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CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN Tema 1.- Las Administraciones Públicas y el Estado liberal 1.1. Revolución francesa y transformaciones de la Administración La Revolución francesa cierra la evolución iniciada a comienzos de la Edad Moderna robusteciendo y centralizando el poder del Estado. Desaparece así la identificación del Estado con la persona del Rey, por lo que la Administración no es ya la del monarca. De esta manera, la permanencia de la Administración y la rotación de los políticos convierten a la Administración pública en el elemento estable del Estado. Otro punto característico es ahora la obediencia a la idea del Estado y no a una persona física concreta: los funcionarios dependen sólo de la ley, como regla abstracta y general. La segunda cuestión básica consiste en la juridización de la vida pública, que se produce al identificarse el Estado y el Derecho. Surge un predominio del poder legislativo, y la Administración se subordina al Derecho; éste debe ofrecer garantías a los ciudadanos frente al poder. La igualdad ante la ley es la igualdad ante la Administración pública, que ahora es posible gracias a la abolición de los señoríos y de los privilegios estamentales, permitiendo a los agentes administrativos actuar de forma más libre que antes. La libertad implica la sumisión de todos ante la ley, incluso de la Administración, al tiempo que se impone un liberalismo económico que intenta garantizar frente al Estado no sólo los derechos de la burguesía, sino también la posibilidad de que ésta actúe en la vida económica sin trabas ni interferencias del poder estatal. 1.2. La administración del Estado liberal 1.2.1. El llamado Estado liberal Este modelo se establece en Francia y se extiende después a toda Europa con más o menos rapidez. Existe una contradicción entre la ideología según la cual la Administración liberal debía actuar lo menos posible, y la realidad del crecimiento y robustecimiento de la Administración salida de la Revolución francesa. Así, el Estado no debe ejercer actividades económicas, pero dicho Estado y su Administración deben animarlas y hacerlas posibles; el Estado ha de crear las condiciones necesarias para que tenga lugar un crecimiento de riqueza, esto es, un desarrollo del país. El protagonismo económico corresponde a los ciudadanos, principalmente a los propietarios y empresarios que integran las clases medias y la burguesía. La Administración pública debe mantener las relaciones internacionales y asegurar el orden público interno, con lo que se convierte en un aparato coactivo. 1.2.2. El crecimiento de la Administración en el siglo XIX Sin embargo, la ideología liberal no coincide con la práctica. Así, tras las guerras napoleónicas se robusteció el aparato administrativo, lo cual fue favorecido por la libertad de los agentes públicos como consecuencia de la igualdad de todos ante la ley. Los servicios

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anteriormente prestados por la Iglesia fueron absorbidos por el Estado -sanidad y educación-, y se presencia una época de gran expansión colonial, lo que significa la aparición de nuevas ramas administrativas o de nuevas unidades aparte de las ya existentes. Por otro lado, la polémica librecambismo/proteccionismo se resuelve normalmente en favor de este último, lo que exige la implantación y el desarrollo de unos servicios de aduanas medianamente eficaces. La iniciativa privada no es siempre suficiente para afrontar las nuevas actividades económicas, dando lugar a una política de subvenciones. Por último, las transformaciones tecnológicas, en la creación de servicios de correos y telégrafos, darán lugar a una importante rama administrativa. El desarrollo del ferrocarril y la construcción de líneas férreas exigen la expropiación de los terrenos y la realización de importantes obras públicas. En la segunda mitad del siglo XIX aparecen entidades donde se agrupan los comerciantes, industriales, profesionales liberales y propietarios agrarios y urbanos -a pesar de no ser reconocido el derecho a sindicación-. Estas entidades se verán pronto reconocidas por el Estado que o bien les otorga carácter público, o bien al menos les confiere poder administrativo en cuestiones concretas, siendo necesario ejercer sobre ellas una actividad de control. El resultado es, en general, que en todos los países aumenta el volumen orgánico de los ministerios y crece su número a lo largo del siglo XIX. Se trata de una Administración fuerte presente en la sociedad, pero que delega su protagonismo a la sociedad y no al Estado. 1.3. La situación de los cuadros administrativos Los funcionarios se encuentran separados del conjunto de la población: están penetrados por la convicción de que sirven al Estado y sus condiciones son más ventajosas que las de las clases trabajadoras -proletariado industrial-. Hasta los puestos administrativos más humildes exigen alguna instrucción que no se encuentra en aquellas clases. Así, los funcionarios disfrutaban de una seguridad en el empleo, de un sistema de pensiones de jubilación, viudedad y orfandad. Los funcionarios medios provenían en su mayoría de la clase media y de la burguesía, y su número bastaba para llenar estos cuadros de la Administración. Los altos funcionarios, por el contrario, provenían de las clases privilegiadas de la sociedad. En el caso de los mandos del Ejército y de la representación diplomática, la nobleza acaparaba casi todos los puestos, mientras que para altos puestos de la Administración civil se designaban a altos burgueses y a profesionales liberales. El mayor número de los pequeños funcionarios estaba constituido por los empleados de los Ministerios, que provenían de las capas más modestas de la clase media; este es el caso de los escribientes, en una época en la que aún no se había implantado el uso de la máquina de escribir. Sus condiciones no eran muy ventajosas a pesar de tener el puesto de trabajo asegurado. Tampoco tenían muchas posibilidades de aspirar a los altos puestos. Sólo quién nacía en una familia acomodada tenía unas posibilidades educativas que le brindasen posibilidades en la Administración. A finales del período liberal esta situación comenzó a corregirse por medio de becas y ayudas al estudio.

