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• Patricia Soto Alvarez

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La Administración General del Estado Para abordar el estudio, de la Administración General del Estado hay que partir de la Constitución y, en concreto, de su Título IV dedicado al Gobierno y a la Administración (artículos 97-107). De esos preceptos importa retener, el articulo 103.2. “ Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.” La Administración es dirigida por el gobierno que ostenta asi, una doble característica: Es el máximo órgano de la Administración estatal y es, al mismo tiempo, un órgano constitucional. Las Leyes Fundamentales que regulan la Administración del Estado son las siguientes: 

Ley 40/2015, de 1 octubre, de Regimen Juridico del Sector Público.



Ley 39/2015, de 1 octubre, de Procedimiento Administrativo Común. Estas son las Leyes fundamentales que regulan la organización y que se refieren, únicamente, a la Administración del Estado. A ellas hay que añadir la Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común (que es una Ley básica y, por tanto, aplicable a todas las Administraciones Públicas por contenerse en ella el régimen jurídico básico común a que se refiere el art. 149.1.18 CE). 

La constitucion se refiera a alguno de sus órganos. Por ejemplo, al órgano consultivo principal, el Consejo de Estado, en el artículo 107. O a los representantes del Estado en las Comunidades Autónomas, los Delegados del Gobierno, que son quienes dirigen a los órganos de la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma (artículo 154).

el Gobierno tiene una naturaleza dual. El Gobierno es, de un lado, Gobierno, esto es, Poder Ejecutivo, un órgano constitucional. Pero es también Administración, el órgano en que culmina la estructura jerárquica de la Administración del Estado. Esa distinción está implícita en el art. 97

CE y conlleva importantes consecuencias según ya se ha señalado y se reitera en nota al citado precepto constitucional (a la que ahora me remito). Según el art. 98 CE, el Gobierno está compuesto por el Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, los Ministros y "los demás miembros que establezca la ley". Este inciso, posibilitaba que la segunda figura de los Ministerios, esto es, los Secretarios de Estado, pudieran formar parte del Gobierno si así lo disponía la Ley. Pero la Ley que desarrolló este precepto, la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 noviembre), no hizo uso de esa posibilidad, lo que significa que el Gobierno estará integrado únicamente por el Presidente, los Vicepresidentes (si los hubiera, y que no tienen necesariamente que ser responsables de un concreto Ministerio) y los Ministros. En resumen, el Gobierno, hoy, lo integran el Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros, que se reúnen en Consejo de Ministros . El Gobierno , o Consejo de Ministros, es también Administración, como se ha dicho. Es el máximo órgano de la Administración. En él culmina la organización administrativa. Este carácter dual del Consejo de Ministros se proyecta en el Derecho aplicable. Dicho de otra manera, su actividad está sometida al Derecho Administrativo en tanto en cuanto actúe como Administración Pública. Sobre la determinación de cuándo sucede eso ya me he detenido en otro momento de esta Introducción y, en todo caso, hay referencias en las notas a los arts. 97 y 98 CE. La Ley del Gobierno (Ley 50/1997) tres principios informadores de su funcionamiento: a) el de dirección presidencial; b) el de colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria; y c) el principio departamental que otorga a cada Ministro titular de un Departamento amplia autonomía en su gestión. En el art. 5 concreta y enumera las funciones del Consejo de Ministros. El Presidente del Gobierno dirige la acción del Gobierno y coordina la actuación de sus miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en gestión (arts. 98.3 CE). La Ley del Gobierno concreta también sus funciones y competencias específicas (art. 2, al que cabe ahora remitirse)

Los Vicepresidentes del Gobierno , si los hubiera, los designa el Presidente (art. 100 CE) y tienen como funciones, entre otras, sustituir al Presidente en su ausencia y las tareas que específicamente les asigne el propio Presidente (art. 3 de la Ley del Gobierno) Normalmente, corresponde a los Vicepresidentes presidir la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y el ejercicio de las funciones que le encomiende el Presidente del Gobierno Los Ministros son designados libremente por el Presidente del Gobierno (art. 100 CE). Sin perjuicio de la posibilidad de Ministros sin cartera, los Ministros tienen la responsabilidad de la gestión de un Ministerio y, como Jefes de sus Departamentos, tienen atribuidas las funciones que enumera, por un lado, la Ley del Gobierno (art. 4), y, por otro, el art. 61 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros o en Comisiones Delegadas del Gobierno . Estas Comisiones tienen carácter sectorial y las competencias que menciona la Ley del Gobierno. Su número y denominación dependen de lo que acuerde el Consejo de Ministros (art. 6). Las Comisiones Delegadas del Gobierno que han existido a lo largo de la X Legislatura han sido las siguientes: - Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. - Consejo de Seguridad Nacional (Comisión Delegada del Gobierno para la Seguridad Nacional. - Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia. - Comisión Delegada del Gobierno para Política Científica y Tecnológica. - Comisión Delegada del Gobierno para Política de Igualdad. Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Culturales.

a Administración General del Estado podemos distinguir en ella, a efectos explicativos, entre la Administración u Organización Central (que integra los Ministerios y los servicios comunes con sede en la capital de Estaña), la Organización Territorial o Periférica, esto es, los órganos que se ubican fuera de Madrid (en las capitales de las Comunidades Autónomas y de las provincias, fundamentalmente) y, finalmente, la Administración General del Estado en el exterior.

ADMINISTRACIÓN CENTRAL 1. La organización fundamental de la Administración Central (en realidad, órganos centrales de la Administración General del Estado) está articulada de la siguiente manera (art. 55.2 Ley 40/2015): a) Órganos Superiores: –Los Ministros (a la cabeza de un Ministerio) –Los Secretarios de Estado b) Órganos directivos: –Los Subsecretarios y Secretarios Generales –Los Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales –Los Subdirectores Generales "La Administración General del Estado actúa y se organiza de acuerdo con los principios establecidos en el art. 3", dice el art. art. 54 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público enumera una serie de principios que han de respetar todas las Administraciones en su actuación (entre ellos, los principios de servicio y proximidad a los ciudadanos, simplicidad y claridad, participación y transparencia, buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, eficacia en el cumplimiento de fines y eficiencia en la asignación de recursos públicos...) y afirma que cada

Administración –también la del Estado, desde luego– "actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única" Afirmada la personalidad jurídica única de la Administración General del Estado, el art. 55.1 de la misma Ley dice que la organización de esta Administración "responde a los principios de división funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas."

la primera división funcional de la Administración la constituyen los Ministerios. Cada uno de ellos abarca uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de la actividad administrativa que, en términos generales, se identifica en su denominación. La determinación del número, denominación y ámbito de competencia se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno (artículo 57.3 de la ya citada Ley 40/2015).

los Ministerios creados fueron los siguientes: – Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. – Ministerio de Justicia. – Ministerio de Defensa. – Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. – Ministerio del Interior. – Ministerio de Fomento. – Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. – Ministerio de Empleo y Seguridad Social. – Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

– Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. – Ministerio de la Presidencia. – Ministerio de Economía y Competitividad. – Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Al frente de cada Ministerio está el Ministro cuyas funciones genéricamente enumeran, según ya se ha dicho, los artículos 4 de la ley 50/1997, del Gobierno, y 61 de la Ley 40/2015, En esta última Ley se prevé la estructura orgánica tipo de cada Ministerio estableciendo una diferenciación entre órganos superiores y directivos. Según su artículo 55.3 los Ministros y los Secretarios de Estado son los órganos superiores de la organización central, siendo los Ministros los superiores jerárquicos directos de los Secretarios de Estado y de los Subsecretarios (art. 60.1). en casi todos los Ministerios existe uno o varios Secretarios de Estado, aunque su existencia no es obligada. De hecho hay Ministerios en cuya estructura no existen los Secretarios de Estado y otros que tienen más de uno

Todos los órganos directivos dependen de alguno de estos órganos superiores. Son órganos directivos los Subsecretarios y Secretarios generales, los Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y los Subdirectores generales (artículos 63 a 67). Entre ellos se ordenan jerárquicamente de la siguiente forma: Subsecretario, Director general y Subdirector general. Los Secretarios generales tienen categoría de Subsecretario y los Secretarios Generales Técnicos de Director General (artículos 64.3 y 65.2 de la Ley 40/2015). En la Administración del Estado en el exterior tienen asimismo la consideración de órganos directivos (art. 55.5), los Embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales. Todos los órganos superiores y directivos, excepto los Subdirectores Generales, tienen la consideración de altos cargos (artículo 55.6) a efectos de la legislación de Incompatibilidades de los miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración (ahora la

Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado). Todos los demás órganos administrativos se hallan bajo la dependencia de alguno de los citados. Finalmente cito aquí al supremo órgano consultivo del Gobierno (al que también pueden acceder solicitando informes y dictámenes las Comunidades Autónomas) es el Consejo de Estado, que, sin embargo, no se integra en la estructura de la Administración pues actúa con «autonomía orgánica y funcional» en cuanto su composición que está formado por Consejeros Permanentes, Electivos (que tienen un periodo de mandato) y natos (vinculados a quien ocupe ciertos cargos). Tienen para su asesoramiento y ayuda un prestigioso cuerpo de Letrados y su forma de actuar es a través de Informes y Dictámenes a petición del Gobierno (o de las CCAA); informes que pueden ser en ocasiones preceptivos (obligatorios), aunque, salvo excepciones, no son vinculantes. El acceso a dichos informes, siempre con interesante doctrina, es libre desde la página web del propio Consejo o la del BOE.

Viceministros) son órganos superiores que descargan de tareas concretas y sectoriales a los Ministros. Es, por consiguiente, la segunda autoridad del Ministerio. Se crearon por RD 1558/1977, de 4 de julio, como figura intermedia entre el Ministro y el Subsecretario, según se ha dicho. Su regulación actual está a caballo entre la Ley del Gobierno y la Ley del Sector Público.  la concreción de sus competencias, que se plasman en el artículo 62 de esta última. En la actualidad, aunque son nombrados discrecionalmente con criterios políticos y de confianza -y pertenecen por tanto a lo que puede denominarse «la clase política»-, jurídicamente son sólo Administración (lo que, entre otras cosas, significa que todas sus decisiones son recurribles en vía contencioso-administrativa) puesto que la Ley del Gobierno ha decidido no hacer uso de la posibilidad que le otorgaba el artículo 98 CE de que formaran parte del Gobierno. Son, pues, en todo caso, órganos administrativos.

