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EL TERRITORIO EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA

Calzada Patrón, Feliciano (1990).El territorio en la constitución mexicana, en el Derecho Constitucional pp. 376 - 390. México, DF: Harla

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SUMARIO 13.1

RELACI6N ENTRE ESTADO Y TERRITORIO

13.1.1 Doctrinas 13.2

EL SISTEMA MEXICANO

13.2.1 Dominio originario 13.2.2 Contenido básico del articulo 27 constitucional 13.3 13.4

ELEMENTOS INTEGRANTES DEL TERRITORIO NACIONAL CLASIFICAC16N POLiTlCA DEL TERRITORIO NACIONAL

13.4.1 Estado y Territorios 13.4.2 Distrito Federal 13.4.3 Las islas 13.5

LAS REFORMAS AL TERRITORIO NACIONAL

13.5.1 El articulo 46 constitucional

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OBJETIVOS

El alumno deberá ser capaz de: Apreciar la relación entre Estado y Temtorio. Conocer las partes integrantes de la Federaci6n. Valorar la importancia del Articulo 27 Constitucional. Destacar la importancia del Articulo 48 Constitucional, y las Islas con que cuenta nuestro país.

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13.1 13.1.1

EL TERRITORIO E N LA CONSTITUCI6N MEXICANA

RELACIÓN ENTRE ESTADO Y TERRITORIO Doctrinas

La existencia de un Estado presupone como factor indispensable la existencia de un territorio. No necesariamente el segundo determina las modalidades del primero, aunque en algunos casos la influencia puede ser relativa, pero no descartada. "Los antropólogos alemanes -señala Daniel Moreno- llegaron a crear toda una ciencia, la geopolitica, para seflalar cuál era el detenninismo geográfico, no solamente en Europa, sino en todos los continentes. Sin embargo, conforme el hombre, a través de los más avanzados medios cientificos, va dominando el mundo de la naturaleza, esas teorías se han ido desacreditando".' Por su parte, el tratadista español Nicolás Pérez Serrano recuerda que los pueblos nómadas no configuran realmente un Estado, aunque en su peregrinar requieran forzosamente de un asiento territorial, sin el cual no se podria conservar el género humano; "un Estado ambulante no tendria la fijeza indispensable para realizar la unidad política que el Estado supone. La sedentariedad que sobreviene cuando el horno vagus se convierte en horno rnanens, y cuando la agricultura empieza a vender sus frutos, es condición natural sine qua non para la aparición del verdadero Estado; todo elio sin contar con que la teoria que de éste interesa es la que pueda explicarnos el estado moderno. ."2 Casos curiosos presenta la historia en los que el territorio de un Estado ha cobrado caracteristicas muy particulares. Como se recordará, en alguna ocasión el Estado ateniense vivió sin territorio, cuando su población, por órdenes de Ternistocles, hubo de refugiarse en las naves ante la invasión de los persas. Algunos tratadistas consideraron entonces que las naves hicieron el papel de territorio.

.

' Morena Daniel, Derecho constitucional mexicano, Pax México. 1981. p. 322. Pérez Serrwo. Nicolás, Tratado de derecho politieo, Civitas. Madrid. 1976. p. 97.

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El Sistema Mexicano

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Haurióu pone de relieve la importancia del territorio para la formación del Estado: "La agrupación humana básica del Estado, la nación, se encuentra fija en un territorio determinado, que se convierte en el territorio del Estado. Los Estados son principalmente formaciones territoriales, y todo lo que concierne al territorio es considerado como algo de gran imp~rtancia."~ La afirmación del tratadista mencionado se basa fundamentalmente en la importancia que reviste el territorio en cuanto al limite geopolítico de la autoridad del mismo Estado. Por su parte, el maestro Rojina Villegas afirma: "En la teoría tradicional, el territorio es un elemento esencial del Estado en virtud de que, sin 61 no se le puede concebir. E s por eso que lo incluye -agrega Moreno- como elemento de definición. No obstante, debemos advertir que no es un axioma en la teoría del Estado considerar que el territorio es elemento esencial del mismo; es la tesis tradicional y dominante; pero en contra de ella existen opiniones muy respetables, justamente la de Kelsen y Dugit, que sostiene que el territorio como espacio, no es elemento esencial del Estado; o en otros términos, puede existir que el Estado sin necesidad de un territorio determinado y concretamente localizado en un espacio de la tierra; no es que conciban estos autores la posibilidad de que el Estado exista sin un asiento, sino que niegan la necesidad de que ese asiento se encuentre fijamente determinado, ya que puede desplazarse, sin que sea necesario concebirlo como tal."4 En este sentido, el maestro mexicano Ignacio Burgoa destaca: "el territorio no sólo es el asiento permanente de la población. de la Nación o de las comunidades nacionales que la forman. No únicamente tiene una aceptación física, sino que es factor de influencia sobre el grupo humano que en él reside, modelándolo de muy variada manera. Puede decirse que el territorio es un elemento geográfico de integración nacional a través de diversas causas o circunstancias que dentro de él actúan sobre las comunidades humanas, tales como el clima, la naturaleza del suelo, los múltiples accidentes geográficos, los recursos económicos naturales, etc., la geografía humana y la ec~nomía".~

