La planificación constituye una técnica a la que la Administración es especialmente sensible en relación con los diferentes sectores económicos, aunque su fuerza expansiva la lleve a protagonizar gran parte de la acción administrativa en general. La actividad turística no puede ser ajena a esta tendencia, como lo demuestran el contenido de las leyes de turismo aprobadas por las comunidades autónomas españolas, en las que se contempla la planificación turística como una de las técnicas fundamentales para el desarrollo del turismo en cada una de las comunidades1. A pesar de la existencia de estas recientes normativas, hay que reconocer esta problemática, ya que, aún hoy, la mayoría de los espacios turísticos se han caracterizado por graves carencias de planificación. Aunque la interacción turismo/territorio se nos presenta, desde los inicios del desarrollo turístico ésta se reconoce como una necesidad ineludible para la explotación óptima de nuestras riquezas naturales.

1.

La Ley, Código de Turismo 2006

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Planificación turística de la Administración

Tabla 1. Normativa general autonómica de ordenación turística Comunidad autónoma

Leyes de ordenación turística

Andalucía

Ley 12/1999, de 15 de diciembre (LOTA)

Aragón

Ley 6/2003, de 27 de febrero (LOTAR)

Asturias

Ley 7/2001, de 22 de junio (LOTAS)

Islas Baleares

Ley 2/1999, de 24 de marzo Ley 9/2002, de 12 de diciembre (LOTB)

Canarias

Ley 7/1995, de 6 de abril Ley 7/1997, de 4 de julio Ley 5/1999, de 5 de marzo Ley 6/2002, de 12 de junio Ley 19/2003, de 14 de abril (LOTCA)

Cantabria

Ley 5/1999, de 24 de marzo (LOTCAN)

Cataluña

Ley 13/2002, de 21 de junio (LOTCAT)

Castilla-La Mancha

Ley 8/1999, de 26 de mayo (LOTCM)

Castilla y León

Ley 10/1997, de 19 de diciembre (LOTCL)

Extremadura

Ley 2/1997, de 20 de marzo (LOTEX)

Galicia

Ley 9/1997, de 21 de agosto

La Rioja

Ley 2/2001, de 31 de mayo (LOTLR)

Madrid

Ley 8/1995, de 28 de diciembre Ley 1/1999, de 12 de marzo Ley 1/2003, de 11 de febrero (LOTMA)

Murcia

Ley 11/1997, de 12 de diciembre (LOTMU)

Navarra

Ley Foral 7/2003, de 14 de febrero (LOTNA)

País Vasco

Ley 6/1994, de 16 de marzo (LOTPV)

Valencia

Ley 3/1998 de 21 de mayo (LOTVA)

Ley 10/2004, de 2 de noviembre (LOTGA)

Fuente: elaboración propia

La importancia que se concede hoy a la planificación turística es reconocida por la misma OMT2, cuando afirma que sin planificación integral de la actividad turística difícilmente se puede llegar al éxito en la gestión y desarrollo del turismo. Durante los últimos años ha proliferado el número de planes turísticos, lo que ha demostrado la importancia de la planificación turística a diferentes niveles:

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supranacional, nacional, regional y local. No obstante, resulta preocupante el hecho de que por falta de financiación, de personal formado, de información adecuada, de legislación efectiva, etcétera muchos de estos planes han sido de difícil implementación y materialización. Esto ha provocado una pérdida considerable de recursos y una reducción de las expectativas a la hora de llevar a cabo políticas de desarrollo turístico en los destinos afectados. 2.1.1. La perspectiva general: interrelaciones entre economía, turismo, territorio y planificación El turismo es una actividad muy compleja, ya que produce efectos sobre los entornos económico, social y natural. Por esta razón es necesario que su desarrollo se realice del modo más ordenado posible (intentando reducir todos aquellos impactos que puedan ser negativos), con el fin de maximizar los beneficios económicos, sociales y culturales. En general, se podría decir que en la actividad turística convergen varios campos que, al mismo tiempo, interactúan entre sí, ya sea el medio ambiente, la sanidad, la legislación, el urbanismo, la ingeniería, etcétera y que junto con los propios del turismo (hostelería, actividades lúdicas, actividades culturales, información turística, servicios turísticos, intermediación, etcétera) han de componer un todo integral que deberá ser correctamente interpretado y evaluado en el momento de definir un modelo u otro de desarrollo turístico. Una adecuada optimización de los recursos disponibles en el destino, la definición de un plan de trabajo, que una y coordine los diferentes elementos que intervienen en el desarrollo turístico y, especialmente, la adecuada planificación de sus estrategias de marketing pueden suponer la diferencia de obtener un producto competitivo o un producto mediocre que tenderá a desaparecer con el tiempo3. El territorio resulta un elemento básico del desarrollo turístico, dado que en él se integran los recursos medioambientales, artísticos o culturales de los destinos turísticos, a la vez que es el espacio físico destinado al emplazamiento de infraestructuras y equipamientos. Sin embargo, el turismo se manifiesta como actividad económica que condiciona la ordenación del territorio, ya que lo necesita, lo usa, lo consume y lo transforma. Es decir, el propio turismo se erige en uno

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de los principales agentes de destrucción de los recursos sobre los que se construye, considerando la elevada fragilidad de éstos. Este uso del territorio por parte de la actividad turística implica la existencia de una dimensión ambiental que genera distintas problemáticas, por lo que se necesita recurrir a técnicas de planificación que garanticen un desarrollo turístico sostenible. Por otro lado, el turismo como actividad económica, pero también como fenómeno y práctica social, integra modos singulares de actuación y relación que afectan al territorio y condicionan el resto de actividades y relaciones económicas y sociales y que, a la vez, configuran una nueva estructura territorial, social y económica. Por todo ello se hace necesario efectuar una adecuada planificación del turismo, con sentido de equilibrio y buscando siempre la coherencia en las diferentes actuaciones. Así como considerando de forma esmerada y técnica el inventario disponible de áreas con recursos turísticos; especificando sus características peculiares, los atractivos que hay que ofrecer y las formas de explotación; valorando las limitaciones y características del medio ambiente del entorno, y analizando las repercusiones positivas o negativas, teniendo como objetivo permanente y fundamental la preservación e incluso la mejora del marco ecológico. 2.1.2. El territorio como apoyo de la actividad turística Los destinos turísticos se pueden entender como un espacio para el consumo con una determinada imagen de simbolismo social; en éstos los visitantes pueden disfrutar de servicios y adquirir productos materiales en el contexto de una determinada combinación de componentes que, en función de una mejor o peor organización, transmitirá una percepción de calidad concreta (Vera, 1997). A partir de esta visión, los destinos turísticos, fundamentalmente todos aquellos que se encuentran vinculados a la existencia de algún recurso natural específico, se han ido desarrollando mediante la utilización intensiva del territorio, entendiendo éste como un bien de fácil y libre acceso4. Por lo tanto, la articulación territorial del turismo presenta importantes conexiones con el resto de las actividades económicas, sin limitarse a los procesos que transforman entornos y

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ambientes naturales y creando productos turísticos para satisfacer las demandas de los visitantes. No obstante, hasta la década de los ochenta, el turismo de masas se fundamentaba en la producción cuantitativa, un alto número de ventas para un mínimo margen de beneficios por persona, y todo ello con un nivel muy elevado de explotación y ocupación de territorio, difícil de recuperar en el futuro. En la actualidad, este planteamiento ha sido superado, al considerar el territorio como base y apoyo de la oferta de cualquier destino turístico, convertirlo en una de las partes fundamental e intrínseca del producto turístico e incidir cada vez más en la imagen percibida por los consumidores turísticos5. La política turística llevada a cabo en cada uno de los destinos turísticos deberá considerar los elementos fundamentales que afectan al territorio y al turismo; por ello, además de los elementos vinculados al uso del suelo, la legislación urbanística o el control de los recursos medioambientales, etcétera, aquélla afectará tanto a la elección concreta que realiza el turista de uno u otro destino, como a los diferentes agentes turísticos públicos o privados vinculados a la actividad turística. Resulta habitual que todo territorio que tenga interés en el desarrollo de la actividad turística esté sujeto a una adecuada política que permita ordenar, regular, desarrollar, promocionar y controlar sus diferentes actividades y transformaciones para orientarlas al uso y la explotación turística. Todo ello implica el diseño de una detallada planificación de este desarrollo turístico.Esta planificación se puede plantear para diferentes niveles jurisdiccionales o para diferentes ámbitos sectoriales. Así, se puede hablar de planificación internacional, nacional, autonómica, regional, local, de mancomunidad, sectorial, etcétera. Sin embargo, la planificación turística se puede estructurar como paquete de actuaciones a corto, medio y largo plazo, y su financiación puede ser pública, mixta o privada. En general, se podría decir que la puesta en funcionamiento de actividades de planificación, optimización y protección del territorio, que tiene como objetivo principal conseguir una mejora de la calidad del suelo, parece consecuencia de la concienciación de los problemas que amenazan la rentabilidad y la propia supervivencia a corto plazo del turismo como actividad económica y del deterioro de la calidad de vida de la población receptora.

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2.1.3. La sostenibilidad como principio orientador de la planificación turística La OMT (OMT, 1996) define como turismo sostenible aquel que se orienta a satisfacer las necesidades de los turistas actuales, lo que genera ingresos de bienestar social en el destino y, a la vez, permite conservar los recursos y garantizar la continuidad de las ofertas y de las actividades a largo plazo. Por lo tanto, constituye un concepto que, en cualquier caso, no implica la utilización de un modelo de gestión de los recursos desde la perspectiva de su proyección hacia el futuro, es decir, que se trata, en definitiva, de un modelo planificado del turismo. De acuerdo con esta perspectiva, la planificación turística implica un alto control social de las actividades y de sus efectos sobre los recursos, así como el objetivo de que la mayor parte de los beneficios económicos se traslade al conjunto de la comunidad en sus diferentes formas: incremento de la renta y de los ingresos, creación de ocupación, equipamientos, infraestructuras, etcétera. En este sentido, la planificación turística se debe entender como una de las partes de la estrategia de desarrollo local, integrada en el sistema productivo, y no como parte, en ningún caso, de un elemento aislado y autónomo en el territorio. Sin implicar innovaciones radicales, el concepto de sostenibilidad supone una mayor valoración y, en cierta manera, una reorientación de la planificación y gestión turística. Incluso se podría pensar en un proceso de convergencia de los diferentes enfoques de la planificación hacia principios de sostenibilidad, entre los que destaca el estratégico. Por otro lado, resulta evidente, desde hace años, que el aumento de las actividades turísticas y el uso intensivo del territorio han generado, al mismo tiempo, un importante debate respecto a su evolución dentro del concepto de sostenibilidad. La mayor parte de los estudios analiza los impactos del turismo como procesos ya desarrollados, pero nuevos análisis evalúan los efectos probables del desarrollo antes de que el proyecto siga su curso (Ávila, 2002). En el caso de los destinos emergentes, también es necesario analizar los posibles impactos y repercusiones que puede provocar la actividad turística. Por lo tanto, habrá que distinguir entre los efectos relativos al entorno físico, en el que lo importante es la adaptación de la actividad turística al entorno en los aspectos que se relacionan con sus condiciones físicas: sol, vegetación, relieve, paisa-

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je, fauna, clima, etcétera, y sus repercusiones en el entorno social y cultural, en el que deberemos considerar la evolución demográfica, las tradiciones, el idioma o la posible relación de dependencia con respecto a la cultura dominante del turista. En último lugar, las consecuencias en el entorno económico son a menudo las más analizadas y se realiza una aproximación a la estructura de la empresa del sector, a su medida y a su diversidad, así como a sus interrelaciones con el resto del sistema productivo local, a su dependencia del exterior, etcétera. Estos factores influirán en el alcance y participación de la población local en los costes y en los beneficios de la actividad.

2.2. Turismo y planificación estratégica

En la actualidad, la creciente competencia, la aparición acelerada de nuevos mercados, competidores, productos sustitutivos y tecnologías provoca que agentes turísticos públicos y privados sean cada vez más competitivos y dinámicos para entender sus nuevos entornos y el posicionamiento, tratando de llevar a cabo las acciones necesarias para aprovechar las oportunidades presentes y evitar los peligros futuros. Por esa razón, cada vez son más las organizaciones que consideran la planificación estratégica como un bien que les permita navegar de manera segura, sorteando las turbulencias de sus entornos. Dada su relevancia, las organizaciones, los agentes turísticos públicos y privados realizan considerables esfuerzos a la hora de determinar qué tipo de planificación deben realizar, cuándo y cómo ha de realizarse, quién la llevará a cabo y qué se hará con los resultados. Para hacer frente a todos estos retos, a la hora de llevar a cabo procesos de desarrollo local y regional se pone de manifiesto la necesidad de implementar una política local y una gestión de los espacios turísticos que compran diferentes modalidades de planificación, según los problemas que haya que resolver y los objetivos y los agentes implicados, entre otros factores condicionantes. En este contexto la planificación estratégica se ha consolidado, a pesar de sus limitaciones como modalidad de planificación para la gestión territorial, gracias a sus conexiones con otras modalidades de planificación con incidencia territorial.

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La planificación es una función básica del equipo ejecutivo de una organización, fundamentada en la suposición de que el análisis y la definición deben anticiparse a la acción. Así, la planificación puede entenderse como el conjunto de actividades realizadas por la empresa con el objetivo de evaluar sus opciones de evolución y concretarla mediante programas, líneas de acción y metas, así como comprobar sus resultados mediante un esquema de evaluación y seguimiento. Ante la confluencia de diferentes políticas horizontales y sectoriales, la planificación estratégica tiene como propósito definir la misión, la visión y los objetivos a medio y largo plazo de la institución; así como establecer la ruta que hay que seguir para materializar los objetivos mencionados. Para la mayoría de las organizaciones, los resultados de un proceso de planificación estratégica incluyen un plan de negocio, una cartera con los grandes proyectos o iniciativas que emprender y una serie de mecanismos de seguimiento y revisión de los avances en la consecución de los objetivos. Un plan estratégico debe ser un proceso participativo, consistente en un documento elaborado por los diferentes agentes socioeconómicos del territorio y no sólo por un grupo de expertos. En cualquiera caso, la iniciativa y la configuración del equipo de planificación en cada entorno será diferente, pero en buena medida fundamentará la manera en la que se abordará la gestión turística del ámbito territorial en el que nos encontramos.

3. El plan de desarrollo turístico

El Plan de Desarrollo Turístico6 es un instrumento de gestión que resulta del análisis, la elaboración y el consenso y por el que se establecerán los objetivos, las estrategias, los programas, los proyectos y las actividades organizadas a corto, medio y largo plazo. Este documento permite desarrollar el destino turístico de manera planificada, involucrando a los diferentes actores públicos, privados, locales o sectoriales

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En lo sucesivo PDT.

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e identificando los papeles y el nivel de participación de cada uno en este proceso. Así, su implementación debe contar con un en gestor reconocido y concordar con los planes de ordenación de los territorios en los que se esté trabajando. El PDT busca la integración de los recursos y servicios turísticos de interés con el objetivo de conformar productos basados en las características particulares de cada destino. A partir de aquí, se puede afirmar que mediante el PDT se pretende optimizar la oferta conjunta, la satisfacción de la demanda y el desarrollo socioeconómico integral del destino. Esta herramienta está orientada al desarrollo integral desde la acción, ya que formula retos, plantea alternativas y propone líneas y programas de actuación, así como oportunidades de inversión y desarrollo por otros sectores. En síntesis, toda planificación en materia turística persigue, entre otros objetivos, el aumento de la actividad económica dentro del sector, la promoción de las diferentes tipologías turísticas, la modernización de la oferta con el fin de ajustarla el máximo posible a la demanda, la preservación de los recursos y la divulgación de una imagen turística orientada a incrementar los niveles de la demanda.

3.1. El proceso de planificación turística: estructura y contenidos básicos

En líneas generales, cualquier proceso de planificación turística suele responder a las fases de organización y preparación del plan, investigación y análisis, formulación de propuestas (objetivos, estrategias, actuaciones, recomendaciones, etcétera), ejecución y seguimiento y control. 3.1.1. Fase de organización y preparación del plan Cuando un proyecto se encuentra en su fase inicial, la decisión de realizar un proceso de planificación se presenta como una necesidad ineludible si se quieren obtener resultados positivos a corto, medio y largo plazo. Los análisis y planteamientos que se formulan se concentran en la definición de objetivos, volumen aproximado, inversión que se requiere para su ejecución, etcétera. Este proceso es conocido como identificación del proyecto. Suele ser producto del reconoci-

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Esquema básico del proceso de planificación turística (Fuente: elaboración propia).

miento de alguna necesidad, carencia u oportunidad y el proyecto se plantea como su solución. La decisión inicial La decisión inicial puede proceder de los agentes públicos, privados o mixtos, todo ello dentro de un esquema lógico de toma de decisiones que, en el caso del sector público, vendría definido por principios, organización y regulaciones administrativas.

La dificultad de estos proceso (complejidad, coste, incertidumbre sobre la posibilidad de alcanzar los resultados esperados, etcétera) requiere, en algunas ocasiones, la realización de un estudio con carácter exploratorio previo que pueda servir, por una parte, para valorar la conveniencia de llevar a cabo el plan y, por otra, para detectar los términos de referencia para el desarrollo de éste. A partir del propósito de que esta primera fase proporcione los resultados esperados, es necesario planificar el estudio mediante un documento en el que se especifiquen los objetivos, la descripción de la información básica, el proceso de elaboración (alcance, metodología, grado de detalle, especificaciones y normas, etcétera) o el modo de presentación de los resultados. Este documento, denomi-

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nado «términos de referencia», servirá como elemento técnico de referencia para la contratación, elaboración, supervisión y recepción final del estudio. Los términos de referencia7 son un documento que define de manera ordenada y sistemática los objetivos y propósitos de un proyecto, los elementos que hay que conocer para su evaluación, ejecución y administración y el procedimiento por el que se obtienen los mencionados elementos. En síntesis, los TdR son la pauta que la empresa consultora debe seguir en el desarrollo del estudio. Establecidos los TdR, éstos deben ser formulados de manera que se «acerquen» de la mejor manera posible a lo que se pretenda conseguir, es decir, se han de adaptar, formulándose según las características del proyecto que se quiere implementar. Baud-Bovy y Lawson (1998) consideran que los TdR deberían identificar los siguientes aspectos: • Objetivos que persigue la planificación. • Actividades que se desarrollarán en el proceso de planificación. • Aportaciones que deben realizar las diferentes administraciones públicas. • Resultados que se derivan del plan. • Calendario para la realización y aprobación del plan. • Recursos y metodologías previstas para su elaboración. • Limitaciones que requieren ser observadas. • Medidas para el desarrollo del plan y control de posibles cambios en su ejecución.

Los contenidos que se presentan por los TdR deben ser los fundamentales o más relevantes, es decir, aquellos que permitan alcanzar los objetivos definidos por el futuro del proyecto y faciliten una decisión sobre la consecución de éstos. Hay que señalar que un excesivo detalle suele minimizar los aspectos básicos y aumentar los costes y el tiempo, dos recursos escasos en el proceso de la contratación de los consultores. En cualquier caso, la regla general viene dada por el hecho de que la cantidad y calidad de la información que se incluye en los TdR debe ser la necesaria para cumplir con los objetivos previstos del estudio. Una vez definidos los TdR, se pasa a la selección del equipo redactor del plan, que generalmente suele ser multidisciplinar, y de un comité asesor; a partir de ese

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En lo sucesivo TdR.

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modo, se elabora el calendario de las actuaciones que contendrá el proceso de planificación, incluidos los mecanismos de planificación social. Normalmente, los componentes fundamentales del equipo son los siguientes: 1) planificador de desarrollo turístico, 2) especialista en marketing turístico, 3) economista del turismo, 4) planificador de infraestructuras y de transporte turístico. Por otro lado, a menudo se necesitan especialistas adicionales: 1) planificador medioambiental o ecólogo especializado en desarrollo turístico, 2) antropólogo o sociólogo del desarrollo turístico, 3) planificador del transporte aéreo, 4) especialista en al formación de recursos humanos en hostelería, restauración y turismo (HRT, 5) especialista en organizaciones turísticas, 6) especialista en reglamentaciones y legislación turística, 7) especialista en hostelería e instalaciones turísticas, 8) especialista en pautas de desarrollo/arquitecto turístico. Por lo tanto, en este apartado del proceso también se deberán concretar los objetivos del desarrollo turístico con el fin de tenerlos en cuenta en el diseño de las investigaciones y en la formulación de las propuestas. Estos objetivos se podrán redefinir con una mayor fundamentación y, en consecuencia, someterlos a revisión una vez finalizada la fase de investigación y análisis. 3.1.2. Fase de investigación, análisis y diagnosis En esta segunda fase, los investigadores deberán alimentar el plan de una parte muy importante de sus futuros contenidos y, con el fin de llegar a la obtención de esta información, será necesario realizar una serie de investigaciones básicas que harán referencia a estudios de cariz territorial, económico y sociocultural, junto con aquellos que de forma más específica hagan referencia a la actividad turística y al entorno en el que se producen las diferentes interacciones. Sin embargo, se contempla, como síntesis de la diagnosis, la realización de un análisis DAFO general y otros de carácter específico, según las características del

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plan. Esta herramienta resulta de gran importancia y de un indudable valor operativo para sistematizar los grandes volúmenes de información tratados en esta fase, lo que a su vez facilitará la formulación de objetivos y las propuestas de actuación.

Esquema básico de las componentes de análisis y diagnosi (Fuente: elaboración propia).

3.1.3. Fase de formulación de propuestas Las fases anteriores, una vez que han sido desarrollados los objetivos, establecerán de forma definitiva los objetivos de diferente naturaleza que persigue el plan (económicos, ambientales, socioculturales, etcétera), y a partir de esta situación se fijarán las prioridades a la hora de establecer estrategias y actuaciones, así como el conjunto de propuestas que definen el modelo de desarrollo turístico adoptado, considerando la realidad deseada y las metas que se quieren alcanzar. Se define una amplía gama de propuestas en forma de perfiles o de proyectos enmarcados en una o varias modalidades asociadas a los objetivos fijados. Se trata de propuestas y proyectos que pueden ser presentados por una gran varie-

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Tabla 2. Formulación de propuestas: estrategias y actuaciones Estrategias Estrategia genérica:

Estrategias específicas:

• Diferenciación • Especialización • Relación calidad-precio adaptada a una demanda masiva • Diversificación de producto-mercado • Otros

• Producto global o integral (urbanismo, medio ambiente, servicios públicos, etcétera) • Productos para mercados-actuales y potenciales • Comunicación • Apoyo a la comercialización • Concertación sector público-privado • Formación de recursos humanos • Sensibilización social y de la demanda turística • Calidad de los diferentes subsectores empresariales • Servicios turísticos posventa (oficinas de turismo, por ejemplo) • Sistema de información turística de apoyo a la gestión • Aplicación-gestión (órganos responsables, distribución de funciones y aplicación presupuestaría) Concreción de cada actuación:

Concreción del plan de actuación por áreas o programas: • Acondicionamiento de recursos turísticos • Creación de productos • Medidas legislativas • Comunicación • Comercialización • Etc.

• Descripción de la actuación • Localización • Agentes implicados • Estimación del coste económico • Nivel de prioridad • Posibilidades de financiación externa • Periodo de ejecución previsto

Fuente: Ivars, 2003

dad de actores, que van desde los tradicionales, investigadores y centros de investigación hasta una gran variedad de organizaciones y personas asociadas al conocimiento y las tecnologías: empresas, grupos profesionales, organizaciones no gubernamentales, así como redes y alianzas entre algunos de estos actores que presentarán de manera sucinta el conjunto de ideas que sostienen la propuesta, además de algunos detalles de orden técnico y administrativo. En esta fase, se formulan propuestas que implican formas diferentes según los planes y cuya puesta en práctica es muy importante conocer. Las propuestas supo-

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nen un desarrollo pormenorizado y exhaustivo y a menudo son instrumentos normativos que o bien acaban siendo de obligado cumplimiento o bien, en algunas ocasiones, acaban convirtiéndose en elementos orientadores de la política turística o de otras políticas que puedan tener incidencia en la actividad turística. En la mayoría de ocasiones estas propuestas se suelen formular como si se tratara de recomendaciones8 y su aplicación práctica dependerá, en todo caso, de los diferentes órganos existentes que sean responsables de la ejecución del plan, de la propia política turística y de los niveles de coordinación existentes con el resto de estamentos político-administrativos que intervengan en el proceso de planificación. 3.1.4. Fase de ejecución Una vez formuladas las estrategias y actuaciones, en el proceso de planificación entra una nueva fase, la de ejecución de las acciones propuestas en el plan. Siguiendo las tesis de Bote (1990) debemos distinguir en esta fase la definición de los proyectos específicos de ejecución, la financiación de las actuaciones, el presupuesto definitivo de infraestructuras y la creación de instrumentos de política turística que derivados del plan permitan, al mismo tiempo, su puesta en marcha. 3.1.5. Fase de seguimiento y control Con el fin de llevar a cabo una adecuada evaluación del plan, es necesario disponer de una metodología de seguimiento y control que permita obtener información fiable del estado de avance y que facilite el control, así como la readaptación del plan ante nuevos escenarios. En este sentido, se suele seguir una evaluación de abajo arriba, considerando el hecho de que la estructura de un plan es piramidal, se empieza a partir de la base. Esto permite, finalizada esta fase, recopilar toda la información, tanto cualitativa como cuantitativa, necesaria para el posterior análisis y la presentación. El siguiente paso será subir un peldaño en la estructura piramidal y valorar, según los resultados obtenidos, el grado de ejecución por objetivos. De este modo, se podrá tener siempre al alcance la información de una manera cualitativa y cuantitativa.

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Fase de seguimiento y control del PDT (Fuente: elaboración propia).

4. Servicios indirectos necesarios para la planificación turística

La información y el conocimiento del sistema turístico es, hoy por hoy, imprescindible para llevar a cabo cualquier estrategia y/o acción vinculada al desarrollo del turismo. Sin conocimiento e información sobre el sector difícilmente se podrán establecer ni objetivos ni estrategias que puedan construir los actuales y los nuevos PDT. En definitiva, hay que observar antes de actuar y, por ello, cada vez más organismos e instituciones públicas se ocupan de prestar estos servicios, que si bien son calificados como «indirectos», inciden de forma clara a la hora de formular las políticas turísticas actuales. El observatorio turístico El observatorio turístico ayuda a conocer la situación de partida del sector turístico al realizar un seguimiento de su evolución. Este conocimiento informativo resulta básico para formular y abordar posteriormente acciones dirigidas a la mejora de la competitividad y de la sostenibilidad económica, social y ambiental del sector, mediante

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la adecuación de la oferta turística a las tendencias de la demanda y una innovadora puesta en valor de los recursos turísticos.

En este contexto, los observatorios sectoriales y, de forma muy especial, los de turismo se crean con el fin de conocer y estudiar las características definidoras de la realidad turística de los diferentes destinos, de forma que se pueda disponer de elementos e informaciones que los potencien. Por esta razón, los diferentes observatorios turísticos, con independencia de las administraciones a las que se encuentran vinculados, se plantean como instrumentos de gestión de la política turística internacional, nacional, regional y local, para disponer de información precisa; ponen en marcha un sistema de indicadores turísticos e informan sobre la situación y evolución futura del turismo. La creación de los observatorios constituye una estrategia de generación de instrumentos de gestión para el sector público y de instrumentos de orientación para el sector empresarial. Esta situación, como la creación de nuevos observatorios, se desarrolla en un ámbito de coordinación y colaboración mutua y continua entre administraciones, organismos, instituciones y el sector empresarial pequeño, mediano y grande. Aportan información y conocimientos necesarios para consultores, profesionales, empresarios, docentes o investigadores para la mejora de la competitividad y la innovación turísticas. El Instituto de Estudios Turísticos En el caso de España, ya desde el año 1962 existe un centro encargado de estos estudios, el Instituto de Estudios Turísticos, que realiza y publica estudios sobre turismo y cuenta con un importante fondo documental.

5. Colaboración pública y privada

Los retos de competitividad que nos plantea el actual escenario turístico nos obligan a llevar a cabo acciones y estrategias que tengan como objetivo principal conseguir el consenso entre todos los sectores sociales y económicos afectados por el turismo. Un consenso por el que se pueden poner en marcha todas aque-

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llas medidas que nos permitan, a medio y largo plazo, reestructurar y adaptar nuestro sistema turístico. La transversalidad de la industria turística impone la necesidad de una fuerte coordinación interinstitucional y, a la vez, de una imprescindible colaboración pública y privada, entre los diferentes agentes públicos y privados que interactúan en el sistema turístico, para asegurar que el país sea capaz de asentar las bases de un verdadero desarrollo turístico de manera efectiva. Para ello es necesario rediseñar los mecanismos de coordinación y colaboración entre las instituciones públicas vinculadas a la actividad turística y el sector privado, que es el principal responsable del turismo, con el fin de asegurar la orientación de una gestión más eficiente de los recursos asignados a programas de fomento u otros que incidan en el desarrollo turístico. La constitución de entidades mixtas es una de las mejores opciones con el fin de hacer frente a la mejora de la calidad y la competitividad del turismo. El consenso, la planificación de una estrategia común y el reparto del poder en la gestión son, en la actualidad, factores clave que se deben considerar en las relaciones público-privadas, dentro del sector turístico, para conseguir un turismo de más calidad y más competitivo. Esta estrategia se manifiesta mediante el partenariado público-privado. Algunos casos de éxito que existen de este tipo de modelos se encuentran en el sistema turístico. También son un buen ejemplo algunas instituciones como Turismo de Barcelona, San Sebastián Turismo, la Maison de la France o la Australian Tourist Commission. De hecho, este partenariado público-privado posee una orientación eminentemente comercial, que consiste en la estructuración del producto, las tecnologías y el aprovisionamiento del apoyo para todos los agentes del destino. Una de las principales ventajas que suelen destacar a los profesionales es «su actuación contra el deterioro urbano, el bajón comercial y las deficiencias de los servicios públicos de una ciudad», que también actúan a favor de «la atracción de actividad comercial y económica, de servicios públicos de generación de desarrollo local y comercial, de gestión transversal de un área geográfica determinada y de desarrollo de confianza recíproca, así como de participación y cooperación de los diferentes agentes». Ejemplo En el caso de España, por ejemplo, la constitución de empresas mixtas, formadas por

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la Administración y el sector turístico privado, se plantea como una de las alternativas más viables para afrontar los retos y las necesidades que demandará el Plan de Turismo Español-Horizonte 2020. En este sentido, la acción mixta supone una oportunidad para analizar de forma conjunta la relación de impuestos, gasto público y servicios en beneficio de todos.

6. Planificación turística en España y en las comunidades autónomas. El caso de Cataluña 6.1. Introducción. Principios generales La planificación turística en España se ha dado en diferentes fases que definen los cambios de concepción producidos con respecto al turismo, el desarrollo y la ordenación de las actividades turísticas. En este sentido y, a partir de Blanco Herraiz (1999), se pueden distinguir fundamentalmente tres etapas: 1) Una primera etapa anterior a la Constitución, que se caracteriza por la existencia de controles e instrumentos planificadores de mayor o menor corrección e intensidad. No obstante, no se produjeron cambios sustanciales en la ordenación territorial de una actividad que, como la turística, conocía unos momento de máxima expansión. El paradigma de la planificación fue, en este periodo, la Ley 197/1963, sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional. 2) Una segunda etapa (1978-1993), caracterizada, desde el punto de vista del territorio, por la elaboración por parte de las comunidades autónomas de las leyes de ordenación del territorio y, desde el punto de vista estrictamente turístico, por la aparición en el ámbito estatal de nuevos instrumentos de planificación turística estratégica (Plan FUTURAS), con la consecuente implantación progresiva y en cascada de instrumentos muy similares en la mayoría de comunidades autónomas, comarcas y municipios. 3) La tercera etapa se inició el año 1994 y llega hasta nuestros días; se encuentra marcada por la aprobación de la Ley Vasca de Turismo (1994), que introduce previsiones en su articulado orientadas a hacer posible una planificación territorial turística de carácter integral; en este sentido, destaca la aprobación de la misma Ley de Turismo de Cataluña (2002). Es importante señalar que la mayoría de leyes autonómicas de turismo han ido

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incorporando, en mayor o menor medida, diferentes técnicas de conexión con la planificación turística, aunque a menudo con algunas caren) cias y divergencias. En cuanto al tratamiento de los instrumentos de planificación propiamente dichos, la regla general, a pesar de alguna excepción destacable, es la existencia de importantes contradicciones y solapamientos entre instrumentos de planificación general y sectorial, con incidencia sobre el mismo territorio. Sin embargo, a menudo se pueden plantear algunas cuestiones vinculadas al sentido que tiene, hoy en día, la planificación turística o la dificultad de destinar presupuestos públicos en esta materia. En definitiva, ¿para que planificar? O visto desde otra perspectiva, ¿para quién planificar? La respuesta no es fácil. La OMT (1994) intenta dar algunas respuestas a las cuestiones planteadas. Se planifica para: 1) Establecer los objetivos del desarrollo turístico y las políticas para conseguirlos. 2) Garantizar la conservación y el uso, presente y futuro, de los recursos turísticos, equilibrando esta necesidad de preservación con la optimización de los recursos implicados, la minimización de impactos negativos y la distribución social de los beneficios derivados de la actividad turística. 3) Actuar como herramientas de información rigurosa y útil en la toma de decisiones públicas. 4) Actuar como herramienta de coordinación intersectorial (sector público y privado), intrasectorial (niveles jurisdiccionales territoriales) y entre planes vinculados (urbanismo y medio ambiente). 5) Promover una evaluación continua de la gestión pública del turismo. Por lo tanto, si se considera necesaria la puesta en marcha de una ordenación y planificación turísticas específicas, actualmente nadie lo discute, habría que procurar evitar contradicciones y colisiones innecesarias con los instrumentos generales y sectoriales que inciden en el turismo. Las comunidades autónomas En esta última etapa, las comunidades autónomas desarrollaron y ejecutaron las competencias turísticas que ya habían sido contempladas en la Constitución y en sus estatutos de autonomía. La mayoría de comunidades autónomas, también en el caso de

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Cataluña, definieron como objeto de la ordenación territorial del turismo los denominados, en estas normas, recursos turísticos. La ordenación, definición y clasificación del concepto de recurso turístico se han convertido, a partir de la aprobación de las leyes autonómicas, en el centro neurálgico de la planificación sectorial del turismo, aunque la mayoría de estos recursos ya se encuentran ordenados para otras planificaciones (recursos naturales, culturales, etcétera, regulados por los planes correspondientes, como los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales o por las leyes de patrimonio cultural e histórico).

6.2. Del Plan Marco de Competitividad al Plan del Turismo Español-Horizonte 2020

A la hora de plantear y estudiar las diferentes fórmulas utilizadas en materia de planificación turística en los últimos años (1992-2020), hagamos un breve repaso de los orígenes de éstas, así como de su evolución hasta hoy y del marco legal en el que se desarrollan. 6.2.1. El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES 1992-1995) En el año 1991 se produce un cambio muy importante, con la atribución de la responsabilidad turística al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo9, con Claudio Aranzadi como titular del MICT. Es el momento en el que todo el conjunto de planes y programas que ya se estaban aplicando para la mejora de la competitividad se integran con el objetivo de llevar a cabo el desarrollo de una estrategia de mejora de la competitividad de la empresa turística. El conjunto de iniciativas que integraron esta estrategia fue denominado Plan FUTURES. Ignacio Fuejo y el Plan FUTURES Esta estrategia, que sería clave para poder dar respuesta a los retos de futuro del turismo español en la década de los noventa, fue consecuencia de un trabajo y de reflexiones previas dirigidas por Ignacio Fuejo, secretario general de Turismo hasta 1991.

9.

En lo sucesivo, MICT.

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La década de los noventa se inició con un relativo parón en los indicadores turísticos que habían sido tradicionales. Después de un crecimiento continuado se produjo una cierta disminución del número de visitantes extranjeros, así como de las pernoctaciones hoteleras, del gasto medio por turista y de los ingresos por turismo. Esta situación llevó a la Administración Turística Española a la elaboración del Libro Blanco del Turismo Español (1990) y a la celebración del I y del II Encuentro Nacional de Turismo en 1989 y 1990, respectivamente. El Libro Blanco El Libro Blanco fue un análisis necesario, aunque no deja de ser genérico de la actividad turística en España, fundamentado en los datos agregados nacionales y alguna referencia dispersa sobre la distribución territorial del turismo en España. En esta misma línea, se reconoce la importancia de sus recursos turísticos y su potencialidad, que, al mismo tiempo, podrían permitir el desarrollo turístico de nuevos espacios, considerando los problemas asociados a la implantación territorial del turismo.

I y II Encuentro Nacional de Turismo El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español, Plan FUTURES (1992-1995), elaborado con el apoyo del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, mediante la Secretaría General de Turismo, supuso la profundización en el trabajo ya iniciado con la elaboración del Libro Blanco y de los I y II Encuentro Nacional de Turismo (1989-1990).

El Plan FUTURES se inscribe en la teoría del ajuste estructural (Bote y Marchena, 1996), considerando que su justificación se fundamenta en la existencia de un cambio estructural que se había producido en los últimos años en el seno de los mercados turísticos y que había provocado un desajuste evidente entre la oferta y la demanda del sector turístico español10. El plan es, en definitiva, un instrumento de política económica que tuvo como principal objetivo recuperar el protagonismo en los mercados internacionales y mejorar la competitividad de la industria turística. Objetivos del Plan FUTURES 1) Fortalecer el tejido empresarial turístico, que se encontraba en uno de los periodos recesivos más complicados, con caídas significativas en la entrada de turistas (entre

10. MCyT, 1994.

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1988 y 1990 el número de turistas había descendido, pasó de 35,6 a 34 millones) y una fuerte disminución de los ingresos, el 15% en pesetas constantes, entre 1988 y 1990. 2) Ofrecer ayuda a la industria hotelera con el objetivo de mejorar la adecuación entre la oferta (plazas de alojamiento) y la demanda (pernoctaciones). En los últimos años de la década de los ochenta (1087-1990), el mercado había evolucionado de manera divergente: aumentó la oferta en un 13% y disminuyó la demanda en un 11%. Esta situación de desequilibrio provocó un deterioro en los precios que afectó de forma clara a la rentabilidad hotelera y a su viabilidad futura. 3) Desarrollar una estrategia consensuada entre las administraciones autonómicas y la Administración central, objetivo que parecía cumplirse en el momento de la firma del Plan FUTURES para todas las comunidades autónomas y el Ministerio. Debemos señalar que esta situación no se producía desde hacía años. Fuente: elaboración propia.

El Plan FUTURES se instrumentaliza mediante cinco planes operativos que se desglosaron en diferentes programas de aplicación desde 1992 hasta 1995 y que tuvieron como beneficiarios a pequeñas y medianas empresas, agrupaciones empresariales, personas físicas e instituciones, cuyas actuaciones se enmarcaron en alguno de los objetivos del plan: 1) Plan de Coordinación y Cooperación Institucional: FUTURESCOORDINACIÓN Su objetivo fue facilitar la coordinación entre los ministerios que tenían incidencia en el sector turístico y la cooperación entre las comunidades autónomas y la Administración central. Este esquema de cooperación se buscaba mediante el fortalecimiento de la Conferencia Sectorial de Turismo, aunque no siempre se consiguió. La coordinación entre los diferentes departamentos de la Administración central se estableció mediante la creación de la Comisión Interministerial de Turismo (1994), compuesta por la presencia de los ministerios más relevantes para el turismo y de los representantes empresariales, cuando así se consideró adecuado. 2) Plan de Modernización e Innovación Turística: FUTURESMODERNIZACIÓN El objetivo de este plan fue el desarrollo de los factores de competitividad de la empresa turística y considera de manera especial la formación de los recursos humanos, la calidad, la introducción de las nuevas tecnologías de

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la información y telecomunicación, la agrupación de empresas para la mejora de la eficiencia y la comercialización del producto turístico. 3) Plan de Nuevos Productos Turísticos: FUTURAS-NUnión EuropeaVOS PRODUCTOS Se pretendía la identificación de nuevas oportunidades turísticas, que consolidaran su desarrollo como nuevos productos turísticos facilitaran su promoción y fomentaran su comercialización mediante sistemas innovadores, ya fueran electrónicos o tradicionales. 4) Plan de Promoción, Marketing y Comercialización: FUTURESPROMOCIÓN La pretensión de este plan era conseguir la suma de los esfuerzos de la iniciativa empresarial y de la Administración con el fin de promover la comercialización y el cofinanciamiento de productos turísticos empresariales, justificando estas actuaciones en la segmentación del mercado, unas actuaciones que fueron focalizadas mediante las tecnologías de la información. 5) Plan de Excelencia Turística (en lo sucesivo PET): FUTURES-EXCELENCIA Los PET representaron el conjunto de acciones dirigidas a la mejora de zonas turísticas sometidas a una fuerte degradación como consecuencia del intenso uso de sus recursos. La puesta en marcha de estos planes requería: • El apoyo del sector empresarial de la zona objeto del plan para la mejora y reforma de sus instalaciones. • El cofinanciamiento del ayuntamiento y la comunidad autónoma para revitalizar la zona degradada y mejorar su entorno estético y medioambiental. • La Secretaría General de Turismo para la financiación de las iniciativas de calidad turística y su posterior promoción internacional. Puesta en marcha del PET en Calvià Dentro de los PET hay que destacar el del municipio mallorquín de Calvià, que bajo la dirección de su alcaldesa, Margarita Nájera, fue uno de los primeros en llevar a cabo la ejecución de un PET. En el año 1992 se constituyó como Plan Piloto, promovió grandes mejoras urbanísticas y medioambientales y estimuló el desarrollo de planes de calidad entre los empresarios turísticos de esta zona.