El Subsecretario se configuró inicialmente, cuando no había Secretarios de Estado, como «el jefe superior del Departamento después del Ministro». En la actualidad el artículo 63 de la Ley 40/2015 señala que ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes y ejercen las competencias concretas que ese precepto enumera y que son casi todas ellas de carácter horizontal e instrumental, esto es, de funcionamiento interno Los Secretarios Generales aparecieron con ese nombre en la hoy derogada Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central del Estado y vienen a ser como segundos y aun terceros Subsecretarios de carácter sectorial, a los que se les encomienda a veces la coordinación de varias Direcciones Generales. Se contemplan ahora con carácter excepcional en el artículo 64 de la Ley 40/2015 y se equiparan a los Subsecretarios Las Direcciones Generales constituyen la organización básica del Ministerio y tienen a su cargo la gestión y responsabilidad de una parcela concreta del Departamento dice el artículo 66 de la Ley 40/2015) que se suele poder identificar por su denominación. Sus funciones genéricas vienen establecidas en el citado art. 66 de la Ley 40/2015, de 1 octubre. Las Direcciones Generales se suelen dividir, a su vez, en otras unidades llamadas Subdirecciones generales, responsables inmediatos de la ejecución de los proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección, como dice ahora el artículo 67 de la Ley 40/2015. La Secretaría General Técnica, presente también en todos los Ministerios Sus funciones genéricas las enumera hoy el artículo 65 de la Ley 40/2015 en términos similares En los Ministerios existen también numerosos órganos colegiados con funciones consultivas y de composición muy diferente los Gabinetes de los Ministros y Secretarios de Estado. Se regulan ahora en la Ley del Gobierno (artículo 10) y se conciben como órganos de apoyo político y técnico inmediato y directo de aquéllos, que realizan funciones que la Ley ambiguamente denomina de confianza y asesoramiento especial. Se integran por personal de confianza política que nombran y cesan libre y discrecionalmente los Ministros y Secretarios de Estado. los Gabinetes no forman parte de la estructura de la Administración propiamente dicha y, en consecuencia, no son órganos administrativos.

los Ministerios la estructura interna está formalmente jerarquizada, según ya se ha dicho. En principio, puede decirse que tal jerarquía existe entre las Secretarías de Estado, las Subsecretarías (y Secretarías Generales) y las Direcciones Generales, pero puede suceder que haya Secretarías Generales o incluso Direcciones Generales que no dependan de una Secretaría de Estado sectorial sino directamente del propio Ministro el nombramiento de los Secretarios de Estado es totalmente libre, no sucede lo mismo con casi todos los demás órganos directivos cuyo nombramiento ha de hacerse "entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales" de Grupos superiores o a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente. Así, arts. 63.3 (para los Subsecretarios), 65.3 (para los Secretarios Generales Técnicos), 66.2 (para los Directores Generales) y 67.2 (para los Subdirectores generales) de la Ley 40/2015. Se exceptúan los Secretarios Generales que, como una especie de órgano híbrido cercano al Secretario de Estado en cuanto coordina varias Direcciones Generales, pueden ser nombrados "entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada" (art. 64.3).

  LA S A DMIN ISTR A C ION ES AU TON ÓMIC A S La Constitución no prevé un modelo organizativo específico para la Administración de las Comunidades Autónomas. Es verdad que los principios que lucen en el Título IV de la Constitución para el Gobierno y la Administración –singularmente los artículos 103 y 106– afectan también a las Comunidades Autónomas, pero, más allá de eso y de algunos aspectos derivados de la legislación básica, la libertad para organizar la Administración autonómica era y es muy amplia. El hecho cierto, sin embargo, es que todos los Estatutos y todas las Leyes organizativas que los han desarrollado han optado por un modelo de Administración del todo similar al de la Administración del Estado. Hay, pues, una Administración personificada en la que, en función de las peculiaridades de cada Comunidad, cabe hablar también de una Administración Central y, en el caso de Comunidades pluriprovinciales, una Administración periférica. Esa Administración personificada posee un aparato burocrático que depende del Gobierno y se vincula al Parlamento a través del Presidente que, a su vez, es quien dirige la Administración. O sea, la misma estructura que en el caso del Estado. Adoptado ese modelo común cabían, sin embargo, dos posibles fórmulas organizativas. Estaba, de un lado, el modelo tradicional de Administracióndirecta, que es el del Estado. Es decir, una organización centralizada, dividida en ramas de actividad (Ministerios, que en el ámbito autonómico se han denominado Consejerías) con posibilidad de una Administración periférica y, eventualmente, el apoyo de una Administración institucional constituida por entes instrumentales (Organismos autónomos, Entidades Públicas empresariales u otros) para gestionar parcelas de la actividad pública. Es decir, un modelo que coincide con el modelo estatal tradicional. De otro lado, cabía un sistema de Administraciónindirecta, que implicaba reducir el aparato propio de la Administración autonómica, sobre todo en la periferia. La Administración autonómica se apoyaría en los Entes Locales (Diputaciones provinciales, Municipios y, en su caso, comarcas) a los que podría transferir, delegar o encomendar la gestión de servicios y competencias propias bajo la dirección del Gobierno y la asignación, obviamente, de los medios pertinentes. Un sistema que, en el fondo, sería parecido al de la Unión Europea que no tiene

apenas una Administración directa propia porque su Administración son las Administraciones de los Estados miembros. La potenciación de esta segunda técnica de gestión, aunque prevista en la mayoría de los Estatutos como fórmula para evitar la proliferación de una Administración periférica que se juzgaba indeseable, ha sido muy poco o nada utilizada. Las Comunidades Autónomas han creado sus propias Delegaciones Territoriales e incluso muchas Consejerías mantienen igualmente Delegaciones sectoriales en las provincias de la Comunidad. Se ha impuesto, pues, el primer modelo; el modelo centralizado cuya estructura genérica de Administración obedece habitualmente al siguiente esquema: Una Administración centralizada conformada por elGobierno o Consejo de Gobierno, integrado por el Presidente, el Vicepresidente, en su caso, y los Consejeros. Internamente, la estructura orgánica típica de unaConsejería es también similar a la de los Ministerios en la Administración del Estado. Hay así un Consejero y, a veces, Viceconsejeros, de quienes dependen los distintos órganos, entre los que destacan las Direcciones Generales, que son los verdaderos órganos gestores, y las Secretarías Técnicas, que se configuran habitualmente como los cerebros del Departamento porque en allí se suelen ubicar los servicios de estudios, documentación, archivo, etc. Las Direcciones Regionales, a su vez, pueden estar estructuradas en Servicios, Secciones y Negociados. Existen también órganos colegiados y consultivos (casi todas tienen un Consejo Consultivo, que hace las veces y sustituye al Consejo de Estado cuando la normativa obliga a un dictamen suyo) que adoptan diversos nombres. En el ámbito periférico suele haber un Delegado Territorial del Gobierno y Delegados Sectoriales de las Consejerías. Además, las Comunidades Autónomas han creado también su propia Administración Institucional, esto es, entes instrumentales que adoptan diversos nombres, pero que se montan también sobre el modelo de los entes de igual naturaleza en el Estado, a los que me refiero también más adelante.

La organización de la Administración autonómica se plasma en Leyes propias de cada una de ellas, como ya he adelantado. Una lista de las mismas se halla en el epígrafe final del Capítulo X de esta Introducción general sobre la distribución territorial del poder y en un parágrafo autónomo de esta misma obra.

COMUNIDAD AUTONOMA DE GALICIA El art. 27.5 Estatuto de Autonomía de Galicia establece que corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la competencia exclusiva en materia de normas procesales y procedimientos administrativos que se deriven del específico Derecho gallego o de la organización propia de los poderes públicos gallegos. La Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su Presidenciacontiene algunas normas sobre la organización y funcionamiento de la Administración ( art. 36 a 44 ). Artículo 2. La Xunta de Galicia está compuesta por el Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes, –en su caso– y los Conselleiros. En el supuesto de que haya varios Vicepresidentes, uno de ellos tendrá la condición de Vicepresidente primero con las facultades que esta Ley le atribuye. Todos ellos constituyen conjunta y colegiadamente el Consello, que ejercerá, conforme a lo establecido en esta Ley, las atribuciones de la Xunta, sin perjuicio de las competencias de las Comisiones Delegadas. En la composición de la Xunta deberá respetarse el principio de equilibrio por sexos, en una proporción entre cada uno de ellos que ha de concretar el Parlamento al inicio de cada legislatura. Artículo 3. La Xunta de Galicia responde políticamente ante el Parlamento de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus componentes por su gestión. LEY 26/2010 Artículo 2. La Administración general de Galicia. 1. La Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, constituida por órganos jerárquicamente ordenados y dirigida por la Xunta de Galicia, actúa con personalidad jurídica única. 2. La Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia desarrolla funciones ejecutivas de carácter administrativo, realizando las tareas en que se concreta el ejercicio de la acción de gobierno. Artículo 3. El sector público autonómico. 1. A los efectos de esta ley, el sector público autonómico, además de por la propia Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, está integrado por las siguientes entidades: a) Entidades públicas instrumentales dependientes de la Administración general o de otras entidades públicas instrumentales de la Comunidad Autónoma de Galicia. b) Otras entidades instrumentales respecto de las cuales la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia ejerce jurídicamente, de forma directa o indirecta, una posición de dominio, entendiendo como tal, a estos efectos, aquélla en la que se ejerce un control análogo al de los propios servicios de la Administración. 2. Las entidades públicas instrumentales integrantes del sector público autonómico sujetarán su actividad al derecho administrativo siempre que ejerzan potestades administrativas y en cualquier otra circunstancia salvo que, en este último caso, de acuerdo con las leyes generales o sectoriales aplicables o con sus específicas normas reguladoras, puedan o deban someterse al derecho privado. En todo caso, actuarán bajo el control y la dependencia o tutela de la Administración general de Galicia o de otra entidad instrumental integrante del sector público autonómico. 3. Las demás entidades instrumentales integrantes del sector público autonómico actuarán, como regla general, en régimen de derecho privado, sin perjuicio de actuar con BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO LEGISLACIÓN CONSOLIDADA Página 10 sujeción al derecho administrativo cuando así lo establezcan las leyes generales y sectoriales aplicables. 4. Los consorcios podrán ejercer por delegación, previo acuerdo del Consejo de la Xunta y siempre que se reconozca en sus estatutos, competencias y potestades administrativas de las administraciones consorciadas.

3 . LA S E N TID AD ES LOC A LES Las Entidades Locales son, efectivamente, como tantas veces se ha dicho, las Administraciones más cercanas a los ciudadanos. Como ya nos consta, España, además de en Comunidades Autónomas, está dividida en 50 provincias y en más de 8.000 municipios y otras entidades locales de muy diferente significado (Islas, Comarcas, Mancomunidades de municipios...). Todas

las Entidades Locales se regulan, en general, por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que tiene carácter básico fundada como está en el artículo 148.1.18.ª CE; por los aspectos básicos del RD legislativo 781/1986, de 18 de abril (el llamado Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local) y por las Leyes de Administración Local que las Comunidades Autónomas hayan podido aprobar en el ámbito de sus competencias. En el plano reglamentario, hay que citar los Reglamentos estatales de población y demarcación territorial (RD 1690/1986, de 11 de julio), de organización y funcionamiento (RD 2568/1986, de 18 de noviembre), de bienes de las entidades locales (RD 1372/1986, de 13 de junio), y de servicios (Decreto de 17 de junio 1955, aun parcialmente vigente). Esos Reglamentos se aplicarán siguiendo el régimen general del sistema de fuentes en un Estado compuesto como el nuestro; es decir, se aplicarán si desarrollan aspectos de competencia estatal o como normativa supletoria de la legislación autonómica en casos de ausencia o insuficiencia de la misma. A las previsiones explícitas de dicha Ley 7/1985 y al Estudio previo que la acompaña, donde se pasa revista a la evolución histórica, en particular del municipio, cabe ahora remitirse. Conviene, sin embargo, recordar en este momento que las entidades locales gozan de una autonomíaadministrativa que les garantiza el artículo 140 de la Constitución. Hay que matizar, no obstante, el adjetivo que acaba de utilizarse. Porque las entidades locales pueden llevar a cabo, desde luego, políticas propias; tienen en ese sentido un margen político en el marco de sus competencias. Pero lo que no pueden hacer es aprobar Leyes, porque no tienen poder legislativo. Son, a esos efectos, sólo Administración. De modo que, en tales circunstancias, reservo el concepto de autonomía política para quien sí la tiene: las Comunidades Autónomas que pueden llevar a cabo, en el marco de la Constitución y de sus competencias, una verdadera política legislativa propia. La autonomía local ha sido calificada por el Tribunal Constitucional como una garantía institucional. Se trata de un concepto lleno de matices que, en sí mismo, no prefigura, ni predetermina necesariamente un concreto elenco de competencias propias sino el derecho de los entes locales a intervenir en los asuntos de interés local; derecho a intervenir que se plasmará en competencias de muy diversa entidad y que pueden no ser homogéneas porque esas competencias, a la postre, dependerán de las Leyes –estatales o autonómicas– que

