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• Koldo Martin Sevillano

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TEMA

02.

EL

ORDENAMIENTO

JURÍDICO

INTERNACIONAL 1. EL

ORDENAMIENTO

JURÍDICO

INTERNACIONAL

Y

SU

VALIDEZ INTERNA EN LOS ESTADOS a) CONCEPTO DE TRATADO INTERNACIONAL b) APLICACIÓN c) SU VALOR SEGÚN LAS DISTINTAS DOCTRINAS 2. EL FENÓMENO DE LA SUPRANACIONALIDAD 3. ESPECIAL REFERENCIA A LA UNIÓN EUROPEA a) INTRODUCCIÓN b) LA CONSTITUCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA c) LA UNIÓN COMO FENÓMENO DE DERECHO: SUS PRINCIPIOS INFORMADORES i.

La Unión como Creación de Derecho

ii. La Unión como Ordenamiento Jurídico d) INTERROGANTES QUE PUEDE PLANTEAR SU NATURALEZA JURÍDICA i.

¿Puede Asimilarse la Unión Europea a una Federación o Confederación de Estados?

ii. La

UE,

¿Organización

Internacional

u

Organización

Supranacional? iii. La Unión: Poder Público Común 4. EL DERECHO COMUNITARIO a) CONSIDERACIONES GENERALES i.

Principio de Primacía

ii. Consecuencias 1

b) DERECHO ORIGINARIO i.

Tratados Constitutivos

ii. Tratados Modificativos iii. Situación Actual. El Tratado de Lisboa c) DERECHO DERIVADO i.

Introducción

ii. Reglamentos iii. Directivas iv. Decisiones v. Recomendaciones d) EL CONTROL JUDICIAL EN LA APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO. i.

Control Judicial Nacional

ii. Control Judicial Comunitario

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1.

EL

ORDENAMIENTO

JURÍDICO

INTERNACIONAL Y SU VALIDEZ INTERNA EN LOS ESTADOS CONCEPTO DE TRATADO INTERNACIONAL El tratado internacional se define como el acuerdo de voluntades entre Estados u otros sujetos de derecho internacional, destinado a producir efectos jurídicos entre las partes y regido por el derecho internacional general. Cualquiera que sea su denominación particular, el término tratado es genérico y comprende denominaciones tan variadas como la de convenio, convención, acuerdo, pacto, estatuto, carta, declaración, compromiso o concordato. A la vista del Convenio De Viena Sobre El Derecho De Los Tratados, de 23 de mayo de 1969, y del Convenio De Viena Sobre Los Tratados Celebrados Entre Organizaciones Internacionales y Estados, y Entre Organizaciones Internacionales Entre Sí, de 21 de marzo de 1986, se puede definir el tratado internacional como el acuerdo internacional celebrado

por

escrito

entre

Estados,

entre

organizaciones

internacionales y Estados, o entre organizaciones internacionales, regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento público o en varios, cualquiera que sea su denominación particular. Partiendo del concepto apuntado, se pueden extraer sus distintos elementos: 

Acuerdo celebrado por escrito. El acuerdo consta en un cuerpo dispositivo único o en varios instrumentos complementarios o conexos, todos los cuales han de considerarse parte integrante del cuerpo principal.



Acuerdo celebrado entre sujetos de derecho internacional, ya sean estos Estados u organizaciones internacionales. 3



Se rige por las normas de derecho internacional.