Tema 2.- La visión política de la organización: la burocracia 2.1. Función pública y burocracia

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El análisis del poder del Estado y del peso relativo de los demás elementos del sistema político puede hacerse también desde la propia Administración pública y su proyección como elemento básico del poder político. Se trata de contemplar cómo la organización administrativa y sus grupos humanos contribuyen a la realidad del poder del Estado y su proyección en la sociedad. Esto equivale a examinar el gran problema de la burocracia. La Administración, que constituye la burocracia pública, tiene la singularidad de que es la titular del poder y de que a través de ella se asegura la dominación. Así, la existencia de esta burocracia pública es indispensable para que exista la sociedad, en cuanto que vertebra las aptitudes humanas dentro del complejo contexto de los Estados contemporáneos. Así, se trata de un problema político, tanto en su consideración científica como en cuanto a su proyección en la política práctica. Etimológicamente, burocracia se refiere al poder ejercido desde los despachos (boureaux). Sin embargo, comúnmente se habla de burocracia para referirse al papeleo y a la rutina propios de las oficinas públicas, y tiene una connotación despectiva y hostil hacia la Administración. En otras ocasiones, en cambio, se identifica la burocracia con la totalidad de los funcionarios públicos. El término burocracia ofrece así una seria equivocidad, dificultando su comprensión y requiriendo un largo camino científico a recorrer para llegar al concepto y sus implicaciones en la realidad política y social. Para ello, habrá que dar respuesta a grandes cuestiones. La primera cuestión son los grandes problemas políticos, y uno de ellos es si hay una diferencia o una identidad entre el grupo que ejerce el poder político y el grupo de servidores públicos que trabaja a sus órdenes, esto es, si se refiere al mismo colectivo. Otro problema se refiere a las relaciones de la burocracia con la sociedad, esto es, saber cómo se ejerce el poder del Estado en la sociedad, su proyección a través del aparato burocrático. Otro problema, de carácter científico, se refiere al aspecto de la burocracia que debe tomarse para la mejor comprensión de la realidad, es decir, si considerar primariamente el grupo humano o la organización, o si son las personas las que conforman la organización o, por el contrario, es ésta la que da lugar a un tipo específico de poder. En cualquier caso, y para hacer posible la aplicación práctica de estos conocimientos, será necesario saber cuál es el tipo específico de poder de que se habla, quiénes y cómo son los sujetos que lo ejercen y cuáles son sus características peculiares. 2.2. Visión teórica de la burocracia. Teoría marxista La teoría de Marx y Lenin sobre la Administración es una teoría sobre la burocracia. Para el marxismo, la burocracia es un grupo humano, un colectivo al servicio de los intereses de la clase dominante, pero que no se identifica necesariamente con ella. La clase dominante se sirve del grupo humano como instrumento para la defensa y la gestión de sus intereses. La burocracia integra los cuadros del Estado y está al servicio de los intereses de clase. Así, la burocracia no es una clase, sino una capa social, y su misión específica es la de asegurar las relaciones de dominación de una clase sobre la sociedad (opresora y coactiva). El Estado y su Administración vienen a identificarse; constituyen partes de una misma realidad determinada por las relaciones económicas. La burocracia es vista, por otro lado, como un conjunto indiferenciado de funcionarios, de ahí la propuesta de nivelar los sueldos y el rango de los funcionarios, reduciéndolos todos ellos a la situación propia de los empleados

