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• Marcelo P Esparza

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C a p ítu lo 3

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS ¡La carrera ha terminado! Pero ¿quién ha ganado? Todos han ganado y todos deben tener premio. L e w is C a r r o l l

Las aventuras de Alicia en el país de las maravillas (1865)

E n com unidades relativamente simples y homogéneas, se suelen elegir reglas de voto y de decisión que producen u n ú nico ganador absoluto. Las reglas de u n solo ganador, com o la u n a n im id a d , las m ayorías cua­ lificadas, la m ayoría sim ple, o la m ayoría relativa, do m in a ro n la historia de las votaciones y las elecciones hasta el siglo xix. H an sobrevivido en países que conservan instituciones políticas con varios siglos de antigüe­ dad y son todavía u n a op ción corriente en com unidades pequeñas y re­ lativam ente poco diferenciadas. E n los tiem pos prem odem os, m uchos partidarios de estas reglas las consideraron herram ientas para descubrir la verdad, llam árase ésta vo­ lun tad de Dios o voluntad del Pueblo. Se esperaba que la elección social obtenida con estas reglas sería am pliam ente aceptada y m u y estable. Esta expectativa es bastante razonable en el contexto de com unidades simples cuyos m iem bros no tienen preferencias m uy dispares y hay u n núm ero reducido de temas im portantes. Estas preferencias pueden ser agregadas en u n a sola decisión vinculante sin m u ch o esfuerzo. S in embargo, en com unidades am plias y complejas en las que emerge u n gran núm ero de temas políticos que son som etidos a decisiones colectivas vinculantes, las reglas de u n solo ganador tienden a p roducir distribuciones m u y desiguales de satisfacción política entre los ganadores y los perde­ dores y poca u tilid a d social. Com o consecuencia de los incentivos crea­ dos por los perdedores absolutos para tratar de derrocar decisiones tan desfavorables, las reglas de u n solo ganador tam bién pueden in d u c ir inestabilidad de la elección social. El razonam iento utilitario m oderno orientado a conseguir la m ayor satisfacción del m ayor núm ero de personas inspiró la búsqueda de reglas

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de votación alternativas. Entre éstas se incluyen las que producen m ú lti­ ples ganadores, com o la representación p roporcional y otros m ecanism os institucionales que favorecen las negociaciones y los acuerdos entre gru­ pos diferenciados. Las reglas de m últiples ganadores distribuyen la sa­ tisfacción m ás am pliam ente entre los diferentes grupos de la sociedad y tienden a p roducir decisiones m ás consensúales y estables y m ayor u tili­ dad social que las reglas de u n solo ganador. L a teoría de la elección social puede ayudar a precisar la in tu ic ió n esbozada en los párrafos anteriores. Las preguntas identificadas g u ia rán los análisis formales y em píricos del fu ncio nam ien to de las diferentes re­ glas de votación en la política real. Según los modelos basados en la teoría elección social, para u n elec­ torado dado, la estabilidad y la eficiencia de la elección social dependen en gran m edida de: (i) el núm ero de dim ensiones de temas que to m a n relieve en la votación; y (ii) el nú m e ro de alternativas disponibles para ser votadas (en form a de candidatos, partidos, propuestas políticas, en­ m iendas legislativas, etc.). C uando las preferencias de los votantes pueden formarse a lo largo de u n a sola dim ensión de temas, com o el típico eje ideológico izquierdaderecha, el óptim o social coincide con la preferencia del votante m e d ia ­ no. La m ediana, es decir, el p u nto con m enos de la m ita d de los votantes tanto a su izquierda com o a su derecha, m in im iz a la sum a de las distan­ cias desde las preferencias de los votantes y, por tanto, puede considerar­ se que m axim iza la utilid ad social. Cabe obtener resultados eficientes con reglas de u n solo ganador, com o la m ayoría absoluta o la mayoría relativa, si sólo hay dos alternativas dis­ ponibles, dado que cabe esperar que el ganador obtendrá el apoyo del vo­ tante mediano. Sin embargo, los perdedores probables en u n espacio de te­ mas relativamente simple pueden tener incentivos para introducir nuevos temas y nuevas alternativas con objeto de alterar el resultado en su favor. Mediante la creación de u n espacio de temas m ultidim ensional, aparecerán nuevos ganadores y la elección social se hará inestable. E l resultado puede hacerse imprevisible y alejarse del punto m ediano socialmente eficiente. Cuando m ás inclusiva es la regla (la m ás inclusiva es la unanim idad), m ás temas y alternativas nuevos se necesitan para desestabilizar al ganador. Cuanto m ás exclusiva, es la regla, com o la m ayoría relativa simple, m ás po­ tencialmente inestable, arbitrario e ineficiente puede ser el ganador com o consecuencia de las estrategias de los antiguos perdedores. E n cam bio, las reglas de múltiples ganadores, com o la representación proporcional y el subsiguiente proceso de negociación, tienden a organizar coaliciones multipartidistas en tom o a la alternativa apoyada por el votante mediano. E n este capítulo se exploran los incentivos creados p o r diferentes re­ glas de votación para que las estrategias de los actores intenten desarro­ llar nuevos temas y nuevas alternativas, bien de confrontación, b ie n de negociación, las cuales pueden conducir a elecciones sociales m ás o m e­ nos eficientes y estables.

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E n particular, se analizarán dos características de las reglas de vota­ c ió n que h a n sido identificadas por la teoría de la elección social. La lla­ m a d a condición de «m onotonicidad» requiere que u na regla de votación no dé desventaja a u n a alternativa cuyo apoyo entre los votantes a um e n­ ta. Exam inarem os si los votos y los escaños m antienen relaciones «monotónicas» bajo diferentes reglas de votación, es decir, si ambos a um e n­ tan o dism inuyen en paralelo. Concretamente, aquellas situaciones en las que u n a alternativa se convierte en ganadora a pesar de haber obtenido m enos apoyo popular en votos que otra alternativa serán consideradas ca­ sos flagrantes de no-monotonicidad. La segunda condición se conoce en la teoría de la elección social com o «independencia de las alternativas irrelevantes». Básicamente, sos­ tiene que la alternativa ganadora no debería despender de la presencia de otras alternativas perdedoras en el conjunto de alternativas disponibles en u n cierto m o m ento de la to m a de decisiones. Si u na alternativa noganadora deja de estar disponible, el resultado no debería cam biar si las preferencias individuales con respecto a las demás alternativas no c a m ­ bian. E l in cu m p lim ie n to de esta condición por u na regla de votación la hace vulnerable a ciertas conocidas estrategias, com o «divide y vencerás» y «une y vencerás». E n general, se considerará que u n ganador m in o ri­ tario y, m ás exactamente, u n ganador m inoritario situado en una p o si­ c ió n extrema en el espacio de temas, incum ple esta deseable propiedad, dado que podría ser derrotado por u n a m ayoría potencial si existiera la alternativa apropiada.

E l e f ic ie n t e v o t a n t e m e d ia n o

L a frecuencia de ganadores apoyados por el votante m ediano con d i­ ferentes reglas de votación es analizada para 452 elecciones p arlam enta­ rias y presidenciales en cuarenta países durante el período 1945-2000 en el C uadro 3.1. Se considera «ganadores» al partido o los partidos que for­ m a n parte del Gabinete en los regímenes parlam entarios y al partido o los partidos que apoyan al Presidente en las elecciones populares en los regímenes presidenciales y semipresidenciales. A grandes rasgos, se p ro ­ dujeron Gabinetes y Presidentes del votante m ediano en algo m ás de la m ita d (54 por ciento) de las elecciones por m ayoría relativa y en casi tres cuartos (73 por ciento) de las elecciones por m ayoría absoluta (o m ay o­ ría relativa cualificada en algunos países presidenciales). E n cam bio, los Gabinetes basados en u n a representación proporcional cuentan con el apoyo del votante m ediano en m ás del 90 por ciento de los casos. La m a ­ yor parte de los países de la lista que eligen representantes por repre­ sentación proporcional y tienen regímenes parlam entarios han in clu ido siem pre al partido del votante m ediano en el Gabinete (en 138 eleccio­ nes en diez países).

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C uadro

3.1.

Frecuencia de ganadores del votante m e d ia n o (1945-2000) REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

Regla de la MAYORÍA RELATIVA

Regla de la MAYORÍA ABSOLUTA

Gabinete varlam entario

Gabinete varlam entario

Canadá-,, India- 13 Nueva Zelanda- , 5 Reino Unido-,;

Australia-2| Francia 5a-,, Japón- , 3

41 69 73

33 82 1 0 0

0

Presidente Presidente

Argentina-,, Brasil- 4 Chile-, Colombia-,,, Corea Sur- 3 Ecuador-; Estados Unidos-, 3 Filipinas-, Perú- 4 Uruguay- , 0 Venezuela-,,,

Media elecciones: Media países:

1 0 0

25 2 0

80 33 0

77 67 75 70 60

54 53

Argentina-., Bolivia-j Brasil-, Bulgaria- 2 Chile-j Colombia- 2 Costa Rica- , 2 Ecuador- 6 Francia 5“- 6 Perú-j Polonia- 2 Portugal-; Uruguay-,

1 0 0

40 67 1 0 0 1 0 0

50 83 67 50 1 0 0

50 1 0 0

Gabinete varlam entario

Alemania-M Austria-,, Bélgica-,, R. Checa-j Dinamarca-2| España-8 Finlandia-,5 Francia 4a-s Grecia-,* Holanda-, 6 Hungría-, Irlanda- , 6 Israel- ,3 Italia-,, Noruega- , 3 Suecia-,, Suiza- , 5

1 0 0

94 1 0 0

67 76 50 1 0 0 1 0 0 1 0 0 1 0 0

67 1 0 0 1 0 0 1 0 0

46 82 1 0 0

1 0 0

73 76

91 8 8

N o ta : Los números son los porcentajes de elecciones que produjeron un Gabinete o un Pre­ sidente apoyado por el primer voto del votante mediano. Los subíndices son el número de elecciones para cada país. Para los regímenes parlamentarios, los datos se refieren a la composición de partido del Gabinete más duradero en cada legislatura, si hay más de uno. F u e n te : Cálculos del autor. Datos para las posiciones relativas de los partidos en Daalder y Mair, 1983; Sani and Sartori, 1983; Castles y Mair, 1984; la colección en Laver y Schofield, 1990 (Apéndice B); Huber e Inglehart, 1995; Mainwaring y Scully, 1995; Jones, 1995, Colomer, 1996a; Knutsen, 1998; Europa World Yearbook.

Esto nos perm ite decir que los resultados de las elecciones con re­ presentación proporcional que producen m últiples ganadores son relati­ vamente m ás eficientes socialmente que las elecciones con reglas de u n solo ganador. Entre éstas, cuanto m ás inclusiva es la regla, com o la m a ­ yoría absoluta com parada con la m ayoría relativa, m ás eficiente es la elección social. Las preferencias de los votantes pueden ser identificadas sobre la base de sus votos o m ediante encuestas de o p in ió n. Para hacer viables

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las com paraciones, se necesita alguna sim plificación de las preferencias de temas. De hecho, los votantes y los líderes habitualm ente proceden a este tipo de sim p lificación para c o m u nicar los mensajes políticos a tra­ vés de u n a sola dim ensión, com o la típica escala izquierda-derecha, la cual suele sintetizar las preferencias de los votantes, los program as de los partidos políticos y la agenda gubernam ental en m uchos temas variados. Las observaciones disponibles m uestran que la m ayor parte de los c iu ­ dadanos en la m ayor parte de los países dem ocráticos son capaces de si­ tuarse a sí m ism os y de situar a los partidos o candidatos en u n a escala lineal que les perm ite establecer posiciones globales relativas de los vo­ tantes y los líderes. D ado que el contenido sustantivo de la d im e n sión iz ­ quierda-derecha (o de otros artilugios comparables) varía de u n país a otro y de u n a elección a otra, aquí se usa no porque com porte n in g u n a definición esencial de las posiciones políticas de la izquierda, el centro o la derecha, sino por su valor heurístico y com unicativo. (Para u n a n á li­ sis de esta cuestión, véanse Budge, Robertson y Hearl, 1987; Riker, 1993, Budge, 1993; K lingem an, Hofferbert y Budge, 1994.) E l partido o candidato elegido por el votante m e diano puede no ^ coin cid ir con su preferencia ideal. Pero cabe esperar que la distancia en- * tre los dos será m ás corta cuanto m ayor sea el núm ero de alternativas disponibles, dado que los partidos y candidatos tenderán a distribuirse a lo largo del espacio y a llenar las posiciones intermedias. A unque no coincida con la preferencia del votante m ediano, la alternativa elegida p o r él puede ser considerada el resultado m ás eficiente socialm ente para u n conjunto dado de alternativas, Afortunadamente, no necesitamos valores cardinales de las distancias entre las preferencias de los votantes y los partidos políticos o candidatos para hacer juicios cualitativos de eficiencia social. Aunque el resultado no >t coincida con la preferencia ideal del votante m ediano y, por tanto, no sea el óptim o social, podemos considerar que es m ás eficiente socialmente que cualquier otra alternativa disponible si corresponde a la elección real del votante m ediano. La utilid ad social es m áx im a con la elección del votante * m ediano en el m arco de las elecciones viables o las preferencias reveladas de los ciudadanos, aunque quizá no sea m áxim a en el m u n d o ideal de to­ das las preferencias im aginables de los votantes. La ú nic a in fo rm a ción que necesitamos para nuestro análisis son las posiciones relativas de algunas alternativas no-ganadoras con respecto al ganador. Si observamos que , por ejem p lo , u n a -m ayoría de votantes ha— votado por partidos o candidatos situados a u n m ism o lado del ganador, sea a la derecha o a la izquierda, o en u n lado cualquiera de la d im e n ­ sión pertinente, podem os estar seguros de que el ganador no es la elec­ ción del votante m ediano. E n tal caso, el ganador puede ser considerado relativamente ineficiente, cualesquiera que sean las posiciones de los p a r­ tidos o candidatos en la escala y los valores de las distancias desde las preferencias de los votantes. Con este artefacto, la m ayor parte de los re­ sultados políticos en el m u n d o real (y las correspondientes instituciones)

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pueden ser evaluados con in fo rm a c ió n em pírica disponible. E l partido del votante m ediano es identificado sobre la base de posiciones relativas de partido m ediante las fuentes m encionadas en el Cuadro 3.1. C uando se puede, tam b ié n se usan refinam ientos adicionales. Este capítulo se divide en dos partes, las cuales tratan de las reglas de u n solo ganador y de las reglas de m últiples ganadores, respectiva­ mente.

3.1.

R e g las de u n solo g a n a d o r

La elección de u n a regla de u n solo ganador com porta siempre u n in tercam bio entre eficacia y eficiencia, es decir, entre la capacidad de la regla de prod ucir resultados y la u tilid a d social de estos resultados. Com o se verá m ás concretamente en las páginas siguientes, la regla de la u n a ­ n im id a d es m u y ineficaz en la p ro d ucción de nuevos resultados diferen­ tes del status quo, pero, cuando el resultado existe, suele ser relativa­ m ente eficiente en térm inos colectivos. La regla de la m ayoría absoluta es relativam ente ineficaz en sociedades com plejas en las que los votantes pueden desarrollar preferencias variadas. La regla de la m ayoría puede p ro d uc ir resultados socialmente eficientes y estables sólo bajo ciertas condiciones restrictivas. Por ú ltim o , la regla de la m ayoría relativa es m u y eficaz en la producción de resultados. Pero es probable que éstos sean socialmente ineficientes, así com o m u y inestables, dado que pueden ser reem plazados por alguna otra alternativa con relativamente poca in ­ novación. E l intercam bio funciona, pues, del siguiente m odo. C uanto m ás in ­ clusiva es la regla (com o la u n a n im id a d ), m ás consensual y eficiente, pero m enos eficaz en la p roducción de resultados será. C uanto m ás ex­ clusiva es la regla (com o la m ayoría relativa sim ple), m ás efectiva será en p ro d uc ir resultados, pero m ás ineficientes serán los resultados que pro­ ducirá. Las reglas de votación m encionadas, así com o otras interm edias, com o las m ayorías cualificadas o las m ayorías relativas cualificadas que se u san en algunas instituciones políticas del m u n d o real, serán analiza­ das p o r sus resultados con respecto a estos im portantes aspectos de la elección social.

U n a n im id a d

Se suele considerar que la regla de la u n a n im id a d es u n procedi­ m iento que favorece decisiones consensúales. Por definición, u n a decisión u n án im e requiere el acuerdo de todos y debe ser considerada m ejor por todos los votantes que el status quo o la ausencia de decisión. E n este sen­ tido, los resultados unánim es con considerados «Pareto-superiores» a cual­ quier alternativa y ciertamente cum plen la condición de m onotonicidad.

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S in em bargo, si las preferencias de los votantes pueden ser situadas en u n a sola dim ensión, la regla de la u n a n im id a d conduce a la in m o v ili­ dad. N o cabe tom ar n in g u n a decisión para alterar el status quo porque cualquier votante puede vetar u n cam bio que aleje el resultado de su pre­ ferencia. Los votantes inicialm ente aventajados (aquellos cuyas preferen­ cias están m ás próxim as al statu quo) pueden consolidar sus privilegios. E l resultado perm anecerá estable independientem ente de su distancia con respecto al ó p tim o social situado en la m ediana de las preferencias de los votantes. M ediante la intro ducción de nuevos temas o nuevos valores de juicio que creen u n espacio m ultidim ensional, cabe crear varias posibles deci­ siones u nánim es a partir del status quo inicial. Pero cada u n a de estas de­ cisiones posibles dará diferentes grados de satisfacción de sus preferen­ cias a los diferentes votantes y producirá diferentes niveles de utilid ad so­ cial. D ado que se necesitarán negociaciones costosas para alcanzar una ú nic a decisión, el coste de la tom a de decisiones o el control de la agen­ da pueden p roducir resultados sesgados y socialmente ineficientes.

Sesgo e ineflciencia E l sesgo de los resultados producidos por la regla de la u n a n im id a d en u n espacio m u ltid im e n sio n al puede ser ilustrado con la ayuda del G ráfico 3.1. Desde el status quo (SQ) inicial, caben decisiones por u n a ­ n im id a d de los votantes A, B y C a favor de cualquier alternativa situada dentro del área con form a de lente en el gráfico. Este área está form ada por curvas circulares de indiferencia alrededor de las preferencias de los votantes A, B y C que pasan a través del p unto inicial SQ. Todos los p u n ­ tos dentro de este área son preferidos por todos los votantes porque es­ tá n a m enos distancia de las preferencia de los votantes que SQ. E l conju nto de decisiones posibles por u n a n im id a d coincide sólo en parte con el conjunto ó p tim o de Pareto, que es el conjunto m ás pequeño que contiene todas las preferencias de los votantes (el triángulo ABC). C ualquier resultado dentro de la intersección (el área sombreada) es es­ table porque n ing u no de los puntos del área puede ser derrotado por u n a n im id a d por n in g u n a otra alternativa. No es posible obtener u n a nue­ va u n a n im id a d a favor de u n m ovim iento que se aleje de este resultado porque al m enos u n votante encontraría la nueva propuesta menos sa­ tisfactoria y la vetaría. E l conju nto de ganadores estables por u n a n im id a d puede in clu ir o n o el p u n to ó p tim o social (OS). C om o puede verse, en el ejemplo del G rá­ fico 3.1 O S no está in clu id o en el conjunto de ganadores por u n a n im i­ dad. C o m o se ha m ostrado en otros trabajos, sólo si el status quo está m u y alejado de las preferencias de los votantes, es decir, sólo si el esta­ do in icial es m u y insatisfactorio para los votantes, el conjunto de deci­ siones estables por u n a n im id a d in clu irá el p u nto óptim o social. M ás

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G r á f ic o 3.1.

Decisiones p o r u n a n im id a d .

exactamente, el óptim o social sólo puede ser alcanzado m ediante u na de­ cisión u n án im e desde u n status quo inicial situado fuera de u n área que sea al menos tres veces m ás grande que el conjunto ó p tim o de Pareto. Si el status quo inicial está m ás cerca de las preferencias de los votantes, es decir, si es menos insatisfactorio (com o en el G ráfico 3.1), sólo cabe to­ m ar decisiones socialmente subóptim as. E n otras palabras: desde esta­ dos iniciales altamente insatisfactorios, cabe aprobar cam bios drásticos que lleven a resultados altamente satisfactorios y estables; pero desde es­ tados iniciales menos insatisfactorios, la m ediocridad tiende a perdurar

(Colomer. 1999a)._______ ________________ _____ ^

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Diferentes votantes preferirán diferentes resultados situados dentro del conjunto de posibles decisiones por u n a n im id a d , com o se m uestra en el G ráfico 3.1. Por ejemplo, el votante A preferirá la alternativa a, mientras que el votante B preferirá b, y el votante C preferirá c. Si el vo­ tante A confecciona la agenda, A puede proponer u n a votación entre la alternativa a y el statu quo insatisfactorio (SQ). E l controlador de la agenda A puede esperar u n acuerdo a favor de a sobre la base del alto nivel de satisfacción de todas las preferencias de los votantes p roducido p or esta alternativa, del coste para otros votantes de negociar otra pro­

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puesta o de reem plazar al controlador de la agenda, y de las presiones del contexto institucional para to m a r u n a decisión efectiva y ráp id a. E n cam bio, si el controlador de la agenda es el votante B, p ro p o n d rá u n a v otación entre la alternativa b y el statu quo en la expectativa de desa­ rrollos análogos a favor de b, etc. U na decisión u n á n im e a favor de c u a l­ quiera de estas u otras alternativas situadas dentro del área som breada se convierte en estable. E n este sentido, las elecciones sociales p o r u n a ­ n im id a d son dependientes de alternativas irrelevantes; según cuáles sean los conjuntos de propuestas p o r las que cabe votar, h abrá diferentes ga­ nadores posibles. Así pues, la regla de la u n a n im id a d produce elecciones sociales es­ tables. S in embargo, la eficiencia social del resultado es altam ente de­ pendiente del statu quo, de la d istribución de los costes de negociación entre los votantes y de las m aniobras del controlador de la agenda. Esto es im portante porque en m uchos tem as políticos, incluidas las políticas públicas para la provisión de bienes públicos, el status quo no suele ser elegido p o r los votantes n i depende necesariamente de sus preferencias con respecto a las alternativas disponibles. Dado que suele haber varios resultados posibles, las elecciones sociales por u n a n im id a d son inciertas. La satisfacción que propo rcionan está sesgada a favor de los votantes aventajados, com o aquellos que tienen el poder de presentar propuestas prim ero o aquellos con m ayor capacidad de pagar los costes de nego­ ciación. E n resumen, las elecciones sociales por u n a n im id a d son esta­ bles, m onotónicas y están dentro del conjunto óp tim o de Pareto, pero pueden ser socialmente ineficientes desde el p u nto de vista de la u tilid a d social.