APLICACIÓN El tratado internacional forma parte de las fuentes formales del derecho español, y, además, según el principio de jerarquía normativa, ocupa el segundo lugar en el orden jerárquico, tras la Constitución y antes que la ley. Como integrante del ordenamiento, fuente formal del mismo, lo expresa el artículo 96, apartado 1, primer inciso, de la Constitución: «Los

tratados

internacionales

válidamente

celebrados,

una

vez

publicados oficialmente en España, formaran parte del ordenamiento interno». Dentro de la jerarquía normativa, el tratado debe respetar la Constitución, pero como no depende de órganos internos del Estado, sino que es un acuerdo con Estados extranjeros con su propia Constitución, distinta de la española, la previsión normativa es que si el tratado contradice nuestra Constitución, o bien no se celebra el tratado, o se revisa la Constitución, tal como dispone el artículo 95, apartado 1, de la Constitución española: «La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional». Y si hay dudas al respecto, se plantea la cuestión ante el Tribunal Constitucional tal y como añade el apartado 2 del mismo precepto al decir que: «El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal

Constitucional

para

que

declare

si

existe

o

no

esa

contradicción». Por otra parte, el tratado internacional tiene un valor prevalente a la ley tal y como resulta de lo dispuesto en el artículo 96, apartado 1, segundo inciso, cuando dice que «las normas de los tratados no pueden ser derogadas por ley, sino que solo podrán ser derogadas, modificadas

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o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del derecho internacional».

SU VALOR SEGÚN LAS DISTINTAS DOCTRINAS Según la doctrina dualista, el tratado, como norma internacional, no es susceptible de aplicación directa por los órganos del Estado. Es preciso una norma de derecho interno que lo establezca. La doctrina monista entiende que el tratado forma parte del derecho interno y puede crear derechos y obligaciones respecto a los particulares. La aplicación mediata o inmediata de los tratados depende de si en el sistema constitucional se ha acogido la fórmula de la recepción automática o de la recepción especial. El CC, en su artículo 1.5, hace depender el hecho de que el tratado pase a forma parte del ordenamiento interno de su íntegra publicación en el Boletín Oficial del Estado, de lo que se colige que sigue la doctrina monista al permitir la aplicación automática. Por su parte, la Constitución española sigue el mismo criterio cuando en el artículo 96.1, primer inciso, declara que los tratados internacionales

válidamente

celebrados,

una

vez

publicados

oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Lo dispuesto específicamente en el texto constitucional en materia de tratados

internacionales

debe

complementarse

con

el

criterio

interpretativo que suministra el artículo 10.2, al establecer que «las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución

reconoce

se

interpretarán

de

conformidad

con

la

Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias, ratificados por España».

2. EL FENÓMENO DE LA SUPRANACIONALIDAD 5

Las organizaciones internacionales suelen ser por lo general meros foros de intercambio de puntos de vista entre los diversos Estados que las formen. Reacción ante esta situación es el fenómeno de la supranacionalidad como

fenómeno

planteamientos

integrador.

Desechados

universalistas

de

la

desde

un

cuestión,

principio el

los

fenómeno

supranacional avanza en los tiempos actuales por la vía de los proyectos regionales. Así planteado, el supranacionalismo se manifiesta como un proceso de integración selectiva en materias concretas de un grupo de Estados que comparten una serie de intereses. Estos Estados acuerdan la creación de una entidad supranacional común a la que dotan de competencias suficientes en las materias acordadas, y se desprenden de una parcela de su soberanía en aras de una gestión más eficaz de sus intereses comunes. Hito fundamental en esta materia son las Comunidades Europeas. Se ha mantenido o bien que es una organización internacional o bien que es una organización estatal federal. La Comunidad Europea como forma nueva de organización tiene personalidad jurídica y goza de capacidad de obrar y de representación internacional.

3.

ESPECIAL

REFERENCIA

A

LA

UNIÓN

EUROPEA INTRODUCCIÓN El total desmoronamiento de Europa tras la II GM permitió dar un impulso a la idea de una Europa unida al menos en Europa Occidental. La primera piedra para la realización de la Unión Europea (UE) la puso el ministro francés de Asuntos Exteriores, con ocasión de la Declaración de 9 de mayo de 1950, en la que expuso el plan elaborado 6