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Entre 1993 y 1997, el plan llevó a cabo una serie de proyectos con una elevada inversión (algo más de 9 millones de euros) y un gran éxito, fruto, en gran medida, de la implementa ción de estrategias originadas por nuevos criterios de sostenibilidad y de la aplicación de los principios de la Agenda Local 21. Es importante señalar la importancia que tuvo durante la ejecución del plan el inicio de la política de «esponjamiento», mediante la compra de establecimientos hoteleros y su posterior derribo para obtener nuevas zonas de costa o zonas verdes, lo que reducía en todos los casos, la intensidad de la carga turística. A partir de la puesta en marcha del PET en Calvià, se sumaron a la iniciativa: • Gandía (Valencia), durante el periodo 1993-1995. • La Manga (Murcia), durante el periodo 1993-1996. • Torremolinos (Málaga), durante el periodo 1993-1995. • Valle de la Orotava (Tenerife), durante el periodo 1993-1995. En todos los casos, el Plan FUTURAS representó un buen efecto de demostración en el sector, mediante los proyectos desarrollados (1.760 proyectos durante el periodo 1992-1995). Asimismo, fueron significativos los fondos destinados tanto desde la Secretaría de Turismo (cerca de 8.500 millones de pesetas) como desde el sector empresarial u otras instituciones que participaron en los mencionados proyectos (cerca de 32.000 millones adicionales). Durante el periodo de vigencia del PET de Calvià, se produjo un gran número de iniciativas, que fueron aumentando y consolidándose en función de las políticas de apoyo y disponibilidad presupuestaria de las diferentes administraciones implicadas en este proceso: Número de PET adjudicados durante la vigencia del PET de Calvià (1993-1997) Año de implantación

Número de destinos

1993

4

1994

3

1995

5

1996

3

1997

10

Total

25

Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Boletin Oficial del Estado

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6.2.2. El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES II (1996-1999)) La segunda mitad de la década de los noventa coincide con el acceso al Gobierno del Partido Popular, como consecuencia del resultado de las elecciones generales de 1996. El turismo español se encontraba en un buen momento y se considera la necesidad de mantener los instrumentos y actuaciones que tanto éxito habían tenido durante el quinquenio anterior, debido a la puesta en marcha del Plan Futures I. Se produce, en consecuencia, una cierta continuidad en la política turística que se manifiesta y se sistematiza con la reedición del II Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (1996-1999), en el que se ejecuta el Plan Futures II. La reedición del Plan Futures II implicó varias actuaciones de la Administración central que tuvieron por objeto el estímulo y la mejora de los servicios y productos turísticos. Cultura de la calidad y de la sostenibilidad Estas actuaciones se vincularon a la cultura de la calidad y de la sostenibilidad, fundamentándolas en el respeto al medio ambiente y a los recursos naturales y culturales, con el fin de asentar en el futuro la diversificación del producto y la mejora de la calidad de los servicios, como condiciones indispensables para asegurar la rentabilidad de la industria turística española (Fernández, 1999).

En el plan se estructuran dos líneas estratégicas de intervención turística: 1) Planes de Excelencia Turística (PET). Los PET fueron concebidos para mejorar los destinos turísticos más habituales, de forma muy especial en el caso de los tradicionales de sol y playa. Esto explica que fuera el litoral el ámbito dominante de las inversiones en estos proyectos fuera el litoral. 2) Planes de Dinamización Turística (PDT). Los PDT pretendían asegurar el desarrollo turístico de calidad de los destinos turísticos en fase de desarrollo. Se trataba de actuaciones destinadas a poner en valor un importante patrimonio histórico, artístico y/o natural hasta entonces olvidado o infravalorado. A partir de estas líneas de actuación, se plantea conseguir la reactivación económica mediante la potenciación del turismo en nuevos destinos, con la ejecución de diferentes proyectos de dinamización, todos ellos diseñados siguiendo criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental.

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Los primeros PDT se iniciaron el año 1996 y tuvieron como antecedente el PET de Benasque (Huesca) de 1996. Durante el bienio 1996-1997 se pusieron en marcha los PDT de Cuéllar (Segovia) y el Valle del Trubia (Asturias) en 1996 y de Zafra (Badajoz) y la Comarca de Trives (Orense) en 1997; entre 1998 y el año 2003 se produjo un rápido incremento en el número de PDT aprobados y en ejecución, hasta alcanzar una cifra superior a los sesenta. Estas actuaciones se tradujeron en un incremento de la oferta de productos turísticos, fundamentalmente de interior, y como consecuencia de este crecimiento se advirtieron ciertos riesgos de pérdida de visión global del proyecto. Los Planes de Excelencia y Dinamización Turística11 se convirtieron en buenos instrumentos al permitir la coordinación de esfuerzos con el fin de conseguir la mejora de la oferta de los destinos habituales y la creación de las condiciones necesarias para el desarrollo de ofertas de calidad en los destinos emergentes. A partir de esta nueva filosofía, vinculada a los objetivos de los planes, es importante señalar la formulación de un nuevo modelo de relaciones y de cooperación entre las diferentes administraciones y los agentes relacionados con la actividad turística. Estos planes supusieron un notable cambio de estrategia, manifestada en la necesidad de mejorar y diversificar la oferta turística con el fin de recuperar y consolidar el liderazgo del turismo español. Las políticas vinculadas a la calidad turística se convierten así en el concepto básico que sustituye al de competitividad y en el hecho diferencial de la oferta española en las estrategias turísticas de futuro. Por ello, el Plan FUTURES II propone los siguientes métodos de actuación: • plan de coordinación, • plan de cooperación e internacionalización, • plan de calidad, • plan de formación, • plan de tecnificación e innovación, • plan de nuevos productos, • plan de actuación sobre destinos turísticos, • plan de I+D.

11. En lo sucesivo PEDT.

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En todos los casos, tal como se puede comprobar, se reproducen casi todas las líneas estratégicas de actuación que se siguieron en el Plan FUTURAS I. No obstante, uno de los aspectos de posible mayor innovación fueron los instrumentos elegidos por la Administración turística española con el fin de alcanzar los objetivos marcados. Los instrumentos elegidos Los instrumentos utilizados en el Plan FUTURES I fueron fundamentalmente las subvenciones, mientras que en el Plan FUTURES II se creó la asistencia técnica prestada por la Administración a las empresas del sector, teniendo en cuenta que la mayoría de éstas son pymes con una escasa visión estratégica.

6.2.3. Plan Integral de Calidad Turística-PICTE (2000-2006) El Plan FUTURES II finaliza en 1999, coincidiendo con el inicio de una nueva legislatura del Partido Popular y con la necesaria reformulación de la política turística española para el nuevo milenio, consecuente con la reforma del marco financiero para la cohesión económica y social de la Unión Europea (Agenda 2000), que supuso una nueva estructura y un procedimiento de aplicación de los fondos estructurales y las iniciativas comunitarias para el periodo 2000-2006. Esta situación condujo a la Administración turística española a la aprobación del Plan Integral de Calidad Turística-PICTE (2000-2006), que daba continuidad a los FUTURAS I y II y que profundiza en el concepto de calidad como principio vertebrador que a su vez da coherencia a todas las líneas de actuación del PICTE. El PICTE recoge la experiencia de las administraciones turísticas y las asociaciones empresariales relacionadas con la gestión de calidad en la mayoría de subsectores turísticos, desarrollados durante la segunda mitad de la década de los noventa; al mismo tiempo, incorpora la noción de calidad integral y cooperación institucional como principios inspiradores. A partir de la aprobación del PICTE, la calidad deja de ser una preocupación básicamente empresarial y se convierte en un referente global del sector turístico, con el apoyo de las administraciones turísticas competentes y considerando los diferentes niveles y escalas. Objetivos del PICTE • Consolidación de la posición de liderazgo del turismo español a corto y largo plazo. • Incremento de la rentabilidad.

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Sostenibilidad sociocultural y medioambiental de la actividad turística. Diversidad de la oferta y de la demanda. Mayor distribución territorial de los flujos turísticos. Aumento de la calidad de la ocupación en el sector. Aumento de la presencia internacional de la empresa turística española. Consecución de indicadores completos de la actividad turística. Reconocimiento del sector turístico para el resto de los sectores económicos e integración de aquél en los esquemas de la financiación, exportación, etcétera.

Fuente: elaboración propia

El PICTE se concretó en sus diez programas de actuación, que querían dar respuesta a las cuestiones de carácter general que la práctica totalidad del sector turístico español tenía planteadas desde hacía años. Estos programas eran: calidad en los destinos turísticos, calidad en los productos turísticos, calidad en sectores empresariales, formación de calidad, desarrollo e innovación tecnológica, internacionalización de la empresa turística, cooperación internacional, información estadística y análisis económico así como promoción y apoyo a la comercialización. A partir de FUTURAS I y II y del PICTE, se definieron los objetivos y las principales líneas estratégicas que debían regir la política turística de los años noventa (véase cuadro). En definitiva, esta nueva política turística supuso una estrategia de diversificación y excelencia con el fin de preservar y mejorar el posicionamiento competitivo de España, en general, y de su multiplicidad de destinos turísticos, en particular, en unos momentos y en un contexto de cambio estructural de los mercados. 6.2.4. Plan del Turismo Español-Horizonte 2020 Finalizada la vigencia del PICTE (2000-2006), el Gobierno de España abrió un proceso de reflexión sobre la situación de la política turística española y planteó las nuevas estrategias turísticas de futuro. Después de un intenso proceso de reflexión y debate, Joan Clos, ministro de Industria, Turismo y Comercio, presentó en el Consejo de Ministros (2007) el Plan de Turismo Español-Horizonte 2020. Su texto definitivo recibió el apoyo del sector turístico, tanto público como privado, mediante la Conferencia Sectorial de Turismo y el Consejo Español de Turismo. Se trata de una iniciativa que supo-

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FUTURES I y II, PICTE, objetivos y líneas estratégicas Cooperación

Es imprescindible para el turismo, sus organizaciones y el desarrollo sostenible de éste que las administraciones públicas y el sector privado lleguen a acuerdos que aseguren la coordinación y cooperación entre sí.

Innovación

La aparición de destinos turísticos competidores a precios bajos (sol y playa) obliga a España a incentivar la innovación y la diversificación de sus productos para poner en marcha estrategias de diferenciación, utilizando y aplicando las nuevas tecnologías a la actividad turística.

Nuevos productos

La línea de creación de nuevos productos se encuentra muy ligada a todas aquellas estrategias que tienen como objetivo principal la innovación, considerando, en todos los casos, la necesidad de diversificar la oferta turística española, que se encontraba limitada al turismo de sol y playa.

Formación

Incrementar la formación es una estrategia clave para desarrollar una política turística que se fundamente en la calidad, la diferenciación y los aspectos cualitativos que impliquen la creación de valor para el turista. Por este motivo, se considera la necesidad de llevar a cabo una política de inversiones en activos inmateriales, todos ellos vinculados a la investigación, formación, tecnologías, imagen de marca, etcétera.

Destinos turísticos

La política turística no puede implementarse sólo desde un enfoque macroeconómico estatal, pues cada vez van adquiriendo mayor importancia las actuaciones territoriales más desagregadas, que se corresponden con los destinos turísticos (es el caso de los PEDT).

Comercialización

La política turística de esta época intenta mejorar la deficiente

y promoción

política de comercialización y promoción llevada a cabo desde los inicios del turismo de masas. Se hace especial incidencia en el uso de las nuevas tecnologías.

Fuente: elaboración propia

ne un ejercicio de revisión estratégica del sector turístico español, fija como horizonte de referencia el año 2020 y tiene la finalidad de conseguir que en esta fecha el sistema turístico español sea más competitivo y sostenible, lo que aportaría un mayor bienestar social. El Consejo de Ministros aprobó el plan, que constituía las bases de las políticas turísticas nacionales desde el 2008 hasta el 2012. En el ámbito económico, el

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presupuesto destinado al turismo para el año 2008 llegó a los 322,7 millones de euros, un 22% más que en el ejercicio del 2007. Esta iniciativa, del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, supone un ejercicio de revisión estratégica del sector turístico español, en el que se fija como horizonte de referencia el año 2020. La finalidad es conseguir que en esa fecha el sistema turístico español sea más competitivo y sostenible, así como aportar el máximo bienestar social. En el plan se plantean los siguientes objetivos: 1) Incrementar los beneficios sociales y económicos del turismo. 2) Conseguir un reequilibrio socio-territorial que impulse la actividad turística en nuevos destinos. 3) Mejorar la calidad del entorno natural y cultural, reduciendo los impactos que sobre el medio ambiente y las condiciones culturales y sociales de los destinos puede inducir la actividad turística. En definitiva, aumentar la conciencia de la sociedad y de las administraciones públicas sobre la importancia de apoyar al turismo como garantía de prosperidad y mejora de las condiciones de vida. Estos objetivos se plantean dentro de un contexto marcado por la fuerte competencia internacional, las nuevas formas de comercialización, los nuevos tipos de cliente y la utilización de las nuevas tecnológicas de la información, reserva y compra de viajes. El plan se estructura en cinco grandes ejes estratégicos: nueva economía, valor al cliente, sostenibilidad del modelo, entorno competitivo y nuevo liderazgo compartido (véase el cuadro de la página opuesta) Después de todo este proceso, el Plan 2020 inició su aplicación en enero del 2008, mediante el Plan de Turismo Español 2008-2012. Se trata de un plan marco que proporciona un ámbito de cooperación y colaboración a las diferentes administraciones públicas para actuar sobre las distintas realidades turísticas, en función de sus ámbitos competenciales. Una respuesta a los retos turísticos Plan del Turismo Español-Horizonte 2020 • Nuevo modelo para los destinos turísticos habituales que mejora el posicionamiento de España en los mercados. • Promoción y desarrollo de productos y experiencias innovadoras. • Impulso a una cultura del detalle y atención al cliente.

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Plan del Turismo Español-Horizonte 2020. Ejes y medidas de actuación Nueva economía turística Se plantea como objetivo el desarrollo de la innovación, el conocimiento y el talento, como activos estratégicos clave para la satisfacción del cliente y el éxito del negocio turístico. Valor al cliente

Se busca la potenciación de la personalidad y el posicionamiento de España como destino turístico, convirtiendo la gestión de la relación con el cliente y su satisfacción en el nuevo paradigma para el desarrollo, la comercialización y la gestión de productos.

Sostenibilidad

La sostenibilidad del modelo turístico español es el tercer eje, que tiene como objetivo encontrar el equilibrio entre el desarrollo turístico y la preservación del medio ambiente.

Entorno competitivo

Se busca crear un entorno óptimo mediante la promoción de un marco normativo que optimice la competitividad del sistema turístico español, favorezca la iniciativa empresarial y la innovación y simplifique los procesos administrativos relacionados con la toma de decisiones empresariales.

Fuente: elaboración propia

• Avances en la asunción de fuertes compromisos de sostenibilidad, revalorando recursos que fomenten un equilibrio socio-territorial del turismo. • Profundización en el terreno del conocimiento, promoviendo la innovación y atrayendo y mejorando el talento. Fuente: elaboración propia

Después del primer año de aplicación y ejecución del plan, el año 2009 se enmarcó en el escenario de una crisis económica muy importante, que también afectó al turismo, y en la puesta en marcha del Plan Renove Turismo 2009. Plan Renove Turismo 2009 El Plan Renove Turismo 2009 es una nueva alternativa a la que se podían acoger las empresas del sector turístico y, de este modo, destinar el dinero a la realización de obras de rehabilitación y de mejora en sus infraestructuras.

¿Quién se puede acoger al Plan Renove Al nuevo plan se podían acoger: • establecimientos hoteleros • apartamentos turísticos

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campamentos de turismo alojamientos rurales empresas de restauración empresas de oferta turística complementaria agencias de viajes

Esta metodología de financiación se llevó a cabo gracias a la firma de un convenio entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y el Instituto de Crédito Oficial (ICO), que instrumentalizó la línea de financiación del Plan Renove Turismo 2009 con una inversión de 400 millones de euros y un plazo de amortización opcional de seis a doce años. La inversión de 400 millones de euros para el 2009 estipuló un importe máximo que financiar del 90% de la inversión neta y el límite máximo acumulado por beneficiario era el que correspondía aplicar al plazo de amortización elegido. De esta forma, el Estado financió al 0%, mientras que el tipo de interés final aplicable al beneficiario era del 1,5%, margen que fue establecido por las entidades de crédito.

6.3. La planificación turística en Cataluña 6.3.1. Introducción. Principios generales de la Ley de Turismo de Cataluña La política turística de Cataluña de las últimas décadas ha estado condicionada por el hecho de que la economía mundial se encuentra inmersa en un proceso creciente de globalización de la competencia. Hay que señalar que las actuaciones llevadas a cabo por la Dirección General de Turismo durante estos años se han orientado y se han visto, al mismo tiempo, condicionadas por los factores determinantes del fenómeno turístico y las coyunturas políticas y económicas en cada momento (ciclos de recesión, expansión, conflictos, etcétera). En la evolución de la planificación turística en Cataluña, podemos señalar la importancia de su carácter proactivo a partir de una cierta anticipación a los cambios de mercado y del entorno turístico, hasta llegar a la definición del modelo turístico deseable en cada caso. El Libro Blanco del Turismo en Cataluña (Miguelsanz y Beneria, 1983) es un ejemplo y una referencia básica que marca la política turística de Cataluña en la década de los ochenta y constituye una iniciativa pionera de la planificación turística en Cataluña y en el Estado de las autonomías.

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Estructura del Libro Blanco del Turismo en Cataluña. Fuente: Miguelsanz (1983) e Ivars (2003)

Aunque no se puede hablar de un plan de turismo en sentido estricto, a partir del Libro Blanco y de sus análisis se trazaron las principales líneas de actuación para la política turística de Cataluña, así como sus objetivos y actuaciones. La redacción de este Libro Blanco coincide con la finalización del traspaso de competencias en materia turística y, consecuentemente, antes de iniciar la acción de gobierno en materia turística, la Generalitat de Cataluña encargó un documento de análisis y reflexión sobre la situación del turismo en Cataluña con el fin de definir las bases de la futura política turística de la Generalitat. El análisis realizado parte de una concepción global del producto turístico, lo que contribuye al mejor conocimiento del turismo de Cataluña en toda su complejidad, desde la perspectiva puramente sectorial hasta sus implicaciones económicas, ambientales y socioculturales. Éste es un valor añadido del Libro Blanco, al que le falta, según Ivars (2003), una integración entre los diferentes apartados

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del estudio, que comprenden temáticas muy distintas, derivadas de la perseguida perspectiva global por el estudio del turismo en Cataluña. El Libro Blanco señaló la disociación en Cataluña, como en España, del binomio turismo-ordenación del territorio y puso de manifiesto el crecimiento urbano exorbitante en la mayoría de municipios costeros desde la década de los sesenta. Esto está asociado a los problemas generados por la proliferación de segundas residencias, extendidas por una gran parte del territorio. Para Miguelsanz (1983), la política turística se define como un conjunto sistemático y coherente de medidas diseñadas para llegar a unos objetivos establecidos previamente. En el Libro Blanco se propusieron los objetivos que debían ser alcanzados a partir de la política turística de la Generalitat de Cataluña. Objetivos de la política turística de Cataluña Libro Blanco del Turismo en Cataluña • Garantizar la contribución del turismo al desarrollo socioeconómico de Cataluña, lo que a su vez permitirá reducir las diferencias de renta entre municipios y entre estratos sociales sin romper el equilibrio intersectorial, compatibilizándolo con la preservación del medio ambiente. • Convertir el turismo en un factor fundamental para la recuperación y promoción de la identidad de Cataluña. • Dar respuesta a las necesidades turísticas y de ocio de los habitantes de Cataluña. • Consolidar el turismo litoral y potenciar el turismo en áreas de interior y de alta montaña, dentro de una estrategia de diversificación de la oferta turística. • Superar la estacionalidad turística. Fuente: elaboración propia

Sin embargo, la década de los ochenta se caracteriza por la institucionalización administrativa de la política turística catalana, a partir de la creación de diferentes organismos que, con más o menos fortuna, buscaban la ejecución de algunos de los objetivos definidos en el Libro Blanco. Es el caso del Consorcio de Promoción Turística de Cataluña (1986), con una «discreta» participación del sector privado; la Agencia Catalana de Tecnología Turística (1993), creada para intentar resolver los problemas y necesidades vinculadas a la información, innovación tecnológica y estudio y conocimiento del turismo; el Instituto Superior de Estudios Turísticos, y la Escuela Oficial de Turismo de la Generalitat de Cataluña (1989).

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Programas e instrumentos de la política turística catalana (1980-2000) 1) Programas de actuación del producto turístico y mejora y adecuación de la oferta turística Este programa incluye: • El Plan de modernización de los ayuntamientos turísticos. • El Plan de creación de nuevos alojamientos de calidad. • El Plan de creación de alojamientos turísticos en las comarcas de interior y de montaña. • El Plan de creación de oferta turística especializada. • El Plan de adecuación de las casas de campo como alojamiento turístico. • El Plan de nieve (modernización de las instalaciones de las estaciones de esquí). • El Plan de instalaciones náutico-deportivas (potenciación de la oferta de amarraderos de uso público). 2) Programa de marketing y promoción Este programa consta: • Creación del Consorcio de Promoción Turística de Cataluña y desarrollo del Plan de Marketing y Promoción. • El Plan para la creación y edición de material publicitario, de información y promoción. • El Plan para la creación de nuevas rutas de interior. 3) Programa de información turística Este programa trata de los siguientes aspectos: • El Plan de desarrollo, modernización y potenciación de las oficinas de turismo. • El Plan de reciclaje sectorial (inversiones directas en cursos y ayudas en empresas y agrupaciones de empresas y asociaciones). 4) Programa de formación y reciclaje Este programa incluye: • El Plan de desarrollo de nuevos centros de formación especializada. • El Plan de reciclaje sectorial (inversiones directas en cursos y ayudas a empresas y agrupaciones de empresas y asociaciones). 5) Programa de estudio e investigación 6) Programa legislativo y de ordenación Este programa incluye: • Ordenaciones del sector (hoteles, cámpines, apartamentos, agencias de viajes, restaurantes). • Ley de Centros Recreativos Turísticos. • Ley de Disciplina de Mercado y Defensa de Consumidores y Usuarios. Fuente: Miguelsanz (1994), Cerveró y Pallàs (1996).

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En la década de los noventa, la Generalitat de Cataluña pone en marcha lo que López Palomeque (2004) calificó como «segundo» Libro Blanco del Turismo en Cataluña, diez años después. Se encargó al equipo de M. Porter el estudio Refuerzo de la ventaja competitiva del sector turístico en Cataluña, que coincidió con el Debate sobre Política Turística realizado en el Parlamento de Cataluña, en un momento de incertidumbre y de crisis de crecimiento y de modelo turístico catalán. Los contenidos del estudio y desarrollo del debate definieron los objetivos, programas, instrumentos y estrategias de la política turística catalana de la década de los noventa, a corto, medio y largo plazo. Del contenido del estudio de Refuerzo hay que señalar, en primer lugar, que su parte III constituye una propuesta de política turística, títulada «Plan de competitividad para el sector del turismo en Cataluña», en la que se dedica un espacio para definir los objetivos y el papel asignado a la Generalitat; en segundo lugar, el plan comprende ocho programas que desarrollar en el futuro y sólo uno de ellos, el segundo: «Protección y recuperación del entorno turístico», incorpora la variable territorial de manera explícita. La Ley de Turismo de Cataluña era y sigue siendo una necesidad. La propia existencia de esta ley abrió un nuevo escenario desde muchos puntos de vista, pero, sobre todo, define un nuevo marco para la gestión pública del turismo (López Palomeque, 2004). Necesidad de una nueva ley Después de la promulgación de la Constitución española de 1978 y del Estatuto de Cataluña, la Generalitat asumió las competencias exclusivas en materia de turismo (en el sentido tradicional del término) y tanto su desarrollo como el tiempo transcurrido como la tradicional dispersión de las normativas turísticas hacían necesaria una ley que fijara el marco turístico de la Cataluña del siglol XXI Arcarons, 2001; 2003.

Esta ley se estructura en función de las finalidades que la justifican y fundamentan, disposiciones y determinaciones sobre diferentes componentes del sistema turístico o acciones determinantes dentro del proceso de producción y consumo turístico. Es decir, la ley se ordena a partir de los siguientes grandes apartados y, desde éstos, en títulos, capítulos y preceptos de un marco normativo cuyo objeto es la ordenación y promoción del turismo. Nos referimos a los recursos turísticos, los sujetos turísticos, la Administración turística, la inspección turística y el régimen sancionador.

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La primera cuestión que la ley intentó resolver fue la situación del derecho sancionador, ya que al tratarse de un derecho fundamental12 resulta necesario que sea resuelto mediante una ley. Desde esta consideración, los títulos V y VI de la ley se refieren a la Inspección Turística y al Régimen Sancionador de la actividad turística, respectivamente. Hasta la promulgación de la ley, estas materias se encontraban dispersas en normas reglamentarias y en leyes, como la Ley sobre Disciplina de los Mercados y de Defensa de los Consumidores y Usuarios o la Ley del Estatuto del Consumidor, entre otras. El Título V, la Inspección Turística, define la titularidad de la potestad inspectora, que la atribuye a la Administración turística competente, lo que lleva a pensar en la posibilidad de que estas funciones (tan importantes para el mantenimiento y la mejora de la calidad de nuestras actividades turísticas) podrán ser delegadas en el futuro a otras administraciones, dentro de una lógica aplicación del principio de subsidiariedad. Sin embargo, el Título V define las funciones y facultades, así como la regulación con una mayor precisión de los actos de inspección, con el fin de conseguir unas mayores garantías para los ciudadanos, como son, a modo de ejemplo, la citación o comparecencia, la obligación de colaborar con el personal de inspección y el control de los servicios que se prestan. El Título II establece el ámbito y el desarrollo de lo que la ley denomina recursos turísticos. La ley diseña un sistema de clasificación de éstos y de los diferentes ámbitos competenciales a la hora de definir los distintos niveles de planificación y fomento de tales recursos. No obstante, la ley no entra, en ningún caso, en aspectos y facultades urbanísticas, probablemente uno de los temas más discutidos y discutibles, tanto en el seno de la discusión parlamentaría como en el futuro, cuando se produzca su desarrollo. En el mismo título, la ley define el Plan de Turismo de Cataluña como instrumento básico de la planificación de la Generalitat, y a partir de la fijación de los elementos básicos de su contenido, lo define como uno de los planes territoriales sectoriales de los previstos en la Ley de Política Territorial y, como tal, deberá justificarse de forma expresa su grado de adecuación a las directrices del Plan Territorial General de Cataluña. En el capítulo III de este mismo título, se aborda el tratamiento detallado del municipio turístico. Partiendo de la existencia de diferentes normativas, que de uno u otro modo han regulado este gran tema, la ley no puede evitar el tratamiento de las diferentes sensibilidades que genera desde hace muchos años el municipio turístico, velan-

12. Art. 25 de la Constitución española.

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do por la necesidad de una ordenación y efectiva prestación de los servicios turísticos de estos pueblos y ciudades. Todos estos municipios se caracterizan por la necesidad de dotar de los servicios municipales suficientes para poder cubrir una población ostensiblemente superior al número de vecinos residentes. Resulta evidente que si consideramos las actividades turísticas como uno muy indivisible, y si el municipio turístico no tiene un tratamiento adecuado, se sufre un deterioro de la calidad de todos y cada uno de los servicios turísticos. La ley prevé que la declaración de municipio turístico implicará la consideración de éste en las prioridades contempladas a todos los efectos en el Plan Director de Inversiones Locales. Durante los últimos años han sido varios los municipios que han realizado la solicitud y que han conseguido esta declaración. No obstante, es para todos conocida la problemática que implica el municipio turístico y la falta de resolución de sus problemas de financiación, del día a día, que difícilmente pueden resolverse a partir de lo que se contempla en este capítulo III. Por otra parte, en el capítulo V del título II de la ley, destaca la declaración legal de Cataluña como un destino turístico integral, como marca turística global que integra y respeta el resto de marcas catalanas. La ley considera que el departamento competente en materia de turismo debe promocionar la imagen de Cataluña como marca turística en los mercados que se consideren adecuados. En esta actividad, la ley prevé que los entes locales y los sujetos turísticos interesados pueden colaborar. En relación con esta colaboración, la ley no define ninguno de los instrumentos posibles porque ésta sea posible. La necesidad de definir en la ley las características de las «viejas» y «nuevas» organizaciones se hacía patente, pero la ley no lo tuvo en cuenta. Es innegable que siempre es posible un desarrollo reglamentario, ahora bien, no se puede desarrollar algo que todavía no ha sido definido. Las fórmulas pueden ser varias, en función del mayor o menor nivel de intervencionismo que se quiera poner en práctica, y de la mayor o menor voluntad de cooperar con otras administraciones y con el sector privado, ya se trate de empresarios turísticos y/o ciudadanos residentes. Los sujetos turísticos son objeto de regulación en el título III. En este título se definen los sujetos, así como su clasificación y derechos y deberes esenciales; desde los derechos y deberes de los usuarios turísticos13 hasta la regulación de la oferta turística, pasando por el régimen general de las empresas y de los establecimientos turísticos. En cualquier caso, se podría pensar que son demasiados conceptos para un solo título.

Sin embargo, la ley define los diferentes ámbitos competenciales entre las

13. Arts. 29 a 32.

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administraciones turísticas competentes, una definición que es exhaustiva y, hay que señarlo, probablemente mucho más transversal que en los apartados anteriores. No obstante, y aunque las obligaciones del Gobierno de la Generalitat se encuentran definidas, con el fin de velar por la coordinación, cooperación y colaboración, y de llevar a cabo una adecuada política turística, en ningún caso se llegan a precisar los instrumentos que se utilizarán con el fin de hacerlas efectivas. En definitiva, la existencia de fórmulas de coordinación entre organizaciones turísticas es consustancial a un buen desarrollo de la propia Ley de Turismo y de las actividades turísticas. La necesidad de la existencia de interrelaciones entre éstas para poder obtener mayores beneficios de sus respectivos funcionamientos se convierte en un objetivo prioritario. 6.3.2. El Plan Estratégico de Turismo de Cataluña (PETC): un modelo de integración completa Los partidos que en el año 2003 formaron el tripartito que gobernó en Cataluña dedicaron algunas páginas de sus respectivos programas electorales al turismo; en consecuencia, el turismo pasó a formar parte del acuerdo de gobierno catalanista y de izquierda, firmado en diciembre del 200314. El Plan Estratégico del Turismo en Cataluña15 es uno de los compromisos previstos en el Acuerdo de Gobierno y en el Acuerdo por la Internacionalización. El PETC plantea sus objetivos y sus propuestas en el marco competitivo en el que el sector turístico deberá desarrollar sus actividades en los próximos años. Este marco estará acondicionado por dos categorías de factores: • Las de carácter externo, es decir, aquellos fenómenos a escala internacional que tienen incidencia en la disposición de las personas a hacer turismo y en el atractivo comparativo de Cataluña. • Las de carácter interno, que son los procesos que se darán dentro del país y que pueden contribuir a aumentar o disminuir su competitividad turística. El objetivo fue crear las bases del futuro modelo turístico y ofrecer a los sectores público y privado un instrumento de planificación y nuevas formulas de optimización de los recursos turísticos. El PETC (2005-2010) analiza los elementos que actúan e influyen en la actividad turística y hace un diagnóstico de la situación actual del turismo en Cataluña analizando el marco competitivo e identificando las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades.

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El PETC se estructura en cuatro apartados: 1) Metodología: la metodología se basa en el análisis de la realidad turística de Cataluña como punto de partida para poder elaborar un análisis de la competencia y un diagnóstico estratégico. Esto ha permitido extraer unas primeras conclusiones de interés que han dado paso a la definición de los objetivos del plan y al diseño y descripción de programas y acciones específicas que habrá que implementar como consecuencia del propio plan. 2) Diagnosis: documento resultante del análisis de la realidad turística de Cataluña, en el que, para llevar a cabo una búsqueda de información fidedigna, aparte de procurar bibliografía básica, se ha elaborado una serie de encuestas telefónicas a turistas, operadores, estudiantes, etcétera así como mesas de expertos, sesiones participativas, etcétera. El documento final de la diagnosis se plasma en un análisis DAFO en el que, por bloques diferentes, se han elaborado fichas detalladas de cada debilidad, amenaza, fortaleza y oportunidad. 3) Objetivos: a partir de la diagnosis y del modelo turístico al que se aspira, se definen diez grandes objetivos del presente plan. Cada uno de estos objetivos generales se desglosa en objetivos específicos. 4) Plan de acción: el plan presenta, finalmente, una serie de programas de actuación destinados a alcanzar los objetivos mencionados. Bases del Plan Estratégico de Turismo de Cataluña Sostenibilidad

El modelo turístico se debe basar en criterios de sostenibilidad integral, es decir, que garanticen una evolución que no comprometa su viabilidad en el futuro.

Identidad cultural

Bien por objetivo del país, bien por motivos de mercado, el hecho identitario debe orientar las acciones tanto de ordenación y planificación como las de creación de producto, promoción y comercialización.

Calidad

La potenciación de la calidad debe ser uno de los ejes básicos diferenciadores del producto turístico y, consecuentemente, de la imagen turística catalana, columna vertebral en la que se sustenta la marca Cataluña.

14. El denominado Pacto del Tinell 15. En lo sucesivo PETC.

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Bases del Plan Estratégico de Turismo de Cataluña Calidad

La potenciación de la calidad debe ser uno de los ejes básicos diferenciadores del producto turístico y, consecuentemente, de la imagen turística catalana, columna vertebral en la que se sustenta la marca Cataluña.

Innovación

Hay que considerar especialmente aquellas experiencias y propuestas que incorporen elementos innovadores, tanto en productos como en procesos de producción y prestación de servicios.

Orientación a la demanda Uno de los elementos más destacados del cambio del modelo turístico son los rápidos y profundos cambios en los hábitos y comportamientos de la demanda, por lo que tanto las estrategias como las propuestas de actuación del plan deberán incorporar de forma preeminente la visión y necesidades de esa demanda. Competitividad

El desarrollo del turismo en Cataluña se ha de enmarcar en la estrategia general de mejora de la competitividad de la economía catalana.

Turismo al servicio del ciudadano

El desarrollo turístico debe tener como objetivo básico la mejora de las condiciones económicas y sociales de los ciudadanos del país, potenciando su autoestima.

Equilibrio territorial

El turismo es un instrumento útil y eficaz para el desarrollo de políticas reequilibradoras del territorio.

Desestacionalización

El turismo es, en determinados segmentos y territorios, una actividad muy concentrada en el tiempo, por lo que es necesario un plan que contemple estrategias y propuestas de actuación para hacer frente a esta restricción.

Colaboración, cooperación Se quieren identificar y valorar los modos de trabajo cooperativos y coordinación que impliquen tanto los diferentes niveles administrativos como al sector privado y a otros agentes. Fuente: elaboración propia

Los objetivos genéricos del plan plantean diez programas de actuación que afectan al conjunto de agentes del sector turístico (Generalitat de Cataluña, administraciones locales, Administración del Estado, sector privado, universidades y centros de formación e investigación, así como la sociedad civil) y que se concretan en todo un conjunto de acciones que se desarrollarán durante la vigencia del plan.

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Plan Estratégico de Turismo de Cataluña. Programas de actuación Territorio, paisaje y sociedad

• Fomento del establecimiento de requisitos de integración paisajista en los proyectos turísticos. • Programa de mejora del paisaje urbano y periurbano. • Elaboración de una estrategia de usos turísticos del territorio. • Plan director del uso turístico del paisaje, los recursos turísticos y los espacios naturales. • Plan director de la oferta turística de golf. • Plan director del uso sostenible del espacio litoral.

Fomento e integración de productos turísticos

• Elaboración del mapa nacional de la oferta y de los productos turísticos. • Creación de la Agenda Turística de Cataluña. • Creación de las grandes rutas nacionales. • Fomento de la Red de Centros de Acogida Turística de Cataluña (CAT). • Categorización y predominancia de los productos y segmentos turísticos.

Identificación y potenciación de los rasgos diferenciales de la oferta turística de Cataluña

• Elaboración de un catálogo de iconos que debe identificar a Cataluña desde la perspectiva turística. • Creación de una línea de mercadotecnia y de productos autóctonos de Cataluña.

Marketing y promoción

• Conceptualización y diseño de los Centros de Acogida Turística de Cataluña (CAT) • Potenciación de la marca Cataluña. • Definición y aplicación de criterios de coordinación y jerarquización de las marcas territoriales. • Creación de la Agencia Catalana de Turismo. • Elaboración del plan de marketing turístico de Cataluña. • Creación del portal turístico de Cataluña.

Modernización y mejora de la información turística

• Actualización y racionalización de la señalización con finalidades turísticas. • Tipificación, estructuración, consolidación e integración de la red de oficinas de turismo. • Potenciación del uso de otras herramientas de información: centros de promoción turística y portal turístico.

Calidad

• Establecimiento de criterios de calidad y determinación de estándares propios en las administraciones públicas y las empresas del sector. • Elaboración y promoción de instrumentos dirigidos a la mejora de la calidad. • Realización de acciones específicas de comunicación para la promoción de la oferta de calidad.

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Formación y recursos humanos en turismo

• Identificación de las prioridades, elementos de formación • Programa de mejora del paisaje urbano y periurbano. y del mercado de trabajo en el sector. • Plan de formación y empleo de los nuevos colectivos y profesionales del turismo. • Revisión e impulso de los currículos de formación profesional y de formación continua. • Potenciación de Cataluña como referencia internacional de formación en turismo. • Elaboración de modelos de protocolo para la gestión de los recursos humanos en el sector turístico.

Investigación aplicada, tecnología e innovación

• Potenciación del Observatorio de Turismo y estructuración y vertebración de una red de antenas asociadas. • Establecimiento de una metodología para la armonización del tratamiento de la información estadística. • Creación del Instituto de Investigación Turística.

Fortalecimiento institucional • Potenciación de la colaboración y cooperación entre y sectorial y marco los sectores públicos y privados. normativo • Creación de un programa de fomento e internacionalización de la actividad turística. • Fortalecimiento del tejido empresarial. • Mejora de las condiciones de financiación de los destinos turísticos. • Creación de la Jornada Profesional de Turismo. • Reforma de la Ley de Turismo y adaptación del marco normativo. • Estudio sobre la modernización de los establecimientos turísticos. • Simplificación e incorporación progresiva de los criterios turísticos a la normativa sectorial que afecta al sector. Comunicación y sensibilización

Fuente: elaboración propia

• Elaboración de las directrices de comunicación sobre el posicionamiento turístico de Cataluña, sus valores y los objetivos públicos. • Elaboración del libro de estilo del turismo de Cataluña. • Diseño e impulso de campañas comunicativas para consolidar el prestigio del sector. • Desarrollo del plan de gestión y comunicación turística en situaciones de crisis.

