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• Fabian Eberto Godoy Chavarro

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ENSAYO ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO 1. GENERALIDADES En términos generales, para la administración la estructura del Estado Colombiano encuentra su fundamento en tres grandes principios, como son la la separación de poderes, el Estado unitario y la centralización política y descentralización administrativa1, en los que de manera alguna coincide gran parte de la doctrina nacional.2 Es necesario precisar, que el presente ensayo se encamina a señalar cómo se ha entendido la estructura del Estado Colombiano desde la perspectiva de la misma administración pública, la doctrina,3 la cátedra magistral en la academia4 y la posición jurídica del suscrito. 2. LA

ESTRUCTURA

DEL

ESTADO

COLOMBIANO

DESDE

LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 2.1 Principio de la separación de poderes Conforme al artículo 113 de la Constitución Política, se mantiene la división tripartita del poder público, como son la rama legislativa, ejecutiva y la judicial, 1Publicación del Departamento Nacional de Planeación

Elementos Básicos del Estado Colombiano. Se puede ubicar en el siguiente link: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=7YI1Rhi1zxY=&tabid=381

2 HERNÁNDEZ Pedro Alfonso, Descentralización, Desconcentración y Delegación en Colombia, Editorial LEGIS. 3 HERNÁNDEZ Pedro Alfonso, Descentralización, Desconcentración y Delegación en Colombia, Editorial LEGIS. 4 Materia Principios Constitucionales de la Organización Estatal, Universidad del Rosario Especialización en Derecho Constitucional. Profesor: PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ. Sesiones del 21, 22, 28 y 29 de enero de 2011.

pero adicional a ésta, señala la misma norma superior que existen otros órganos autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Por otro lado, y de forma muy precisa, el inciso final del artículo citado enaltece el principio de colaboración armónica en virtud del cual los órganos del estado deben orientar el ejercicio de sus funciones, para la realización de los fines estatales. Es necesario precisar, que lo anterior no quiere significar en manera alguna que cada una de las ramas del poder público se limiten exclusivamente a la función asignada por el constituyente, pues para el cumplimiento de los fines estatales es necesario que cada una, en menor grado, ejerza funciones de las otras ramas, y de esta manera garantizar un equilibrio en el sistema de organización estatal. Por ejemplo; el congreso de la república ejerce función judicial cuando investiga al presidente de la república, el juez de paz, el ejecutivo en las superintendencias; además de la rama ejecutiva, la rama legislativa, judicial y las demás autoridades autónomas independientes ejercen función administrativa. Todas las entidades del estado tienen autonomía, no es exclusivo de las entidades territoriales, pues los demás órganos y entidades del estado requieren de cierta autonomía para poder ejercer la función pública. En mi sentir, cuando la corte constitucional modula sus decisiones mediante sentencias interpretativas, por ejemplo, deja un mensaje al legislativo para que éste en un término prudencial, otorgado por la misma Corte Constitucional, regule determinado asunto que demande una política pública urgente, lo que se traduce en una clara actividad que va a influir en la función legislativa a cargo del congreso, que tiene la obligación de acatar los fallos de la Honorable corporación. 2.2 Principio del Estado Unitario

El carácter unitario del Estado Colombiano se traduce en el hecho de existir una centralización política y gubernamental, en la que las funciones se ejercen bajo el control político de un solo titular, garantizando un mínimo de descentralización en materia administrativa. Cuando hablamos de Estado unitario, en el ámbito internacional e interno existe un solo Estado representado en la Nación y las entidades territoriales, donde éstas se encuentran sometidas a una sola constitución política y a las leyes que expide el Congreso de la República, los decretos del ejecutivo y demás normas nacionales de carácter general. Así las cosas, existe en el Congreso de la República una reserva de ley en los distintos temas que interesan a la Nación, y a nivel territorial las autoridades (asambleas y concejos) se tiene que supeditar a lo señalado de manera imperativa por el legislador. 2.3. Principio de la centralización política y descentralización administrativa Este principio quiere expresar que la política nacional es determinada por el centro de impulsión política, es decir, las directrices sobre cómo se alcanzarán los fines estatales en ejercicio de cada una de las funciones de los órganos del estado se encuentra centralizadas en un titular, y ese titular es el ejecutivo, el cual periódicamente debe presentar un programa de gobierno, previo a la elección para presidente de la república, y éste se convierte en lo que actualmente conocemos como Plan Nacional de Desarrollo. En cuanto a la descentralización administrativa, tenemos que la misma persigue otorgar un grado de autonomía e independencia a ciertas entidades, para lograr hacer más eficiente la prestación de los servicios públicos a cargo del Estado, pues la centralización absoluta impediría que la acción del Estado llegara a ciertos lugares donde en igual sentido el Estado debería ejercer su soberanía, al servicio del ciudadano.