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de correos. Para el marxismo, en la etapa intermedia de la dictadura del proletariado (la que va del capitalismo al comunismo) desaparecerá en parte el aparato represivo constituido por la Administración, tolerando únicamente la existencia de funcionarios de nivel medio y modesto que desempeñen las tareas de vigilantes y contables dentro de un Estado neutro que considere los intereses generales. Las revisiones posteriores de la teoría marxista (Gramsci, Althusen y Poulantzas) otorgan una relativa autonomía a la Administración y sus grupos burocráticos respecto de la sociedad, que pueden ejercer un propio tipo de poder no determinado directamente por las fuerzas económicas. 2.3. El modelo de Weber Para Weber, la burocracia es uno de los sistemas de dominación posibles y se presenta como la forma típica de organización propia de un estadio avanzado de la civilización humana. El asentamiento del poder se basa en la legitimidad que supone un consentimiento de los súbditos, y esta legitimidad puede ser tradicional, carismática o racional y legal. Para que exista el modelo racional de dominación (burocracia) han de darse ciertas condiciones económicas y sociales. Ha de existir una economía monetaria, ya que la remuneración de los burócratas ha de ser pagada en dinero y, además, debe existir un excedente de producción a partir del cual se obtienen los recursos destinados a mantener a los burócratas. Por otro lado, la burocracia ha de ser una estructura orgánica de grandes dimensiones, por lo que sólo puede darse en los Estados modernos y en las grandes empresas capitalistas. Su expansión y desarrollo es cuantitativo y cualitativo. Y por último, resulta indispensable la concentración de los medios materiales en manos del jefe de la organización. En estas condiciones, la burocracia es considerada como una organización superior a todas las demás formas orgánicas anteriores. Según el modelo de Weber, en un momento de la historia, cuando se alcanza cierto desarrollo económico y social y las tareas de los poderes públicos son abundantes y complejas, es posible montar una organización que responda al doble criterio de la racionalidad y la legalidad, esto es, una racionalidad organizada por las leyes y los reglamentos. Esto supone la tramitación por escrito de una serie de expedientes y documentos a cargo de los agentes públicos. En esta burocracia, ha de darse una jerarquía funcional, una ordenación de las funciones en virtud de la cual las de carácter más elevado son desempeñadas por los agentes situados en la cúspide de la escala jerárquica. Los agentes inferiores son inspeccionados por los superiores respecto al contenido de sus tareas. Weber insiste, además, en una especialización de los funcionarios. La actividad burocrática exige unos conocimientos indispensables a la organización. Así, los cargos burocráticos se ejercen como una profesión y el profesional que los desempeña se encuentra en una posición o situación típica y de por vida. Se accede a la condición de funcionario mediante un nombramiento por una autoridad superior. Sin embargo, el modelo de Weber no intenta describir una realidad, sino ofrecer un instrumento útil de comparación, un tipo ideal al que pueden aproximarse en mayor o menor media las organizaciones burocráticas de los distintos Estados. Hay que tener en cuenta que el modelo de Weber responde a la racionalidad empírica existente en la época en que fue

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elaborado y no a los datos empíricos de fechas o datos más tardíos. Por otro lado, Merton critica el modelo de Weber basándose en que las reglas que rigen la organización burocrática llevan a fines distintos e incluso contradictorios respecto a los perseguidos por la organización. Para ello emplea el término “disfunción”, aludiendo a una distorsión habitual de los fines como consecuencia de la aplicación de las reglas burocráticas. Por su parte, Kliksberg propone que la “superioridad técnica” de la burocracia es indefendible: la burocratización despilfarra los recursos humanos sometiéndoles a un bajo rendimiento sistemático, a la vez que se crea una altísima tensión social mediante un clima autorrepresivo y opresivo. 2.4. Crítica al modelo de Weber. La burocracia como sujeto de la actividad social Un aspecto que el modelo de Weber no prevé es la complejidad de relaciones entre las organizaciones de diversos tipos que existen en el Estado contemporáneo. La serie de organizaciones separadas del Estado central, la multiplicidad de situaciones en que pueden encontrarse las empresas públicas, no se contemplan en el tipo ideal construido. Tampoco contempla la organización territorial del Estado, ni el problema de la centralización o descentralización. Así, se puede decir que el modelo weberiano presenta una inadecuación a las organizaciones complejas. Una importante cuestión a examinar consiste en la comprobación de si la situación del grupo humano de funcionarios se adapta a las pautas del modelo o, por el contrario, las desborda. Por un lado, según el modelo de Weber, el grupo encuadrado en la organización y subordinado políticamente a ella es distinto de los titulares del poder político, cosa que no puede afirmarse de todos los Estados: primero porque hoy día no se puede hablar, en las sociedades occidentales avanzadas, de un solo titular del poder político, sino de una clase política más o menos numerosa que ocupa los puestos superiores de la escala jerárquica. Esta clase política actúa a menudo conjuntamente con los altos burócratas, por lo que no se puede decir que exista una clara distinción entre unos y otros. En segundo lugar, tampoco es posible, en muchas ocasiones, distinguir claramente actividades políticas y administrativas, ya que en la parte superior de la jerarquía administrativa la distinción entre actividades estrictamente políticas y estrictamente profesionales es prácticamente inviable. Por otro lado, en cuanto a las relaciones sociales, parece dudoso que exista una correlación tan rígida como la que observaron los autores del siglo pasado entre el sistema de clases sociales de un país determinado y la proveniencia de los distintos estratos burocráticos y la función pública. El inmenso aumento del número de funcionarios ha hecho que las clases altas y medias carezcan de la potencia demográfica necesaria para cubrir los niveles altos y medios de la función pública. A pesar de ello, los altos funcionarios rara vez provienen de las clases más modestas, ya que difícilmente tiene acceso toda la población del país a la educación superior que se requiere para ocupar los altos puestos burocráticos. Por lo demás, estas relaciones entre la burocracia y la sociedad no se limitan al cumplimiento de la ley, sino que caben las consultas, el consenso y todo tipo de colaboraciones. Cada grupo burocrático ejerce su poder en un sector determinado de la sociedad, creándose entre uno y otro unas relaciones que distan mucho de ser exclusivamente formales.