Casos: A s a m b l e a s m e d ie v a l e s y o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s

La regla de la u n a n im id a d se h a aplicado al menos en dos tipos de instituciones que serán brevemente revisadas a continuación: 1) La Igle­ sia cristiana en la E d ad M edia y algunos Parlamentos medievales, in ­ cluidos, en particular, las Cortes catalanas y aragonesas y la Dieta p o la ­ ca; 2) La m ayor parte de las organizaciones internacionales, de las que revisamos aq u í dos ejemplos destacados, el Consejo de Seguridad de las Naciones U nidas v el Consejo de la C o m u n id a d E uropea. Com o se verá, cabe identificar u n a pauta c o m ú n en la evolución de éstas, así com o de otras instituciones políticas que tom an decisiones por la regla de la u na nim id a d . Prim ero, pueden tomarse algunas decisiones iniciales socialmente eficientes, en el sentido de elegir resultados que se acercan al conjunto de alternativas que constituye u n ó p tim o de Pareto, es decir, en las que todos los participantes están mejor que en el status quo anterior. Segundo, suele haber u n ulterior estancam iento y u n a a u ­ sencia de nuevas decisiones debido al poder de veto de cada uno de los

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participantes, incluso si los resultados antes conseguidos no correspon­ den a soluciones socialmente óptim as. Por ú ltim o , cabe esperar u n c a m ­ bio a u n a regla distinta de la u n a n im id a d con objeto de recuperar la ca­ pacidad institucional de to m a r decisiones socialm ente eficientes.

Una sola voluntad de D ios La regla de la unanimidad predominó en la Iglesia cristiana durante varios siglos, dado que era considerada la única regla que podía asegurar a los partici­ pantes que su decisión era correcta o inspirada por Dios. En los inicios de la era cristiana, la mayor parte de los obispos eran elegidos por unanimidad con par­ ticipación de los fieles cristianos («el pueblo»). La elección de un obispo, inclui­ do el obispo de Roma cuya primacía sobre los demás obispos se afirmó poco a poco, era concebida como una vía para descubrir la voluntad de Dios. De ahí la máxima «vox populi, vox Dei», es decir, «la voz del pueblo es la voz de Dios». La Iglesia también restableció el principio del derecho romano (incluido en el código justiniano): «Lo que afecta de un modo similar a todos debe ser apro­ bado por todos», mediante la afirmación de que «El que gobierna a todos debe ser elegido por todos». La participación popular indujo consenso y obediencia unánimes de los fieles y dio a la Iglesia una sólida base parta extender su in­ fluencia y atraer a muchos seguidores en los primeros siglos después de Jesús (Benson, 1968). Sin embargo, la disidencia con respecto a varios candidatos a obispo o a Papa, así como la frecuente ineficacia de la regla de la unanimidad en la pro­ ducción de un ganador, se convirtió en una fuente de tumultos populares, con­ flictos y cismas relativamente pronto. Aun antes de que el cristianismo fuera ofi­ cialmente aceptado por el Emperador romano, tuvo lugar al menos una elección simultánea de dos papas diferentes (en 250, tras dieciocho meses de fracasos en elegir uno). En 366 y en 418, la elección de dos papas por diferentes facciones de la Iglesia provocó, cada vez, centenares de muertos y la intervención de las tropas romanas. Estos conflictos colocaron durante varios siglos a la Iglesia bajo la protección y la dominación de las potencias políticas, especialmente las fami­ lias nobles italianas y los emperadores. La Iglesia no consiguió que el Empera­ dor renunciara efectivamente a su derecho a nombrar al Papa hasta el concor­ dato de Worms en 1122. Actualmente, la Iglesia católica reconoce 159 papas desde el año 1 hasta 1122, pero al menos treinta y un «anti-papas» fueron reco­ nocidos por algunas facciones. Desde mediados del siglo rx hasta mediados del siglo x, veintidós de los veintiséis papas fueron derrocados (doce fueron ex­ pulsados del trono, cinco fueron enviados al exilio, y cinco fueron asesinados). (Cálculos del autor con datos en Levillain, 1994.) La ineficacia de la regla de la unanimidad acabó llevando a la Iglesia a adoptar reglas alternativas. Primero, se excluyó a los laicos de la elección del Papa y se reservó el derecho de voto a los cardenales (mediante una bula papal en 1059). Sin embargo, también era difícil obtener la unanimidad entre los car­ denales. Entonces se dio prioridad al voto de los cardenales-obispos, de quienes se confiaba que ganarían el asentimiento de los cardenales-sacerdotes y de los cardenales-diáconos, así como la aprobación de los demás miembros de la Igle­ sia. Más ambiguamente, se introdujo la identificación de la «sanior et maior

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pars» (la «parte más sensata y mayor») de los votantes para persuadir a algunos disidentes de que apoyaran a un candidato y crearan una unanimidad aparente donde no la había. Algunas cualidades morales, como la antigüedad, el celo y la dignidad de los votantes fueron consideradas relevantes porque la votación era concebida como una vía para descubrir la verdad. Pero a menudo la «sanior pars» no coincidía con la «maior pars». En las elecciones de obispos, la deter­ minación de quién era la parte «sanior» en un electorado dividido podía ser so­ metida a un árbitro, como el obispo metropolitano o incluso el Papa, pero en la elección del Papa no existía tal árbitro tras la supresión del control imperial. Tres elecciones por los cardenales bajo la regla de la unanimidad en el siglo xil ter­ minaron con el nombramiento de dos candidatos rivales, los cuales, junto con sus sucesores, produjeron ocho anti-papas y sólo nueve papas «oficiales» en me­ nos de cincuenta años. La regla de la unanimidad era asociada a una noción mística y teológica de la unidad de la Iglesia. Dado que se creía que la unanimidad de los votantes es­ taba inspirada por Dios, cualquier fracaso en obtener un consenso total era vis­ to como una instigación del diablo. No obstante, la frecuencia de conflicto llevó a abandonar la regla de la unanimidad y a adoptar la regla de la mayoría cuali­ ficada de dos tercios por el Papa Alejandro III (quien había competido también con un anti-papa) en el Tercer Concilio de Letrán en 1179. La estancia de Ale­ jandro III en Venecia durante seis meses en 1177, durante la cual se reconcilió con el Emperador Federico Barbarroja, que había apoyado al anti-papa, pudo ponerle en contacto con el sofisticado procedimiento de votación de la ciudad para elegir al Doge (esbozado en el capítulo anterior) e inducirle casi inmedia­ tamente después a adoptar una regla más eficaz, distinta de la unanimidad, para las elecciones en la Iglesia (Baldwin, 1968). El objetivo básico de la regla de la mayoría cualificada de dos tercios era la A formación de una coalición de cardenales amplia y consensual, pero sin dar po­ der de veto a ninguno de ellos. El resultado podía ser considerado bastante estable porque, para derrocar a un candidato que hubiera ganado con un apoyo de dos tercios, los perdedores tendrían que persuadir al menos a una mayoría de aquellos que hubieran apoyado originariamente al ganador de que cambiaran de opinión. La estabilidad esperada de los ganadores por mayoría cualificada permitió que la Iglesia considerara que esta regla también era un procedimien­ to correcto para descubrir la voluntad de Dios. En palabras del Papa Pío II so­ bre su propia elección en 1458: «Lo que se hace por dos tercios del Sacro Cole­ gio [de cardenales], está hecho sin duda por el Espíritu Santo, y no cabe opo­ nerse» (Gragg y Gabel, 1959: 88). La regla de los dos tercios también fue adop- * tada para las elecciones de obispos y abades. En contraste con la historia anterior de conflictos y cismas, la regla de los dos tercios fue eficaz y produjo resultados bastante estables. Sin embargo, una regla de mayoría cualificada sigue siendo bastante exigente y puede producir un resultado con mucho retraso. Con la regla de los dos tercios, las negociaciones para formar coaliciones suficientemente amplias para elegir al Papa provocaron vacantes extremadamente duraderas en la Santa Sede durante el siglo xin (de hasta treinta y cuatro meses). Estos retrasos llevaron a establecer la práctica de encerrar a los cardenales hasta que tomaran una decisión, la cual se convirtió en la institución formal del cónclave (en latín: con llave), primero en 1274 y de nuevo a partir de 1294. Los cardenales reciben incentivos para tomar una decisión rápida al ser sometidos a

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unas condiciones de aislamiento del exterior, ciertas restricciones físicas y ma­ teriales, escasa información sobre los candidatos, y comunicación limitada entre ellos. Esto hace que la regla de la mayoría cualificada sea, desde luego, eficaz en la producción de resultados, pero también empuja a los cardenales a precipitar sus decisiones por el deseo de abandonar un medio tan incómodo. (Para un aná­ lisis más amplio y detallado, véase Colomer y McLean, 1998.) Entre los siglos xvil y xix, los líderes de las facciones de los cardenales en el cónclave se basaron en las ordenes eclesiásticas, las afinidades políticas y los orígenes geográficos. Los miembros del cónclave negociaban sus apoyos a cam­ bio de futuros nombramientos de cargos o de reformas doctrinales. Habitual­ mente, se formaba un comité de independientes llamado la squadra volante para negociar con las facciones (Lector, 1894). Desde principios del siglo xx, se desa­ rrollaron varias dimensiones de temas destacadas para la promoción de candi­ datos, incluidas las dimensiones progresista-conservador, obispo-miembro de la Curia, e italiano-extranjero. La creación endógena de temas y candidatos tiende a aumentar los costes de negociación. Esto lleva a los cardenales en el cónclave a buscar puntos focales intuitivamente atractivos, lo cual induce trasvases de vo­ tos hacia aquellos candidatos que obtienen un apoyo creciente y aparecen como ganadores potenciales en las primeras rondas de votaciones. El análisis de las su­ cesivas rondas de votaciones en los diez cónclaves más recientes muestra que si uno de los candidatos con más votos pierde un voto de una ronda a otra, se con­ vierte inmediatamente en un «caballo muerto». En cambio, los candidatos que mantienen o aumentan sus votos, incluso a partir de un apoyo inicial muy re­ ducido, pueden atraer la atención y los votos en sucesivas rondas, aunque no sean muy consensúales o apenas hayan sido mencionados como papables unas pocas horas antes de ser coronados (Colomer, 1996c). En suma, la ineficacia de la regla de la unanimidad inicialmente adoptada fue intercambiada en la Iglesia por una regla menos consensual de mayoría cua­ lificada. Ésta ha sido relativamente más eficaz, pero requirió presiones ambien­ tales adicionales para inducir a los cardenales a tomar decisiones rápidas. M u­ chos papas han sido elegidos como resultado de estas presiones institucionales, más que por su proximidad a unas preferencias bien informadas y sinceras de muchos de los cardenales votantes. Las frecuentes sorpresas a favor de candida­ tos ineficientes dieron lugar al dicho popular: «Quien entra en el cónclave como Papa, sale como cardenal», el cual es mencionado como «ley empírica» desde el siglo xiv.

Parlam entos medievales consensúales Los reyes, los e m p eradores y los papas medievales convocaban asambleas de grandes nobles feudales, dignatarios eclesiásticos y otros notables para pedirles consejo u o p in ió n , o sim plem ente para dar realce a nuevas medidas legislativas, tratados exteriores o m atrim onios din ásti­ cos. La Carta M agna concedida p o r el Rey Ju a n de Inglaterra en 1215 se suele m encionar com o u n p unto de partida. A partir del siglo xm flore­ cieron algunas instituciones representativas, sobre todo en los reinos y principados de la E uropa latina, incluidos Aragón, Cataluña y Valencia, León y Castilla, Navarra, Portugal, y Sicilia, así com o en Francia, el I m ­

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p e n o G erm ánico, y los reinos del N orte de E uro p a en períodos posterio­ res. A unque algunas de estas asambleas no pasaron de ser órganos con­ sultivos, algunas de ellas desarrollaron iniciativas y u n poder de decisión m ás im portantes y acabaron convirtiéndose en instituciones relevantes de gobierno. La doctrina del consenso u n á n im e emergió de la práctica. A finales del siglo x ii , no sólo la Iglesia, com o ya se ha m encionado, sino tam b ié n los poderes civiles h a b ían adoptado u n a regla virtual de la u n a n im id a d que tom aba com o referencia el p rin cip io rom ano según el cual «Lo que afecta a todos debe ser aprobado p o r todos». S in embargo, la evolución posterior hizo pasar a estos órganos de la «u n a n im id a d prim itiva» a cri­ terios alternativos, com o «la parte m ás sensata y mayor» (tam bién m e n ­ cionado con respecto a la Iglesia), las m ayorías cualificadas o la regla de la m ayoría sim ple (K onopczynski, 1930; M arongiu, 1968; W ilkinson, 1972; Myers, 1975). A continuación se analizan dos casos correspondientes a diferentes períodos, las Cortes de Aragón a p a rtir del siglo xiii y la Dieta polaca a p artir del siglo xvi, por sus semejanzas básicas: ambas alcanzaron u n im ­ portante control de la legislación y am bas adoptaron form alm ente la re­ gla de la u n a n im id a d para las decisiones importantes. Asim ismo, en a m ­ bos casos, el requisito de acuerdos unánim es redujo su capacidad de tom a de decisiones e hizo a estos parlam entos vulnerables al d o m in io de insti­ tuciones m ás eficaces y m enos consensúales. El «Dissentimiento» catalán y aragonés. Al parecer, una de las reuniones más antiguas de una asamblea representativa en Europa de la que hay alguna noticia tuvo lugar en 1064, en Barcelona, Cataluña, para aprobar por consenso y aclamación las leyes públicas más tarde compiladas en los famosos usos y cos­ tumbres de la ciudad (Usatges). A mediados del siglo xii, los Condes de Barce­ lona se convirtieron también en Reyes de Aragón. A partir de 1162, convocaron asambleas periódicas de representantes del clero, los nobles y los caballeros, así como de las ciudades. En paralelo a las reuniones separadas de las Cortes de Cataluña y de las Cor­ tes de Aragón, así como de las Cortes de Valencia tras su conquista, se desarro­ llaron las Cortes Generales. A partir de mediados del siglo xin, la confederación catalano-aragonesa extendió sus dominios hacia el sur de la península Ibérica frente a la dominación musulmana, en paralelo a la expansión de Castilla, y se convirtió en la principal potencia del Mediterráneo. Las Cortes Generales catalano-aragonesas fueron el modelo para los parlamentos de Sicilia y de Cerdeña. El Rey de Aragón estaba comprometido a convocar las Cortes una vez cada cinco años y, tras la unión con Cataluña, cada dos años, aunque el calendario real de las reuniones fue muy irregular. Las tareas de las Cortes incluían la so­ lución de litigios judiciales (especialmente agravios y quejas de individuos o ciu­ dades con respecto a los funcionarios reales o los miembros de otros estamen­ tos), la aprobación de legislación, y la votación de los impuestos. Para la apro­ bación de las leyes más importantes, las Cortes de Aragón requerían que cada uno de sus cuatro estamentos llegara a una decisión unánime («nemine discre­ pante»). Cualquier miembro podía vetar una decisión con su dissentimiento.

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Cuando no se conseguía el consenso total, a veces se hacía constar que el acuer­ do había sido tomado por «unanimiter excepto N.N.», lo cual daba lugar a ulte­ riores debates y discusiones, pero a menudo se acababa en un «no resultado». Con el tiempo, algunas objeciones individuales fueron declaradas «absurdas», «no pertinentes» o «irracionales», en cuyo caso el asunto era traspasado a una comisión permanente formada por dos representantes de cada estamento como árbitro para juzgar sobre la sensatez de la voluntad de la mayoría existente (véa­ se el análisis de González Antón, 1978). El Parlamento catalán fue institucionalizado en una reunión celebrada en Barcelona en 1283 mediante el establecimiento de una larga y formal lista de participantes, incluidos los representantes de «los ciudadanos y los hombres de las villas». El Rey Pedro el Grande promulgó una serie de decretos legislati­ vos para garantizar tanto los derechos de sus súbditos como una administración correcta, especialmente en asuntos de justicia e impuestos. El Rey se compro­ metió a que él y sus descendientes sólo introducirían una constitución o estatu­ to general de Cataluña con «la aprobación y el consenso» de los prelados, los ba­ rones, los caballeros y los ciudadanos del país. Las Cortes catalanas deberían ha­ ber sido convocadas una vez al año «para tratar de asuntos de utilidad común para el país», pero, tras repetidos retrasos, se adoptaron las convocatorias trie­ nales en 1302, aunque la comisión parlamentaria permanente, llamada Generalitat, podía convocar asambleas extraordinarias. Los acuerdos unánimes fueron construidos laboriosamente en las Cortes ca­ talanas por distintos medios, incluidos la deliberación; las prolongadas nego­ ciaciones dentro de cada estamento, entre los procuradores de los diferentes es­ tamentos, y entre los procuradores de los estamentos y el Rey; mediante la atrac­ ción de votos al caballo ganador a través de sucesivas rondas de votación en pú­ blico empezando por la parte más alta o «sanior»; y mediante sobornos del Rey, que ofrecía empleos y dinero a los disidentes. Sin embargo, dada la relativa ineficacia de la regla de la unanimidad para la toma de decisiones, las Cortes pidieron al Rey que interpretara la constitución fundacional de modo que permitiera sustituir el consenso unánime por la opi­ nión de la «major e de la pus sana part» en materia de legislación (según el ejem­ plo de las Cortes castellanas, así como de las prácticas de la Iglesia antes men­ cionadas). Como consecuencia, ciertas medidas eran declaradas válidas si eran aprobadas por los estamentos de los nobles y de los ciudadanos con desacuerdo o abstención de los representantes clericales o por otras mayorías cualificadas. En las Cortes de Valencia se requería la unanimidad para el estamento de los nobles. Pero al menos en una ocasión, en 1645, se consiguió la unanimidad por la vía de echar a la calle a un miembro recalcitrante y pasar a votar a continuación. Tras la unión de las coronas de Aragón y de Castilla a finales del siglo xv, las Cortes consensúales de inspiración unánime fueron gradualmente relegadas por los monarcas Habsburgo de España. Las Cortes de Aragón abandonaron su virtual regla de la unanimidad a partir de 1592, pero algunas de sus tareas fue­ ron transferidas a otros organismos. Las Cortes catalanas se reunieron en 1626, tras veintiséis años sin sesiones, pero fueron incapaces de tomar una sola deci­ sión, ni en agravios ni en legislación ni en impuestos, lo cual preludiaba futuros conflictos constitucionales y secesionistas. Las Cortes celebraron algunas reu­ niones más, pero fueron formalmente suprimidas tras la victoria de la dinastía Borbón en la Guerra de Sucesión y el correspondiente establecimiento de una «Nueva Planta», inspirada en el modelo centralizado francés, en 1716 (Coroleu i

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Pella, 1876; Ferro, 1987; Gil, 1991). El «liberum veto» polaco. La Dieta o «Parlamento noble de Polonia» (Sejm) funcionó por unanimidad desde el siglo xvi al x v iii . La Dieta Grande o General estaba formada por el Rey (elegido por la Dieta desde finales del si­ glo xm), el Senado (con hasta 150 miembros) y la Cámara de Diputados (con hasta 236 miembros). Antes de reunirse en la Dieta General los diputados elec­ tos se reunían en Dietas provinciales, donde recibían mandatos imperativos, es­ pecialmente con respecto a los impuestos. De acuerdo con el procedimiento for­ malmente establecido por ley en 1572, la Dieta celebraba sesiones ordinarias de seis semanas cada dos años. Todas las decisiones debían ser aprobadas por una­ nimidad («nemine contradicente»), es decir, por acuerdo general de todos los senadores y diputados cada uno de los cuales tenía «liberum veto». En cada se­ sión, todas las leyes debían ser aprobadas en bloque. El presidente de la Cámara desempeñaba un papel muy destacado en la inducción de negociaciones y acuerdos. Durante el siglo xvr, la Dieta polaca fue capaz de tomar decisiones unáni­ mes a favor de importantes reformas «modemizadoras» y orientadas nacional­ mente, como la expropiación de los señores; la creación de nuevas instituciones legales; la homogeneización territorial y la unificación monetaria; la anexión de Lituania; la afirmación de la soberanía ante el Imperio Germánico y el Papado; la declaración de libertad de pensamiento; y la terminación de las guerras de re­ ligión. Sin embargo, a partir de primeros del siglo xvii, la ineficacia de la Dieta empezó a aumentar. Comenzaron a proliferar Dietas «no terminadas» o «inte­ rrumpidas», es decir, sesiones bienales en las que no se podía tomar ninguna decisión como consecuencia del veto de algún miembro. Cualquier diputado o senador podía anular todas las decisiones tomadas durante una sesión median­ te una fórmula como «Declaro la Dieta nula», «No lo permito», «Protesto» u otras. Entre los remedios que se intentaron para frenar la decadencia de la Die­ ta, hubo la sugerencia de que los debates se prolongaran más allá del período de seis semanas previamente establecido. Pero la prolongación propuesta tam­ bién tenía que ser aprobada por unanimidad. A partir de 1669, varios vetos blo­ quearon no sólo las propuestas de prolongar las deliberaciones, sino también las sesiones ordinarias. En 1689 la sesión se dio por concluida aun antes de que pudiera elegirse al presidente de la cámara. En palabras de algunos historiado­ res, se extendió el sentimiento de que «se había perdido el sentido del interés público». Surgieron algunos lemas populares, como «¡El individualismo reina en Polonia!». Durante el siglo xvil y debido a la decadencia de la Dieta, «la Re­ pública entró en un período de anarquía, parálisis y oscurantismo» (Lesnodorski, 1959). Finalmente, las reglas de la Dieta fueron reformadas drásticamente. En 1764, se introdujo la regla de la mayoría para asuntos de interés menor (exclui­ dos los impuestos). En 1791, una nueva Constitución estableció que la Dieta po­ dría tomar decisiones por mayoría o por mayoría cualificada de dos tercios en ciertos temas (como la destitución de los ministros). Sin embargo, este nuevo pe­ ríodo de más eficacia en la toma de decisiones, facilitado por la adopción de nue­ vas reglas distintas de la unanimidad, fue breve. En 1795, Rusia, Prusia y Aus­ tria ocuparon el país y se repartieron el estado polaco (Konopczynski, 1930; Davies, 1982).