disciplinen un determinado sector de la realidad; Leyes que atribuirán más o menos competencias en función de la incidencia local o supralocal del concreto sector de la realidad que regulen. Lo que esas Leyes no pueden hacer es vaciar de contenido la garantía institucional reconocida, es decir, romper, como dice el TC, "la imagen arquitectural" que de la institución tiene la comunidad de los juristas y aun de los ciudadanos. Esa imagen o prefiguración apunta a una idea y a unos contenidos más o menos tradicionales vinculados a lo que se supone es lo propio del mundo local. Se trata ciertamente un concepto vago e inconcreto que precisa y concreta luego la citada Ley 7/1985 en sus primeros artículos y en los que enumeran las materias en las que las Leyes sectoriales (estatales o autonómicas) que las regulen deben necesariamente atribuir competencias a los entes locales (así, el art. 25). Esas competencias serán, deberán ser, tanto más amplias cuanto más se vinculen a intereses estrictamente locales. Y podrán ser menos significativas y con un carácter no decisorio cuando se relacionen con intereses supralocales. Para la defensa de la autonomía local se modificó en 1999 la Ley orgánica del Tribunal Constitucional para crear el llamado "conflicto en defensa de la autonomía local" (artículos 75 bis a 75 quinque) mediante el cual y con ciertos matices las entidades locales pueden acudir al TC cuando entiendan que una Ley –estatal o autonómica– desconoce o vacía de contenido la citada garantía institucional en los términos expuestos. Hay que precisar que si la supuesta agresión viene de una norma sin rango de Ley no había problema, tampoco antes de 1999, porque en esos casos lo que procede es un recurso contencioso-administrativo ordinario; no el acceso al TC. El problema estaba en la defensa de la citada autonomía cuando su desconocimiento o violación procedía de una Ley. Eso es lo que trata de resolver el instrumento creado en 1999, el conflicto en defensa de la autonomía local, del que ya hay alguna jurisprudencia constitucional al haber conocido el TC de varios de esos conflictos planteados por entes locales que alegaban que dichas leyes afectaban a la autonomía local. La jurisprudencia constitucional sobre la autonomía local puede consultarse en notas al artículo 140 CE y en el ya mencionado Estudio previo a la Ley 7/1985. Por eso no voy a insistir en ello

ahora. Me limitaré, pues, en este momento, a pasar revista, muy por encima, a la organización administrativa de los principales entes locales, empezando, desde luego, por el más importante: el municipio. Para comprobar la pluralidad de entes locales expondré en un cuadro, organizado por Comunidades Autónomas, los entes locales existentes en España según datos del Registro de Entidades Locales (2016). Obsérvese que dicho cuadro incluye las entidades de ámbito inferior al Municipio hasta ahora existentes y que tras la reforma llevada a cabo por Ley 27/2013 se pretende que, en el futuro, dejen de tener personalidad jurídica para convertirse en «organización desconcentrada» del municipio «para la administración de núcleos de población separados» (nuevo artículo 24 bis, Ley 7/1985), aunque la Disposición Transitoria 4.ª de la citada Ley 27/2013 mantiene transitoriamente dicha personalidad para las existentes, que son muchas, como se puede ver, concentradas sobre todo en Castilla y León y el Norte de España). Las comarcas son entidades recientes con raigambre en Cataluña y, en menor medida, en Aragón. En Castilla y León está singularizada formalmente la comarca de El Bierzo y en otras Comunidades, aunque hay previsiones legislativas, están por constituirse. Finalmente hay que dejar constancia del auge del fenómeno asociativo: las Mancomunidades de municipios de las que, en la actualidad, hay constancia de 989. Más del 75 por 100 de los municipios están adheridos a alguna Mancomunidad que se constituyen con diversos fines. Los más frecuentes son la recogida y tratamiento de basuras, el abastecimiento de agua, el turismo, la protección frente a los incendios, mataderos, etc. Los municipios pueden pertenecer a varias Mancomunidades. Aquí la diferencia es notable entre unas Comunidades Autónomas y otras. Pero destacan, sin duda, Navarra, Extremadura y Aragón con la mayor parte de sus municipios integrados en alguna Mancomunidad. En el otro extremo, las Comunidades Autónomas con menos municipios integrados en Mancomunidades son Cantabria, Cataluña y Canarias.

A. EL MUNICIPIO 1. Por lo que ahora respecta al ámbito municipal, digamos simplemente que desde una perspectiva sociológica el mundo municipal español es de lo más variado. En los más de 8.000 municipios existentes conviven algunos con más de un millón de habitantes y muchos otros que

apenas llegan a 100. Municipios con más 1.500 km. cuadrados de superficie con otros que no llegan a 1 km. cuadrado. Todo lo cual dificulta una visión de conjunto. El número de municipios, en efecto, varía mucho entre unas Comunidades Autónomas y otras. Y, como acabo de decir, se trata, además, de municipios de muy distinta entidad, tanto desde el punto de vista de la superficie de su término municipal como desde la perspectiva de su población. No obstante lo cual, su régimen jurídico y su ámbito competencial apenas varía de manera que lo que es posible en algunos es difícilmente aplicable en otros; lo que algunos pueden financiar, para otros es sencillamente imposible sin ayudas de otros entes, en particular de las Diputaciones provinciales. Desde el punto de vista de la superficie, las diferencias empiezan en las provincias. Compárense, así, los dos extremos. Las cinco más grandes y las cinco más pequeñas. Las más grandes son Badajoz (21.766,31 km 2), Cáceres (19.868,27), Ciudad Real (19.813,23), Zaragoza (17.274,33) y Cuenca (17.140,15). Y las más pequeñas Guipúzcoa (1.980,33 km 2), Bizkaia (2.227,24), Araba/Álava (3.037,26) Tenerife (3.381,17) y Las Palmas (4.065,68). Por lo que hace a los municipios, los cinco mayores superan ampliamente los mil kilómetros cuadrados. Son: Cáceres (1.750,33 km2), Lorca, en Murcia (1.675,21 km2), Badajoz (1.470,43 km2), Córdoba (1.255,24 km2) y Almodóvar del Campo, en Ciudad Real (1.208,27 km 2). En el extremo opuesto los municipios más pequeños son Emperador, en Valencia (0,03 km 2), Llocnou de la Corona, en Valencia (0,04 km2), Maleján, en Zaragoza (0,08 km 2), Benirredrá, en Valencia (0,39 km 2) y Puigdalber, en Barcelona (0,41 km2). Desde la óptica de la población nada menos que 6.799 municipios (el 84 %) no llegan a 5.000 habitantes. De ellos, la mayoría (4.933, con datos de 2014) no llegan a 1.000 habitantes (el 60 % del total), siendo 1.193 los que tienen menos de 100 habitantes como puede verse en el siguiente cuadro: 2. Como dice el artículo 11 de la Ley 7/1985, el municipio es «la entidad local básica de la organización territorial del Estado». Tiene personalidad jurídica y plena capacidad. Se somete pues, al Derecho Público en los mismos términos y con las mismas excepciones o límites que las demás Administraciones territoriales (la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas). Los elementos del municipio son el territorio, la población y la organización.

No hay municipios sin territorio. El territorio de los municipios se denomina término municipal y es el ámbito donde el Ayuntamiento ejerce sus competencias. A él están dedicados los artículos 12 a 14 de la Ley 7/1985 y el Reglamento de Población y Demarcación territorial (RD 1690/1986, de 11 de julio). El territorio puede cambiar por medio defusiones de municipios (para formar un nuevo fruto de la unión de otros), segregaciones (para formar uno nuevo, separado de otro del que formaba parte, que se mantiene); o alteraciones de zonas concretas de dos términos municipales (aunque no cambien, ni desaparezcan los municipios afectados). La reforma de la Ley 7/1985 llevada a cabo por Ley 27/2013 pretende fomentar –aunque no obliga– la fusión de municipios. Para ello la nueva redacción del artículo 13 enumera las consecuencias y potenciales beneficios de la fusión. Las alteraciones de términos municipales, en hipótesis, pueden afectar al ámbito territorial de la provincia y, eventualmente, al territorio de la Comunidad Autónoma si éste es definido por referencia a unos u otras, lo que exigiría procedimientos diferentes. Los habitantes de un municipio deben estar inscritos en un documento denominado  padrón.Toda persona que viva en España deberá estar inscrita en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. El conjunto de personas inscritas en el padrón –los vecinos– constituye la población municipal (artículos 15 a 17). El padrón e un documento importante porque es el que identifica a los vecinos y, por tanto, el que prueba su residencia, lo que, a su vez, es imprescindible para poder disfrutar, en su caso, de algunos servicios, beneficios singulares y, desde luego, para ejercer los derechos a los que se refiere el importante artículo 18 de la Ley. Es también el documento que sirve de base para elaborar el censo electoral que se utiliza en todo tipo de elecciones políticas. La organización municipal, por su parte, obedece a parámetros bien diferentes de la organización administrativa de la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas. En éstas los ciudadanos eligen parlamentarios (diputados y senadores; diputados autonómicos) que son luego los que, en función de las mayorías en el Parlamento, eligen al Presidente del Gobierno que nombra libremente a los miembros de su Gobierno. En los municipios no es así. En los municipios no hay Parlamento y no pueden aprobar Leyes. En las elecciones municipales los ciudadanos eligen directamente a los gestores del municipio, esto es, a los concejales, que son quienes luego eligen al Alcalde.

Así, pues, el gobierno y la administración municipal corresponden al Ayuntamiento, integrado por elAlcalde y los concejales. Los concejales son elegidos directamente por los ciudadanos (artículos 176 a 200 de la LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General) conforme al mismo sistema que rige para las elecciones generales (el sistema de cocientes conocido como el de la regla D'Hondt) según el cual los partidos y agrupaciones presentan listas cerradas y el número de votos obtenidos por cada lista se divide sucesivamente por 1, 2, 3, 5, 6, etc. (hasta el número de concejales que haya que elegir). Los cocientes así obtenidos se colocan por orden decreciente y los puestos se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores hasta llegar al número de concejales a elegir. Y ¿cuántos concejales hay que elegir? Ese número viene predeterminado en la Ley electoral general y es proporcional a la población de cada localidad, conforme a la siguiente escala: De 100.001 en adelante, se elige un Concejal más por cada 100.000 residentes o fracción, añadiéndose uno más cuando el resultado sea un número par. Elegidos así los concejales son éstos quienes eligen al Alcalde de entre aquellos concejales que hubieran encabezado cada lista electoral (salvo en los municipios menores de 250 h. donde pueden ser candidatos todos los concejales). En la hipótesis de que una lista haya obtenido la mayoría absoluta, esto es, la mitad más uno del número legal de concejales, será Alcalde naturalmente su cabeza de lista. El Alcalde nombra de entre los concejales, libremente, a los miembros de la Junta de Gobierno Local , que es el órgano de gobierno ordinario de los municipios de más de 5.000 habitantes o, en los de menos, cuando su creación haya sido decidida por el Pleno o prevista en el Reglamento orgánico del municipio. La Junta está integrada por el Alcalde y, como máximo, por un número de concejales no superior al tercio del número legal del Pleno. Al ser sus miembros nombrados libremente por el Alcalde no puede decirse que sea un Pleno en pequeño. Es más bien un órgano de gobierno ordinario, integrado por concejales del grupo mayoritario que apoya al Alcalde. Ejerce las funciones que el Pleno le delegue y las previstas en las Leyes, algunas muy importantes. Así, la Disposición Adicional 16.ª de la Ley 7/1985, añadida por Ley 27/2013, dispone que cuando el Pleno no alcance en primera votación la mayoría requerida para aprobar el presupuesto o los planes económico-financieros la competencia para aprobarlos será de la Junta de Gobierno Local.