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Tema 3.- Los clásicos El cuerpo sistemático de conocimientos relativo a la organización y la administración es producto de la última parte del siglo XIX y lo que va del siglo XX. Sin embargo, existe una rica herencia de las ideas del pasado. Los principios de un cuerpo sistemático de conocimientos tienen relación estrecha con la revolución industrial y con el surgimiento de empresas a gran escala, que requirieron el desarrollo de nuevas formas de organización y prácticas administrativas. Sin embargo, el desarrollo del pensamiento administrativo fue lento. Durante este período, el estilo de administración era individualista y dependía más de la personalidad del industrial que de un cuerpo de conocimientos bien definido. No fue sino hasta el movimiento de la administración científica, los escritos de Max Weber sobre burocracia y los primeros teóricos del proceso administrativo, cuando se desarrolló el cuerpo sistemático de conocimientos relacionados con la administración de empresas y otras organizaciones complejas. 3.1. Administración científica El movimiento de la administración científica recibió su impulso inicial con Frederick W. Taylor (1856-1915) en la última parte del siglo XIX y la primera del siglo XX. Los puntos de vista de Taylor tenían fuerte influencia de la ética protestante que predominaba en este tiempo. Acentuaba el valor del trabajo duro, la racionalidad económica, el individualismo y la idea de que cada hombre tenía que desempeñar un rol social. Su trabajo estaba enfocado al incremento de la eficiencia del trabajador, e hizo hincapié en los aspectos empíricos y mecanicistas. A Taylor le importaba hacer de la administración una ciencia, más que un enfoque individualista basado en reglas empíricas. Determinó las nuevas tareas de la administración como sigue: a) desarrollar una ciencia para cada elemento del trabajo humano, que reemplace a los antiguos métodos y reglas; b) seleccionar al trabajador científicamente y después capacitarlo, enseñarle y desarrollarlo; c) cooperar con el potencial humano de tal manera que se asegure que todo trabajo se haga de acuerdo con los principios científicos; y d) dividir la responsabilidad entre la administración y los trabajadores. La consecuencia es que quitó al trabajador la responsabilidad de planear, organizar y controlar su propio trabajo, labor ahora de los administradores. Los trabajadores debían ser motivados con premios económicos, lo cual llevaría a un incremento de la productividad y a una maximización de los ingresos de los trabajadores y los empresarios. La única resistencia que podría encontrar este tipo de administración venía de la administración misma, que debía reemplazar los viejos procedimientos prácticos por los métodos científicos. Sin embargo, pecó de ingenuo al pensar que sus puntos de vista eran compatibles con los intereses del trabajador. Más aun, aumentó el resentimiento hacia muchas de las prácticas y técnicas impuestas por él: los trabajadores se sentían como máquinas, obligados a operar de acuerdo con los principios mecanicistas, que ignoraban el aspecto humano. Asimismo, el sistema de incentivos requería un trabajo de alto rendimiento. Fueron los sindicatos los que opusieron la mayor resistencia, ya que la administración científica de Taylor suponía una amenaza para ellos por el escaso valor que les confería. 3.2. Teoría del proceso administrativo

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Si la administración científica se interesaba en la organización de taller (microenfoque), la teoría del proceso administrativo, desarrollada en la primera mitad del siglo XX, buscaba principios generales aplicables a altos niveles de organización (macroenfoque). Fayol fue uno de los primeros en exponer esta teoría. Este teórico definió la administración en función de cinco elementos básicos: planificación, organización, ejecución, coordinación y control, todos ellos piedras angulares para la consideración de los procesos y las funciones básicas. Fayol sostenía que la administración era una función universal que se podría definir en términos de varios procesos que los administradores desarrollaban. Estos principios serían aplicables, no sólo a las empresas, sino también a las organizaciones gubernamentales, militares, religiosas y otras. Así, Fayol desarrolló una amplía lista de principios orientativos para el administrador, concretamente catorce: la división del trabajo, autoridad y responsabilidad, disciplina, unidad de mando, unidad de dirección, subordinación del interés individual al general, remuneración al personal, centralización, línea de autoridad, orden, equidad, estabilidad del personal, iniciativa, y espíritu de grupo. Estos principios no son absolutos ni rígidos; es labor del administrador el usarlos en base a la experiencia, inteligencia, decisión y equidad. A pesar de las dudas relacionadas con la validez de este enfoque, muchos de los conceptos de esta escuela se aplican en las organizaciones actuales. La forma piramidal, el principio escalar (que destaca la organización jerárquica y de autoridad), e l concepto de unidad de mando, el principio de excepción, la delegación de autoridad, el ámbito limitado de control y la división departamental, son principios que se utilizan actualmente en el diseño de muchas organizaciones. Una de las aportaciones más importantes de este enfoque fue su interés por considerar la administración como un campo de estudio independiente. 3.3. Modelo burocrático Weber fue uno de los fundadores de la sociología moderna, y contribuyó de manera notable al pensamiento económico, social y administrativo. Sus ideas sobre la organización burocrática sólo fueron parte de una teoría social total. Para Weber, el modelo burocrático posee ciertas características estructurales y normas que se usan en organizaciones muy complejas. Así, el concepto de burocracia no significa bueno o malo en términos de rendimiento, sino que se refiere a ciertas características del diseño organizacional. Weber concebía la burocracia como la forma más eficiente que podían utilizar las organizaciones complejas (empresas, ejército, dependencias gubernamentales) surgidas de las necesidades de la sociedad moderna. El punto de vista de la autoridad legal-racional fue básico para el concepto burocrático de Weber: “En el caso de la autoridad legal, la obediencia es el resultado del orden impersonal establecido legalmente”. La persona que ejerce este tipo de autoridad, puede ejercerla sólo en un ámbito específico. La autoridad legal-racional se basa en el puesto dentro de la organización; una “estructura burocrática”. Dentro de esta estructura cada miembro ocupa un puesto con un área específica de poder, y la compensación se da en forma de salario fijo; los distintos puestos están organizados en una jerarquía de autoridad; la idoneidad para desempeñar un puesto depende de la competencia técnica; y la organización es gobernada mediante reglas y procedimientos. Weber sugiere que la forma burocrática es el instrumento más eficiente y racional de administración a gran escala que jamás se haya desarrollado en la sociedad industrial moderna. La forma burocrática es una respuesta a las necesidades del medio y el instrumento más efectivo para la administración de organizaciones grandes y complejas de la sociedad industrial.