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Organizaciones intergubemamentales La regla de la u n a nim idad se suele aplicar en aquellas instituciones en que los miembros afirm an su «soberanía» y rechazan cualquier deci­ sión colectiva que no se tome con su aprobación explícita. A c o ntinu a ­ ción se revisan los Consejos de dos organizaciones internacionales del m ayor relieve formadas por estados «soberanos», las Naciones Unidas y la C om unidad Europea. E n ambos casos, el derecho de veto de cada es­ tado m iem bro ha producido u na eficacia decreciente en la to m a de de­ cisiones, lo cual ha inducido a sustituir el papel central o exclusivo del Consejo unánim e por algún esquema institucional alternativo. Las ineficaces Naciones Unidas. La relativa ineficacia de la regla de la una­ nimidad, en comparación con la regla de la mayoría, puede ser observada en los dos órganos principales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Consejo de Seguridad y la Asamblea General, dado que funcionan por virtual unanimidad y por la regla de la mayoría, respectivamente. Cuando se creó la ONU en 1945, los vencedores de la segunda guerra mundial habían diseñado un plan para organizar un Consejo de Seguridad en el que Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido, Francia y China estarían permanentemente represen­ tados. En la primera conferencia de delegados de los cincuenta y un estados en San Francisco, las cinco potencias insistieron en que la ONU les diera la autori­ dad de vetar las acciones del Consejo de Seguridad. Las naciones menores se opusieron sin éxito, pero consiguieron añadir otros órganos a la ONU, especial­ mente la Asamblea General. El Consejo de Seguridad de la ONU está formado actualmente por los cin­ co miembros permanentes antes mencionados y diez miembros temporales ele­ gidos por términos de dos años. Cada miembro tiene un voto, los cinco miem­ bros permanentes tienen poder de veto y las decisiones se toman por al menos nueve votos. El Consejo de Seguridad funciona básicamente con la regla de la unanimidad de sus cinco miembros permanentes (o, de hecho, su abstención). No es difícil para los miembros permanentes encontrar suficiente apoyo entre los miembros temporales a las propuestas en las que están de acuerdo. Se ha cal­ culado que el poder de los miembros permanentes, interpretado como la proba­ bilidad de conseguir que se apruebe una propuesta común (e ignorando la po­ sibilidad de la abstención), está muy próximo a la unanimidad, alrededor de un 98 por ciento (tanto cuando el número de miembros temporales era seis y la re­ gla de decisión era siete votos, como bajo las reglas adoptadas en 1965 y antes mencionadasl ÍRrams. 197.5: 182-191).____________ _______ El número de decisiones anuales del Consejo de Seguridad ha permanecido bastante estable entre 1946 y 1990. El número medio de resoluciones adop­ tadas anualmente era 89 a finales de los años cuarenta y 102 a finales de los años ochenta. Durante los primeros cuarenta y cinco años del Consejo, los miembros permanentes ejercieron un total de 279 vetos en sesenta y siete temas diferentes (el tema más conflictivo fue el Próximo Oriente, con cuarenta y dos vetos). La Unión Soviética usó un número importante de vetos durante los primeros años. Pero, durante el mismo período, un gran número de resoluciones no fueron adoptadas porque Estados Unidos consiguió suficiente apoyo entre algunos

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miembros temporales para derrotar la mayoría requerida (el llamado «veto ocul­ to»), Estados Unidos también usó un importante número de vetos «no ocultos» durante los años ochenta. La Asamblea General de la ONU incluye a representantes de todos los es­ tados miembros (185 en 2000). Cada miembro tiene un voto y las decisiones se toman por mayoría. En contraste con la regularidad del Consejo de Seguridad, la Asamblea General muestra un grado más alto de eficacia en la toma de de­ cisiones y un aumento continuado del número de resoluciones aprobadas cada año. El desempeño de la Asamblea ha evolucionado desde una media anual de 117 resoluciones adoptadas a finales de los años cuarenta a más de 340 en los años ochenta (contando sólo resoluciones sobre temas sustantivos y no de pro­ cedimiento). La evolución dispar de los dos órganos en su efectividad en la toma de decisiones se puede observar en el Gráfico 3.2 (Marín-Bosch, 1987; Patil, 1995). Obsérvese que el Consejo de Seguridad tiene un nivel relativamente más bajo de eficacia en la toma de decisiones a pesar de que trata un mayor núme­ ro de temas y tiene la ventaja de estar formado por muchos menos miembros que la Asamblea General. Las decisiones más importantes con respecto al man-

N o ta : La escala de la izquierda indica el número de resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad de la ONU bajo el derecho de veto de cinco miembros. La escala de la derecha indica el número de resoluciones aprobadas en la Asamblea General de la ONU por la regla de la mayoría. F u e n te s : Marín-Bosch (1987), Tabla 1, y Patil (1995) (la Asamblea General de 1964 no está incluida por­ que fue una sesión abreviada).

G ráfico 3.2.

Resoluciones por unanimidad y por mayoría en las Naciones Unidas.

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tenimiento de la paz y la seguridad internacionales fueron inicialmente asigna­ das al Consejo. Pero en la práctica, y debido a la ineficacia de su virtual regla de la unanimidad, algunas cuestiones que no habían sido resueltas por el Consejo han sido incorporadas a la agenda de la Asamblea General. El número crecien­ te de miembros de la ONU podría haber creado más dificultades para formar mayorías entre los variados miembros de la Asamblea. Pero, gracias a la mayor eficacia de la regla de la mayoría, la Asamblea General ha ampliado los temas de que se ocupa y ha aumentado de un modo sostenido el número de resolucio­ nes adoptadas. Unanimidad Europea. Cuando se fundó la Comunidad Económica Euro­ pea mediante el Tratado de Roma en 1957, el Consejo de Ministros de los seis estados miembros iniciales —Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo— fue concebido como su institución básica, aunque recibía iniciati­ vas de la Comisión Europea y de la Asamblea (más tarde transformada en el Par­ lamento). Inicialmente, los seis miembros decidieron tomar decisiones en el Consejo por unanimidad, como correspondería a un modelo «intergubemamental» o diplomático de toma de decisiones en una organización internacional, con la cláusula de que adoptarían la regla de la mayoría para algunos temas selectos en el futuro. En sus primeros años, la Comunidad Económica Europea, dirigida por la toma de decisiones unánimes del Consejo, fue muy innovadora; fue capaz de crear un mercado común industrial y agrícola mediante una reducción de las barreras aduaneras entre los miembros y de establecer unos aranceles exteriores comunes que favorecían el comercio. Sin embargo, el desarrollo ulterior fue considerablemente obstaculizado por el procedimiento de la unanimidad. En 1963, la delegación francesa, presi­ dida en aquel tiempo por el general Charles de Gaulle, vetó el primer intento de Gran Bretaña de ingresar en la Comunidad, a pesar de que las negociaciones es­ taban muy avanzadas. En 1965, cuando tocó introducir la regla de la mayoría para algunos temas selectos, el Gobierno francés empezó a boicotear las reunio­ nes del Consejo, provocando la llamada «crisis de la silla vacía». Esto llevó a los miembros de la Comunidad a pactar el llamado «compromiso de Luxemburgo» en 1966, una declaración en la que se establecía formalmente el derecho de veto en el Consejo «cuando estén en juego intereses muy importantes». Durante dos decenios, los funcionarios y ministros de los estados miembros tuvieron que de­ sarrollar largas discusiones en el Comité de Representantes Permanentes y en el Consejo de Ministros hasta que se conseguía tomar decisiones unánimes, lo cual llevó a la Comunidad a un largo período de estancamiento y «euroesclerosis», como se decía en la época. El acceso de nuevos miembros, incluida Gran Breta­ ña en 1971 (tras la retirada de De Gaulle), fue una fuente de nuevos vetos a una mayor integración, especialmente durante los gobiernos de Margaret Thatcher a primeros de los años ochenta. Dinamarca también insistía en la soberanía de sus instituciones, mientras que Alemania quería preservar la autonomía de su ban­ co central. En palabras de algunas presentaciones típicas: una «combinación de hosti­ lidad e inercia... impidió la soberanía compartida y atrofió el desarrollo de la Co­ munidad entre 1965 y 1985» (Pinder, 1995); «la toma de decisiones se hizo vir­ tualmente imposible bajo la práctica de la unanimidad... El sistema del Consejo Europeo de veto por miembro llevaría, en ausencia de acuerdos sobre paquetes complejos de muchos temas, a puntos muertos en un creciente número de te­

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mas. Para que tuviera lugar un avance importante en la integración de políticas, estos acuerdos sobre paquetes tendrían que haber sido tan complejos que los costes de negociarlos habrían sido prohibitivos» (Keohane y Hoffmann, 1990). Sólo la adopción de nuevas reglas de decisión distintas de la unanimidad y situadas más allá de los límites del modelo «intergubemamental» fue capaz de pro­ mover una toma de decisiones más efectiva. Las nuevas reglas incorporadas en el Acta Unica Europea de 1986 incluían el «procedimiento de cooperación», por el que el Consejo compartiría ciertos poderes legislativos con el Parlamento Europeo, y la adopción de votaciones por mayoría cualificada con votos ponderados en el Consejo para la mayor parte de las decisiones para completar el mercado común. En opinión del entonces Presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, «el viejo triángulo “desigualdad-unanimidad-inmovilidad” ha sido sustituido por un nuevo triángulo "igualdad-mayoría-dinamismo”, la clave del éxito» (Delors, 1989). Así se hicieron posibles nuevas revisiones de los Tratados de la Comunidad y ulteriores decisiones importantes hacia una unión más estrecha, incluidas la creación de una nueva moneda común, el euro, y otras ampliaciones. Concreta­ mente, el Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea en 1992 introdujo el procedimiento de «codecisión» por el que se combinaron nuevos poderes legis­ lativos del Parlamento Europeo con las votaciones por mayoría cualificada en el Consejo de la Unión Europea (que es el nombre del antiguo Consejo de Minis­ tros desde 1993). El Tratado de Amsterdam en 1997 abolió virtualmente el pro­ cedimiento de cooperación y extendió el ámbito del procedimiento de codecisión a la política económica. Sin embargo, todavía se toman decisiones unánimes so­ bre temas importantes en las reuniones en la cumbre del Consejo Europeo, com­ puesto por los jefes de los ejecutivos de los estados-miembros, y se requiere la unanimidad en el Consejo de la Unión Europea para las decisiones en Política Exterior y de Seguridad Común y en temas de Justicia y de Interior (Nugent, 1994; Crombez, 1996; Hayes-Renshaw y Wallace, 1997).

M a y o r ía a b s o l u t a

La idea teológica de u na voluntad general de Dios, que había sido forjada en la Iglesia cristiana de la A ntigüedad y la Alta E dad M edia, se transform ó en la idea de u n a voluntad general de los ciudadanos en el pensam iento político francés del siglo xvm. E n correspondencia con esta transform ación, el elogio de la regla de la u na nim id a d , que había sido inicialm ente asociada a la v oluntad divina, fue sustituido por ciertos fi­ lósofos por u n tribu to sim ilar a la regla de la mayoría. Para Jean-Jacques Rousseau, la voluntad general se consideraba «siempre correcta» y p o d ía ser descubierta m ediante u n a votación con la regla de la mayoría. S in em bargo, Rousseau no concretó m ucho los pro­ cedim ientos de votación para descubrir la voluntad general y mayoritaria del pueblo. C onfió m ás bien en incentivos morales que indujeran a los ciudadanos a adaptarse a la voluntad general, com oquiera que fuera descubierta, y a reem plazar con ella sus voluntades particulares. Com o procedim iento alternativo, sugirió que se recurriera a u n dictador tem ­ poral capaz de establecer o restablecer la voluntad general del pueblo

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(Rousseau, 1762: IV, 2, 6). Inspirado por los principios rousseaunianos sobre la voluntad gene­ ral del pueblo, Jean-Antoine-Nicolas de Caritat, marqués de Condorcet, promovió u n procedimiento de votación por el cual el ganador debería ser la alternativa preferida por una mayoría frente a cada u na de las demás alternativas. El correspondiente procedimiento de votación, conocido como votación exhaustiva a pares (si tienen lugar m últiples vueltas de vo­ taciones entre pares de alternativas), puede ser difícil de poner en prácti­ ca, porque requiere que los votantes tengan u na completa ordenación de preferencias. Es tam bién m uy ineficaz en la producción de u n resultado, dado que en muchas ocasiones no habrá ninguna alternativa capaz de ga­ nar a todas y cada una de las demás. Sin embargo, Condorcet contrape­ saba estos inconvenientes con la aserción de que el resultado es correcto cuando existe. Las votaciones con mayorías múltiples fueron concebidas como u n m odo de descubrir la decisión «mejor» o «correcta», aquella a través de la cual «el pueblo como tal» podía expresar «una voluntad co­ m ún» (Condorcet, 1792: 71 ss.). Una variante igualmente difícil en cuan­ to a las preferencias de los votantes, pero m ás eficaz, había sido diseña­ da en el siglo xm por el filósofo m allorquín R a m ó n Llull. E n esta versión, el ganador es la alternativa capaz de ganar un mayor núm ero de votacio­ nes a pares, aunque no las gane todas (Llull, 1283, cap. 24, y 1299). Ciertamente, la regla de la mayoría, incluso con u n a sola vuelta y con voto categórico, es m ucho más eficaz en la producción de decisiones innovadoras que la regla de la unanim idad. E n contraste con ésta, la re­ gla de la mayoría no da poder de veto a nin g ú n individuo para que im ­ pida el cam bio desde el status quo a resultados m ás eficientes. Sin embargo, sabemos por la teoría de la elección social que, in clu­ so cuando existe u n ganador mayoritario, puede no ser socialmente efi­ ciente en términos de utilidad social. La regla de la mayoría tam bién es más vulnerable a la inestabilidad que la regla de la u na nim id a d . Los per­ dedores por m ayoría pueden atraer suficiente apoyo de los votantes y de­ rrocar al ganador mediante la introducción de u n núm ero relativamente bajo de nuevos temas y alternativas que los requeridos para el m ism o ob­ jetivo bajo la regla de la unanim idad. Si existen los m ecanismos institu­ cionales adecuados para producir u n ganador estable, éste puede ser ar­ bitrario e imprevisible desde la perspectiva de las preferencias de los vo­ tantes, dado que puede ser sólo uno entre los m uchos ganadores poten­ ciales Pnnntn mpnnc inr-ln

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t de casos del m u n d o real, el ganador con u n a m ayoría de votos en u n es­ pacio u n id im e n sio n a l puede que no sea la alternativa favorecida p o r el votante m ediano. Los ganadores p o r voto mayoritario-preferencial o por m ayoría con segunda vuelta dependen de alternativas irrelevantes. Concretamente, u n a alternativa socialmente eficiente puede ser elim inada en la prim era vuelta del recuento de votos (con el prim er procedim iento) o en la p ri­ m era vuelta de votación (con el segundo). E n tal caso, el ganador final p odría ser derrotado p o r m ayoría p o r la alternativa elim inada si se die­ ra a los votantes u n a nueva oportunidad de elegir entre las dos. Solam ente el ganador con el procedim iento de votación Condorcet en u n espacio unidim ensional, es decir, la alternativa capaz de ganar por m ayoría a todas y cada u n a de las dem ás alternativas a su derecha o a su izquierda, correspondería con seguridad a la preferencia del votante m e diano y sería socialmente eficiente. Por definición, el votante m e d ia -1 no es siempre necesario para form ar u na m ayoría coherente en u na sola dim ensión. Pero, en u n espacio m ultidim ensional, el procedim iento de votación Condorcet es m u y ineficaz (puede que no exista ninguna alter­ nativa capaz de ganar por m ayoría a todas las demás) y puede ser in e fi­ ciente, dado que el ganador puede no coincidir con el óp tim o social. Dadas estas desventajas y la dificultad de votar, el procedim iento C o n­ dorcet no se h a usado nunca en elecciones políticas de masas.

Casos: E l e c c i o n e s p a r l a m e n t a r ia s y p r e s i d e n c i a l e s p o r m a y o r í a

A contin u a ción se analizan diferentes casos de elecciones políticas de masas que h an usado el principio mayoritario: 1) Elecciones parla­ mentarias, incluidas las de la Segunda R epública de E spaña en el dece­ nio de 1930, en las cuales se usó u n sistema electoral m ayoritario mixto; la C ám ara de Representantes de Australia, con el voto mayoritario-pre­ ferencial; y la Asamblea N acional de Francia durante la Q u in ta R e p ú b li­ ca, con u n a segunda vuelta no siempre lim ita da a dos candidatos; 2) Elecciones presidenciales por m ayoría absoluta con u na segunda vuelta entre los dos candidatos m ás votados en Francia, las cuales h an p ro d u ­ cido algunos resultados sorprendentes. Los resultados electorales aq uí analizados muestran que los proce- * %c dim ientos de votación usados en la práctica con la regla de la m ayoría no cum p le n algunas condiciones básicas de la elección social, com o la m o no to nic id ad y la independencia de las alternativas irrelevantes. E n m uchos de estos casos, la u tilid ad social de los ganadores por m ayoría puede ser com parada desfavorablemente con los resultados probables m ediante reglas de votación alternativas.

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INSTITUCIONES POLÍTICAS

La España de la pre-Guerra Civil Ciertos resultados electorales no-monotónicos en los que el perdedor en vo­ tos populares se convierte en el ganador en escaños pueden ayudar a explicar la emergencia de altos niveles de bipolarización política que, bajo ciertas circuns­ tancias, pueden llevar a la revolución, el golpe de estado y la guerra civil. Éste fue el caso de la Segunda República española, establecida en abril de 1931 como reacción a la complicidad de la Monarquía con una dictadura militar. Pocas semanas después de que fuera proclamada la República, el Gobierno Provisional decretó unas nuevas reglas electorales para las elecciones parlamen­ tarias a Cortes. Como explicó el Primer ministro, Manuel Azaña, en un debate posterior en el Parlamento, se eligió un sistema electoral mayoritario para que produjera una clara mayoría parlamentaria desde «la convicción indestructible» de que los republicanos y los socialistas eran «la inmensa mayoría del país». Ante la protesta de las minorías de que serían aplastadas, Azaña, no obstante, reco­ noció que «no sabía a quiénes vamos a aplastar todavía, ni quiénes vamos a ser los aplastadores y los aplastados» (en Morí, 1933, vol. XIII: 345 ss.). El sistema electoral combinaba las reglas de la mayoría absoluta y de la ma­ yoría relativa. Una séptima parte de los diputados eran elegidos en diez distritos urbanos y el resto, en cincuenta distritos rurales con un mal aporcionamiento de escaños. Cada elector tenía un voto limitado por un número de candidatos infe­ rior a los escaños del distrito. En cada distrito, los escaños se distribuían entre las dos listas de partido o coalición más votadas, llamadas respectivamente «la mayoría» y «la minoría». Si una lista obtenía el apoyo de una mayoría de los vo­ tantes, recibía la proporción de escaños por los que éstos habían podido votar (un 80 por ciento aproximadamente). Si ninguna lista obtenía una mayoría de votos, la lista más votada recibía un 67 por ciento de los escaños siempre que hubiera obtenido al menos un 20 por ciento de votos (un 40 por ciento a partir de 1933). Si ninguna lista obtenía este apoyo mínimo, tenía lugar una segunda vuelta de votación. Así pues, la segunda candidatura en votos, la llamada «mi­ noría», recibía sólo entre un 20 y un 33 por ciento de los escaños del distrito in­ dependientemente del número de votos obtenidos. Se presumía que estas reglas «mayoritaristas» favorecerían la fabricación de una clara mayoría parlamentaria en cada elección. Pero el mal aporciona­ miento de los escaños, combinado con una desigual distribución de votos para los diferentes partidos en el territorio, podía convertir al ganador en votos en perdedor en escaños. El sistema electoral creaba fuertes incentivos para formar coaliciones am­ plias y heterogéneas de partidos en la primera vuelta, con la expectativa de ob-lener la .sohrerrepresentación prometida a la lista másjvotada en cada distrito. Los numerosos partidos menores en el muy populoso centro político tendierorf muy rápidamente a unirse a alguna de las dos coaliciones amplias con partidos más extremos que se formaron en los dos lados del espectro izquierda-derecha, produciendo así una creciente bipolarización. Las estrategias de los líderes de los partidos para formar coaliciones electorales se desarrollaron de un modo asi­ métrico en la izquierda y en la derecha y sin continuidad de una elección a otra. En estas condiciones, el sistema electoral produjo dos ganadores en escaños con una minoría de votos: en 1933 a favor de la derecha y en 1936 a favor de la iz­ quierda. En ambas ocasiones la oposición al ganador en escaños tomó la forma

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS

C u a d ro 3.3.

Elecciones b ipolarizadas y no-m onotónicas en E s p a ñ a (1931-1936)

1931

1933

Votos Escaños

15

89

11

100 100

1936

Votos Escaños

Izquierda Conjunción Republicano- 85 Socialista

Derecha

105

22

13

Centro-izqda. 14

8

Centro-dcha. 30 Derecha

34

Votos Escaños

Frente Popular

46

60

37

Centro-dcha.

23

15

42

Frente Nacional

31

25

100

100

100 100

N o t a : Con reglas mayoritaristas, las candidaturas de coaliciones amplias obtienen mayo­ res proporciones de escaños que de votos, al revés que las candidaturas separadas. Los votos y los escaños están en porcentajes. Como en otros Cuadros de este libro, los porcentajes han sido redondeados por el método de los restos mayores: los enteros con restos mayores se redondean por arriba hasta que suman 100 y entonces los demás enteros se redondean por abajo, de acuer­ do con Balinski y Rachev (1997). Izquierda: socialistas (PSOE, USC), comunistas (PCE) y grupos menores. Centro-izquierda: re'publicanos de izquierda (AR/IR, UR), radical-socialistas (RS), regio­ nales (ERC, ANV, ORGA). Centro-derecha: radicales (PRR), liberales (PP, PC, ASR, DLR, LD), regionales (PNV, LC), independientes. Derecha: católicos (AN/CEDA), agrarios (PA), monárquicos (RE, CT), fascistas (FE). F u e n te s : Para 1931, cálculos del autor con datos en Tusell (1982). Para 1933, Ir w in (1991), p. 269. Para 1936, Linz y De Miguel (1977), p. 34; Linz (1978), pp. 147-149; con datos en Tusell (1971, 1976). Más detalles en Colomer (2001).

de una rebelión armada.