El Alcalde nombra también a los Tenientes de Alcaldes de entre los miembros de la Junta de Gobierno Local o, si no la hubiera, de entre los concejales. Los Tenientes de Alcalde sustituyen al Alcalde en caso necesario. Finalmente, el Pleno del Ayuntamiento está integrado por todos los concejales, algunos de los cuales (los de la mayoría política) tendrán asignadas tareas de gobierno y responsabilidades de gestión. De cada uno de ellos, de hecho, dependerán los diferentes Servicios o ámbitos específicos que conforman la Administración del municipio (urbanismo, vialidad, obras, servicios policiales, de incendios, aspectos sociales, festejos...) y los funcionarios adscritos a ellos. Así, pues, en todos los Ayuntamientos hay Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno. La Junta de Gobierno Local sólo en los municipios de más de 5.000 habitantes y, excepcionalmente, en otros. Y existe la posibilidad de otros órganos complementarios. La Ley 7/1985 fija luego las competencias genéricas de cada órgano y, así, se refiere al Alcalde (artículo 21), el Pleno (artículo 22) y la Junta de Gobierno Local (artículo 23). De toda esa estructura organizativa depende, como ya se ha adelantado, una Administración municipal profesionalizada (técnicos, funcionarios administrativos, bomberos, policías, etc.) que se rige por la normativa básica constituida por la Ley 7/1985 y la normativa autonómica de desarrollo, así como por las normas del Estatuto Básico del empleado público (ahora RD legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que aprueba su Texto Refundido) que les sean aplicables. Finalmente, en este rapidísimo panorama de la organización municipal hay que insistir en que si bien los municipios no tienen potestad legislativa sí la tienen de carácter reglamentario. Pueden dictar reglamentos, subordinados a las Leyes, 3. La lista de las competencias locales, frente a lo que pudiera creerse, no se halla en la Ley 7/1985. El modelo adoptado en 1985 que, aunque con algunos cambios, sustancialmente se mantiene tras la reforma de la Ley 27/2013, obedece a un esquema que en parte se ha adelantado y que puede ahora enunciarse de la siguiente manera. El punto de partida hay que situarlo en los arts. 2 y, sobre todo, 7 y 25 de la citada Ley 7/1985, tras la redacción dada por la Ley 27/2013. Según dichos preceptos son las Leyes reguladoras de

cada sector de actividad las que atribuyen las competencias locales concretas; competencias que pueden ser "propias" o "atribuidas por delegación", pudiendo disponer también los entes locales de otras competencias "impropias" a las que se refiere al apartado 4 del citado art. 7 en los términos que luego veremos. La previsión genérica del sistema está, pues, en la Ley 7/1985 pero la concreción de las competencias en las leyes sectoriales. La Ley 7/1985 y su reforma se fundamentan en el art. 149.1.18ª de la Constitución cuyo análisis, en este punto concreto, ha llevado a cabo en términos clarificadores la STC 41/2016, de 3 marzo, sobre la Ley 27/2013. La Sentencia parte de una afirmación de principio: que la Constitución no precisa las competencias que corresponden a los entes locales pues se limita a distribuir todo el poder público entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de manera que la regulación de las competencias locales la llevará a cabo el Estado o las Comunidades Autónomas "en el marco de sus atribuciones" y "sin perjuicio de la autonomía asegurada en los arts. 137, 140 y 141 CE". En resumen, que "las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas deben asegurar que los municipios tengan competencias ‘propias’ en ámbitos de interés exclusiva o prevalentemente municipal".

al Estado desde el art. 149.1.18ª CE. Dicho artículo –dice- ampara una regulación estatal básica sobre competencias locales que condiciona al legislador autonómico. El art. 149.1.18ª, en definitiva, permite al Estado establecer "las condiciones básicas conforme a las que la legislación sectorial estatal y las Comunidades Autónomas han de atribuir específicamente las competencias locales en un momento sucesivo" y, además, permite que sea el Estado el que concrete las materias en las que la legislación sectorial (estatal o autonómica) deba precisar o concretar competencias locales (que es, en definitiva, lo que viene a hacer el art. 25.2 LRBRL, en los términos que luego expongo). A partir de este planteamiento es fácil concluir que no hay problema alguno en que el Estado imponga al legislador sectorial (art. 25.2) la atribución concreta de competencias a los entes locales (o prohibir que éstas se desarrollen en el nivel local) cuando tenga competencias en la

materia o sector de que se trate (por ej. tráfico, cuya regulación es competencia estatal según el art. 149.1.21ª CE).  Una vez justificado el fundamento constitucional y el contenido de la Ley 7/1985 el sistema competencias que en dicha Ley se contempla parte, como ya he dicho, de los arts, 2 y 7 de la Ley, según cual las competencias locales pueden ser "propias" o "delegadas", pudiendo existir otras competencias "impropias" en los términos que explico a continuación. a) Las competencias propias son las atribuidas "de modo específico y a través de normas (estatales o autonómicas) con rango de ley", teniendo en cuenta los criterios plasmados en los apartados 3 a 5 del artículo 25 de la Ley 7/1985; criterios que se refieren a la necesidad de que la ley atributiva de competencias municipales considere los principios descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, justifique en una memoria su impacto financiero y la suficiencia económica y, finalmente, garantice que no se atribuye simultáneamente la misma competencia a otra Administración. b) El art. 25.2 de la Ley, frente a lo que pudiera creerse en una primera lectura, no enumera propiamente una lista de competencias sino que identifica las materiasdentro de las cuales el municipio debe tener "en todo caso" competencias "propias". Competencias que, siempre, les atribuirá una Ley sectorial, es decir, una ley que regule el sector de la actividad de que se trate y que será una Ley estatal o una Ley autonómica, en función de quien sea el constitucionalmente competente para aprobarla en función de la materia de que se trate. Así, pues, como dice la STC 41/2016, el art. 25.2 es un precepto que, en sí mismo, no atribuye competencias, por cuanto "la atribución en sentido estricto sigue correspondiendo a la legislación sectorial estatal y a las Comunidades Autónomas, cada cual en el marco de sus competencias". El art. 25.2 LBRL sigue funcionando, por tanto, "como una garantía legal (básica) de autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) a través de la cual el legislador básico identifica materias de interés local para que dentro de ellas las leyes atribuyan en todo caso competencias propias en función de ese interés local". La Ley 27/2013 no introduce, pues, en este sentido novedad alguna, salvo que reduce o suprime algunas materias que antes sí estaban incluidas en la redacción anterior del art. 25.2 (en especial, la referencia a la asistencia social y la atención primaria de la salud).. En todo caso, la

mayor

o

menor

amplitud

de

esas

competencias

propias

en

materias

en

las

quenecesariamente los municipios han de tenerlas dependerá, como es obvio, de las leyes sectoriales que las detallen. c) Además, "las leyes pueden atribuir competencias propias a los municipios en materias distintas de las enumeras en el art. 25.2 LBRL ". Esto es, las materias enumeradas en el artículo 25.2 "son solo un espacio dentro del cual los municipios deben disponer ‘en todo caso’ de competencias propias, sin prohibir que la ley atribuya otras en materias distintas". A este propósito la STC 41/2016 afirma que debe "excluirse la interpretación de que los municipios solo pueden obtener competencias propias en las materias enumeradas en el art. 25.2 LBRL". Semejante prohibición, indiscriminada y general, "sería manifiestamente invasiva de las competencias de las Comunidades Autónomas. Consecuentemente, en los ámbitos excluidos del listado del art. 25.2 LBRL, las Comunidades Autónomas pueden decidir si, y hasta qué punto, los municipios deben tener competencias propias, pero sujetándose a las exigencias de los apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LBRL; además de a las garantías de autonomía local previstas en la Constitución y, en su caso, en los Estatutos de Autonomía". Es perfectamente posible, por tanto, que las leyes atribuyan a los municipios competencias "propias" en materias distintas de las enumeradas en el art. 25.2, pero siempre con sujeción a los principios y exigencias de los apartados 3 a 5 del mismo art. 25. Y ello porque si no, como dice el TC, de otro modo "se llegaría al absurdo de que el legislador básico habría puesto más trabas a la atribución de competencias propias, dentro de las materias que considera de claro interés municipal, que a la atribución de competencias propias en los demás ámbitos materiales, donde el interés local puede ser bajo o inexistente y el riesgo de desequilibrio presupuestario, quizá, más intenso". d) Las competencias delegadas se contempla ahora con más detalles en el art. 27 de la Ley, según el cual tanto el Estado como las Comunidades Autónomas "podrán delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias". Estas competencias delegadas serán ejercidas bajo la dirección y el control de la Administración delegante (art. 27.4) pero su efectividad requiere la aceptación municipal (art. 27.5) y su regulación "se orienta a garantizar la suficiencia financiera del municipio, mejorar el servicio a la ciudadanía, incrementar la transparencia de los

servicios públicos y contribuir a los procesos de racionalización administrativa, evitando duplicidades administrativas y generando un ahorro neto de recursos". e) Quedan, por último, las llamadascompetencias impropias o, como dice el art. 7.4 en su nueva redacción, "competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación". El ejercicio de este tipo de nuevas competencias no requiere de una habilitación legal específica, pero se supedita al cumplimiento de una serie de exigentes requisitos. Así, se debe garantizar que "1) no hay riesgo para la sostenibilidad financiera de la hacienda municipal; 2) no se produce la ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración; 3) hay informe previo vinculante de la Administración competente por razón de la materia (que señale la inexistencia de duplicidades) y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera (sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias)". El cumplimiento de estas estrictas exigencias habilita al municipio para ejercer dichas competencias "en régimen de autonomía" pero atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas. f) Finalmente, el legislador prevé unas "reglas habilitantes específicas" en el art. 26, referente a los servicios mínimos que deben prestar todos los municipios. La nueva redacción del citado precepto "mantiene un listado de servicios mínimos y, con ello, la obligación y consiguiente habilitación directa a los municipios en orden a su establecimiento". La única novedad es que se suprime o reduce el alcance de algunas obligaciones prestacionales recogidas en la redacción anterior. Por consiguiente, podemos decir que el sistema competencial municipal se configura, según se ha dicho, con la previsión de competencias propias y delegadas, una regla habilitante general de competencias impropias sometidas a rígidos requisitos y exigencias y, finalmente, unas reglas habilitantes específicas en forma de servicios mínimos, que plasma el art. 26 y que se erigen así en una habilitación "directa" de competencias, que tiene como contrapartida la paralela previsión de un derecho de los vecinos a exigir su establecimiento o prestación [art. 18.1.g)]. En suma, las competencias propias, que son las más importantes, vendrán atribuidas por las Leyes sectoriales reguladoras de cada materia. Esas Leyes serán estatales o autonómicas en función del sistema, constitucional y estatutario, de distribución de competencias entre el Estado

y las Comunidades Autónomas. Dichas Leyes podrán atribuir competencias no necesariamente iguales a todos los municipios. Y si cambian pueden modificas las competencias con el límite que garantiza la autonomía local en los términos en que esta expresión ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional y a lo que ya me he referido más atrás. Justamente, en defensa de la autonomía local frente a las Leyes que puedan desconocer esa garantía existe el llamado conflicto en defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional (artículos 75 bis y ss. LOTC). Si ese desconocimiento lo lleva a cabo un reglamento estatal o autonómico siempre será posible el recurso contencioso-administrativo. Los municipios pueden tener también competencias delegadas (artículo 27) y deben llevar a cabo, por sí o con la ayuda de las Diputaciones provinciales, una serie de servicios mínimos que contempla el artículo 26 de la Ley 7/1985. En los municipios de gran población (Título X de la Ley, artículos 121 y ss.) hay algunas especialidades de la organización municipal reforzando el esquema de corte parlamentario del gobierno local de manera que se separan más nítidamente las funciones del Pleno y la Junta de Gobierno Local. La Ley regula detalladamente el Pleno (artículos 122-123), el Alcalde (artículo 124), los Tenientes de Alcalde (artículo 125), la Junta de Gobierno Local (artículos 126-127), los Distritos (artículos 128) y la Asesoría jurídica (artículo 129). En la misma línea las Leyes especiales de los municipios de Barcelona (Ley 1/206, de 13 de marzo) y Madrid (Ley 22/2006, de 4 de julio). Y en el extremo opuesto, hay pequeños municipios donde funciona el régimen de concejo abierto (artículo 29). En esos casos el gobierno y la administración municipal corresponden a un Alcalde, elegido directamente por los vecinos por el sistema mayoritario (lo será el candidato del partido o agrupación que obtenga más votos) y a una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores, ajustando su funcionamiento a los usos, costumbres y tradicionales locales.