A continuación se presenta el organigrama tal y como lo concibe la administración pública.

ESTADO COLOMBIANO

Ramas del Poder Público

Legislati va Senad o

Cam ara

Ejecutiv a Gobier no Nacion

Gobern ación y Alcaldí a

Judicial

Órganos de Control

Minister io Público Órganos de control

Organización Electoral ESTADO COLOMBIANO Consejo Nacional Electoral Registradurí a Nacional del Estado Civil

Tendríamos que señalar que la rama judicial se encuentra constituida por la altas cortes, los tribunales de distrito judicial, tribunales contencioso administrativos, juzgados, tanto en la jurisdicción ordinaria como en la jurisdicción contencioso administrativa. 3. ESTRUCTURA DEL ESTADO SEGÚN LA ACADEMIA Y CATEDRA MAGISTRAL Según lo visto en clase, los principios de la organización estatal que permiten elaborar la estructura del estado colombiano, responden a diferentes criterios que

en la práctica encuentran diferentes interpretaciones, y frente a la doctrina igual, los cuales han requerido que la Corte Constitucional ejerza control de interpretación para unificar criterios sobre el particular, así las cosas, tenemos los siguientes. 1. Separación de poderes. 2. Descentralización territorial Nivel nacional, nivel departamental y nivel local. 3. Descentralización por servicios Que encuentra fundamento en el artículo 210 C.P. el régimen de las entidades descentralizadas y el artículo 150 numeral 7. Una cosa es el sector central y otra el descentralizado. 4. Desconcentración por funciones En el legislativo Senado y cámara de representantes; en el ejecutivo, la vicepresidencia que no es un principio constitucional, es legal, no debería hacer parte de los principios constitucionales de la organización del Estado, ministerios, Dptos Adtvos, superintendencias etc.; en el departamento, la asamblea, contraloría y la gobernación (secretario de despacho; municipio está en el concejo, secretaría. Rama judicial, Consejo de Estado, Corte Constitucional, Consejo Superior de la Judiciatura y Fiscalía general de la nación. Organos de control; entre ministerio público y defensoría del pueblo y órganos de contrlo fiscal la contraloría general de la república y la auditoría general de la república.

Órganos electorales; registraduría y consejo nacional electoral.

5. Desconcentración por territorio. Hay unos órganos desconcentrados por funciones que están desconcentrados por territorio y otros no. En la rama judicial; consejo de estado: tribunales y juzgados; Corte suprema de justicia, tribunales y juzgados etc. En la contraloría se llaman gerencias departamentales. En la presidencia no hay desconcentración por territorio, en cambio de los ministerios puede haber como puede que no. El ministerio de hacienda, educación probablemente si tengan. El departamento administrativo de la función pública no está desconcentrado por territorio, en cambio el DAS si. Superintendencias igual. En Bogotá, las alcaldías locales es una desconcentración por territorio. No es compatible descentralización por servicios con desconcentración por funciones.

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Principio de la descentralización: La expresión república unitaria es una expresión compuesta; estos dos elementos son diferentes porque se puede hablar de repúblicas unitarias, federales o regionales; la condición de república tiene una manera de incidir en la organización del estado. La expresión descentralización, tiene dos grandes acepciones, que usualmente se entiende como principio de organización y otra como distribución de funciones y recursos. Hasta mediados de los años 80, la construcción de mataderos, acueductos etc, eran servicios del orden nacional, pero estas funciones posteriormente se descentralizaron, se descentralizó los proyectos de irrigación que se entregaron a los Municipios, pero como fracasaron, volvieron a centralizarse. Como principio de organización, señala cómo se organizan y cuáles son las entidades. Hay unas formas de descentralización territorial, por servicios y por colaboración. En relación con la descentralización por colaboración en la que los particulares colaboran con la prestación de servicios, se debe tener presente que los particulares que colaboran no son una forma de estructura del estado, según la doctrina, esto se llamaría privatización. Esto se debe llamar como Particulares que cumplen funciones públicas. La titularidad se queda en el Estado, pero tampoco es una descentralización. No hay descentralización sin centralización; si existe descentralización, debe existir una centralización.