En la primera elección, en junio de 1931, los partidos republicanos (in­ cluidos los republicanos de izquierda, los radical-socialistas, los radicales y los liberales), en conjunción con el Partido Socialista, obtuvieron una gran mayoría centrista frente a los monárquicos. Los republicanos recibieron una sobrerrepresentación y una amplia mayoría de escaños ellos solos (incluso sin con­ tar los socialistas). En cambio, los grupos monárquicos desunidos, incluidos los católicos, los agrarios y los regionalistas catalanes y vascos, quedaron subrepresentados. En la segunda elección, en noviembre de 1933, el centro republicano se rompió en dos facciones. En contraste con los llamados republicanos de iz­ quierda y los radical-socialistas, los republicanos de centro-derecha, es decir, los radicales y los liberales, se mostraron en esta ocasión dispuestos a colaborar con

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INSTITUCIONES POLÍTICAS

los monárquicos en proceso de recuperación. Los republicanos de centro-derecha establecieron acuerdos preelectorales en la mayor parte de los distritos, aunque irregularmente distribuidos y a veces informales, con una derecha reforzada que fue capaz de organizar un nuevo gran partido, la Confederación Española de Derechas Autónomas (CEDA), con los ca­ tólicos y los agrarios. Tanto las candidaturas del centro-derecha como las de la derecha obtuvieron menos votos, pero recibieron más escaños que los partidos más divididos de centro-izquierda y de izquierda si éstos se cuentan conjunta­ mente, como se observa en los resultados electorales compilados en el Cuadro 3.3. Concretamente, mientras que los partidos separados de centro-izquierda y de izquierda obtuvieron (22 + 14) el 36 por ciento de los votos, recibieron sólo (13 + 8) el 21 por ciento de los escaños. Esto fue debido a que los partidos de la mitad derecha del espectro obtuvieron estrechas mayorías absolutas o relativas en un gran número de distritos y fueron premiados con una representación adi­ cional. En cambio, los republicanos de centro-izquierda y los socialistas, que en esta ocasión compitieron por separado, se convirtieron en frecuentes «minorías» de distrito y fueron gravemente perjudicados por el sistema electoral que favo­ recía a las candidaturas grandes. Tras las elecciones de 1933, se formó un Gabinete más bien moderado di­ rigido por el Partido Radical de centro-derecha, gracias al apoyo parlamentario de la derecha. El mayor partido en votos y en escaños, la CEDA, no entró direc­ tamente en el Gabinete. A pesar de esto, y en la creencia de que la CEDA iría ob­ teniendo más influencia, en octubre de 1934 la extrema izquierda de los socia­ listas y los anarquistas organizaron una rebelión armada a la que fueron capa­ ces de atraer a algunos republicanos de centro-izquierda. La rebelión fue repri­ mida por el ejército y provocó más de 1.500 muertos (por ambos lados) y unos 15.000 prisioneros. Las elecciones de febrero de 1936 fueron una especie de contragolpe. Los republicanos de centro-izquierda y los socialistas y los comunistas de izquierda se unieron y formaron el Frente Popular. Éste fue básicamente una coalición electoral en demanda de amnistía para los prisioneros de la rebelión de 1934 y del restablecimiento de las reformas anteriores. Los importantes desacuerdos existentes en otros temas entre los reformistas moderados y los revolucionarios se reflejaron en la debilidad programática de la coalición. Los republicanos de centro-derecha, y especialmente el Partido Radical, fue­ ron muy atacados por su gestión de gobierno, incluyendo varios escándalos por corrupción. Algunos miembros del Partido Radical se unieron al Frente Popular. Un nuevo Partido de Centro improvisado por el Primer ministro saliente no fue capaz siquiera de reclutar candidatos en la mitad de los distritos. Por tanto, esta vez fue el centro-derecha el que concurrió en una situación de mayor debilidad que la amplia coalición de partidos de centro-izquierda y de izquierda. Además, el temor a desperdiciar sus votos movió a un significativo número de ciudadanos a votar estratégicamente, bien por el Frente Popular, bien por el derechista Fren­ te Nacional formado por los católicos, los agrarios y los monárquicos. La creciente bipolarización promovida por los incentivos creados por el sis­ tema electoral no correspondía al grado de bipolarización que podía encontrar­ se entre las preferencias sinceras de los votantes. Mediante el voto preferencial que la papeleta permitía, los ciudadanos dieron más votos a los candidatos mo­ derados dentro de cada coalición o bloque. Concretamente, los republicanos de centro-izquierda obtuvieron mayores apoyos que los socialistas o los comunistas

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS

107

que figuraban en las mismas listas, mientras que los católicos obtuvieron más votos que los monárquicos. Conociendo estas preferencias de los votantes, los lí­ deres de los partidos facilitaban sus votos situando a los candidatos más mode­ rados en los primeros lugares de las listas. Los candidatos moderados dentro de cada uno de los dos bloques estaban más cerca unos de otros que de los candi­ datos extremos de su propio bloque. De hecho, algunos de los candidatos que competían en coaliciones opuestas habían sido miembros de la misma candida­ tura electoral (o incluso del mismo partido) unos pocos años atrás. Los partidos más extremos apenas obtuvieron apoyos. Los fascistas de Falange, con menos de un 1 por ciento de los votos, no obtuvieron representación. El Partido Comunis­ ta obtuvo sólo un 2 por ciento de los votos, pero consiguió cierta sobrerrepresentación a través de las listas de coalición del Frente Popular (Jackson, 1965: 518-525; Linz, 1978). En esta ocasión fue el Frente Popular el que obtuvo menos votos pero re­ cibió más escaños que los partidos menos unidos de centro-derecha y de dere­ cha, si éstos se cuentan conjuntamente, como se muestra en el Cuadro 3.3. Con­ cretamente, mientras que los partidos separados de centro-derecha y de derecha obtuvieron (23 + 31) el 54 por ciento de los votos, recibieron sólo (15 + 25) el 40 por ciento de los escaños. Sobre 60 distritos, el Frente Popular recibió sobrerrepresentación tras ganar en 30 distritos (incluidos todos los urbanos), a menudo por mayorías estrechas, y en tres distritos por mayoría relativa frente a la ma­ yoría desunida del centro-derecha y la derecha. Las candidaturas de centro-de­ recha y derecha ganaron en los restantes 27 distritos, incluidos los cinco que ne­ cesitaron una segunda vuelta debido a sus divisiones en la primera, con apoyos electorales relativamente amplios. Si los partidos de centro-derecha y de derecha se hubieran presentado per­ fectamente unidos en la primera vuelta y hubieran obtenido la misma suma de votos que obtuvieron por separado, habrían reunido una mayoría de votos, pero, también en este caso, menos escaños que el Frente Popular, según cálculos dis­ trito a distrito (Tusell, 1976: 111). Esto indica que los resultados perversos no eran sólo una consecuencia de la asimétrica habilidad de los líderes de los par­ tidos para formar coaliciones electorales, sino también un efecto mecánico de las reglas electorales mayoritaristas y el mal aporcionamiento. La distribución desi­ gual de votos a los diferentes grupos políticos en el territorio sólo amplió los efectos distorsionantes de la delimitación de los distritos. Como consecuencia de las reglas electorales y las estrategias de coalición, unos cambios relativamente pequeños en las decisiones de los votantes entre elecciones sucesivas produjeron grandes vendavales en la representación institucional. Tras las elecciones de 1936, se formó un Gabinete más bien moderado di­ rigido por los republicanos de centro-izquierda sin participación directa de los socialistas u otros partidos de izquierda. No obstante, un levantamiento militar, inicialmente apoyado por los católicos y los agrarios, se consumó menos de cin­ co meses después de las elecciones. La división de España en dos campos que apoyaban la República y a los militares rebeldes, respectivamente, coincidió a grandes rasgos con la división territorial de los votos en las elecciones inmedia­ tamente anteriores. Sin embargo, los dos bloques quedaron pronto dominados por la iniciativa de los comunistas y de los fascistas, respectivamente. Durante una cruel guerra civil de casi tres años de duración, murieron varios centenares de miles de personas y otras tantas huyeron a otros países. La explosión de un conflicto bipolarizado por inducción de las institucio-

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INSTITUCIONES POLÍTICAS

nes electorales, más que como consecuencia directa de las tensiones sociales, sorprendió enormemente a muchos españoles. La incomprensión de por qué ha­ bía tenido lugar una guerra civil alimentó un gran miedo de que un conflicto si­ milar pudiera reaparecer en el futuro, aun sin motivos aparentes. La subsi­ guiente dictadura militar se benefició de este miedo y duró casi cuarenta años.

Los victoriosos perdedores australianos El voto mayoritario-preferencial o voto alternativo se ha usado en Australia para elegir la mayor parte de los parlamentos de los estados y la Cámara de Re­ presentantes desde 1918 (también se usó para la elección del Senado entre 1919 y 1948). Según el análisis de un especialista, «la introducción del voto preferencial en distritos uninominales en los últimos años del siglo xix [en las elecciones de algunos estados] siguió al reconocimiento del hecho de que las elecciones por mayoría relativa con frecuencia habían dado resultados visiblemente inconsis­ tentes con los deseos de los votantes» (Wright, 1984: 129). Estas inconsistencias incluían la producción de mayorías parlamentarias ampliadas, como ocurre habitualmente con la regla de la mayoría relativa. Con aún mayor distorsión, la regla de la mayoría relativa había producido ciertas re­ laciones claramente no-monotónicas entre votos y escaños. Al menos en una elección federal australiana con la regla de la mayoría relativa, en 1903, el Par­ tido Proteccionista obtuvo menos votos populares que los partidos del Libre Co­ mercio y Laborista, pero recibió más escaños que cada uno de estos dos. Ade­ más de corregir este tipo de inconsistencias en general, «algunas personas del movimiento laborista pensaron que el voto preferencial fue introducido concre­ tamente para reducir las posibilidades de que los candidatos laboristas fueran elegidos», dado que sus apoyos electorales estaban más concentrados en el te­ rritorio que los de los conservadores (Wright, 1986: 127-128). El voto mayoritario-preferencial es un método de eliminación. Cada votan­ te ordena a todos los candidatos en la papeleta y si un candidato obtiene una mayoría de primeras preferencias en el distrito, resulta elegido. Si no, el candi­ dato con el menor número de primeras preferencias es eliminado del recuento. Los votos de los votantes del candidato eliminado son transferidos a su siguien­ te preferencia y se procede a un nuevo recuento, como si el candidato excluido no apareciera en las papeletas. El proceso se repite hasta que un candidato ob­ tiene una mayoría. Así pues, no todos los votos individuales valen igual. De algunos votantes, sólo se tiene en cuenta su primera preferencia; de otros (aquellos que apoyan a candidatos minoritarios), se tienen en cuenta varias preferencias. El proceso de trañsterencia de votos a las preferencias secundarías de algunos votantes puedellevar a la elección de un candidato gracias a las preferencias segunda, tercera o inferior de algunos votantes con gustos minoritarios, a pesar de que algún otro candidato sea preferido por una mayoría de los votantes. Aunque el procedimiento de eliminación podría favorecer a candidatos cen­ tristas y relativamente satisfactorios, los distritos desiguales tienden a producir resultados globalmente no-monotónicos. Los perdedores por mayoría en votos se han convertido en ganadores por mayoría en escaños en un significativo núme­ ro de elecciones australianas con voto mayoritario-preferencial, tanto a nivel estatal como a nivel federal. Concretamente, el Partido Laborista obtuvo más vo­

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS

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tos, pero recibió menos escaños que algún otro partido en tres elecciones fede­ rales antes del fin de la segunda guerra mundial (en 1922 y 1925 a favor del Par­ tido Nacionalista y en 1937 a favor del Partido Australia Unida). En el período siguiente, 1949-98, el ganador en votos se ha convertido en perdedor en escaños en nueve de las veintiuna elecciones federales, siempre en perjuicio de los labo­ ristas y a favor del Partido Liberal (en 1949, 1951, 1955, 1958, 1963, 1975, 1977, 1980 y 1988). En otras tres elecciones (en 1954, 1961 y 1969), a pesar de que la suma de los votos del Partido Liberal y del Partido Nacional (antes llamado par­ tido del País) fue menor que los votos del Partido Laborista, sus escaños fueron suficientes para formar una mayoría parlamentaria y un Gabinete de coalición contra el partido más votado. Todo esto es debido a la irregular distribución de los votos laboristas en el territorio, la cual resulta relevante como consecuencia del trazado de los distritos electorales y del mal aporcionamiento de los escaños. (Sobre el mal aporcionamiento en Australia, véase Hughes, 1990.) En el período posterior a la segunda guerra mundial, dos tercios de los Ga­ binetes parlamentarios australianos no contenían el partido preferido por el vo­ tante mediano. Este partido puede ser identificado sobre la base de ordenar los partidos políticos en el eje izquierda-derecha. En este caso, basta con la posición no discutida del Partido Comunista a la izquierda del Partido Laborista y la suma de sus votos para identificar si el Partido Laborista o alguna alternativa distinta contiene al votante mediano. En exactamente catorce de las veintiuna elecciones, el partido preferido por el votante mediado no formó parte del Ga­ binete ganador (en 1954, 1958, 1961, 1961, 1969, 1972, 1974, 1983, 1984, 1990, 1993 y 1998). En suma, el voto mayoritario-preferencial en las elecciones a la cámara baja de Australia no ha eliminado el tipo de inconsistencias previamente ocasionado por la regla de la mayoría relativa (aunque debe haber satisfecho a los que pre­ tendían reducir la representación de los laboristas). En la mayor parte de las elecciones desde 1949, el voto mayoritario-preferencial ha fabricado un ganador que no refleja los deseos de los votantes monotónicamente y que puede ser con­ siderado socialmente ineficiente.

La Asamblea Nacional no-monotónica francesa La regla de la mayoría con segunda vuelta fue introducida en Francia para j la elección de la Asamblea Nacional por Louis Napoléon tras su golpe de estado en 1851, se aplicó durante la mayor parte del tiempo en la Tercera República (1873-1940), y fue reintroducida por decreto por el general Charles de Gaulle tras su golpe de estado en 1958. En la Quinta República francesa, todos los candidatos que obtienen un cierto porcentaje de votos en la primera vuelta pueden presentarse a la segunda vuelta. Dado que la barrera fue inicialmente situada eñ el 5 por ciento de los votos, en el 10 por ciento en 1967 y en el 12,5 por ciento de los votantes registrados a partir de 1976, el procedimiento puede permitir que compitan más de dos candidatos en la segunda vuelta y, por tanto, no garantiza un ganador por mayoría. Las estrategias de los partidos han promovido el de­ sistimiento a favor del candidato más votado del mismo lado del espectro iz­ quierda-derecha, con objeto de evitar la victoria de un rival más distante por m a­ yoría relativa, lo cual crea competencia entre dos candidatos en la mayor parte de los distritos. No obstante, algunos líderes de partido todavía encuentran in-

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INSTITUCIONES POLÍTICAS

centivos para intentar la estrategia «divide y vencerás». Con este procedimiento de votación, De Gaulle pretendía producir estrechas mayorías gaullistas en muchos distritos, muchas de ellas obtenidas en la segun­ da vuelta, gracias a la eliminación o la retirada de los candidatos conservadores y centristas tras la primera vuelta. En particular, su objetivo era relegar la re­ presentación de los comunistas, que habían sido el primer partido en votos en las cinco elecciones de la Cuarta República (con una media de más del 25 por ciento), a aquellos pocos distritos en los que obtuvieran una mayoría o un apo­ yo sustancial en la primera vuelta. De acuerdo con ello, «los departamentos rurales pequeños recibieron sobrerepresentación. Además, las áreas urbanas fueron frecuentemente divididas y uni­ das a áreas rurales vecinas para formar distritos en los que predominarían los vo­ tos rurales. Esto fue en parte un resultado de la instrucción dada a los prefectos de que deberían trazar los límites de modo que debilitaran al Partido Comunista (pero sin discriminar a ninguna otra fuerza política). El Ministerio del Interior re­ visó los límites propuestos y a veces los modificó, ya que De Gaulle tenía mucho interés en no penalizar a los rivales de los comunistas con más posibilidades de ganar» (Campbell, 1965: 129; Colé y Campbell, 1989: 92; análisis similares pueden encontrarse en Macridis y Brown, 1960: 238; Williams, 1970: 102-103). La primera elección de la Asamblea por mayoría con segunda vuelta en 1958 produjo unos efectos espectacularmente orientados en la dirección espera­ da. El partido gaullista (llamado entonces Unión Nacional por la República, UNR) obtuvo un 21 por ciento de los votos, pero recibió un 43 por ciento de los escaños. El Partido Comunista, que fue segundo en votos (primero en la Francia metropolitana sin contar los territorios de ultramar), recibió sólo un 2 por cien­ to de los escaños, con lo cual se convirtió en el sexto grupo en tamaño en la Asamblea. Las siguientes cuatro elecciones a partir de 1962 produjeron resulta­ dos parecidos en los que los comunistas quedaban segundos en votos después de los gaullistas, pero se convertían en el tercer o el cuarto partido en escaños, y siempre por detrás de los socialistas menos votados. Los candidatos extremos, como los comunistas, tenían desventaja porque muchos votantes de la izquierda moderada preferían otros candidatos en la se­ gunda vuelta. Pero todos los partidos de izquierda estaban globalmente en des­ ventaja. En 1958, los comunistas y los socialistas obtuvieron en total más de 7 mi­ llones de votos, mientras que los gaullistas obtuvieron 4,2 millones. Pero, así como los dos primeros recibieron en total sólo 54 escaños, los últimos recibieron 198 escaños. Asimismo, en 1962, 1967 y 1973, los dos partidos principales de cen­ tro-derecha y derecha, los gaullistas y sus aliados republicanos, recibieron una mayoría de escaños entre los dos a pesar de haber obtenido menos votos que el conjunto de los comunistas y los socialistas. Esto creaba incentivos para que las izquierdas se unieran en la primera vuelta. Así lo hicieron, de modo que los so­ cialistas se convirtieron en el primer partido en votos en 1978, pero todavía fue­ ron relegados al tercer lugar en escaños detrás de la gaullista Reunión por la Re­ pública (RPR) y la Unión de la Democracia Francesa (UDF) de centro-derecha. La estrategia del general De Gaulle buscaba la bipolarización con la expec­ tativa de atraer apoyos de votantes intermedios a su alternativa nacionalista, po­ pulista y anticomunista en la segunda vuelta. Pero, al cabo de un tiempo, los cre­ cientes trasvases de votos desde los comunistas al Partido Socialista (PS), el cual, como partido no-extremo, podía competir con ventaja en la segunda vuelta, dio un vuelco a los resultados. En 1981, la RPR y la UDF, en candidaturas separa­

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS

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das, obtuvieron en total más votos, pero menos escaños que el PS, el cual reci­ bió una mayoría de escaños en la Asamblea. En 1988, los dos partidos de dere­ cha y centro-derecha antes mencionados compitieron juntos en la primera vuel­ ta; su candidatura fue la primera en votos, pero se convirtió en la segunda en escaños detrás de los socialistas. En suma, han ocurrido distorsiones importantes y relaciones no-monotónicas entre los votos y los escaños de los partidos en ocho de las diez elecciones a la Asamblea Nacional realizadas por mayoría con segunda vuelta en la Quinta República francesa (en todas menos las de 1993 y 1997; la de 1986 tuvo lugar con representación proporcional). Desde el punto de vista de la utilidad social, sin embargo, los resultados de las elecciones a la Asamblea Nacional han sido menos ineficientes de lo que es­ tas distorsiones podrían sugerir. En varios casos, el partido al que el sistema , electoral ha dado una sobrerrepresentación de escaños ha sido capaz de formar una mayoría en la Asamblea que incluía la preferencia del votante mediano. To­ dos los Gabinetes parlamentarios de centro-derecha en los años sesenta y pri­ meros setenta, así como el primer Gabinete con mayoría parlamentaria socialis­ ta en 1981, contaron con el apoyo del votante mediano. No obstante, al menos en dos ocasiones el ganador no puede ser conside­ rado socialmente eficiente. En 1978, el más votado PS y sus aliados de izquier­ da reunieron en total una mayoría de votos, incluyendo por tanto al votante me­ diano en el eje izquierda-derecha, pero la RPR y la UDF recibieron en total casi dos tercios de los escaños y formaron Gabinete. En contraste, en 1988 la más vo­ tada coalición unida de centro-derecha contenía al votante mediano (debido al amplio apoyo electoral obtenido por la extrema derecha), pero el Partido Socia­ lista fue capaz de formar un Gabinete parlamentario.

Presidentes sesgados La regla de la mayoría con segunda vuelta fue introducida por el general De Gaulle no sólo para la elección de la Asamblea Nacional francesa, sino también para la elección directa de sí mismo y de los siguientes Presidentes de Francia. Fue ratificada por referéndum en 1962. La mayoría con segunda vuelta ha pro­ ducido resultados más ineficientes en las elecciones presidenciales francesas que en las elecciones a la Asamblea antes analizadas. Algunos candidatos relativamente moderados o populares, como Georges Pompidou en 1969 (aún bajo la influencia del período gaullista), Valéry Giscard d’Estaing en 1974 y François Mitterrand en 1981, ganaron con el apoyo de ma­ yorías consistentes que incluían el centro político. Pero en las otras tres eleccio­ nes, la bipolarización promovida por el sistema electoral hizo Presidentes a can­ didatos no preferidos por el votante mediano. De Gaulle en 1965 y Mitterrand en 1988 no fueron candidatos del votante mediano por márgenes relativamente pequeños, y Jacques Chirac ciertamente no lo fue en 1995. Los tres ganaron como resultado del papel de candidatos irrelevantes en la primera vuelta. Los resultados electorales de la primera vuelta de las elecciones presiden­ ciales francesas en 1965, 1988 y 1995 se muestran en el Cuadro 3.4. El candida­ to del votante mediano, es decir, el único que ganaría por mayoría contra cual­ quier otro candidato (o ganador Condorcet) está indicado entre corchetes, mien­ tras que el ganador por mayoría en la segunda vuelta está en cursiva. A conti-

112

INSTITUCIONES POLÍTICAS

C u a d ro 3.4.