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Hall sugiere que el grado de burocratización se puede determinar midiendo seis dimensiones: 1) la división del trabajo basada en la especialización funcional; 2) una jerarquía de autoridad bien definida; 3) un sistema de reglas que especifiquen los derechos y obligaciones de cada puesto; 4) un sistema de procedimientos para controlar las situaciones del trabajo; 5) la impersonalidad de las relaciones interpersonales; y 6) un sistema de promoción y selección de los empleados basado en su competencia técnica. En un tipo “ideal” de burocracia, las seis dimensiones deben existir en alto grado. Algunas críticas a este modelo se basan en que la forma burocrática es más apropiada para actividades organizacionales rutinarias donde la productividad es el objetivo principal. También se piensa que esta forma no es adecuada para las organizaciones con mucha flexibilidad, donde la creatividad y la innovación son importantes. 3.4. Teoría económica La microeconomía es una teoría normativa que intenta prescribir lo que el empresario debe hacer para maximizar las utilidades, dado un conjunto de suposiciones simplificadoras. Dicha teoría no describe cómo operan realmente los administradores. El enfoque economista no es una teoría de la organización, ya que trata la empresa como una sola persona. Las hipótesis simplificadoras de las organizaciones empresariales son: 1) la empresa tiene objetivos hacia donde dirige sus esfuerzos; 2) trata de lograr sus objetivos de manera “racional”; 3) su función es transformar insumos en productos; 4) opera en un ambiente determinado; 5) la teoría se interesa particularmente por los cambios en el precio y cantidades de los insumos y productos. Desde el punto de vista de los teóricos de la administración y organización, resulta difícil aceptar estas hipótesis. En primer lugar, las hipótesis motivacionales y racionales de esta teoría no son realistas: existe la duda de si la maximización de utilidades es la única meta de una organización compleja. Segundo, la empresa a la que hacen referencia estas características tiene poco que ver con la empresa actual: no posee una organización compleja, ni medios de control, ni procedimientos estandarizados de operación, etc. Así, la teoría económica no es un modelo descriptivo adecuado del comportamiento administrativo y organizacional real. 3.5. Administración pública La administración pública ha recibido influencias de la administración científica y del modelo de Weber. Los escritores sobre administración pública destacaron la necesidad de incrementar la efectividad y la eficiencia en el gobierno mediante el mejoramiento de las prácticas administrativas. Uno de los primeros líderes que mejoró las prácticas administrativas en el gobierno fue Woodrow Wilson. Entre los objetivos de estos primeros escritores, uno de ellos era separar la política de la administración. Sin embargo, en años recientes se ha cuestionado esta separación. Cada vez más, la administración pública se ha preocupado por factores como organización informal, grupos con intereses específicos, poder y autoridad, conflictos y procesos de toma de decisiones, y comunicación.

