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• Sergio Díaz Chunga

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Examen final de Derecho Tributario I 1 Notificación en el procedimiento de cobranza coactiva en el SUNAT Caso El Ejecutor Coactivo del SUNAT da cuenta de la necesidad de iniciar un procedimiento de ejecución coactiva contra un contribuyente para que cumpla con su obligación tributaria; en este sentido, decide emitir la correspondiente Resolución de Ejecución Coactiva. Sin embargo, el notificador del SUNAT, al llegar al domicilio indicado por el contribuyente para realizar la notificación de la mencionada resolución, no lo encuentra y tampoco a persona capaz, entonces, decide realizar una notificación bajo puerta e indicar las características del lugar de la notificación. A pesar de haber realizado ello, el notificador, pone características diferentes a las que realmente tiene el domicilio del contribuyente que debió ser notificado. De acuerdo a ello, ¿el acto administrativo es nulo o anulable, y por qué? Resolución De acuerdo al segundo párrafo del artículo 114 del TUO del Código Tributario, el procedimiento de cobranza coactiva de la SUNAT se regirá por las normas de dicha norma tributaria. Entonces, se debe tener en cuenta los regímenes de notificación que esta norma establece para las resoluciones del procedimiento de cobranza coactiva; siendo el artículo 104, del mismo Código, el que establece cuáles son las formas de notificación. En referencia a nuestro caso, el inciso f) del mencionado artículo regula la situación dada “cuando en el domicilio fiscal no hubiera persona capaz alguna o estuviera cerrado”; en este supuesto, “se fijará un Cedulón en dicho domicilio. Los documentos a notificarse se dejarán en sobre cerrado, bajo la puerta, en el domicilio fiscal”. El mismo inciso establece los requisitos para dar bien notificada una resolución en el procedimiento de cobranza coactiva en el supuesto que 1

nos ocupa: “El acuse de la notificación por Cedulón deberá contener, como mínimo: (i) Apellidos y nombres, denominación o razón social del deudor tributario. (ii) Número de RUC del deudor tributario o número del documento de identificación que corresponda. (iii) Número de documento que se notifica. (iv) Fecha en que se realiza la notificación. (v) Dirección del domicilio fiscal donde se realiza la notificación. (vi) Número de Cedulón. (vii) El motivo por el cual se utiliza esta forma de notificación. (viii) La indicación expresa de que se ha procedido a fijar el Cedulón en el domicilio fiscal, y que los documentos a notificar se han dejado en sobre cerrado, bajo la puerta”. Vemos que el requisito de indicar las características del lugar de la notificación no se encuentra en este caso; tal como lo reconoce Jorge PANDO VÍLCHEZ (2011, pág. 260), el dejarse regulado que se da por bien hecha la “notificación bajo puerta, sin detallarse las características del domicilio en el que se está notificando, se origina inseguridad para el administrado y para la administración sobre la certeza de la notificación”; ello implicaría, en todo caso, una vulneración al derecho al debido proceso y, en específico, al derecho a ña defensa. Siendo así reconocido por la Corte Suprema, en la Casación N° 1048-2014: “Se advierte del cargo de notificación que se deja constancia que al no encontrarse nadie en el domicilio a notificar, la cédula de notificación se dejó bajo la puerta; indicándose la descripción del inmueble de fachada de color amarillo y fierro blanco; sin embargo, el domicilio del ejecutado es de color blanco y su puerta es de madera de lo que se infiere que no se ha notificado conforme a ley, vulnerándose con ello el derecho de defensa y el debido proceso del ejecutado al no poder formular su contradicción”. Sin embargo, la protección del administrado dependerá en este punto de la posibilidad de aplicar directamente la garantía del derecho de defensa del debido procedimiento administrativo. Entonces, es necesario analizar si la aplicación del debido procedimiento administrativo y el derecho de contradicción y de defensa, del 2

administrado, corresponde a una aplicación normativa o a un control difuso. Ello es importante, puesto que la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 3741-2004-AA/TC, ha proscrito la aplicación del control difuso a tribunales administrativos (en este caso, el Tribunal Fiscal); a pesar de ello, en este caso, no se estaría haciendo uso del control difuso, sino de la aplicación directa de las normas constitucional, legal y reglamentaria, que garantizan el derecho de contradicción al administrado, de tal forma que no se ha inaplicado ninguna norma legal, sino que se ha manifestado que al indicarse el lugar del domicilio de manera errónea ello contraviene el derecho fundamental del administrado1. Teniendo esto en cuenta, podemos establecer que la contradicción entre las características que el notificador indica del domicilio del administrado y las que realmente tiene este domicilio, implica la contravención del derecho de defensa de este último. Ahora cabe analizar, en torno al marco del Código Tributario cuales son los remedios y sus consecuencias que se obtienen de esta contravención. Ello dependerá de qué acto administrativo se haya referido; en consecuencia, cabe destacar dos supuestos y un aspecto previo: 1. Aspecto previo: independencia entre el cargo de notificación y el acto que se notifica