Elecciones presidenciales en F ran cia con g ana d o r n o m e d ia no (1965-1995)

Mitterrand

m ediana

Marcilhacy [Lecanuet] De G aulle

Tixier

5 9

Waechler

Jospin Voynet

23 3

2 16 44

[Barre] Chirac

17 20

[Balladur] C hirac

4

Le Pen

15

De Villiers Le Pen

19 20 5 16

2 32

100

Laguiller Lajoinie Juquin

Laguiller Hue

2 7 2 34 3

IZQUIERDA Barbu

1995

1988

1965

M itterrand

100

100

N o ta : L os números son porcentajes de votos en la primera vuelta. El candidato del vo­ tante mediano está entre corchetes; el ganador en la segunda vuelta está en cursiva. Para las posiciones espaciales relativas de los candidatos, véanse Mendés-France y Laumonier, 1967; Pierce, 1995, tablas 4.2 y 8.1.

nuación se analizan brevemente estas tres elecciones socialmente ineficientes. La dimensión de «apoyo al régimen» tomó gran relieve durante la campa­ ña electoral de 1965. Se trataba de la primera elección directa de Presidente des­ pués del golpe del general De Gaulle contra la Cuarta República y del final de la guerra de Argelia con la concesión de la independencia a la colonia. El relieve de la dimensión sobre el régimen puede ser capturado por la observación de que, en la segunda vuelta, De Gaulle atrajo un cuarto de los votos de izquierdas a su política de «estabilidad» y «grandeza» nacional, mientras que virtualmente todos los votantes de extrema derecha partidarios de una Argelia francesa se unieron a la izquierda contra De Gaulle. En la dimensión sobre el régimen, el candidato del Centro Demócrata (apoyado por los cristiano-demócratas y algunos grupos radicales), Jean Lecanuet, ocupaba una posición intermedia y potencialmente más consensual. (Los datos sobre el relieve de las dimensiones durante la cam­ paña electoral proceden de las encuestas y los análisis de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1967.) En la dimensión izquierda-derecha,-Lecanuet estaba situado en el medio, entre los socialistas y los comunistas a un lado y los gaullistas y la extrema de­ recha al otro, y obtuvo el voto del votante mediano en la primera vuelta. El pa­ pel de puente de Lecanuet en las dos dimensiones de temas también se muestra en el hecho de que, según tanto las encuestas disponibles como los análisis poselectorales, en contraste con la consistencia del comportamiento de los votantes de los demás candidatos en las dos vueltas, los votantes de Lecanuet se dividie­ ron en la segunda vuelta: un 60 por ciento eligió a De Gaulle y un 40 por ciento eligió a Mitterrand (Mendés-France y Laumonier, 1967). Hay otros datos adicionales y tal vez persuasivos a favor de la hipótesis de

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que si Lecanuet hubiera tenido la ocasión de ser comparado con los demás can­ didatos de dos en dos, habría sido el ganador por mayoría. El análisis por un es­ pecialista de una recopilación de encuestas preelectorales indica que «el sector de opinión que es favorable a Lecanuet se inclina en su mayor parte por un acuerdo con los gaullistas, mientras que el sector de opinión que se identifica con Mitterrand contra De Gaulle desea, en su mayor parte, un acercamiento al Centro Democrático [de Lecanuet]» más que a los comunistas. Esto sugiere, pri­ mero, cierta proximidad ideológica relativa entre la mayor parte de los votantes de Lecanuet y los de De Gaulle, los cuales podrían formar una mayoría frente a la izquierda, y, segundo, la buena disposición de la mayor parte de los votantes de izquierda a apoyar a Lecanuet frente a De Gaulle si hubiera habido la opor­ tunidad. Asimismo, las encuestas poselectorales mostraron un amplio apoyo al papel de balanza de los centristas. Una mayoría absoluta de votantes pensaba que si el Gabinete gaullista hubiera necesitado el apoyo del partido de Lecanuet en la Asamblea, esto habría permitido al segundo controlar la acción del Gabi­ nete (como deseaba la izquierda) sin riesgo de provocar inestabilidad guberna­ mental (en contra de los temores de los gaullistas) (Rossi-Landi, 1967). En los años siguientes, Lecanuet fue visto como la encamación de «la nostalgia del centrismo, el rechazo de los dos bloques, del maniqueísmo, de la bipolarización. Pero esto comportaba luchar contra la regla de votación, contra la oleada presidencialista, contra los aires de la época» (Duhamel, 1983: 73). El candidato del votante mediano a Presidente de Francia en 1988 fue el an­ tiguo Primer ministro (con Giscard) y economista Raymond Barre, que entonces era el candidato de la coalición de centro-derecha UDF (formada por republicanos conservadores, cristiano-demócratas, radicales y social-demócratas). Tanto por su experiencia de gobierno, como por sus apoyos partidarios y su programa. Barre estaba situado entre otros dos candidatos destacados, el Presidente socialista Mit­ terrand a su izquierda y el Primer ministro gaullista Jacques Chirac a su derecha. Según el análisis electoral de un especialista, para conseguir pasar a la se­ gunda vuelta, la «campaña de Chirac fue fundamentalmente una campaña diri­ gida en la primera vuelta, a pesar de los ataques ostentosos a Mitterrand, contra Raymond Barre» (Gaffney, 1989: 134). Los colaboradores de este último, como respuesta, afirmaban una y otra vez que Barre era el mejor candidato para en­ frentarse a Mitterrand en la segunda vuelta. Al final, Mitterrand desde el poder y Chirac, con una campaña populista (en la que criticó en particular las pro­ puestas liberales de Barre en política económica), obtuvieron más amplios apo­ yos en la primera vuelta. Como cabía esperar del anterior análisis, el candidato socialista Mitterrand ganó en la segunda vuelta. Puede ser interesante señalar que, en la luna de miel de su reelección, el Presidente Mitterrand disolvió inmediatamente la Asamblea y convocó una nueva elección parlamentaria, pero el Partido Socialista no obtuvo una mayoría absoluta. A pesar de la derrota de Barre, «los [ulteriores] llamamientos de Mitlerrand al centro, sus propuestas de ouverture, y los resultados de las elecciones legislativas, situaron a Barre en una posición nodal en la política francesa» (Gaff­ ney, 1989: 137). En la siguiente elección presidencial en 1995, la retirada de François Mit­ terrand tras catorce años en el Elíseo y el descrédito de los socialistas tras nu­ merosos escándalos de corrupción dieron una mejor oportunidad al centro-derecha de ganar la Presidencia de Francia. Según la opinión dominante en aquel momento, cualquier candidato suficientemente serio de la derecha civilizada que

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pasara a la segunda vuelta podía estar casi seguro de ganar. Tras la victoria del centro-derecha en la elección no-concurrente a la Asam­ blea en 1993 (una de las pocas elecciones «monotónicas» antes analizadas) y la correspondiente formación de Gabinete, las encuestas de opinión y la mayor par­ te de los medios de comunicación daban casi por descontado que el Primer m i­ nistro Edouard Balladur sería el futuro Presidente. Balladur, miembro de la RPR liderada por Jacques Chirac, era considerado capaz de «transmitir tranquilidad y evitar polémicas, buen gestor, sesudo y competente» en estilo, así como «cir­ cunspecto, prudente, algo mayor de edad, moderado en sus maneras, más cen­ trista en apariencia y en propuestas políticas» y más proeuropeo que Chirac (Gaffney, 1997: 102-104). La «cohabitación» de Balladur como Primer ministro con el Presidente Mitterrand en 1993-95 está considerada en general como más eficaz, suave y cooperativa que la anterior «cohabitación», más bien conflictiva, entre Mitterrand y Chirac (1986-88). Balladur era apoyado por casi toda la UDF de centro-derecha y por algunos destacados miembros de la gaullista RPR, in­ cluidos todos sus ministros de los dos grupos, mientras que Chirac tuvo que con­ fiar sobre todo en su control de la organización de partido de la RPR. Contamos con una interesantísima serie de encuestas de opinión que fue­ ron recopiladas y publicadas antes de la primera vuelta de la elección de 1995. Éstas incluyen una pregunta poco habituad y muy clarificadora sobre la futura elección del ciudadano en diferentes hipótesis de pares de candidatos que pasa­ ran a la segunda vuelta. Según los resultados de las encuestas, Balladur ganaría a Jospin (por al menos 55 a 45), Balladur ganaría a Chirac (por al menos 54 a 46), y Chirac también ganaría a Jospin aunque por menor margen (53 a 47 en la misma encuesta). En todas las encuestas Balladur era, pues, el ganador Condorcet, es decir, el único candidato que sería preferido por una mayoría absoluta de votantes a cualquier otra alternativa. (La serie de tres encuestas de IFOP que in­ cluyen esta pregunta fue completada y compilada en el semanario L’Express, 16 de febrero de 1995.) Sin embargo, tras una campaña muy activa en la primera vuelta, Jacques Chirac obtuvo un 21 por ciento de los votos, apenas un punto y medio porcen­ tual más que el quizá demasiado confiado Balladur, y pasó a la segunda vuelta junto con el candidato socialista. El porcentaje de Chirac en la primera vuel­ ta fue escasamente mayor que el que él mismo había obtenido en las elecciones de 1981 y de 1988 y mucho menor que el de cualquier otro candidato presiden­ cial victorioso en Francia. En la segunda vuelta, Chirac ganó a Jospin por casi exactamente el margen pronosticado en la encuesta antes mencionada (53 a 47). Balladur, el candidato del votante mediano, «apareció a muchos tras su derrota como el mejor Presidente que Francia había perdido, un estadista que no había conseguido el cargo porque desconocía las reglas de pelea callejera propias de los choques entre partidos políticos» (Gaffney, 1997: 111). Es interesante observar que en dos de las tres ocasiones señaladas, el Pre­ sidente no-mediano elegido se vio forzado a «cohabitar» con un Primer ministro del votante mediano y de diferente orientación ideológica, lo cual creó la opor­ tunidad de que el Presidente y el Gabinete alcanzaran compromisos intermedios y probablemente más eficientes socialmente. Así ocurrió con Mitterrand y Ba­ lladur en 1993-95 y con Chirac y Jospin en 1997-2002. En el siguiente capítulo de este libro se discutirá cómo y en qué medida la cooperación entre diferentes ganadores en instituciones elegidas por separado puede «corregir» algunas de las distorsiones en utilidad social producidas por reglas electorales de un solo ga­

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nador, como la mayoría con segunda vuelta. M a y o r I a r e l a t iv a

La regla de la m ayoría relativa es la regla de votación m ás eficaz. In ­ cluso con u n sim ple voto categórico, produce siempre u n ganador (ex­ cepto en el caso de empate, que es prácticam ente negligible en eleccio­ nes de masas). Parece que la regla de la m ayoría relativa emergió como u n p rin ci­ pio de to m a de decisiones aceptado, aunque sin atraer m ucha atención, en la E uropa de la Baja E dad Media; fue básicamente u n recurso de con­ veniencia ante el fracaso de las reglas de la u n a n im id a d y de la m ayoría absoluta en garantizar la p rod ucción de u n resultado. E n Inglaterra, u n estatuto de 1430 in tro dujo el principio de la m ayoría para las elecciones directas en los condados. Aquellos con «el m ayor núm ero» de apoyos se­ ría n elegidos para el Parlam ento. E l sheriff que organizaba las asambleas electorales podía estim ar los deseos de la gente bien escuchando los gri­ tos de los partidarios de los diferentes candidatos, bien contando cabe­ zas y declarando elegidos a aquellos que tuvieran m ás votos que los de­ m ás. Pero los funcionarios en cuestión no solieron preocuparse m ucho de que u n candidato fuera elegido por u n a m ayoría absoluta, especial­ m ente si la asam blea electoral era tum ultuosa. «La regla de la m ayoría escueta fue así establecida» y los m iem bros del Parlam ento continuaron siendo elegidos por m ayoría relativa, no absoluta, en u n sistema que vino a llam arse «el que llega prim ero» (Hart, 1992: 5). A unque pudo haber procesos parecidos en otros países, la regla in ­ glesa se exportó directamente a las elecciones en las colonias británicas y a unos pocos im itadores en cuatro continentes. Desde Estados Unidos, se extendió tam bién a Am érica Latina para las elecciones directas de presi­ dentes. A unque la regla de la m ayoría relativa pudo producir resultados relativamente eficientes en sociedades simples de la Baja E dad Media, tiende a p roducir resultados m u y ineficientes en electorados complejos. Con la regla de la m ayoría relativa, la alternativa con el m ayor n ú ­ mero de votos, cualquiera que sea este núm ero, se convierte en el gana­ dor absoluto. Así, cuanto m ayor es el núm ero de alternativas sometidas a elección, m ayor es la prob ab ilidad de que el ganador tenga sólo u n apo­ yo m in oritario y m enor puede ser la m ino ría ganadora. Por pequeña que sea la m in o ría m ás grande, se aplica el principio general de las reglas de u n solo ganador y «el prim ero se lo lleva todo». La regla de la m ayoría relativa es m uy vulnerable a las estrategias de los perdedores. M ediante la intro ducción de unos pocos temas o la creación de unas pocas alternativas nuevas, los perdedores pueden alte­ rar el ganador, produciendo así u na gran inestabilidad e im previsibilidad del resultado a largo plazo. L a regla de la m ayoría relativa es m ás vul­ nerable a estas estrategias que las reglas de la m ayoría sim ple y de m a ­ yorías cualificadas. D icho con m ayor precisión, los ganadores por mayoría relativa son al­

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tamente «dependientes de alternativas irrelevantes». Esto significa que el ganador por mayoría relativa depende de si hay otras alternativas disponi­ bles para ser votadas. Supongamos, por ejemplo, qtie el partido Izquierda gana contra el partido Derecha en una elección a dos. Sin embargo, los mismos votantes con las mismas preferencias y votando con el m ism o pro­ cedimiento pueden convertir en ganador al partido Derecha si se les da a elegir entre los partidos Izquierda, Centro y Derecha (y un núm ero sufi­ ciente de votantes prefiere el Centro a la Izquierda). E l perdedor anterior puede ser convertido en ganador por el m ism o electorado con las m ism as preferencias, a pesar de obtener los m ism os o qu izá incluso menos votos que en la anterior votación. E l nuevo ganador depende de la introducción de una nueva alternativa, Centro, que no gana (es «irrelevante»). Así pues, la regla de la m ayoría relativa funcio na de m odo diferente con diferentes núm eros de partidos o candidatos. Las elecciones p o r m a ­ yoría relativa fom entan las estrategias dirigidas a m o dificar el nú m e ro de contendientes, com o «divide y vencerás» y «une y vencerás». Los dife­ rentes resultados que la regla de la m ayoría relativa puede p rod ucir con diferentes núm eros de alternativas disponibles pueden ser observados m ediante la com paración de los casos del Reino U nido, donde h a existi­ do u n sistema de tres partidos en votos durante la m ayor parte del si­ glo xx, y de Estados Unidos, que está m u c h o m ás próxim o a u n sistema de dos partidos. Com o se docum entará m ás adelante, la p roporción de elecciones parlam entarias que han producido ganadores socialmente ine­ ficientes es m ayor en el R eino U nido que en Estados Unidos. El ganador por m ayoría relativa puede ser socialmente eficiente si hay sólo dos candidatos (en cuyo caso es equivalente a la regla de la m a ­ yoría absoluta) o si u n am p lio partido centrista es capaz de m antener a sus rivales de izquierda y de derecha en posiciones suficientemente dis­ tantes para ganar la elección (com o ocurrió esencialmente en la In d ia con el Partido del Congreso desde la independencia del país a finales de los años cuarenta hasta los años ochenta). S in em bargo, con m ás de dos partidos, la regla de la m ayoría relativa no suele p rod ucir ganadores so­ cialm ente eficientes próximos a la preferencia del votante m ediano, com o se observará en los análisis em píricos presentados m ás adelante. E n elecciones por m ayoría relativa con m últiples distritos, las rela­ ciones inconsistentes o «no-monotónicas» entre votos y escaños incluyen la paradoja de que el perdedor en votos populares puede convertirse en el ganador en escaños. La distorsión puede ser a ú n m ás notoria con la regla de la m ayoría relativa que con la regla de la m ayoría absoluta, a n ­ tes analizada, com o se ilustra en el Cuadro 3.5. E n u n a elección con tres (o m ás) alternativas, incluso la alternativa que obtiene el m enor núm ero de votos puede convertirse en la alternativa con m ayor núm ero de esca­ ños. E n el ejemplo del Cuadro 3.5, u na alternativa con menos de u n ter­ cio de los votos obtiene dos tercios de los escaños contra otras dos al­ ternativas m ás votadas. Con la regla de la m ayoría relativa, hay u n a alta probabilidad de que el ganador no corresponda a la preferencia del vo-

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C u ad ro

3.5.

Perdedores que ganan con la regla de la mayoría relativa

Distritos: A B C Total votos: Total escaños:

Partidos: Izquierda Centro 35 25 30 30 40 45 105 0

>

Centro > Derecha, es exactamente el opuesto del orden de los partidos en escaños.

tante m ediano n i a nivel de distrito n i a nivel de los m últiples distritos. Procedim ientos de m ayoría relativa Los procedim ientos alternativos al voto categórico basados en la re­ gla de la m ayoría relativa incluyen el recuento de ordenaciones y el voto de aprobación. E l académ ico francés del siglo x v i i i , Jean-Charles de Bor­ da, inventó el prim er procedim iento. El recuento de ordenaciones, ta m ­ bién llam ado procedim iento Borda, requiere que el votante ordene sus preferencias de todas las alternativas, de m o do que se dan cero puntos a la menos preferida, u n p u nto a la segunda menos preferida, dos puntos a la siguiente, y así sucesivamente. La alternativa con u n a m ayor sum a de puntos se convierte en ganadora (Borda, 1784). E l voto de ap robación con la regla de la m ayoría relativa perm ite que los votantes voten por las alternativas que consideran aceptables, desde u n m ín im o de u n a a u n m áx im o de todas menos una. La alterna­ tiva con m ás votos se convierte en ganadora (según la versión de Steven Bram s y Peter F ish b um , 1983). Los dos procedim ientos tienden a p roducir resultados que son m ás consistentes con las preferencias de los votantes y que conllevan m ás u ti­ lid a d social qne_la regla de la m ayoría relativa con voto categórico. Sin embargo, tanto el recuento de ordenaciones com o el voto de aprobación son vulnerables al voto estratégico, lo cual in dujo a Jean-Charles de Bor­ da a advertir que su esquema estaba concebido «sólo para personas ho­ nestas». Los votantes con in fo rm a ción sobre las preferencias de los de­ m ás y cuyos candidatos preferidos tienen am p lio apoyo pueden concen­ trar sus votos en u n o o en pocos candidatos y relegar sus preferencias in ­ termedias al final o declararlas inaceptables. E n condiciones de in fo r­ m a c ió n completa, el voto estratégico llevaría a la m ayor parte de los vo­

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tantes a votar com o con el voto categórico. Probablemente, tam bién se crearían condiciones favorables para este tipo de voto estratégico con la p u b licación de encuestas de o p in ió n de los votantes (Brams, 1982; M e­ rrill y Nagel, 1987; Weber, 1995). N in g un o de los dos procedim ientos garantiza u n ganador Condorcet; en otras palabras, el ganador p o r recuento de ordenaciones o por voto de aprobación podría ser derrotado por m ayoría por alguna alter­ nativa derrotada. Esto significa, en particular, que la preferencia del vo­ tante m ediano en u n a sola dim ensión — la alternativa que produce la m á ­ xim a u tilid ad social— puede no ser la alternativa ganadora con cual­ quiera de estos dos procedimientos. Una form a de voto de aprobación con u n a regla de m ayoría c ualifi­ cada se usó para la elección de cuarenta y u n Papas por los cardenales entre 1294 y 1621. Las reglas de votación originales, escritas en latín p o r el cardenal Jacobi Gaytani a finales del siglo xin, fueron encontradas por el autor de este libro en u n a colección de reglas eclesiales llam ada Oratorium Sanctae Romanae Ecclesiae (M abillon y Germain, 1689, vol. 2: 245 ss.; véase la historia y el análisis en Colom er y M cLean, 1998). M odernam ente, tanto el recuento de ordenaciones com o el voto de ap robación con la regla de la m ayoría relativa h a n sido usados en u n a serie de organizaciones académicas y profesionales (Bram s y Nagel, 1991). S in embargo, debido a su desventaja en com paración con la faci­ lidad del voto categórico, n ing u no de estos procedim ientos se h a usado en elecciones políticas de masas.

Casos: E l e c c i o n e s p a r l a m e n t a r ia s y p r e s i d e n c i a l e s p o r m a y o r í a r e l a t iv a

La regla de la m ayoría relativa con voto categórico se usa para elec­ ciones de masas en dos conjuntos de instituciones políticas: 1) Eleccio­ nes parlam entarias en regímenes parlam entarios basados en el m odelo británico, es decir, en el Reino U nido y la m ayor parte de las antiguas co­ lonias británicas; 2) Elecciones presidenciales en los regímenes presi­ denciales de Estados Unidos y de casi todas las dem ocracias de A m érica Latina hasta el decenio de 1970. S in em bargo, los frecuentes resultados distorsionados, incluidas algunas elecciones presidenciales en Perú, B ra­ sil y Chile que serán analizadas m ás adelante, m ovieron a la m ayor p ar­ te de los países de Am érica Latina a adoptar la regla de la m ayoría a b ­ soluta con segunda vuelta para las elecciones presidenciales con in te n ­ c ió n de evitar algunas de las ineficiencias habitualm ente asociadas a la prim era fórm ula. C om o se verá, en las elecciones por m ayoría relativa se observan con frecuencia relativamente alta la dependencia de alternativas irrelevantes, los resultados no-monotónicos y las decisiones con u tilid ad social relati­ vamente baja.

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Ganadores p o r m inoría absoluta La regla de la mayoría relativa se usa para las elecciones parlamentarias en el Reino Unido y en la mayor parte de las antiguas colonias británicas, incluidos Estados Unidos de América, Canadá, Nueva Zelanda (hasta 1993) e India (Aus­ tralia cambió a la regla de la mayoría absoluta en 1919, como se ha explicado anteriormente). Bajo la regla de la mayoría relativa, un partido puede recibir una mayoría absoluta de escaños aunque obtenga mucho menos de una mayoría de votos. En los regímenes parlamentarios de estilo británico (todos los citados me­ nos Estados Unidos), los Gabinetes de un solo partido se convierten en el gana­ dor absoluto. Cuanto menos restrictivo es el número de partidos que compiten en las elecciones y obtienen el apoyo de los votantes, mayor es la probabilidad de que el típico Gabinete con mayoría parlamentaria y una minoría de votos po­ pulares esté socialmente sesgado y sea menos eficiente socialmente que cual­ quier alternativa hipotética organizada en tomo a la preferencia del votante me­ diano. Esto es, de hecho, lo que suele ocurrir en el Reino Unido y se reproduce con relativa frecuencia en los demás países mencionados. En una cierta propor­ ción de casos en los que un partido minoritario en votos populares forma un Ga­ binete de un solo partido, cabría decir, parafraseando el lema convencional del sistema electoral, que el perdedor se lo lleva todo. Concretamente, en el Reino Unido se formaron Gabinetes apoyados por una minoría de votos en veinticuatro de las treinta y nueve elecciones a la Cá­ mara de los Comunes en el período 1885-1997, es decir, en un 62 por ciento de los casos (más exactamente en diez de las veintidós elecciones antes de la se­ gunda guerra mundial y en catorce de las quince elecciones después). En dos ocasiones, en paradójico contraste, un partido con una mayoría absoluta de vo­ tos no recibió una mayoría de escaños (en 1886 y 1900). En seis elecciones par­ lamentarias británicas, el perdedor en votos se convirtió en ganador en escaños: en 1892 y dos veces en 1910 a favor de los liberales contra los conservadores más votados; en 1929 y en febrero de 1974 a favor de los laboristas contra los conservadores más votados; y en 1951 a favor de los conservadores contra los laboristas más votados. Las victorias alternativas de conservadores y laboristas desde el decenio de 1930 provocaron gran inestabilidad y Gabinetes muy ses­ gados apoyados por minorías sociales extremas. Ninguno de los Gabinetes bri­ tánicos formados tras las quince elecciones del período 1945-97 ha estado apo­ yado por el votante mediano. En Nueva Zelanda se formaron Gabinetes en minoría entre los votantes en un 65 por ciento de los casos, es decir, en veintidós de las treinta y nueve elec­ ciones del período 1890-1993 (hasta que la regla de la mayoría relativa fue sus­ tituida por la representación proporcional). En cuatro elecciones en Nueva Ze­ landa, el perdedor en votos se convirtió en el ganador en escaños: en 1911 y 1928 a favor del Partido Reformista contra los liberales más votados, y en 1978 y 1981 a favor del Partido Nacional contra los laboristas más votados. Estas distorsiones producidas por el sistema electoral redujeron la eficiencia social de los Gabine­ tes neozelandeses a pesar de que el país tenía un sistema muy simplificado, pu­ ramente bipartidista, que podría haber producido un apoyo popular mayoritario para el partido ganador: menos de tres cuartas partes de los Gabinetes del pe­ ríodo 1946-93 fueron apoyados por el votante mediano.