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3.6. Las ciencias del comportamiento Las ciencias del comportamiento son disciplinas académicas e intelectuales relativamente recientes. Para clasificar como ciencia del comportamiento un campo de estudio, éste debe satisfacer por lo menos dos criterios básicos: a) tratar el comportamiento, y b) utilizar un enfoque “científico”. “El fin último es entender, explicar y predecir el comportamiento humano en el mismo sentido en que los científicos entienden, explican y predicen el comportamiento de las fuerzas físicas...”. Mediante un experimento, Elton Mayo y su grupo rompió con la teoría de la administración científica y la psicología industrial tradicional al probar que los factores sociales y psicológicos eran de mayor importancia en la determinación de la satisfacción del trabajador, y en consecuencia de su productividad, que otras condiciones como la iluminación, las condiciones de trabajo, los períodos de descanso, la fatiga o los incentivos económicos. Así, los primeros partidarios de las relaciones humanas sacaron a la luz el concepto de organización como sistema social que comprende a los individuos, grupos informales, las relaciones entre grupos y la estructura formal. De esta manera surgió una preocupación por el hombre dentro de la organización, lo que se ha dado en llamar humanismo industrial. Mayo recalcó la necesidad de revaluar la hipótesis tradicional de la teoría económica, que consideraba que la sociedad estaba compuesta por individuos empeñados en maximizar su propio beneficio. Por ello, hizo un llamamiento para que se diera un mayor reconocimiento a los valores humanos. Este autor y otros partidarios de las relaciones humanas desarrollaron algunos conceptos acerca del comportamiento humano en las organizaciones, como: 1) la empresa es un sistema social (define roles y normas) y tecnológico; 2) el individuo es motivado no sólo por incentivos económicos, sino por factores sociales y psicológicos muy diversos; 3) el grupo informal en el trabajo se convirtió en una unidad de primera importancia; 4) los patrones tradicionales de liderazgo deben considerar los factores psicológicos; 5) la satisfacción del trabajador se asocia generalmente con la productividad; 6) es importante desarrollar canales de comunicación que permitan el intercambio de información entre los distintos niveles jerárquicos; 7) la administración requiere habilidades sociales y técnicas; y 8) los miembros de la organización pueden ser motivados mediante la satisfacción de ciertas necesidades psicosociales. 3.7. Las ciencias administrativas Este enfoque se deriva del movimiento de la administración científica con la incorporación de métodos más complejos, tecnología computacional y una orientación hacia problemas más amplios. El método científico es el marco de referencia usado para resolver los problemas, y prescribe cómo debe decidir el administrador, a partir de ciertos supuestos técnico-económicos, los objetivos que deben lograrse. La mayoría de los pensadores de esta ciencia provienen de las áreas de matemáticas, estadística, ingeniería y economía. A este enfoque se le ha llamado también investigación de operaciones y ciencia de las decisiones. La investigación de operaciones se orienta hacia la solución real de problemas que encara el ejecutivo. No tiene una orientación teórica, sino que se interesa por la solución de los problemas y su aplicación. Muchos autores usan la designación CA/IO (ciencia de la administración/investigación de operaciones) para referirse a esta disciplina.

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Aunque CA/IO es un cúmulo de aspectos y enfoques recibidos de otras áreas (matemáticas, economía, ingenierías, etc.), existen conceptos clave que permiten distinguirla: 1) hincapié en el método científico; 2) enfoque sistemático en la solución de problemas; 3) construcción de modelos matemáticos; 4) cuantificación y utilización de procedimientos matemáticos y estadísticos; 5) interés por los conceptos técnico-económicos más que por los psicosociales; 6) uso de ordenadores como herramientas; 7) hincapié en el enfoque sistémico; 8) búsqueda de decisiones racionales bajo grados variables de incertidumbre; 9) orientación hacia los modelos normativos más que hacia los descriptivos. Hasta la década de 1950, técnicas tales como la programación lineal, el análisis de juegos, técnicas de Monte Carlo, la teoría de colas, la teoría estadística de decisión, análisis de sistemas, simulación, etc., y otras herramientas analíticas similares eran relativamente desconocidas. En nuestros días, estas técnicas son habituales en las empresas y las industrias, y son parte básica de los programas de estudio en las escuelas profesionales y de administración de empresas e ingeniería. Ha habido también un crecimiento vertiginoso de las aplicaciones del CA/IO a las organizaciones gubernamentales, particularmente en los programas de defensa del espacio. El análisis de decisiones trata de problemas estratégicos con estructuras deficientes. El campo de la administración de la producción y operaciones (AP/O) se refiere al diseño, la operación y el control del sistema productivo que transforma recursos en bienes o servicios.

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Tema 4.- Desarrollos recientes 4.1. Teoría general de sistemas 4.1.1. Difusión Se ha definido sistema como un todo unitario organizado, compuesto por dos o más partes, componentes o subsistemas interdependientes y delineado por límites identificables de su suprasistema ambiente. En el universo existen sistemas galácticos, geofísicos y moleculares. La teoría general de sistemas es el punto de vista global desde el que se deberían analizar todos los tipos de sistemas. Los sistemas mecánicos y físicos pueden ser considerados como cerrados en relación con su ambiente. Los sistemas biológicos y sociales no son cerrados, sino que están en constante interacción con el medio que los rodea. La teoría general de sistemas representa la base para integrar y entender el conocimiento de una gran variedad de campos especializados. Hay pruebas de que todo campo del conocimiento humano pasa alternativamente por fases de análisis y obtención de datos, a períodos de síntesis e integración. La aplicación del enfoque de sistemas ha sido particularmente importante para las ciencias sociales. En sociología Talcott Parsons fue pionero en la adoptación del punto de vista de sistemas. En el campo de la psicología, el enfoque de sistemas ha logrado una posición preponderante con la gestalt. La economía moderna ha utilizado también cada vez más este enfoque al introducir el concepto de equilibrio dinámico. En este mismo enfoque se basa la cibernética, que tiene que ver con la comunicación y el flujo de información en los sistemas complejos. El punto de vista holístico es básico para el enfoque de sistemas. 4.1.2. Conceptos clave Subsistemas o componentes. Un sistema por definición está compuesto de partes o elementos interrelacionados. Esto se aplica a todos los sistemas. Todo sistema tiene cuando menos dos elementos interconectados. Holismo, sinergia, organicismo y gestalt. El todo no es solamente la suma de las partes; el sistema en sí puede ser explicado solamente como una totalidad. Punto de vista de sistemas abiertos. Los sistemas abiertos intercambian información, energía o material con su medio ambiente. Los sistemas sociales y biológicos son inherentemente abiertos; los mecánicos pueden ser abiertos o cerrados. Modelo de entrada-transformación-salida. El sistema abierto puede ser considerado como un modelo de transformación. En una relación dinámica con su medio ambiente, recibe varias entradas, las transforma de alguna manera, y exporta productos. Límites del sistema. Los sistemas tienen límites que los separan de sus ambientes. Este concepto ayuda a entender la distinción entre sistemas abiertos (límites permeables entre sí mismo y un suprasistema más amplio) y cerrados (límites rígidos e impermeables). Entropía negativa. Los sistemas físicos cerrados están sujetos a la fuerza de la entropía