B. LA PROVINCIA España está dividida en provincias. Pero la provincia es varias cosas a la vez que no deben confundirse. Así, la provincia es, en primer lugar, la demarcación territorial para la prestación de

servicios que aún corresponden al Estado y a cuyo frente está el Subdelegado del Gobierno que depende del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma. O sea, ambos representantes pertenecen a la denominada Administración periférica del Estado, a la que ya nos hemos referido más atrás. La provincia es también la circunscripción electoral para las elecciones generales puesto que los diputados y los senadores se eligen por provincias. Pero la Provincia que interesa ahora es otra. Es la provincia como ente local. Y es que, en efecto, la provincia es una entidad local, con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios, cuyos fines genéricos –y las competencias ellos vinculadas– son garantizar el equilibrio intermunicipal y, en ese sentido, prestan algunos servicios supramunicipales (protección civil, extinción de incendios, archivo o museo provincial, servicios turísticos, de ferias y mercados, etc.), coordinan ciertos servicios municipales y, sobre todo, asisten económica o técnicamente a los pequeños municipios, a cuyo efecto elaboran un Plan provincial de obras y servicios. La reforma de la Ley 7/1985 llevada a cabo por la Ley 27/2013 ha reforzado el papel de la provincia al aumentar las competencias de su órgano de gestión (artículo 36). El gobierno y la administración municipal corresponden, en los regímenes comunes, a laDiputación Provincial y en los regímenes especiales (Provincias forales o Territorios Históricos vascos y provincias insulares) por otras Corporaciones de carácter representativo. La Diputación está integrada por el Presidente y los diputados provinciales. Los diputados provinciales no tienen nada que ver, a pesar del equívoco de su nombre, con los diputados autonómicos que son parlamentarios, miembros de un Parlamento. Los diputados provinciales son los miembros del órgano de gobierno de la Provincia, que son elegidos de entre quienes sean Alcaldes o concejales de los Ayuntamientos de los municipios de toda la provincia. El sistema electoral es complejo. Supone una elección indirecta, de segundo grado, que regulan los artículos 202 a 208 de la LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General y que se reproducen o sintetizan en nota al Capítulo I del Título III (sobre la provincia) de la Ley 7/1985. El número de diputados a elegir viene predeterminado en la Ley electoral general y es proporcional a la población conforme a la siguiente escala:

Las Diputaciones Provinciales vienen a ser, pues, una especie de Ayuntamiento de Ayuntamientos que existe en todas las provincias (salvo en las que conforman una Comunidad uniprovincial y en las que tienen regímenes especiales como los órganos forales de los Territorios históricos vascos y en las Islas: artículos 39-41 de la Ley 7/1985). Una vez elegidos los Diputados éstos eligen al Presidente de la Diputación. El Presidente nombra de entre los diputados provinciales a los miembros de la Junta de Gobierno, que tiene que existir en todas las Diputaciones como órgano de gobierno ordinario de la misma. Designa también a los Vicepresidentes. El Pleno de la Diputación está integrado por todos los diputados. En las Comunidades uniprovinciales no existe Diputación Provincial, de manera que sus órganos –y sus competencias– se integran y quedan absorbidos por la organización administrativa de la Comunidad Autónoma. Hay notables especialidades también para los llamados Territorios Históricos del País Vasco, esto es, las tres provincias de la Comunidad, que se rigen por su normativa específica a la que se refiere el Estatuto de Autonomía. El modelo de gestión de cada uno de los Territorios tiene naturaleza dual. Por un lado están las Juntas Generales y por otro la Diputación Foral. Las primeras son equiparables a un Parlamento por cuanto ejercen funciones normativas similares a las de aquéllos además de aprobar planes y el presupuesto. Están integradas por 51 miembros, llamados Procuradores, Apoderados o Procuradores-Junteros elegidos directamente por los ciudadanos. A estos efectos, cada uno de los Territorios se divide en varias circunscripciones, en cada una de las cuales se han de elegir un número determinados de miembros de la Junta. Las Juntas designan de entre sus miembros a un Diputado General que designa luego, también de entre los miembros de la Junta, a los Diputados forales que, juntos, conforman la Diputación Foral como órgano de gobierno del Territorio.

C. OTRAS ENTIDADES LOCALES Otras Entidades Locales son las Islas, las Comarcas y las Mancomunidades de municipios.

En Canarias en cada una de las Islas grandes (7) existe un Cabildo, como órgano de gobierno, administración y representación, que se rige por las normas que regulan a las Diputaciones provinciales, asumiendo las competencias de éstas, sin perjuicio de las que les puedan corresponden por su legislación específica. Los Cabildos están integrados por Consejeros en número proporcional a la población elegidos en el mismo momento de las elecciones municipales siendo Presidente el cabeza de la lista más votada. Existen también dosMancomunidades Provinciales Interinsulares, entes asociáticos de los Cabildos de cada una de las dos provincias canarias con escasas competencias. En las Islas Baleares el gobierno de cada isla (4) se encomienda también a una institución intermedia entre los municipios y la Comunidad, que son losConsejos Insulares, a los que se refiere en detalle el Estatuto de Autonomía. Los Consejos Insulares están integrados por consejeros elegidos en cada una de las islas de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera y poseen las competencias propias de las Diputaciones y las que descentralizadamente le asigne la Comunidad Autónoma. Las comarcas son entidades recientes con raigambre en Cataluña y, en menor medida, en Aragón. En Castilla y León está singularizada formalmente la comarca de El Bierzo y en otras Comunidades, aunque hay previsiones legislativas, están por constituirse. Se rigen por Leyes de las Comunidades Autónomas, que determinarán el ámbito territorial, la composición de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias asignadas. La existencia de las comarcas no supone la desaparición de los municipios que las conforman. Las Mancomunidades de municipios son asociaciones de municipios para llevar a cabo en común alguna obra o servicio concreto (recogida de residuos, abastecimiento de agua, manteniendo de otros servicios...). Los órganos de gobierno de la Mancomunidad serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados y estará previsto en la legislación autonómica. Por lo que hace a las Entidades locales de ámbito inferior al municipio se trata de una realidad presente, sobre todo, en el norte de España y en Castilla y León, de gran raigambre, por cuanto supone considerar el modo de vida, es decir, los habitats relativamente aislados que conforman

un núcleo identificable dentro de un municipio. La Ley 27/2013, de reforma de la Ley 7/1985, pretende que, en el futuro, dejen de tener personalidad jurídica para convertirse en «organización desconcentrada» del municipio «para la administración de núcleos de población separados». Estas entidades, que de momento subsisten, se rigen por la legislación autonómica que ha de prever la existencia de un órgano unipersonal (Alcalde pedáneo) y un órgano Colegiado (Junta vecinal) cuyo número oscilará entre dos y un tercio de los concejales del municipio en el que se ubiquen. El Alcalde pedáneo es elegido directamente por los vecinos por el sistema mayoritario en el mismo acto de las elecciones municipales y tras la presentación de candidatos por los partidos o agrupaciones de electores. Por su parte, los miembros de la Junta son designados de conformidad con los resultados de las elecciones para el Ayuntamiento en la Sección o Secciones constitutivas de la entidad local menor. La Junta electoral determinará el número de vocales que corresponda a cada partido o agrupación y los representantes de las candidaturas designarán entre los electores de la entidad local a quienes hayan de ser vocales de la Junta. Si la entidad funciona conforme al régimen de concejo abierto solamente se elegirá al Alcalde pedáneo en los términos expuestos.

E L S E C TOR PÚ B LIC O IN STITU C ION A L ESTA TA L (I). LA AD MIN ISTR A C IÓN IN S TITU C ION A L O IN STR U MEN TA L Bajo el genérico y en cierto modo equívoco nombre de Sector público institucional, que es el utilizado ahora por el Título II de la Ley 40/2015, de 1 octubre, se encuadran diferentes Entes de carácter instrumental y diversa naturaleza creados por las Administraciones Públicas territoriales (aunque aquí me referiré solamente a vinculados a la Administración del Estado) a los que se les encomienda la gestión especializada de una concreta actividad. La búsqueda de esa especialización, de una mayor agilidad en el tráfico jurídico o de un régimen jurídico singularizado suelen ser las razones de la creación de este tipo de entes que se identifican también como supuestos de un régimen de descentralización funcional. Esas realidades diferentes tienen que ver, inicialmente, con la naturaleza de esos Entes. Los hay de carácter público aglutinados bajo el genérico nombre de Organismos públicos (Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales) a los que cabe atribuir el calificativo de Administración Institucional o Instrumental. Y los hay de naturaleza privada (Sociedades mercantiles de capital público) cuya forma societaria impide calificarlos como Administraciones por más que pertenezcan al Sector público desde la perspectiva o punto de vista económico. El régimen de este tipo de entes también varía. Los hay que se someten inequívocamente al estatuto del Derecho Público (Organismos Autónomos) y, en consecuencia, dictan actos y

ejercen con normalidad potestades públicas que pueden ser revisadas por la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero algunos otros de estos organismos (ya tengan naturaleza, esto es, personalidad pública, ya privada) se rigen habitualmente por el Derecho Privado sin perjuicio de que la Ley les pueda atribuir el ejercicio de funciones públicas en cuyo caso y a esos efectos se rigen por el Derecho Público. Conviene, en todo caso aclarar, que cuando se habla de entes instrumentales se está hablando de personas jurídicas. Y cuando se habla de Entes Públicos, aunque se hable convencionalmente de la Administración Institucional no estamos en presencia de una única personalidad (no hay, pues, «una» Administración Institucional) sino de tantas personas jurídicas como entes de esta naturaleza existan. Se trata, por tanto, de entes, de personas jurídicas, no de órganos de una persona jurídica. Por otra parte, cuando se insiste en el adjetivo instrumental se quiere decir que se crean para el cumplimiento de ciertos fines sectoriales concretos, como un instrumento para lograr los objetivos de que se trate. Pero su existencia no es imprescindible. De hecho, esos mismos fines se pueden lograr atribuyendo su responsabilidad y gestión a órganos dentro de la Administración territorial que los crea. Si se singulariza el fin y se crea la persona es por razones coyunturales de diversa índole: de carácter presupuestario, de autonomía, de flexibilización del régimen jurídico, etc. Y sucede con alguna frecuencia que se produce una intercambiabilidad. Es decir, que entes de esta naturaleza se suprimen, pasando sus funciones a ser desempeñadas por órganos de un Ministerio y, al contrario, que se crean entes públicos para cumplir finalidades que hasta ese momento llevaban a cabo órganos de la Administración General. Aunque toda esquematización en este campo adolezca muchas veces de imprecisiones se puede intentar una cierta sistematización de todas estas personas jurídicas sobre la base de los dos criterios ya apuntados: su naturaleza (pública o privada) y el régimen jurídico que les es aplicable. Desde el punto de vista de su naturaleza, como ya se ha indicado al principio, se puede hablar de personas jurídicas públicas y personas jurídicas que adoptan una forma de carácter privado, una forma societaria o fundacional. Estas últimas no plantean excesivos problemas en cuanto al régimen jurídico de su actuación: salvo en determinados aspectos de su régimen financiero y presupuestario y de sus contratos (y con la excepción a la que luego me referiré), se rigen por el