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El PETC fue elaborado a partir de un proceso amplio y muy participativo en el que fueron escuchados expertos académicos y empresariales, agentes y operadores del sector, turistas y administraciones turísticas, mediante comisiones, mesas redondas, entrevistas y encuestas. Todo el proceso ha sido caracterizado por un alto grado de consenso, lo que, si se considera la dimensión de un sector tan amplio como el turismo, es aún significativo: a) Doce expertos agrupados en dos comisiones: • académicos • empresariales b) Trece mesas redondas con la participación de más de 250 agentes y representantes sectoriales públicos y privados. c) 500 entrevistas telefónicas a turistas (400), agentes de viajes (50) y operadores turísticos extranjeros (50), así como 50 entrevistas personales a estudiantes de escuelas de turismo. d) 500 encuestas dirigidas a: • operadores turísticos • administraciones turísticas El PETC (2005-2010) representa un nuevo paso en la planificación turística de Cataluña. En una época de crisis social y económica se necesita una nueva reflexión sobre la incidencia de esta situación en el futuro desarrollo turístico del país. El liderazgo de Cataluña, dentro del movimiento turístico internacional, es incuestionable, así como sus éxitos durante las últimas décadas. El éxito turístico depende de que la estancia en un determinado destino turístico se convierta en una experiencia gratificante para el viajero, en función de la motivación primera del desplazamiento y de las expectativas y necesidades que, una vez en el destino, se puedan ir generando. Para que este éxito se produzca y sea social y económicamente sostenible es necesario que todas las administraciones que actúan en el territorio entiendan la importancia del turismo mediante la ineludible cooperación de todas las administraciones que intervengan, de una u otra manera, en el funcionamiento del sistema turístico. Sin embargo, la creación y el desarrollo de organismos, entes, áreas funcionales o consorcios con competencias exclusivas en materia turística, aunque no son imprescindibles sí son necesarios para la configuración de un modelo de organización turístico catalán propio que siga liderando el turismo de nuestro país.

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En este marco son imprescindibles la potenciación de la calidad, la imagen diferenciada y el reconocimiento internacional de todas las marcas turísticas de Cataluña. El reconocimiento de Cataluña como destino turístico debe realizarse sobre la base de potenciar las ventajas competitivas de cada una de sus marcas y desde su capacidad de generar demanda, sin reducirlas a una sola plataforma o entorno en promoción. Corresponde al Gobierno de Cataluña y a las principales instituciones del país implicarse directamente en el desarrollo de la oferta de todas las marcas turísticas que harán más rica la oferta de nuestro país. Con el fin de afrontar los retos de futuro, el Gobierno de Cataluña, las diputaciones, los consejos comarcales, los ayuntamientos y a las entidades representativas de las ofertas turísticas empresariales deberán continuar trabajando conjuntamente dentro de las diferentes estructuras de entes, consejos y consorcios cuyo objeto sea la promoción y el desarrollo turísticos.

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Capítulo IV

Instrumentos de gestión turística de la Administración Josep Capellà i Hereu

1. Turismo, desarrollo local y el papel de las administraciones públicas

En este capítulo queremos incidir en algunas cuestiones clave de la actividad turística. En primer lugar, el peso determinante que tiene el turismo, desde mediados del siglo XX, en el marco de las políticas económicas de ámbito local y regional, sobre todo en zonas en las que otras actividades tenían dificultades para mantenerse –agricultura, pesca– o para implantarse –industria y servicios. La actividad turística ayuda a preservar los recursos patrimoniales y los entornos, ya que son su materia prima. En segundo lugar, nos centramos en el papel determinante que tienen las administraciones públicas en el desarrollo de la actividad turística, al analizar la estructura y composición de los productos turísticos y su cadena de valor. Finalmente, veremos, a través de la evolución de la actividad turística en nuestro país, cuáles son los impactos del turismo en el territorio y las dificultades que encuentran las administraciones para enderezarlos y minimizarlos.

1.1. El turismo como factor de desarrollo local

A partir de la segunda mitad del siglo XX, muchas de las estrategias de desarrollo local utilizan el turismo como uno de los elementos idóneos para estimular el potencial endógeno de los territorios. Podemos definir el desarrollo local como el proceso reactivador de la econo-

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mía y dinamizador de la sociedad local que, mediante el aprovechamiento de recursos endógenos existentes en una zona determinada o espacio físico, es capaz de estimular y fomentar su crecimiento económico, creando ocupación, renta y riqueza con el objetivo de mejorar la calidad de vida y el bienestar social de las poblaciones locales. Esta capacidad que tiene la actividad turística se ha evidenciado en nuestro país, tanto en zonas litorales como en destinos de montaña, tal como queda reflejado, por ejemplo, en los índices de riqueza y producción que publican los anuarios económicos, en los que las zonas eminentemente turísticas ocupan siempre posiciones relevantes. Más recientemente, se ha reproducido este fenómeno en otros destinos que habían quedado al margen. Un ejemplo de ello es la evolución del turismo urbano en ciudades como Barcelona, Madrid y Gerona o en algunas zonas de interior, que han ido desarrollando una infraestructura de alojamiento y de servicios al visitante, basada en la valorización del territorio y en la práctica de actividades en el medio natural (comarca de la Garrotxa, Terres de l‘Ebre o las actividades turísticas en los parques naturales de Andalucía).

La apuesta de estimular la actividad turística como base de un desarrollo endógeno del territorio no es exclusiva de Cataluña o del Estado español, también ha sido una herramienta muy habitual en la mayor parte de los países europeos ya desde los años sesenta y setenta del siglo XX. Los importantes procesos de industrialización de la época hicieron surgir grandes polos de actividad próximos a las ciudades, que atraían a buena parte de la población rural. Para frenar este despoblamiento se recurrió, por primera vez, al desarrollo turístico como mecanismo de creación de rentas complementarias a las actividades tradicionales y, de esta manera, poder fijar la población en el medio rural. En Francia, Alemania e Italia, el turismo en espacio rural empieza a desarrollarse en la década de los sesenta hasta conseguir crear una oferta turística de una magnitud muy considerable. Actualmente, en Francia, el turismo en espacio rural continúa generando más de una tercera parte (36%) de las pernoctaciones turísticas.

Asimismo, esta apuesta por el turismo como estrategia de desarrollo endógeno de los territorios la vemos reflejada en muchas de las políticas de la Unión Europea, por ejemplo, las relacionadas con la agricultura, el desarrollo regional, el medio ambiente, etcétera y sobre todo, en los programas que las apoyan. Al ana-

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lizar las inversiones realizadas en el marco de programas tan variados como el FEDER1, el FSE2, los LEADER3 o el LIFE4, encontramos referidas muchas actuaciones vinculadas directamente con el estímulo de la actividad turística. Por otra parte, organizaciones privadas que tienen como finalidad la conservación y recuperación de espacios naturales y monumentos históricos han apostado por el turismo como una de las mejores herramientas para acercar sus espacios y equipamientos a los ciudadanos, al mismo tiempo que permiten, con la visita, la generación de los recursos suficientes para el mantenimiento de estos espacios. National Trust Esta organización sin ánimo de lucro de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte, con organizaciones similares en Escocia y Estados Unidos, cuenta con 3,5 millones de socios y 52.000 voluntarios. Actualmente, es propietaria o gestiona 1.141 kilómetros de costa y 250.000 hectáreas de espacios de interior de interés natural y paisajístico, además de 300 edificios históricos. En la presentación corporativa que podemos encontrar en su página web, www.nationaltrust.org.uk, se informa no sólo del número de visitantes, sino también del impacto económico que ello representa: 50 millones de visitantes al año, de los cuales 12 millones pagan por la prestación de algún servicio vinculado a los espacios: como alojamiento, compra de regalos o visitas guiadas no gratuitas.

Las razones por las que existe una implicación tan directa entre desarrollo local y turismo son: 1) A través de la actividad turística es relativamente fácil estimular el desarrollo endógeno del territorio, mediante la creación de ocupación y de nuevas empresas de prestación de servicios a los visitantes. 2) La actividad turística promueve la revalorización de unos recursos ya existentes en el territorio. 3) Los volúmenes de inversión necesarios son bajos o, en todo caso, inferiores a los que se requieren en otras actividades económicas (industriales, de base tecnológica, de investigación, etcétera)

1. 2. 3. 4.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Fondo Social Europeo. Programa de Desarrollo Rural. Instrumento financiero para el medio ambiente.

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Como resumen, los beneficios económicos y sociales de la actividad turística son los siguientes: 1) Aportación al territorio y a la sociedad local de recursos (ingresos) económicos externos. 2) Desarrollo local que se focaliza en: • Nuevas inversiones y nuevas actividades económicas. • Complemento a las actividades tradicionales. • Nuevos puestos de trabajo. 3) Creación de nuevas infraestructuras, equipamientos y/o servicios que suponen la mejora de la calidad de vida local. 4) Marketing territorial, entendido como la generación de prestigio y reconocimiento para el territorio que acoge esta actividad.

1.2. La composición de productos y servicios turísticos

Una de las características fundamentales de la actividad turística, como ya hemos explicado, es el papel que tienen las administraciones públicas en su desarrollo. Efectivamente, las ofertas turísticas se forman mediante la integración de bienes y servicios privados, y de bienes y servicios públicos. Veamos el esquema siguiente:

Fuente: Secretaría de Turismo (1992). Manual del Planificador en Turismo Rural. Madrid.

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El producto turístico, por lo tanto, es una combinación de prestaciones tangibles e intangibles que ofrece unos beneficios al cliente como respuesta a determinadas expectativas y motivaciones. En este sentido, en el diseño de las políticas de marketing se habla de las utilidades funcionales que deben tener estos productos (destinadas a satisfacer necesidades básicas) y de las utilidades psicológicas, que están relacionadas con el valor simbólico y social que otorga el turista al destino o actividad elegida. Cuando hablamos de la gestión turística hemos de tener presente que la gama de productos es muy amplia. En los destinos podemos encontrar productos individuales, creados por una empresa o un conjunto de empresas al agrupar una serie de servicios específicos para un segmento determinado de demanda (por ejemplo, fines de semana gastronómicos, ofertas de wellness, estancias educativas para familias, escolares y jóvenes, reuniones de empresas, etcétera), y productos globales, en cuya composición participan diferentes empresas e instituciones públicas de un mismo destino, que son responsables de alguno de sus elementos básicos (estancias de sol y playa, ecoturismo, turismo en el medio natural, turismo urbano, turismo cultural, etcétera). ¿Quién crea producto? La combinación de recursos y de servicios y equipamientos que ofrece un territorio se irá organizando en función de las expectativas y necesidades de los promotores de estos productos turísticos que, tal como veremos, son muy variados. 1) El propio cliente, los turistas, al elegir entre los diferentes tipos de actividad, destinos, formas de viajar, etcétera, hace uso de la experiencia que ha adquirido como consumidor habitual y del acceso a las nuevas tecnologías de la información, lo que provoca que actualmente este colectivo sea, de hecho, el principal protagonista en la creación de productos. 2) Las empresas prestatarias de servicios turísticos, al integrar toda una serie de servicios propios o ajenos y hacer ofertas dirigidas a segmentos específicos de los mercados vacacionales y de viajes. 3) Los turoperadores y agencias de viajes, como empresas especializadas en la configuración de productos, que ofrecen al consumidor ventajas que facilitan la compra en una sola gestión, permiten conocer el precio global de las vacaciones, ahorran tiempo en la búsqueda de la información, permi-

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ten elegir entre diferentes ofertas similares o variadas, evitan problemas de interpretación o comunicación y dan seguridad al viajero mediante los servicios de atención que incorporan. 4) Los entes públicos de turismo, que se convierten en dinamizadores de la actividad turística al incentivar el trabajo conjunto con las empresas para facilitar la creación de productos que se identifiquen con los valores del territorio al que representan.

1.3. La cadena de valor del producto turístico

Una de las maneras más claras de evidenciar la implicación directa que existe entre las administraciones públicas y las empresas en la configuración de productos turísticos es el análisis de lo que se denomina la cadena de valor del producto turístico. Se trata de identificar los servicios, infraestructuras y equipamientos necesarios para el visitante en un proceso que se inicia con la identificación de un destino o de un producto, la reserva de éste por un periodo de tiempo determinado, los servicios necesarios para acceder a él, su consumo en el lugar de destino, y que finaliza con la gestión de la expectativa que el cliente había generado. Este último tramo es relevante, ya que, en todos los estudios sobre comportamiento vacacional, las principales fuentes de información utilizadas a la hora de elegir un destino están relacionadas con las recomendaciones de familiares y amigos y con la experiencia de viajes anteriores, y se convierte, por lo tanto, en un elemento clave en las políticas de promoción. Como se puede observar en la tabla de la página opuesta, en las diferentes etapas de este proceso intervienen empresas privadas de diferente tipo y varios niveles de administraciones públicas: locales, autonómicas, nacionales e internacionales. La complejidad, por lo tanto, es evidente si además tenemos presente que mientras que una buena parte de estas empresas e instituciones públicas están ubicadas en el territorio en el que se consumirá el producto turístico, otras se encuentran en los países o poblaciones de origen de los visitantes.

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Fases

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Precompra

Compra

Transporte

Consumo

Postconsumo

Funciones

Dar a conocer el destino. Motivar la compra

Facilitar y materializar la compra

Facilitar el transporte y el acceso al destino

Información, movilidad, disfrute, alojamiento

Fidelización y recomendación

Agentes Públicos

Entes públicos, oficinas de turismo.

Departamentos O. P., transportes, aeropuertos, etcétera.

Oficinas de turismo, ayuntamientos, museos, parques, etcétera.

Entes públicos de promoción.

Empresas de transporte, concesionarios, autopistas, etcétera

Hoteles, restaurantes, comercios, transporte, etcetera.

Operadores turísticos, agencias de viajes, alojamientos.

Centrales de reservas, webs institucionales

Agentes Privados

Operadores turísticos, hoteles, agencias.

Operadores, turísticos, CRS, etcétera.

Ejemplo En las fases de precompra y de compra para promover el destino, intervienen las instituciones públicas y las empresas, sobre todo preparando la información de base para colocar las ofertas en el mercado mediante empresas especializadas (turoperadores, agencias de viajes, departamentos de promoción) o directamente participando en acciones promocionales. Las nuevas tecnologías de la información y sobre todo Internet se han convertido en un aliado estratégico en este proceso.

Con respecto al desplazamiento del turista hasta el destino elegido, se requiere la combinación de infraestructuras y servicios ofertados por las administraciones (carreteras, aeropuertos, puertos, señalización, accesos a las poblaciones, etcétera) y de las empresas (compañías aéreas, autobuses, servicios en carretera, etcétera). En la etapa de consumo, es decir, la de disfrutar de los recursos que han motivado elegir este destino o forma de viaje, la intervención conjunta de empresas y gestores públicos es permanente. Esto es, se combina la estancia en un establecimiento con la visita a un museo, el disfrute de las playas, de un paisaje que es

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necesario mantener y conservar, se consume en las tiendas, restaurantes y centros de ocio y es preciso que los servicios públicos asistenciales, de seguridad, de limpieza y de mantenimiento funcionen correctamente. Finalmente, a menudo se olvida la fase de posconsumo, que tiene como función fidelizar a los visitantes y que se conviertan en los principales promotores del destino. Por ello, además del buen funcionamiento de todos los servicios antes mencionados, de nuevo hay que recurrir al papel clave que pueden tener los departamentos de promoción y las empresas organizadoras de viajes: desde encuestas de satisfacción que ayuden a mejorar los servicios hasta el contacto permanente con los clientes a través de los medios de comunicación, boletines electrónicos, etcétera.

1.4. La implicación de las administraciones públicas en el desarrollo y la gestión turística

Las administraciones públicas, además de las funciones ordinarias de regulación de las actividades privadas, desempeñan un papel esencial en la competitividad turística de un determinado destino, tal como hemos podido observar en el apartado anterior, y ello por dos razones principales. En primer lugar, por sus competencias en la gestión del territorio (mantenimiento, limpieza, señalización de recursos e itinerarios, ordenación urbanística y de los usos del suelo, etcétera). En segundo lugar, porque actúan o pueden actuar como animadores y coordinadores económicos al impulsar la creación y promoción de productos turísticos o al dar apoyo a las empresas. Así, de la misma manera que hacen las empresas, cada población o destino turístico debe intentar identificar con qué oportunidades cuenta para conseguir una situación competitiva en el mercado. Los instrumentos para llevar a cabo esta función son las oficinas de turismo, entendidas no sólo como un punto de información turística, sino también como área de desarrollo local, especializada en la gestión turística de los destinos. Aunque una parte importante de las funciones de regulación de las actividades privadas y de promoción de los destinos turísticos la ejercen las administraciones autonómicas, son las administraciones locales las que tienen un protagonismo más directo en la competitividad turística, por el hecho de ser las más

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próximas y las que gestionan directamente los servicios básicos que la actividad turística requiere. En este sentido, es importante tener en cuenta que a menudo los ayuntamientos –principalmente los de ámbito rural y de menor dimensión– tienen una capacidad de acción reducida por su falta de recursos económicos y técnicos. Por lo tanto, si siempre es aconsejable la coordinación de esfuerzos y el trabajo en red, en el caso de los municipios pequeños es del todo imprescindible para poder alcanzar unos niveles de calidad óptimos en la prestación de los servicios públicos. Asimismo, a pesar de no ser competencia directa de los ayuntamientos, éstos deben velar –como Administración más próxima a los ciudadanos– por que otros servicios, como la asistencia sanitaria, las comunicaciones, los transportes y otras infraestructuras básicas que dependen de administraciones superiores, funcionen y se adapten a las exigencias de la demanda turística. A pesar de esta implicación tan directa de las administraciones en la consolidación de la actividad turística en los territorios, no podemos olvidar que el gran crecimiento del turismo en nuestro país se produjo en una época en la que las competencias y el papel de las administraciones locales eran muy marginales. En la época predemocrática, en el Estado español el turismo era un elemento clave en la política del país, no sólo en el ámbito económico como forma de captación de divisas (junto con las remesas de los emigrantes españoles en el extranjero), sino también estratégicamente, pues se convertía en una argumentación política primordial de apoyo al régimen, tanto en el interior como en el exterior del país. Se decía: «mirad si estamos bien que toda Europa quiere venir a pasar las vacaciones en España». Por lo tanto, el modelo de desarrollo turístico venía marcado directamente desde el Gobierno central, y los ayuntamientos disponían de muy poca capacidad de maniobra. Sólo hemos de ver la evolución de los presupuestos municipales de dos poblaciones turísticas entre los años 1979 y 2009. En el caso de Lloret de Mar, de 500 millones de pesetas se ha pasado a casi 67 millones de euros (casi 11,5 mil millones de pesetas). En Torroella de Montgrí-L’Estartit, de 48 millones de pesetas se ha pasado a 17,9 millones de euros (cerca de 3 mil millones de pesetas).

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1.5. Retos y dificultades en la gestión del turismo

Las primeras iniciativas públicas para la gestión de la actividad turística datan de principios del siglo XX y se centran principalmente en las actuaciones de acogida e información al visitante. La intensa etapa de desarrollo económico en los países europeos, posterior a la Segunda Guerra Mundial, permitió el acceso a los viajes de vacaciones de manera generalizada entre la población y empiezan a aparecer las primeras organizaciones empresariales (operadores turísticos) que permiten la «producción» y gestión de vacaciones relativamente baratas, sobre todo hacia los destinos de sol y playa del área mediterránea. Éste sería el origen del llamado «turismo de masas» que ha situado la producción turística en una de las actividades económicas más importantes y de mayor crecimiento de los últimos cincuenta años. Pero este modelo de crecimiento no ha sido siempre uniforme, debido a dos factores principales que hay que tener en cuenta: 1) Falta de planificación de la oferta. La mayor parte de los países y núcleos receptores de turismo no han tenido en cuenta una planificación esmerada del crecimiento de esta actividad. 2) Cambios en la demanda. A lo largo de todos estos años los hábitos, motivaciones y requisitos de los consumidores han ido variando, a veces sustancialmente. El mayor crecimiento turístico en España se produce, de hecho, desde el inicio de los años sesenta hasta la mitad de los noventa, y el país llega a ser la primera potencia turística del Mediterráneo y líder mundial con respecto al turismo de sol y playa. El aumento en la recepción de turismo extranjero fue constante en este periodo, exceptuando el periodo 1974-1976, por la primera crisis del petróleo y por la transición política española. Las primeras alarmas, sin embargo, de agotamiento del modelo se disparan a principios de los noventa, cuando todo parece indicar un cambio en la recepción de los visitantes. Estas alarmas quedan diluidas cuando continúan llegando a España grandes contingentes de visitantes que descartan otros destinos competidores, por graves problemas de inseguridad, polí-

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ticos o a consecuencia de desastres naturales (Yugoslavia, Turquía, norte de África, etcétera). Sin embargo, algunos de los elementos que habían favorecido el crecimiento turístico espectacular entraban en decadencia. Se trataba básicamente de la equiparación progresiva de los precios de nuestra oferta a la de los países emisores y del deterioro progresivo del entorno entendido en un sentido amplio: paisaje, patrimonio, modos de vida, etcétera. Se han de tener en cuenta, además, los cambios inherentes a una mayor globalización de las sociedades, entre los que podemos identificar, desde el punto de vista de la oferta: • Un crecimiento de los destinos de sol y playa competidores en el Mediterráneo (Turquía, Croacia, Túnez, Egipto, etcétera). • La aparición de nuevos destinos de sol y playa fuera del área mediterránea (Caribe, sureste asiático, etcétera). • La aparición de nuevos productos complementarios que se van convirtiendo incluso en sustitutivos: city-breaks, turismo activo, de salud, turismo de naturaleza, etcétera. • Las mejoras tecnológicas en el transporte y la liberalización de las compañías aéreas (vuelos low cost, aviones más eficientes para trayectos de larga distancia, etcétera). • La universalización del acceso a las nuevas tecnologías de la información, que ha permitido a productos y destinos minoritarios poder estar presentes en el mercado turístico. • Y, como hemos dicho, el aumento del coste de los servicios por la integración económica española en Europa, que culmina en la moneda única. La política de devaluación de la moneda, habitual en décadas anteriores, no es ya posible. Con respecto a los cambios en la demanda turística: • Entre los consumidores crece el rechazo a la compra de paquetes turísticos tradicionales y estandarizados. • Aumenta el conocimiento y la experiencia en el viaje por parte de una buena parte de la población europea, que tiene además un nivel educativo más elevado. • Se consolida un fraccionamiento de las vacaciones principales en más de un periodo.

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• Aumenta la necesidad de vivir nuevas experiencias, de hacer cosas diferentes. • El papel de la segunda residencia, como destino principal para pasar las vacaciones de verano, pasa a menudo a ser un destino «entre» vacaciones. • El interés por conocer países y modos de vida con un mayor exotismo, hecho que se ha visto apoyado por un efecto de moda y de posicionamiento social. Proceso de crecimiento turístico A pesar de las afirmaciones anteriores, el Estado español y Cataluña en particular disfrutan de unos puntos fuertes conseguidos en este proceso de crecimiento turístico. Éstos son, sin duda, el reconocido prestigio internacional, la magnitud de la oferta receptiva privada pero también pública y la especialización de una buena parte de las empresas y del mercado laboral del país en el ámbito del turismo. Ante el gran desarrollo en las zonas costeras, hasta los años noventa el espacio rural estuvo poco explotado como espacio de ocio y turismo o su aprovechamiento fue muy primario, con excepciones hechas de algunas zonas de la cornisa Cantábrica, de los Pirineos o aquellas próximas a aglomeraciones urbanas, como puede ser el Montseny de Barcelona. En la mayor parte de los casos, sin embargo, su desarrollo estuvo asociado a usos de segunda residencia o de actividades recreativas en la naturaleza (esquí). Se detecta además que la demanda internacional ha sido muy reducida en comparación con el litoral, al contrario de lo que ha sucedido en otros países del entorno, sobre todo en Francia. Otro efecto colateral de la especialización turística de buena parte del litoral de nuestro país ha sido el desplazamiento o casi extinción de otras actividades económicas. Así, sectores productivos como la pesca o la agricultura han quedado prácticamente relegados y sólo se han mantenido allí donde, con el apoyo de fuertes inversiones, se ha apostado por estructuras que permiten una explotación muy intensiva de los recursos. En el caso de la pesca, prácticamente ha desaparecido la pesca tradicional (sostenible e integrada en el entorno) y se ha multiplicado la de arrastre, que provoca situaciones límite de sobreexplotación de los recursos. Otras actividades productivas vinculadas a la industrialización del país no tuvieron capacidad para implantarse a causa de la fuerte competencia que representaba la actividad turística.

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La evolución de los destinos del turismo de masas se comprende fácilmente mediante el análisis de su ciclo de vida. Uno de los modelos más claros fue desarrollado por el geógrafo canadiense R. W. Butler (1980) y muestra cómo en la evolución de un destino se pueden identificar fases diferenciadas que deben tenerse en cuenta para su gestión: 1) Descubrimiento. El turismo empieza a implantarse tímidamente y por primera vez en un territorio. Se trata de prácticas minoritarias, al alcance de unos pocos viajeros, caracterizadas por la improvisación, la singularidad y la integración de los turistas con el territorio que visitan y con su entorno. La población autóctona empieza a interesarse por esta actividad temporal que le permite complementar y mejorar sus rentas tradicionales. 2) Lanzamiento. El fenómeno turístico crece espectacularmente y de manera muy rápida. Se pasa de unas prácticas minoritarias a otras al alcance de todo el mundo, caracterizadas por un incremento cuantitativo enorme, tanto de la demanda como de la oferta, según un ritmo de crecimiento discontinuo. El tejido productivo inicial queda superado por operadores económicos externos que concentran la mayor parte de la actividad. En estos territorios, se crean y conviven tres grupos sociales: la población autóctona, los trabajadores y los visitantes, con muy pocos vínculos entre ellos. 3) Estancamiento. Se está llegando a la saturación: desciende la calidad de la oferta, la demanda se estabiliza y la degradación ambiental del destino turístico empieza a ser evidente y preocupante. Las localidades tienen una imagen consolidada que se disocia de su entorno geográfico y que han perdido ya la capacidad de atracción inicial. Aquí empiezan a aparecer conflictos por los usos del suelo y de los recursos: urbanismo, captación de agua, etcétera. 4) Declive. Los daños que se presagiaban en la fase de estancamiento se manifiestan de manera clara. El modelo turístico conseguido se agota y hay que enderezar la situación, invertir la tendencia a la baja que inicia la curva. Ante esta situación, los destinos habituales pueden reaccionar del modo siguiente: a) Declive continuo, por la pasividad de los agentes públicos y privados que fuerzan el modelo hasta que no hay solución. b) Estancamiento, por la aplicación de medidas puntuales que no atacan la raíz de los problemas, sino los efectos más evidentes.

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c) Cambio radical de mentalidad, que lleva a adoptar medidas que plantean un nuevo modelo turístico basado en la sostenibilidad y la integración del turismo con el territorio, la economía y la población local.

1.6. Impactos del turismo en el territorio y dificultades en la gestión de los destinos

Algunos de los impactos principales que han producido estos modelos de turismo de masas en nuestro país son: 1) La ocupación de la primera línea de mar. Ha habido un efecto de litoralización, en el cual el crecimiento se ha desarrollado paralelo a la playa con unos precios muy diferentes según si el alojamiento se encuentra en primera o en segunda línea. Este hecho se plasma también en la residencia habitual de la población, y en Cataluña, por ejemplo, el 70% de la población se concentra en una franja de 20 kilómetros de amplitud desde la costa. 2) Degradación del paisaje, que comporta como consecuencia directa una pérdida de la cotización turística. Se trata del exceso de construcciones pero también del color gris del hormigón (paseos marítimos, carreteras, equipamientos, etcétera), que va sustituyendo por todas partes al verde de los árboles o al azul del mar. Esto no significa que las infraestructuras sean malas por sí mismas, sólo se constata su impacto en la modificación del paisaje. 3) El crecimiento ha llevado a una despersonalización de los centros urbanos, que han perdido a menudo sus características en cuanto a tipo de construcción, modos de vida y su función social como espacio de convivencia ciudadana. Ello se ha visto agravado por el hecho de que una parte importante de los usos residenciales que existían se ha transformado en usos turísticos intensivos, comerciales, etcétera. 4) Las poblaciones que acogen turismo de masas han tenido que proveerse de infraestructuras sobredimensionadas (depuradoras, suministro de agua, etcétera) que sólo son eficientes en los días o meses en los que se llega a la máxima afluencia de visitantes. También pasa lo mismo con muchos de los servicios que ofrecen, con el coste que ello representa para los ciudadanos. 5) A escala social, se detectan tres comunidades diferentes que se inter-

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relacionan poco entre ellas. Se trata de la población autóctona, la de los trabajadores foráneos a menudo con estancias temporales y la de los visitantes. Como vemos, el papel de las administraciones públicas en la gestión de los destinos turísticos es primordial en la fase de crecimiento, pero lo es todavía más en el proceso de enderezar una situación de estancamiento o declive, y se encuentran todavía hoy en día con muchas dificultades. En el libro Gestión pública del turismo (Cals y otros, 1997) se explicitan las causas de la degradación de las poblaciones turísticas que nos ayudan a comprender este fenómeno. Y es que un hecho diferencial del sector turístico en relación con otros sectores económicos es el riesgo de autofagia, es decir, su capacidad de autodestrucción. Así, la actividad de prestación de servicios turísticos presenta la particularidad de que sus impactos (efecto externo negativo) repercuten directamente sobre los propios turistas (usuarios), la población residente y la propia industria turística. Algunas de las causas que se explican en este manual sobre las dificultades con las que se encuentran los gestores públicos son: 1) La pérdida de atractivos de un territorio por la acumulación excesiva de un cierto número de pequeñas actuaciones que, analizadas individualmente, no tienen un gran impacto pero que en su conjunto producen unos efectos agrupados de grandes proporciones. Es lo que se denomina la «tiranía de las pequeñas decisiones», que consiste en la aparición indiscriminada de carteles, pequeñas edificaciones, líneas eléctricas, publicidad, barracas, etcétera. 2) La degradación de las zonas turísticas tiene otra causa específica en la diferencia temporal que existe entre el momento en el que se obtienen los beneficios del crecimiento y el momento en el que se soportan los costes. Esto produce, a menudo, que las administraciones no puedan hacer entender al empresariado y a la población las consecuencias de un mal crecimiento. 3) Igualmente sirve para entender la paradoja vinculada a la degradación de las zonas turísticas, la distinción entre actividades de prestación de servicios turísticos y las actividades de construcción y promoción inmobiliaria. Debe tenerse en cuenta que, de hecho, en las poblaciones turísticas son más los residentes que viven de la construcción de los equipamientos turísticos que los que lo hacen de la prestación de los servicios, y que

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las actividades de promoción inmobiliaria requieren de una expansión urbana y turística continuada. En el informe de la Agenda Local XXI de Cataluña, se menciona que un 77% de alojamientos existentes son en realidad viviendas de uso turístico. Esta degradación se produce a menudo porque se transforma en suelo urbano zonas que realizaban la función de entorno paisajístico. La irreversibilidad de las transformaciones tiene una importancia a menudo decisiva sobre el potencial turístico de la zona y, por lo tanto, sobre sus posibilidades económicas. 4) En muchos municipios de fuerte recepción turística y reducida población residente, los equipos técnicos y humanos de las administraciones no son los adecuados para el nivel de población que se alcanza en plena temporada turística. 5) Finalmente, se hace alusión a las dificultades que tienen los ayuntamientos a causa de la apatía o escasa motivación que se detecta, por parte de una parte de la población local, empresarios e incluso de los electos municipales ante iniciativas públicas de interés turístico, ya que no tienen una conciencia clara de los beneficios que éstas pueden aportar. Complementariamente a los mencionados, hay otros aspectos clave que disminuyen la capacidad de gestión de los municipios. Se trata, entre otros, de la falta de financiación estructural de los municipios españoles, agravada en el caso de los municipios turísticos donde en momentos determinados aumenta de una manera muy importante el número de receptores de los servicios que deben ofrecer. Ello obliga a menudo a que una parte de los presupuestos que habría que destinar a programas de gestión de los recursos turísticos, protección y valorización del patrimonio, etcétera se destinen a soportar el coste de los servicios más básicos. Otro aspecto que hay que tener presente son los efectos que a menudo provoca la actuación de muchas administraciones sobre un mismo territorio, lo que produce efectos de duplicidad e incluso de dispersión de responsabilidades. No se trata sólo de diferentes niveles de administración, sino, también de estrategias contradictorias entre modelos de crecimiento de municipios vecinos. Con respecto a la gestión de los recursos patrimoniales, uno de los retos de futuro es conseguir una mejor coordinación entre las administraciones turísticas, que hasta ahora se han dedicado básicamente a la promoción turística general,

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y los responsables de la gestión del patrimonio (natural, cultural, etnológico), que es la base del producto turístico. Debe tenerse en cuenta que la competitividad turística de nuestro país pasa por la aplicación de políticas de diferenciación de producto en las que el patrimonio es una pieza clave, frente a políticas más tradicionales basadas en la competitividad en precios. Es evidente que las políticas turísticas han de intentar redistribuir a los visitantes en el conjunto del territorio y, por lo tanto, hay que poner en valor el interior para generar estas dinámicas de equilibrio. Pero si no aseguramos que el litoral consiga un buen estado de conservación se producirá una pérdida irreparable de su función turística que, recordemos, es uno de los principales sectores económicos de Cataluña. Partiendo de que una buena parte del modelo turístico que se ha aplicado en el litoral catalán se encuentra en una fase de madurez, hay que buscar mecanismos ambiciosos de regeneración de estas zonas con el fin de adaptarlas a las exigencias de los consumidores actuales. También es importante que puedan generarse dinámicas económicas más diversificadas y con menor dependencia del modelo aplicado hasta ahora, basado en políticas de precios. Estas iniciativas se están planteando por toda Europa, en destinos litorales que han llegado a una fase de madurez. Fue un buen ejemplo la red Restore, promovida en los años noventa por la Dirección General de Política Regional de la Unión Europea, en la que participaron algunos destinos de la Costa Brava. Las premisas de la necesidad de regeneración se basaban en que no se puede dejar entrar en una fase de declive a los destinos turísticos consolidados, entre otras razones porque el litoral continúa siendo uno de los espacios más deseados por los consumidores en tiempo de ocio; porque estas poblaciones concentran pequeñas y medianas empresas incapaces de desinvertir y desplazarse; porque pueden convertirse en una puerta de entrada para descubrir territorios aún bien conservados, y porque no se pueden abandonar para construir nuevas ciudades turísticas en el litoral, debido al consumo o el despilfarro de territorio que ello significaría. La estrategia, por lo tanto, pasa por readaptar los modelos urbanísticos, los servicios y los atractivos de las poblaciones a las nuevas demandas turísticas. En este sentido, la disponibilidad de recursos es una pieza clave, pero todavía lo es más el hecho de que los agentes implicados se den cuenta de la importancia de estos procesos y dispongan de metodologías de trabajo contrastadas que faciliten las transformaciones.

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Un buen ejemplo de esta estrategia son los planes de actuación en destinos, promovidos conjuntamente por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, los departamentos de turismo de las comunidades autónomas y los gobiernos locales, con la implicación del tejido empresarial local, aunque hasta hace poco su dotación económica ha sido muy limitada para hacer frente a las actuaciones requeridas.

2. Los instrumentos de la gestión turística: las áreas de turismo

El objetivo de este capítulo es presentar las oficinas de turismo como el principal instrumento para la gestión de los destinos turísticos locales. Se enumeran cuáles son los tipos de oficinas de turismo, sus orígenes, su evolución y las redes que se han ido creando para optimizar su funcionamiento. Analizamos también cuáles son los públicos, internos y externos, a los que debe prestar servicio, cuáles son sus características y necesidades. Finalmente, se describen las principales actividades que desarrollan en los ámbitos más habituales vinculados a la información, promoción y animación de los destinos turísticos.

2.1. Características

Como veremos en el capítulo siguiente, las áreas de gestión turística representan un paso más avanzado que el de las oficinas de turismo tradicionales, cuyo objetivo principal se ha asociado a las funciones de información turística, a la coordinación de servicios que conforman el producto turístico y a la promoción. Las oficinas de turismo ya existían en toda Europa hace más de cien años impulsadas por la iniciativa privada y la sociedad civil. En Barcelona, en 1909, la Sociedad de Atracción de Forasteros abrió la primera oficina de información turística. En Cataluña, en el año 1932 había abiertas oficinas de información en La Jonquera, Puigcerdà, Portbou, Girona, Tarragona y Barcelona que dependían del Patronato Nacional de Turismo del Gobierno central y que se traspasó posteriormente a la Oficina de Turismo de Cataluña de la Generalitat.

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Actualmente, las oficinas de turismo son muy variadas en cuanto al ámbito geográfico que abarcan, funciones encomendadas, actividades que realizan, etcétera. En nuestro país, como en la mayor parte de países europeos, podemos clasificarlas según el nivel de la Administración de la que dependen: 1) Administración central. Coordinadas por TURESPAÑA, el Estado español cuenta con 31 oficinas de turismo en el extranjero denominadas Oficinas Españolas de Turismo (OET), vinculadas a las embajadas y consulados en los que están ubicadas. Sus funciones principales son las de cuidar de la imagen o marca del país y el apoyo a la promoción y comercialización de productos de las comunidades autónomas, destinos y del sector privado. Realizan una tarea importante, asimismo, en la investigación de los mercados de origen de los visitantes, tanto respecto a la búsqueda y recopilación de datos como encargando estudios ad hoc. En el pasado, una parte importante del trabajo de estas oficinas era la información directa al visitante y por ello se situaban en locales estratégicamente situados en el centro de las ciudades. Actualmente, su tarea va dirigida a profesionales y prescriptores y la tarea de información directa es residual. La mayor parte de países con una actividad turística relevante disponen de oficinas parecidas. Pensemos en las que dependen de la Maison de la France, Visit Britain, ENIT (Agenzia Nazionale del Turismo), GNTB (German National Tourist Board), etcétera.

2) Administraciones autonómicas. Los gobiernos autonómicos y otros organismos de carácter regional han ido tomando un papel preeminente en la gestión turística de sus territorios, no sólo en el Estado español, sino también en la mayor parte de países europeos, basándose en los principios de subsidiariedad que propone la Unión Europea, en el sentido de que las competencias y los servicios los ha de ejercer el nivel de Administración más eficiente para el destinatario. Y ello sucede incluso en países tradicionalmente centralistas como Francia a través de los comités regionales de turismo. En el Estado español, las competencias en materia de política turística están totalmente transferidas a las comunidades autónomas y ello incluye todos los temas relacionados con la promoción e imagen turística de sus territorios. De esta manera, las oficinas provinciales de turismo que dependían del Estado central fueron

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transferidas a los gobiernos autonómicos, a partir de las cuales, en algunos territorios se han creado redes que incluyen las de ámbito local. En Cataluña, se gestiona individualmente o en convenio con ayuntamientos o entidades donde se ubican diez oficinas de información turística en lugares estratégicos como aeropuertos, fronteras, estaciones de tren o principales ciudades. La información que se proporciona a los visitantes en estas oficinas es de ámbito local y estatal. Con respecto al ámbito del marketing turístico, y de manera similar a los Estados, las comunidades autónomas han creado entidades u organismos autónomos especializados, como la Agencia Valenciana de Turismo, Turismo de Cataluña, etcétera. Entre las estrategias que ha desarrollado Turismo de Cataluña de soporte a las acciones de promoción y comercialización turística del país, hay que destacar la creación de diez centros de promoción turística (CPT) en diferentes países europeos que ejercen de antena para el desarrollo de estrategias de promoción turística. El nuevo Estatuto de Autonomía refleja esta competencia en su artículo 171. En el ámbito interno de sus territorios, las diferentes autonomías han promovido la creación de redes de oficinas para homologar servicios, contenidos informativos, facilitar el acceso a la información y la cooperación entre ellas y, en definitiva, para garantizar la calidad de la información por todo el territorio. Los principales ejemplos de redes que encontramos son: a) Red de Oficinas de Turismo de Andalucía, creada por un decreto del año 2002 con el objetivo de promover y garantizar la calidad del servicio de información. b) Xarxa Tourist Info, en la Comunidad Valenciana, creada a principios de los años noventa, con más de 150 oficinas adheridas. Dispone de seis oficinas propias, de las que cuatro están dentro de la comunidad y dos son oficinas exteriores, en Madrid y Bruselas. Se diferencia de otras redes por el hecho de buscar una imagen corporativa propia que conlleva que el mobiliario, el material ofimático y las herramientas de gestión informática (software) sean provistas por la Agencia Valenciana de Turismo. Los ayuntamientos han de poner a disposición los locales y garantizar los suministros y el personal a su cargo. c) Itourbask, la red de oficinas del País Vasco, cuenta con aproximadamente cincuenta oficinas asociadas y tiene como objetivo mantener la autonomía de éstas, el trabajo en cooperación, la garantía de calidad, el apoyo

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a la formación y la provisión de tecnologías avanzadas de comunicación e información. d) En Cataluña, la Red de Oficinas de Turismo se creó a partir de un decreto del año 1994 y actualmente tiene más de doscientas oficinas asociadas. Se promueve una señalización homogénea y garantizar la calidad de los servicios que se ofrecen. También disponen de una intranet que permite tener acceso a diferente información, herramientas de gestión, etcétera. Estas redes de oficinas de turismo siguen modelos fuertemente consolidados en muchos países europeos, como es el caso de Francia, con la FNOTSI (Fédération Nationale d’Offices de Tourisme et Syndicats d’Initiative; http://www.tourisme.fr), creada en 1919 por el Touring Club de France, a partir de quinientas oficinas ya en funcionamiento. La red estaba formada en el curso 2004-2005 por más de 3.500 oficinas, organizadas por los departamentos y clasificadas de 1 a 4 estrellas según el nivel de las actividades que desarrollan. En Holanda, la red VVV (http://www.vvv.nl), con oficinas distribuidas por todo el país, ha evolucionado en los últimos años hacia diferentes fórmulas, en las que además de la atención al visitante, las acciones vinculadas a la comercialización directa de productos van ocupando un espacio cada vez más importante. La red gestiona un portal web conjunto para facilitar información y reservas.