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que va en aumento hasta que finalmente todo el sistema se desmorona. La tendencia hacia una máxima entropía es un movimiento hacia el desorden, la falta de transformación de recursos y la muerte. En un sistema cerrado, el cambio en la entropía siempre debe ser positivo; sin embargo, en los sistemas abiertos biológicos o sociales, la entropía puede ser contenida y podría inclusive ser transformada en entropía negativa -proceso de organización y capacidad para transformar los recursos- debido a que el sistema obtiene recursos de su medio ambiente. Estado estable, equilibrio dinámico y homeóstasis. El concepto de estado estable está estrechamente relacionado con el de entropía negativa. Un sistema cerrado eventualmente debe lograr un estado de equilibrio con máxima entropía: muerte o desorganización. Sin embargo, un sistema abierto podría llegar a un estado en el que el sistema se mantiene en equilibrio dinámico por medio de un flujo continuo de materiales, energía e información. Equifinalidad de los sistemas abiertos. En los sistemas mecánicos hay una relación directa causa-efecto entre las condiciones iniciales y el estado final; los sistemas sociales y biológicos operan de diferente manera. La equifinalidad sugiere que ciertos resultados podrán ser alcanzados con diferentes condiciones iniciales y por medios divergentes. 4.2. Enfoque de sistemas y teoría de organización La teoría de la organización tradicional utilizaba un enfoque de sistema cerrado altamente estructurado. La teoría moderna ha avanzado hacia el enfoque de sistema abierto. Las raíces históricas del pensamiento de sistemas relacionado con la organización y la administración se remontan muchos años atrás. Mary Parker Follet consideró los aspectos psicológicos de la administración, describió la administración como un proceso social, y consideró la organización como un sistema social. Herbert Simon y sus colaboradores consideraban la organización como un sistema complejo de procesos de toma de decisiones. Simon hizo hincapié en este enfoque y subrayó su importancia en la ciencia de la Administración. El sociólogo George Homans utiliza los conceptos de sistemas como la base para su investigación empírica en grupos sociales. Desarrolló un modelo de sistemas sociales adecuado para pequeños grupos y grandes organizaciones. Desde su punto de vista, una organización está formada por un sistema ambiental externo y un sistema interno de relaciones interdependientes. Hay tres elementos en un sistema social: a) relaciones, tareas que la gente desempeña; b) interacciones, que ocurren entre la gente en el desempeño de las tareas; c) sentimientos, que se desarrollan entre personas. Estos elementos se refuerzan mutuamente. 4.2.1. La organización como sistema abierto La organización puede ser considerada en términos de un modelo de sistema abierto. El sistema abierto está en constante interacción con su medio ambiente y logra un “estado estable” o equilibrio dinámico, al tiempo que retiene la capacidad para trabajar (transformar la energía). La supervivencia del sistema no sería posible sin un proceso continuo de flujo de entrada, transformación y flujo de salida. El sistema debe recibir una entrada suficiente de recursos para mantener sus operaciones y también para exportar al medio ambiente los recursos transformados, en cantidades suficientes para continuar el ciclo (proceso continuo de reciclamiento). Así, las organizaciones empresariales tienen entradas de la sociedad en forma

