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LA REFORMA POLICIAL PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD CIUDADANA, FÁCIL

DE

UNA

TAREA

PROMETER

Y

DIFÍCIL DE CUMPLIR. Crnl. PNP Héctor Loayza Arrieta En los últimos años uno de los problemas más graves que afecta nuestra sociedad es la inseguridad, esto ha motivado que muchos candidatos a la presidencia de la Republica, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y Congreso de la República, hagan una serie de promesas para llegar al poder, sin embargo aquellos que han logrado llegar a ocupar algunos de estos cargos, siempre han llevado a cabo una serie de medidas improvisadas, lo cierto es que hasta la fecha no hay una política responsable en esta materia, lo que ha motivado nuestro análisis toda vez estando próximos a cumplir treinta años de servicios en la Policía Nacional siempre hemos estado y estamos esperanzados en que se hagan cambios trascendentales respecto a tan importante labor del Estado en la vida cotidiana de los ciudadanos cual es la Seguridad Ciudadana definida por la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana1, como “La acción integrada que desarrolla el Estado, con la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos; tal concepto está estrechamente vinculado con los ideales que tiene una sociedad civilizada y democrática, que aspira al desarrollo económico y social del país, es permitir que cada uno de nosotros, al salir a las calles podamos desarrollar con tranquilidad todas nuestras actividades, es por tal razón que los políticos responsables deben comprender que para fortalecerla no basta solo con buenas intensiones, se requiere de 1

Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Art. 2

2

una asesoría técnica, puesto que hoy en día esta labor se ha constituido

una

especialidad,

se

requiere

manejar

estándares

internacionales en materia de derechos humanos, de tal forma que al igual que los gobernantes ponen especial cuidado en designar a personas técnicas para el manejo de la economía del país, de la misma manera deben elegir a personas calificadas para conducir la seguridad ciudadana, que tengan conocimientos y experiencia para dirigir y planificar la seguridad de la vida y tranquilidad de las personas. La Seguridad Ciudadana compromete fundamentalmente a cuatro instituciones el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Instituto Nacional Penitenciario y la Policía Nacional del Perú, constituyéndose esta última institución en el primer frente a la cual nos referiremos por cuanto consideramos que es a la que menos se ha prestado atención como a continuación pasaremos a analizar. En el Perú al igual que en otros países de América Latina se ha intentado realizar grandes reformas policiales para

mejorar la

seguridad ciudadana, pero tal como indicó José María Rico2 la precariedad de nuestras democracias constituye un obstáculo para las reformas policiales, tanto porque carecemos de expertos civiles en temas de seguridad con la autoridad y conocimiento necesario para conducir modernos procesos de transformación institucional, lo que no deja

de

ser

sorprendente

por

el

costos

criminalidad…, nuestras democracias terminan

que

representa

la

por convivir con

instituciones policiales sin mayores cambios a fin de garantizar su lealtad. Pero empecemos por hacer un breve repaso de las denominadas grandes reformas policiales realizadas en nuestro país por Presidentes de la Republica en los últimas tres décadas como mecanismos para mejorar la seguridad ciudadana, podremos apreciar que estos 2

RICO, José María 2006, “Las reformas policiales en América Latina”, p15, Lima: Instituto de Defensa Legal.