1 Se aplica, en estos términos, el apartado 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N°27444, Principio del debido procedimiento: “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. 3

Antes de analizar los dos supuestos que pueden suceder, es necesario establecer previamente que, acorde al artículo 15 de la Ley N° 2744, Ley del Procedimiento Administrativo General, “los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo, o en su notificación a los administrados, son independientes de su validez”. Es decir, el cuestionamiento de la validez del cargo de notificación no implica la invalidez del acto administrativo al que corresponde, pero sí implica su ineficacia; esto, según el artículo 16.1 de la Ley N° 27444: “El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos”, con la precisión del artículo 106 del Código Tributario que demoran la producción de dichos efectos: “Las notificaciones surtirán efectos desde el día hábil siguiente al de su recepción, entrega o depósito”. Entonces, si declara inválido el cargo de notificación ello resulta en la ineficacia del acto administrativo, más no en su invalidez2. En consecuencia, ambas cuestiones tienen que ser tratadas de manera diferente, debido a que la validez del cargo y del acto no tienen una relación tan dependiente como se creería; asimismo, cuestión aparte es la consecuencia sobre todos los demás actos que se realizarían si habiendo una notificación indebida, no se ha suspendido el procedimiento de ejecución coactiva, siendo que habrían actos que han seguido su curso a pesar de que el administrado no ha sido correctamente comunicado de la resolución que corresponda. En definitiva, en cada supuesto, será necesario establecer las consecuencias del acto administrativo, el cargo de notificación de dicho acto (que ha sido 2 De igual manera, Pablo José HUAPAYA GARRIAZO (2013, pág. 126) explica que “la notificación no es un requisito de validez pero sí de eficacia del acto administrativo ya que consiste en una actuación administrativa de información a los particulares por medio de la cual pueden conocer el contenido del mencionado acto y desde ese momento ajustar su conducta a lo que en ellos se establece o cuestionar su validez a través de un recurso impugnatorio”. 4

realizado indebidamente), y de los actos subsecuentes a la notificación indebida. 2. La notificación del valor que contiene la deuda a cobrar (resolución de determinación u orden de pago) La primera resolución, que es un paso previo para el inicio del procedimiento de cobranza coactiva, es la que contiene el importe de la deuda exigible, por ejemplo, la resolución de determinación o una orden de pago. Estas resoluciones son llamadas valores, puesto que contienen el valor a ser exigido coactivamente y, según el artículo 115 del Código Tributario, deben ser correctamente notificadas para que de ellas se pueda derivar una deuda exigible mediante ejecución. Entonces, primero, es necesario analizar la posibilidad de invalidez del cargo de notificación de esta resolución por la causal que acá observamos. Primero, es necesario diferenciar entre una notificación inexistente y una defectuosa; en el caso, de la primera, no será necesario examinar la invalidez de ésta, puesto que la lesión al derecho de contradicción del administrado es inminente y notorio al ni siquiera existir una comunicación defectuosa. Sin embargo, en el caso de esta última, la Administración Tributaria puede pretender que ésta se ha hecho correctamente, aunque ello no sea cierto. Por lo tanto, cabe que mediante una queja el administrado requiera que se declare la invalidez del cargo de notificación, en adecuación con el precedente de observancia obligatoria del Tribunal Fiscal en la Resolución N°1380-1-2006, en la que se establece: “Procede que el Tribunal Fiscal en la vía de queja se pronuncie sobre la validez de la notificación de los valores y/o resoluciones emitidos por la Administración Tributaria, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva”. 5