13.2

EL SISTEMA MEXICANO

El título segundo de la Constitución nacional, referente a "las partes integrantes de la Federación y del territorio nacional", en su artículo 42 determina: "ARTÍCULO 42. El territorio nacional comprende: Haurihu AndrB. Derecho constitucional e instituciones políticas, Ariel, Barcelona. 1971. s.p. 'Citado por Moreno Daniel, op. cit., p. 323. ídem., p. 325.

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EL TERRITORIO E N LA CONSTITUCI~NMEXICANA

1 El de las partes integrantes de la Federación; ZZ. El de las Islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes; ZZZ. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo, situadas en el Océano Pacifico; ZV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional y las maritimas interiores, y VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio derecho interna~ional."~ Una vez delimitadas las partes que integran el territorio del Estado mexicano, incluida además de la superficie terrestre la acuática y marítima del espacio tridimensional, hemos de notar que el dominio original del mismo pertenece en primera instancia a la nación. Ello significa que el concepto de soberania nacional recae en el pueblo mexicano. "Tal transformación -señala Tena Ramirez- la pudo operar el Constituyente de 17 en ejercicio de la soberania, del mismo modo como las constituciones del siglo XIX transformaron en sentido individualista el concepto de propiedad que, como patrimonio del soberano, había prevalecido durante la C~lonia."~

13.2.1 Dominio originario El dominio originario del territorio del Estado lo señala en primerisimo lugar el articulo 27 de la Constitución nacional, cuando establece que Bste "corresponde originalmente a la Nación", y tal dominio puede ser directo, en los casos en que ella misma determina, o un dominio eminente que puede desplazar a la propiedad privada, "convirtiendo en domaniales los bienes de los particulares, no por vía de expropiación, sino en vía de regreso al propietario originario que es la Nación. De ser así, quiere decir que el autor de la Constitución sustentó un nuevo concepto del derecho de propiedad, por más que conservó como garantía individual en favor del particular una especie de propiedad precaria y derivadaM.8

Secretaria de Gobernación. Constitución potitica de los Estados Unidos Mexicanos, México. 1988. p. 64. Tena Ramirez. Felipe. Derecho constitucional mexicano, Pornia. México. 1961. p. 170. Loc. cit.

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Elementos Integrantes del Territorio Nacional

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13.2.2 Contenido básico del artículo 27 constitucional Hemos señalado la naturaleza de la propiedad comprendida dentro de los límites del territorio nacional, que recae originalmente en la Nación y, como señala el mismo artículo, .la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada". Se indica también que la Nación nunca podrá ceder el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que requiera el interés público, en clara referencia a que la totalidad de las partes se yergue por encima de las necesidades y de los intereses individuales, con lo que se confiere la mayor importancia a la colectividad. Sin menospreciar la relevancia que tiene todo el articulado de la Constitución de Querétaro, es justo destacar que el artículo 27 enarbola de manera muy objetiva y amplia, junto al artículo 123, las conquistas sociales que determinaron que a la Revolución Mexicana de 1910-1917 se le conozca como la primera revolución social del siglo xx.

". .