junto Jean Monnet, destinado a la unificación de la industria europea del carbón y del acero. Este plan se transformó en realidad con la conclusión del tratado que constituyó la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA) de 18 de abril de 1951 (Tratado de París) y su entrada en vigor el 23 de julio de 1952. Como colofón, unos años más tarde se creaban mediante los Tratados de Roma de 25 de marzo de 1957, la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de Energía Atómica (Euratom). Los Estados fundadores de estas comunidades fueron los siguientes: Bélgica, la República Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. El 1 de enero de 1973, Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido se adhirieron a la Unión. Un referéndum que se celebró en Noruega, en octubre de 1973, impidió que su adhesión, igualmente prevista, se llevara a cabo. En 1976 y 1977, Grecia, España y Portugal solicitaron su adhesión a la Unión. España y Portugal se convirtieron en miembros el 1 de enero de 1986, mientras que Grecia lo era ya desde el 1 de enero de 1981. Se ha seguido posteriormente la ampliación a fin de incluir en la Unión a los antiguos Estados comunistas de Europa del Este tras la caída de la Unión Soviética. En la actualidad, la UE se compone de 27 Estados miembros.

LA CONSTITUCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA A diferencia de lo que ocurre en la mayoría de las constituciones de los Estados miembros, la Constitución de la UE no se encuentra recogida en un documento único. Resulta de un conjunto de normas y valores

fundamentales

que

los

responsables

deben

acatar

imperativamente y que figuran en los tratados y en los actos jurídicos adoptados por las instituciones. 7

Todo lo que hace la Unión, si quiere conformarse a estos principios, debe

fundamentarse

jurídica

y

democráticamente:

creación,

organización, competencia, funcionamiento, posición de los Estados miembros y sus instituciones, posición del ciudadano (así lo establece el art. 6 del TUE). La consolidación de la UE se vertebra en torno a un complejo normativo cual es el derecho comunitario, y orgánico, a través de una serie de instituciones tales como la Comisión Europea, el Consejo, el Consejo Europeo, el Parlamento, el Tribunal de Cuentas Europeo, el Tribunal de Justicia de la UE y el Banco Central Europeo.

LA UNIÓN COMO FENÓMENO DEL DERECHO: SUS PRINCIPIOS INFORMADORES LA UNIÓN COMO CREACIÓN DEL DERECHO La decisiva novedad de la UE respecto a tentativas anteriores es unir Europa sin utilizar la fuerza o la sumisión, sino por medio del derecho. Sólo una unión que repose en el libre arbitrio tiene posibilidades de perdurar.

LA UNIÓN COMO ORDENAMIENTO JURÍDICO La UE es, además, una Comunidad de derecho: las relaciones entre las poblaciones de los Estados miembros no se rigen por la fuerza sino por el derecho comunitario. El derecho comunitario regula las relaciones entre las instituciones de la UE y establece los procedimientos de la toma de decisiones. Le otorga el poder de actuación mediante reglamentos, directivas, recomendaciones, decisiones individuales que pueden tener efectos obligatorios frente a los Estados miembros y sus nacionales. El derecho comunitario determina también las relaciones entre la UE y sus Estados miembros; estos últimos deben tomar todas las medidas apropiadas para cumplir las obligaciones que les incumben en virtud de 8

los tratados o de los actos de las instituciones comunitarias; les corresponde ayudar a la Unión a llevar a buen término su misión y abstenerse de todas las medidas que puedan poner en peligro la realización de los objetivos de los tratados.

INTERROGANTES QUE PUEDE PLANTEAR SU NATURALEZA JURÍDICA ¿PUEDE ASIMILARSE LA UNIÓN EUROPEA A UNA FEDERACIÓN O CONFEDERACIÓN DE ESTADOS? La Unión no alcanza, y a la vez supera, la fase de confederación. No la alcanza porque no posee plenamente las competencias habituales de la confederación (política exterior y defensa), aunque el sistema comunitario (Unión + cooperación política + Consejo Europeo) se le acerca bastante. Por el contrario, la Comunidad ha superado la fase de confederación por su sistema institucional, principalmente por su posibilidad de decisión por mayoría, presencia de una Asamblea elegida y, sobre todo, por las relaciones directas que mantiene con los ciudadanos de los Estados miembros. Respecto del Estado federal, si bien la Comunidad presenta ciertas características comunes (reparto de competencias inmediato, normativo y jurisdiccional, asamblea elegida, etc.), difiere de él en otros puntos. Así, la Comunidad encuentra su origen y su estatuto en un tratado, acto de derecho internacional, y no en una Constitución, acto de derecho interno. El Estado federal monopoliza, en principio, la calidad de sujeto de derecho de gentes que los Estados miembros le abandonan. Por el contrario, los Estados miembros de la Unión no han renunciado a su capacidad de actuar como sujetos de derecho internacional y conservan,