Ahora bien, nos encontramos en el supuesto en el cual aunque se ha dado una notificación defectuosa de la orden de pago, por ejemplo, se ha dado inicio al procedimiento de cobranza coactiva. Según el artículo 110 del Código Tributario, “la Administración Tributaria, en cualquier estado del procedimiento administrativo, podrá declarar de oficio la nulidad de los actos que haya dictado o de su notificación, en los casos que corresponda, con arreglo a este Código, siempre que sobre ellos no hubiere recaído resolución definitiva del Tribunal Fiscal o del Poder Judicial”. Entonces, corresponde en este caso a la SUNAT, declarar nulo de oficio el cargo de notificación que haya sido realizado sin los requisitos legales establecidos o vulnerando el derecho de defensa del administrado. Siendo así, el cargo de notificación pudiendo ser declarado nulo a través de una queja al Tribunal Fiscal o de oficio por el ejecutor coactivo; sin embargo, ello no implica la nulidad de la resolución de determinación o la orden de pago, sino que simplemente implica su ineficacia. Por otro lado, en el caso de la queja y que el ejecutor coactivo haya continuado con la cobranza coactiva, entonces, no solo procede la nulidad del cargo de notificación, sino que la nulidad del procedimiento mismo e incluyendo la Resolución de Ejecución Coactiva. Esto último, pues al no existir una deuda exigible coactivamente, recae en ser expedida dentro de un procedimiento irregular, causal de nulidad del artículo 109 del Código Tributario: “Los dictados prescindiendo totalmente del procedimiento legal establecido, o que sean contrarios a la ley o norma con rango inferior”. 3. La notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva Caso diferente es si plantamos la cuestión de invalidez de la Resolución de Ejecución Coactiva; en este caso, se presupone la 6

validez tanto de la orden de pago o resolución correspondiente como de su notificación; por tanto, dicha resolución está siendo dictada de acorde a lo dispuesto al artículo 117 del Código Tributario. Entonces, si el cargo de notificación recae en la contradicción en las indicaciones de las características del lugar en el acta y las que realmente tiene el domicilio, se deberá como en el caso anterior declarar su nulidad a través de una queja o de oficio por el ejecutor coactivo, ordenando que se haga nuevamente conforme al artículo 26 de la Ley N° 27444: “En caso que se demuestre que la notificación se ha realizado sin las formalidades y requisitos legales, la autoridad ordenará se rehaga, subsanando las omisiones en que se hubiesen incurrido, sin perjuicio para el administrado”. Nuevamente, en este caso, la nulidad del cargo de notificación de la Resolución no implica la nulidad de ésta, por tanto sólo será ineficaz; luego, sobre los actos de continuación de la cobranza coactiva, estos deberán ser declarados nulos, de acorde a la contravención del debido proceso y al derecho de defensa del administrado, al encontrarse en un procedimiento irregular que debe ser “destruido”. Notificación en el procedimiento de cobranza coactiva en la SATT Caso El Ejecutor Coactivo del SATT da cuenta de la necesidad de iniciar un procedimiento de ejecución coactiva contra un contribuyente para que cumpla con su obligación tributaria; en este sentido, decide emitir la correspondiente Resolución de Ejecución Coactiva. Sin embargo, el notificador del SATT, al llegar al domicilio indicado por el contribuyente para realizar la notificación de la mencionada resolución, no lo encuentra y tampoco a persona capaz, entonces, decide realizar una notificación bajo puerta e indicar las características del lugar de la 7

notificación. A pesar de haber realizado ello, el notificador, pone características diferentes a las que realmente tiene el domicilio del contribuyente que debió ser notificado. De acuerdo a ello, ¿el acto administrativo es nulo o anulable, y por qué? Resolución La norma aplicable para el procedimiento de ejecución coactiva de los SAT de los gobiernos locales es el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva; mediante ésta se regula el procedimiento de ejecución coactivo llevado a cabio por el SATT. De igual manera, que en el caso de la SUNAT, la normativa requiere que exista una oren de pago o resolución de determinación que generen una deuda exigible para que se pueda dar inicio a un procedimiento de ejecución. 1. Aspecto previo: independencia entre el cargo de notificación y el acto que se notifica Nuevamente es necesario recordar que la invalidez del cargo de notificación no implica la invalidez del acto administrativo que quiso ser notificado, ello sólo causa su ineficacia hasta que se notifique correctamente. Entonces, debemos separar tres cuestiones, primera la relativa a la invalidez del cargo de notificación de un acto administrativo, la acto administrativo mismo, y la de los actos subsecuentes que se realizan sin observar la nulidad de la notificación del acto. En este mismo sentido, Pablo José HUAPAYA GARRIAZO (2013, pág. 126) explica que “la notificación no es un requisito de validez pero sí de eficacia del acto administrativo ya que consiste en una actuación administrativa de información a los particulares por medio de la cual pueden conocer el contenido del mencionado acto y desde ese momento ajustar su conducta a lo 8