Si hablamos de la descentralización territorial, lo descentralizado son las Entidades Territoriales (Departamentos, Distritos y Municipios). El elemento correspondiente al tema de lo territorial es el orden nacional, luego la palabra “Descentralización” sumado al artículo 286 de la CP. Quiere decir que el Estado se organiza en lo nacional, departamental, distrital y municipal. O lo nacional, lo seccional y lo local. La descentralización territorial y por servicios no son comparables, corresponden a dimensiones diferentes. ¿Cuál es el fundamento de la descentralización territorial?: el artículo 1 y 286 de la C.P., es decir, organización del estado por niveles u ordenes. ¿Cuál es el fundamento de la descentralización por servicios? El artículo 210 de la C.P. ¿Dónde se dan las entidades descentralizadas por servicios? En los tres niveles. Nacional – sector centralizado/sector descentralizado - Nacional Departamental – sector central/sector descentralizado - Seccional Distritos y municipios – sector central/sector descentralizado – Local En un municipio hay dos sectores, el central y el descentralizado. En el Municipio puede existir una EICE, ESE, un establecimiento púbico, esto conforma el sector descentralizado. El sector central: el concejo municipal, la alcaldía, secretarías de despacho, deparatmentos administrativos, la personería municipal, entonces la persona jurídica es llamado Municipio. La palabra Municipio

como persona jurídica

corresponde al sector central de la Administración Municipal. El Municipio como entidad territorial no es persona jurídica.

La misma palabra puede tener significados distintos. La entidad territorial enmarca tanto la persona jurídica municipio como administración municipal y las personas jurídicas del orden descentralizado (ESE, establecimientos públicos), por eso se demanda siempre al Municipio – personería Municipal – contraloría municipal etc., no es lo mismo municipio del artículo 286 al del artículo 314 de la C.P. NO es lo mismo la palabra municipio en el artículo 286 y el de el artículo 314. A partir de la separación de poderes, el estado se organiza teniendo en cuenta que existen dos partes y en cada parte se divide en tres componentes. Una parte con las ramas del poder público; Ejecutiva, Legislativa y Judicial y por otra parte las autoridades independientes; Banco de la República, comisión nacional de televisión, corporaciones autónomas regionales y la comisión nacional del servicio civil, órganos de la elección electoral, órganos de control (ministerio público: procuraduría general de la nación y defensoría del pueblo), órganos de control fiscal (contraloría general de la república y la auditoría general de la república). La rama judicial; corte constitucional, consejo de estado, corte suprema de justicia, fiscalía general de la nación y consejo superior de la judicatura. La rama legislativa; senado y cámara de representantes. Artículo 113 C.P. podemos fusionar los dos artículos? Las entidades territoriales hacen parte de la rama ejecutiva del poder público Artículo 115 de la C.P. Para Jaime Vidal Perdomo dice que conforme al artículo 1 (autonomía administrativa) las entidades territoriales corresponden a otros órganos autónomos.

Quien ejerce función constitucional? El congreso y el pueblo a través del referendo; función legislativa la tiene el congreso, el ejecutivo y el pueblo en forma limitada, solo a través de referendo aprobatorio o derogatorio de leyes. La función judicial; El congreso de la república la ejerce cuando investiga al presidente de la república, el juez de paz, el ejecutivo en las superintendencias, (en función jurisdiccional no procede recurso de apelación al superior jerárquico funcional de las superintendencias, pues aquí procede es ante el juez). Función administrativa; en la rama ejecutiva, legislativa, judicial y las demás autoridades autónomas independientes. Todas las entidades del estado tienen autonomía, no es exclusivo de las entidades territoriales, pues los demás órganos y entidades del estado requieren de cierta autonomía para poder ejercer la función pública. Hay dos principios que permite dos formas distintas de hacer referencia a la estructura del estado. Descentralización territorial y descentralización por servicios. El fundamento de las personas jurídicas de derecho público está en la descentralización por servicios. El otro principio, es la interpretación de la estructura del estado a partir de la separación de poderes. Provisionalmente las Entidades Territoriales se encuentran ubicadas en la rama ejecutiva del poder público. Las entidades descentralizadas por servicios donde se encuentran ubicadas dentro de la estructura del Estado? Están en el orden territorial hacen parte de la rama ejecutiva del poder público. Gobernaciones (secretarias y dptos adtvos)

Alcaldías y entidades descentralizadas por servicios hacen parte de la rama ejecutiva.