13.3 ELEMENTOS INTEGRANTES DEL TERRITORIO NACIONAL En el artículo 43 constitucional se encuentran determinadas las partes integrantes de la Federación, en cuanto a la dirección geopolítica se refiere. Veamos:

"ART~CULO 43. Las partes integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, -.léxico, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracmz, Yucatán, Zacatecas y el Distrito Federal."g Fundamentalmente durante la época de la Colonia, el territorio mexicano. ha conocido varias divisiones geopoiíticas de algunas de las cuales hemos hecho referencia en capítulos anteriores, y también a la respectiva jurisdicción de los ordenamientos derivados de virreyes, audiencias, gobernadores y alcaldes mayores. A finales del siglo XVIII el país conoció una nueva división territorial que, en opinión del doctor José María Mora, "sirvió de base al establecimiento de

Secretaria de Gobernacihn. op. cit., pp. 68-69.

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E L TERRITORIO E N LA CONSTITUCIÓN MEXICANA

la Federación Mexicana, pues cuantas se han hecho después han partido de ella". Por su parte, Tena Ramírez asegura: "El mismo territorio pasó a serlo de las entidades jurídicas llamadas Estados de la Federación cuando en ellos se convirtieron las provincias que existían en 1824: volvió a serlo al restablecerse el federalismo efi 46 y en 57, con las modificaciones territoriales operadas bajo la vigencia de las constituciones federales, y lo sigue siendo en la Constitución de 17."1° El dominio territorial de un Estado no se limita a la superficie terrestre, puesto que, como indica Pérez Serrano, ". . .abarca también el subsuelo, sin limitación, los mares y aguas interiores, la zona de mar territorial y el espacio aéreo, es decir, todos los factores a que alcanza el poder del Estado y que pueden ser necesarios para los fines de defensa, seguridad, sanidad, recursos y fomento de intereses culturales y materiales. Igualmente han de considerarse como formando parte del territorio del Estado los buques que enarbolan el pabeilón nacional, las aeronaves que reúnan iguai condición y los palacios que en países extranjeros posea el Estado y que disfruten de extraterritorialidad a virtud de derecho o de cortesía internacional".ll El jurista mexicano Daniel Moreno12 señala las especificaciones del articulo 27 constitucional, en sus párrafos cuarto y quinto, los cuales se refieren a los recursos naturales tanto de la plataforma continental y zócalos submarinos de las islas, así como a los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depósitos, o de donde se extraigan metales y metaloides de uso industrial, entre otros. El mismo mandamiento señala que corresponde a la nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generación de la energía de tal naturaleza, pero prohíbe el uso de la misma para fines que no sean estrictamente pacíficos.

13.4 CLASIFICACIÓN POLITICA DEL TERRITORIO NACIONAL A juicio de Tena Ramírez, durante la época colonial encontramos la siguiente división territorial: "a), la eclesiástica, que a su vez dividía el territorio en porciones sujetas a jurisdicciones correspondientes a la jerarquía de la Iglesia, en provincias de evangelización, encomendadas a los tribunales del Santo Oficio; b), la administrativa judicial, que tenía por base los distritos jurisdiccionales de las Audiencias, subdivididas en Gobiernos, Corregimientos y Alcaldías

'O Tena Ramirez. " Pérez Serrano.

"

Felipe op. cit, p. 176. Nicolás. "p. cit., p. 98. Moreno. Daniel. op. cit., p. 327.

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Clasificaci6n Política del Territorio Nacional

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mayores; c), las originadas en las innovaciones territoriales del siglo XVIII, consistentes en la creación de las provincias internas y en la implantación del sistema de intendencias".l3

13.4.1 Estado y territorios En el articulo 45 constitucional se determina la existencia de,los Estados de la Federación, en lo que a su extensión y limites se refiere. Hasta el año 1974 dicho articulo incluia la expresión "Territorios", pero en tal fecha desaparecieron como tales de nuestra división geopolitica los de Quintana Roo y Baja California Sur, y pasaron a formar parte del Pacto Federal en calidad de estados libres y soberanos, creados previos los requisitos que para ello señala la Constitución y las leyes. En el articulo 44 de la Constitución de 1857 se planteaba tambibn, como era lógico, la Constitución de los Estados y Territorios. Daniel Moreno señala la división territorial existente durante la Colonia, de la cual afirma: "al origen mismo de las provincias mexicanas, durante la etapa virreinal: La formación de las diversas divisiones territoriales, originalmente religiosas; también administrativas y judiciales, para finalmente quedarse establecidas por las disposiciones territoriales de la segunda mitad del siglo x v r i i , cuando se realizaron importantes reformas de toda indole".14