3

gobernantes, siempre iniciaron el ejercicio de su mandato con reformas en la “POLICÍA” como forma de alardear en el uso de su poder, parece ser una práctica común en los mandatarios de turno, pero veamos un poco de esas trascendentales innovaciones realizadas por últimos gobiernos: El primer gobierno de Alan García (1985-1990), unificó a las tres instituciones policiales de ese entonces, la Guardia Civil, la Policía de Investigaciones y la Guardia Republicana en un solo cuerpo policial denominado Policía Nacional del Perú, generando más que una reforma o cambio trascendente de la función policial en un caos al interior de esa nueva institución policial, por cuanto no se había planificado absolutamente nada, no había un estudio previo, etc., cada efectivo policial se manejaba conforme a su formación, a sus antiguos reglamentos de sus ex instituciones de procedencia, generándose más conflictos de los que antes había en desmedro de la ciudadanía; la decisión que tomó el entonces Presidente Alan García, consideramos que más que inteligente fue hepática, ya que ésta se realizó por los problemas causados por los celos y disputas entre algunos de los integrantes de estas ex instituciones policiales, situación que fácilmente pudo solucionarse en ese momento con una acción disciplinaria contra los responsables de esos actos; por otra parte el gobierno de García Pérez no solo nos legó el más alto índice inflacionario de la historia del Perú, sino que también permitió que el terrorismo alcanzara un nivel insospechado de crecimiento, que logró cercar prácticamente las ciudades más importantes, efectuando el control territorial en gran parte de la sierra y selva del país; es muy ingrato recordar que la ciudadanía increíblemente en ese entonces, temía acercarse a un policía que estaba parado en una esquina, en un paradero de bus, o de ingresar a una dependencia policial por miedo a ser víctima de un atentado terrorista, es así como desapareció el antiguo “amigo policía” de los niños, para pasar a ser un combatiente

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y adoptando posturas de un soldado de guerra, como camuflarse (pintarse la cara), usar cananas (cintos llenos de balas cruzadas), llevar un par de granadas en el pecho y un puñal en el correaje; en las comisarías se colocaron tranqueras y trincheras con sacos de arena como si se estuviese en un conflicto de Vietnam o Medio Oriente, desnaturalizándose de esa manera la función policial de servicio a la comunidad. Posteriormente durante los dos gobiernos de Alberto Fujimori Alberto Fujimori, se consolidó la dependencia de la Policía en las Fuerzas Armadas, el Ministerio del Interior estuvo a cargo de Generales del Ejercito para de esa manera tener un control de la policía, el cargo de Ministro del Interior se convirtió en la práctica en uno de los más importantes cargos que debía tener un General del Ejército para alcanzar la Comandancia General del Ejército. Es en ese entonces que las Fuerzas Armadas reemplazaron a la policía para hacer frente al narcotráfico,

con

resultados

que,

como

posteriormente

fueron

públicos no tuvieron resultados positivos, por el contrario afectaron la imagen de las FF.AA al comprometer a algunos de sus integrantes con actos de corrupción. Respecto al terrorismo, a la llegada del gobierno de Fujimori la policía ya había aprendido a luchar contra este flagelo, más que por la capacidad estratégica de sus gobernantes, por la ingrata experiencia adquirida en dos décadas de lucha que costó la muerte de más de 1,500 policías y otros 1,500 que quedaron inválidos3, luego que fueran víctimas de ataques cobardes en su servicio o en sus precarios locales policiales con el uso de coches-bombas, en emboscadas o ajusticiamientos o asesinatos para simplemente para robarles sus armas principalmente de aquellos que se encontraban solitarios e

3

GUEVARA ZEGARRA, Danilo, 1998 Violencia en Perú, El Nuevo Herald Setiembre 05, 2008 de www.latinamericanstudies.org/peru/violencia.htm.

5

indefensos, es así como luego de una excelente trabajo de inteligencia la DIRCOTE capturó a Abimael Guzmán Reinoso líder de Sendero Luminoso y toda su cúpula, así como a Víctor Polay Campos líder del Movimiento

Revolucionario

Túpac

Amaru,

estas

capturas

constituyeron un factor fundamental para conseguir la derrota estratégica de la subversión y el terrorismo. A su turno Presidente Alejandro Toledo en el discurso inaugural de su Gobierno

anunció

lo

siguiente:

“para

consolidar

la

transición

democrática se requiere mejorar sustantivamente la seguridad pública, para que la población goce de su tranquilidad en su vida cotidiana y tenga garantías adecuadas para todo el desarrollo de sus actividades económicas. Es necesario mejorar paulatinamente, lo niveles de vida y formación profesional”, para efectivizar sus orientaciones, estableció una Comisión Especial de Reestructuración de la Policía Nacional4, la cual fue presidida por el propio Ministro del Interior, que se encargó de llevar a cabo el diagnóstico institucional, definir la agenda y el cronograma del proceso de reestructuración policial. Esa Comisión estuvo integrada por civiles y policías, realizó durante cuatro meses un exhaustivo trabajo de diagnóstico y de propuestas, es necesario reconocer que algunas de ellas fueron muy buenas para ansiada reforma policial sin embargo nunca se pusieron en práctica. El único producto trascendente de esta Comisión fue elaborar un nuevo Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú (Ley Nº 28338), como un intento que se hizo para iniciar el proceso de desmilitarizar a la Policía Nacional y cuyo resultado a la fecha es haber generado una indisciplina total al interior de la institucional policial, y es que en un equivocado concepto de invocar los derechos humanos se tergiversó totalmente los parámetros de la disciplina en 4

Ministerio del Interior, 2002, Informe de la Comisión Especial de Reestructuración de la Policía Nacional del Perú, Lima, COAS MINT.

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la organización policial, es así como en una Conferencia dada por Dr. Marco Ibazeta Marino Ex Decano del Colegio de Abogados de Lima con motivo del I Simposio de la Ley 28338 del Régimen Disciplinario PNP organizado por Tribunal Administrativo Disciplinario Nacional en mayo del 2005, criticó severamente la nueva norma disciplinaria, señalando el servicio policial exigía un tratamiento especial, sus condiciones laborales y riesgos son diferentes a cualquier funcionario público ergo era inaplicable para la organización policial, además señaló que el manejo la norma requería de conocimientos previos del derecho

administrativo,

dijo

además

que

por

esa

razón

las

constituciones en todo el mundo dejan una puerta abierta para que las Fuerzas Armadas y la Policía se rijan bajo sus propias leyes y reglamentos. Finalmente otro aspecto que abordó esta comisión especial fue el desterrar subordinación que consideraba militarizada cambiando el término "Mi" por el de "Señor", de manera que se borraría el sentido de posesión con el uso del monosílabo "mi", norma que nunca se cumplió por efecto de la fuerte cultura policial de naturaleza militar imperante al interior de la institución policial, el General Raúl Salazar Salazar actual Director General de la PNP ha dispuesto se retome el trato de "Mi" por el de "Señor" como una de sus primeras medidas. El segundo gobierno de Alan García también tuvo como una de sus reformas el retiro de los Edecanes de la Policía del Palacio de Gobierno, por lo demás en su periodo de gobierno nada relevante en materia de reformas para la policía, por el contrario se elevó la percepción de inseguridad ciudadana por encima del desempleo y la corrupción, los conflictos sociales marcaron su gobierno, lleva consigo la responsabilidad política de la muerte de los 24 policías muertos en Bagua.

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El reciente electo Presidente Ollanta Humala en un acto mediático y protagónico, el 18 de agosto del 2011 asumió la Presidencia del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), luego que el 04 AGO2011 la

esposa y su hija de 9 años del congresista Renzo

Reggiardo sufrieron un asalto en el que la menor resulto herida por un impacto de bala en el pecho; tras ocurridos estos hechos el indicado legislador asumió la Comisión de Seguridad Ciudadana en la cual se tuvo mucha expectativa sin embargo han pasado mas de cinco meses y no hay ningún resultado, de la misma forma ocurrió el en agosto del 2010 luego de que la niña Romina Cornejo Ramos de tan solo ocho años quedó cuadripléjica al recibir dos balazos durante un asalto a su familia por delincuentes comunes denominados “marcas” en plena vía expresa, al igual en esa oportunidad hubo un gran revuelo de los medios de comunicación, las autoridades y la ciudadanía mostraban su indignación, hubo promesas por la presión de la prensa y nada más;