3) Administraciones locales. Las oficinas de turismo que dependen de los municipios, comarcas y diputaciones, etcétera son las más numerosas. En algunos casos establecen convenios entre ellas, con los parques naturales o con alguno de los equipamientos culturales de la zona con el objetivo de crear pequeñas redes locales que den servicio a un ámbito territorial determinado. Como hemos dicho, en Cataluña su práctica totalidad se integra dentro de la Red de Oficinas de Turismo que les permite obtener el material necesario, participar en acciones formativas, etcétera. APTALC Por iniciativa de los gestores de las oficinas, se ha creado recientemente APTALC (http://www.aptalc.org), la Asociación de Profesionales del Turismo en la Administración Local de Cataluña, que además de objetivos de reconocimiento corporativo trabaja para crear un marco que favorezca el intercambio de experiencias profesionales, a través del debate y el diálogo.

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El artículo 59 de la Ley de Turismo de Cataluña, aprobada en el año 2002, define las oficinas de turismo de la siguiente manera: Tienen la consideración de oficina de turismo las dependencias abiertas al público que ofrecen orientación a los usuarios turísticos por medio de un apoyo global a su estancia y les facilitan información y prestaciones relacionadas con el alojamiento, el transporte, los servicios, los espectáculos y el resto de actividades relacionadas con la cultura y el ocio.

Actualmente, sin embargo, la función de las áreas de turismo supera las descritas en la ley, vinculada únicamente a la información y la promoción. La FNOTSI, Federación Francesa de Oficinas de Turismo, entre las funciones propias de estas entidades indica las siguientes: • Atender, informar y acoger a los visitantes. • Coordinar la gestión de servicios que conforman el producto turístico de una zona. • Promover o comercializar los productos turísticos. Entendemos, sin embargo, que además de estas funciones también son importantes las de apoyo al desarrollo de nuevos productos, a la creación de empresas y a la generación de puestos de trabajo, es decir, hay que incluir entre sus tareas aquellas que entendemos más propias de un área de desarrollo local. En el Reino Unido y otros países anglosajones, la expresión común que se utiliza actualmente para las áreas de turismo es destination management organizations (DMO), es decir, organizaciones de gestión de los destinos, entendiendo como destino una parte significativa de un territorio gestionada para su desarrollo turístico, por parte de autoridades locales, gestores de espacios protegidos, asociaciones público-privadas de territorios de especial atractivo turístico o por empresas del sector privado (Destination Management Handbook. TMI, 2003).

2.2. Públicos de las oficinas de turismo

A la hora de definir las funciones de las oficinas de turismo, deberemos identificar cuáles son los públicos con quienes interactuarán, sus necesidades y qué pueden esperar de nuestros servicios.

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Y es que los públicos y prescriptores de las oficinas y áreas de turismo son muy variados, tanto respecto a su procedencia como a sus intereses, y la relación con todos ellos no es unidireccional, sino que se retroalimenta. En el esquema adjunto, que se utiliza a menudo en cursos y sesiones de formación sobre turismo y desarrollo local, identificamos los principales usuarios según su procedencia, es decir, entendemos como público interno a los agentes y prescriptores que forman parte del destino y como externo, al que conforman los propios visitantes con los prescriptores y operadores que ayudan a dar a conocer el destino y a comercializarlo mediante ofertas turísticas. Las relaciones que se establecen entre la oficina de turismo y cada uno de estos públicos pueden sintetizarse en los siguientes cuadros:

PÚBLICO INTERNO Administración pública Como promotor de la iniciativa, es el responsable de organizar u organización promotora el servicio, aportar la infraestructura necesaria y los recursos humanos y económicos para poder cumplir su función. Además, es necesario que le dé estabilidad, entendiendo que la promoción de este servicio es una apuesta a medio y largo plazo. Debe recibir de la oficina la información necesaria para tener un conocimiento profundo del turismo en el destino, la tipología de los visitantes, la opinión sobre el funcionamiento de los productos y servicios y el impacto económico y social que se genera. La oficina de turismo o área de turismo ha de elaborar, por lo tanto, los informes necesarios para suministrar esta información a través de memorias de actividades, indicadores de funcionamiento (consultas atendidas, ocupación, puestos de trabajo generados), encuestas de satisfacción, etcétera.

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PÚBLICO INTERNO Población residente

Partiendo de la base de que en la mayor parte de los destinos estos entes de gestión turística están financiados por las administraciones, los ciudadanos han de conocer el trabajo que realizan y qué repercusión tiene en el desarrollo endógeno de los territorios, es decir, la generación de riqueza, creación de puestos de trabajo, nuevas infraestructuras, etcétera. Asimismo, una parte de la información y productos relacionados con las actividades, acontecimientos y programas de visita puede ir destinada a la población residente para sus propias actividades de ocio y de turismo. Para poder dar satisfacción a este colectivo, es necesario que los informes y datos recopilados por la oficina lleguen también al conjunto de los ciudadanos, mediante la publicación de notas de prensa, informes de coyuntura turística y presentación de algunos de los recursos y atractivos turísticos del destino (visitas guiadas específicas, campañas educativas, jornadas, etcétera) En cuanto al servicio de atención turística propiamente dicho, se puede dar o bien directamente desde la propia oficina mediante agendas de actividades en papel o en línea, o bien incorporando esta información a las webs institucionales y otros canales de información de referencia para la población.

Tejido empresarial local

Las empresas turísticas y de servicios del destino son una parte esencial del área de turismo por su papel protagonista en la creación y gestión de la mayor parte de productos que se ofrecen. A menudo son, junto con las administraciones locales, las principales promotoras de estas entidades. Aportan, además, información sobre evolución de la actividad turística (datos de ocupación, consumo, etcétera), tipología de los visitantes, nivel de satisfacción con respecto a los productos, etcétera. El área de turismo las debe incorporar como parte fundamental de los equipos de trabajo para crear productos, definir la tipología de servicios, ayudar a soportar los gastos, implicarse en las acciones promocionales, etcétera. También es necesaria una atención especial a todas las iniciativas de creación de nuevas empresas, por la importancia que pueden tener en la mejora del tejido productivo y la generación de nuevos puestos de trabajo. En este sentido, la información que podemos facilitar sobre programas de apoyo a estos sectores que promueve, entre otros, la Administración local será una de las tareas principales del área.

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PÚBLICO EXTERNO Visitantes

Es, de hecho, el principal receptor de las actividades del área. Por este motivo, una de las funciones básicas será su atención (tanto presencial, por correo electrónico o mediante las consultas web y otros sistemas informativos). La función del área no es sólo informar, sino también desarrollar el concepto de acogida, en el sentido de asegurar que el visitante pueda disfrutar de las experiencias sugeridas por medio de las acciones de promoción. Esto significa disponer de información de base, coordinar servicios, facilitar la accesibilidad (señalización, aparcamiento), organizar actividades y liderar la adaptación de los productos a los requisitos de los visitantes. Por ello, hay que aprovechar el contacto con los visitantes para obtener más información sobre tipología, comportamiento, nivel de satisfacción, sugerencias, reclamaciones, etcétera, que serán la base de los informes y memorias que deberán prepararse y hacer llegar a los públicos internos.

Operadores turísticos

A menudo, su función es estratégica a la hora de posicionar un destino en mercados determinados, ya que su trabajo se basa en elegir, entre todas las existentes, las ofertas que mejor se adapten a su público objetivo. Es importante darles el máximo apoyo para que nuestros productos y destinos estén entre los elegidos, teniendo en cuenta que son consultores de referencia para sus clientes. Les podemos facilitar el trabajo acompañándolos en las acciones de conocimiento del destino, facilitando el contacto con los empresarios y proveedores de los servicios y facilitándoles información de base para la creación de productos (fotografías, textos, mapas, etcétera), entre otras acciones. Podemos aprovecharnos de ellos para que, como expertos, nos ayuden a identificar las debilidades que pueden tener nuestros productos, qué acciones de mejora convendrían y cuáles pueden ser otros productos y destinos de referencia, de los que podemos aprender. Otra tipología de operadores es la de inversores externos interesados en el destino. Puede tratarse en muchos casos de un público importante que permite generar nuevos servicios, nuevos puestos de trabajo o actividades complementarias a las existentes. Para este público, la función del área debe ser de asesoramiento local, suministrando información sobre la estructura turística local (datos de coyuntura, funcionamiento, marco normativo, etcétera) y canalizando los contactos necesarios para que pueda analizarse la viabilidad del proyecto.

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PÚBLICO EXTERNO Medios de comunicación

Se trata de nuevo de unos aliados naturales de las áreas de turismo, especialmente con respecto al apoyo a las acciones de marketing. El coste elevado de las campañas publicitarias recomienda buscar las mejores alianzas posibles para optimizar los recursos que se destinan a esta actividad. El área debe estar preparada para poder atender a los diferentes medios de información: desde la prensa local, que ayudará a conectar con los ciudadanos y el tejido empresarial, hasta los medios (escritos, audiovisuales, etcétera), que conectan directamente con los consumidores como visitantes potenciales y con los operadores turísticos externos. En función de la línea editorial de cada medio, será necesario preparar la información ad hoc que les sea de más utilidad: datos sobre recursos y productos turísticos, imágenes, contactos con gente del territorio, datos económicos o técnicos, para la prensa más especializada, etcétera. Tan importante como la atención inicial a estos medios lo es el contacto permanente. Hay que tener en cuenta que, en la actualidad, este contacto está al alcance de cualquier tipo de estructura, gracias a los productos que ofrecen las nuevas tecnologías de la información (boletines electrónicos, sms, avisos de noticias, dosieres técnicos y de prensa en línea, etcétera). En esta misma línea, de los contactos con estos profesionales podemos obtener opinión cualificada, dada la experiencia profesional de una buena parte de estos agentes.

2.3. Actividades y estructura

En este apartado iremos siguiendo las actividades que tienen a cargo las áreas de turismo, centradas en este caso en las tradicionales de información, animación y promoción. El esquema que presentamos a continuación está extraído del modelo propuesto por las oficinas de turismo de Holanda desde hace años y muestra la cadencia de las acciones que deberían desplegarse. 1) Inventario. Será la base que permitirá analizar las potencialidades del territorio y a partir de los resultados obtenidos se podrá definir la estrategia de desarrollo turístico.

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Actividades de las oficinas de turismo

Cuando el inventario incorpora elementos objetivos de evaluación (potencialidades, debilidades, etcétera) se define como auditoría o diagnosis del destino, que será uno de los principales documentos de base para el diseño de líneas estratégicas de trabajo. El inventario, en su versión original, deberá ir acompañado de documentación complementaria, como catálogos de patrimonio, documentación cartográfica (GIS, etcétera), catálogos sobre recursos naturales, documentación redactada previamente para la preparación de programas o proyectos específicos (espacios naturales, de interés histórico, equipamientos, etcétera), así como una base de datos fotográfica lo más completa posible de los elementos que se referencian. En este caso, debe identificarse claramente al autor, lugar en el que se ha tomado la imagen (georreferenciada siempre que sea posible), fecha y si se cuenta con autorización para publicarla. Entre los apartados que cabe tener en cuenta en la realización de un inventario destacamos los siguientes: a) Las características geográficas del término municipal: morfología, superficie, altitud, climatología, flora, fauna, espacios protegidos o de especial interés paisajístico, itinerarios, playas, ríos, cursos de agua, etcétera. Es importante hacer referencia a las normas de uso público de los espacios de

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b) c)

d) e)

f)

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interés en caso de que dispongan de ellas o de las recomendaciones básicas que deben conocer los visitantes, tanto para garantizar la protección de los entornos que visitan como su propia seguridad, en caso de que suponga algún tipo de riesgo. El sistema de transportes y comunicaciones, públicos y privados para acceder a ellos. Características socioeconómicas de la población. A pesar de no tratarse de información turística, nos será de mucha utilidad para la preparación de dosieres técnicos y profesionales y otra documentación específica (memorias justificativas de proyectos, etcétera). Reseña histórica y etnografía. Centros de interés cultural e histórico. Legado monumental, yacimientos arqueológicos, itinerarios de visita preparados (guiados y autoguiados), museos, salas de exposiciones, etcétera. Actividades culturales, fiestas y vida asociativa. Equipamientos culturales, calendario y explicación de los principales acontecimientos festivos y culturales, así como una referencia al público al que van destinados. Actividades deportivas. Equipamientos, calendario de competiciones y encuentros, relación de asociaciones del municipio, etcétera.

2) Documentación. Una parte de la información recogida en los inventarios se sintetizará en bases documentales que deberán incluir el máximo de información, no sólo del propio destino sino también de las áreas próximas. En este sentido, es importante trabajar en red para poder poner en común la información de cada uno de los destinos de manera eficiente. La documentación será la base de las acciones de información, promoción, comunicación, formación del personal, etcétera. Uno de los instrumentos esenciales para asegurar la calidad e imparcialidad de la información suministrada a los visitantes es el manual de acogida. Manual de acogida Entendemos como manual de acogida el documento que incorpora los inventarios, pero también capítulos con las normas de comportamiento corporativo para la atención a los visitantes presencial y telefónica, gestión de las reclamaciones, quejas y sugerencias, funciones del área u oficina de turismo, etcétera. Esta herramienta, que deberá mantenerse actualizada permanentemente, será de mucha utilidad para el personal de las oficinas de turismo y, sobre todo, para la formación del que se vaya incorporando.

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3) Información. Podemos diferenciar entre información directa e indirecta. La primera entendida como la que ofrecemos a los diversos públicos del área, de manera presencial, o por medio de contacto telefónico, por correo electrónico, etcétera. En todos los casos, resulta imprescindible llevar un control estadístico de las consultas atendidas, que incorpore el perfil del visitante siempre que sea posible y el tipo de consulta realizada, con el fin de poder organizar adecuadamente el servicio que se presta y hacer un seguimiento del volumen y características de los visitantes. La información indirecta es la que se canaliza mediante plataformas informativas: folletos, agendas, páginas web, boletines electrónicos, puntos de información interactivo, aplicaciones en línea (PDA, teléfonos móviles, etcétera). En este caso, es recomendable la preparación de un plan editorial que analice para cada elemento cuál es el público objetivo al que va dirigido, qué utilización hará de él y, por lo tanto, qué requisitos son necesarios con el fin de optimizar la funcionalidad del material y reducir al máximo el gasto económico y medioambiental que origina la impresión de documentos. Por lo tanto, buena parte de la información deberá prepararse para ser consultada o enviada en formato electrónico. Muchas páginas web actuales incorporan la posibilidad de ir reuniendo la información que interesa al usuario en un «cesta de la compra» que puede gestionarse mientras se consulta las páginas. Una vez finalizada, ella misma elabora una especie de «folleto a medida». 4) Creación de productos. Basándose en evaluar los inventarios iniciales (diagnosis) podemos definir cuáles son las líneas estratégicas que adopta la entidad como mejora de los productos ofertados (plan de competitividad o de producto) o desde el punto de vista del mercado (plan de marketing). Una de las bases de estos dos programas es la preparación o adaptación de los productos en función de los segmentos de demanda a los que van destinados y de las actuaciones de mejora que nos pueden proponer los usuarios o prescriptores. Una función importante del área de turismo será, por lo tanto, trabajar conjuntamente con empresas y entidades que proveen los servicios necesarios para la creación de estos productos. Productos individuales y colectivos Denominamos productos individuales a aquellos que promueven los establecimientos o los organizadores de alguna actividad o espectáculo en concreto.

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Los productos colectivos o packages son mucho más complejos y requieren la implicación de diferentes actores públicos y privados vinculados al alojamiento, restauración, transporte, actividades lúdicas y deportivas, servicios y equipamientos públicos, rutas, etcétera.

Uno de los instrumentos que permite trabajar en la organización y mejora de estos productos son los planes o programas de competitividad o de producto, entendidos como un programa de acciones orientadas a mejorar internamente un destino (en cuanto a su oferta) para hacerlo más competitivo. Estos programas permiten actuar o bien de forma global, de todo el destino, o bien para productos específicos o ámbitos determinados (es decir, sobre recursos, alojamiento, urbanismo, paisaje o algunas infraestructuras, entre otros). Tanto en esta etapa como en la de promoción y comunicación, los sectores público y privado deben interactuar constantemente. 5) Promoción y comunicación. Se trata de las actividades más asociadas a la captación de clientes a través de generar una imagen positiva y atractiva del destino, dar a conocer los productos que ofrece y elegir los segmentos de mercado a los que más pueden interesar. De hecho, las podemos diferenciar en dos tipos. Por una parte, una «promoción interna», ya que no podemos olvidar que la mejor promoción es la del cliente satisfecho y así lo corroboran las estadísticas de comportamiento turístico más recientes, que cifran en más de un 25% la elección de destino a partir de la recomendación de familiares y amigos y de un porcentaje similar, con respecto a experiencias anteriores. Esta «promoción interna» se basa en tres ejes principales: a) El producto turístico, ofreciendo un nivel adecuado de calidad y optimizando su relación precio-calidad. Se debe estar, por lo tanto, muy atento a los cambios en las demandas de los clientes y cuidar al máximo la atención y el trato al público. b) Los servicios turísticos, para los que las administraciones públicas han de buscar la máxima eficiencia en su gestión (limpieza, seguridad, transportes, etcétera), poniendo al alcance del turista la posibilidad de realizar unas vacaciones más enriquecedoras social, cultural y deportivamente, mediante el programa de animación turística. c) Los servicios de información y acogida al visitante. A través de la oficina de turismo principalmente, pero también por medio de los puntos de

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información que se establezcan en organismos públicos y empresas privadas, la oficina de turismo debe coordinar y controlar el funcionamiento de los diferentes servicios a fin de que el visitante alcance la máxima satisfacción en su estancia y se convierta en el primer promotor del destino en su lugar de origen. Por su parte, la «promoción externa» es la que habitualmente representa el esfuerzo económico más importante para estas entidades locales. Por lo tanto, hay que pensar si las acciones genéricas de promoción deben hacerse a título individual o sumando esfuerzos, ya sea en el territorio (comarca, marca turística, país), ya sea mediante clubes que ofrecen productos homogéneos (estaciones náuticas, turismo industrial, termalismo, etcétera). En ambos casos, es recomendable trabajar con programas operativos a medio plazo que agrupen todas las actuaciones necesarias para incidir en la demanda, sea sobre el destino o sobre el producto. Se trata, por lo tanto, de promover la redacción de planes de marketing operativo en el que deben definirse objetivos, medios y mensajes, calendarios de actuación, costes y sistemas de control y valoración de las campañas realizadas. Entre de las actividades de marketing, tienen un papel muy destacado las acciones de comunicación, al poder ser muy variadas y al mismo tiempo muy efectivas, incluso con un presupuesto no demasiado elevado, si se hacen de manera continuada a lo largo del tiempo. Uno de los primeros requisitos para una buena práctica de las acciones de comunicación es disponer de una base de datos de periodistas, medios de comunicación, prescriptores, etcétera, clasificados según categoría, ámbito geográfico y centro de interés, entre otros. Los instrumentos que pueden utilizarse son el «goteo informativo», es decir, generar noticias puntuales periódicamente, notas y ruedas de prensa en función de un acontecimiento de relieve o para la valoración de una campaña determinada, preparación de dosieres de prensa y organización de viajes de familiarización para conocer in situ algún producto o actividad determinada. De nuevo queremos hacer referencia a que las nuevas tecnologías de la información facilitan y abaratan mucho estas acciones mediante la publicación de boletines electrónicos, dosieres de prensa en línea, presencia activa en las redes sociales y otros.

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6) Actividades de animación. Una vez hemos captado a los visitantes y éstos se desplazan al destino, se despliegan este tipo de actividades (visitas guiadas, elementos de interpretación de los recursos, talleres, charlas, actividades lúdicas y de aprendizaje, etcétera), entendiéndolas como acciones de acompañamiento necesarias para que el visitante disfrute del destino y conozca en profundidad los valores y recursos que éste ofrece. Los objetivos finales que se persiguen con la realización de estas actividades son: a) Ofrecer al visitante una oferta complementaria que singularice los recursos y valores del destino. b) Enriquecer el producto turístico, lo que proporcionará estancias más participativas que integren al visitante en la vida de la localidad. De esta manera, se fideliza al visitante en el territorio y se le dan a conocer sus principales valores. Puede decirse que es un paso avanzado del simple «descubrimiento» como espectador hacia «vivir una experiencia», más enriquecedora y participativa. (visitar → disfrutar) c) Apoyar y coordinar, si es necesario, las actividades programadas por las diferentes entidades que habitualmente trabajan en el municipio y que no están vinculadas de manera directa con el turismo. En este sentido, a menudo se organizan acontecimientos que, a pesar de estar dirigidos a la población local, podrían convertirse en acontecimientos de relieve desde el punto de vista de la acogida al visitante. 7) Datos de satisfacción de los visitantes. Después de todo el esfuerzo que representa la captación de visitantes (mediante el desarrollo de los programas e instrumentos de marketing), hay que aprovechar su estancia en el territorio y el consumo de los productos turísticos ofertados para conocer en profundidad su nivel de satisfacción, hábitos de consumo, tipología, etcétera. De esta manera, podremos ir reconduciendo las acciones de marketing y actuar sobre el producto a partir de las sugerencias, reclamaciones y propuestas que aquéllos realicen. Entre las herramientas de que disponemos, algunas son directas y nos permiten disponer de primera mano de la opinión de los visitantes, como son las hojas de reclamaciones y de sugerencias o las encuestas de satisfacción. Complementariamente, podemos encontrar otra información indirecta que nos ayuda a conocer la evolución de los mercados, la tipología de visitantes y el comportamiento

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de la actividad turística en el destino. Se trata, entre otros, de los datos de consultas atendidas en las oficinas de turismo (según procedencia de los visitantes e información que solicitan), pero también del número y tipo de visitantes en museos, centros de interés, actividades recreativas, etcétera. Otros indicadores pueden obtenerse mediante encuestas puntuales sobre algún producto o servicio ofrecido en el destino o por la propia entidad. Por ejemplo, opinión sobre los folletos, sobre alguna de las actividades de animación, sobre la utilidad de la página web, etcétera. En este sentido, las nuevas tecnologías de la información también nos permiten avanzar de manera muy rápida en la obtención de esta información mediante encuestas en línea, debates en las redes sociales, etcétera.

3. Recomendaciones y elementos que hay que tener en cuenta para la creación de entidades de gestión turística

En el apartado anterior hemos hablado de las funciones que tienen los organismos de gestión turística, del tipo de público y prescriptores a quienes van dirigidas y de las actividades que deben desarrollar. En este capítulo hablaremos de los diferentes tipos de organización de estas entidades, de las fórmulas de participación de los sectores públicos y privados en su gobierno, de las posibles vías de financiación y de las estructuras o plataformas de apoyo a los gestores y a los programas de trabajo que se desarrollan. En primer lugar, hay que destacar el hecho de que no hay modelos únicos de referencia, sino que cada ente de gestión turística ha de ver cuál puede ser la estructura que más se adapta a las características de su territorio y a su situación coyuntural. Es decir, a menudo estas estructuras pueden ir cambiando en función de cómo va evolucionando la cooperación entre representantes de los diferentes sectores que se integran en la estrategia de dinamización turística de los territorios. Los primeros organismos de promoción turística y atención a los visitantes aparecieron a principios de siglo XX. En Barcelona, en el año 1908 se crea la Sociedad de Atracción de Forasteros por iniciativa del alcalde de la ciudad

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Domènec J. Sanllehy, quien supo vincular en torno a este proyecto a intelectuales y personas con prestigio del comercio, la banca y la industria, que colaboraban económicamente con el Ayuntamiento y la Diputación de Barcelona. A finales de 1909, más de doscientas personas constituían y daban apoyo a esta iniciativa. El dinamismo de esta sociedad queda patente asimismo por la movilización de voluntariado que ésta consiguió, pues llegó a contar con 300-500 delegados repartidos por todo el mundo, sin recibir remuneración por esta actividad, que hacían por «deber patriótico» (Dolors Vidal, 2005). En 1911 se inició la edición de la revista mensual Barcelona Atracción, que se convirtió en una revista de referencia en la que colaboraban autores de renombre de la ciudad. En el resto del Estado español, en el año 1918 ya se contabilizaba medio centenar de sociedades similares. A partir de la década de los sesenta del siglo pasado, los empresarios de buena parte de municipios litorales, que empiezan a tener un crecimiento espectacular en cuanto a afluencia de visitantes, ven la necesidad de organizar pequeñas estructuras locales que se ocupen de informar y atender a los visitantes y preparar campañas de promoción de los destinos, así como de actuar como interlocutores con las autoridades locales y provinciales en todo aquello que tiene incidencia en el desarrollo de esta nueva actividad. Se trata de los CIT, centros de iniciativas turísticas, financiados mayoritariamente por las aportaciones de sus promotores privados y con el apoyo de los ayuntamientos. En la misma línea, los municipios de las marcas turísticas que se van consolidando (Costa Brava, Costa Dorada) se agrupan en mancomunidades para gestionar conjuntamente las primeras acciones de promoción de los destinos y de gestión de infraestructuras y servicios comunes. A partir de los años ochenta los ayuntamientos democráticos consideran necesaria una participación más efectiva en las acciones de gestión y promoción turística. Bajo el criterio de que la configuración de los productos turísticos que ofrecen los destinos se basa en la agregación de bienes y servicios públicos y bienes y servicios privados, ven necesario que en los organismos de gestión turísticos participen los responsables de su prestación. Se constituyen en esta etapa los patronatos municipales o provinciales de turismo, en los que están representados los empresarios del sector y las administraciones locales. Las funciones y actividades de estos organismos aumentan de manera considerable, al conseguir una mayor aportación por parte de las administraciones promotoras. A medida que van evolucionando los mercados turísticos, tanto por la aparición de nuevos productos como por la segmentación de los clientes, se necesi-

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ta ir mejorando las estructuras de gestión turística, de manera que puedan dar respuesta a las demandas de los visitantes y a la diferente tipología de productos que cada destino debe ser capaz de introducir en los mercados. En este sentido, los entes de gestión evolucionan también con la prestación de nuevos servicios (visitas guiadas, visit cards, bus turístico, gestión de equipamientos, playas, etcétera) y con la promoción de nuevos equipamientos (palacios de congresos, centros de interpretación, museos, etcétera) que enriquezcan el conjunto de la oferta de su ámbito de actuación. En 1997, el Centro de Dirección Turística de ESADE realizó una encuesta en los municipios españoles para conocer la implicación de los municipios en las actividades de gestión turística y la tipología de las estructuras de apoyo que existían. Esta encuesta se actualizó en los años 2002 y 2005 y, entre sus principales características, puede observarse la evolución que han tenido los organismos de gestión turística. Así, mientras que en 1997 sólo un 51% de los municipios que habían respondido la encuesta (317 respuestas válidas) afirmaba que tenía una Concejalía de Turismo, en el año 2005 este porcentaje había subido hasta el 77%. Con respecto a la participación del sector privado en el diseño de las políticas turísticas locales y a su cofinanciación, podía apreciarse en estas encuestas que era todavía muy bajo, ya que en 1997 el 59% de los municipios afirmaba que el sector privado no intervenía en el diseño de esta estrategia y el 76% que la participación económica del sector privado era inexistente. En el año 2007, la consultora ROS D&P elaboró un estudio sobre los modelos de entidades público-privadas de las entidades de gestión turística en el ámbito local por encargo de la Federación Española de Municipios y Provincias. La encuesta, dirigida a 253 municipios que por sus características y tamaño eran susceptibles de tener una estructura de gestión turística, fue contestada por 105 municipios, de los que 98 (un 93% del total) disponían de algún tipo de estructura. Las fórmulas más frecuentes eran: • Concejalía de Turismo: 46% • Concejalía compartida: 23% • Consorcio: 10,5% • Patronato: 19% • Empresa municipal: 8% Otras tipologías Entre las otras tipologías, encontramos fundaciones, convention bureau, empresas

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mixtas, etcétera. Como síntesis de este estudio, se editó un manual con una descripción exhaustiva y recomendaciones sobre las diferentes fórmulas de gestión turística local (FEMP, 2008).

3.1. Evolución de los modelos de gestión de los destinos turísticos

Tal como hemos comentado en el capítulo anterior, las estructuras iniciales de información y acogida al visitante han ido evolucionando en toda Europa hacia sistemas organizativos más eficientes, con capacidad de definir y desarrollar estrategias claras de gestión de los destinos y de su posicionamiento. Estas estrategias deben basarse cada vez más en los principios que marcan los modelos de turismo consciente y responsable. Así, diferentes organizaciones turísticas de referencia como la Organización Mundial del Turismo (UNWTO), el English Tourist Board y el Tourism Management Institute de Inglaterra están adoptando como referencia el modelo denominado VICE, mediante el que se identifica un destino turístico como la interacción entre los visitantes, la industria que les da servicios, la comunidad que los acoge y el entorno en el que todo tiene lugar, entendiendo este entorno en un sentido amplio que incluye el espacio construido y el entorno natural. MODELO VICE Según este modelo, la función de los gestores de los destinos debe conseguir: • Acoger, implicar y dar satisfacción a los VISITANTES • Dar rentabilidad y prosperidad a la INDUSTRIA • Aportar beneficios a los anfitriones COMUNIDAD • Valorar y proteger el ENTORNO.

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También puede aplicarse como una simple verificación de la futura viabilidad –sostenibilidad– de cualquier decisión: ¿Cómo afectará al visitante? ¿Qué implicaciones recaerán sobre las empresas? ¿Qué impacto tendrá en la comunidad? ¿Y cuál será el efecto en el entorno? Si no pueden encontrarse respuestas positivas a las cuatro preguntas, la propuesta debería ser calificada como insostenible y por lo tanto ser desestimada.

3.2. Cambios en las estructuras de gestión turística

Para dar respuesta a estos nuevos retos se produce de nuevo una adaptación de las estructuras turísticas a diferentes niveles: en los sistemas de gestión, en la estructura administrativa y jurídica y también en las fórmulas de financiación. Así, van apareciendo organismos especializados por productos o por servicios específicos, por ejemplo convention bureau o estaciones náuticas. Se van adaptando también las estructuras organizativas de las entidades existentes, lo que favorece el paso de un sistema tradicional a un modelo de gestión corporativa en el que las funciones y actividades a desarrollar se definen mediante planes estratégicos, planes operativos a corto plazo, sistemas de evaluación, etcétera. Con respecto a la estructura financiera, la ampliación de las funciones de estos organismos para hacer frente a la competitividad creciente en el ámbito de destinos y de productos, así como la sofisticación de las acciones de promoción y comercialización, determina la necesidad de obtener más recursos económicos. Es necesario, por lo tanto, diversificar los fondos de financiación de manera que no se dependa exclusivamente de las aportaciones fijas de las administraciones promotoras, sino que el sector privado colabore aportando recursos para proyectos específicos y en función de la consecución de resultados determinados. Es necesario, además, buscar recursos externos por medio de programas de financiación de otras administraciones o también por la propia producción de servicios (autogeneración de recursos). Estas nuevas figuras de gestión requieren fórmulas institucionales y jurídicas ágiles, basadas a menudo en los principios del derecho privado o mediante estructuras de derecho público que permitan una participación activa de los representantes del sector privado. Así, vemos que el tipo de entidades existentes actual-

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mente son muy variadas y van desde departamentos específicos del propio Ayuntamiento o consorcios hasta sociedades mercantiles, fundaciones y asociaciones privadas. La mayor profesionalización de estas instituciones ha obligado también a compartir experiencias y trabajar en red con otras instituciones o destinos de características similares. De esta manera, van apareciendo redes y asociaciones integradas por representantes de entidades de gestión turística que intercambian experiencias, desarrollan acciones formativas, benchmarking, etcétera, destinadas a mejorar las habilidades profesionales de sus equipos de gestión, conseguir recursos externos y aportar información de base que ayude a la toma de decisiones. Es el caso de dos entidades en Gran Bretaña, el Tourism Management Institute (TMI), de manera similar a una asociación profesional pero con el apoyo de instituciones de ámbito nacional (English Tourism Council). Una de sus acciones de referencia es la de editar un manual, el Destination Management Handbook, elaborado por los propios técnicos y con apoyo puntual externo, que es un excelente referente como método de gestión de destinos turísticos. También es interesante destacar el programa DP:UK Destination Performance, del que forman parte más de 160 destinos agrupados por tipologías (destinos litorales, grandes ciudades, rurales, etcétera). En este caso, se trata de una asociación sin prácticamente estructura, en la que los mismos profesionales autoevalúan los destinos que gestionan, mediante cuestionarios preparados por ellos mismos, identifican las mejores prácticas y promueven acciones de benchmarking y formación interna.

3.3. Modelos de organización institucional de los entes de gestión turística

Uno de los rasgos diferenciales de estas entidades de gestión es la diversidad de fórmulas institucionales que conviven en ellas. Tal como hemos dicho en la introducción de este capítulo, la fórmula jurídico-administrativa que las rige ha ido evolucionando a lo largo de los años en función del nivel de implicación de las administraciones locales y del tejido empresarial y se han adaptado a las necesidades que tenían los destinos de ser más competitivos. Entre las diferentes fórmulas que están vigentes en los destinos turísticos de nuestro país encontramos:

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1) Áreas o departamentos de turismo Integrados dentro de la estructura administrativa local (ayuntamiento, consejo comarcal, etcétera) con una dependencia directa de los representantes políticos (alcalde, concejal, consejero, etcétera). A menudo es la fórmula inicial que adoptan los órganos de gestión de territorios donde la actividad turística es incipiente y se requiere un liderazgo político fuerte para consolidar esta actividad. Por otro lado, también encontramos ejemplos en destinos en los que la actividad turística está fuertemente arraigada y en los que, dada su importancia, se considera necesaria una gestión muy directa de las competencias. Los beneficios que puede reportar esta fórmula son evidentes, ya que implican una apuesta importante de la institución por el desarrollo de esta actividad, considerando, tal como hemos dicho anteriormente, que las administraciones públicas tienen un papel primordial en el desarrollo de los territorios. No obstante, esta dependencia tan directa de la institución también tiene desventajas; entre las más importantes podríamos mencionar la dificultad de implicación de los sectores empresariales al no tener asegurada una plataforma estable de participación. A menudo, sin embargo, se habilitan medidas de cooperación entre administraciones y sectores empresariales mediante mesas de trabajo, foros de debate, comisiones de seguimiento, etcétera. Otro aspecto que cabe tener presente de este modelo es que a veces los procedimientos propios de las administraciones no tienen la agilidad suficiente para el desarrollo de acciones relacionadas con la promoción turística o con la prestación de servicios, que requieren respuestas rápidas. Por lo tanto, en muchas ocasiones la organización turística de un territorio se inicia por medio de esta fórmula y, a medida que va aumentando la implicación de los sectores empresariales y las actividades que se van a desarrollar, se tiende a la creación de nuevos organismos que solventen estas dificultades. 2) Consorcios Se trata de un instrumento de derecho público que prevé la Ley de Bases del Régimen Local, pensado para establecer acuerdos de cooperación estables entre administraciones públicas –que pueden ser del mismo o de diferente nivel– y entidades privadas sin ánimo de lucro. Es un buen instrumento que, aunque todavía es poco representativo del con-

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junto de modelos existentes, está en fase de crecimiento, entre otros motivos por el hecho de que algunas entidades turísticas de referencia, como Turismo de Barcelona, lo han adoptado por medio de un acuerdo entre el Ayuntamiento de Barcelona, la Cámara de Comercio, Industria y Navegación y la Fundación Barcelona Promoción. Otro de los motivos es el hecho de que en muchos territorios, sobre todo en destinos de interior, el ámbito de gestión turística tiene un carácter supralocal, en el que intervienen diferentes municipios y órganos gestores de equipamientos que forman parte esencial del producto turístico (espacios naturales, equipamientos culturales o de ocio). Es el caso, por ejemplo, del Consorcio de las Vías Verdes de Gerona, formado por los veintiocho ayuntamientos de las poblaciones por las que transcurren las vías y la Diputación de Gerona, y que además de las funciones propias de adecuación y mantenimiento promueve su conversión en un producto turístico de senderismo y cicloturismo.

Una de las ventajas del consorcio es su facilidad de creación, ya que su sistema de funcionamiento se regula en los estatutos y tiene mucha flexibilidad para establecer su régimen interno. Una de las limitaciones con respecto a la participación del sector privado es que las empresas no pueden formar parte de él a título individual, sino que lo deben hacer mediante la constitución de asociaciones o entidades privadas sin ánimo de lucro. Disfruta de las ventajas de ser una entidad pública con capacidad de recibir subvenciones y ayudas de otras administraciones, de recaudar ingresos por tasas y precios públicos y, al mismo tiempo, puede participar en empresas privadas para la realización de actividades mercantiles. No obstante, al ser una entidad de derecho público está sometida al sistema de contabilidad y de tutela de las administraciones públicas, lo que significa también algunas limitaciones en el sistema de contratación del personal, pero es al mismo tiempo una garantía de transparencia en la gestión. 3) Organismos autónomos: patronatos, institutos, agencias En este caso, se trata de que una administración pública promueve la constitución de entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, en la que está prevista que los representantes del sector privado participen en sus órga-

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nos de gobierno. El control económico y administrativo, sin embargo, queda en manos de la administración promotora. Este tipo de entidad, bajo la denominación de patronatos de turismo, es la que está más extendida en nuestro país, sobre todo a partir de la década de los ochenta del siglo pasado, cuando desde las administraciones locales se incentivó la cooperación de los sectores empresariales en el diseño y seguimiento de las estrategias de política turística de sus territorios. Algunos de estos patronatos han ido evolucionando hacia modelos con más capacidad de participación de las empresas privadas o hacia organismos con unas competencias más amplias que integran todos los ámbitos económicos y sociales de las políticas de desarrollo local. Se trata, por ejemplo, de los institutos o agencias de promoción económica que se ocupan de las políticas de promoción turística y comercial, promoción de la ciudad, captación de inversiones, apoyo a la creación de empresas, formación, ocupación, creación de redes, etcétera. Entre las ventajas que ofrecen estas entidades autónomas destacamos su reconocimiento por parte de las empresas como organismos de referencia de la gestión turística local, la facilidad y la agilidad en su creación y la flexibilidad de sus estructuras. Permite la participación de representantes de todo el sector privado, con independencia de su aportación económica, y garantiza la transparencia y seguridad jurídica y económica, al depender de una institución pública. Entre los inconvenientes más destacables se encuentra precisamente la menor agilidad de que disponen al estar sometidos a los procedimientos y controles propios de los organismos de derecho público, así como el peligro de un excesivo control y dominio que pueden ejercer los poderes públicos, al ser los que soportan el peso económico de la entidad. 4) Fundaciones públicas o privadas Se trata de organizaciones sin ánimo de lucro que pueden constituir tanto entidades públicas como privadas, en este último caso, a título individual o como representantes de entidades jurídicas. Esta formulación es utilizada a menudo por las administraciones públicas para fomentar la participación de empresas en proyectos específicos, y a menudo emblemáticos, en los que es necesaria una implicación importante de los representantes de la sociedad civil.

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Lo encontramos en los órganos de gestión de museos, de eventos de relieve (festivales de música, de teatro), foros económicos, proyectos de innovación y desarrollo tecnológico, etcétera. En el ámbito de la gestión turística, vemos que algunos destinos lo adoptan para asegurar la participación económica del sector privado que con esta fórmula se beneficia de incentivos fiscales.