13.4.2

Distrito Federal

La existencia del Distrito Federal se especifica en el articulo 24 constitucional, que a la letra dice: "ARTÍCULO 44. El Distrito Federal se compondrk del territorio que actualmente tiene, y en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en Estado el Valle de México, con los límites y extensión que le asigne el Congreso General."15 La existencia política del Distrito Federal data desde el inicio de la vida independiente de México, en 1824, en cuya Constitución le otorgó al Congreso de la Federación la facultad de "erigir un lugar que sirva de residencia a los Supremos Poderes de la Federación y ejercer en su Distrito las atribuciones del Poder Legislativo de un Estado". Jorge Carpizo destaca que "la fracción VI del articulo 72 de la Carta Magna de 1857, le otorgó facultades al Congreso

Ramirez. op. cit., p. 174-175. Moreno Daniel, op. cit., p. 330. Secretaria de Gobernacibn. op. cit. p. 65

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Federal para el arreglo interior del Distrito Federal y Tem'torios, teniendo por base, el que los ciudadanos elijan popularmente las autoridades políticas, municipales y judiciales, designándose rentas pam cubrir sus atenciones locales':16

13.4.3

Las islas

En el articulo 48 constitucional aparecen contempladas las islas, cayos y arreci. fes, de los mares adyacentes reconcidos como parte de nuestro territorio nacional: "ART~CULO48. Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyacentes que pertenezcan al territorio nacional, la plataforma continental, los zócalos submarinos de las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas marítimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional, dependerán directamente del gobierno de la Federación, con excepción de aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdicción los estados."17 Nuestro país cuenta con 438 islas, afirma José Garcia Segura, según información que le fue proporcionada por las Secretarías de Marina y Gobernación, "sólo que mhs dela A t a d no tienen nombre y de las conocidas son contadas las que tienen infraestructura y grandes desarrollos turísticos. Por supuesto -afirma Garcia Segura-, no todas las islas y con ellas los islotes, bajos, cayos y arrecifes pueden tener carácter turístico, aunque buena parte de elia podria ser aprovechada para tal propósito. Otras islas tienen carácter estratégico, como son: Margarita, Socorro Clarión, Las Maríus. En ellas existen zonas o sectores navales. También una prisi6n".18 En el reportaje realizado por el periodista Garcia Segura se incluye una amplia descripción de la ubicación de las islas. "De acuerdo con lo establecido por la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar, una isla es una extensión natural de tierra, rodeada de agua", que se encuentra sobre el nivel del mar; las islas pueden ser continentales (dentro de las 12 millas de mar territorial) y oceánicas (fuera de ese limite). Las islas permitieron a nuestro país extender su Zona Económica Exclusiva (ZEE) de 200 millas. De esta manera, además de los 2 millones de kilómetros cuadrados de tierra firme y los cerca de diez mil kilómetros de litoral, México cuenta con el mar que lo rodea: mar patrimonial o ZEE. De acuerdo con lo sefíalado, el Mar de Cortes es un mar interior de MBxico, y la isla de Guadalupe, en Baja California Norte y las Revillagigedo (Clarión, l6

Carpizo. Jorge. Estudios constitucionales, UNAM. México, 1980. p. 141.

'' Secretaria de Gobernaci6n. op. cit., p. 66.

Garcia Segura, JosB. peri6dico El Diy abril 10 de 1988, México, D.F., p.2

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Las Reformas al Territorio Nacional