en ese sentido estoy plenamente de

acuerdo con el comentario de Carlos Basombrio quien luego de ocurrido el congresista Reggiardo señalo5: “Los gobernantes dicen que la seguridad ciudadana es su prioridad sin embargo pasan unos días y las cosas vuelven a la normalidad; es decir, la delincuencia sigue su curso, la ciudadanía sigue sufriéndola y, en el fondo, en lo que realmente importa, no pasa nada. Ello hasta que ocurre la siguiente tragedia y la puesta en escena se repite”. Veamos otro “gran cambio”, el Sector Interior el 31 de Diciembre del año pasado retiró a más de 35 generales y 596 oficiales (entre coroneles,

comandantes

reestructuración

de

la

y policía

mayoresen

un

como proceso

parte definido

de

la

como

"reingeniería" policial, según lo expresó el ex ministro del Interior de Oscar Valdés Dancuart ahora Primer Ministro.

5

Basombrio, Carlos Opina.21, Diario Perú21 9Ago2011

8

En síntesis estas han sido esas grandes reformas realizadas por los mandatarios de turno, nunca se han dado políticas serias de reformas policiales para mejorar la seguridad ciudadana en nuestro país, como si lo hizo en su momento Chile, Colombia y últimamente Ecuador por mencionar algunos países con son similares características a las de nuestra sociedad; durante mi permanencia en la institución policial los candidatos a la Presidencia de la Republica, siempre que han presentado propuestas en materia de seguridad ciudadana sea ha puesto un elocuente y casi exclusivo énfasis en la institución policial, cuando este tema es mucho más integral. También hemos podido apreciar que siempre han existido algunos intentos frustrados de reformar la policía por los gobiernos de turno, sus esfuerzos no han implicado el logro de verdaderos programas de política seguridad ciudadana, a pesar de que como ha señala el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos6

“La seguridad

ciudadana es una de las dimensiones de la seguridad humana y por lo tanto del desarrollo humano e involucra la interrelación de múltiples actores, condiciones y factores entre los cuales se cuentan la historia y la estructura del Estado y la sociedad; las políticas y programas de los gobiernos; la vigencia de los derechos económicos, sociales, culturales; y el escenario regional e internacional. La seguridad ciudadana se ve amenazada cuando el Estado no cumple con su función de brindar protección ante el crimen y la violencia social, lo cual interrumpe la relación básica entre gobernantes y gobernados. La policía es un actor relevante para enfrentar el fenómeno de la inseguridad no obstante nunca se realizó un proceso de reforma estructural, con cambios consultados y empujados desde dentro de la Institución 6

teniendo

como

objetivo

el

“profesionalizar”

y

Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2010 Informe sobre Seguridad Ciudadana Ministerio del Interior, 2002, México Impreso por Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, México.

9

“democratizar” la Policía. Es impostergable la formación y desarrollo de sistemas de rendición de cuentas

(interno y externo) de

mecanismos de evaluación y accountability7

que una policía

democrática y eficiente debe tener como política. La Institución requiere de un proceso de limpieza y sobre todo de mejora de su imagen, a través de medidas estructurales y de impacto. Por otro lado resulta peligroso policializar la ciudadanía mediante un “servicio

policial

voluntario”,

la

policía

no

es

una

opción

de

sobrevivencia para los que están en condición de desocupados, o como medida para regenerar a pandilleros, es preciso recordar que los miembros de la policía para el cumplimiento de sus funciones tiene la gran responsabilidad hacer uso de la fuerza y/o armas de fuego, razón por la cual Naciones Unidas en los Principios Básicos de la Fuerza aprobados en el octavo congreso de la Habana en Cuba 8, recomendó que “Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley procurarán que todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley sean seleccionados mediante procedimientos adecuados, posean aptitudes éticas, psicológicas y físicas apropiadas para el ejercicio eficaz de sus funciones y reciban capacitación profesional continua y completa. Tales aptitudes para el ejercicio de esas funciones serán objeto de examen periódico”. Es así como los requisitos para ser policía en los países desarrollados (EE.UU. España, México, entre otros), exigen un perfil especial como es el caso del Departamento de la Policía de Orlando en los Estados Unidos

de

América9,

que

en

su

página

web

indica

que

su

Departamento es “altamente respetado como una agencia de ley. Busca emplear a los mejores candidatos disponibles. 7