La participación en estas entidades puede ser como socios fundadores (patrones), desde su constitución o con participaciones puntuales de socios protectores, en función de las actividades que desarrollen. Se rigen por el derecho privado, por lo tanto pueden crear sociedades mercantiles y generar actividades comerciales, además de recibir donaciones, ayudas y subvenciones. Como principal desventaja, destacamos el control ejercido por las administraciones públicas a fin de que las actividades que desarrollan se adecuen a los objetivos fundacionales. 5) Sociedades mercantiles Es la fórmula más común del derecho privado, pero que las administraciones utilizan de manera recurrente para gestionar muchos servicios y actividades que necesitan mecanismos ágiles de gestión. Estas sociedades pueden ser participadas por socios privados que aportan capital, tecnología o experiencia y habilidades en la gestión. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que cuando la mayoría del capital es público están sometidas a los controles previstos en la Ley de Administraciones Públicas. Así, por ejemplo, programas relacionados con la promoción de polos de desarrollo industrial, promoción de viviendas y gestión de servicios e infraestructuras (agua, telecomunicaciones, limpieza, residuos, transportes, etcétera) adoptan estos modelos para buscar una mayor agilidad en la gestión.

En el ámbito del turismo, esta fórmula ha ido extendiéndose de manera importante a medida que las entidades adquirieren un mayor dinamismo en los ámbitos de promoción turística y, sobre todo, de comercialización de productos, hasta llegar a casos en los que, para estas sociedades, el organismo promotor inicial se convierte en un cliente más de su actividad comercial.

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Es el caso por ejemplo de entes de gestión turística que, bajo esta fórmula, además de hacer promoción global y comercializar productos de las empresas asociadas, centran una parte de su actividad en realizar consultoría (asistencia técnica, realización de estudios, formación y capacitación, etcétera).

Las ventajas son obvias con respecto a la agilidad en la gestión, organización y contratación de personal. La participación en los órganos de gobierno está en función del capital aportado y el sector privado habitualmente se siente cómodo por sus características. Además, por su carácter mercantil, puede diversificar la obtención de recursos por medio de la prestación de servicios específicos, la realización de acuerdos puntuales con instituciones (contratos programa, etcétera). Entre las desventajas que podemos encontrar, está el peligro de que pierda los objetivos de representatividad del conjunto de la oferta turística del territorio por el hecho de que está condicionada por la composición accionarial y por la obtención de resultados. De esta manera, algunos sectores más débiles o incipientes de la actividad turística pueden sentirse al margen de la entidad y, por lo tanto, de la estrategia turística del destino. Podría tener algunas limitaciones en la obtención de recursos públicos que a veces están condicionados a fórmulas jurídicas más propias de las administraciones públicas. 6) Asociaciones civiles sin ánimo de lucro Se trata de una figura jurídica del derecho privado que hasta hace pocos años ha sido muy común en los organismos de gestión de destinos turísticos y que actualmente se utiliza muy especialmente en zonas y comarcas de montaña e interior, por el apoyo dado a esta fórmula en algunos programas europeos de desarrollo rural. Formada por socios privados y públicos, su financiación proviene de las cuotas que aportan pero puede recibir también subvenciones y otros tipos de ayudas públicas. En la mayor parte de los casos, sin embargo, la financiación pública es mayoritaria, condición que no se ve reflejada en la participación en los órganos de gobierno, en los que a menudo el sector privado lidera el proyecto o tiene un papel muy destacable. Entre las ventajas se encuentra su flexibilidad para integrar todo tipo de socios y contar con el apoyo de programas europeos. En cambio, su crecimiento se puede ver afectado por este mismo motivo, es decir, las cuotas de los socios sólo

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cubren una pequeña parte del presupuesto y necesitan, por lo tanto, ir obteniendo estos programas de apoyo, de manera continuada, o encontrar modos de financiación con mayor estabilidad. Por otra parte, su condición de entidad sin ánimo de lucro limita el hecho de que puedan ejercer algunas actividades comerciales y mercantiles. Además de la fórmula jurídico-administrativa adoptada, existen otros aspectos importantes de estas entidades como el grado de representación que tienen los sectores públicos y privados en los órganos de gobierno, las funciones que tienen encomendadas y los métodos con los que gestionan estas funciones. Hemos visto que, a menudo, la implicación del sector privado en los órganos de gobierno va evolucionando en la medida en que la actividad turística adquiere un mayor protagonismo en la estructura económica de un territorio. En las fórmulas más «administrativistas», es decir, las que tienen una dependencia directa de la administración promotora, habitualmente la participación de los sectores empresariales es a escala consultiva, mediante comisiones de seguimiento, mesas de trabajo, etcétera. Este sistema permite a los gestores públicos contar con la visión del sector privado sobre la evolución de la actividad y con su colaboración en actividades específicas o puntuales, aunque para este sector resulta poco estimulante, ya que no le permite participar de manera directa en la toma de decisiones y puede estimar que se tratar de un sistema poco estable, sin garantía de continuidad. No obstante, en algunas fórmulas más propias de entidades mercantiles pero con capital mayoritariamente público (por ejemplo, las sociedades anónimas municipales), la participación del sector privado se realiza también por medio de estos órganos de consulta. En el resto de fórmulas basadas en una participación más efectiva del sector privado, su representación puede ser minoritaria, paritaria e incluso mayoritaria. Se busca no sólo su implicación en la definición de políticas, sino también en la gestión de la entidad y en la corresponsabilidad financiera. Tenemos ejemplos en nuestro país de representación mayoritaria del sector privado en entes de gestión turística de referencia. Es el caso, por ejemplo, del consorcio Turismo de Barcelona, en el que la Cámara de Comercio y la fundación privada Barcelona Promoción ostentan la mayoría en los órganos de gobierno y presiden el Comité Ejecutivo del consorcio. También en el caso de la sociedad anónima Lloret Turismo, donde el cargo de consejero delegado de la entidad recae en el presidente del gremio de hostelería. Estos modelos están muy presentes por toda Europa, sobre todo en órga-

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nos de gestión de grandes ciudades o en organismos especializados en un ámbito determinado (convention bureau, marketing, etcétera). En estos casos, la apuesta que se hace es la de constituir organismos con un liderazgo compartido entre la Administración y el sector empresarial que eviten su utilización política y que trabajen de manera profesional con una visión estratégica clara y objetivos definidos.

Con respecto a las funciones que tienen encomendadas estos organismos, ya nos hemos referido a éstas en el capítulo anterior, mediante una descripción detallada de un departamento que se ocupa de todas las actividades propias de la gestión turística de un destino: información y acogida al visitante, promoción turística y apoyo a la comercialización, planificación y coordinación entre los diferentes componentes del producto, gestión de equipamientos o servicios específicos, inteligencia de mercado y apoyo al tejido empresarial. Ello no significa que la mayor parte de las instituciones presten todos los servicios antes descritos. Según los análisis que se han realizado de los modelos de gestión turística existentes en el Estado español (FEMP, 2008), los más universales son los relacionados con la información y acogida al visitante, promoción y marketing, así como planificación y coordinación. También las tareas relacionadas con el fomento de la calidad y apoyo a la comercialización tienen un papel destacado. A menudo, algunas de estas funciones se delegan en otros organismos de un ámbito territorial más amplio y con mayor capacidad de actuación, que pueden dar una respuesta más global. Es el caso, por ejemplo, del desarrollo de planes estratégicos o de creación de productos supralocales (redes de senderos y rutas de cicloturismo, programas de turismo de naturaleza en espacios protegidos, turismo industrial, etcétera). Van apareciendo, por lo tanto, organismos más especializados, con perfiles profesionales y recursos técnicos y económicos destinados exclusivamente a atender proyectos emergentes o para dedicarse plenamente a alguna de las funciones específicas. Es el caso de programas de trabajo creados por entidades locales de un ámbito territorial concreto que tienen por función desarrollar algún producto determinado. Un buen ejemplo es el programa Itinerànnia, que está creando una red de más de 2.500 kilómetros de senderos entre los Pirineos y la Costa Brava, promovido por los consejos comarcales del Ripollés, La Garrotxa y el Alto Ampurdán. También está la Ruta del Ter, que promueve un itinerario similar siguiendo este río, la XATIC (Red de Turismo

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Industrial de Cataluña) o las estaciones náuticas. Las fórmulas que utilizan son muy variadas, desde acuerdos puntuales hasta la constitución de consorcios o asociaciones con voluntad de permanencia.

Otros modelos Debemos mencionar también otros modelos de entidad de gestión turística que focalizan su actividad en un solo ámbito de actuación. Es el caso, por ejemplo, de los convention bureau (destinados sólo a la promoción del turismo de reuniones y congresos), los observatorios de turismo (como instituciones que suministran información sobre oferta, demanda y evolución de los mercados turísticos) para ayudar a tomar decisiones estratégicas o las agencias especializadas en el marketing turístico de ciudades o territorios, pensadas como organismos muy profesionalizados en marketing territorial, en la comunicación turística, en la creación de productos y en el apoyo a su comercialización. Estas entidades están más arraigadas en las grandes ciudades y, en el ámbito europeo, están teniendo un crecimiento muy notable. En estos casos, la participación del sector privado suele ser notable, ya que los resultados que se obtienen repercuten muy directamente sobre las mismas empresas.

3.4. Fórmulas de financiación de las entidades de gestión turística

La estructura financiera de los entes de gestión, junto con la fórmula jurídica –que determina la composición de sus órganos de gobierno– y las funciones que le son encomendadas son los tres pilares fundamentales que configurarán su carácter y su viabilidad. La interrelación entre estos tres aspectos es muy determinante, de manera que estas entidades adaptan su fórmula jurídica en función de las competencias que van asumiendo y de las fuentes de financiación que permitirán el despliegue de actividades. Los entes de gestión turística que tienen acceso a fuentes de financiación externa, como programas europeos, planes de competitividad del sector turístico, etcétera crean organismos de gestión específicos para la realización de los proyectos enmarcados en estos programas, con estructuras de gestión que se adapten al perfil requerido y con fórmulas jurídicas que permitan la gestión de los recursos externos y la captación de fondos complementarios. Es el caso, por ejemplo, de proyectos de dinamización turística de un territorio financiados por programas de desarrollo regional (FEDER, INTERREG) o por programas medioambientales (LIFE), que crean nuevas estructuras para ejecutar los proyectos y memdiante fórmulas jurídicas que permitan la participación de otras

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instituciones públicas y privadas en su cofinanciación (fundaciones, consorcios) o la implicación de las empresas en la generación de actividades para la puesta en valor de estos programas. Por ejemplo, asociaciones de turismo activo, de turismo rural, de termalismo, etcétera.

Podemos comprobar, pues, que la evolución de las estructuras de gestión tiende a ser cada vez más ágil en función de las oportunidades que puede tener un destino y del dinamismo del propio ente para capitalizar estas oportunidades y gestionar los proyectos. En nuestro país, aunque las primeras entidades de gestión turística contaron con una implicación muy importante del sector privado en la aportación de recursos, a medida que los gobiernos locales iban tomando protagonismo en la asunción de competencias y en su financiación, el peso de las empresas y de la sociedad civil fue perdiendo importancia, tanto con respecto a la participación económica de las primeras como a la corresponsabilidad de los visitantes y usuarios de estos servicios. Esta evolución ha sido diferente en otros países europeos, en los que desde su creación, las empresas y los usuarios han asumido como propia esta coparticipación, de manera que el ente promotor se hace cargo de la infraestructura y el personal para atender el servicio, las empresas financian acciones de promoción y comercialización turística y los usuarios pagan una parte de los servicios que se les ofrece, que no son exclusivamente de acogida e información de base, por ejemplo, publicaciones, comisiones por reservas, merchandising, etcétera. Sin embargo, en la mayor parte de los entes de gestión turística, el papel de las entidades promotoras, a menudo administraciones públicas, es el preponderante, y sin su apuesta pionera no se generan las sinergias necesarias para la participación de otros socios. En el caso de Francia, por ejemplo, las aportaciones de las administraciones públicas representan el 57% del presupuesto total de las áreas de turismo, mientras que la venta de productos y servicios puede representar entre el 8 y el 26% del presupuesto total (ODIT, 2007). En Holanda, donde en los años ochenta los responsables de las oficinas de turismo nos hablaban de que la financiación de sus estructuras se hacía a tercios entre gobiernos locales, empresarios y usuarios, actualmente hay una apuesta cada vez más contundente por la creación y comercialización de productos que aumenten las fuentes de ingresos de las oficinas. Por ello, muchas de éstas se están convirtiendo en sociedades mercantiles que permiten una mayor agilidad y mejor enfoque de las nuevas funciones.

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En nuestro país, las fuentes de financiación de las entidades de gestión turística pueden clasificarse en tres grandes bloques: aportaciones de los organismos públicos, aportaciones de empresas privadas y autogeneración de recursos. 1) Financiación pública. La financiación proveniente del sector público, que, como hemos dicho, es la mayoritaria y a menudo exclusiva de buena parte de los entes de gestión, puede tener varias formas. La más importante, porque es la que da mayor estabilidad, es la aportación directa de la entidad promotora, que tiene consignada en sus presupuestos una dotación económica anual que destina a la institución o servicio. Esta aportación se hará efectiva a medida que se vayan produciendo los gastos (cargos en el presupuesto en el caso de un departamento del ayuntamiento), haciéndose cargo de partidas específicas de la entidad (gastos de personal, suministro, mobiliario, etcétera) o transfiriendo el resto de recursos, en función del plan de trabajo acordado, de manera regular o puntual. Entre estas aportaciones regulares, encontramos en algunos casos transferencias directas de administraciones superiores –normalmente autonómicas pero también diputaciones– que pueden hacer aportaciones estables por el hecho de pertenecer a redes u ofrecer unos servicios determinados. Además de esta financiación más genérica, las entidades públicas pueden aportar recursos de carácter más puntual a los entes de gestión. Uno de los mecanismos consiste en contratos-programa con la propia institución promotora, que pacta con la entidad la prestación de un servicio específico o el desarrollo de una actividad puntual con una contrapartida económica concreta. Éste sería el caso, por ejemplo, de la celebración de un acontecimiento determinado, la prestación de un servicio, etcétera. Otro de los mecanismos es la aprobación de proyectos de financiación específica de carácter puntual, en el que participan diferentes administraciones. Sería el caso de la gestión de programas europeos o de programas o planes de competitividad territorial, como lo han sido los planes de actuación en destino (planes de excelencia o de dinamización turística) promovidos por un acuerdo entre las administraciones estatal, autonómica y local, con la participación de los sectores empresariales. También los planes de fomento del sector turístico que ofrecen las administraciones autonómicas o los programas de apoyo que convocan las diputaciones u otras entidades.

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2) Financiación privada. En este caso, las fórmulas son varias. Unas son las aportaciones de instituciones representativas del sector privado, como cámaras de comercio, federaciones empresariales, etcétera, que firman compromisos estables con entidades locales para dar apoyo al funcionamiento de una entidad de gestión turística. Es el caso de Turismo de Barcelona o de algunos centros de promoción de congresos, por ejemplo. Otros provienen de empresas que tienen una notoriedad significativa en un territorio y una voluntad de cooperación, que se manifiesta por medio de estas aportaciones. Es el caso, a menudo, de entidades financieras, obras sociales de cajas de ahorros o fundaciones de grandes empresas, que participan en proyectos emblemáticos para el destino. Otra fórmula de participación, quizá más habitual, es la que hacen las empresas a título individual mediante cuotas fijas o variables para integrarse en programas de promoción, comercialización y mejora de la competitividad, que promueven estos entes de gestión. En muchos países europeos, esta parte de la cofinanción es muy importante y los órganos de gestión tienen programas específicos de captación y fidelización de las empresas. Por ejemplo, la oficina de turismo de la ciudad de París tiene un equipo de cuatro personas dedicadas a esta actividad. Aparte de las fórmulas más estables, podemos encontrar colaboraciones más puntuales de las empresas que dan apoyo económico a eventos determinados, campañas específicas o acciones muy concretas que les pueden reportar beneficios en cuanto a imagen de marca y notoriedad. Son las acciones de esponsorización, a las que hay que destinar la atención necesaria mediante la preparación de dosieres que expliciten de manera clara cuáles serán los beneficios que podrán obtener las empresas que participan en ellas. Finalmente, con respecto a la financiación privada, hemos de tener en cuenta las acciones de colaboración voluntaria que pueden tener los visitantes de un territorio o los usuarios de un servicio determinado para asegurar su mantenimiento y conservación, o las actividades asociadas a su valorización. Es el concepto de visitor’s payback que se está imponiendo en Europa para el mantenimiento de espacios naturales, proyectos culturales o equipamientos que son la base de la actividad turística de un territorio.

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3) Autogeneración de recursos. Se trata de la tercera fuente relevante de financiación, por medio de la producción o explotación de servicios (autobuses y trenes turísticos, servicios de playa, visitas guiadas, alquiler de bicicletas), la gestión de equipamientos (centros de visitantes, palacios de congresos, museos, zonas de aparcamiento, establecimientos de alojamiento como campings y albergues, etcétera) o la gestión de reservas (de alojamiento, espectáculos, city-cards, etcétera). También, por la captación de publicidad para campañas específicas (en folletos, banners de páginas web) o por el merchandising (venta de productos autóctonos, recuerdos, artesanía, guías, etcétera) desde la propia oficina de turismo o en la página web. Esta parte más comercial irá aumentando su importancia en los presupuestos de ingresos de estas entidades, ya que la mayor competitividad entre destinos obliga a tener entidades de gestión cada vez más profesionales y ágiles, y más dotadas de recursos humanos y económicos para hacer frente a este reto. La capacidad, por lo tanto, de autogenerar recursos y obtener ingresos extraordinarios por medio de patrocinio, publicidad o programas de financiación de otras administraciones es un signo de madurez y profesionalidad de estos entes de gestión turística que valorarán más positivamente los órganos de gobierno de estas entidades, así como las administraciones e instituciones que les dan apoyo puntualmente. De este modo, vemos como en algunos manuales de destinos turísticos, como el Destination Management Handbook promovido por la TMI, hay capítulos específicos destinados a mejorar los ingresos de las oficinas de turismo mediante la venta de productos y merchandising, generación de nuevos servicios a los visitantes y a las empresas, esponsorización de campañas, etcétera.

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Capítulo V

Cifras y estadísticas de la política turística Josep Maria Pallàs i de Pineda

1. La necesidad de disponer de información sobre la coyuntura real

El turismo, como toda actividad económica, necesita, para su buen funcionamiento, disponer de información verdadera. Nos encontramos en un mundo global que fuerza un cambio hacia la sociedad del conocimiento. Y en este nuevo marco, el sector turístico necesita dar un salto cualitativo para ponerse en las posiciones punteras de la nueva economía global. Todo sistema de indicadores de competitividad para el sector turístico tiene el firme propósito de implantar una nueva cultura de la medición entre todos los agentes que intervienen en el desarrollo turístico. Es necesario evaluar objetivamente los procesos, compararlos con los estándares definidos y aplicar correcciones cuando se observen deficiencias. Nuestra sociedad es intensamente informacional, tanto en el ámbito público como en el privado, y en el sector turístico en particular es donde la información todavía es más intensa. Ved Auliana Poon, autora de la obra Tourism Technology and competitive advantage (1993). En un sentido amplio información es todo aquello que un ser humano es capaz de percibir al pasar por las comunicaciones escritas y orales, las fotografías, el arte o la música. De una manera poco rigurosa, podemos definir información como el hecho de procesar, manipular y organizar datos de un modo que produzcan conocimiento y desvanezcan el desorden. Información proviene de la palabra latina informare que significa «dar forma a». El concepto información se usa en ámbitos muy variados, pasando por la física, la tecnología, las ciencias de la comunicación y el comportamiento huma-

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no. En cada uno de estos ámbitos la palabra tiene unas connotaciones diferentes, hecho que hace que a menudo se use la palabra información sin conocer exactamente a cuál de los distintos significados nos referimos. En las ciencias de la comunicación se considera que existe una relación indisoluble entre los datos, la información, el conocimiento, el pensamiento y el lenguaje por lo que una mejor comprensión de los conceptos sobre la información implicará un aumento del conocimiento elevando las posibilidades del pensamiento humano. La información nos permite, como clientes, conocer el producto o servicio y comprarlo; como empresa, tratar con los proveedores y convencer a los posibles clientes; como administración, conocer la realidad que nos rodea. ¿Cómo desarrollamos la sociedad del conocimiento? Fomentando enla economía de nuestro país,en general, y de las actividades turísticas, en particular, tres capacidades clave en la sociedad: la de crear conocimientos nuevos y nuevas aplicaciones con los que ya tenemos, la de transferirlos y compartirlos para transformarlos en valor, y finalmente, la de fomentar el aprendizaje permanente. Estas capacidades nos deben permitir innovar para ser más competitivos y más avanzados socialmente. La sociedad de la información es el nombre que recibe la forma de organización mayoritaria en el siglo XXI. Se caracteriza por unas regiones que prosperan gracias a la economía ligada al conocimiento y la tecnología, un intercambio inmediato de la información de punta a punta del planeta (por los medios de comunicación y la globalización cultural), unas conexiones sociales en red y una mentalidad adaptada al cambio. Es la evolución de la sociedad moderna, por eso también se la denomina sociedad posmoderna. Uno de sus principales teóricos es el profesor Manuel Castells (http:// www.manuelcastells.info/ca/CastellsMCVcat.pdf): la era de la información es nuestra era: «Es un periodo histórico caracterizado por una revolución tecnológica centrada en las revoluciones digitales de información y comunicación, concomitante, pero no causante, de la emergencia de una estructura social en red, en todos los ámbitos de la actividad humana, y con la interdependencia global de esta actividad. Es un proceso de transformación multidimensional que es al mismo tiempo incluyente y excluyente según los valores e intereses dominantes en cada proceso, en cada país y en cada organización social. Como todo proceso de transformación histórica, la era de la información no determina un curso único de la historia humana. Sus consecuencias, sus carac-

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terísticas, dependen del poder de los que se benefician de cada una de las múltiples opciones que se presentan a la voluntad humana. Pero la ideología tecnocrática futurológica trata de presentar la revolución tecnológica dictando una única manera de organización social posible, generalmente asociada a la ley del mercado y al proceso de globalización. De esta manera, la aceptación del extraordinario carácter de la revolución tecnológica en curso comportaría la aceptación, en esencia, que la propuesta según la cual la ciencia y la tecnología, utilizadas racionalmente, irán solucionando los principales problemas de la humanidad. A pesar de reconocer obstáculos en el proceso de difusión y desarrollo, la crítica de los usos de la tecnología se identifica con la resistencia oscurantista al cambio social. La ideología de la bondad tecnológica y la ideología de una globalización fundamentalmente orientada por la ley del mercado se refuerzan la una a la otra. En ambos casos, desaparece la sociedad como proceso autónomo de decisión en función de los intereses y valores de sus miembros, sometidos a las fuerzas externas del mercado y la tecnología. Y, no obstante, la observación empírica, los resultados de la investigación, de mis propios trabajos y de muchos otros, muestran el carácter contradictorio del proceso de globalización y la diversidad de las trayectorias tecnológicas y de sus efectos».*

Los datos son parte de la información que nos han de servir para adquirir el conocimiento. Las técnicas de análisis del mercado turístico forman parte de las herramientas de investigación. La información turística no es diferente de cualquier otra información. Cuando hablamos de información turística nos podemos referir tanto a la información de la oferta turística de un destino (sus atractivos, sus precios) como a aquella que nos explica las tendencias del mercado, de la oferta, de la demanda, etcétera. En el mundo del turismo, una información del mercado que interesa principalmente al destino (empresas, administraciones) es la información sobre la demanda y su comportamiento. Se trata de conocer todos aquellos datos que describen las tendencias, los intereses, comportamientos, gastos y prácticas de consumo que realizan los visitantes, clientes o turistas que viajan al destino y contratan los servicios que incluye su oferta. Igualmente resulta del máximo interés, para el sector y para el propio destino, el estudio de la competencia, su estructura, sus resultados, sus procesos de mejora, etcétera.

*.

El autor parece querer apuntar a las potencialidades de emancipación que emergerían de lo que denomina «la sociedad red», concepto que desarrolla en uno de sus recientes libros, del mismo título (Alianza Editorial, 2006).

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En el mercado turístico se acostumbra a medir el volumen total de la demanda a partir del número de visitantes. Se trata de una estimación difícil y costosa, tanto por la gran cantidad de datos que hay que recoger como por la problemática metodológica que comporta. Siguiendo técnicas de marketing, para conocer el número de visitantes hay que partir de dos fuentes de información: 1) fuentes primarias (observación, experimentación, simulación y encuestas); 2) fuentes secundarias (todo tipo de estudios, documentos, informes y estadísticas provenientes del propio sector, público y privado, gabinetes de estudios, organismos internacionales, nacionales, regionales, locales, entidades profesionales, empresariales, sindicales, universidades, medios de comunicación, etc). La doctrina habla de tres métodos para la previsión del volumen de la demanda: 1) métodos cualitativos (medida de la intención de compra de un destino turístico, análisis histórico de resultados y tendencias, método Delphi, se trata de hacer reuniones y encuestas con determinados conocedores y expertos, etcétera); 2) métodos cuantitativos (análisis de series temporales, recopilación de datos de todo tipo, series estadísticas, etcétera); 3) métodos causales (modelos econométricos basados en el aprovechamiento de una serie de ecuaciones interdependientes de cuyos parámetros se extrae una estimación simultánea y también modelos de regresión múltiple, las variables independientes de una ecuación se seleccionan partiendo de la hipótesis de que influyen en una variable dependiente). A diferencia de la información, hecho de procesar datos, el conocimiento es el conjunto de elementos, conceptos y prácticas en torno a una materia o asunto, un sinónimo de saber. También se puede entender como las informaciones y verdades obtenidas a partir de la realidad o de la enseñanza de un profesor. Para la ciencia, es el resultado de la aplicación de la razón y el método experimental en el estudio de la realidad. El saber es el conjunto de conocimientos que producen un pensamiento continuo de recuerdos de los conocimientos adquiridos a lo largo del tiempo.

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Hoy se habla mucho de la gestión del conocimiento (en inglés knowledge management), entendida como el conjunto de métodos, prácticas y tecnologías que facilitan la generación, el análisis, la selección, el almacenaje y la compartimentación de los conocimientos entre los miembros de una organización o de un colectivo y con diferentes finalidades: aprendizaje, generación de nuevo conocimiento, reutilización, etcétera. En el ámbito empresarial, el concepto se aplica tanto a los saberes generados por la propia empresa (por ejemplo, marketing, búsqueda), como a las aportaciones externas: estudios de mercado o de la competencia (inteligencia económica). La transferencia de conocimientos existe en todas las sociedades humanas, se puede seguir su rastro desde los debates filosóficos de la Grecia clásica, pasando por las instituciones académicas, hasta las bibliotecas digitales actuales. Las tecnologías de la información y la comunicación han aportado nuevas soluciones para dar respuesta a esta vieja necesidad: las bases de datos, los sistemas expertos, la red o las wikis son algunos ejemplos. La gestión del conocimiento es una nueva disciplina transversal establecida a mediados de la década de 1990, que se enriquece de diferentes áreas disciplinarias entre las que destacan: • Las ciencias cognitivas que aportan los fundamentos teóricos del aprendizaje. • La ingeniería que estudia los flujos de información y los modelos organizativos. • La economía que analiza los efectos económicos de la generación y difusión del conocimiento. • La gestión documental que establece las metodologías y los estándares para el tratamiento de la información. • Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) que facilitan la infraestructura de software y hardware. Esta disciplina se encarga de diseñar e implementar sistemas para identificar, capturar y compartir sistemáticamente el conocimiento involucrado dentro de la organización, de modo que éste pueda ser convertido en valor y contribuya a la consecución de los objetivos que persigue la propia organización. El conocimiento científico se diferencia de la tecnología porque se configura con independencia de sus posibilidades de aplicación productiva. Por contra, la tecnología sólo adquiere existencia real en su trabajo dentro de las empresas,

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ya sea incorporada en los equipos de producción (máquinas, herramientas, utillajes, etcétera) o en la experiencia empresarial plasmada en manuales de procedimiento y en los diseños de productos o documentos de patentes, denominada tecnología desincorporada. Hay que insistir en la importancia de la existencia de un sistema de innovación sobre la actividad turística del que formarían parte tanto las universidades y otros organismos públicos de investigación, reflexión y decisión como las empresas turísticas que desarrollan actividades de I+D (investigación más desarrollo), pues la innovación, base de la competitividad de las empresas, exige la concertación y colaboración entre los ámbitos académico y profesional. El carácter transversal del sector turístico aconseja abordar los proyectos con un formato multidisciplinar. No obstante, en España las dos disciplinas dentro de las ciencias sociales que mayores actividades científicas han reunido hasta el presente sobre la actividad turística son la investigación básica y aplicada en economía y la investigación básica y aplicada en geografía. Aunque los servicios son una de las áreas menos estudiadas de la economía, la investigación sobre economía del turismo distingue, como es habitual, entre la investigación macroeconómica (estadísticas e instrumentos de análisis económico, teoría del desarrollo, política turística, etcétera) y la investigación microeconómica (datos y estadísticas de demanda turística, inventario y evaluación de la economía de empresa, marketing, calidad de los servicios turísticos, etcétera). Las principales aportaciones macroeconómicas al estudio del turismo en los últimos cuarenta años en España son: • La inserción del turismo en las tablas input-output de la economía (a finales de los años sesenta). • La elaboración de la balanza de pagos turísticos (mediados de la década de los setenta). • Diferentes cuentas de la actividad turística que han contribuido de manera relevante, a escala mundial, al cambio de definiciones, a la aprobación de la Clasificación Internacional Uniforme de las Actividades Turísticas (CIUAT), mediante la oficina de estadística de las Naciones Unidas, y a la elaboración de la cuenta satélite por parte de la Organización Mundial del Turismo (OMT). La posibilidad de disponer de información verdadera en el turismo se ha visto favorablemente reconocida a raíz de la aprobación de la mencionada Clasificación Internacional Uniforme de las Actividades Turísticas (CIUAT), que tiene como fina-

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lidad «constituir una estructura conceptual fundamental que sirva para orientar la construcción de un sistema coherente, global y objetivo, destinado a producir, organizar y comunicar la información estadística referente al turismo». Se puede consultar los siguientes enlaces: ; ; . La CIUAT defiende los objetivos específicos siguientes: • Promover una representación estadística lo más completa posible del turismo. • Orientar el desarrollo en todos los países de unos cuadros de entradas y salidas que muestren las actividades económicas relacionadas con el turismo. • Edificar un marco general que permita comparar las estadísticas nacionales e internacionales del turismo. • Ofrecer a los profesionales un mejor conocimiento del funcionamiento del sector. • Establecer un vínculo estadístico entre la oferta, sus servicios, costes e ingresos y la demanda de estos servicios, sus gastos, necesidades y preferencias. • Permitir una mejor evaluación de los flujos de la balanza de pagos y su contribución al comercio internacional.

Web recomendada En la web mexicana del Instituto Nacional de Estadística y Geografía , se encuentra una buena descripción. También en: .

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2. Servicios indirectos necesarios para la confección de cifras y estadísticas del turismo

En la actividad turística los servicios directos son aquellos que proporcionan utilidades inmediatas al turista (transporte, alojamiento, manutención, visitas, etcétera), mientras que los servicios indirectos son aquellos que forman parte importante de la experiencia y las vivencias del turista en el destino y suponen un elemento fundamental en su percepción de la calidad, aunque no constituyen por sí mismos una utilidad inmediata para él. Normalmente son servicios preexistentes a la actividad turística, aunque a menudo pueden reforzarse por motivo de la afluencia turística, que incrementa el número de personas de la población total, la de residentes habituales y la de turistas. Entre estos servicios indirectos (infraestructuras, limpieza, alumbrado, abastecimiento de aguas, alcantarillado, servicios sanitarios, seguridad ciudadana, etcétera), a efectos de este ámbito para la confección de cifras y estadísticas del turismo, sobresalen los prestados por las diferentes administraciones públicas en la planificación y la gestión del propio destino. Los datos y estadísticas sobre el turismo buscan reflejar la realidad y podemos decir, sin miedo a equivocarnos, que el turismo funciona cuando el país funciona. Cuando los déficits del país son importantes, el turismo tiene graves dificultades a pesar del esmero con el que puedan prestarse los servicios directos a los turistas. Los estudios y cualquier investigación de mercados sobre la actividad turística son un fiel reflejo de esta realidad. En España, el Plan Turismo Español 20201 prevé la creación de una red de inteligencia e innovación turística. Con la creación de esta red de conocimiento, especialmente dirigida a las pymes, se pretende maximizar el acceso y la difusión de todo el conocimiento generado en el sector, tanto por las administraciones públicas como por las empresas privadas, las asociaciones empresariales y los centros de investigación y universidades. El desarrollo de una plataforma en la que confluya toda esta inteligencia sectorial es fundamental a la hora de vincular y articular la participación activa de

1.

También se puede consultar la página web http:// www.turismo2020.es/.

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todos los agentes de la industria turística como un observatorio permanente del sector. Con el fin de llevar a cabo este proyecto, se ha firmado un convenio de colaboración con el Consejo Superior de Cámaras de Comercio para el diseño, definición y puesta en marcha de esta red. El Plan 2020 enmarca todo ello en lo que denomina nueva economía turística, que tiene como objetivo «conseguir» la satisfacción del cliente y el éxito del negocio mediante la incorporación a nuestro sistema turístico de la innovación, el conocimiento y la captación y el desarrollo del talento.

3. La denominada Administración institucional y su incidencia en la obtención de cifras estadísticas del turismo

Según el artículo 2.1. de la LRJAPPAC (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) se entiende por administraciones públicas, a los efectos de la mencionada ley, las administraciones territoriales, que son: 1) la Administración General del Estado, 2) las administraciones de las comunidades autónomas, 3) las entidades que integran la Administración local. También son administraciones públicas, según el artículo 2.2., «las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las administraciones públicas», es decir, que forman parte de la llamada Administración institucional, en la que se engloban otras tantas realidades, como veremos seguidamente. En efecto, la mencionada LRJAPPCA distingue entre: 1) Organismos autónomos (llevan a cabo actividades fundamentalmente administrativas, de fomento o prestación y gestión de servicios públicos, dependen de un ministerio y se rigen por el derecho administrativo: INEM, BOE). 2) Entidades públicas empresariales (desarrollan actividades de prestación

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y gestión de servicios públicos o producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación: Renfe, Correos y Telégrafos). 3) Corporaciones (asociaciones de personas de un colectivo profesional: cámaras oficiales de comercio, industria y navegación, colegios profesionales). 4) Entes públicos (se crean para administrar determinados sectores de la Administración: AEAT, INSS). Nos encontramos aquí con el fenómeno de crear una organización administrativa que se pretende más ágil, mediante fórmulas de gestión o funcionamiento, a menudo de acuerdo con el derecho privado y obviando en mayor o menor medida el derecho administrativo. Este tipo de actuación es muy visible en el marco del mundo turístico y de las diferentes administraciones territoriales existentes (general, autonómica y local). Básicamente, las características de estos entes de derecho público de la llamada Administración institucional son: • Un supuesto de descentralización funcional: el territorio no es elemento esencial. • Una especialidad de sus competencias: sólo pueden actuar en los campos concretos específicamente determinados en su ley de creación. • No tienen campos generales como los entes territoriales. • Se trata de personas jurídicas diferenciadas de la administración que las crea, y que se crean por ley (ley de creación); ésta fija su estatuto particular, el régimen jurídico tanto de su organización como de sus actividades, etcétera. • Esta personalidad jurídica propia y diferenciada se manifiesta sobre todo y principalmente en sus relaciones externas con terceros. • Continúa habiendo una vinculación con la Administración que los crea a la que se ha denominado relación de instrumentalidad, es decir, la Administración matriz utiliza estas modalidades organizativas para atender finalidades en las que ella es competente y sobre las que ejerce una tutela (actividad de fiscalización). El régimen jurídico vigente de ámbito estatal está hoy en la LOFAGE, Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

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En el ámbito de su incidencia en la obtención de cifras estadísticas del turismo el INE, Instituto Nacional de Estadística2, es un claro ejemplo de organismo autónomo, es decir, de administración institucional de la Administración General del Estado. El INE, Instituto Nacional de Estadística, es un organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda por medio de la Secretaría de Estado de Economía. Se rige, básicamente, por la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, que regula la actividad estadística para finalidades estatales, competencia exclusiva del Estado. La ley asigna al Instituto Nacional de Estadística un papel destacado en la actividad estadística pública al encomendar expresamente la realización de las operaciones estadísticas de gran envergadura (censos demográficos y económicos, cuentas nacionales, estadísticas demográficas y sociales, indicadores económicos y sociales), así como en temas turísticos (ocupación hotelera, pernoctaciones, etcétera), coordinación y mantenimiento de los directorios de empresas, formación del censo electoral, etcétera. La ley también atribuye al INE las funciones siguientes: la formulación del Proyecto del Plan Estadístico Nacional, con la colaboración de los departamentos ministeriales y del Banco de España, la propuesta de normas comunes sobre conceptos, unidades estadísticas, clasificaciones y códigos y las relaciones en materia estadística con los organismos internacionales especializados y, en particular, con la Oficina de Estadística de la Unión Europea3 (EUROSTAT). Originariamente, el IET, Instituto de Estudios Turísticos4, también fue creado como organismo especializado, con personalidad jurídica propia, para promover y orientar la investigación turística en España. Actualmente, el IET es, desde la aparición del Real Decreto 561/2009, de 8 de abril de 2009, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto de Turismo de España (Turespaña), un organismo público con rango de Subdirección General, dependiente directamente de la Presidencia de Turespaña, que tiene como funciones la investigación de los factores que inciden sobre el turismo, así como la elaboración, recopilación y valoración de estadísticas, información y datos relativos al turismo. También le atribuye el mencionado Real Decreto, la creación y difusión del conocimiento y la 2. 3. 4.

http://www.ine.es/ http:// epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ page/portal/eurostat/home/ http://www.iet.tourspain.es/paginas/home.aspx?idioma=ca-ES

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inteligencia turística y la coordinación de la información sobre el sector turístico generada por las diferentes unidades administrativas dependientes de la Secretaría de Estado de Turismo y del propio Turespaña5. El Instituto de Turismo de España (Turespaña) sí es Administración institucional con personalidad jurídica propia. El Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) es el organismo de la Administración General del Estado encargado de la promoción en el exterior de España como destino turístico, por lo que desarrolla su actividad en las áreas siguientes: • La planificación, desarrollo y ejecución de actuaciones para la promoción de España como destino turístico en los mercados internacionales. • El apoyo a la comercialización de productos turísticos españoles en el exterior. Por ello, los entes locales y el sector privado colaboran con las comunidades autónomas. • La fijación de la estrategia y planificación de la actuación de Paradores de Turismo de España S. A., empresa pública, y la inversión en nuevos paradores. Desde el punto de vista de Cataluña, las estadísticas son regidas por un organismo autónomo de la Generalitat, el IDESCAT, Instituto de Estadística de Cataluña6, especializado en estadística de la Generalitat de Cataluña. Su misión es la gestión del sistema estadístico de Cataluña mediante la planificación, la coordinación, la normalización de la actividad estadística y la prestación de asistencia técnica estadística. En este sentido, debe preparar y elaborar cada año el proyecto de Programa anual de actuación estadística y presentarlo al Gobierno para que lo apruebe. El IDESCAT produce estadísticas oficiales de carácter económico, demográfico y social como la estimación del producto interior bruto de la economía catalana, las estadísticas de estructura de la población, el censo lingüístico de Cataluña, y realiza el seguimiento de otras actividades estadísticas que se llevan a cabo en Cataluña. Es la institución responsable de la difusión de todos los resultados estadísticos oficiales que se realizan en Cataluña mediante la publicación de estos datos en la biblioteca, la web o atendiendo las demandas que llegan al propio Instituto.