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sobre todo) amplían la zona de explotación exclusiva de los recursos del mar en beneficio de los mexicanos. En otras palabras, la superficie del mar mexicano es más grande que la tierra firme que forma nuestra República. Del total de islas mexicanas, siete están alejadas del continente (en el Océano Pacifico); once están frente a Baja California Sur; 91 en el Mar de Cortés (BCN, BCS, Sonora y Sinaloa); 5 en Nayarit; 11 en Jalisco; 8 en Guerrero y 4 en Oaxaca. En el golfo de México hay 15 islas, a saber: 7 en Veracruz; 2 en Tabasco; 6 en Campecbe, y en el mar Caribe sólo 13, de las cuales 8 pertenecen a Quintana Roo y las otras a Yucatán. En las lagunas Madre, San Andrés y Tamiahua están ubicadas 45 de ellas. Atendiendo a las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar en la Zona Económica Exclusiva de México, se destacan las islas que forman el archipiélago de las Revillagigedo, y que son la Isla Socorro -ahora llamada Benito Juárez-, Clarión, San Benedicto y Rosa Partida. La isla más lejana es la de Clarión, y la más grande de las Revillagigedo es Socorro. Socorro es volcánica. Precisamente, el volcán "Everman", activo todavia, tiene casi cuatro mil metros de alto "desde el fondo marino". Técnicos de la Secretaria de Marina aseguran que en su base, el volcán mide casi 50 kilómetros cuadrados de diámetro. Cuando se llega a esa isla después de horas de navegación, lo primero que se encuentra es una montaña de algo así como un kilómetro de alto, llena de matorrales. praderas y abundantes borregos silvestres, abandonados aiií por los antiguos pobladores de la isla, estadounidenses y canadienses. Desde la cima de Socorro o de Clarión se obewan únicamente sol y mar; mar y cielo; cielo y nubes; nubes y sol. "TambiBn se aprecia la bandera mexicana ondeando a los cuatro vientos y se escucha el murmullo de las olas y del mar." lg

13.5 LAS REFORMAS AL TERRITORIO NACIONAL Como hemos señalado en el capitulo correspondiente al Poder Legislativo, el articulo 73 de la Constitución nacional indica, entre las diversas facultades del Congreso de la Unión, la de admitir "nuevos Estados a la Unión Federal", en su fracción primera; en tanto que en la tercera se estipulan los requisitos para "formar nuevos Estados dentro de los limites de los existentes", con una

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Garda Segura, José. Op.cit., p. 2

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serie de seííalamientos que deben ser cumplidos al pie de la letra. En ellos se tienen en cuenta los puntos de vista de las legislaturas de los Estados afectados, además de las condiciones de la votación en el seno del Congreso. para que pueda ser aprobada la erección de un nuevo Estado.

En el articulo 46 constitucional se establecen las disposiciones pertinentes en cuanto al arreglo pacifico de las diferencias limítrofes entre los estados de la Federación, así como el procedimiento a seguir. "ARTÍCULO 46. Los estados pueden arreglar entre si, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación del Congreso de la Unión.20

Hemos visto que el articulo 73 constitucional, en su fracción cuarta, facult a plenamente al Congreso de la Unión para arreglar de manera definitiva los limites de los estados, terminando con sus diferencias y demarcando claramente sus límites, salvo cuando aquellas tengan carácter contencioso. En easo de que la disputa territorial adquiera tal modalidad, en el articulo 104 de la Constitución, referente a los asuntos que corresponde conocer a los Tribunales de la Federación, en la fracción V se indica que el asunto lo dirimen éstos. El jurista Daniel Moreno recuerda que las disposiciones territoriales ". . .que establecieron las Leyes de Indias fueron heredadas por la nación mexicana y en 1824 se estableció el precepto citado (de la extensión territorial de los Estados), pero nunca se hizo una reglamentación constitucional. Por tanto, los límites se fijaron, en buena parte, por la posesión, lo que en muchos casos originó que algunos Estados poderosos despojaran de parte de su territorio a los más débiles".21 Por otra parte, hemos visto que el articulo 46 de la Constitución indica el arreglo amistoso de las posibles diferencias limítrofes, y en el 116 también estipula que tales arreglos deben ser aprobados por el Congreso Federal: "ARTÍCULO 116. Los estados pueden arreglar entre si, por convenios amistosos, sus respectivos limites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación del Congreso de la

Secretaria de Gobernación. op. cit., p. 69

'' Moreno, Daniel, op. cit., p. 330. 22

Ibid.. p. 331.

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Las Reformas al Territorio Nacional

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De tal manera, el Congreso de la Unión mantiene una estrecha relación y vigilancia respecto a las cuestiones que podrían afectar a toda la Federación, en el supuesto caso de que "el arreglo amistoso" entre dos estados pudiera perjudicar a terceros, o incluso a una de las partes. En torno de este asunto, Daniel Moreno anota: "Por lo que se refiere al procedimiento cuando se trata de límites conflictivos y los estados no han arreglado amistosamente, o por medio de árbitros, sus dificultades, se recurre a la Corte de Justicia de la Nación. conforme al articulo 105, que es la única que puede conocer de las controversias entre dos o más estado^."^^

Moreno. Daniel, op. cit., p. 331

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LA POBLACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA

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