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Los resultados no han sido mejores en India. Se formaron Gabinetes con un apoyo minoritario de los votantes en un 69 por ciento de los casos del perío­ do 1952-98 (en nueve de trece elecciones). El votante mediano apoyó algo más de dos tercios de los Gabinetes gracias al papel central, ya mencionado, desem­ peñado por el Partido del Congreso. La frecuencia de sesgos sociales y resultados no-monotónicos es algo menos notoria, aunque todavía bastante alta, en América del Norte. En Canadá, quince de los treinta y tres Gabinetes parlamentarios del período 1878-1997 (45 por cien­ to) fueron apoyados por una minoría de votos populares. En tres ocasiones el perdedor en votos se convirtió en ganador en escaños: en 1896 a favor de los libe­ rales contra los conservadores más votados, y en 1957 y 1979 a favor de los con­ servadores contra los liberales más votados. En el período 1945-97, sólo siete de los diecisiete Gabinetes fueron apoyados por el votante mediano. Por último, la regla de la mayoría relativa produjo una mayoría parlamen­ taria de un solo partido con una minoría de votos en un 30 por ciento de las elec­ ciones a la Cámara de Representantes de Estados Unidos, es decir, en veintiséis de los ochenta y siete casos del período 1828-1998. Los resultados no-monotó­ nicos han sido relativamente frecuentes. En diez ocasiones, el perdedor en votos se convirtió en ganador en escaños: en 1846 y 1854 a favor de los whigs, en el primer caso frente a una mayoría en votos de los demócratas y en el segundo produciendo una mayoría absoluta de escaños para los whigs a pesar de haber obtenido sólo un 12 por ciento de apoyo popular y de ser el cuarto partido en votos; en 1836 y 1848 a favor de los demócratas frente a los whigs más votados, en el primer caso de nuevo frente a una mayoría en votos del otro partido; en 1880 y 1888 a favor de los republicanos frente a los demócratas más votados; y en 1859, 1914, 1942 y 1952 a favor de los demócratas frente a los republicanos más votados (que obtuvieron una mayoría absoluta de votos en 1942).

La Casa Blanca en minoría El Presidente de Estados Unidos no es elegido directamente por los votan­ tes, sino por el Colegio Electoral, un órgano que actualmente es elegido en su mayor parte por la regla de la mayoría relativa en cincuenta y un distritos multinominales (los estados y el Distrito de Columbia). Como en los parlamentos con múltiples distritos del modelo británico previamente analizado, el Colegio Electoral Presidencial de EE.UU. tiende a dar sobrerrepresentación al candidato más votado y, con relativa frecuencia, a producir una mayoría absoluta de elec­ tores en el Colegio sobre la base de una minoría de los votos populares. A pesar de que durante la mayor parte del tiempo desde la introducción de elecciones presidenciales competitivas en 1828, ha habido un sistema de partidos simplifi­ cado basado en dos alternativas principales, un 37 por ciento de los presidentes de Estados Unidos desde entonces, es decir, dieciséis de los treinta y cuatro, han sido elegidos con una minoría de votos populares. Los presidentes elegidos en minoría en el período 1828-1996 son los siguientes: el whig Zachary Taylor en 1848; los republicanos Abraham Lincoln en 1860, Rutherford Hayes en 1876, Ja­ mes Garfíeld en 1880, Benjamín Harrison en 1888, y Richard Nixon en 1968; y los demócratas James Polk en 1844, James Buchanan en 1856, Grover Cleveland en 1884 y 1892, Woodrow Wilson en 1912 y 1916, Harry Truman en 1948, John Kennedy en 1960, y William Clinton en 1992 y 1996.

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Al menos en dos ocasiones, el ganador en votos populares se convirtió en el perdedor en el Colegio y, con ello, en la elección presidencial. En 1876, el Go­ bernador de Nueva York, el demócrata Samuel Tilden, obtuvo más de la mitad de los votos populares (51 por ciento), con una ventaja con respecto al republi­ cano Rutherford Hayes de más de un cuarto de millón de votos o tres puntos porcentuales. Pero tres disputados estados del Sur, en los que proliferaban el fraude y la intimidación de los votantes negros, Louisiana, Carolina del Sur y Florida, así como Oregón, enviaron versiones dobles de los resultados al Colegio Electoral. La disputa surgió aún sobre las cenizas de la guerra civil y, ante nue­ vos conflictos raciales, «en aquel momento probablemente había más gente que temía un conflicto armado que la que había previsto un resultado semejante del movimiento secesionista de 1860-61» (Haworth, 1906: 168). Una Comisión Elec­ toral nombrada por el Congreso y formada por una mayoría de republicanos re­ conoció a los electores del republicano Rutherford Hayes en los estados antes mencionados. Hayes fue elegido por el Colegio Electoral por 185 a 184 votos (Michener, 1989: 78-91). En 1888, Benjamin Harrison obtuvo menos del 48 por ciento de los votos, pero fue elegido presidente por el Colegio Electoral frente al más votado, Grover Cleveland, quien recibió un 49 por ciento de los votos (con una diferencia de 0,8 puntos porcentuales). Harrison atribuyó su victoria a «la Providencia». (Cleve­ land fue elegido con apoyo popular minoritario antes y después de esta ocasión, como se ha señalado antes.) La elección de 1960 fue particularmente disputada. Mientras que los repu­ blicanos concentraron su apoyo en Richard Nixon, el candidato demócrata John Kennedy compitió en paralelo con un candidato minoritario de su propio parti­ do, Harry Byrd, quien, defendiendo los derechos de los estados y posiciones du­ ras en los temas raciales, tuvo apoyos significativos en los estados del Sur. Se­ gún como se cuenten los votos del estado de Alabama, el candidato con más vo­ tos fue Kennedy, con una mayoría relativa del 49,48 por ciento de los votos po­ pulares y una ventaja del 0,16 por ciento, o Nixon, con una mayoría relativa del 49,55 por ciento de los votos populares y una ventaja del 0,09 por ciento, como se muestra en el Cuadro 3.6. Sin contar Alabama, Nixon ganó en veintiséis esta­ dos y Kennedy en veintitrés, pero, gracias a haber obtenido pequeñas mayorías relativas en los estados más poblados, Kennedy recibió una mayoría de miem­ bros del Colegio Electoral y fue elegido presidente. La papeleta de voto de los demócratas en Alabama incluía a cinco electores comprometidos a votar por Kennedy y a seis electores sin compromiso que vo­ taron por Byrd en el Colegio. La mayor parte de los votantes demócratas del es­ tado votaron tanto por los electores comprometidos como por los no compro­ metidos, lo cual crea un problema de recuento. Si todos los votos demócratas de Alabama son atribuidos a Kennedy, éste habría ganado en votos populares a nivel nacional, pero entonces a los electores que apoyaron a Byrd no se Ies asig-naría ningún voto popular. Por supuesto, Kennedy también habría ganado si se cuentan los votos de Alabama dos veces, para Kennedy y para Byrd, pero de este modo el número total de votos sería mayor que el de votantes. Si, en cambio, se reconoce que Byrd obtuvo algunos votos populares y los votos demócratas de Alabama son distribuidos, algo arbitrariamente, entre Kennedy y Byrd en pro­ porción al número de electores que apoyaron a cada candidato en el Colegio, Ni­ xon habría ganado en votos populares a nivel nacional. Es interesante observar que el Comité Nacional del Partido Demócrata usó esta última fórmula para

122

INSTITUCIONES POLÍTICAS

asignar el número de delegados que cada estado tendría en la siguiente Conven­ ción del partido, con lo cual aceptó implícitamente un sistema de recuento con el que Nixon habría sido el ganador en votos populares. «De hecho, fue imposi­ ble determinar exactamente qué mayoría relativa en votos populares tuvo real­ mente Kennedy, si es que tuvo alguna» (Peirce, 1968: 102). El resultado de la elección permaneció incierto durante varias horas des­ pués del cierre de las urnas. En la madrugada del día siguiente, 9 de noviem­ bre de 1960, John Kennedy telefoneó a un viejo amigo de su padre, el alcalde de Chicago (Illinois), Richard Daley, quien le dijo: «Sr. Presidente [sic], con un poquito de suerte y la ayuda de unos cuantos buenos amigos, usted se va a lle­ var Illinois.» Más tarde se descubrió que Nixon había ganado en 93 de los 102 condados de Illinois, pero había perdido en el conjunto del estado gracias al enorme número de votos a favor de Kennedy en el Condado de Cook (Chica­ go). Kennedy se llevó Illinois por una diferencia de 8.858 votos sobre 4.757.409 (menos de un 0,2 por ciento). Hubo amplias especulaciones de que se había cometido fraude, pero los recuentos electorales se empantanaron en maniobras legales por ambos bandos. Aun sin los veintisiete electores por Illinois, Ken­ nedy habría recibido una mayoría absoluta de escaños en el Colegio. Pero, con un trasvase de 4.480 votos en Illinois y 4.491 en Missouri (un 0,01 por ciento del total de votos en Estados Unidos), Kennedy no habría ganado en el Cole­ gio Electoral (Peirce, 1968: 100-110; Reeves, 1991: 213-217; sobre el fraude en Chicago, Kallina, 1988; la versión del perdedor se encuentra en Nixon, 1990: 410-413). ■

C u ad ro

3.6.

La elección presidencial de Estados Unidos en 1960 Método de recuento A Votos % votos

Método de recuento B Votos

% votos

Colegio de Electores

John F. Kennedy Richard M. Nixon Harry F. Byrd Otros

34.220.984 34.108.157 638.822 188.559

49,48 49,32 0,93 0,27

34.049.976 34.108.157 491.527 188.559

49,46 49,55 0,72 0,27

303 219 15

T otal

69.156.522

100,00

68.838.219

100,00

537

(mayoría: 269)

N o t a : Con el método A, con el cual Kennedy es el ganador en votos populares, los votos demócratas en Alabama se cuentan dos veces, para Kennedy y para Byrd. Con el método B, con el cual Nixon es el ganador en votos populares, los votos demócratas en Alabama se dividen en 5/11 para Kennedy y 6/11 para Byrd, proporcionalmente al número de electores del estado que apoyaron a cada candidato en el Colegio. En el Colegio de Electores, Byrd obtuvo los votos de seis electores no comprometidos de Alabama, los ocho de Misisipi, y un voto de un elector republicano de Oklahoma que abando­ nó a Nixon. Fuente: Peirce (1968), pp. 101-105. Unos resultados muy parecidos fueron publicados anteriormente en Congressional Quarterly, 17 febrero 1961, pp. 285-288.

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS

123

Presidentes latinoamericanos: de la mayoría relativa a la absoluta Virtualmente todas las democracias presidenciales en América Latina usa­ ron la regla de la mayoría relativa para elegir Presidente al menos hasta el de­ cenio de 1970. Las elecciones presidenciales por mayoría relativa produjeron ga­ nadores minoritarios y sesgados, lo cual indujo con mucha frecuencia conflictos políticos y sociales. Como consecuencia, la mayor parte de los países latinoame­ ricanos cambiaron a reglas alternativas más inclusivas, principalmente la mayo­ ría absoluta con segunda vuelta, durante sus procesos de redemocratización des­ de finales de los años setenta. La regla de la mayoría relativa fue sustituida por reglas de mayoría abso­ luta o de mayoría relativa cualificada con segunda vuelta en Ecuador en 1978, El Salvador en 1984, Perú y Guatemala en 1985, Brasil en 1986, Chile en 1989, Colombia en 1991, Argentina en 1973 y de nuevo en 1994, República Dominica­ na y Nicaragua en 1995, Uruguay en 1999, y Venezuela en 2000. Mientras que Costa Rica mantiene la regla del 40 por ciento desde 1936, se han adoptado nue­ vas variantes de reglas basadas en mayorías relativas cualificadas en Argentina, donde el Colegio Electoral fue sustituido por el requisito de bien un 45 por cien­ to de los votos, bien un 40 por ciento con 10 puntos porcentuales de ventaja al segundo candidato en la primera vuelta, y Nicaragua, con el requisito de un 45 por ciento en la primera vuelta. En 2000 la regla de la mayoría relativa sólo se usa aún en Honduras, México, Panamá y Paraguay. En Bolivia, la segunda vuel­ ta se traspasa al Congreso según unas reglas inicialmente establecidas en 1967. (La regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta en el Congreso había sido usada en México en 1864, Cuba en 1901-25 y 1940-46, Costa Rica en 1913-32, y Chile en 1932-70. En Perú se usó una regla de un tercio con segunda vuelta en el Congreso entre 1933 y 1963, como se explica más adelante. Las fuentes son Jones, 1995b, 1997a, e información directa del autor. Para una interesante dis­ cusión de las ventajas de las reglas de mayoría relativa cualificada, véase Shugart y Carey, 1992, Apéndice A; véase también Colomer, 1999b.) Los resultados de ochenta y ocho elecciones presidenciales democráticas en nueve países de América Latina en el período 1945-2000 se muestran en el Cuadro 3.7. De estas elecciones, cincuenta y cuatro fueron decididas por la regla de la ma­ yoría relativa simple, mientras que treinta y cuatro fueron decididas por reglas de mayoría absoluta o de mayoría relativa cualificada en tiempos más recientes. El conjunto de países aquí analizado incluye toda América del Sur, excepto Bolivia (donde todos los presidentes desde 1982 han sido elegidos por el Congreso) y el no-democrático Paraguay, más la establemente democrática Costa Rica. Una proporción muy pequeña de presidentes elegidos con la regla de la ma­ yoría relativa simple obtuvieron una mayoría de votos populares (dieciséis de cincuenta y cuatro, es decir, un 30 por ciento). En sólo un 59 por ciento de es­ tas elecciones el presidente ganador obtuvo el apoyo del votante mediano. Los resultados relativamente más eficientes de las elecciones de Presidente por mayoría relativa se dieron en aquellos países con un sistema de partidos sim­ plificado, próximo al bipartidismo, especialmente en Argentina. En casos como éstos, suele haber sólo dos candidatos principales y el ganador a una sola vuel­ ta tiende a atraer una mayoría absoluta de votos que incluyen al votante media­ no. Pero, por otro lado, un sistema bipartidista en regímenes presidenciales pue­

124

INSTITUCIONES POLÍTICAS

de provocar niveles relativamente altos de conflicto y parálisis institucional cuando el partido del Presidente no obtiene una mayoría en la Asamblea. Un go­ bierno dividido cuando sólo hay dos partidos puede convertirse en una oportu­ nidad de estrategias de confrontación que sólo pueden ser superadas por difíci­ les acuerdos por unanimidad, como se discutirá en el capítulo siguiente. En cambio, las Asambleas multipartidistas son más propensas a producir ma­ yorías viables no-unánimes capaces de desarrollar estrategias cooperativas y de lle­ gar a compromisos con el Presidente. Pero, en sistemas multipartidistas, las elec­ ciones presidenciales por mayoría relativa pueden producir ganadores sorpren­ dentes, dependientes de alternativas irrelevantes, como se ilustrará más adelante. Las elecciones presidenciales con reglas de la mayoría absoluta o de mayo­ ría relativa cualificada han producido resultados más eficientes que con la regla de la mayoría relativa simple. Con el requerimiento de una mayoría relativa cua­ lificada, ninguna elección ha requerido una segunda vuelta en Costa Rica y Ar­ gentina, mientras que sólo ocho de las dieciocho elecciones con mayoría abso­ luta han necesitado una segunda vuelta en los otros seis países. En sólo cinco de las ocho segundas vueltas, el ganador fue diferente del candidato más votado en la primera vuelta. Esto sugiere que la regla de la mayoría absoluta induce la for­ mación, ya en la primera vuelta, de coaliciones más amplias que la regla de la mayoría relativa. Concretamente, en un 85 por ciento de los casos (veintinueve de las treinta

C uadro

3.7.

Presidentes latinoamericanos (1945-2000)

Regla de mayoría relativa Apoyo Votante mediano mayoritario incluido Argentina-,, Brasil-., Chile-, Colombia-,,, Ecuador-s Perú-4 Uruguay-10 Venezuela-'“

33 25 20 50 0 25 20 40

100 25 20 80 0 75 70 60

—Media-elecciones: 30 Media países 27

59 54

Regla de mayoría absoluta o mayoría relativa cualificada Votante mediano incluido Costa Rica-12 Argentina-,, Brasil-, Chile- 3 Colombia-2 Ecuador-6 Perú-j Uruguay-,

83 100 67 100 50 67 100 100

85 83

N o ta : L os números son porcentajes de elecciones. Los subíndices son el número de elec­ ciones en cada país. F u e n te : Cálculos del autor. Para calcular si el ganador es el candidato del votante media­ no, hay que establecer las posiciones relativas de los candidatos o partidos con respecto al ga­ nador-, pero no necesariamente la posición exacta de los candidatos o partidos situados a un mismo lado del ganador ni aún menos las posiciones cardinales en el espacio político. Para ello, se han usado las posiciones relativas de los partidos presentadas en Nohlen (1993), Mainwaring y Scullv (1995), Jones (1995), Huber y Inglehart (1995).

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS

125

y cuatro elecciones), el ganador por mayoría fue el candidato del votante me­ diano, en contraste con el 59 por ciento en las elecciones por mayoría relativa anteriormente mencionado. En casi todos los países en que se cambió la regla —Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay— la proporción de Presi­ dentes del votante mediano elegidos por mayoría absoluta es mayor que con la regla de la mayoría relativa en el correspondiente período anterior. La propor­ ción sólo es más baja en Colombia, debido a los altos porcentajes obtenidos por los ganadores en las elecciones presidenciales no-competitivas del período ante­ rior con pacto de Frente Nacional entre los dos partidos (1958-79).

Tres golpes militares en América Latina Un alto número de regímenes autoritarios en América Latina han sido re­ sultado, bien de golpes militares contra débiles Presidentes en minoría elegidos con la regla de la mayoría relativa, como se ilustrará a continuación, bien de la reelección ilimitada del Presidente (como se analizará en el capítulo 4, sección 4.1). Los presidentes son particularmente «débiles» o vulnerables cuando son ele­ gidos con un apoyo socialmente sesgado y minoritario y, especialmente, cuando la mayoría de los votantes preferiría un candidato alternativo, es decir, cuando el elegido no es un ganador Condorcet. A continuación se analizan tres casos de elecciones presidenciales por ma­ yoría relativa que produjeron ganadores no-medianos y terminaron en golpes m i­ litares contra presidentes «débiles»: en Perú en 1962-63, Brasil en 1955-60, y Chi­ le en 1970. En el caso peruano, los militares actuaron simplemente como árbi­ tros autonombrados: convocaron una nueva elección con las mismas reglas, la cual produjo un resultado distinto; en el caso brasileño, los militares introdu­ jeron reglas electorales innovadoras; y en Chile, se convirtieron en gobernantes directos, aunque, tras un período de severa dictadura, también introdujeron nue­ vas reglas electorales. Un tercio de los peruanos. Las elecciones presidenciales que tuvieron lugar en Perú en 1962 y 1963 ilustran algunos de los riesgos de la regla de la mayoría relativa: diferentes candidatos pueden ganar, con el mismo electorado y las mis­ mas preferencias, como consecuencia del papel de candidatos irrelevantes sin ex­ pectativas de ganar. La regla de votación para la elección del Presidente de Perú, tal como se ha­ bía establecido en la Constitución de 1933 (Art. 138), requería que el candidato ganador obtuviera un tercio de los votos válidos. Si ningún candidato obtenía esta proporción, la elección era traspasada al Congreso, el cual podía elegir por mayoría a cualquiera de los tres candidatos más votados. A la elección de Presidente de Perú de 10 de junio de 1962 concurrieron tres candidatos principales. A la izquierda, Víctor-Raúl Haya de la Torre era el pri­ mer candidato viable presentado por el Partido Aprista (de APRA, Acción Popu­ lar Revolucionaria Americana). A este partido populista, que había seguido una trayectoria de enemistad con el Ejército y había promovido acciones de masas y de resistencia contra la anterior dictadura, los militares no le habían permitido que presentara su propio candidato a Presidente en la elección anterior. Relati­ vamente próximos a Haya, había otros tres candidatos menores, apoyados res­ pectivamente por los comunistas, los socialistas y los social-progresistas.