8

9

Invitamos a

Varenik, Robert, Acconuntability, 2005 Sistema de Rendición de Cuentas, p.26 México, Primera Edición Grafos y Entornos. Organización Naciones Unidas, 1990, Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. La Habana Cuba. Departamento de Policía Orlando Florida (http://www.cityoforlando.net/esp/police/recrpol.htm).

10

miles de candidatos a que soliciten con nuestra agencia a través de todo el año. Reclutamos en muchas universidades, bases militares y centros de entrenamiento para personal policial, en busca de candidatos con una buena actitud que califiquen para nuestras normas altas. El proceso de convertirse en un Policía de Orlando es muy

competitivo

solicitantes

es

y

solamente

ofrecido

este

un

porcentaje

trabajo.

Los

pequeño

candidatos

de

los

con

los

requerimientos mínimos usualmente no son contratados. El candidato ideal tiene experiencia militar o policial y un diploma universitario. Además, un buen candidato deberá tener experiencia en otros trabajos, un buen historial de conducir, y un buen historial de no usar drogas o substancias controladas. Para aumentar las posibilidades de convertirse en un Policía en nuestro Departamento, deberá poseer uno de los siguientes: educación universitaria, experiencia Policial o la Certificación de Policía de Florida”; esas son las exigencias que el ejercicio de la función policial requiere, elementos con un perfil adecuado, lo que se debe buscar es la calidad de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y o el número, de nada servirá contar con 20 o 30 mil nuevos policías, como se propone, si estos son nuevos miles de personas para temer y desconfiar por incapaces o lo que es peor por corruptos. Para un buen reclutamiento las agencias o departamentos de policía hoy en día ofrecen una serie de ventajas y condiciones de trabajo como buenos salarios, seguros de vida y salud, programas de bienestar como vivienda, esparcimiento; buen sistema jubilación, etc., con la finalidad de tener una gran cantidad de postulantes y de esa manera seleccionar a los mejores para incorporarlos a la institución policial. Verdaderas reformas policiales son la que iniciaron los Carabineros en Chile, la Policía Nacional de Colombia o recientemente la Policía

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Nacional de Ecuador. José María Rico indicó10 que los retos en materia de reforma policial demandan recursos y requieren del apoyo internacional, la experiencia de la Policía Nacional de Colombia, aunque comprensiblemente militarizada por razón del conflicto armado interno, es una institución moderna y tecnificada que brinda un servicio que es apreciado por la ciudadanía; hace casi dos décadas,

cuando

se

inició

la

transformación,

era

vista

con

desconfianza y temor. Olvidan los autores resaltar que los más importantes logros en seguridad ciudadana en Colombia no hubieran sido posibles si, además de la reforma de la policía, los gobiernos municipales, especialmente el de Bogotá, no hubieran dado su cuota de liderazgo y apoyo. Chile también ha vivido una interesante experiencia de cambios lentos y graduales, hechos posibles por la estabilidad y continuidad política, donde tanto el gobierno como los cuerpos policiales -Carabineros e Investigaciones- han contribuido a restablecer la credibilidad y el respeto de estas instituciones, han dignificado la función policial y han tecnificado su labor. Actualmente en el Perú se están dando las condiciones para mejorar la seguridad ciudadana, el crecimiento económico así lo exige, es necesario brindar las garantías a los inversionistas, al turista nacional e internacional, de nada servirá nuestra marca Perú si pensamos que vivimos en el Perú de la ciudad en Nebraska (Estados Unidos), donde todo es paz y tranquilidad. El mejorar la seguridad ciudadana y modernizar a la Policía Nacional del Perú no solo debe ser una promesa por cumplir para el Presidente Ollanta, sino que es un desafío pendiente, no basta con echar a Oficiales al retiro, no solo es lanzar mil o don mil policías ineficientes a las calles, ni

reclutar

desocupados o pandilleros para el servicio policial voluntario, eso no es reforma o reingeniería como lo llama el ministro Valdez, una verdadera reforma debe estar basada en conclusiones, evaluaciones y 10