5. 6.

http://www.tourspain.es/ ca/HOME/ ListadoMenu.htm?Language=ca http://www.idescat.cat/

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Dentro de su función gestora del sistema estadístico de Cataluña se enmarca la prestación de asistencia técnica a las instituciones que participan en él, tanto en la producción, análisis o difusión de los datos estadísticos como en la normativa sobre códigos y clasificaciones estadísticas, estandarización de definiciones operativas, diseño de muestras probabilísticas, etcétera para incrementar la comparabilidad y fiabilidad de los datos estadísticos. Por otra parte, el IDESCAT tiene encomendadas la creación y gestión del Registro de Población de Cataluña, registro administrativo en el que figuran los datos actualizados de carácter obligatorio de los vecinos inscritos en los padrones municipales de habitantes de los ayuntamientos de Cataluña, los cuales podrán ser consultados por las administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias. Por último, hay que mencionar la cooperación con instituciones estadísticas estatales y europeas para la mejora de la calidad, la comparabilidad de las estadísticas, así como la promoción y divulgación de la investigación y la formación en el ámbito de la estadística. Desde un punto de vista administrativo, el IDESCAT es un organismo autónomo de carácter administrativo adscrito al Departamento de Economía y Finanzas de la Generalitat de Cataluña, con personalidad jurídica propia, con autonomía administrativa y financiera y con plena capacidad de obrar en el cumplimiento de sus finalidades. El Plan Estadístico de Cataluña es una ley aprobada por su Parlamento con el fin de ordenar y planificar la estadística oficial de Cataluña y enmarcar en él la colaboración de las instituciones y órganos que forman el sistema estadístico de Cataluña, así como con otras entidades públicas y organizaciones autonómicas, estatales, europeas o internacionales, para crear un sistema coherente, homogéneo y comparable con los de su entorno. En este sentido, prevé las actividades estadísticas que se van llevar a cabo a lo largo de cuatro años y se desarrolla anualmente mediante los programas anuales de actuación estadística, que tienen rango jurídico de decreto. El Plan Estadístico de Cataluña es también el instrumento marco de colaboración institucional entre la Generalitat de Cataluña y sus organismos y empresas, las entidades públicas catalanas de carácter territorial, universidades, institutos y centros de investigación universitarios, las cámaras de Comercio, Industria y Navegación, así como cualquier otra entidad de derecho público, con el fin de obtener información fiable y útil para la toma de decisiones y evitar la duplicidad de actuaciones estadísticas.

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El Plan Estadístico de Cataluña 2006-2009, vigente hasta que a mediados de 2010 se apruebe el plan 2010-2013, se estructura en los cinco ejes estratégicos siguientes: • población, • cohesión social, medio ambiente y sostenibilidad, • cuentas y macromagnitudes económicas, • actividades estadísticas instrumentales, • difusión estadística. Estos ejes estratégicos se despliegan en un conjunto de objetivos generales que forman la relación de los retos informacionales e instrumentales que se deben alcanzar durante el periodo de vigencia del plan. Finalmente, esos objetivos se desarrollan mediante actividades estadísticas asociadas que a su vez constituyen objetivos específicos, que se concretarán en los programas anuales de actuación estadística. En el marco del turismo, el IDESCAT contempla, por medio del Plan Estadístico de Cataluña, lo que denomina estadística de los visitantes extranjeros y que lleva a cabo todo el código 15 del anexo 2, relación de actividades estadísticas identificadas de manera normalizada y según los objetivos que ejecutan del mencionado plan. Incluye los apartados siguientes: • 15 01. Estadística de los visitantes extranjeros. • 15 02. Estadística de los visitantes españoles del resto de comunidades autónomas. • 15 03. Estadística de los viajes de los catalanes. • 15 04. Estadística de ocupación turística: hoteles, acampadas y turismo rural. • 15 05. Estadística de establecimientos turísticos: hoteles, acampamentos, turismo rural y otros. • 15 06. Población flotante. • 15 07. Indicadores de posición competitiva del sector turístico. Estas estadísticas las realiza el IDESCAT con la colaboración de otros organismos que intervienen: Observatorio de Turismo de Cataluña, órgano dependiente del Departamento de Innovación, Universidades y Empresa, Instituto de Estudios Turísticos e Instituto Nacional de Estadística. También, desde el punto de vista de la oferta de las empresas turísticas, el IDESCAT, mediante el mencionado plan, contempla por medio del código 13

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del anexo 2, igualmente mencionado, las estadísticas y cuentas de las empresas turísticas: conocimiento de las macromagnitudes más relevantes de las empresas turísticas (hostelería y agencias de viajes) a partir de una explotación específica para Cataluña de la encuesta de servicios en el marco de un convenio con el Instituto Nacional de Estadística (INE). Fuera del mundo estadístico, pero en relación con la promoción del turismo, Cataluña también hace uso de la llamada Administración institucional con una figura bastante original: el consorcio, figura regulada antiguamente por el Estado y reformulada más recientemente por la propia Generalitat mediante las leyes de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Cataluña y la municipal y de régimen local de Cataluña.

4. Tareas del área de planificación de una Administración turística desde el ámbito estadístico

La esencia de la planificación implica tres conceptos básicos: «previsión», como necesidad de anticiparnos a los acontecimientos y disminuir los riesgos de futuro; «promesa» de los agentes públicos y privados que deben intervenir, con el compromiso de que cada uno ha de desarrollar sus competencias con las inversiones y actuaciones de exigibles, y «definición» de programas y proyectos evaluados, adecuando los objetivos estratégicos a la disponibilidad de recursos económicos y humanos disponibles. Un área o un servicio de estudios, planificación y estadística es un servicio de ayuda a la dirección con los siguientes objetivos generales: 1) Elaborar o recopilar información para la toma de decisiones. 2) Realizar la planificación y seguimiento de proyectos. Para la consecución de los objetivos, un servicio de estudios, planificación y estadística colabora con otros órganos y unidades de la misma administración y realiza así estudios para la toma de decisiones estratégicas o de funcionamiento. En este sentido, puede realizar estudios en diferentes ámbitos, lo que implica una tarea multidisciplinar. Las funciones desarrolladas por el área de estudios son:

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1) 2) 3) 4)

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Diseñar el estudio. Recopilar los datos necesarios para realizar el estudio. Analizar la información recogida. Emitir un informe de resultados.

El objetivo de un área de estadística es la gestión y actualización de un sistema de información que permita poner a disposición de la dirección, de manera eficaz, la información necesaria para la toma de decisiones. Las funciones desarrolladas por un área de estadística son: 1) Análisis de las necesidades de información. 2) Diseño, recogida y tabulación de los datos. 3) Análisis estadístico de la información y validación de los resultados obtenidos. 4) Elaboración de estadísticas e informes. Las tareas más importantes desde el ámbito estadístico de un área de planificación turística de una Administración pública son: 1) Analizar el estado de la oferta de recursos y de la demanda en los territorios y detectar potencialidades y deficiencias, tanto cuantitativas como cualitativas. 2) Elaborar materiales a fin de que se puedan hacer propuestas y programas de actuaciones dirigidos a corregir los desequilibrios territoriales detectados y mejorar la competitividad sectorial. 3) Elaborar datos a fin de que se puedan proponer actuaciones en materia de creación de productos turísticos y de su comercialización, diseñar y proponer planes de fomento y de dinamización turística, ejecutar los programas de actuación y apoyo a la dinamización turística, la mejora de la actividad y la promoción del producto turístico, fomentar acuerdos de cooperación entre administraciones locales para la implantación de planes de creación y dinamización de productos, etcétera.

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5. Herramientas de investigación estadísticas y técnicas de mercado

La estadística prepara a las personas para reflejar lo que pasa a su alrededor en tantos por ciento. Esta ciencia utiliza como herramienta de trabajo las matemáticas y el cálculo de probabilidades para estudiar y prever el comportamiento de los fenómenos que dependen del azar o de otras situaciones inciertas como la actividad económica. De la estadística se extraen unos resultados que tienen como objetivo detectar comportamientos futuros. Actualmente, la estadística ocupa un papel importante en el mundo de la empresa y del marketing. El conocimiento de la realidad turística pasa por el dominio de técnicas relativas a áreas como el marketing, la investigación de mercados, la publicidad, la asesoría de empresas, la economía, etcétera. Es indiscutible que el pasado siglo XX ha sido el siglo de la estadística, que se ha llegado a considerar una de las ciencias metodológicas fundamentales y base del método científico experimental. La estadística ha desempeñado un papel primordial en el desarrollo de la sociedad moderna, al proporcionar herramientas metodológicas generales para analizar la variabilidad, determinar relaciones entre variables, diseñar de manera óptima estudios y experimentos y mejorar las predicciones y toma de decisiones en situaciones de incertidumbre. Economía aplicada, estadística aplicada, investigación de mercados, mercadotecnia (marketing), psicosociología del consumo, comunicación, régimen jurídico del mercado, informática aplicada a la investigación de mercados, técnicas de previsión, marketing internacional y teoría de la decisión son herramientas imprescindibles para la toma de decisiones en el ámbito turístico. Recordemos que es tan necesario disponer de información fiable como conocer los modos de analizar esta información. En este contexto, es imprescindible el uso de técnicas cuantitativas que permitan resumir e interpretar de una manera específica los datos en este sector. Hay que introducir a los profesionales del turismo en el estudio de las técnicas estadísticas necesarias para realizar un análisis de los diferentes aspectos de la actividad turística que aporten información cuantitativa. Las técnicas estadísticas son instrumentos para llevar a cabo lo que es realmente esencial en los estudios de turismo: el análisis de la actividad turística real, es decir, plantear cuáles

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son las preguntas necesarias, cómo organizar la obtención de datos, qué técnicas estadísticas se aplican al análisis de estos datos, cómo interpretar la información y cómo evaluar y entender las limitaciones de su análisis. Del mismo modo, la investigación de mercados es una herramienta básica para la toma de decisiones. Las técnicas de investigación cualitativa clásica son igualmente fundamentales: entrevistas en profundidad, reunión de grupo y técnica proyectiva, microgrupos y observación etnográfica, investigación cuantitativa, procesos de recogida de información, elaboración de cuestionarios, métodos de entrevista, planificación del trabajo de campo, papel del investigador, significación de los datos, universo, muestra y representatividad estadística, tratamiento de los datos, análisis univariable y bivariable, estadística descriptiva, análisis multivariable, métodos de dependencia e interdependencia, elaboración de informes finales de los resultados, diseño y planificación de investigación de mercados, investigación cualitativa, etcétera. La manera en la que se produjo el crecimiento del turismo en Cataluña, y en España en general, fue poco propicia a la reflexión sobre su propia naturaleza. Desgraciadamente, son muy numerosos los proyectos e iniciativas públicas y privadas que se han llevado a cabo sin un auténtico estudio de viabilidad ni ninguna investigación sobre coste-beneficio. Inicialmente, el recuento estadístico del turismo, en todos los países, era el relativo a la demanda exterior, ya que parecía el único interesante, dada la fuente de divisas que proporcionaba, dejando de lado la demanda interna. A medida que el tráfico fronterizo se masificaba, bajaba la precisión de los recuentos. En España, el paso de transeúntes magrebíes y otros contingentes específicos, como militares, distorsionaba el valor estadístico de los recuentos. Por otra parte, la distinción entre turistas (que pernoctaban) y excursionistas (visitantes que no pernoctaban) era inexistente. La información sobre divisas producidas por la demanda extranjera expresadas en dólares americanos supuso un cierto refuerzo del sistema estadístico del turismo. La estadística descriptiva se define como «la técnica o método que se sigue para recoger, organizar, resumir, presentar, analizar, generalizar y contrastar los resultados de las observaciones de los fenómenos reales». En el sector del turismo, se trabaja con estadísticas de una manera habitual, por lo que se considera fundamental y necesaria la obtención, manejo e interpretación de datos. Para los profesionales que trabajan en dicho sector, los conocimientos estadísticos se

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hacen imprescindibles. De ahí la necesidad de que en cualquier Plan de Estudios de Turismo se dedique un apartado especial al ámbito de la estadística. El objetivo de este apartado estadístico es dotar de conocimientos básicos de estadística descriptiva. En este sentido, todo profesional que quiera profundizar en las estadísticas de turismo debe llegar a ser capaz de diferenciar entre una característica cualitativa y una cuantitativa, conocer determinados conceptos básicos para el manejo de datos, tales como la media aritmética, la mediana, la moda, los cuartiles, los deciles, los percentiles, la variancia, la covariancia, los coeficientes de correlación lineal y los números índices. Asimismo, hay que conocer su correspondiente aplicación utilizando las herramientas básicas. Este objetivo se conseguirá mediante la realización de supuestos prácticos aplicados al sector del turismo. De este modo, los alumnos adquirirán suficiente conocimiento acerca de los elementos e indicadores estadísticos existentes que se consideran fundamentales y necesarios para operar, obtener e interpretar datos y estadísticas turísticas. Servirá de complemento a la formación de un futuro profesional del sector del turismo y, además, estos conocimientos de estadística le ayudarán en la comprensión y asimilación de posteriores lecturas en las que se obtengan o aparezcan datos turísticos. En macroeconomía hemos aprendido que la política económica es aquella actuación del Gobierno sobre la economía del país con el fin de conseguir unos objetivos determinados en términos de ciertas variables, generalmente en respuesta a perturbaciones. Se sostiene sobre dos grandes pilares, la política monetaria y la política fiscal. En Introducción a la economía del turismo hay que aprender que el turismo es la actividad económica relacionada con los desplazamientos de las personas por motivos diferentes al trabajo en su lugar habitual de residencia. El turismo no es un sector productivo y por ello no figura en las clasificaciones económicas en las que se fundamenta la información estadística. Es un concepto de demanda que incide sobre una producción multisectorial y, además, inmaterial. Esto determina que en la estadística habitual no se encuentre demasiado a menudo la estimación cuantitativa de la importancia del turismo, en general, sobre la economía. En este contexto, hay que tener claro, igualmente, la idea de gasto turístico, entendido como todo gasto de consumo efectuado por un visitante durante su desplazamiento y su estancia turística en el lugar de destino. El turismo internacional se relaciona con las divisas; así, el emisor paga en divisas y el receptor ingresa en divisas. Los ingresos en divisas por turismo internacional son los gas-

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tos efectuados en el lugar de destino o país de acogida por los visitantes internacionales, incluidos los pagos de los transportes internacionales a las compañías nacionales de transporte. Los gastos en divisas por turismo internacional son los gastos efectuados en el extranjero por visitantes con destino a otros países, incluidos los pagos de los transportes internacionales a las compañías extranjeras de transportes. La Organización Mundial de Turismo7 define el turismo como: «todas las actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias en lugares diferentes de su entorno habitual, por un periodo de tiempo consecutivo inferior al año, con finalidad de ocio, por negocios u otros motivos». Recientemente, entre el 30 de marzo y el 2 de abril del 2009, se ha celebrado en Bali (Indonesia), la V Conferencia Internacional de la OMT sobre Estadísticas de Turismo, bajo el epígrafe «El turismo, motor de creación de ocupación». Se puede encontrar más información en la web de la OMT8. Ésta es la quinta edición de la Conferencia Internacional sobre Estadísticas de Turismo celebrada por la OMT en las últimas dos décadas. En las cuatro conferencias anteriores, celebradas en Ottawa (1990), Niza (1999), Vancouver (2001) e Iguazú (2005), se han definido y fijado los componentes clave de las estadísticas de turismo, entre ellos varios conceptos, definiciones, clasificaciones e indicadores esenciales que se consideran los fundamentos del Sistema de estadísticas de turismo (SET). El principal objetivo de la Conferencia de Bali consistió en debatir cómo poner en práctica las Recomendaciones sobre Estadísticas de Turismo, que habían sido aprobadas por las Naciones Unidas con anterioridad a la 39.ª reunión de la Comisión de Estadística, llevada a cabo a mediados de febrero del 2008. La revisión resultaba necesaria porque la cuenta satélite de turismo9 (CST) había traspasado ya el marco conceptual de las recomendaciones anteriores. En el marco existente de las estadísticas básicas de turismo, se han incorporado varios cambios fundamentales, entre ellos: el reconocimiento de la importancia de las variables monetarias, la importancia de los datos sobre la demanda, así como de las estadísticas sobre ocupación, la conciliación entre demanda y oferta, la identificación del turismo en la balanza de pagos, etcétera.

7. 8. 9.

http://www.unwto.org http://www.unwto.org/estadisticas/bali/bali.htm http://pub.unwto.org/epages/Store.sf/?ObjectPath=/Shops/Infoshop/Products/1193/ SubProducts/1193-3

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Otro objetivo significativo de la Conferencia de Bali del 2009 ha sido prestar una atención especial a la cuestión de la evaluación y calidad de la ocupación en las empresas turísticas. La conferencia se centró, por primera vez a escala mundial, en la ocupación como un reto clave para las administraciones nacionales de turismo y las empresas turísticas. Con ello se demuestra, sin duda, las ventajas de tener más y mejores estadísticas, incluyendo la ocupación en el ámbito del turismo, con el fin de conseguir un mayor apoyo para el turismo de los gobiernos nacionales. Se presentaron estudios de casos durante la conferencia referentes a los diferentes tipos de aplicaciones del CST: la evaluación de la contribución económica del turismo, el uso de datos de la CST para el análisis empresarial y político y el empleo en el turismo. Aparte de las sesiones técnicas, la Conferencia de Bali incluyó sesiones ministeriales sobre aspectos de las políticas de ocupación en relación con el turismo, el empleo en el turismo como instrumento de atenuación de la pobreza, directrices de la OMT para fomentar la ocupación y el desarrollo de los recursos humanos y herramientas de la Organización Internacional del Trabajo10 (OIT) sobre empleo y trabajo decente y su aplicación al turismo. La utilización de técnicas de análisis económico y financiero es indispensable para preparar cualquier tipo de proyectos de fomento del turismo. Diferentes modelos econométricos permiten determinar en qué medida los esquemas de condicionamiento turístico pueden realizarse y cuál es su impacto económico desde el punto de vista del empleo, de la producción y del sistema tributario. Las diferentes técnicas de análisis utilizadas son las de la contabilidad nacional y de la evaluación coste-beneficio. Modelo de Leontief Uno de los aspectos más controvertidos de la economía turística es el reconocimiento de los efectos indirectos inducidos por el turismo. El modelo conocido como de Leontief o análisis input-output, basado en estudios de tipo empírico de las interrelaciones que existen entre diferentes agregados de un sistema económico, sirve bastante bien para evaluar estos controvertidos efectos indirectos del turismo.

10. La Organización Internacional del Trabajo es un organismo especializado de las Naciones Unidas que se ocupa de los asuntos relacionados con el trabajo y las relaciones laborales fundada en 1919.

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La contabilidad nacional y, más en concreto, el uso de modelos input-output de contabilidad nacional permite evaluar los efectos del incremento de ingresos turísticos de una situación determinada. La Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (CNUCED) opina que los ingreso provenientes del turismo pueden multiplicarse por cuatro o por cinco según el país y según los condicionamientos de la demanda en otros sectores de la economía. Así, podemos mencionar la agricultura, el comercio, los transportes o la construcción. Los cuadros input-output permiten revelar la interrelación existente entre los diferentes sectores de la economía y determinar cómo el crecimiento del sector turístico puede conducir a la expansión de muchos otros sectores (efecto multiplicador). No obstante, conviene saber que en los países en vías de desarrollo existen múltiples detracciones de los ingresos turísticos por motivo de las importaciones que son necesarias para el desarrollo de la actividad y que, a menudo, son muy importantes. Siguiendo el estudio de M. Figuerola para la OMT (Manual para el estudio de la economía turística en el ámbito macroeconómico. Madrid: OMT, 1992), la aplicación del análisis input-output en el turismo sirve para dar respuesta a cuatro preguntas fundamentales: 1) ¿Cuál es el contenido económico de la actividad turística? 2) ¿Qué ramas o subsectores productivos se integran en el llamado turismo? 3) ¿Cómo valorar los flujos e interrelaciones económicas generados por el turismo? 4) ¿Qué criterios de valoración habrá que seguir? La mayor dificultad consiste en que con el fin de obtener unas buenas tablas input-output es necesario disponer de mucha información (tablas generales, estudios económicos detallados por sectores, trabajo de campo, etcétera). Si bien las tablas input-output de la economía turística ofrecen grandes ventajas que ayudan a conocer ciertas relaciones causa-efecto o la interdependencia entre sectores productivos o permiten resaltar la importancia del turismo con respecto a las importaciones, existe una serie de dificultades que cabe mencionar también: 1) La confección de datos para un modelo detallado es muy costosa dado el número de sectores que componen el turismo. 2) La valoración de la producción turística es compleja, ya que los outputs del proceso productivo turístico son heterogéneos y provienen de fuentes muy variadas.

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3) El análisis resulta bastante más adecuado para el corto y medio plazo que para el largo plazo, lo que contradice las dificultades de elaboración que son de larga duración. 4) Supone que la oferta turística es elástica, que las funciones de producción son lineales y que los flujos comerciales son estables, lo que niega las consideraciones de economías de escala. El análisis coste beneficio tiene por objeto evaluar un proyecto de fomento del turismo desde los puntos de vista financiero y sus repercusiones económicas, sociales y medioambientales o ecológicas. Diferentes técnicas financieras o, mejor dicho, de análisis financiero permiten medir la rentabilidad esperada de la inversión y las necesidades de financiación. Las proyecciones de la inversión y del coste de los equipamientos permiten evaluar el importe de la financiación necesaria. Hay que ser muy cuidadoso en la evaluación de los costes y evitar errores que pueden producirse, por lo que conviene elaborar diferentes esquemas en función de diferentes parámetros y valoraciones. Con respecto a las diferentes herramientas de investigación, antes de proceder a desarrollar elementos de marketing se deben analizar las herramientas de intervención en el mercado, indispensables para introducir posteriormente elementos como el producto, el precio, la comercialización y la comunicación. Nos referimos a las técnicas del análisis del mercado, al comportamiento del consumidor, a la segmentación y al posicionamiento. En cuanto al análisis del mercado, se ha de insistir en lo que ya se ha dicho en el sentido de que, a diferencia del mercado de bienes de consumo, que se mide en unidades vendidas o en cifra de negocio, en el mercado del turismo éste se mide en número de visitantes. La estimación de este número de visitantes, de la demanda en definitiva, es costosa y difícil, tanto por la cantidad de datos que hay que recoger como por la problemática metodológica que implica. Se debe identificar con precisión el número total de visitantes de un lugar concreto, durante un periodo de tiempo acotado, en unas determinadas condiciones del entorno y en el marco de una política turística existente (o inexistente). En cualquier caso, hay que realizar una estimación de la demanda real y potencial de los turistas: • Quiénes son (segmentación). • Cómo toman decisiones (comportamiento del consumidor).

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• • • •

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Nivel de satisfacción (valoración comparativa). Grado de fidelidad (intención de repetir). Identificación con la zona y el producto (análisis de expectativas). Percepción del destino (imagen de marca), etcétera.

Igualmente de la demanda potencial, turistas provenientes de otros mercados geográficos, de otros segmentos del mercado turístico, tendencias de la demanda, etcétera. Conocer las expectativas y el comportamiento de los consumidores y sus motivaciones resulta fundamental para satisfacer sus necesidades. Igualmente, reconocer la heterogeneidad de los consumidores y dividirlos en conjuntos más homogéneos es la base de la segmentación útil para conseguir un mejor posicionamiento (colocar en la mente de los clientes una señal que identifique producto y destino). El turismo internacional afecta a la balanza de pagos de un país de dos maneras: tiene un efecto comercial y un efecto de redistribución de la renta. El mismo acto de viajar produce un efecto comercial que a escala internacional genera exportación. En cuanto a la redistribución, una parte de los excedentes de las rentas de unos países (emisores) se transfiere, por medio del turismo, a otros países (receptores). En economías en desarrollo o en otras economías con déficit comercial fuerte, el turismo ayuda a pagar las importaciones. El caso de España en este campo ha sido históricamente paradigmático. En economías abiertas, el turismo será beneficioso para un país, en términos de balanza de pagos, cuando los ingresos turísticos superen los gastos turísticos y perjudicial, en caso contrario. No obstante, los países con una balanza de pagos muy excedentaria han encontrado en la promoción interior del viaje al extranjero una manera de reducir y redistribuir este excedente. En España, el turismo reduce el déficit comercial, mientras que en Japón, con una balanza de pagos muy excedentaria, lo aumenta. La balanza de pagos turísticos, siguiendo a M. Figuerola en la obra mencionada más arriba, se compone de la balanza comercial, la de servicios, la de transferencias y la de capitales a largo plazo, tal como se desprende del cuadro siguiente:

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Balanza de pagos turísticos

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Ingresos

Pagos

Balanza comercial

Compra de bienes materiales por los turistas

Importaciones de bienes ocasionadas por los turistas

Balanza de servicios

Compra de servicios por los turistas

Servicios importados para atender el turismo

Balanza de transferencias

Transacciones turísticas sin contraprestaciones

Rentas diferentes obtenidas por los turistas que transportan a su país

Balanza de capitales a largo plazo

Inversiones de capital (inversiones y préstamos)

Repatriación de capital y devoluciones de créditos

Siguiendo los criterios de la OMT, el sistema de cuentas nacionales de turismo recoge en varias cuentas los flujos de recursos y utilidades económicas de la actividad turística. Se trata de un sistema de información macroeconómica para plasmar la realidad del sector e integrar el turismo dentro del sistema de cuentas nacionales. Este sistema, muy avanzado en algunos países como España, permite la valoración correcta de la actividad turística y es muy útil a la hora de reconocer la realidad estatal del turismo en cuanto a su participación en grandes agregados económicos (valor de la producción turística y sus componentes, estimación del valor añadido bruto o de las rentas turísticas, costes y beneficios de las administraciones públicas en términos presupuestarios, dedicación de las economías domésticas que disfrutar de la actividad turística, formación interior bruta de capital fijo de cariz turístico, saldo neto exterior producido por el turismo, etcétera). El método para integrar el turismo en las cuentas nacionales de la economía, en general, permite la fijación de diferentes políticas económicas, estrategias y actuaciones en beneficio del turismo y de la economía en general (políticas de ocupación, de inversión pública y de estímulo a la inversión privada, políticas fiscales, etcétera). Siguiendo a M. Figuerola, que se basa en el estudio de la OMT Ensayo para determinar las actividades económicas del turismo en el marco de la contabilidad nacio-

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nal11 (1983), y también en el catálogo de publicaciones,12 el sistema de cuentas de turismo de la OMT se estructura según tres elementos esenciales: 1) Unidades turísticas y sus agrupaciones (funcionales, institucionales, empresas, administraciones públicas, hogares y resto del mundo). 2) Operaciones económicas turísticas y sus operaciones (de bienes y servicios turísticos y de distribución). 3) Esquema contable (cuentas, cuadros, tabla de doble entrada o entradasalida). Los sistemas de cuentas de turismo de la OMT se estructuran en tres tipos de cuentas: • Cuenta 1 o de bienes y servicios turísticos (compara la demanda con la oferta turística). • Cuenta 2 o de producción turística (su saldo es el valor añadido bruto a precios de mercado). • Cuenta 3 o de explotación del turismo (describe la formación de las rentas turísticas). Las cuentas satélite del turismo son cuentas especializadas creadas por varios países, siguiendo recomendaciones de la OMT13, para medir mejor el fenómeno turístico

6. La OMT

La Organización Mundial del Turismo14 (OMT) es una organización que tiene como propósito promover el turismo a escala mundial. Actualmente se dedica a defender el turismo sostenible, una manera de organizar este sector consistente en respetar el entorno al mismo tiempo que estimular el crecimiento de

11. 12. 13. 14.

http://www.unwto.org/estadisticas/index.htm http://www.unwto.org/pub/doc/UNWTO Cat_08_es.pdf http://pub.unwto.org:81/WebRoot/Store/Shops/Infoshop/Products/1153/1153-3.pdf http://www.unwto.org

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las economías de los países menos desarrollados. La Organización Mundial del Turismo (OMT) es el más alto organismo internacional en relación con el turismo de ámbito universal y de carácter gubernamental. Pertenece, como Agencia Especializada, a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) desde el 1 de noviembre de 1974. En 1976 apareció como una agencia ejecutiva del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo). En 1977, se firma un convenio que formaliza la colaboración con las Naciones Unidas y es un organismo especializado del sistema de las Naciones Unidas desde el año 2003. Como organismo intergubernamental, la OMT se financia con las contribuciones de los 154 países que la integran y los más de 350 afiliados del sector, entes públicos y privados, que engloban desde empresas turoperadoras hasta universidades, ONG o diferentes instituciones. También ha habido miembros asociados y un par de observadores. Según la OMT, el volumen de negocio que mueve el turismo en el mundo supera o iguala al de las exportaciones de petróleo o la industria de los automóviles. La OMT asesora a los gobiernos y elabora estadísticas sobre el turismo, un sector que en el año 2008 registró 924 millones de desplazamientos internacionales. A pesar de la juventud de este organismo en la forma actual, hay que señalar que tiene una larga historia previa que se manifestó en varias organizaciones internacionales no gubernamentales. El origen más cierto de este organismo se debe buscar en el periodo de entreguerras y concretamente entre los años 1925 y 1927. Sus orígenes se remontan a 1925, cuando se celebró el Congreso Internacional de Asociaciones Oficiales de Propaganda, en La Haya. Dos años más tarde tuvo lugar el Segundo Congreso Internacional de Organismos Oficiales de Turismo, que sustituyó al anterior. Estos congresos fueron cambiando de nombre en repetidas ocasiones, como en los años 1930, 1939 y 1946. En 1946 se concibió en Londres lo que hoy es la OMT, bajo el nombre de Unión Internacional de Organismos Oficiales de Turismo y con la estructura de una ONG de ámbito universal. Un año después se celebró la primera asamblea en La Haya y durante la década de los cincuenta la sede central de este organismo se estableció en Ginebra. A mediados de los años sesenta, se estrechó la colaboración con la Organización de las Naciones Unidas (ONU), hasta que en 1970 se aprobaron los nuevos estatutos de la OMT, ya con el nombre actual y con una transformación: pasaba de ser una ONG a un organismo intergubernamental. La primera Asamblea General con la nueva denominación se produjo en Madrid en mayo de 1975 y en esta ciudad se estableció su Secretaría General en 1976, hasta hoy día. Ello sig-

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nificó la elevación de los gobiernos de los Estados al plano de las responsabilidades internacionales en materia turística. La OMT nace, y aquí radica su singularidad, de la transformación de una organización no gubernamental en otra intergubernamental. Durante el año 2006, se celebraron los sesenta años desde su fundación, la asamblea posterior a la Segunda Guerra Mundial de 1946 y los treinta años desde que su Secretaría Oficial se encuentra en España. Los campos de la OMT son amplios y específicos y van más allá del mero interés general por alcanzar altas cotas de idealismo y protección de los intereses de la comunidad internacional. Para llevar a cabo sus objetivos, la OMT elabora seis programas o grandes líneas de acción: 1) Cooperación y ayuda al desarrollo. 2) Desarrollo de recursos humanos, educación y formación. 3) Desarrollo sostenible, medio ambiente, planificación y financiación. 4) Mejora de la competitividad y calidad de los servicios turísticos. 5) Estadísticas, cuenta satélite de turismo y estudios de mercado. 6) Tendencias de mercado y gestión de riesgos y de crisis. Su estructura orgánica se compone de: 1) La Asamblea General: es el órgano supremo de la organización. 2) El Consejo Ejecutivo: tiene la misión de tomar todas las medidas necesarias en consulta con el secretario general para la ejecución de las decisiones de la Asamblea. 3) La Secretaría: compuesta por un secretario general al que asiste un secretario general adjunto y el resto del personal. Turismo es riqueza «El turismo es riqueza para la persona, para la familia, para la comunidad, para el país y para el mundo entero. Éste es el mensaje esencial, sencillo y directo de la nueva campaña de sensibilización con la que la organización Mundial del Turismo (OMT) quiere crear una conciencia de los beneficios que el turismo puede generar para la vida, la cultura y la economía o, dicho en otras palabras, para la sociedad en todas las esferas de la vida». OMT, 60 años en pro del turismo

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Una de las misiones más importantes de la Organización Mundial del Turismo es fomentar el turismo sostenible y cumplir, según denominación de la ONU, los Objetivos del Milenio15, entre los que se incluye la erradicación de la pobreza, ya que muchas de las esperanzas de progreso de los países menos desarrollados residen en fomentar una industria del turismo que estimule su economía y atienda a sus atractivos naturales destacables. Aunque la OMT sólo puede asesorar a los países y a los actores de la industria del turismo, muchos son los estamentos que se benefician de él. Durante estos años, el turismo, un negocio del que forman parte los viajes, el alojamiento y los servicios turísticos, ha crecido hasta convertirse en un fenómeno de masas y en este proceso la OMT ha colaborado con su labor de asesoramiento. Con el francés Robert Lonati como secretario general desde 1975 hasta 1985, la OMT promovió el derecho a las vacaciones. Posteriormente, el australiano Willibald Pahr fue, entre 1986 y 1989, su nuevo secretario general. Más adelante, en la década de los noventa, bajo el mandato del mexicano Antonio Enríquez Savignac, se fomentó el turismo como fuente de creación de puestos de trabajo y se comprobó la importancia de incluir al sector privado en las políticas de turismo. La OMT entró en el nuevo milenio de la mano del italiano Francesco Frangialli como secretario general y con la idea de evitar los efectos negativos del desarrollo turístico, como la sobreexplotación de recursos, y de promover la introducción de las nuevas tecnologías. Desde el verano del 2009, el secretario general en funciones es el jordano Taleb Rifai. La 85.ª reunión del Consejo Ejecutivo, celebrada ese mismo año en Malí, recomendó al Sr. Taleb Rifai para el puesto de secretario general. Esta recomendación se sometió a la consideración de la Asamblea General de la OMT que tuvo lugar en Astaná (Kazajistán), entre el 5 y 8 de octubre. Ratificada su designación, el Sr. Rifai inició su mandato de cuatro años en enero del 2010 y es el quinto secretario general de la OMT. El reto actual de la OMT consiste en adaptarse a los cambios en el sector operativo. Esto no parece sencillo, pero el actual estatuto jurídico de esta organización es lo bastante flexible para enfrentarse a los retos que plantea el futuro. Sirve como foro global para cuestiones de políticas de turismo y como fuente práctica de know how turístico. La OMT desarrolla un papel central y decisivo en la promoción del turismo responsable, sostenible y universalmente accesible, prestando especial atención a los intereses de los países en vías de desarrollo. 15. http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/

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Ya en el año 1994, la OMT argumentaba por qué hay que planificar el turismo: • Para establecer objetivos de desarrollo turístico y políticas para conseguirlos. • Para garantizar la conservación y el uso, presente y futuro, de los recursos turísticos. • Porque es necesario un equilibrio entre preservación y optimización de recursos, así como entre la minimización de impactos negativos y la distribución social de los beneficios de la actividad turística. • Porque actua como herramienta de información rigurosa y útil en la toma de decisiones públicas. • Para ejercer un cierto arbitraje o coordinación intersectorial (público, privado, estrategias turísticas, planes territoriales, urbanismo, medio ambiente, etcétera). • Para promover una evaluación continua de la gestión pública del turismo. En el último cuarto del siglo XX, la industria de los viajes y el turismo se ha consolidado como un sector económico fundamental en el mundo entero. Por lo tanto, persuadidos a escala mundial de que el turismo es una actividad humana fundamental y sumamente conveniente en el ámbito económico, no es extraño que cada día sea más profuso el entramado de normas internacionales dedicadas a la regulación del fenómeno turístico, aunque la verdad es que no existe hasta ahora un sistema unitario. Entre las más importantes de estas normas, promovidas por la OMT u otras fuentes internacionales, podemos señalar las siguientes veinticinco consideradas más significativas: 1) Convención del 4 de julio de 1954 sobre Facilidades Aduaneras para el Turismo, con su protocolo asociado. 2) Convención de París de 1962 sobre Responsabilidad de los Hoteleros. 3) Recomendaciones sobre turismo internacional, aprobadas en la Conferencia de las Naciones Unidas, celebrada en Roma del 21 de agosto al 5 de septiembre de 1963. 4) Declaración de Manila sobre turismo mundial, aprobada por la Conferencia Mundial de Turismo del 10 de octubre de 1980. 5) Convenio de Bucarest sobre Facilitación de los Viajes, las Visitas y las Estancias Turísticas, del 20 de octubre de 1985.

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6) Carta del Turismo y Código del Turista16, aprobados por la Asamblea General de la Organización Mundial del Turismo reunida en Sofía del 17 al 26 de septiembre de 1985. 7) Declaración de La Haya sobre el Turismo, del 10 al 14 de abril de 1989. 8) Conferencia internacional sobre estadísticas de viajes y turismo, en Ottawa (Canadá) en 1991. 9) Resolución de la novena Asamblea General de la OMT, sobre Facilitación de los Viajes y Seguridad de los Turistas, celebrada en Buenos Aires el 4 de octubre de 1991. 10) Declaración de Osaka sobre Turismo, del 3 al 4 de noviembre de 1994, en la que se introduce el concepto de sostenibilidad para el turismo. 11) Declaración de Saint-Vicent (Italia), sobre Protección de la Infancia contra la Explotación Sexual en el Turismo, del 6 al 8 de abril de 1995. 12) Resolución de la undécima Asamblea General de la OMT (El Cairo) sobre la Prevención del Turismo Sexual Organizado, del 22 de octubre de 1995. 13) Declaración de Estocolmo contra la Explotación Sexual Comercial de los Niños, del 28 de agosto de 1996. 14) Declaración de Montreal por una Consideración Humanista y Social del Turismo, de septiembre de 1996. 15) Declaración de Manila sobre los Efectos Sociales del Turismo, del 22 de mayo de 1997. 16) Código Ético Mundial para el Turismo17, aprobado el 1 de octubre de 1999 por la Asamblea General de la organización en España. A raíz de la incorporación de Andorra como Estado miembro de la OMT en el año 1995, podemos disfrutar del texto en catalán en la propia web de la OMT. 17) Campaña internacional contra la explotación de los niños en el turismo18 (2001). 18) Declaración del Quebec sobre ecoturismo19 (2002). 19) Declaración de Davos sobre cambio climático y turismo20 (2007).

16. http://www.apiepr.org/files/carta-codigo-turista.pdf 17. http://www.unwto.org/ethics/full_text/en/pdf/Andorra.pdf 18. http://pub.unwto.org/epages/ Store.sf/?ObjectPath=/Shops/Infoshop/Products/ 1233/SubProducts/1233-3 19. http://www.world-tourism.org/ sustainable/esp/ecoturismo/ menu.htm 20. http://climate.unwto.org/ mag/sp/pdf/ climate_change_tourism.pdf

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20) V Foro Internacional sobre el turismo para parlamentarios y autoridades locales. Yasmine Hammamet (Túnez), del 13 al 15 de junio de 2007. 21) Conferencia Internacional sobre Turismo, Religiones y Diálogo entre Culturas. Córdoba (España), del 29 al 31 de octubre del 2007. 22) V Congreso Mundial sobre Turismo de Nieve y de Montaña de Andorra. Encamp, del 27 al 29 de marzo del 2008. 23) VI Foro Internacional sobre el turismo para parlamentarios y autoridades locales. Cebu (Filipinas), del 22 al 25 de octubre del 2008. 24) «Turismo: Responder a las turbulencias de la economía y al cambio climático». Conferencia para Oriente Medio y la región del Mediterráneo Sharm el Sheikh (Egipto), del 23 al 24 de noviembre de 2008. 25) V Conferencia Internacional de la OMT sobre Estadísticas de Turismo, «El turismo, motor de creación de ocupación». Bali (Indonesia), del 30 de marzo al 2 de abril del 2009. La Cumbre ministerial de 2009, que tuvo lugar en agosto, trató sobre «El camino hacia la recuperación: Turismo sostenible en tiempos difíciles». También en el 2009, la OMT y el World Travel Market (WTM) celebraron su III Cumbre Ministerial anual el 10 de noviembre en Londres. Esta reunión crucial de los agentes del sector de los viajes y del turismo servirá para evaluar los efectos de la crisis económica en el sector y ofrecer soluciones nuevas que permitan superar los retos actuales. Con respecto al tema de las cifras y estadísticas de la política turística hay que señalar que desde principios de la década de los noventa se ha trabajado formalmente para definir el significado del turismo como actividad económica. En junio de 1991, se celebró en Ottawa la Conferencia Internacional sobre Estadísticas de Viajes y Turismo, convocada por el Gobierno del Canadá y por la Organización Mundial del Turismo (OMT), en la que se propusieron definiciones y clasificaciones uniformes para permitir la evaluación y comparación del sector turístico. Este marco conceptual fue aprobado por la Oficina de Estadísticas de las Naciones Unidas, por lo que deberá ser la base para la cuantificación de los resultados del sector. Llaman notablemente la atención las imprecisiones y sesgos en los que se incurre cuando se analiza, y sobre todo se valora, la producción del sector. La consecuencia más generalizada es que ha recibido una baja prioridad en los más variados ámbitos, incluidos los científicos y técnicos.