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en dicho orden, su plena capacidad, bajo reserva de los compromisos suscritos por ellos en los tratados. Sobre todo, la UE, al contrario que el Estado federal, no detenta una competencia general o el poder de determinar el reparto de las competencias entre ella misma y sus Estados miembros.

LA

UE,

¿ORGANIZACIÓN

INTERNACIONAL

U

ORGANIZACIÓN SUPRANACIONAL? La Unión no puede asimilarse a las organizaciones internacionales ordinarias. La independencia de sus instituciones en relación con los Estados, la institucionalización de la creación y de la aplicación del derecho y sobre todo las relaciones directas con los particulares a través de la inmediata normativa jurisdiccional, la distingue de ellas. Las

organizaciones

supranacionales

tienen

como

objeto

la

unificación (al menos parcial o sectorial) de los territorios y las poblaciones de los Estados que las componen. Para ello disponen de poderes de tipo estatal (legislación, jurisdicción) que ejercen en el lugar y en el puesto de las organizaciones estatales, sobre el territorio de los Estados y sobre las personas que se encuentran en ellos. La Unión cuadra perfectamente en la especie de las organizaciones supranacionales. Más aún desde que el Tribunal de Justicia abandonó la mención de derecho internacional y se conforma con ver en ella un orden jurídico propio.

LA UNIÓN: PODER PÚBLICO COMÚN La única fórmula institucional definitoria que no cae en un posible confusionismo con otras realidades es la de poder público común. Poder público: Poder público significa que la Unión se distingue evidentemente de un simple servicio público y se sitúa al nivel superior, o sea, en el orden de lo político; y también de un Estado, que es el poder público inicial y completo, porque al igual que él posee ciertos poderes 10

que le permiten regular directamente la vida de los hombres en sociedad. Poder público común: como tal ese poder es independiente del de los Estados. Sin embargo, por su origen y características, no se convierte en un poder extranjero o apátrida, y sigue siendo un poder legitimo.

4. EL DERECHO COMUNITARIO CONSIDERACIONES GENERALES PRINCIPIO DE PRIMACÍA A partir de la construcción de lo que hoy se denomina «Unión Europea» (UE), los Estados han transferido a la misma determinadas competencias. De esta cesión de soberanía deriva que el derecho comunitario prima sobre el derecho nacional, primacía que no está en función de la jerarquía de las disposiciones, sino en función del principio de competencia.

CONSECUENCIAS Esta primacía puede observarse desde dos perspectivas: 

Por un lado, las disposiciones comunitarias no tienen que ser refrendadas por el legislador nacional.



Por otro lado, desde la perspectiva de su aplicación y, en especial, respecto del control judicial del derecho comunitario, el mismo corresponde a los órganos judiciales comunitarios, aunque también pueden tener participación los órganos judiciales de los propios Estados.

DERECHO ORIGINARIO. Las normas de derecho originario son las contenidas en los tratados. Las normas de derecho originario ocupan la máxima jerarquía entre las 11

reglas jurídicas europeas y prevalecen sobre cualquier otra fuente del derecho de la Unión.

TRATADOS CONSTITUTIVOS. Inicialmente, el derecho originario estaba constituido por tres tratados: 

El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero de 1951, que ya ha expirado.



El de la Comunidad Económica Europea de 1957.