RICO, José María 2006, “Las reformas policiales en América Latina”, p19, Lima: Instituto de Defensa Legal.

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diagnósticos, es aplicar las "buenas/mejores prácticas" (traducción literal de la expresión inglesa best practices), las cuales se conocen como un conjunto heterogéneo de términos o teorías, unas nuevas e innovadoras,

y

otras

que

simplemente

renombran

prácticas

administrativas que ya se utilizaban en la práctica profesional pero que nadie había presentado como propias. Entre estas teorías se pueden mencionar: calidad total, justo a tiempo (just in time), estudio de referencia (benchmarking), reingeniería (reengineering management),

externalización

(outsourcing),

redimensionamiento

(resizing), gestión basada en actividades, gestión basada en el valor (value-based management), gestión

por

objetivos, también se

reconoce que las mejores prácticas pueden acelerar la puesta en servicio de mejoras en los procesos de las organizaciones, hay que reformar

pero

de

manera

responsable

aplicando

los

nuevos

estándares internacionales de policía, recordemos que en materia de reformas policiales la ONU y la OEA11, han solicitado replicar a nivel global o hemisférico las estrategias desarrolladas con éxito probado, como en su momento lo hizo Colombia llevando a 16 misiones de Carabineros para realizar una hacer una reforma administrativa y operativa que la permitido modernizar su institución policial y reducir en un 50 % la criminalidad, a pesar de estar convulsionado por el narcotráfico y las guerrillas motivando que año 2010 el Mayor General Óscar Adolfo Naranjo Trujillo sea reconocido por la Asociación Internacional de Policías, IACP, como el mejor policía del Mundo. Esperemos tener pronto una Policía confiable y reconocida por nuestra sociedad con lineamiento y políticas prácticas van apegadas al estado de derecho y un alto profesionalismo.

11

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD–. Guía para la construcción de una base de conocimiento empírico”. Panamá, Proyecto Regional Feria del Conocimiento de Gobernabilidad Local en América Latina. 2005. p.13

13

Finalmente concluiremos señalando que el poder político siempre ha mantenido en el olvido a la Policía Nacional del Perú, poco o nada se han comprometido con la cuestión policial, a pesar que la sociedad civil que clama por la seguridad ciudadana como se puede apreciar en las encuestas realizadas en julio del 2011 por Ipsos Apoyo en el que mas del 50% de los peruanos cree que la inseguridad ciudadana es el problema más importante que Humala debe solucionar, por encima de la corrupción que pasó a segundo plano (37%) y el interés por el desempleo (36%) que se quedó en el tercer lugar de la lista de prioridades de la población, luego la pobreza (29%) y el costo de vida (25%), la desigualdad (9%) –tema base de las propuestas de Ollanta Humala, el terrorismo (7%) entre otros; el tema de reforma policial para mejorar la seguridad ciudadana nunca pasan de promesas, parece ser “siempre el mismo gato pero con diferente cola” con una policía enfocada o anquilosada en mantener viejas prácticas, entre otras cosas; consideramos que es el momento del actual gobierno colocar en la agenda como prioritario un Plan de acción que tenga políticas serias conforme a los desafíos actuales en materia de seguridad ciudadana, también es impostergable dignificar la función policial, tan maltratada durante las últimas décadas fortaleciendo a la Policía Nacional del Perú como el primer eslabón para garantizar la seguridad ciudadana en el Perú.