Derecho privado. Desde el punto de vista económico son sector público, pero desde el punto de vista jurídico no son Administración. Si se trata de entes de naturaleza pública se entiende que son Administraciones pero –y esto es lo novedoso– puede haber una disociación entre esa personalidad (pública) y el régimen jurídico al que se someten, que puede ser público (Derecho Administrativo) o privado. Así, pues, dentro de los entes de naturaleza pública (es decir, los que no adoptan forma de sociedades) cabe efectuar una disociación en función del régimen jurídico aplicable. Porque existen, en efecto, como he dicho, entes públicos sometidos íntegramente al Derecho Público y entes igualmente públicos pero sometidos, como regla, al Derecho privado, aunque excepcionalmente se les pueda aplicar también en ciertos casos el Derecho público. Todos ellos son considerados Administración Pública, pero, como digo, no todos se rigen en todo por el Derecho Administrativo. Hay supuestos intermedios y de difícil catalogación, pero, en lo sustancial, el esquema es el que ya conocemos de otros Capítulos de esta Introducción y que reitero ahora teniendo en consideración lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que denomina a todo este conjunto de Entes "Sector Público institucional estatal"

La Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado reorganizó este complejo mundo de los entes instrumentales previendo, bajo el genérico nombre de Organismos Públicos dos variantes básicas: los Organismos autónomos y las Entidades públicas empresariales . A ellos había que añadir las Agencias Estatales (Ley 28/2006, de 18 julio, específica para dichas Agencias, pero que ahora la Ley 40/2015 deroga suprimiendo las Agencias). La Ley 6/1997 ha sido derogada por la vigente Ley 40/2015, de 1 octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en cuyo art. 84 se lleva a cabo un nuevo intento de clasificación del ahora denominado "Sector público institucional estatal" en los términos que resultan del esquema que acabo de exponer y que merece alguna explicación adicional.

Antes, debo advertir, para evitar equívocos, que la citada Ley 40/2015 (como antes las Leyes 6/1997 y 28/2006) rige sólo para el ahora denominado Sector público institucional estatal, esto es, los Organismos creados en la órbita de la Administración General del Estado, ya que en el ámbito autonómico serán sus propias Leyes organizativas las que haya que considerar. Y por lo que se refiere a las Entidades Locales hay que acudir a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y a la legislación de desarrollo que les es aplicable. Dicho esto, procede ahora, alguna explicación adicional de cada una de las Entidades mencionadas en el cuadro anterior.

A. ORGANISMOS AUTÓNOMOS Los Organismos Autónomos son entidades de derecho público, con personalidad jurídica, tesorería y patrimonio propios que actúan con autonomía en su gestión y desarrollan actividades propias de la Administración Pública (actividades de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación) en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta (art. 98 Ley 40/2015). Los Organismos autónomos dependen de la Administración General del Estado a la que corresponde su dirección estratégica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia. El régimen jurídico de los Organismos autónomos es público en la medida en que, según el art. 99 de la citada Ley 40/2015, se regirán por dicha norma, su Ley de creación, sus estatutos, la Ley de Procedimiento Administrativo Común, la legislación de contratos del Sector Público, la Ley del Patrimonio y el resto de las normas de Derecho Administrativo general y especial, con las mismas posibles excepciones que rigen para las Administraciones territoriales. En el ámbito estatal hay en la actualidad en torno a medio centenar de Organismos Autónomos, pero se está produciendo un proceso de racionalización que conlleva la supresión de algunos, la integración de sus servicios comunes o la fusión de varios para conformar uno nuevo. Cabe mencionar ahora algunos de los más conocidos a título de mero ejemplo. Así son Organismos

Autónomos: laAgencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición; la Biblioteca Nacional; elCentro Investigaciones

de

Estudios

Sociológicas

Políticos (CIS) ;

y

Constitucionales

el Centro

de

(CEPC); el Centro

Investigaciones

de

Energéticas,

Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT) ; elConsejo Superior de Deportes; las diferentes Confederaciones Hidrográficas; el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA); el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA); el Instituto Español de Oceanografía (IEO); elInstituto

de

Estudios

Fiscales; el Instituto

Geológico

y

Minero

de

España

(IGME); el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) ; el Instituto Nacional de Estadística (INE); el Instituto de Turismo de España (Turespaña); la Jefatura Central de Tráfico;la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE) ; la Organización Nacional de Trasplantes; el Parque Móvil del Estado; losdistintos Parques Nacionales...

B. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES Las Entidades públicas empresariales son entidades de Derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio que gozan de autonomía de gestión y se financian mayoritariamente con ingresos de mercado (art. 103 Ley 40/2015). Estas entidades desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, pero pueden también ejercer potestades administrativas (art. 105). Las entidades públicas empresariales dependen de la Administración General del Estado o de un Organismo autónomo vinculado a ésta, al que le corresponde la dirección estratégica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia. Como regla general se rigen por el Derecho privado (art. 104), excepto en la formación de la voluntad de sus órganos y en el ejercicio de las potestades administrativas que puedan tener atribuidas. Justamente como correlato de esta última posibilidad se deriva que en el ejercicio de esas funciones o potestades necesariamente se rigen por el Derecho Administrativo, lo que, a la postre, significa que sus decisiones tienen que seguir las pautas procedimentales que corresponda y el resultado de la actividad podrá ser controlado por la jurisdicción contenciosoadministrativa.

También se rigen por el Derecho Público en los aspectos específicamente regulados para estas entidades la Ley 40/2015, en su Ley de creación, sus estatutos, la Ley de Procedimiento Administrativo Común, la legislación de contratos del sector público y el resto de normas de derecho administrativo que le sean de aplicación (art. 104). En la actualidad el número de Entidades Públicas Empresariales se ha reducido pero aun así rondan el medio centenar. Algunas tienen un régimen jurídico propio y específico. Entre las Entidades Públicas Empresariales más conocidas podemos citar al Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF); ADIF -Alta Velocidad;Consorcio de Compensación de Seguros (CCS); ENAIRE (antigua AENA) ; ENRESA de gestión de residuos radiactivos; Entidad Pública Empresarial Red.es (RED.ES) ; Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda; Instituto del Crédito Oficial (ICO) ; Instituto Español del Comercio Exterior (ECEX) ; Puertos del Estado; RENFE-Operadora ...

C. AGENCIAS ESTATALES Las Agencias Estatales son –en realidad, eran, porque la Ley 40/2015 prescinde de ellas sin perjuicio de un régimen transitorio– entidades de Derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas. Las Agencias eran un modelo organizativo atípico que desde el punto de vista formal se asemejaban a las Entidades Públicas empresariales (en cuanto son Administración, se rigen normalmente por el Derecho privado pero pueden ejercer funciones públicas en cuyo caso utilizarán los aspectos garantizadores del Derecho Público) con especialidades propias que, desde el punto de vista normativo, se regulaban por una Ley específica, la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos que, como digo, la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, deroga. Las Agencias pretendían aportar –parece que sin excesivo éxito– un nuevo enfoque organizativo y funcional de los organismos que tienen encomendados la gestión de servicios públicos. Su objetivo era que los ciudadanos pudieran visualizar de manera más clara cuáles son los fines de los distintos organismos y los resultados de la gestión. Para ello se pretendía dotar a estos entes de la necesaria flexibilidad y autonomía desde una perspectiva general. La idea central era la

fijación de objetivos claros, mensurables y orientados a la mejora de la prestación del servicio, la atribución de capacidad de decisión y autonomía para lograr dichos objetivos y, al tiempo, el reforzamiento de los mecanismos de control de eficacia y responsabilidad por resultados. Se pretendía también que el modelo de las Agencias fuera la fórmula organizativa hacia la que, progresivamente, se recondujeran los diversos Organismos públicos. Las Agencias son creadas por Decreto y se adscriben a un Ministerio. Sus órganos de gobierno eran el Consejo Rector y suPresidente , teniendo como órgano ejecutivo unDirector de la Agencia . Los restantes órganos complementarios quedaban a la decisión del Estatuto, aunque, dada la importancia que se le quería dar a los mecanismos de control, se prevé la existencia de una Comisión de Control como órgano especializado del Consejo Rector. Elemento central de su gestión es, como dice el Preámbulo de la Ley 28/2006, el llamado Contrato de gestión, que aprueba el Consejo Rector y que será el instrumento para fijar los compromisos que asume la Agencia en la consecución de sus objetivos y los planes estratégicos necesarios para ello, los niveles de calidad de los servicios prestados, los medios humanos, materiales y financieros precisos y los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos, así como la exigencia de responsabilidad al equipo directivo de la Agencia. El Capítulo IV de la Ley 28/2006 afrontaba la cuestión clave de los medios instrumentales. Desde el punto de vista contractual, se rigen «por la normativa aplicable al sector público» (artículo 16.1). En materia de personal se mantiene el modelo general de función pública, aunque cabe también la existencia de personal laboral seleccionado por la propia Agencia. Pero lo más importante son las especialidades retributivas y la vinculación de la parte variable de las retribuciones al cumplimiento de los objetivos fijados en el Contrato de gestión. Ahí es, justamente, donde está la clave, en gran medida, del surgimiento de las Agencias. El otro pilar de su régimen jurídico son los medios económico-financieros y su gestión. La Ley prevé una mayor capacidad de generar ingresos por parte de las Agencias, «bien por la

prestación de sus servicios o mediante la posibilidad de obtener ingresos por patrocinio». Pero tienen prohibido el acceso al crédito y el endeudamiento (artículo 25). La Ley de Agencias autorizó directamente la creación de varias y otras normas posteriores han creado o autorizado otras. La creación de Agencias se ha ralentizado después. Y varias Leyes de Presupuestos han limitado el número de las que se podían crear. La Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos para 2014, prevé que no se cree ninguna, no obstante lo cual excepciona la creación de la Agencia Estatal para la Investigación y laAgencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, en ambos casos sin aumento de gasto público, ni de efectivos. El Plan de racionalización del sector público aprobado por el Gobierno en junio de 2013, pretende realizar algunos cambios en el número de Agencias. Entre las Agencias existentes cabe citar la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios; la Agencia Estatal «Boletín Oficial del Estado»; el Consejo Superior de Investigaciones Científicas; la Agencia Estatal de Seguridad Aérea; la Agencia Estatal de Meteorología; la Agencia Estatal Red de Parques Nacionales; Agencia Estatal de Protección de la Salud en el Deporte... Pero, como ya se ha dicho, hay que hablar en pasado por cuanto la Ley 40/2015, que afirma en su Preámbulo que no se han conseguido los objetivos pretendidos por la Ley de 2006, las suprime y no las contempla ni enumera al regular el Sector público institucional, sin perjuicio de prever algunas normas de carácter transitorio. Todo lo cual choca contradictoriamente con el hecho de que después de aprobada la Ley 40/2015 (aunque antes de su entrada en vigor) el RD 1067/2015, de 27 noviembre, creara la Agencia Estatal de Investigación y aprobara su Estatuto...