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Desde la óptica comercial, el sector también ha sido relegado. Sólo a partir de 1986 el turismo fue objeto de interés en negociaciones comerciales globales. Se incorporó la regulación de los servicios dentro del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), un tratado que ha llevado a la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En la actividad del sector no se cumplen los postulados tradicionales de los sectores primario y secundario, con lo que la aplicación de normas resulta compleja. En el turismo es el consumidor quien se desplaza, el factor trabajo tiene un peso singular en la función de producción y se deben negociar facilidades específicas que aseguren la movilidad de los factores de producción. De hecho, puntos importantes de estas negociaciones han sido la libertad de establecimiento, el tratamiento nacional, la movilidad de la mano de obra y de la inversión. A partir de los años noventa se ha adaptado y ampliado la información turística disponible, pero integrada en la llamada Cuenta Satélite del Turismo (CST) que, a su vez, se encuentra integrada en el Sistema de Contabilidad Nacional. Por esta razón, el Sistema de Contabilidad Nacional es el esquema de referencia para establecer el marco conceptual de la CST, constituido por conceptos, definiciones, clasificaciones, normas contables y tablas de resultados que permiten simultáneamente enlazar el turismo con las otras actividades de la Contabilidad Nacional. El CST tiene como principal ventaja que permite a los países relacionar los aspectos económicos del turismo con las otras variables económicas nacionales. En consecuencia, una CST constituye un instrumento para decidir políticas y tomar decisiones basadas en la información económica. Las Naciones Unidas y la Organización Mundial del Turismo (OMT) definieron formalmente la CST (Recomendaciones sobre Estadísticas del Turismo, 1994) de la manera siguiente: La Cuenta Satélite del Turismo no es más que un conjunto de definiciones y clasificaciones integradas en tablas, organizadas de una manera lógica y consistente, que permite contemplar en su totalidad la magnitud económica del turismo, tanto en su aspecto de demanda como en el de oferta.

Finalmente, y con respecto al tema de las cifras y estadísticas de la política turística, cabe señalar dos cuestiones. En primer lugar, la OMT ha sido, a pesar de las críticas y las deficiencias, el gran teórico y armonizador del vocabulario y de los criterios técnicos y estadísticos para el estudio del sector. Desde la definición del

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turismo, pasando por la diferencia entre turista, excursionista y visitante, hasta las consideraciones entre turismo nacional e internacional, turismo interior y exterior, turismo receptivo o receptor y turismo emisor, o por conceptos como: estadísticas de fronteras, llegadas internacionales, pernoctaciones, etcétera. Son elementos que han servido para homogeneizar los planteamientos subyacentes a todos los estudios sobre turismo, sin olvidar temas más complejos sobre la contabilidad nacional o la ya mencionada repetidamente cuenta satélite de turismo. El catálogo de publicaciones de la OMT21 es una herramienta básica para cualquier estudioso que quiera conocer el tema. Asimismo, el sistema de traducción TOURISTERM22, base de datos terminológica, proporciona herramientas muy interesantes. En segundo lugar, la OMT dispone de un excelente servicio de estudios y de estadística que publica periódicamente un Barómetro23 que recoge cifras a escala mundial, a menudo desagregadas por regiones (África, América, Asia Meridional, Asia Oriental y el Pacífico, Europa, Oriente Medio) e incluso por países24 (los 154 miembros actuales), que son bastante orientativas para el conocimiento de la realidad turística. El Barómetro OMT del Turismo Mundial es una publicación periódica de la Inteligencia de Mercado y del Departamento de Promoción de la OMT, encaminada a la vigilancia de la evolución a corto plazo del turismo y el sector de suministro de información pertinente y oportuna. La Sección de Estadísticas y Evaluación Económica del Turismo de la OMT es la encargada de elaborar igualmente el Anuario de Estadísticas de Turismo con información de hasta un total de 204 países y territorios en la última edición de junio del 2009. El Barómetro OMT del Turismo Mundial25 se publica tres veces al año (enero, junio y octubre). El primer número se publicó en junio del 2003. Contiene cuatro elementos permanentes: una visión general del turismo a corto plazo, los datos de los países de destino y el transporte aéreo, una evaluación retrospectiva y prospectiva de la actividad turística por el grupo de expertos de turismo de la propia OMT y los datos económicos relevantes para el turismo.

21. 22. 23. 24. 25.

http://www.unwto.org/pub/doc/UNWTO_Cat_08_es.pdf http://www.unwto.org/trad/index_s.php http://www.unwto.org/facts/eng/barometer.htm http://www.unwto.org/states/index_s.php http://pub.world-tourism.org:81/Wenrot/Store/Shops/Infoshop/Products/1322/1322-3.pdf.

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7. Los servicios de estudios y los observatorios

Hay un servicio que llevan a cabo las autoridades turísticas en los destinos que por su interés general sólo ellas pueden gestionar. Se trata de los estudios de la coyuntura y del mercado turístico del destino. Los servicios de estudios son órganos técnicos de análisis e investigación que suelen tener, genéricamente, las siguientes competencias: 1) Hacer el análisis y la propuesta de racionalización de procesos, circuitos y documentación administrativa y las propuestas de adaptación necesarias de las tecnologías de la información y comunicación. 2) Elaborar los informes, dictámenes y estudios relacionados con los ámbitos de su interés 3) Trazar los planes de actuación y hacer el seguimiento. 4) Proponer y establecer las directrices y los criterios técnicos referentes a las estadísticas. 5) Realizar el estudio y la elaboración de los sistemas de indicadores de gestión y estratégicos que permitan la evaluación de los servicios y la toma de decisiones. 6) Realizar el estudio y la elaboración de propuestas de mejora de la calidad de los servicios. 7) Realizar el estudio y la elaboración de propuestas de creación, modificación y racionalización de las estructuras orgánicas y funcionales y su ejecución y evaluación. 8) Asesorar, con carácter general, sobre los diferentes órganos de la organización de los que dependen en las materias de su competencia. 9) Colaborar en el diseño y la ejecución de programas de su ámbito de actuación. 10) Otras funciones de naturaleza análoga que le sean encomendadas por sus superiores en jerarquía. Como ya se ha visto, para la planificación estratégica resulta imprescindible conocer el sector y su mercado, ya que sin este análisis de la situación difícilmente se podrán establecer objetivos realistas ni dibujar estrategias que puedan ser alcanzadas eficazmente.

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Este seguimiento periódico del estado de la cuestión de la actividad turística en el destino, de las tendencias del mercado y de lo que hace la competencia es una actividad para la que las administraciones turísticas cada vez dedican más recursos, dado que su utilidad está sobradamente demostrada. La incorporación, además, de las tecnologías de la información ha significado una mejora importante en la gestión de los datos que se obtienen mediante encuestas, y otros mecanismos, para poder integrar posteriormente políticas de mejora de la competitividad del destino turístico en la toma de decisiones estratégicas. 1) ¿Qué es un sistema de información? Conjunto de elementos que, ordenadamente relacionados entre sí, contribuyen a facilitar la recolección, análisis, intercambio y devolución –con valor añadido– de información de alta calidad, fiable, exacta, acabada y necesaria para la ejecución eficiente y rápida de las funciones que tenga encomendadas. 2) ¿Para qué sirve? Para la toma de decisiones y la adopción de medidas y políticas necesarias para desarrollar programas/intervenciones basadas en información fiable y validada misión. Generar conocimiento de excelencia, promover el debate y producir propuestas que mejoren la calidad de vida de la población y de la sociedad en general; asimismo, divulgar ampliamente su producción intelectual y participar de manera eficaz en la construcción colectiva de una visión turística de futuro para el país, la región, la zona o la localidad. 3) ¿Qué es el observatorio? El observatorio es un sistema permanente y actualizado que integra información parcialmente dispersa, elabora estadísticas globales y específicas, formula análisis y proyecciones sobre lo que sea y alimenta de manera periódica información y estadísticas a empresas, particulares, organismos nacionales e internacionales. Es una estructura que reúne y facilita a los ciudadanos, profesionales y políticos la información necesaria para adoptar medidas en el ámbito de sus competencias.

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4) Visión del futuro El observatorio es un centro de pensamiento que mediante su actividad investigadora ha conseguido incidir de manera decisiva en la formulación de políticas y en la discusión de temas estratégicos para un país, región, zona o localidad, con lo que ha demostrado una gran capacidad de articulación de instituciones e intereses comunes.

8. El Instituto de Estudios Turísticos (IET)

Hay un servicio que llevan a cabo las autoridades turísticas en los destinos que, por su interés general, sólo ellos pueden gestionar. Se trata de los estudios de la coyuntura y del mercado turístico del destino. En el caso del Estado español, el ente encargado de estos estudios es el Instituto de Estudios Turísticos, que publica sus estudios y tiene una amplia biblioteca. En su web26, el Instituto de Estudios Turísticos (IET) se presenta de la siguiente manera: «Creado en 1962, el Instituto de Estudios Turísticos (IET) es, según lo que establece el Real Decreto 561/2009, de 8 de abril del año 2009, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto de Turismo de España (Turespaña), un organismo público con rango de Subdirección General, dependiente directamente de la Presidencia de Turespaña, que tiene como funciones la investigación de los factores que inciden sobre el turismo, así como la elaboración, recopilación y valoración de estadísticas, información y datos relativos al turismo. También le atribuye el mencionado Real Decreto la creación y difusión del conocimiento y la inteligencia turística y la coordinación de la información sobre el sector turístico generada por las diferentes unidades administrativas dependientes de la Secretaría de Estado de Turismo y del propio Turespaña».

El IET, como productor de información, es el encargado de las operaciones estadísticas, Movimientos Turísticos en Fronteras (Frontur), Encuesta de Gasto

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Turístico (Egatur) y Movimientos Turísticos de los Españoles (Familitur) y genera datos sobre las llegadas de visitantes extranjeros a nuestro país, sus peculiaridades, gastos que realizan y viajes realizados por los españoles y sus características. Del mismo modo, el IET explota información estadística procedente de fuentes externas, como la evolución de llegadas de pasajeros extranjeros en compañías de bajo coste y la ocupación en el sector turístico, información que divulga de manera periódica. Asimismo, difunde otra información estadística de interés procedente de otros organismos. Una gran parte de estos contenidos, así como la posibilidad de consultar la documentación turística existente en el Centro de Documentación Turística de España (CDTE), se encuentra disponible en esta web. Así, la Secretaría de Estado de Turismo de España por medio del IET tiene establecida una constante conexión con el sector, las comunidades autónomas y los diferentes departamentos ministeriales que guardan relación con el turismo, con diferentes reuniones periódicas que está potenciando de cara a favorecer la toma de decisiones que afecten al sector turístico. En este contexto, con el objeto de adaptar la estructura administrativa para desarrollar y gestionar de manera más integrada y eficaz las medidas recogidas en el Plan de Turismo Horizonte 2020, se decidió integrar el Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) junto a las subdirecciones generales ya existentes, así como el Instituto de Estudios Turísticos, y convertir TURESPAÑA en un potente instrumento de gestión que, bajo la presidencia del secretario de Estado de Turismo, ejerce una gestión integral de la política turística del Gobierno. Los principales usuarios de esta información son los consultores y expertos que asesoran a las administraciones y empresas turísticas en su planificación, pero también el mundo de la investigación, es decir, el mundo universitario y otros institutos y fundaciones dedicados a la investigación, la formación y la innovación. A menudo, las autoridades se quejan de que hay poco interés por la investigación turística, sobre todo en aquellos destinos maduros en los que el turismo funciona con un crecimiento constante y en los que no se producen grandes cambios en la demanda. Esta falta de un ente y unos profesionales interesados en la investigación y en la innovación, bastante extendida en la mayoría de países, es necesario combatirla con la información, con la elaboración de estudios y de contenidos que faci-

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liten la generación del conocimiento necesario para que los empresarios tomen conciencia de las ventajas que representa la inversión en innovación. Por ello, los observatorios o institutos de estudios turísticos deben hacer campaña entre el sector y entre los profesionales para que colaboren con el mundo académico y de la investigación a favor de mejorar la competitividad por medio de la innovación. El Instituto de Estudios Turísticos es una entidad conexa al Instituto de Turismo de España, TURESPAÑA27, y tiene gran importancia en la actualidad, dado que es el órgano encargado de la investigación de los factores que inciden sobre el turismo, así como de la elaboración, recopilación y valoración de estadísticas, información y datos relativos al sector. Incidimos con respecto a su estudio para saber cuál es su conformación actual. Se trata de un órgano investigador y es la mejor fuente de información sobre turismo. Una política turística eficaz, que rentabilice las inversiones de la iniciativa privada y aplique los recursos públicos allí donde más necesarios sean, requiere el conocimiento científico de la realidad y la disponibilidad de información de carácter prospectivo; esto es especialmente importante en el sector turístico, que se caracteriza por su dinamismo, estacionalidad e interoperatividad con otros sectores productivos. Las actuaciones del IET se pueden agrupar en tres grandes líneas: 1) Estudios e investigación estadística. 2) Documentación y difusión. 3) Cooperación institucional. Para la realización de esta tarea, dispone de varios instrumentos: 1) El Centro de Documentación Turística de España, sin duda, es uno de los mejores centros de documentación que existe en el mundo, tanto por el número de documentos como por su calidad. Cuenta con más de setenta y cinco mil referencias documentales, la mitad de ellas informatizadas, con acceso mediante Internet. También en la red se pueden consultar cuatro bases documentales: a) Turistur: fondo bibliográfico de monografías sobre turismo (22.227 referencias);

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b) Legistur: referencia de disposiciones legales en materia turística de la Unión Europea, Administración del Estado y comunidades autónomas (más de 3.500 referencias actualizadas día a día); c) Revistur: referencias de artículos de las revistas turísticas (45.000 referencias); d) Títulos de revistas: catálogo colectivo de publicaciones periódicas. Los artículos incluidos en estas revistas se pueden localizar en Revistur (535 títulos). Estas bases documentales se encuentran en la página web del Instituto de Estudios Turísticos • Turistur: fondo bibliográfico de monografías. • Legistur: disposiciones legales en materia turística de la Administración del Estado, las comunidades autónomas y la Unión Europea. • Revistur: artículos de revistas turísticas. • Títulos de revistas: catálogo colectivo de publicaciones periódicas (los artículos incluidos en estas revistas se pueden localizar en Revistur). • Carteles turísticos: carteles de promoción del turismo. • Folletines turísticos: folletines de promoción del turismo.

2) Publicaciones: el IET publica una serie de documentos sobre turismo con carácter mensual (Movimientos Turísticos en Fronteras, Coyuntura Turística) y trimestral (Revista de Estudios Turísticos, Boletín de Legislación Turística y Boletín de Adquisiciones). Además, hay una serie de monografías agrupadas en tres series: Estudios de Mercados Turísticos, Productos Turísticos y Coyuntura Turística. 3) Asistencia a ferias y foros internacionales, como el Taller sobre Cuentas Satélite de Turismo. 4) Foros en Internet. Esta función se concreta en los siguientes trabajos: 1) Estadística de Movimientos Turísticos en Fronteras (Frontur), elabora-

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da por el propio instituto, constituye un elemento fundamental de observación desde la óptica de la demanda del análisis de los flujos turísticos internacionales. Es una estadística de periodicidad mensual implantada desde mayo de 1996, que utiliza un sistema mixto de obtención de resultados: registros de carácter administrativo (para todos los medios de transporte utilizados), recuentos manuales en la entrada a España por pasos fronterizos de carretera (1.500.000 de recuentos al año) y encuestas por muestreo, en la entrada y salida de España por carretera y aeropuertos. Estadística de Movimientos Turísticos de los Españoles (Familitur), también realizada por el IET, en cumplimiento de los compromisos con la Unión Europea. El objetivo básico de la estadística es recopilar información de todos los viajes realizados por los españoles dentro de España y en el extranjero, siempre que lleven asociada, al menos, una pernoctación fuera del lugar de residencia habitual e independientemente del motivo que originó el viaje, ya sea vacaciones, visita a familiares o amigos, trabajo, etcétera. Encuesta sobre Gasto Turístico (Egatur). Operación estadística que tiene como objetivo cuantificar el gasto realizado en el turismo receptor y en el emisor. Tiene una periodicidad mensual y se realiza en los lugares fronterizos. La información obtenida será utilizada para elaborar la rúbrica de los «ingresos y pagos por turismo» de la cuenta corriente de la balanza de pagos para la entrada en vigor de la moneda única europea (circunstancia que se produjo el 1 de enero del 2002). Sistemas de Indicadores estadísticos para el análisis de la economía del turismo (Sintur). El IET ha elaborado un plan de trabajo que consiste en la creación de un sistema de indicadores estadísticos para el análisis de la economía del turismo a lo largo del periodo 1998-2000. Cuentas satélites del turismo: consisten en la construcción de un sistema de información económica relacionada con el turismo en forma de cuenta de turismo; es decir, una cuenta satélite del sistema principal de cuentas nacionales, en lo que respecta a las clasificaciones, definiciones, principios de registro y métodos de elaboración. Otras estadísticas: como la coyuntura turística o el turismo español en cifras. Además, no hay que olvidar las estadísticas realizadas por otras instituciones, como las del Instituto Nacional de Estadística (INE) o el Banco de España: Encuesta de Ocupación Hotelera, Encuesta de Ocupación de

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Campamentos de Turismo, IPC general, servicios y turismo (elaborados por el INE) e Ingresos, Pagos y Saldo por turismo (elaborada por el INE).

Como fruto de la coordinación con el Instituto Nacional de Estadística merece ser destacada la creación del grupo de trabajo para el nuevo sistema de estimación de las rúbricas «turismo y viajes» de la balanza de pagos y del «consumo de los no residentes» de la contabilidad nacional. Como podemos observar, el Instituto de Estudios Turísticos, para realizar su tarea de investigación de los factores que inciden sobre el turismo, dispone de una abundante base de datos diluida, desgraciadamente, en una desordenada trama de estructuras administrativas. El sistema global de estadísticas turísticas en España está formado por las estadísticas que producen el IET y el INE, así como otros organismos de carácter nacional y regional. El INE publica mensualmente las encuestas de ocupación, el índice de precios de consumo y la rúbrica de turismo y hostelería y el índice de precios e ingresos hoteleros. Anualmente, proporciona información de los principales agregados económicos en las actividades características del turismo. Los institutos de estadística de las comunidades autónomas y las consejerías de turismo elaboran y difunden datos estadísticos del turismo en el ámbito regional. Los tipos de operaciones estadísticas que elaboran son los siguientes: 1) Cuenta Satélite del Turismo El objetivo de esta operación es la medida macroeconómica del turismo siguiendo las recomendaciones de los organismos internacionales (OMT, OCDE y Eurostat), dentro del marco de la contabilidad nacional de España. La primera aproximación a la cuenta satélite de turismo fue presentada oficialmente en junio del 2002 por el INE, el Banco de España y la Secretaría General de Turismo (Instituto de Estudios Turísticos). Hasta el momento, se ha publicado la serie contable 19952003, con base año 1995, y la serie contable 2000-2007, con base año 2000. 2) Encuesta de ocupación hotelera Fue iniciada en enero de 1999, como continuación de la estadística de movimiento de viajeros en establecimientos hoteleros. El responsable de su elaboración

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es el Instituto Nacional de Estadística, que difunde mensualmente los datos nacionales, desglosados según comunidades autónomas y provincias, tanto los de información relativa a la demanda: viajeros, pernoctaciones, estancia media, grado de ocupación, etcétera, como los de la oferta: plazas y establecimientos abiertos. 3) Encuesta de ocupación en apartamentos turísticos Elaborada por el Instituto Nacional de Estadística, se publica desde enero del año 2000 con unos objetivos y metodología muy parecidos a la encuesta de ocupación hotelera. Está dirigida a los establecimientos de apartamentos turísticos y a las empresas explotadoras de apartamentos turísticos, siguiendo los directorios que disponen las comunidades autónomas. Refleja con carácter mensual los viajeros, las pernoctaciones y la estancia media en estos establecimientos. 4) Encuesta de ocupación en acampamentos turísticos Sustituye a la antigua encuesta de movimiento de viajeros en campamentos turísticos. El Instituto Nacional de Estadística, responsable de esta operación, difunde con carácter mensual una serie de variables de oferta y demanda muy similares a las de las encuestas de ocupación mencionadas con anterioridad. 5) Encuesta de ocupación en alojamientos de turismo rural Elaborada por el Instituto Nacional de Estadística, recoge información en lo referente a todos los alojamientos de turismo rural según están definidos en las diferentes normativas legales de cada comunidad autónoma. 6) Balanza de pagos Elaborada mensualmente por el Banco de España, ofrece información sobre ingresos y pagos de la rúbrica de turismo y viajes. 7) Encuesta de población activa (EPA) Elaborada con periodicidad trimestral por el Instituto Nacional de Estadística desde 1964, es una encuesta de carácter continuo que tiene como objetivo infor-

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mar sobre la actividad económica de los ocupados, desempleados, activos e inactivos. El IET elabora con la misma periodicidad una explotación específica de los ocupados en las actividades características del sector turístico. 8) Índice de precios de consumo (turismo y hostelería) El Instituto Nacional de Estadística publica mensualmente para España y sus comunidades autónomas la evolución de los precios de consumo del turismo y la hostelería, así como la de sus componentes: alojamiento, restauración y servicios turísticos. 9) Índice de precios hoteleros Mide la evolución de los precios efectivamente percibidos por los empresarios hoteleros, complementando desde la óptica de la oferta la información ofrecida por el índice de precios de consumo. El INE, como responsable de la encuesta de ocupación hotelera, es el encargado de la elaboración de este índice y difunde mensualmente sus resultados. 10) Índice de ingresos hoteleros Es una medida estadística de la evolución mensual de los ingresos percibidos por los hoteleros. El IIH complementa la información proporcionada por el índice de precios hoteleros (IPH), ya que, mientras que el IPH mide la evolución de los precios hoteleros, el IIH mide la evolución conjunta de los precios y la aplicación de las diferentes tarifas en el periodo objeto de estudio. Haciendo un poco de historia del IET, cabe decir que con tres días de adelanto respecto de la creación de la Subsecretaría de Turismo, se creaba a su vez el IET, por Decreto 2247/1962, de 5 de septiembre. Era una necesidad para España la creación de un organismo especializado para promover y orientar la investigación turística e igualmente en otros países que venían desarrollándola desde hacía tiempo. En España, esta necesidad de la investigación turística se empezó a sentir con fuerza a mediados de la década de los cincuenta, cuando se intentó crear, en el año 1956, un Seminario de Estudios Turísticos de carácter privado que, a pesar de contar con los permisos correspondientes,

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nunca llegó a funcionar y hubo de esperar hasta 1962 para poner remedio a la falta de reflexión e investigación sobre el sector turístico. Con respecto a su naturaleza, el Instituto se constituyó con la consideración de servicio público centralizado. La finalidad del Instituto está mencionada en el preámbulo del decreto de creación, que dice: «El Instituto tendrá por objeto realizar de manera permanente y sistemática investigaciones y estudios que permitan conocer, de la manera más exacta posible, sus diferentes aspectos, así como su evolución y tendencias. Estos conocimientos serán de marcada utilidad tanto para las autoridades, a las que de manera especial está encomendada la política turística, como para las empresas que ponen su actividad al servicio de los viajeros».

Este instituto elevó el rango científico de los trabajos que se realizaban sobre el turismo y lo situó a niveles comparables con otros países más avanzados en el campo de la investigación turística. Su más reconocida aportación en el transcurso del tiempo ha sido la publicación de la revista Estudios Turísticos y los archivos del actual instituto (que durante una etapa se denominó Instituto Español de Turismo) incorporan un valioso patrimonio documental. Repasando igualmente la historia, cabe mencionar el nuevo impulso dado al IET, mediante la apertura de una nueva vía de investigación económica que tuvo como resultado la elaboración de las tablas input-output del turismo. Nos referimos a la Tabla input-output de la economía turística española (TIOT-74), publicada en 1977 sobre los datos de 1974. Esta tabla fue precedida por otra tabla básica aproximada (TIOT-70), aparecida en 1975 sobre datos de 1970 y que constituyó el principal apoyo para la elaboración de la TIOT-74, la primera de estas características que se elaboró en el mundo. El objetivo de la TIOT-70 era el de contar con una tabla básica aproximada que tuviera el carácter de instrumento para, además, proceder a mejorar métodos, descubrir errores y lagunas estadísticas, apuntando la idea de proceder a elaborar una nueva tabla más perfeccionada. La metodología seguida por la TIOT-70 fue la de limitarse a hacer un trabajo de laboratorio con los datos contenidos en la tabla input-output de la economía española de 1970 (TIOT-70), desagregado por los sectores turísticos. Así, los 136 sectores productivos de la TIOT-70 se reducían a 74, de los que once son estrictamente turísticos. Incluye varios apartados, como los servicios de hostelería, los recreativos, los de transporte, los sectores finales, etcétera.

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Uno de los problemas fundamentales con los que se enfrentó el equipo que elaboraba las tablas fue el de resolver la especificación de las ramas económicas que cabía considerar como turísticas, ya que muchas de ellas tenían producciones cuyo destino no era lo que normalmente se considera actividades integradas dentro de la economía turística. Otros métodos complementarios de obtención de datos fueron: • El estudio y aplicación específica de diferentes trabajos económicos existentes sobre la industria hotelera, ocupación de la oferta extrahotelera en España, el consumo de gasolina por los automóviles extranjeros, etcétera. • Información directa del Sindicato de Hostelería y Actividades Turísticas (recordemos los sindicatos verticales del franquismo). • Entrevistas personales y en profundidad con diferentes responsables técnicos y especialistas económicos de las empresas de actividades de transporte y agencias de viaje. • Tratamiento de una pequeña encuesta dirigida a grandes grupos de hoteles y cadenas de alojamientos y a las empresas más representativas del sector del transporte. En definitiva, estos datos constituyen un instrumento de trabajo pionero para todos los estudiosos del turismo y un medio indiscutible para empezar a planificar seriamente y con verdadera voluntad el turismo español a inicios de la década de los setenta.

9. El Observatorio de Turismo de Cataluña (OTC)

Según la última y vigente normativa sobre reestructuración del Departamento de Innovación, Universidades y Empresa de la Generalitat de Cataluña, la Dirección General de Turismo se estructura en los órganos y el área funcional siguientes: 1) La Subdirección General de Ordenación Turística. 2) La Subdirección General de Programación Turística. 3) El Observatorio de Turismo de Cataluña.

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Con dependencia directa de la Dirección General de Turismo, pues se configura como área funcional el Observatorio de Turismo de Cataluña. Según el artículo 51 del Decreto 200/2007, de 10 de septiembre, de Reestructuración del Departamento de Innovación, Universidades y Empresa, el Observatorio de Turismo de Cataluña se configura como área funcional y, en coordinación con el Gabinete Técnico, tiene las funciones siguientes: a) Diseñar, coordinar y ejecutar el sistema integrado de información, estudio y seguimiento del turismo en Cataluña, de acuerdo con los principios de exhaustividad, estabilidad, armonización y rigor metodológico. b) Gestionar y difundir de manera eficaz y eficiente la información y el conocimiento que se pueda generar, así como promover iniciativas de otros agentes, como los centros de investigación y estudio. c) Establecer los diferentes organismos de gestión de conocimiento del turismo locales, territoriales y sectoriales de Cataluña, a partir de una metodología eficiente y transparente, y unificar criterios metodológicos con los diferentes organismos de gestión de conocimiento del turismo locales, territoriales y sectoriales de Cataluña, a partir de una metodología eficiente y transparente, estableciendo los canales de comunicación más adecuados a estos efectos. d) Promover el diálogo y la interacción con los agentes del sector y organismos públicos y privados. En este sentido, el observatorio debe estar abierto a la participación de los diferentes agentes económicos y sociales y a las administraciones públicas, ha de promover vías de comunicación con otros observatorios y organismos de gestión del conocimiento e investigación en el ámbito del turismo y debe establecer fórmulas para su implicación y colaboración con entes y grupos de trabajo en el ámbito europeo. e) Diseñar y coordinar el Programa nacional de investigación aplicada y tecnología turística. f) Coordinar los proyectos de rango supraestatal en los que esté presente la Dirección General de Turismo. Hay que decir que el Gabinete Técnico es una Subdirección General del Departamento, adscrito a la Secretaría General que tiene la misión, según el artículo 21 del Decreto antes mencionado, de: a) Elaborar el Plan de información y estudios que constituye el marco general y el instrumento de coordinación de las unidades orgánicas para la elaboración de estudios, estadísticas, indicadores y publicaciones sobre las materias económicas y sociales de competencia del departamento y velar para su cumplimiento. b) Establecer directrices y criterios técnicos y la coordinación de la producción estadística de las diferentes unidades, así como, si procede, la elaboración, la gestión y la difusión de estadísticas, estudios e informes en las materias competencia del departamento y supervisar su contratación eventual.

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c) Coordinar las actuaciones en materia estadística del departamento con el Instituto de Estadística de Cataluña y de otros organismos oficiales. d) Realizar el seguimiento y la evaluación de las políticas y actuaciones que se realizan en las materias objeto de la competencia del departamento y la generación y el cálculo de indicadores que permitan a las diferentes unidades directivas una planificación mejor de su actividad. e) Elaborar otros informes de carácter económico o social en materia que son competencia del departamento. f) Elaborar la memoria anual del departamento. g) Coordinar, realizar el seguimiento y la evaluación de los programas interdepartamentales y europeos en los que participa el departamento. h) Establecer los criterios de edición de los contenidos de la web del departamento, en colaboración con el Gabinete de Comunicación y la Dirección de Servicios, y con el resto de las unidades directivas del departamento y sus organismos adscritos. i) Realizar el estudio y el seguimiento de los temas puntuales que le sean encomendados, así como también otras funciones de naturaleza análoga que le sean encomendadas por sus superiores jerárquicos.

Del Gabinete Técnico dependen las áreas funcionales siguientes: 1) El Área de Estudios y Estadísticas. 2) El Área de Programación y Evaluación Estratégicas. El Área de Estudios y Estadísticas tiene las funciones siguientes: 1) Elaborar y mantener estadísticas y bases de datos en las materias competencia del departamento. 2) Participar en la elaboración de estudios e informes económicos y sociales sobre las materias competencia del departamento. 3) Otras funciones de naturaleza análoga que le sean encomendadas por sus superiores en jerarquía. El Área de Programación y Evaluación Estratégicas tiene las funciones siguientes: 1) Realizar el seguimiento, analizar y valorar la acción de Gobierno, el programa y las actuaciones en los ámbitos que son competencia del departamento y elaborar informes de síntesis que ayuden a realizar el seguimiento. 2) Hacer el seguimiento de los programas interdepartamentales y europeos en los que participa el departamento.

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3) Proponer y definir sistemas de indicadores estratégicos que permitan la toma de decisiones. 4) Elaborar la memoria del departamento. 5) Otras funciones de naturaleza análoga que le sean encomendadas por sus superiores jerárquicos. El Observatorio de Turismo de Cataluña es el primer sistema integrado de información, estudio, investigación y seguimiento del turismo que se crea en Cataluña. La creación de este instrumento de gestión del conocimiento turístico, adscrito a la Dirección General de Turismo, responde al objetivo de poner al alcance de los sectores público y privado una herramienta dirigida a potenciar la competitividad del turismo en Cataluña y a colaborar en el posicionamiento de la marca Cataluña, de sus productos y territorios. De esta manera, el Observatorio de Turismo de Cataluña ha sido concebido y diseñado para llevar a cabo el seguimiento de la actividad turística y potenciar la investigación aplicada, con el fin de apoyar la toma de decisiones y el diseño de estrategias. El Observatorio de Turismo de Cataluña es, además, un espacio abierto a la participación de los diferentes agentes económicos y sociales, las administraciones públicas y los centros de investigación en turismo de Cataluña. En este sentido, el observatorio contempla varios canales para la comunicación permanente. 1) El foro de participación, colaboración e información. 2) Los grupos de trabajo específicos3) Los propios medios de interacción previstos en este espacio web. El objetivo del Observatorio de Turismo de Cataluña es potenciar el conocimiento del turismo y establecer un marco metodológico común y de referencia que dé respuesta a las necesidades informativas, de análisis y estudio de la actividad turística, contando con la participación de los agentes implicados. Este objetivo se despliega asimismo en tres ejes básicos, más dos de cariz transversal, que configuran las líneas de actuación del observatorio: 1) Ejes básicos a) Diseño, coordinación y gestión de un sistema integral de información estadística, estudio y seguimiento coyuntural del turismo en Cataluña, de acuerdo con los principios de exhaustividad, estabilidad, armonización y rigor metodológico; coordinación y establecimiento de canales

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de comunicación para la unificación de criterios metodológicos con los diferentes organismos de análisis turístico del territorio de Cataluña y del resto del Estado. b) Diseño, coordinación y gestión de estudios e informes de carácter estructural, a partir de la detección de carencias informativas y el afloramiento de temáticas emergentes, mediante la colaboración con los agentes públicos y privados y estableciendo redes de trabajo con otros centros de similar naturaleza. c) Liderazgo y coordinación de la investigación aplicada al ámbito del turismo, dirigida a las universidades catalanas y los centros de investigación especializados. 2) Ejes transversales a) Articulación de los canales y vías para la participación y la configuración de un foro permanente de diálogo e interacción con los agentes del sector y organismos públicos y privados. En este sentido, el observatorio está abierto a la participación de los diferentes agentes económicos y sociales y a las administraciones públicas. Además, contempla el establecimiento de vías de comunicación con otros observatorios y organismos de gestión del conocimiento e investigación en turismo del ámbito europeo. b) Gestión y difusión eficaz y eficiente de la información, estudios y, en general, conocimiento que se derive de las actuaciones señaladas. El Observatorio de Turismo de Cataluña cuenta con uno coordinador. De esta manera, se convierte en la herramienta básica de apoyo y cobertura a las necesidades informativas y de análisis de las diferentes áreas de la Dirección General. A la vez, la propia Dirección General de Turismo proporciona apoyo técnico y administrativo al observatorio. Con respecto a su funcionamiento, el observatorio contempla varios mecanismos de actuación, según recoge el esquema siguiente, atendiendo a la participación de los agentes públicos y privados que configuran el sector y, en general, de los agentes económicos, sociales y académicos del país. Una de las líneas principales de trabajo del observatorio consiste en la elaboración de estudios e informes de cariz cuantitativo pero también con un importante componente cualitativo, que permiten el análisis a fondo de las diferentes

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temáticas. En este sentido, debemos destacar que el observatorio trabaja en estrecha colaboración con otras instituciones, organismos y departamentos, entre los que cabe señalar explícitamente el Instituto de Estadística de Cataluña (IDESCAT).29 Estos estudios pueden ser de carácter recurrente, pero también se incluyen estudios específicos, a modo de monografías. Con respecto a los estudios que en el momento actual se plantean, hay que enumerar los siguientes: • Análisis del gasto turístico Disponible en . • Cuenta satélite del turismo en Cataluña Disponible en . • Análisis estructural de las empresas turísticas de Cataluña. Disponible en . • Índices de posición competitiva del sector turístico catalán. Disponible en .

29. http://www.idescat.cat/

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10. Otros organismos y entidades

Visto el volumen mundial del turismo, existen múltiples organizaciones internacionales públicas, privadas, mixtas, organizaciones gubernamentales e intergubernamentales y simples asociaciones que se ocupan de algunos de los aspectos de la actividad que nos ocupa. 1) AIEST Con respecto a cifras y estadísticas de la política turística y de todo tipo de estudios sobresale la Asociación Internacional de Expertos, Científicos en Turismo30 (AIEST), con sede en Suiza y que tiene secciones notables. 2) AECIT En varios países, entre ellos España, donde se encuentra la Asociación Española de Expertos Científicos en Turismo31 (AECIT). 3) WTTC También destaca el World Travel & Tourism Council32 (WTTC), que agrupa cerca de un centenar de dirigentes de empresas turísticas del más alto nivel y que tiene como misión tareas de lobby en torno a los diferentes gobiernos del mundo para conseguir la mayor sensibilización sobre la importancia de los viajes y el turismo, la promoción de sinergias entre los sectores público y privado, la generación de beneficios e igualmente la protección física, social y cultural de los turistas. Organización fundada en el año 1970 por el dirigente de American Express Joan Robinson III, su objetivo principal es trabajar con los gobiernos de todos los países del mundo a fin de que sea asumido el potencial del turismo como mayor generador mundial de riqueza y ocupación. Su idea es hacer avanzar el sector hacia una economía de mercados abiertos y competitivos. Su última publicación,

30. http://www.aiest.org/org/idt/idt_aiest.nsf/ 31. http://www.aecit.org/ 32. http://www.wttc.org/

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Promoting and rewarding best practice in sustainable tourism, da noticia de los premios 2009 del turismo para mañana. 4) UNIÓN EUROPEA La Unión Europea, aunque no dispone de una política turística propia, al menos al estilo clásico y con la importancia de lo que sería, por ejemplo, la política agrícola común, sí ha llevado a cabo múltiples actividades relacionadas con el turismo, los transportes, etcétera. Por estadísticas destaca el EUROSTAT33 (en inglés: Statistical Office of the European Communities), que es la oficina estadística de la Comisión Europea, creada en el año 1953, aunque no fue denominada de esta manera hasta 1959, y que promueve la armonización de los métodos estadísticos de los Estados miembros. Para la Unión Europea, el turismo es una actividad económica importante con un alto potencial a la hora de contribuir a una mayor ocupación y crecimiento económico y también para el desarrollo e integración socioeconómica incluso de zonas rurales, periféricas o subdesarrolladas. Las estadísticas en este ámbito no sólo se utilizan para controlar políticas específicas para el turismo, sino que también desempeñan un papel en el contexto más amplio de la política regional y del desarrollo sostenible. En noviembre de 1995, el Consejo de la Unión Europea adoptó una directiva relativa a la recogida de información estadística en el ámbito del turismo (Directiva 95/57/CE del Consejo) con la idea de exigir a los gobiernos nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea un sistema regular de las estadísticas de turismo específico. La Decisión de la Comisión de diciembre de 1998 (1999/35/ CE) (disponible en ) aplica algunos aspectos de esta Directiva. Enmiendas en el 2004 (disponible en ) y en el 2006 (disponible en ) se refirieron a la ampliación de la Unión Europea con Bulgaria y Rumanía, así como a los cambios recientes en el mercado mundial para el turismo.