que en ellos se establece o cuestionar su validez a través de un recurso impugnatorio”. 2. La notificación del valor que contiene la deuda a cobrar (resolución de determinación u orden de pago) Un primer caso se referirá al valor, resolución de determinación o de pago, es decir a los supuestos en los cuales la notificación de dicha resolución se haya realizado indebidamente. Entonces, es necesario tener en cuenta que Tribunal Fiscal en la Resolución N° 00861-2-2001 (que constituye precedente de observancia obligatoria), señaló que: “Los actos administrativos a que se refiere el artículo 25 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva respecto a la deuda tributaria exigible (resoluciones de determinación o multa, órdenes de pago, resolución debidamente notificada y no apelada en el plazo de ley, Resolución del Tribunal Fiscal, resolución que declara la pérdida del beneficio de fraccionamiento), deben ser notificados conforme a lo establecido en el artículo 104 del Texto Único Ordenado del Código Tributario”. En consecuencia, la regulación sería casi la misma que se encuentra en el apartado homologo que se analizó para el caso de la SUNAT, debido a que el problema se plantea bajo las mismas normas. Sin embargo, “si revisamos la redacción del Código Tributario, no encontramos de manera taxativa las implicancias generadas por el incumplimiento del presupuesto formal, a diferencia de lo establecido en el inciso d) del artículo 16.1 de la Ley N° 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, el cual señala que sólo el ejecutor deberá suspender el procedimiento de ejecución coactiva, bajo responsabilidad, cuando se haya omitido la notificación al obligado del acto administrativo que sirve de título para la ejecución (HUAPAYA GARRIAZO, 2013, pág. 134)”. 9

Entonces, vemos que el ejecutor tiene una obligación directa de suspender el proceso cuando no exista notificación del valor que sirve para determinar la deuda exigible coactivamente, por lo que difiere en algo de lo determinado para el caso de la SUNAT. A pesar de ello, la solución sería la misma, siendo el caso que el ejecutor coactivo continúe con la ejecución coactiva sin haber suspendido el procedimiento por defecto de la notificación, entonces, el cargo de notificación sería nulo por contravenir el derecho de defensa e, igualmente, todos los actos posteriores que devendrían en un procedimiento irregular, incluyendo la Resolución de Ejecución Coactiva; sin embargo, la validez del valor o resolución de determinación u orden de pago, queda intacta, siendo que sólo sería ineficaz. 3. La notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva Según la Cuarta Disposición Final de la Ley N° 28165, que modifica e incorpora diversos artículos a la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, establece que las notificaciones de los actos a que se refiere dicha Ley se realizarán de conformidad con lo dispuesto en la Ley del Procedimiento Administrativo General, con algunas precisiones: “a) El domicilio válido del administrado será el registrado como contribuyente ante la entidad acreedora. En caso de no mantener con la entidad una relación tributaria, será de aplicación lo previsto en el artículo 21 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. b) En ningún caso se tendrá por válida la notificación realizada de modo distinto a la notificación personal, por correo certificado, o a la publicación subsidiaria. c) La publicación subsidiaria también resultará procedente cuando, exclusivamente por motivos imputables al administrado, que deberán ser demostrados por el Ejecutor Coactivo, devenga en infructuosa la

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notificación personal, o aquella verificada a través del correo certificado”. Entonces, ya no nos encontramos bajo la normativa del Código Tributario, sino que sólo en el de la Ley N° 27444, siendo que las precisiones mencionadas no tienen gran relevancia para nuestra resolución del caso. Vemos que, a pesar de estar regulada más aisladamente por esta ley y no el Código, la solución sigue siendo muy similar al del caso de la SUNAT; en este caso, el cargo de notificación sería nulo por contravenir el derecho de defensa del administrado, así como todos los actos consecuentes de la notificación, pero dejando incólume la validez de la Resolución de Ejecución Coactiva.

Bibliografía HUAPAYA GARRIAZO, P. J. (2013). A propósito de la nulidad de la notificación del valor que genera la deuda exiguble en cobranza coactiva ¿genera un procedimiento coactivo "indebido"? En El procedimiento de cobranza coactiva. Ensayos sobre la vigencia de los derechos y garantías de los administrados (págs. 123-160). Lima: Palestra Editores. PANDO VÍLCHEZ, J. (2011). Notificaciones en el procedimiento administrativo. Análisis de las modificatorias vinculadas al Decreto Legislativo 1029. Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú(67), 253-261.

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