E. LOS CONSORCIOS La Ley 40/2015, de 1 octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público regula por primera vez con carácter omnicomprensivo y en gran medida básico (Disposición Final 14ª) el régimen de los consorcios que el art. 118 define como "entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del

sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias" . Los consorcios podrán realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y podrán utilizarse como fórmula para la gestión de los servicios públicos (art. 118.3). Teniendo en cuenta el carácter básico de la Ley en este punto, el art. 119 establece que los consorcios se rigen por la citada Ley 40/2015, por la normativa autonómica de desarrollo y por sus estatutos. Las previsiones de las Leyes 7/1985, de 2 abril y 27/2013, de 21 diciembre, sobre los Consorcios locales (que hasta ahora era casi las únicas referencias normativas existentes) tendrán carácter supletorio respecto a lo dispuesto en la Ley 40/2015. Por lo demás, la Ley establece reglas para fijar la Administración a la que se adscribe el consorcio (art. 120) –que no se olvide supone la participación de varias y diferenciadas Administraciones– , regula el régimen del personal (art. 121), que podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder de las Administraciones participantes (con la excepción prevista en el último párrafo del art. 121), así como el régimen presupuestario, de contabilidad, control económicofinanciero y patrimonial (art. 122). A estos efectos el mencionado precepto señala que los consorcios están sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración Pública a la que estén adscritos y se regirán asimismo por las normas patrimoniales de esa misma Administración. Los consorcios se crean mediante convenio (en el caso de aquellos en los participe la Administración General del Estado o sus organismos públicos se requiere que su creación se autorice por ley) del que formarán parte los estatutos, cuyo contenido precisa el art. 124. Convenio y estatutos se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado». Junto a los estatutos se aprobará también un plan de actuación y una proyección presupuestaria trienal (art. 123), además del informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Las demás previsiones de la Ley acerca de los consorcios se refieren a las causas y al procedimiento para el ejercicio del derecho de separación de un consorcio (art. 125), a los efectos de la separación (art. 126) y a la disolución de los consorcios (art. 127). 5 . E L S E C TOR PÚ B LIC O IN STITU C ION A L ESTA TA L (II). FUN D AC ION E S Y S OC IE D A D E S MERC A N TILES

A. FUNDACIONES PÚBLICAS Las Fundaciones públicas o Fundaciones del sector público estatal como las denomina ahora la Ley de Fundaciones (Ley 50/2002, de 26 diciembre) y reitera la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015, de 1 octubre) son aquellas Fundaciones en las que la Administración u otros sujetos del Sector público institucional estatal tengan una presencia mayoritaria por su aportación económica inicial, el patrimonio adscrito o los derechos de voto (art. 128.1 Ley 40/2015). La existencia de este tipo de fundaciones públicas es un fenómeno muy reciente habiendo proliferado en los últimos años sin una regulación homogénea y clarificadora. Hasta la citada Ley 50/2002, se trataba de unos entes de perfil ambiguo por cuanto que, con anterioridad no había tradición ni apenas ejemplos, de Fundaciones públicas; adjetivo un tanto impropio en cuanto que se trata de entes que, más allá de algunas peculiaridades previstas en la Ley, son de naturaleza privada y que no pueden ejercer potestades públicas (art. 128.2). La ambigüedad del nombre quedaba patente, con anterioridad, en las antes denominadas en el ámbito local "Fundaciones públicas del servicio" que, en realidad, venían a ser auténticos Organismos autónomos locales, esto es, entes con personalidad y régimen jurídico públicos. Por el contrario, entre los pocos ejemplos marginales que podían encontrarse de Fundaciones (privadas) vinculadas al ámbito público cabía citar los casos de la Fundación Casa de Salud Valdecilla (en Santander), la Fundación Lázaro Galdiano o la Fundación Jiménez Díaz (ambas en Madrid), fundaciones originariamente privadas pero intervenidas luego por normas públicas o creadas por normas especiales. También cabía citar las Fundaciones, denominadas Patronatos Reales , reguladas en la Ley 23/1982, del Patrimonio Nacional (en Madrid, la Iglesia y el Convento de la Encarnación , la Iglesia y Hospital del Buen Suceso, el Convento de las

Descalzas Reales, la Real Basílica de Atocha, la Iglesia y el Convento de Santa Isabel, la Iglesia y el Colegio de Loreto; el Monasterio de San Lorenzo de El Escorial; el Monasterio de Las Huelgas y el Hospital del Rey, en Burgos; el Convento de Santa Clara, en Tordesillas; el Convento de San Pascual, en Aranjuez; y el Copatronato del Colegio de Doncellas Nobles, en Toledo). A partir de estas excepciones, en épocas, como digo, recientes empezó a proliferar el fenómeno fundacional en el sector público al amparo de las posibilidades de la anterior de Fundaciones (la Ley 30/1994, de 24 noviembre). La vigente Ley 50/2002 –y ahora la Ley 40/2015– regulan sistemáticamente ese tipo de Fundaciones, respecto de las que cabe hacer, no obstante, algunas distinciones: a) Las Fundaciones del Sector Público , como ahora se denominan, se rigen por los arts. 128 a 136 de la Ley 40/2015, que deroga a los anteriores arts. 44 a 46 de la ya citada Ley 50/2002. A estos efectos, como ya he adelantado, se consideran Fundaciones del Sector Público estatal aquellas en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias: que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos o demás entes del sector público estatal; que su patrimonio esté formado, con carácter permanente, en más de un 50 por 100, por bienes o derechos aportados o cedidos por dichas entidades o que la mayoría de los derechos de voto del Patronato correspondan a representantes del sector público. Las Fundaciones mencionadas se crean por Ley (art. 133.1 Ley 40/2015) y estarán sujetas a las siguientes importantes limitaciones: "Únicamente podrán realizar actividades relacionadas con el ámbito competencial de las entidades del sector público estatal fundadoras, debiendo coadyuvar a la consecución de los fines de las mismas, sin que ello suponga la asunción de sus competencias propias, salvo previsión legal expresa. Las fundaciones no podrán ejercer potestades públicas" (art. 128.2 Ley 40/2015). A pesar de la claridad del precepto, el inciso final ("salvo previsión legal expresa"), que procede de la anterior Ley 50/2002, introduce, no obstante, alguna incertidumbre.

Las fundaciones del sector público se rigen ahora por lo previsto en la citada Ley 40/2015, por la Ley 50/2002, de Fundaciones, la legislación autonómica que resulte aplicable en materia de fundaciones y por el ordenamiento jurídico privado, "salvo en las materias en que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control económico-financiero y de contratación del sector público" (art. 130 Ley 40/2015). Estas Fundaciones estarán gobernadas por un Patronato (la mayoría de cuyos miembros habrán de ser designados "por los sujetos del sector público estatal") y su Protectorado corresponde a la propia Administración General del Estado. b) La Ley 50/2002 excluye de su ámbito de aplicación a las ya mencionadas Fundaciones de la Casa Real a las que se refiere la citada Ley 23/1982, del Patrimonio Nacional . c) Asimismo,

quedan

excluidas

de

la

regulación

de

la

Ley

50/2002

tanto

las

llamadas Fundaciones Públicas sanitarias a que se refiere el art. 111 de la Ley 50/1998, de 30 diciembre, como aquellas otras Fundaciones constituidas al amparo de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud. En ambos supuestos, la Ley 50/2002 (Disposiciones Adicionales 3ª y 4ª) prevé que dichas Fundaciones se rijan prioritariamente "por su normativa específica". - Las llamadas Fundaciones públicas sanitarias previstas en el art. 111 de la Ley 50/1998, no pretenden ser otra cosa que la adaptación al ámbito sanitario de las entidades públicas empresariales. El citado art. 111 de la Ley 50/1998 dispone que esas Fundaciones son organismos públicos cuya constitución corresponde al Consejo de Ministros. El personal directivo podrá contratarse conforme al régimen laboral de alta dirección y al resto les serán de aplicación las normas relativas al personal de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social, sin perjuicio de que puedan incorporarse otras personas que ostenten la previa condición funcionarial o laboral. La contratación respetará los principios de publicidad y concurrencia "y se regirá por las previsiones contenidas en la Ley de contratos de las Administraciones Públicas", que les podrán adscribir bienes sin perjuicio del patrimonio propio de la Fundación. El RD 29/2000, de 14 de enero, desarrolla el mencionado precepto legal y dispone que estas llamadas Fundaciones Sanitarias se rigen por la ley 50/1998, por el propio Decreto que la desarrolla, por sus Estatutos y "por lo dispuesto para las Entidades públicas empresariales". Así, pues, las

llamadas Fundaciones públicas sanitarias, en puridad, no son fundaciones pues por su carácter y personalidad pública se asemejan más a las Entidades Públicas empresariales mencionadas más atrás. - La Ley 15/1997, de 25 abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, previó que los centros y servicios sanitarios pudieran gestionarse a través de entidades dotadas de personalidad, entre ellas las Fundaciones. Dicha Ley fue desarrollada por el RD 29/2000, de 14 enero, que afirma tendrán la consideración de Fundaciones las organizaciones sin ánimo de lucro destinadas a la realización de fines sanitarios; fundaciones que se regulan por dicho Decreto y por la legislación general de Fundaciones. Su personal se rige por el Derecho laboral. Así, pues, en este ámbito sanitario coexisten bajo un mismo nombre dos realidades diferentes: Fundaciones "privadas", podría decirse, previstas en la Ley 15/1997, pero a las que sólo con carácter supletorio se les aplica la nueva Ley 50/2002, de Fundaciones. Y Fundaciones "públicas" de carácter sanitario, previstas en el art. 111 de la Ley 50/1998, que en puridad son entes públicos empresariales que se rigen por su propia normativa y quedan excluidos de la nueva Ley de Fundaciones (Ley 50/2002), sin que dicha Ley (Disp. Adicional 3ª) prevea respecto de dichas Fundaciones su carácter de normativa supletoria. Estas dos fórmulas jurídicas producen cierta confusión y ambigüedad no sólo terminológica sino también sustantiva. El RD 29/2000, que contempla ambos supuestos intenta subvenir a los principales problemas estableciendo algunos mecanismos de control como contrapunto a la autonomía de gestión. Así, en el ámbito del personal (cuya selección se basará en los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad), en materia contractual (sometida a los criterios de publicidad y concurrencia), en el ámbito presupuestario y de control de fondos... Por lo demás, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado identifican indiferenciadamente a efectos presupuestarios diversas Fundaciones Públicas en el ámbito estatal. En los últimos años se han suprimido algunas y el Plan de racionalización del sector público prevé la supresión de otras. Entre la treintena de Fundaciones existentes cabe citar ahora ejemplificativamente las siguientes: Fundación AENA; Fundación Biodiversidad; Fundación Centro de Estudios Económicos y Comerciales (CECO); Fundación Centro de Investigación de Enfermedades

Neurológicas (CIEN); Fundación Centro Nacional de Investigaciones Cardiovasculares Carlos III (CNIC); Fundación Centro Nacional de Investigaciones Oncológica Carlos III (CNIO); Fundación Colección Thyssen-Bornemisza. Fundación Colegios Mayores MAEC-AECID; Fundación de los Ferrocarriles Españoles; Fundación del Teatro Real; Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología; Fundación Museo Lázaro Galdiano; Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales; Fundación Residencia de Estudiantes, etc .