33. http:// epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ page/portal/eurostat/home/

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5) ETC Otra institución relacionada con el turismo en el ámbito europeo, de capital importancia, es la European Travel Commission34 (ETC), organización sin ánimo de lucro con sede en Bruselas. Sus miembros son las 39 organizaciones nacionales de turismo de Europa, incluida la propia de la Unión Europea. Aunque su objetivo es la promoción intercontinental de Europa como destino turístico, sobresale mucho en materia estadística y destaca la importancia de su informe anual, aquí encontraréis el del año 200835. Recientemente, en julio del 2009, ha publicado un informe sobre tendencias y prospectiva36. 6) OTROS Destacamos a continuación, y a modo de ejemplos, otras organizaciones que por su originalidad y reciente creación son una muestra de lo que se realiza en un ámbito inmediato en relación con los estudios, las estadísticas y la preocupación por la investigación y las nuevas tecnologías en el mundo del turismo. Nos referiremos a ODIT FRANCE, INVAT.TUR, ANDALUCÍA.LAB y SEGITTUR. La mención de estas organizaciones es una simple pincelada final para ilustrar posibles tendencias del complejo mundo de los estudios y las estadísticas del turismo 7) ODIT FRANCE La estructura de la Administración turística francesa combina las responsabilidades centralizadas con las desconcentradas y algunas competencias descentralizadas en los niveles de las colectividades territoriales (regiones, departamentos, municipios y agrupaciones municipales); responde, pues, a un modelo centralizado con desconcentración de tareas, con una estructura compleja y diferentes niveles administrativos. El organigrama de la Administración turística en Francia lo encabeza el Sécretariat d’État au Tourisme (SET), ente encargado de definir las líneas maestras y la política general en materia de turismo. También tiene algunas competencias 34. http://www.etc-corporate.org/index.php 35. http://www.etccorporate.org/resources/uploads/ AnnualReport2008_WEB.pdf 36. http://www.etc-corporate.org/resources/uploads/ETC-Insights-2009Q2-web.pdf

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exclusivas del Estado, como la cooperación internacional entre países en el campo turístico. La SET se divide en dos subdirecciones: la Subdirección General de Estrategia y Medios y la Subdirección General de Política Turística. En un tercer nivel jerárquico, lo que nosotros denominamos Administración institucional, aparecen las tres misiones vinculadas a la dirección: el Servicio de Estudios y de Ordenación Turística de la Montaña (SEATM en francés), la de Asuntos Internacionales y Relaciones Bilaterales y la de Comunicación. También existen, dentro de esta llamada Administración institucional, diferentes organismos especializados encargados de organizar o gestionar algunas facetas específicas del turismo francés, como la Maison de la France, ente de promoción, el Conseil National du Tourisme, encargado de transmitir las opiniones de especialistas y profesionales por encargo de la Secretaría de Estado, la Agencia Francesa de Ingeniería Turística (AFIT en francés), el Observatorio Nacional de Turismo (ONT) o la Agènce Nationale pour les Cheques Vacances (ANVC), entre otros. Actualmente, y con respecto a lo que nos interesa de estudios y estadísticas sobre el turismo, ha adquirida mucha importancia ODIT FRANCE37, Observation, Développement et Ingénierie Touristique. ODIT France nació de la fusión de la Agence française de l’Ingénierie Touristique (AFIT), del Consejo Nacional de Organizaciones de Turismo (ONT) y del Servicio de Estudios y de Ordenación Turística de la Montaña (SEATM en francés), decidida por la Comisión Interministerial de Turismo, entre septiembre del 2003 y julio del 2004. Las misiones de las tres organizaciones se fusionaron en lo que denominan un GIP, groupement d’intérêt économique. ODIT France es una plataforma única de conocimientos, estudios, análisis y asesoramiento de los agentes públicos y privados en el sector del turismo en Francia y en el extranjero. Este GIP tiene por objetivo la mejora de la competitividad de la oferta turística francesa y de su adaptación a las nuevas tecnologías. El proyecto de ley de desarrollo y modernización de los servicios turísticos, que fue aprobado por unanimidad en el Senado el 9 de abril del 2009 y ha sido debatido en la Asamblea Nacional en junio del mismo año, crea lo que denomina la ATOUT FRANCE, Agence de Développement Touristique de la France, con los planes para asignar nuevas misiones, incluidas las del campo de la clasifica37. http://www.odit-france.fr/

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ción del alojamiento turístico y la de llevar los registros de los operadores de viajes. En este sentido, la agencia seguirá para asumir las funciones de ingeniería del turismo, la observación y la promoción económica que antes ejercía la Maison de la France38 y ODIT France. Además, desarrollará sus actividades en el extranjero y en el ámbito de la formación. Tomando la forma de un grupo de interés económico, la agencia tendrá como objetivo ampliar la experiencia que la Administración turística francesa adquirió sucesivamente en los años ochenta por varias agrupaciones de interés económico, o Groupement d’intérêt économique (GIE) en Francia, una agrupación con personalidad jurídica que permite a sus miembros compartir algunas de sus actividades con el fin de facilitar o desarrollar su actividad o para mejorar o incrementar los resultados de esta actividad, y esto manteniendo su individualidad. GIE Bienvenido a Francia pasa a ser GIE Maison de Francia en 1987 y desde 2006, pasa a ser GIE Odit France. Este estilo único, original y lleno de éxitos como se presenta en Francia esta «asociación público-privada», que permite un efecto multiplicativo real de las políticas públicas, se constituye en una marca corporativa que vive junto a la marca de Francia. De hecho, ODIT France, consultoría y asistencia por medio de la ingeniería, pública y privada, ayuda a sus socios a formular sus solicitudes y proyectos. También ayuda a sus asociados en la supervisión y ejecución de los estudios realizados por estas empresas del turismo para diseñar, desarrollar o adaptar el contenido de su turismo, de manera que siga siendo competitivo y éste en consonancia con la demanda. Además de una dotación del Ministerio de Turismo, el grupo obtiene sus propios recursos, cuenta con las contribuciones de sus miembros, realiza estudios en colaboración, da asistencia con el fin de establecer proyectos, vende análisis de datos y publicaciones y realiza seminarios técnicos y seminarios temáticos. 8) El INVAT.TUR Uno de los objetivos del programa de la Secretaría Autonómica de Turismo de la Comunidad Valenciana es el Plan de Innovación del Turismo Valenciano, que tiene su mayor exponente en la puesta en marcha del INVAT.TUR, el Instituto 38. http://fr.franceguide.com/

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Valenciano de Tecnologías Turísticas. Su principal objetivo es el incremento de la competitividad del sector turístico de la Comunidad Valenciana por medio de la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación, lo que facilita la incorporación en las empresas turísticas de las nuevas oportunidades tecnológicas. La Consejería de Turismo de la Generalidad Valenciana puso en marcha el Instituto Valenciano de Tecnologías Turísticas (INVAT.TUR) el mes de septiembre del año 2009. Este centro, con sede en Benidorm, tiene como función fomentar la investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+i) entre los agentes del sector turístico de la Comunidad Valenciana con la finalidad de constituirse como referente internacional en investigación sobre el fenómeno turístico. El Instituto Valenciano de Tecnologías Turísticas tendrá carácter básicamente de investigación y transferencia tecnológica y estará relacionado con la promoción del sector turístico. La infraestructura contará con varios espacios, como aulas, un salón de actos, una biblioteca, laboratorios, una administración y despachos para la investigación. El edificio dispondrá de una planta de energía fotovoltaica que producirá la energía eléctrica necesaria para el desarrollo de la actividad e incluso podrá llegar a generar excedentes. El centro se ha creado con la finalidad de acoger las nuevas tecnologías e investigaciones aplicadas al sector turístico y elaborar prospecciones de futuro. Entre las actuaciones previstas, el INVAT.TUR prestará servicios de ayuda a la innovación mediante actividades de transferencia de tecnología, realizará proyectos de I+D+i que permitan maximizar los conocimientos generados en el propio instituto y desarrollará servicios de asesoramiento tecnológico. Todo ello con la finalidad de fomentar la cultura de la innovación como herramienta de mejora de la competitividad de las empresas turísticas, además de facilitar la creación de redes de empresas innovadoras. Con la puesta en marcha de INVAT.TUR se evidencia el impulso desde la Consejería de las actividades de I+D+i, acciones que se corresponden con uno de los ejes prioritarios definidos por el Plan de Competitividad del Sector Turístico de la Comunidad Valenciana 2009-2011. De hecho, se ha llevado a cabo un diagnóstico, en el marco del Plan de Competitividad, cuyos resultados han permitido orientar el diseño y la puesta en marcha de actuaciones y proyectos concretos de I+D+i. Siguiendo el Plan de Competitividad del Sector Turístico39 de la Comunidad Valenciana 2009-2011, el objetivo del INVAT.TUR será establecer la creación de 39. http://www.comunidadvalenciana.org/pdf/ Plan%20Competitividad%202009-2011.pdf

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un espacio de trabajo que fomente y difunda la cultura de I+D+i y facilite la transferencia de nuevas tecnologías entre los agentes públicos y privados que interactúan en el sector turístico de la Comunidad Valenciana. No obstante, Travelturisme40 es el espacio en Internet para los profesionales y estudiosos de la actividad turística que la consejería de Turismo de la Comunidad Valenciana pone a su disposición con el objetivo de afirmarse como un servicio útil que contribuya a mejorar la información del sector y en el que se pueden consultar varios estudios y datos de coyuntura, informes, la biblioteca digital y otros recursos de interés. 9) ANDALUCÍA.LAB Una de las más nuevas iniciativas en este campo es la promovida por la Junta de Andalucía, el proyecto del laboratorio de inteligencia turística Andalucía Lab41, que se ubicará en Marbella-Málaga con un presupuesto de 1,8 millones de euros y que acogerá el Consulting Lab.

Los empresarios y profesionales del sector turístico andaluz cuentan, a partir de octubre del 2009, con un centro en el que poder recibir ayuda para desarrollar proyectos y avanzar de la manera más competitiva posible y en el que se atienden las demandas de los viajeros. El consejero andaluz de Turismo, Comercio y Deporte, Luciano Alonso, ha presentado el proyecto del laboratorio de inteligencia turística Andalucía Lab, cuyos objetivos son la creación y transferencia de conocimiento en instituciones y empresas, la investigación de nuevas tecnologías aplicables al turismo y una tarea de prospectiva para identificar las tendencias del mercado y los cambios que se produzcan en la demanda. El Consulting Lab reunirá un grupo de expertos que ofrecerán un servicio personalizado de consultoría de innovación en empresas turísticas. Según declaraciones de Alonso, el proyecto permitirá a Andalucía: Liderar el cambio en el turismo y marcar las líneas de la futura política del sector y expli-

40. http://travelturisme.com/ 41. http://www.andalucialab.com/

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có que el laboratorio de inteligencia permitirá mirar el turismo de otra manera, para asegurar la competitividad y atender las nuevas demandas del viajero, de manera que Andalucía se mantenga en la vanguardia.

Según las últimas informaciones de las que se dispone, los objetivos del Andalucía Lab pasan por «transferir conocimiento experto de manera masiva al sistema empresarial andaluz, garantizar la implementación de los resultados en las empresas andaluzas (Departamento de I+D+i y de las pymes turísticas) y ser referencia internacional en innovación asociada al turismo». 10) SEGITTUR La información turística por Internet era una tarea que llevaban a cabo los servicios informáticos de Turespaña cuando se crearon las primeras webs turísticas de los destinos. Poco a poco, sin embargo, fue conveniente no sólo dar servicios tecnológicos a Turespaña, sino también gestionar la información turística de ámbito español, incluida la de todas las administraciones públicas turísticas que disponían de información de sus destinos, así como la de las empresas turísticas, lo que les permitiría poner su oferta en un portal de España y ofrecerles servicios de coordinación de estrategias en la comercialización. Este último servicio es un objetivo en el que SEGITTUR está muy interesado, ya que dispone de una plataforma de trabajo potente para los profesionales y las empresas turísticas. SEGITTUR se define en su web42 como: «La Sociedad Estatal de Gestión de la Información Turística, S. A. (SEGITTUR) nace a finales del 2002 como instrumento de enlace entre las nuevas tecnologías y la promoción turística. La misión de SEGITTUR es desarrollar las nuevas tecnologías relacionadas con el turismo, así como potenciar el uso entre los actores del sector, con el objetivo de consolidar la posición de liderazgo que España ocupa en el mundo como destino turístico. Para ello, SEGITTUR complementa, mediante el uso de las nuevas tecnologías, la tarea de Turespaña en la promoción y comercialización del turismo español en el extranjero, como es el caso de la gestión del portal de turismo de http://www.spain.info». La Sociedad Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas, SEGITTUR, continúa al frente de una iniciativa europea, liderada por España, 42. http://www.segittur.es/

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que se denomina Eureka Tourism43, un proyecto que busca fomentar la innovación tecnológica en el sector turístico, de la sostenibilidad, del ocio y de la cultura, hasta el año 2012, después del Acuerdo de la Conferencia Interministerial Eureka que se ha celebrado recientemente en Portugal. En un futuro próximo, el objetivo de Eureka Tourism será desarrollar una estrecha colaboración con plataformas tecnológicas de turismo, ayudar a las empresas del sector a innovar y a permitir que sigan recibiendo fondos para modernos proyectos de tecnología aplicada al turismo. Desde hace dos décadas, Eureka se ha propuesto aprovechar las nuevas tecnologías para mejorar la competitividad europea mediante una mayor cooperación científica y tecnológica de las empresas del sector turístico para conseguir su desarrollo y consolidación. En el verano del 2009 ha sido interesante igualmente saber que la Secretaría de Estado del Ministerio de Industria y Turismo de España y la Sociedad Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas, SEGITTUR, han firmado un acuerdo con catorce universidades españolas de la Red Universitaria de Posgrados de Turismo para promover la investigación científica en el sector a través de Internet. Gracias a este acuerdo ha nacido SICTUR, un sistema de información que pretende dar máxima difusión al conocimiento generado por las administraciones públicas, las empresas y las asociaciones, así como por los centros de investigación y las universidades, lo que coincide con una de las líneas del Plan del Turismo Español Horizonte 2020. 11) SICTUR Se creará mediante una página web en la que las universidades colocarán los contenidos en materia de investigación en turismo cada vez que emprendan un nuevo proyecto, para que sea conocido por el resto de participantes. SEGITTUR pretende conseguir un intercambio abierto y fluido de informaciones a la vez que desarrollara una base de datos articulada alrededor de cuatro módulos: gestión de centros y grupos de investigación, administración de sistemas, informes y consultas y oferta científico-técnica.

43. http://www.eurekatourism.eu/

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Por su parte, la Red de Universidades (Red Intur) se ha comprometido a volcar los contenidos sobre sus investigaciones y a desarrollar tareas de promoción por medio de la realización de jornadas y publicaciones que refuercen la imagen de SICTUR. Las universidades de Oviedo, las Islas Baleares, Alicante, Gerona, Rovira i Virgili, Zaragoza, La Laguna, Sevilla, Málaga, Santiago de Compostela, La Coruña, Barcelona, Vigo y Valencia son los centros de la Red Intur que se han adherido a la iniciativa.

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acogida al visitante f Más allá de las funciones de información turística al visitante, se trata de asegurar que el visitante pueda disfrutar plenamente de las experiencias en el destino y sea por lo tanto después su principal promotor. actividad turística f Se puede definir como el resultado de los actos particulares de consumo realizados por personas fuera de su domicilio habitual que, por diferentes motivos, visitan temporalmente lugares que ofrecen bienes y servicios turísticos. Son igualmente actividades turísticas las que derivan de las interrelaciones entre los turistas, los prestadores de servicios turísticos y el Estado o las administraciones. administración pública f La Administración pública puede definirse como un conjunto de entes públicos y órganos que se enmarcan dentro del poder ejecutivo. De acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la realidad político-administrativa española se manifiesta por medio de dos tipos de comunidades ciudadanas, y cuentan en cada una de ellas con sus respectivas administraciones públicas: comunidades territoriales y comunidades no territoriales que no dan paso a la existencia de las públicas de carácter territorial y de carácter no territorial. AECIT f Asociación Española de Expertos Científicos en Turismo, constituida en el año de 1994. Organización de carácter técnico y científico sin ánimo de lucro. Página web: www.aecit.org. AIEST f Asociación Internacional de Expertos Científicos en Turismo, originada en Suiza en el año 1951. Sede actual Sankt Gallen, Suiza. Página web: http://www.aiest.org autonomía local f Se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.

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autoridad ambiental f Es la entidad encargada de la vigilancia, recuperación, conservación, ordenamiento, manejo, uso y control de los residuos naturales y del medio ambiente. autoridad de turismo f Es la entidad o dependencia gubernamental, en el orden nacional, regional o local, competente para fijar la ejecución de la política de turismo. balanza de pagos f Internacionalmente se la considera como el registro sistemático de todas las transacciones económicas efectuadas durante un cierto periodo, generalmente un año, entre los residentes de un país y los residentes de los otros países. balanza de pagos y turismo f A efectos de las cuentas nacionales, el turismo se encuentra en el sector terciario de la economía, como un conjunto de servicios que se venden al turista. Dentro del capítulo bienes y servicios que integra la balanza de pagos, se incluye la cuenta de viajes que comprende: los gastos efectuados por los extranjeros que viajan por un país, como turistas o negociantes o con otro motivo (crédito) y los gastos que por los mismos conceptos son efectuados por los nacionales en el exterior. cambio climático m La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático utiliza el término cambio climático sólo para referirse al cambio por causas humanas: por cambio climático se entiende un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periodos de tiempos comparables. CIUAT f Sigla correspondiente a la Clasificación Internacional Uniforme de las Actividades Turísticas (OMT) clúster m Conjunto de productos y servicios en parcelas de mercado independientes que trabajan en un mismo segmento geográfico. código ético mundial para el turismo m Fue adoptado por la Organización Mundial del Turismo, OMT, en la XIII Asamblea General celebrada en Santiago de Chile entre el 27 de septiembre y el 1 octubre de 1999. competitividad turística f Capacidad de un destino o de una empresa para aumentar o mantener su nivel de atracción hacia los visitantes/clientes, en comparación con otros de características similares o sustitutivas, en un mercado en expansión. competitivo adj Ser competitivo es la suma de dos aspectos: ser competente

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y saber competir. Ser competente es tener la capacidad necesaria para responder de manera eficaz y eficiente a las necesidades de los clientes. Competir es la capacidad de ser mejor que los demás. Una de las variables que nos permiten ser competitivos es la calidad. conservación, según la IUCN (International Union for Conservation of Nature) f La gestión de la utilización de la biosfera por parte de la humanidad, de manera que genere el máximo beneficio sostenible a las generaciones actuales, manteniendo su potencial para cubrir las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras. consorcios de turismo m Los consorcios, entidades públicas con personalidad jurídica propia previstas en el artículo 87 de la Ley 7/1985 y en el artículo 6.5 de la LlPAC, están integrados por entidades locales y otras administraciones públicas para finalidades de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen fines de interés público concurrentes con los de aquéllas, son una fórmula idónea para incorporar a una acción turística conjunta tanto a las diferentes administraciones territoriales implicadas como a los agentes sociales interesados. consumo m Acto final del proceso económico que consiste en la utilización personal y directa de los bienes y servicios productivos para satisfacer necesidades humanas. Puede ser tangible (consumo de bienes) o intangible (consumo de servicios). Consumo privado es el realizado por las familias y las empresas. Consumo público es el realizado por el Gobierno. consumo turístico m Gasto total de consumo efectuado por un visitante, o por cuenta de un visitante, por y durante el viaje y su estancia en el lugar de destino. convenios de colaboración m Los convenios de colaboración son un instrumento jurídico de articulación de las administraciones públicas con competencias concurrentes en materia de turismo. La importancia que tienen estos instrumentos en la gestión del turismo resulta evidente. Radica en el hecho de que las administraciones se comprometen, en plena igualdad y de manera voluntaria, al cumplimiento de una serie de obligaciones determinadas, posibles y lícitas, sin que ello suponga ningún tipo de alteración en la titularidad de las competencias que ostentan aquéllas. cooperación público-privada f En el marco de la gestión de destinos turísticos, nos referimos a todas aquellas actuaciones encaminadas a que las empresas privadas y agentes del territorio de carácter público participen en

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la toma de decisiones, definición de estrategias y funcionamiento de la actividad turística global. cuenta satélite f Para la Organización Mundial del Turismo son extensiones de las cuentas nacionales que permiten describir fenómenos complejos, sin modificar la estructura general del sistema. cuenta satélite del turismo f La Organización Mundial del Turismo la define como un sistema de información macroeconómica que permite conocer y dimensionar la contabilidad del turismo en la economía de un país. Asimismo, permite identificar las actividades económicas que producen bienes y servicios que son destinados a los turistas. déficit comercial m Se presenta cuando los ingresos por exportaciones de bienes son menores que los gastos por importación de bienes. derecho turístico m Desde el punto de vista del derecho positivo, se puede definir como el conjunto de normas que regulan la actividad turística. También como conjunto de normas jurídicas que, con motivo del turismo, regulan los actos y relaciones que se dan entre el turista, los prestadores de servicios turísticos y el Estado. desarrollo local m Proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad local que, mediante el aprovechamiento de recursos endógenos existentes en una zona determinada o espacio físico, es capaz de estimular y fomentar su crecimiento económico, creando ocupación, renta y riqueza con el objetivo de mejorar la calidad de vida y el bienestar social de las poblaciones locales. desarrollo sostenible m En 1989 se publicó Our Common Future (Nuestro Futuro Común), el informe elaborado por la United Nations World Commission on Environment and Development (Comisión Mundial de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo), conocida como la Comisión Brundtland, por la presidencia noruega. Aunque el concepto tuvo otros precursores, este informe puso en un primer plano el concepto de desarrollo sostenible, definido como un tipo de desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. destino turístico m El lugar en el que los turistas tienen la intención de pasar un tiempo fuera de su domicilio habitual. También es el área, lugar o zona en el que el viajero espera encontrar una serie de actividades, atractivos y servicios que le permitan obtener una experiencia única e inolvidable de

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su estancia. En definitiva, un lugar geográfico dotado de atractivos turísticos, con capacidad para producir servicios, equipado con infraestructura adecuada, apto para satisfacer los deseos y las necesidades de los turistas. Debe poseer atractivo especial para despertar el deseo de vivir una experiencia en los visitantes, así como contar con empresas productoras de servicios para éstos y un organismo estatal capaz de organizar la oferta, coordinar la acción del Estado y la preservación de los atractivos que le son propios. destinos turísticos habituales m Destinos que han llegado a una fase límite de crecimiento y que, según la curva de Butler, si no actúan de manera decidida, están destinados al declive, es decir, a una pérdida de su función turística. diagnosis f Estudio previo del área que se quiere planificar, consistente en obtener una primera aproximación al conocimiento de la zona y su valoración en términos de las grandes problemáticas que la condicionan y las oportunidades genéricas que presenta. DMO (organización de gestión de destinos) f Concepto más amplio al de las oficinas o áreas de turismo. Las funciones que llevan a cabo están estrechamente vinculadas a todas las áreas con las que interactúa la actividad turística: urbanismo, promoción económica, medio ambiente, servicios a las personas, innovación, etcétera. econometría f Econometría significa medida económica y consiste en la aplicación de la estadística matemática a datos económicos que proporcionen una base empírica a los modelos construidos por la economía matemática y para obtener resultados numéricos. La econometría puede definirse como la ciencia social en la que las herramientas de la teoría económica, las matemáticas y la inferencia estadística se aplican al análisis de los fenómenos económicos. Aplicación de métodos estadísticos a datos y problemas económicos relacionados con la macroeconomía, la microeconomía y la economía internacional. economía turística f Concepto relativamente nuevo aplicado al estudio de las manifestaciones económicas del fenómeno turístico. ecoturismo m El Instituto Interamericano de Turismo lo define como la utilización del turismo como medio para obtener fondos necesarios para la conservación de la naturaleza, la protección de recursos naturales especiales y la defensa del medio ambiente por medio del uso sostenible, ecológicamente compatible y no destructivo de hábitats y espacios naturales.

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Según el profesor Franco Ferrari, de la Universidad de la Florida, el término ecoturismo se debe al Dr. Nicolás Hetzner y apareció en la revista Ecosphere en el año 1965 como «turismo verde» o «turismo de naturaleza». Se define también como un modelo de desarrollo en el que los ambientes naturales se planifican como parte integral de la atracción turística de una región o de todo un país y que se relacionan abiertamente con los recursos biológicos y los sectores económicos y sociales. efecto multiplicador m Es el impacto económico causado por un cambio en el nivel o patrón del gasto turístico y se deriva del hecho de que el valor del gasto turístico se multiplica por algún factor estimado, con el fin de determinar el impacto económico global. encuestas f Técnica de recabar información sobre determinado tema. estadística turística f Por extensión, la estadística turística tiene por objeto el registro y análisis del hecho turístico como un hecho específico, conocer la realidad del hecho o fenómeno turístico, determinar los cambios o evoluciones del hecho o fenómeno turístico, relacionar los hechos o fenómenos del turismo con otros hechos y determinar las tendencias del hecho o fenómeno turístico. estrategia f Las estrategias son tanto planos para el futuro como patrones del pasado. Los enfoques clásicos del concepto de estrategia la definen como un proceso por el que la estrategia se abstrae del pasado para situarse mentalmente en un estado futuro deseado y, desde esta posición, tomar todas las decisiones necesarias en el presente que permitan alcanzar al estado en cuestión. De esta definición se destaca el concepto de estrategia como un plan puramente racional y formal que no se define hacia el futuro prescindiendo del pasado. excursionista m/f Persona que hace excursiones. A efectos internacionales, se define como tal al visitante que viaja a un país diferente al que vive, por un periodo inferior a 24 horas y sin incluir pernoctación en el país visitado y para quien el motivo principal de su visita no es el de ejercer una actividad que se remunere en el país visitado. flujos turísticos m Resultado cuantificado del desplazamiento temporal y motivado de viajeros que, desde el lugar de domicilio habitual, se dirigen a otros lugares de destino que ofrecen bienes y servicios turísticos. geografía turística f Rama de la geografía que estudia la localización, las características ambientales, la distribución de flujos turísticos, la capacidad de

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carga turística, los medios de desplazamiento, los elementos de articulación y la imagen paisajística de aquellas áreas o poblaciones que actúan o pueden actuar como destinos turísticos a efectos de su ordenamiento, desarrollo sostenible y promoción. gestión f Conjunto de trámites o procesos que se llevan a cabo para resolver un asunto. Proceso que desarrolla actividades productivas con la finalidad de generar rendimientos de los factores que intervienen. Diligencia que conduce al éxito de un negocio o satisfacción de un deseo. gestión ambiental f Proceso orientado a resolver, mitigar o prevenir los problemas de carácter ambiental, con el propósito de conseguir un desarrollo sostenible, entendido éste como aquel que le permite al hombre el desarrollo de sus potencialidades y su patrimonio biofísico y cultural y garantiza su permanencia en el tiempo y en el espacio. globalización f Es la tendencia de los mercados y de las empresas a extenderse hasta alcanzar una dimensión mundial que sobrepasa las fronteras nacionales. Supone la intensificación de los procesos de intercambio internacional de bienes, servicios y flujos financieros, la integración de los mercados nacionales de estos mismos elementos y, consecuentemente, la mayor dependencia que los procesos mundiales o internacionales tienen sobre la suerte y las decisiones de países particulares y de sus agentes (gobiernos, empresas, mano de obra, inversiones, etcétera). gobernanza f El concepto gobernanza no es nuevo. Gobernanza como concepto aislado es el proceso de toma de decisiones y por el que las decisiones son implementadas o no. El término gobernanza puede ser utilizado en diferentes contextos, como gobernanza corporativa, gobernanza internacional, gobernanza nacional, gobernanza local o gobernanza turística. La gobernanza turística debe entenderse dentro de los procesos de decisión público-privados que tienen por objeto la mejora en la gestión de los conflictos que de forma inevitable provoca la actividad en el destino. información turística f Acción que en el ámbito público o privado se ejerce para transmitir conocimientos por diferentes medios (prensa, folletos, radio, televisión, cine, Internet, guías, etcétera) sobre los atractivos turísticos naturales, culturales, folclóricos, de transporte, alojamiento, alimentación y servicios o de recreación y ocio de un país, sus regiones o sus localidades. infraestructura turística f Término que señala los elementos básicos para el desarrollo del turismo: vías de comunicación, aeropuertos, energía, agua pota-

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ble, alcantarillado, salud, higiene, puertos, aeropuertos, terminales de transportes, automóviles, talleres, señalización, estaciones de gasolina, correos, teléfonos, etcétera. Este término también indica aquellos elementos destinados a la atención de los turistas: oficinas de turismo, alojamientos, restaurantes, etcétera. IPC m Índice de precios de consumo. Indicador que mide la variación de precios de una cesta de bienes y servicios representativos del consumo de los hogares de un país. Los resultados son analizados por grupos, subgrupos y clases de gastos, gastos básicos y niveles de ingresos. macroeconomía f Estudia el comportamiento de la economía en conjunto y permite medir y evaluar fenómenos globales, variaciones de precios, paro, ciclos económicos, distribución de la riqueza y los factores de la producción, entre otros. marketing turístico m Conjunto de técnicas y acciones relativas a la transferencia y venta de servicios turísticos del productor al consumidor del producto turístico. También hace referencia a la adaptación sistemática y coordinada de políticas de los que emprenden negocios turísticos, públicos o privados, sobre el plan local, regional, nacional o internacional, tendentes a la óptima satisfacción de determinados grupos de consumidores en busca de un beneficio suficiente. Es un proceso continuo y secuencial por el que la dirección de las organizaciones turísticas planea, investiga y controla las actividades diseñadas para satisfacer tanto las necesidades y deseos de los clientes como sus propios objetivos organizacionales. Asimismo, es un conjunto de actividades necesarias para el aprovechamiento, creación y distribución de los bienes, productos y servicios turísticos por cualquier entidad con el fin de ponerlo a disposición del consumidor o usuario con la óptica filosófica de satisfacer su demanda o necesidades, como, cuando y donde el turista lo necesite. microeconomía f Parte de la economía que se ocupa con detalle del comportamiento de las unidades de producción (empresas), de sus problemas, organización y costes. nivel de competitividad de una infraestructura turística m La Organización Mundial del Turismo lo define como la agregación del nivel de atractivo del producto y la capacidad de competir en un determinado mercado o segmento. nivel de renta disponible m Cantidad de dinero disponible por el consumi-

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dor para gastar en bienes y servicios de ocio, como el turismo, después de haber pagado sus necesidades básicas. oferta turística f Conjunto de bienes intangibles (clima, cultura, paisaje, etcétera) y tangibles (atractivos naturales o creados) y de servicios turísticos (hoteles, restaurantes, recreación, etcétera) ofrecidos efectivamente al turista. Se compone del conjunto de productos, servicios y organizaciones involucrados en la experiencia turística. operador turístico m La Organización Mundial del Turismo dice que operadores turísticos son aquellos agentes que participan en la actividad turística en calidad de intermediarios entre el consumidor final (el turista, la demanda turística) y el producto turístico (bien o servicio, destino turístico), aunque puede extender su acción intermediadora al resto de la oferta complementaria (restaurantes, hoteles, conjunto de la oferta de alojamiento, etcétera). ordenación turística f Conjunto de normas que dicta el ente público con la finalidad de regular la actividad turística en un ámbito concreto. patrimonio m Es el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que forman parte del patrimonio de una persona (física o jurídica). El patrimonio público es el que pertenece al Estado. patrimonio turístico m Es el conjunto de bienes, libres en general y no apreciables en dinero, perteneciente a una comunidad determinada que, por estar en un espacio concreto, puede producir una utilidad económica al ser utilizado en actividades turísticas. patronatos de turismo m Los patronatos de turismo son organismos autónomos dependientes directamente de la administración que los crea, sometidos al derecho público en todos sus ámbitos de actuación, y en particular en sus estatutos, que han asumido, tradicionalmente, tareas de fomento y promoción turística (artículo 85.3.b, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local). plan m Documento definido en un esquema de acción y un método de procedimiento, orientado a decidir cuál debe ser la manera más provechosa de proceder en un futuro sobre una cuestión determinada. Incluye mapas, representaciones gráficas y textos explicativos en los que se hacen recomendaciones sobre la política que hay que seguir. plan de desarrollo de marketing m Conjunto de disposiciones adoptadas por el Estado para elaborar programas y proyectos específicos con el fin de pro-

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yectarlo como destino turístico de los recursos culturales y naturales de una determinada zona. plan de Dinamización Turística m Conjunto de iniciativas llevadas a cabo por la Secretaría General de Turismo de España, vinculada a los destinos turísticos emergentes, con el objetivo de acelerar su crecimiento y garantizar la sostenibilidad. Está destinado especialmente a pequeñas ciudades que dispongan de un importante patrimonio histórico y artístico, así como a aquellas poblaciones que tengan una gran riqueza natural y que, al mismo tiempo, cuenten con una mínima infraestructura de alojamiento turístico. plan de Excelencia Turística m Serie de proyectos a cargo de la Secretaría General de Turismo de España destinados a la recuperación y regeneración de los destinos turísticos habituales españoles. El objetivo principal es conseguir la mejora de la calidad (excelencia) de los destinos turísticos españoles, globalmente considerados, e impulsar para ello proyectos que tengan importantes efectos de demostración, imitación y prestigio. Los destinos objeto de este tipo de dinamización son, sobre todo, aquellas zonas tradicionales del litoral que tienen problemas de saturación y que están más amenazadas por el crecimiento de nuevos destinos o aquellas ciudades de elevado valor histórico que reciben un importante volumen de turistas pero no consiguen convertir en la misma cantidad de ingresos. plan de marketing m Documento en el que se especifican las decisiones adoptadas en relación con el mercado, el producto, los canales de distribución que se van utilizar para hacerlo llegar al consumidor, los precios en los que se debe vender y las características generales de las actividades de promoción y operación de venta que hay que desarrollar en el mercado durante el proceso de comercialización. plan estratégico m El plan estratégico es un instrumento de planificación que, partiendo de la realidad inmediata y mediante la participación, la colaboración y el compromiso de todos los actores interesados, diseña los objetivos clave que han de ser ejecutados en los plazos previstos para alcanzar las cotas de calidad de vida deseadas por la ciudadanía. planeamiento m Enfoque prospectivo de la realidad actual que relaciona el presente con una situación futura y deseable, mediante la proyección de determinados ejes de acción y el uso racional de los medios disponibles. planificación f Hecho de concebir un futuro deseado y acto de poner los medios necesarios para alcanzarlo.

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planificación económica del turismo f Se considera el proceso por el que se analiza la actividad turística de un país, región o localidad y se determinan objetivos, acciones y metas con el fin de desarrollar e integrar en el conjunto macroeconómico del que forma parte. planificación estratégica f Proceso que permite a una organización ser proactiva en vez de reactiva en la formulación de su futuro. Toda empresa diseña planes estratégicos para la consecución de sus objetivos y metas planteadas, estos planes pueden ser a corto, medio y largo plazo, según la amplitud y magnitud de la empresa, es decir, la medida, ya que ello implica qué cantidad de planes y actividades debe ejecutar cada unidad operativa, ya sea de niveles superiores o niveles inferiores. Para llegar a una conclusión lograda después de la aplicación de una estrategia, es importante el compromiso de todas las partes de la empresa, lo que implica realizar un trabajo en equipo muy bien coordinado. planificación turística f Conjunto de acciones dirigidas a la canalización de unas finalidades determinadas o a modificar el proceso de desarrollo de un país, región o localidad para alcanzar unos objetivos determinados en consideración con la política turística nacional, regional o local y en armonía con los planes nacionales, regionales o locales de desarrollo económico y social. política económica f Se puede definir como las acciones realizadas por el Gobierno y otros órganos del Estado para alcanzar ciertas finalidades de interés general. política turística f Acción del Estado integrada por una serie de normas orgánicas, esfuerzos, tendencias y disposiciones destinada a indicar, regular, fomentar y proteger la actividad turística en conjunción con el sector privado. También es el arte de establecer el horizonte hacia el que una comunidad, región, país, bloque o cualquier grupo humano quiere dirigirse, utilizando el turismo como argumento para su desarrollo. Asimismo, se considera el conjunto de decisiones en materia turística que, integradas armoniosamente en el contexto productividad f Monitor, Company y Porter la definen como el valor producido por una unidad de trabajo o capital. Una productividad de alta relativa es sinónimo de competitividad. Un aumento en la productividad relativa implica un incremento en la competitividad, tanto a escala de la firma como de la región.

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productividad turística f Término utilizado para referirse a la relación entre volumen total de producción turística y uso turístico. producto interior bruto m El PIB es el total de los ingresos (pagos a factores productivos) generados en el proceso de producción, sumando todos los valores agregados de las diferentes unidades productivas residentes de la economía, más los derechos sobre importaciones. Es la suma de los bienes y servicios (demanda final), disminuidos en el valor de las importaciones CIF. La demanda final está conformada por el consumo final (hogares y administraciones públicas), la formación bruta de capital fijo, los cambios de existencias y las exportaciones. El PIB se puede expresar en precios corrientes, constantes y coste de los factores. producto turístico m Formado por la integración de bienes y servicios públicos (playas, paisaje, jardinería, servicios asistenciales, transporte, etcétera) y bienes y servicios privados (alojamiento, restauración, actividades, ocio, etcétera) que utilizados de manera conjunta son capaces de satisfacer las motivaciones y expectativas de un segmento de mercado determinado. recursos turísticos m Son aquellos bienes que por sus características naturales, culturales o recreativas constituyen un atractivo capaz de motivar desplazamientos turísticos; son bienes de dominio público o privado que tienen adecuadas condiciones para la atracción y el fomento del turismo. segmentación f Término utilizado para dividir el conjunto del mercado turístico (real o potencial) en subconjuntos lo más homogéneos posible, para la determinación y fijación de políticas, estrategias y técnicas puntuales de promoción por parte de la empresa turística. segmentos de demanda m Los visitantes en un destino turístico se pueden clasificar según su procedencia, tipología, grupos de edad, actividades que se pueden realizar durante la estancia, motivaciones, etcétera. Es importante, por lo tanto, conocer sus expectativas para la configuración de productos y para las campañas de comunicación y promoción. sistema de información m Se puede definir como el flujo coherente de datos que al integrarse en áreas de desarrollo informático proporcionan el sistema de comunicación de la organización y la dirección y asegura a los diferentes niveles de la Administración la posibilidad de evaluar situaciones que pueden dar apoyo a la toma de decisiones estratégicas. sistema de información turística m Diseño, implementación y administración de un sistema dinámico y accesible de contenidos de interés turístico que

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satisfaga necesidades de información identificadas como prioritarias para el desarrollo y el crecimiento de un espacio geoturístico determinado. sociedades mixtas f Las sociedades mixtas están contempladas en el artículo. 85.4.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, como «sociedad mercantil cuyo capital social sólo parcialmente pertenece a la entidad local»; esta figura disfruta de una gran tradición en la gestión de los servicios locales y el turismo es uno de sus ámbitos operativos. sociología turística f Se puede definir como la rama de la sociología que estudia el comportamiento del ser humano durante sus viajes y sus relaciones con las comunidades receptoras. Se estudia el comportamiento social del hombre que durante las vacaciones cambia su papel profesional por el de turista. sostenible adj Término que se aplica al desarrollo económico que no agota los recursos naturales sino que permite su regeneración y conservación. superestructura turística f Se puede definir como la organización que en los diferentes niveles de la Administración estatal, regional o local interviene directa o indirectamente en la planificación, fomento y control de la actividad turística. turismo como concepto económico m El turismo es una actividad económica que, como tal, produce ingresos, genera puestos de trabajo y funciona sobre la base de empresas dedicadas a la producción y comercialización de servicios turísticos. El turismo como concepto económico se puede definir como una actividad que presupone desplazamiento e implica un gasto de renta y cuyo objetivo es conseguir la satisfacción y los servicios que se ofrecen por medio de una actividad productiva generada mediante una inversión previa. turismo emisor m Es el realizado por los residentes del propio país que viajan a otro país. Se refiere a los viajeros que temporalmente y por diferentes motivos se desplazan desde su país a otros destinos. turismo interior m Es aquel que comprende tanto el turismo interno como el turismo receptor. turismo internacional m Es aquel conformado por el turismo receptor y el turismo emisor. turismo interno m Es aquel realizado por los residentes del propio país que viajan únicamente dentro de su mismo país. Se refiere a la utilización, por parte de los residentes y visitantes, de los atractivos de planta turística en un mismo país.

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turismo nacional m Aquel hecho que incluye tanto el turismo interno como el turismo emisor. A veces, y no demasiado correctamente, se refiere a la utilización de los atractivos recursos turísticos (playas, parques nacionales, museos, etcétera) y de la estructura turística o planta turística (hoteles, restaurantes, etcétera) por parte de los residentes de un mismo país. turismo receptor m Es aquel que realizan los no residentes que viajan dentro del país visitado. turismo responsable m Es aquel que tiene como base de su crecimiento las condiciones de la Declaración aprobada en Ciudad del Cabo en el 2004, es decir, que minimice los impactos negativos económicos, medioambientales y sociales; genere beneficio económico a las comunidades locales y mejore sus condiciones de vida, laborales, etcétera; implique a la población residente en la toma de decisiones; contribuya a la conservación y mejora del patrimonio natural y cultural; aporte experiencias más satisfactorias a los turistas mediante el acercamiento a la cultural local; permita el acceso a personas con minusvalías, y apueste por el respeto entre los visitantes y la comunidad de acogida, fomentando la confianza y el orgullo local. turismo sostenible m La Organización Mundial del Turismo (OMT) lo define como aquel que tiene en cuenta las necesidades de los turistas actuales y de las comunidades receptoras, mientras protege y promueve oportunidades para el futuro. Su propósito es liderar el manejo de todos los recursos, de tal manera que las necesidades económicas, sociales y estéticas se puedan cumplir, a la vez que mantiene la integridad cultural, los procesos esenciales ecológicos y la diversidad biológica y conserva los sistemas de vida. turista a efectos estadísticos m Para finalidades estadísticas el turista se define como aquella persona que viaja a un país diferente a aquel en el que tiene su domicilio habitual, que efectúa una estancia de al menos una noche, pero no superior a un año, y cuyo motivo principal para viajar no es el de ejercer una actividad que se remunere en el país visitado. valor añadido m Es el mayor valor creado en el proceso de producción por efecto de la combinación de factores. Se obtiene como diferencia entre el valor de la producción bruta y los consumos intermedios utilizados. Es la diferencia entre los elementos básicos del contrato formal y la totalidad de beneficios y servicios de los que disfruta el cliente. ventajas competitivas f La Organización Mundial del Turismo, OMT, señala que las ventajas competitivas vienen determinadas por aquellos elementos

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incorporados (valor añadido) al destino turístico, la educación y formaciones específicas para la actividad turística, una mejora de los canales de información del destino, innovaciones, etcétera. zonas turísticas f Son las extensiones de territorio que para contener un potencial de recursos turísticos se deben someter a especiales medidas de protección y a un planeamiento integrado que ordene su desarrollo.

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Gestión pública del turismo

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