¿Donde se encuentran las contralorías municipales y departamentales? La departamental está en el sector central del departamento y la municipal está en el orden municipal. el contralor departamental no es el superior jerárquico del contralor municipal, el contralor general no es el superior jerárquico del contralor departamental. La descentralización por naturaleza es una determinación política, es el fundamento de toda la organización administrativa del Estado. Lo político no es solamente lo centralizado, pues en el orden territorial los planes de desarrollo municipales fijan la determinación del futuro de las entidades territoriales. Lo administrativo no solo es descentralizado, también se encuentra en el orden central. ¿Cuál es la razón de seguir hablando de una centralización política y descentralización administrativa? Esta es una respuesta que considero necesario responder, pues desde mi punto de vista pese a que existe una autonomía administrativa y presupuestal en el orden territorial, esto no quiere decir que los gobernantes en el nivel territorial desconozcan la existencia del Plan Nacional de Desarrollo, pienso que la centralización política se manifiesta en este sentido pues la Constitución así lo demanda cuando exige la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo y la posibilidad de que las entidades en el orden territorial puedan elaborar los suyos conforme al elaborado por el nivel central, y en cuanto a la autonomía administrativa, pues ya se dijo en líneas precedentes, esta es demandada por todas las entidades del Estado para el ejercicio de las funciones encomendadas.

A continuación prosigo a elaborar la estructura del estado colombiano conforme lo expresado por la doctrina, específicamente de acuerdo a lo desarrollado en clase.

ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO RAMAS DEL PODER PUBLICO ORGANOS AUTÓNOMOS E INDEPENDIENTES Judicial Órganos Organización Otros Legislativa

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4. Posición jurídica particular Considero pertinente señalar que son disímiles los organigramas que podemos elaborar para establecer la Estructura del Estado, sin embargo para hacer mas entendible el tema, en mi sentir, la Estructura de cómo se organiza un Estado, y en

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especial el Estado Colombiano, depende la Forma del mismo, así, podemos hablar de la existencia de un estado Federal y tendríamos que hablar de un sin número de órganos que tendrían gran autonomía tanto política como administrativa. En el caso particular del Estado Colombiano, considero que el mismo podemos elaborar su estructura (mapa político-administrativo), teniendo como obligatoria referencia que su carácter principal es el de ser unitario, es decir, que debemos partir de la idea de que existe un centro de impulsión que dará la directriz de cómo se debe organizar respecto de las entidades descentralizadas territorial y por servicios, y a su vez, nos enmarca en los conceptos de descentralización, delegación y desconcentración administrativas ya discutidas en clase. La existencia de otros órganos, denota la necesidad del Estado de especializar sus funciones para garantizar de manera debida la prestación de los diferentes servicios a su cargo, persiguiendo materializar los fines estatales consagrados en el artículo 2 de la Carta Política, en consecuencia considero que de una u otra manera, sea que interpretemos la estructura del Estado conforme al cuadro elaborado por la administración pública o por la doctrina, siempre se va a perseguir garantizar los fines estatales ya mencionados. Ahora bien, considero que es más elaborada la estructura elaborada por la doctrina, pues permite evidenciar las diferentes autoridades que buscan la garantía de esos fines, pero disiento en relación con la exclusión de las Entidades Territoriales de la estructura de la rama ejecutiva, puesto que si bien es cierto, que las mismas a través de sus gobernantes persiguen específicos fines para su población tanto política como administrativamente, no es menos cierto, que los planes de desarrollo departamentales y municipales necesariamente se deben ajustar al Plan Nacional de Desarrollo, y ello es así porque incluso económicamente el Nivel central determina incluso la posibilidad de que si un Municipio no es viable económicamente, éste tendrá que desaparecer, razón

suficiente para decir que no podríamos excluir a las Entidades Territoriales de la rama ejecutiva, como tampoco comparto la posibilidad de ubicarlas como otros órganos autónomos e independientes como lo precisa el doctor Jaime Vidal Perdomo, por las mismas razones anotadas.

FABIAN EBERTO GODOY CHAVARRO Estudiante posgrado Especialización Derecho Constitucional Universidad del Rosario