126

INSTITUCIONES POLÍTICAS

En el centro, el principal candidato era Femando Belaúnde Terry, del Par­ tido Acción Popular (PAP). Pero también se presentó un candidato menor con posiciones parecidas, el cristiano-demócrata Héctor Cornejo. A la derecha, el ge­ neral Manuel Odría, que había sido dictador en 1948-56, encabezó su propia can­ didatura (UNO). (Para una perspectiva de más largo plazo, véanse Chang, 1985; McClintock, 1994.) Los tres principales candidatos en 1962 obtuvieron alrededor de un tercio de los votos cada uno (con el ex dictador en última posición), como se muestra en el Cuadro 3.8. Pero, debido a la fragmentación introducida por las candida­ turas menores, ninguno de los tres consiguió el tercio de los votos requerido. A Haya de la Torre, del APRA, le faltaron 5.676 votos (un 0,33 por ciento de los vo­ tos totales). Haya obtuvo una ventaja de sólo un 0,85 por ciento de los votos so­ bre Belaúnde. Si Haya hubiera reunido los votos de alguno de los otros tres can­ didatos de izquierdas, habría obtenido más de un tercio de los votos totales. Pero Belaúnde también habría pasado el umbral si hubiera reunido los votos de los cristiano-demócratas. Así pues, los pequeños candidatos irrelevantes (no-gana­ dores) interfirieron de un modo decisivo en el resultado electoral. Según establecía la Constitución, la elección del Presidente del Perú fue traspasada al Congreso, donde ningún partido tenía una mayoría absoluta de es­ caños. Cada uno de los tres candidatos principales fue considerado capaz de construir una mayoría en algún momento de las negociaciones. Sin embargo, el 4 de julio, los jefes de las Fuerzas Armadas vetaron la candidatura de Haya. De hecho, Haya se retiró. En una asamblea de su partido dos días después, declaró: «Tenemos que reconocer lo que fue perceptible al día siguiente de la elección. Por ejemplo, que el partido Aprista en el campo electoral ya no podría llamarse más "partido de las mayorías nacionales” y que... este honroso título que por treinta años hemos ostentado, debe tenerse por lo pronto en refrigeradora y es­ perar a que lo recuperemos en otras elecciones» (Chirinos, 1962, 1984: 107). Una junta militar tomó el poder y anuló la elección cinco semanas después de haberse celebrado. De un modo ciertamente notable, convocó una nueva elec­ ción para un año después, el 6 de junio de 1963, sin proceder a ninguna perse­ cución significativa de los partidos o los líderes políticos ni reprimir sus activi­ dades políticas. Los tres mismos candidatos principales se volvieron a presentar. Los candidatos menores de izquierda acabaron retirándose, aunque emergió uno nuevo. Más decisivamente, el centrista Belaúnde consiguió llegar a un acuerdo con los cristiano-demócratas para que apoyaran su candidatura. El 13 de enero de 1963, los líderes de los dos partidos, Belaúnde y Javier Correa, formalizaron una coalición electoral que, en caso de ser ganadora, sería también guberna­ mental, que fue conocida como «el pacto de la Avenida Salaverry» (Ramírez y Berrios, 1963). En esta ocasión hubo mayor participación electoral. Haya obtuvo más vo­ tos y más altos porcentajes que en la elección anterior, más del tercio requerido. Pero lo mismo hizo Belaúnde, gracias al 3 por ciento de los votos obtenidos la vez anterior por los cristiano-demócratas (así como de algunos más de la dere­ cha y de nuevos votantes). En contraste con la elección anterior, Belaúnde ganó por mayoría relativa. La siguiente elección presidencial en Perú tenía que celebrarse en junio de 1969. Unos meses antes de esta fecha, empezó a caer la popularidad del Presiden­ te Belaúnde, la coalición entre su partidos y los cristiano-demócratas se rompió como consecuencia de desacuerdos en la gestión gubernamental, e incluso la can-

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS

C u a d r o 3 .8 .

127

Elecciones presidenciales en Perú (1962-1963)

1962

1963

IZQUIERDA

Pando Hava de la Torre Castillo Pérez Eldredge

2 33 1 1

Samamé Haya de la Torre

1 34

CENTRO

Belaúnde Cornejo

32 3

Belaúnde

39

DERECHA

Odría

28

Odría

100

26 100

N o t a : Los números son porcentajes de votos. E l ganador está subrayado.

didatura derechista, UNO, se dividió en dos. De nuevo, el partido APRA parecía te­ ner la oportunidad de ganar la elección presidencial. Pero un golpe militar en oc­ tubre de 1968 impidió que se votara y estableció una dictadura que duraría diez años. El primer candidato presidencial de la APRA al que los militares permitie­ ron acceder al cargo en la historia de Perú fue Alan García, que ganó en las elec­ ciones de 1985 en la primera vuelta después de que la regla de la mayoría relativa hubiera sido sustituida por la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta. Brasileños excéntricos. Varios presidentes de Brasil elegidos durante el pe­ ríodo democrático que empezó en 1945 obtuvieron un apoyo popular minorita­ rio. Varios candidatos minoritarios y extremos que no contaban con el apoyo del votante mediano, es decir, que no eran ganadores Condorcet, se alternaron en el cargo hasta que un golpe militar detuvo el experimento en 1964. (Para una pers­ pectiva de más largo plazo, véanse Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997.) En octubre de 1945, un golpe de estado destituyó al dictador Getúlio Var­ gas y condujo a la primera elección competitiva con sufragio amplio en Brasil. El mariscal Enrico Dutra, con el apoyo de Vargas en el último momento, ganó una mayoría absoluta de votos populares y una mayoría de escaños en el Con­ greso. Para las siguientes elecciones presidenciales y vicepresidenciales, la Cons­ titución de 1946 y el Código electoral de 1950 (Art. 46) establecieron «el princi­ pio mayoritario», el cual fue interpretado por el Tribunal Electoral Superior en 1951 como un simple requerimiento de una mayoría relativa de votos. El Presi­ dente y el Vicepresidente eran elegidos en secciones separadas de la papeleta. El sistema de partidos se organizó alrededor de tres polos principales. A la izquierda, el Partido del Trabajo Brasileño (PTB), dirigido por Vargas, moviliza­ ba a electores de las áreas industriales y urbanas. El Partido Comunista (que ob­ tuvo un 10 por ciento de los votos en la primera elección) fue prohibido en 1947 y básicamente apoyó a los candidatos del PTB en el proceso ulterior. En el centro, algunos asociados de Vargas crearon el Partido Social-Demócrata (PSD), con bases en ciudades pequeñas y áreas rurales, con el objetivo de unirse a los candidatos del PTB para moderarlos y formar una mayoría estable.

128

INSTITUCIONES POLÍTICAS

Dos partidos menores, el progresista PSP, especialmente fuerte en Sao Paulo, y los cristiano-demócratas, también competían por el electorado centrista. A la de­ recha, la conservadora Unión Democrática Nacional (UDN) competía con otros partidos y candidatos menores de orientación parecida. El propio Getúlio Vargas fue candidato a Presidente en 1950 con el apoyo del PTB, el PSD y los comunistas, y ganó con un 48,7 por ciento de los votos, como se muestra en el Cuadro 3.9. Vargas se acercó mucho a la mayoría, pero no llegó a alcanzarla; como estaba situado en una posición extrema, no puede ser considerado estrictamente el candidato del votante mediano. Vargas fue ata­ cado por escándalos de corrupción y por el desastre económico del país y, te­ meroso de un nuevo golpe militar, dimitió y se suicidó en agosto de 1954. Para la elección de 1955, los partidos pro Vargas apoyaron a Juscelino Kubitschek, candidato del internamente dividido PSD, para Presidente, y a Joáo Goulart, del izquierdista PTB, para Vicepresidente, ambos con el apoyo adicio­ nal de los comunistas. Kubitschek ganó con sólo un 35,6 por ciento de los votos y no fue, ciertamente, el candidato del votante mediano. Kubitschek fue perju­ dicado por el éxito de la candidatura progresista de Adhemar de Barros, quien atrajo un número importante de antiguos votantes de Vargas, especialmente en Sao Paulo. Los seguidores de Juárez Távora, el candidato de varios grupos de centro y de derecha, especularon que su candidato habría ganado si no se hu­ biera presentado el irrelevante candidato independiente de derechas Plínio Sal­ gado (Távora y Salgado obtuvieron en conjunto tres puntos porcentuales más que el ganador). La toma de posesión de Kubitschek encontró fuerte resistencia. En sep­ tiembre de 1954, un mes antes de la elección, el Congreso había derrotado una propuesta de que la elección fuera traspasada a la Cámara de Diputados si nin­ gún candidato recibía una mayoría absoluta de votos populares y, tras la elec­ ción, los conservadores argumentaron ante el Tribunal Electoral Superior que la elección debería ser considerada inválida porque no había producido un gana­ dor mayoritario. Algunos destacados líderes políticos lanzaron acusaciones de fraude e intimidación y llamaron a establecer un «régimen de emergencia». Un jefe militar declaró que «sancionar una victoria de la minoría» y darle «la enor­ me suma de poder que está concentrada en las manos del Ejecutivo» sería una «indiscutible falsificación democrática». Al Vicepresidente progresista Café Filho le falló el corazón y fue sustituido como Presidente en funciones por el presi­ dente de la Cámara de Diputados, Carlos Luz, que era miembro del PSD pero enemigo de Kubitschek y sospechoso de conspirar para impedir que éste toma­ ra posesión. Sin embargo, un golpe militar «preventivo» instaló a Kubitschek como Presidente. Cinco años después, en la elección de 1960, el candidato a Presidente apovado por los partidos pro Vargas, PTB y PSD, obtuvo aún menos apoyo que en las ocasiones anteriores, de nuevo en competencia con el irrelevante Barros: Efganador fue Jánio Quadros, el candidato de los ahora unidos derecha y centroderecha, con un 48,3 por ciento de los votos. Quadros se acercó mucho a la ma­ yoría, pero no llegó a alcanzarla; como estaba situado en la posición extrema contraria, tampoco puede ser estrictamente considerado el candidato del votan­ te mediano. Además, el Vicepresidente ganador fue Joáo Goulart, el candidato de izquierdas, gracias a un alto número de papeletas con votos divididos. Pri­ mero, el Presidente Quadros nombró un «Gabinete de concentración» nacional, con miembros de la derecha y de la izquierda. Pero, sorprendentemente, em-

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS

129

prendió una serie de iniciativas políticas izquierdistas, incluida la aproximación al régimen revolucionario cubano, e intentó gobernar sin el Congreso. En agosto de 1961, Quadros dimitió ocho meses después de haber tomado posesión, aparentemente por un error de cálculo sobre la posibilidad de provo­ car una reacción de apoyo popular que le habría dado la excusa para tomar po­ deres exclusivos. De acuerdo con las disposiciones constitucionales, fue sustitui­ do por el Vicepresidente Joáo Goulart, quien se convirtió en el Presidente más minoritario y extremo desde 1945. Los jefes militares sólo aceptaron el nombra­ miento del nuevo Presidente a cambio de quitarle muchos poderes e imponer un régimen parlamentario (una de las raras experiencias de parlamentarismo en América Latina en el siglo xx). Sin embargo, Goulart recuperó los plenos pode­ res presidenciales mediante un plebiscito en enero de 1963. Unos meses después, formó Gabinete con el exclusivo apoyo de los partidos en minoría PTB-PSD. La petición de Goulart de declarar el estado de sitio fue rechazada por el Congreso, pero entonces promovió una serie de manifestaciones de masas que fueron am­ pliamente interpretadas como un intento de saltarse los mecanismos institucio­ nales establecidos. En marzo de 1964, el PSD se separó oficialmente del Go­ bierno, el cual quedó en manos exclusivamente del muy minoritario PTB. Tres semanas después, un golpe militar dispersó a los líderes electos (Skidmore, 1967; Dulles, 1970; Stepan, 1971, 1978). La Junta militar establecida en Brasil en 1964 experimentó con algunas nuevas reglas, sin mucho éxito. Redujo los poderes del Congreso, al tiempo que mantenía convocatorias regulares de elecciones legislativas, de gobernadores de los estados y de alcaldes. Los partidos políticos anteriores fueron sustituidos por dos partidos formados desde arriba que pretendían representar a la derecha y a la izquierda. Las elecciones presidenciales fueron traspasadas al Congreso, con el requisito de una mayoría absoluta en dos vueltas y una mayoría relativa en la tercera vuelta. La última elección presidencial indirecta tuvo lugar en 1985, pero la democratización efectiva fue asociada a la demanda de la oposición de diretas-já, las cuales fueron establecidas legalmente en 1986. Las siguientes eleccio­ nes presidenciales democráticas se hicieron con la regla de la mayoría absoluta C u a d ro 3.9.

1950

1945 IZQUIERDA Finza

Elecciones presidenciales en Brasil (1945-1960)

Gomes 35

Gomes

Kubitschek + VP Goulart

36

Lott 33 + VP Goulart

Barros

26

Barros

19

Tavora

30 Quadros

48

49

55 Machado 21

DERECHA

1960

10 Vareas

Dutra

1955

30 Salgado

Toó

Too

8 100

Nota: Los números son porcentajes de votos. El ganador está subrayado.

Toó

130

INSTITUCIONES POLÍTICAS

con segunda vuelta. La vía chilena al golpe de estado. Como otros Presidentes elegidos con la regla de la mayoría relativa, el ganador en Chile en 1970, Salvador Allende, de­ pendió de alternativas irrelevantes. El votante mediano no estaba incluido entre los que le apoyaban. Las estrategias de confrontación entre el ganador minori­ tario y extremo y una potencial mayoría alternativa condujeron al conflicto po­ lítico y social, el golpe de estado y la dictadura militar. (Para un análisis exten­ sivo, véanse Valenzuela, 1976, 1978, 1994.) La Constitución chilena de 1925, que estuvo en vigor sin interrupciones des­ de 1932, establecía que el Presidente debería ser elegido por una mayoría abso­ luta de votos populares. Si ningún candidato obtenía un apoyo mayoritario, el Presidente debía ser elegido por el Congreso entre los dos candidatos más vota­ dos. En las elecciones de 1946, 1952 y 1958, el Congreso siempre eligió al can­ didato con una mayoría relativa de votos populares, aunque los partidos que lo habían apoyado en la elección popular no tuvieran una mayoría parlamentaria. Así pues, la regla de la mayoría relativa no estaba establecida legalmente en Chile (en contraste con la mayor parte de los países de América Latina de la épo­ ca), pero era fielmente aplicada por los partidos políticos. Habitualmente, el se­ gundo candidato en votos renunciaba a favor del ganador por mayoría relativa sin esperar a la decisión del Congreso. En 1964, el candidato cristiano-demócrata declaró formalmente, aun antes de la elección, que no aceptaría la Presidencia si no conseguía el mayor número de votos. Varias observaciones empíricas muestran que la distribución básica de las preferencias de los votantes chilenos, según pueden ser situadas en las posicio­ nes de izquierda, centro y derecha del espectro ideológico, no cambiaron signi­ ficativamente a través de los años cincuenta y sesenta (Prothro y Chaparro, 1976). En cambio, hubo cambios muy importantes en la formación de coalicio­ nes de partidos para las elecciones del mismo período. Los resultados de las elecciones presidenciales en Chile desde 1958, fecha en la que una reforma legal abolió los pactos partidistas locales e indujo una or­ ganización más consistente del sistema de partidos nacional en torno al eje iz­ quierda-derecha, se muestran en el Cuadro 3.10. Como puede verse, el candida­ to derechista, Jorge Alessandri (apoyado por los partidos Conservador y Liberal, más tarde fusionados en el Partido Nacional), ganó en 1958 con menos de un tercio de los votos populares. Alessandri quedó menos de tres puntos porcen­ tuales por delante de Salvador Allende, el candidato de la izquierda unida de so­ cialistas y comunistas. Como se señaló en aquel momento, si el irrelevante can­ didato independiente de izquierda, Antonio Zamorano, un sacerdote renegado conocido como «el cura de Catapilco» (su pueblo de origen), no hubiera partici­ pado en la contienda y obtenido más del 3 por ciento de los votos, probable­ mente Allende habría ganado. Por otro lado, Alessandri probablemente también habría ganado en una segunda vuelta por mayoría. Ninguno de los dos candida­ tos más votados en minoría (Alessandri y Allende), sin embargo, era un ganador Condorcet ni el candidato del votante mediano, ya que cada uno de ellos habría sido derrotado por el candidato intermedio, Eduardo Frei, en elecciones de dos en dos. Seis años más tarde, en 1964, temiendo la victoria de la izquierda, el parti­ do del Presidente saliente no presentó un candidato propio. Esta vez el Partido Nacional decidió apoyar al candidato centrista, Frei, quien, ante un número asi­

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métrico de rivales, obtuvo una mayoría absoluta de votos del centro y la dere­ cha. Con un 56 por ciento de apoyo popular, Frei fue, ciertamente, el candidato del votante mediano. De un modo excepcional en la historia moderna de Chile, el partido del Presidente Frei también obtuvo una mayoría absoluta de escaños en el Congreso en la elección celebrada poco después de su toma de posesión. Alentado por su apoyo mayoritario tanto en la elección presidencial como en la congresual, Frei introdujo una reforma constitucional para reforzar los po­ deres del Presidente (con respecto al veto legislativo, las áreas reservadas y el po­ der de convocar referéndums). La relación desequilibrada de fuerzas entre el Presidente y el Congreso creada por esta reforma no ayudó a encontrar ulterio­ res compromisos entre las dos instituciones, sino que más bien fomentó el con­ flicto interinstitucional. Hubo varios intentos fallidos de sustituir la regla virtual de la mayoría rela­ tiva por la regla de la mayoría absoluta para la elección de Presidente: por Alessandri en los últimos tiempos de su mandato, por Frei poco después de su elec­ ción, y por varios miembros del Congreso durante la discusión de la mencionada reforma constitucional. Cada vez, la reforma de la regla electoral fue bloqueada por partidos minoritarios pero suficientemente grandes para tener expectativas de ganar por mayoría relativa. La izquierda y los cristianos rechazaron la propuesta de introducir la regla de la mayoría absoluta presentada por Alessandri en 1964, mientras que el Partido Nacional impidió la reforma durante las discusiones pos­ teriores en 1964 y 1969. Para la elección de noviembre de 1970, la derecha presentó de nuevo a su propio candidato, Alessandri. Los líderes del Partido Nacional estaban molestos por la alta concentración de poder que había logrado el Presidente saliente, así como por el reciente giro ideológico hacia la izquierda de los cristiano-demócratas, especialmente tras la postulación de su nuevo candidato, Radomiro Tomic. Los líderes derechistas esperaban que Alessandri obtendría mayor apoyo popular que el candidato centrista (como así fue). El otro partido intermedio, el Partido Radical, se escindió y la fracción que se quedó con el nombre del parti­ do decidió, en contraste con las elecciones anteriores, no presentar un candida­ to propio sino unirse a los socialistas y los comunistas (así como a otros grupos menores) en apoyo de la candidatura izquierdista de Allende. Frente a dos can­ didaturas separadas del centro y de la derecha y sin rivales en el lado izquierdo del espectro, esta vez Allende ganó. Cabe señalar que, en 1970, Allende obtuvo una proporción de votos, menos de un 37 por ciento, menor que en 1964 (así como menor que la suma de los votos que los partidos que ahora le apoyaban habían obtenido en candidaturas separadas en 1958). En contraste con los Presidentes anteriores y con los demás candidatos de 1970, Allende era la última preferencia de una mayoría de los votantes. La ma­ yor parte de los votantes que apoyaron a los candidatos del Partido Cristiano-De­ mócrata y del Partido Nacional habrían preferido el candidato del otro partido antes que el de izquierdas. Incluso entre los votantes del «grupo socioeconómi­ co bajo», según ciertas encuestas, Allende era tan rechazado como Alessandri (Prothro y Chaparro, 1976: 88; Valenzuela, 1978: 42). En una votación por ma­ yoría contra cada uno de los otros candidatos, Allende habría sido, ciertamente, el perdedor, es decir, era el perdedor Condorcet. Sin embargo, fue elegido por el Congreso con los votos de los cristiano-de­ mócratas, junto a los de los partidos que le apoyaban directamente. En una reu­ nión secreta antes de la elección, Allende y Tomic habían pactado que el gana­

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dor por mayoría relativa sería reconocido por el otro candidato si obtenía una ventaja de al menos 30.000 votos con respecto al segundo (Fontaine, 1972: 66). La diferencia pactada era más o menos equivalente a un 1 por ciento de los vo­ tos y, de hecho, Allende superó a Alessandri por algo más de 39.000 votos, es de­ cir, por un 1,3 por ciento. Con esta decisión de confirmar a Allende como presi­ dente ganador por mayoría relativa, los cristiano-demócratas esperaban conver­ tirse en el principal partido de la oposición frente al gobierno de izquierdas, una estrategia que consideraron preferible a medio plazo que la de unirse como so­ cio menor y subordinado al candidato potencialmente ganador de la derecha. Como intercambio por los votos cristiano-demócratas, Allende aceptó apoyar una enmienda constitucional o «Estatuto de Garantías» que le requería respetar las libertades civiles, las elecciones y la libertad de prensa. A pesar de las órde­ nes del Presidente de EE.UU. Richard Nixon, a la CIA, los agentes de ésta fue­ ron incapaces de sobornar a los congresistas cristiano-demócratas o a los jefes militares para que impidieran la elección de Allende por el Congreso. El gobierno de Allende emprendió en seguida una serie de reformas radi­ cales, incluida la nacionalización de las empresas agrarias e industriales y una amplia política redistributiva. Pronto se formó una mayoría negativa. Mientras que el reforzamiento de los poderes legales del Presidente había reducido los es­ pacios tradicionales de acomodación interinstitucional, se desarrolló una nueva cooperación entre los partidos de oposición en el Congreso, en combinación con demostraciones callejeras y huelgas contra el Gobierno. En septiembre de 1973, en medio de una completa parálisis política, un golpe militar inicialmente apo­ yado por la derecha y la mayor parte de los cristiano-demócratas estableció una dictadura que duró más de quince años. Unas 3.000 personas fueron persegui­ das y asesinadas en los primeros meses después del golpe. La siguiente elección presidencial democrática tuvo lugar en 1989, mediante la regla de la mayoría ab­ soluta con segunda vuelta. El candidato cristiano-demócrata, esta vez apoyado por los socialistas, ganó la Presidencia en la primera vuelta. C uadro 3.10.

Elecciones presidenciales en Chile (1958-1970)

IZ Q U IE R D A

m e d ia n a

DERECHA

Allende Z a m o ra n o

Bossy — Fret—

Alessandri

29 3

Allende

D urán 15 — 24— -- Frei

39

Allende

37

5 56

T om ic

28

Alessandri

35

32

Toö

1970

1964

1958

100

Nota: Los números son porcentajes de votos. El ganador está subrayado.

Töö

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS

3.2.