Y el de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, también de 1957. Estos tres tratados dieron origen a las Comunidades Europeas.

TRATADOS MODIFICATIVOS. Los más importantes son: 

El Tratado de la Unión Europea, de 7 de febrero de 1992, por el que, sobre la base de las Comunidades Europeas, que se mantuvieron, se creó la Unión Europea.



El Tratado de Ámsterdam de 1997, dirigido a crear un espacio de libertad, seguridad y justicia.



Y el Tratado de Niza de 2001, básicamente para adaptar la estructura institucional a la ampliación de la Unión.

SITUACIÓN ACTUAL. EL TRATADO DE LISBOA. El 13 de diciembre de 2007 se firmó el Tratado de Lisboa. 

Este tratado reformó el TUE de 1992 y el antiguo Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, y, a partir de él, el derecho originario lo constituyen el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea:

12



El Tratado de la Unión Europea es el tratado básico, que establece las líneas generales del reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, así como las del sistema institucional.



El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea desarrolla el Tratado de la Unión Europea y precisa aspectos competenciales e institucionales.

DERECHO DERIVADO INTRODUCCIÓN Según el artículo 288 del TFUE: «Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes» (párrafo 1.º). Se regulan en los artículos 288 a 299 del TFUE.

REGLAMENTOS El reglamento suele aplicarse en aquellos ámbitos competenciales de la Unión Europea. Su elaboración y propuesta corresponde a la Comisión Europea y la aprobación se sitúa en la competencia del Consejo de Ministros. La mayoría requerida para la aprobación de los reglamentos puede ser simple, cualificada, o unanimidad (como en materia de SS). El reglamento, una vez aprobado y publicado en el DOUE, es directamente aplicable en los Estados miembros y no puede oponerse a ellos ninguna disposición nacional, cualquiera que sea el rango de la misma.

DIRECTIVAS Esta disposición comunitaria no es directamente aplicables en los Estados, sino que los mismos vienen obligados a modificar su ordenamiento para incorporar («transponer») al mismo el contenido de la directiva, dentro del plazo que se haya fijado en aquella, pero dejando a 13

cada uno de los Estados la elección de la forma y los medios adecuados para la consecución de resultados u objetivos concretos establecidos en aquella. El modo de adopción de la directiva es similar a la de los reglamentos, por lo que, en el caso de Seguridad Social, precisa de unanimidad.

DECISIONES La

decisión

es

una

norma

comunitaria

que

vincula

a

sus

destinatarios, que no tienen por qué ser genéricos, en todos sus elementos y de manera directa e inmediata. La decisión surte efecto desde su publicación en el DOUE y cuando designa destinatarios (como es lo más frecuente) resulta obligatoria desde la notificación a los mismos.

RECOMENDACIONES Y DICTÁMENES Las recomendaciones y los dictámenes expresan opiniones de la institución que las emite sin valor jurídico obligacional.

EL CONTROL JUDICIAL EN LA APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO. CONTROL JUDICIAL NACIONAL Los tratados fundacionales establecen la obligación de los jueces y tribunales nacionales de velar porque se aplique y respete el derecho comunitario, dejando de aplicar el ordenamiento nacional cuando consideren que vulnera el comunitario. De igual modo, cuando el juez nacional no puede dejar de aplicar el ordenamiento

nacional,

pero

considere

que

este

se

opone

al

ordenamiento comunitario, y de ello dependa la decisión del asunto sometido a su jurisdicción, el mismo puede (y debe) instar la actuación

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de Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a través del planteamiento de una «cuestión prejudicial».

CONTROL JUDICIAL COMUNITARIO El control judicial comunitario corresponde al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Ante el TJUE se plantean los siguientes tipos de recursos: 

Los recursos de incumplimiento.



Cuestiones prejudiciales, que se plantean por el juez nacional, y pueden ser de dos tipos: 

De interpretación, para determinar el contenido y alcance de las normas de derecho comunitario



De validez: para determinar si un acto o norma comunitario es o no válido.

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