B. SOCIEDADES MERCANTILES PÚBLICAS Las Sociedades mercantiles sobre las que la Administración General del Estado ejerce control (fundamentalmente porque su participación o la de las entidades que conforman el sector público institucional en el capital social sea superior al 50 por 100) se denominan Sociedades mercantiles estatales. Se trata de entes con personificación privada, es decir, sociedades mercantiles, denominadas también a veces "sociedades de ente público" para hacer gráficamente referencia a sus dueños: un ente público. El régimen jurídico de estas sociedades es, en principio, privado. Así lo impone su naturaleza societaria. No obstante, el art. 113 de la Ley 40/2015 ha venido a introducir no poca confusión al incorporar una novedad que tiene su reflejo también en el art. 2.2 de la misma Ley y aun en el también art. 2.2 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común. Dice así el citado art. 113: "Las sociedades mercantiles estatales se regirán por lo previsto en esta Ley, por lo previsto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación. En ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública,sin perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirle el ejercicio de potestades administrativas ". El inciso final, destacado, no estaba en la anterior y derogada Disposición Adicional 12ª de la Ley 6/1997 donde se contenía una referencia muy parecida –salvo ese inciso– al régimen de las sociedades mercantiles estatales.

Se trata de una novedad que induce a confusión. Por un lado se dice que no disponen de facultades "que impliquen ejercicio de autoridad", pero por otro se permite que, bien que excepcionalmente, la Ley les pueda atribuir el ejercicio de "potestades administrativas". Una previsión o referencia similar se contempla en el art. 2.2 Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, al afirmar que se les aplicará dicha Ley "cuando ejerzan potestades administrativas"; previsión por lo demás parecida a la contemplada antes en los arts. 2.2 y 53 de la derogada Ley 30/1992 para las entidades públicas empresariales, pero con una diferencia esencial: allí se trataba de entes públicos; ahora de personas jurídico-privadas. Unas personas privadas que no pueden llevar a cabo "facultades que impliquen ejercicio de autoridad" pero a las que sí se les pueden atribuir "potestades administrativas". Una dicotomía que es difícil de discernir habida cuenta que la Ley no precisa qué hay que entender por "facultades administrativas"; un concepto que quizá quiere apuntar a gestiones de carácter material pero que no se explicita y al no hacerlo no puede obviarse la conexión evidente entre el concepto de "potestad administrativa" y la idea de poder público. La potestad supone poder, en efecto y el ejercicio de ese poder, de esas potestades puede afectar a los ciudadanos. Y ahí es donde surge la pregunta y la duda: ¿cómo se recurrirán dichas resoluciones? La jurisdicción contencioso-administrativa adopta una concepción subjetiva del Derecho Administrativo cuando su Ley reguladora afirma que conoce de las pretensiones que se deduzcan "en relación con la actuación de las Administraciones Púbicas sujeta al Derecho Administrativo" (art.1.1 LJ). Pero las sociedades mercantiles no son Administración. Y la Ley tampoco atribuye expresamente, como por el contrario sucede en otros casos, competencia alguna a la jurisdicción contenciosa para conocer de su actividad. Y, por otra parte, teniendo en cuenta que estas sociedades actuarán con personal sometido al Derecho laboral, ¿cómo cohonestar esa previsión con el hecho de que el Estatuto del empleado público reserve a los funcionarios "el ejercicio de funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas"?, ¿habría que diferenciar "potestades administrativas" y "potestades públicas"? Si fuera así, ¿cómo hacerlo?, ¿con qué criterios? Así, pues, el inciso cuestionado del art. 113 Ley 40/2015 genera alguna sorpresa y no pocas dudas a partir de las cuales se echa en falta una mayor definición o, pura y simplemente, la conveniencia de haber prescindido la referencia, aunque sea una referencia que no se pretende habitual sino sóloexcepcional .

Porque lo normal, lo que ha venido siendo siempre habitual es que en el ámbito de las empresas públicas –es decir, de las sociedades de ente público– estamos fuera propiamente del Derecho Administrativo y más cerca del Derecho Mercantil por cuanto estas sociedades en ningún caso pueden ser consideradas como Administraciones Públicas. Dicho esto, de nuevo hay que insistir en que es necesario hacer una distinción importante que depende de la óptica que se adopte. Para un economista va de suyo que este tipo de sociedades forman parte del sector público porque, desde esa perspectiva económica, tan sector público es la Administración como las Sociedades mercantiles de titularidad pública. Para un iuspublicista, por el contrario, el dato determinante es la personalidad (pública o privada) y el régimen jurídico (público o privado). El Derecho Administrativo considera a estos efectos Administración a los entes públicos con régimen jurídico-público (Administraciones Públicas territoriales y Organismos Autónomos) o con régimen jurídico-privado (ahora llamadas Entidades públicas empresariales). Pero no a los entes privados (con forma societaria) que, naturalmente, no se rigen ya por el Derecho público (salvo, como dice el citado art. 113, "en las materias en que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación" y en los supuestos excepcionales en los que lleven a cabo "potestades administrativas"). En todo caso, estar o no estar regidas por el Derecho Administrativo a lo que finalmente apela es a poder tener o no poder tener potestades públicos (en particular, la autotutela) y a poder estar o no controladas por la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce de recursos interpuestos contra la actividad pública de las Administraciones que es, justamente, lo que estas sociedades no son. Ello no significa una exclusión total de las normas jurídico-públicas en los ámbitos presupuestario, de personal o de contratación, como señala el art. 113 que acabo de transcribir. Se trata de un proceso sostenido de ampliación de los elementos de control que se observa avanza poco a poco en algunos casos –por ejemplo, en materia de contratos– por exigencias del Derecho de la Unión Europea y que debe saludarse positivamente. Pero prescindiendo de esos supuestos y de la aplicación de la excepción citada de las potestades administrativas, el régimen prioritario de las sociedades mercantiles estatales es privado.

Dicho esto importa recordar ahora que la participación del Estado en la economía a través de empresas de capital público se remonta tiempo atrás y tiene un cierto componente ideológico acerca de la conveniencia o no de que el Estado como tal mantenga un sector público empresarial propio. En España el Estado ha tenido también tradicionalmente un sector público empresarial importante. Pero desde hace algo más veinte años se inició un rápido proceso de privatizaciones entendida esta ambigua expresión en un sentido estricto, es decir, un proceso de venta a particulares de gran parte de las empresas que constituían el sector público empresarial del Estado. Ese sector empresarial se había configurado a lo largo de la segunda mitad del siglo XX a partir de la creación, en 1941, del Instituto Nacional de Industria (INI), un ente que fue el instrumento a través del cual se crearon numerosas empresas públicas y mediante el cual también el Estado participó en el accionariado de otras en las que el capital público convivía con el privado. No puedo describir aquí la evolución que fue sufriendo el INI, en particular a partir a los últimos años del siglo y, en particular, desde la entrada de España en la Unión Europea, uno de cuyos principios es de que las empresas públicas, de existir, no pueden recibir ayudas y subvenciones del presupuesto público para no distorsionar la competencia en el mercado. En todo caso, baste decir que a partir de los años noventa se aceleró el proceso de privatizaciones y venta de acciones de esas empresas públicas que abarcaban muy diversos sectores: energía, industria aeroespacial, transporte aéreo y marítimo, industrias de aluminio, celulosa, servicios financieros.... El proceso de privatizaciones empezó en los años ochenta y se aceleró en los noventa. Entre 1985 y 1996, numerosas empresas antes públicas pasaron íntegramente a manos privadas. Fue, por ejemplo, entre otras, la Empresa Nacional de Artesanía (Arteespaña), Empresa Nacional de Turismo (Entursa), Empresa Nacional de Autocamiones (Enasa), Indra, Sociedad Española de Automóviles de Turismo S.A. (Seat), SFK Española o Viajes Marsans , algunas de las cuales, ya en manos privadas, mantuvieron su antiguo nombre, aunque otras no. Durante el mismo período se dio entrada al capital privado en otras empresas hasta ese momento públicas, aunque el Estado mantuvo inicialmente en algunas un porcentaje variable de capital.

A partir de 1996 el proceso de privatizaciones se aceleró con la confesada finalidad de suprimir todo el sector público, con la excepción de Hunosa y ciertas empresas relacionadas con la industria militar. A partir de una planificación articulada a ese fin se privatizaron totalmente (o dejando una mínima participación pública) algunas de las antiguas empresas públicas más destacadas:Telefónica, Repsol, Gas Natural, Enagas, Tabacalera (hoy, Aldeasa), Endesa, Iberia, Argentaria, Astander, Casa, Aceralia, Binter-Canarias, Enatcar, Red Eléctrica, Compañía Transmediterránea,... Al margen queda el incipiente sector público económico creado por y vinculado a las Comunidades Autónomas. En todo caso, más allá del significado económico e ideológico de este proceso, lo que ahora importa retener es que, desde el punto de vista del Derecho, nada de esto afecta frontalmente al Derecho Administrativo porque se trata de entes que ya eran de naturaleza jurídico-privada aunque su capital -del que ahora el Estado se desprende- fuera de propiedad pública. Junto al concreto fenómeno de "privatizaciones" a que se acaba de alusión, esto es, la venta por el Estado de empresas de capital público y forma jurídico privada, se observa también, con alguna frecuencia, un fenómeno de distinta índole pero relacionado con las llamadas empresas de ente público. Me refiero a otro concepto menos estricto de "privatización" que también se está produciendo: el de la huida de algunos entes hasta ahora públicos al ámbito privado por el procedimiento de su transformación, no ya en "entidades públicas empresariales" sino, directamente, en sociedades anónimas. Esto era posible siempre que no se le atribuyeran funciones públicas a dichos entes con forma de personificación privada (aunque ahora, tras el art. 113 Ley 40/2015, está, como he dicho, la posibilidad excepcional de que ejerzan "potestades administrativas") Entre otros supuestos, el caso quizá más significativo es el de la actual empresa Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, SA, que ha pasado en poco tiempo por todas las formas posibles. De organismo sin personalidad, la Ley 31/1990, de 27 diciembre, configuró a Correos y Telégrafos como Organismo Autónomo, pero más tarde la Ley 6/1997, de 14 abril, lo calificó como Entidad Pública Empresarial y tres años después la Ley 14/2000, de 29 diciembre, impuso la forma privada. Un largo viaje demostrativo de la instrumentalidad de las formas jurídicas, aunque buscando siempre objetivos y finalidades concretas...

6 . LA A DMIN ISTR A C IÓN C OR POR A TIVA Para finalizar este rápido repaso de las Administraciones Públicas hay que hacer una rapidísima referencia a la llamada Administración Corporativa o, mejor, a los Entes de base Corporativa. Se trata de entes de base asociativa formados por agrupaciones de particulares a los que el Estado otorga la caracterización de Corporaciones de Derecho Público en la medida en que les encomienda y ejercen ciertas funciones y finalidades públicas. Esas finalidades públicas conviven con las vinculadas a la defensa de los intereses privados colectivos de sus miembros. Y esa dualidad se proyecta y traslada a su régimen jurídico puesto que solamente actúan como Administraciones en tanto en cuanto actúan en el ámbito de esas estrictas funciones públicas que se les encomiendan. En el resto de su actividad –que es la mayor parte de toda ella– son y actúan como entes estrictamente privados, de manera que ni sus empleados son funcionarios, ni sus fondos dinero público, ni sus decisiones sometas al control de la jurisdicción contenciosoadministrativa. Los entes de base corporativa más característicos son los Colegios Profesionales ( regulados por la Ley de Colegios Profesionales, de 13 de febrero de 1974, modificada en diversas ocasiones con posterioridad, y por la legislación autonómica en la materia); las Cámaras de Comercio, Industria, Servicios y Navegación (reguladas por la Ley 4/2014, de 1 de abril); las Cámaras Agrarias (en tanto subsistan en las Comunidades Autónomas, ya que la Ley estatal que las regulaba, la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, ha sido derogada y suprimida por Ley 18/2005, de 30 de septiembre); lasCofradías de Pescadores (RD 670/1978, de 11 de marzo). Y quizá también podrían incluirse genéricamente aquí a las Federaciones Deportivas,que son un caso un tanto atípico porque la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, las califica como entidades privadas, pero que «ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración pública» (artículo 30).