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Reglas de múltiples ganadores

Los resultados con múltiples ganadores pueden conseguirse en dos etapas: 1) las elecciones con representación proporcional; y 2) la forma­ ción de coaliciones multipartidistas en la Asamblea. Como se discutirá en las páginas siguientes, los resultados de este proceso en dos etapas (es de­ cir, las posiciones de la Asamblea o del Gabinete y las correspondientes políticas públicas) tienden a ser más inclusivas, moderadas y estables que los resultados habitualmente obtenidos con reglas de un solo ganador. Las reglas de múltiples ganadores se autorrefuerzan. Al promover la emergencia, el poder y la supervivencia de múltiples actores políticos, ob­ tienen amplio apoyo de los correspondientes actores y tienden a conver­ tirse en soluciones de equilibrio. Las reglas de múltiples ganadores serán evaluadas aquí por la eficiencia social de sus resultados. R e p r e s e n t a c ió n p r o p o r c io n a l

El principio de la representación proporcional en los órganos polí­ ticos fue enunciado en varias ocasiones desde finales del siglo xvm, pero no fue vinculado a fórmulas prácticas para aplicarlo hasta al cabo de bastante tiempo. Una de las primeras declaraciones a favor de la repre­ sentación política proporcional puede ser atribuida a Honoré Gabriel Riqueti, Conde de Mirabeau, en su discurso al Estado (Asamblea) pro­ vincial de Provenza el 30 de enero de 1789, es decir, en el proceso de elección de los Estados Generales que desencadenaría la Revolución en Francia. Según Mirabeau, «los Estados Generales son a la nación lo que un plano es a su configuración física; en todas sus partes, así como en con­ junto, la copia debería tener siempre las mismas proporciones que el ori­ ginal» (Mirabeau, 1789, vol. 1: 7, traducción del autor). Desde el punto de vista de Mirabeau, la representación de todas las partes debería im­ pedir que dos estamentos dominantes, la aristocracia y el clero, prevale­ cieran sobre toda la nación. Sus condiciones para que un gobierno fue­ ra aceptable incluían el sufragio universal, la representación proporcio­ nal y el poder de los representantes de tomar decisiones efectivas; en otras“palabras, los componentes básicos de una elección social democrática que han sido identificados en la introducción de este libro. En un pasaje menos conocido del mismo discurso, Mirabeau decla­ ró precisamente que «la nación no está aquí [en los estamentos] si aque­ llos que se llaman sus representantes no han sido elegidos en elecciones libres e individuales, y si los representantes de grupos de la misma im­ portancia no son iguales numéricamente y en poder de voto». Para Mi­ rabeau, no se trataba sólo de una representación fiel de la sociedad ba­

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sada en derechos de voto iguales de los miembros individuales de los tres estamentos y de un correcto aporcionamiento de los escaños en el terri­ torio, sino también de obtener resultados socialmente eficientes. «Para conocer la voluntad de la nación, los votos deben ser recogidos de un modo que impida el error de tomar la voluntad de un estamento por la de otro, o la voluntad particular de ciertos individuos por la voluntad ge­ neral» (ídem: 7-8). Dentro de la tradición utilitarista británica, la representación pro­ porcional fue promovida con el objetivo de producir una distribución más amplia de satisfacción política entre diferentes grupos de la socie­ dad que la producida por la regla de la mayoría. John Stuart Mili, sobre todo, atacó las reglas mayoritarias porque producen «legislación de cla­ se» y «gobierno de clase». Según Mili, el ganador en un régimen parla­ mentario con la regla de la mayoría relativa y dos etapas en el proceso de toma de decisiones (elecciones populares y formación del Gabinete en el Parlamento) es, de hecho, «una mayoría de la mayoría, la cual puede ser, y a menudo es, sólo una minoría del conjunto». En cambio, la representación proporcional daría poder a la mayoría y a las minorías, a todos los «intereses» o «clases», con el objetivo de dar a cada grupo «protección contra la legislación de clase de los demás sin aspirar a ejercer el poder en su propio interés». Para Mili, un buen régi­ men político debería evitar el dominio exclusivo de un solo grupo gana­ dor y favorecer el poder compartido entre múltiples ganadores. Para este objetivo, la representación proporcional es la opción institucional ade­ cuada porque «hace imposible que los intereses parciales dirijan el tri­ bunal, pero les asegura que tendrán abogados defensores» (Mili, 1861, cap. 7). Más formalmente enunciados, los principios de la representación proporcional pueden encontrarse en la obra de varios matemáticos del siglo xix. Concretamente, en la presentación de Charles L. Dodgson (Lewis Carroll), los principios deseables incluyen que «el número de electo­ res no representados sea lo más pequeño posible», y que «las proporcio­ nes de los partidos políticos en la Cámara sean, en la medida de lo posi­ ble, los mismos que en el conjunto de los electores» (Carroll, 1884, en McLean y Urken, 1995: 41-54, 300). Como se ha sugerido, algunos tempranos promotores de la repre­ sentación proporcional usaron imágenes como «plano», «mapa», «re­ trato», «espejo». (Para una colección de citas que usan este tipo de me­ táforas, véase Pitkin, 1967: 60ss.) Los autores más destacados, sin em­ bargo, no intentaban una mera reproducción de la complejidad de la sociedad en el seno de las instituciones políticas. Como dijeron explíci­ tamente algunos de los autores antes citados y lo sugiere claramente el contexto en que estos principios fueron formulados, intentaban evitar el mantenimiento o la emergencia de un solo ganador absoluto —los es­ tamentos dominantes, un gobierno de clase— y la exclusión de grupos significativos del proceso institúcional, con objeto de favorecer mejores

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elecciones sociales. Algunos autores intentaban abrir paso a las clases medias y bajas antes excluidas por la dominación aristocrática; otros deseaban evitar el establecimiento de un gobierno exclusivo de la clase obrera. Se esperaba que la inclusión en la toma de decisiones y el po­ der compartido produjeran resultados socialmente más satisfactorios. En otras palabras, la representación proporcional no sólo fue promovi­ da para obtener resultados electorales justos y como un fin en sí mis­ ma, sino con el objetivo de producir resultados políticos con mayor uti­ lidad social que otras reglas más exclusivas. La brillante cita de Lewis Carroll con la que empieza este capítulo, en la que describe una carre­ ra en la que «todos ganan y todos deben tener premio», sintetiza el ar­ gumento con muy pocas palabras. Paralelamente al enunciado de estos principios generales, algunas fórmulas matemáticas de representación proporcional fueron inventadas en Estados Unidos a finales del siglo x v iii , aunque no fueron usadas en­ tonces para asignar escaños a los diferentes partidos o grupos. Como dice la Constitución de Estados Unidos (Artículo 1, Sección 2): «La re­ presentación y los impuestos directos deben ser aporcionados entre los varios estados que formen parte de esta Unión de acuerdo con sus res­ pectivos números» de ciudadanos. Se concibieron, pues, varias fórmulas de «correcto aporcionamiento» con el objetivo de asignar representantes en la Cámara a los estados (aunque los representantes serían elegidos por los ciudadanos con la regla de la mayoría relativa). Las principales fórmulas matemáticas de representación propor­ cional que se usarían en las elecciones políticas en otros países a par­ tir de finales del siglo xix fueron inventadas por los padres fundadores de la Constitución americana. Algunas fórmulas se basan en una «cifra repartidora» de escaños, la cual puede obtenerse mediante la división del número de ciudadanos (o de votos) por una serie de divisores y la asignación de escaños a los cocientes más altos. Este grupo de fórmu­ las incluye la propuesta de Thomas Jefferson en 1791, que fue reinventada por el jurista belga Victor d’Hondt para las elecciones proporcio­ nales en 1878 y es también conocida como Hagenbach-Bischoff (con di­ ferentes procedimientos de cálculo que producen los mismos resulta­ dos), así como la propuesta del senador de EE.UU. Daniel Webster en 1832, que fue reinventada por el matemático francés André SainteLague en 1910. Otro grupo de fórmulas asigna los escaños a partir de una cuota (de ciudadanos o de votos) y de los restos mayores, incluida en particular la propuesta de Alexander Hamilton en 1792, que fue reinventada, bastan­ te independientemente, por el maestro de escuela Thomas Wright Hill en 1821, por el matemático y político danés Cari C. G. Andrae en 1855, y por el jurista inglés Thomas Haré en 1857 (y es habitualmente conocida como cuota Haré). (Otras fórmulas fueron propuestas en Estados Unidos por el ex Presidente John Quincy Adams, el matemático James Dean, y el estadístico Joseph A. Hill; los comentaristas incluyen a George Was­

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hington y James Madison; véase Balinski y Young, 1982.) Procedimientos de votación pluralistas La representación proporcional requiere distritos multinominales. Pero puede ser compatible con diferentes tipos de papeleta con objeto de seleccionar candidatos individuales, listas de partido o las dos cosas a la vez. Los párrafos siguientes revisan algunos procedimientos de votación pluralistas: elecciones multinominales con fórmulas mayoritaristas, el voto único transferible y las listas de partido. Elecciones multinominales mayoritaristas. Cuando aún no se había establecido una conexión entre los principios de la representación pro­ porcional y las fórmulas matemáticas correspondientes, en algunos paí­ ses se introdujeron ciertos mecanismos orientados a preservar la repre­ sentación de las minorías en elecciones con reglas de mayoría. Estos pro­ cedimientos limitadamente pluralistas y no proporcionales incluyen el voto acumulativo y el voto limitado. El voto acumulativo permite que cada votante concentre varios vo­ tos en un candidato o los distribuya entre varios. Este procedimiento po­ dría satisfacer el objetivo utilitarista de la maximización de la suma de las utilidades individuales, ya que da a los votantes la oportunidad de ex­ presar la intensidad de sus preferencias. Sin embargo, es altamente vul­ nerable al voto estratégico. Mediante la concentración de votos insince­ ros en el candidato más preferido, los votantes tienden a votar con el voto acumulativo de un modo muy parecido a como lo harían con el voto categórico. El voto acumulativo fue usado en algunas elecciones en Chi­ le y en la provincia sudafricana de Cabo de la Buena Esperanza en el si­ glo xix, así como para elegir la Asamblea del estado de Illinois, en EE.UU., hasta 1980. El voto limitado permite que cada votante vote por menos candida­ tos que el número de representantes que hay que elegir en el distrito. El voto limitado fue usado a finales del siglo xix para elegir los Parlamen­ tos nacionales de España, Portugal y algunos países latinoamericanos, y los Consejos locales de Boston y Filadelfia, así como para elegir algunos miembros de la Cámara de los Comunes británica en 1886-90. Una va­ riante llamada Voto único no-transferible (VUNT), por la que se da a cada votante sólo un voto, se usó en Japón después de la segunda guerra mundial hasta 1994. (Para los efectos de los distritos multinominales con voto limitado, véase Carroll y la discusión de Black, 1996; para el VUNT japonés, véanse Lijphart, López-Pintor y Soné, 1986; y Cox, 1997: 100108, 240-250.) Voto único transferible. Este procedimiento de votación requiere que cada votante ordene los candidatos individuales en la papeleta. Es un método de eliminación similar al voto mayoritario-preferencial o voto

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alternativo australiano antes analizado, pero aplicado a distritos multinominales. Los escaños se asignan a los candidatos que obtienen una cuota de votos (habitualmente la cuota Droop) y los votos restantes son transferidos a los candidatos siguientes en las preferencias ordinales de los votantes. El Voto único transferible (VUT) permite una representación mode­ radamente pluralista (Katz, 1984). Pero, como los sistemas de cuota, el VUT puede producir resultados no-monotónicos (Doron y Kronik, 1977). No impide el voto estratégico, dado que sería posible que algunos votan­ tes indujeran la eliminación temprana de los candidatos menos deseados en las primeras rondas del recuento para favorecer la supervivencia de los candidatos menos populares en las rondas siguientes (Brams y Fishbum, 1983). Sin embargo, el esfuerzo de cómputo que habría que hacer para aprovecharse de esta posibilidad es tan enorme, incluso si hay in­ formación completa sobre las preferencias de los votantes, que es extre­ madamente difícil votar estratégicamente. Así pues, el VUT puede ser considerado muy resistente a la manipulación (Bartholdi y Orlin, 1991). El VUT fue inventado en primer lugar por Thomas W. Hill en 1821 y se usó por primera vez en la pequeña ciudad colonial de Adelaida (Aus­ tralia del Sur) en 1839. En una segunda ocasión independiente, el VUT fue concebido por el matemático y ministro de Finanzas suizo (y más tar­ de Primer ministro) Cari Andrae y se usó por primera vez en elecciones parlamentarias nacionales en Dinamarca entre 1856 y 1863. Thomas Haré (quien tal vez recibió alguna influencia de Jeremy Bentham, según la sugerencia de Hart, 1999: 29) fue capaz de presentar el procedimien­ to de un modo mucho más preciso en 1857 y 1859. Haré se ganó la fama de haber sido su inventor, a pesar de los autores anteriores, gracias en gran parte al elogio público del sistema que realizó John Stuart Mili y a las subsiguientes campañas de opinión y de propuesta parlamentaria. El VUT se ha usado en elecciones locales en antiguas colonias bri­ tánicas, incluidas Canadá, Tasmania y África del Sur. En Estados Unidos, se extendió desde la ciudad de Ashtabula (Ohio) en 1915 a veintidós Con­ sejos locales, incluidos Boulder, Sacramento, Cleveland y Cincinnati en el decenio de 1920, así como a la ciudad de Nueva York entre 1937 y 1947, donde creó la ocasión para la elección de algunos concejales ne­ gros y comunistas por primera vez en la historia de la ciudad. Actual­ mente se usa para la elección del Consejo local y del Comité escolar de Cambridge (Massachusetts) y de los Consejos escolares de la ciudad de Nueva York. El Voto único transferible se usa para las elecciones parla­ mentarias nacionales en los sistemas políticos de inspiración británica de Irlanda y de Malta desde 1920, y para el Senado australiano desde 1949; así como en Estonia en 1992 (por inducción del politòlogo Rein Taagepera) (Hoag y Hallet, 1926; Weaver, 1984, 1986; Mair, 1986; Tideman, 1995; e información del autor). Listas de partido. El principio de la representación proporcional in-

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centiva la presentación independiente de partidos o candidatos con su propio perfil, es decir, desincentiva la retirada y la coalición preelectoral. La estrategia de presentarse a las elecciones por separado puede basarse en la expectativa de que cada candidatura obtendrá un numero suficien­ te de votos para estar representada en la Asamblea y tener alguna in­ fluencia en el proceso ulterior de legislar y formar Gabinete. La repre­ sentación proporcional pura no es manipulable porque no es un proce­ dimiento de decisión de «un solo valor», según la teoría de la elección so­ cial. En contraste con las reglas de un solo ganador, como las reglas de la mayoría relativa o la mayoría absoluta, la representación proporcional no es vulnerable a ciertas estrategias, como la manipulación de la agen­ da mediante la introducción de nuevas alternativas (tradicionalmente co­ nocida como la táctica «divide y vencerás») o la promoción de diferentes dimensiones de temas (véase la discusión en Nurmi, 1987). En principio, la representación proporcional también incentiva el voto sincero de los ciudadanos, dado que los votantes pueden esperar que sus preferencias políticas serán satisfechas en la medida en que coinci­ dan con las de otros ciudadanos. Con la presentación de numerosos par­ tidos o candidatos y los votos sinceros de los ciudadanos de acuerdo con sus preferencias, la representación proporcional suele crear Asambleas en las que ningún partido tiene una mayoría absoluta de escaños. Hay, sin embargo, otros efectos concretos producidos por diferentes fórmulas de representación proporcional que hay que reseñar. Las fórmu­ las de cuota pueden producir resultados no-monotónicos para ciertas com­ binaciones de números poco habituales, de modo que un aumento del nú­ mero de votos (o de ciudadanos) puede originar una disminución del número de escaños. (Este efecto se conoce como la «paradoja de Alabama» por haber sido descubierta con motivo de la asignación de los escaños de la Cámara de Representantes de EE.UU. a los estados.) Tanto las fórmulas de cuotas como la fórmula Webster-Sainte Lagué incentivan la fragmentación de los partidos e incluso la presentación in­ dependiente de candidatos individuales del mismo partido porque pue­ den dar a una coalición menos escaños que a los partidos que la forman si se presentan por separado. En este marco institucional, si hay empre­ sarios políticos que crean diferentes partidos, éstos pueden sobrevivir por separado; pero si la situación inicial está dominada por unos pocos par­ tidos, algunos de sus candidatos pueden encontrar incentivos para sepa­ rarse del partido y presentarse por su cuenta. En cambio, la fórmula Jefferson-d’Hondt favorece a los partidos grandes y, por tanto, incentiva la formación de coaliciones electorales. (El análisis de los incentivos para la fragmentación y la coalición está esbozado en Balinski y Young, 1982; 87-93. Un caso extremo de fragmentación de los partidos inducida por una fórmula de representación proporcional basada en cuotas tuvo lugar en Colombia: Cox y Shugart, 1995; la consiguiente reforma electoral a fa­ vor de la fórmula d'Hondt fue analizada y apoyada por un equipo inter­ nacional de expertos, véase Valenzuela, 1999.)

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Para cada una de las fórmulas, cuanto mayor es el número de esca­ ños o «magnitud» del distrito, más proporcional es la representación que se obtiene. Concretamente, existe una relación inversa entre el número de votos que un partido necesita para obtener escaños o «umbral efecti­ vo» y la magnitud del distrito (Lijphart, 1994a; Taagepera, 1998). El gra­ do de proporcionalidad de los resultados electorales puede medirse con varios índices que comparan las proporciones de votos y las proporcio­ nes de escaños para cada partido (véase la discusión en Gallagher, 1991). Así pues, cabe alguna manipulación en elecciones por representa­ ción proporcional en la medida en que una pequeña magnitud del dis­ trito tiende a excluir a algunos partidos y produce significativas desvia­ ciones de la proporcionalidad, pero no cuando la asignación de escaños se aproxima a la plena proporcionalidad con los votos obtenidos por los partidos. (Para otros análisis formales de los efectos de las fórmulas elec­ torales de representación proporcional, véase Taagepera y Shugart, 1989; para un análisis empírico, Lijphart, 1994a. Unos pocos ejemplos de com­ portamiento estratégico en sistemas con fórmulas de cuota o con mag­ nitudes de distrito pequeñas han sido identificados en Cox, 1997: 108122.) La representación proporcional sobre la base de los votos dados a las diferentes listas de partido fue propuesta por el socialista Victor Considerant en fecha tan temprana como 1834. Su influencia en el escritor suizo Morin en el decenio de 1860 acabó llevando a la adopción de la re­ presentación proporcional en el cantón suizo de Ticino en 1891 y en otros cantones en los años siguientes. Paralelamente, Thomas Gilpin es­ cribió un panfleto sobre el tema que se publicó en Filadelfia en 1844 (y fue reimpreso en los Annals de la Academia Americana de Ciencias Polí­ tica y Social en 1896). Las provincias argentinas de Buenos Aires en 1873 y Mendoza en 1895 adoptaron bien pronto sistemas de representación proporcional ba­ sados en listas de partido. La representación proporcional fue también adoptada para las elecciones parlamentarias nacionales con listas de par­ tido en Serbia en 1899 (tras haberlas usado ya para las elecciones loca­ les en 1888), Bélgica en 1899, Finlandia en 1906, Cuba en 1908, Suecia en 1909, los distritos portugueses de Lisboa y Oporto en 1911, Bulgaria en 1911, y Rusia en 1916. En los años 1918-20, inmediatamente después de la primera guerra mundial y la disolución de los Imperios alemán, austríaco y ruso, todas las Asambleas constituyentes que se reunieron en los estados recién creados decidieron adoptar sistemas de representación proporcional con listas de partido para las elecciones nacionales, inclui­ dos Alemania, Austria, Holanda, Italia, Noruega, Polonia, Rumania, Sui­ za, los microestados de Luxemburgo, San Marino, Liechestein, y Danzig; Estonia, Letonia y Lituania, así como Armenia, Georgia y la República Extremo Oriental (Siberia) antes de ser anexionadas a la Unión Soviéti­ ca. Hungría adoptó los mismos principios en 1925 (Hoag y Hallet, 1926; Carstairs, 1980).

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La mayor parte de las más nuevas democracias establecidas en Euro­ pa occidental al final de la segunda guerra mundial, así como en Europa del sur, América Latina y Europa oriental durante el último cuarto del si­ glo xx, también adoptaron sistemas de representación proporcional con listas de partido para las elecciones políticas nacionales (como se expon­ drá en el capítulo 5). Hacia el año 2000, la fórmula de cuota Haré se usa en Alemania, Bolivia, Colombia, Costa Rica, y la porción proporcional de Lituania. La fórmula d’Hondt (o Hagenbach-Bischoff) se usa en la República Checa, Eslovaquia, España, Finlandia, Holanda, Islandia, Israel, Portugal, Suiza, y las porciones proporcionales de Hungría e Italia, así como en Argenti­ na, Brasil, Chile, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela. La fórmula Sainte-Lagué con modificaciones se usa en Dinamarca, Noruega y Suecia. Austria y Bélgica combinan las fórmulas Haré y d’Hondt. C o a l i c i o n e s m u l t ip a r t id is t a s

Como resultado de las estrategias de los partidos y de los votantes, la representación proporcional tiende a producir múltiples ganadores. La representación proporcional, sin embargo, no produce resultados tan di­ rectamente como las reglas de la mayoría relativa o la mayoría absoluta. Cuando se usan estas últimas en elecciones políticas de masas, se suele conocer un ganador único (bien un partido parlamentario dirigido por un candidato a Primer ministro, bien un Presidente) pocas horas después de votar. En cambio, las elecciones parlamentarias con representación proporcional transfieren la decisión a un estadio institucional posterior. En éste, los actores pueden negociar la formación de un Gabinete. Una serie de estudios analíticos y empíricos de la formación de Ga­ binetes en regímenes parlamentarios muestra que el supuesto de que los partidos mantienen su conexión ideológica cuando forman coaliciones tiene más poder explicativo que otros supuestos, como los que se basan sólo en el tamaño de las coaliciones. En las negociaciones parlamenta­ rias, los partidos políticos tienden a mantener posiciones político-ideológicas que son consistentes con sus posiciones relativas durante la ante­ rior campaña electoral. Cada partido prefiere como socios de coalición a los partidos situados en posiciones contiguas a la suya en el espacio po­ lítico-ideológico antes que a los situados «m ayor distancia. Sólo dentro de esta restricción político-ideológica, los partidos tienden a formar coa­ liciones sin socios superfluos. (Para el concepto de coaliciones ganado­ ras mínimas y conectadas, véanse Laver y Schofield, 1990; Laver y Budge, 1992; Laver y Shepsle, 1996.) También los Gabinetes en minoría en los regímenes parlamentarios pueden ser explicados en gran parte a partir del supuesto de que los par­ tidos políticos que podrían formar una mayoría alternativa en el Parla­ mento sobre la base de sus números de escaños se abstienen de hacerlo

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS

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si se encuentran en posiciones político-ideológicas demasiado distantes o no ocupan posiciones contiguas en el eje izquierda-derecha. En tal caso, un partido (o coalición) centrista que contenga el escaño mediano, aun­ que no esté apoyado por una mayoría de escaños, puede sobrevivir a las amenazas poco creíbles de derrocarlo que pueden lanzar partidos ideo­ lógicamente separados a su izquierda y a su derecha (Strom, 1990). Un supuesto similar con respecto a la conexión ideológica de las coaliciones multipartidistas (pero no con respecto al tamaño de las coa­ liciones) puede aplicarse a las Asambleas en regímenes presidenciales y a otros escenarios institucionales no-parlamentarios en los que se forman mayorías multipartidistas. (Para el concepto de coaliciones ganadoras conectadas, véanse Colomer, 1996