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de gente, materiales, dinero, e información; las transforman en productos, servicios y recompensas para los miembros de las organizaciones, lo suficientemente grandes para que sigan participando. Este tipo de análisis puede aplicarse a todo tipo de organización social. 4.2.2. Un punto de vista de sistemas integrados de las organizaciones Se considera la organización como un sistema sociotécnico abierto integrado de varios subsistemas. Así, una organización es la integración y estructuración de actividades humanas en torno a varias tecnologías. Las tecnologías afectan los tipos de entradas, a la organización, a la naturaleza de los procesos de transformación, y a los productos que surgen del sistema. El sistema social determina la afectividad y eficiencia en la utilización de la tecnología. La organización interna puede ser considerada como integrada por varios subsistemas importantes. El subsistema de objetivos y valores de las organizaciones es uno de los más importantes. La organización cumple con una función para la sociedad, y si quiere tener éxito en recibir entradas, debe responder a los requerimientos sociales. El subsistema técnico se refiere al conocimiento requerido para el desempeño de las tareas, incluyendo las técnicas utilizadas en la transformación de entradas en productos; este subsistema está determinado por los requerimientos de trabajo de la organización, y varía dependiendo de las actividades particulares. Toda organización tiene un subsistema psicosocial integrado por individuos y grupos en interacción; consiste en el comportamiento individual y la motivación, relaciones de función, y posición, dinámica de grupos y sistemas de influencia. Se ve afectado también por sentimientos, valores, actitudes, expectativas y aspiraciones de la gente dentro de la organización. Estas fuerzas crean el “clima organizacional” dentro del que los participantes humanos realizan sus actividades y desempeñan su función. La estructura se refiere a las formas en que las tareas de la organización están divididas (diferenciación) y son coordinadas (integración). La estructura está determinada por los estatutos de la organización, por descripciones de puesto y posición, y por reglas de procedimientos, Tiene que ver también con esquemas de autoridad, comunicación y flujo de trabajo. El subsistema administrativo abarca toda la organización al relacionarla con su medio ambiente, fijar los objetivos, desarrollar planes estratégicos y operativos, diseñar la estructura y establecer puestos de control. 4.2.3. Puntos de vista de contingencias en las organizaciones El enfoque de sistemas representa un amplio marco de referencia para entender las organizaciones, pero prevén un nivel elevado de generalización. La moderna teoría de las organizaciones supone la búsqueda de esquemas de relaciones, congruencias entre los subsistemas y un punto de vista de contingencia, tendiendo a ser más concretos y específicos. Así, los untos de vista de contingencia reconocen que el medio ambiente y los subsistemas internos de cada organización son de alguna manera únicos y son la base para diseñar y administrar organizaciones específicas, manteniéndose en un punto medio entre la universalidad y la especificidad. Para el punto de vista de contingencia, debe haber una congruencia entre la organización y su medio ambiente y entre los diversos subsistemas. La función administrativa esencial es maximizar esta congruencia mediante el ajuste adecuado entre la organización y su medio ambiente y el diseño de organización interno apropiado. De esta manera se conseguirá una mayor eficiencia, efectividad y satisfacción de los participantes. El punto de vista de contingencia sugiere que hay esquemas adecuados de relaciones para los diferentes tipos de

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organizaciones. Así, existe una forma de organización estable-mecánica, que es más adecuada cuando: a) el medio ambiente es relativamente estable y seguro; b) los objetivos están bien definidos y se mantienen; c) la tecnología es relativamente uniforme y estable; d) hay actividades rutinarias y la productividad es el objetivo primordial; y e) la toma de decisiones es programable y los procesos de coordinación y control tienden a permitir un sistema jerárquico estructurado de manera estricta (e.g. una línea de ensamblaje de refrigeradores). Por el contrario, la forma de organización adaptable-orgánica es más adecuada cuando: a) el medio ambiente es relativamente incierto e inestable; b) los objetivos son diversos y cambiantes; c) la tecnología es compleja y dinámica; d) hay muchas actividades no rutinarias en las que son importantes la creatividad y la innovación; y e) se utilizan procesos heurísticos de toma de decisiones, el control y la coordinación se producen mediante ajustes recíprocos, y el sistema es menor jerárquico (e.g. una agencia de publicidad). 4.2.2. Puntos de vista de contingencia en la administración Los puntos de vista de contingencia reconocen tanto similitudes como diferencias en las organizaciones, pero aclarando que el papel administrativo básico es buscar la congruencia entre la organización y su medio ambiente y entre sus subsistemas. Los sistemas y los conceptos de contingencia facilitan un entendimiento más amplio de las situaciones complejas y aumentan la probabilidad de que se tomen acciones administrativas apropiadas. Los conceptos básicos son: - Medio ambiente, responsabilidad social y objetivos. - Tecnología y estructura. - El sistema psicosocial. - El sistema administrativo. - Análisis comparativo. - Cambio, reto y futuro.

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Tema 5.- La estructura 5.1. Tecnología y organización En el sentido más general, la tecnología se refiere a la aplicación del conocimiento para el desempeño más eficiente de ciertas tareas y actividades. La tecnología convierte la conducta espontánea y no reflexionada en conducta deliberada y racionalizada. Una definición más concreta es la de tecnología como la organización y aplicación de conocimiento para el logro de fines prácticos. Incluye manifestaciones físicas como las máquinas y herramientas, pero también técnicas intelectuales y procesos utilizados para resolver problemas y obtener resultados deseados. Por tecnología de organización se entiende el conjunto de técnicas utilizadas en la transformación de insumos en productos. Al lograr esta labor de transformación, la empresa utiliza tanto máquinas como otras tecnologías especializadas. El contable quizá utilice una computadora en la realización de su labor, pero también debe utilizar una tecnología basada en el conocimiento de procedimientos de contabilidad. 5.1.1. Tecnología acelerada La revolución industrial se basó primordialmente en el reemplazo de la energía humana por energía mecánica. La automatización es una extensión del proceso de integrar los medios mecánicos de producción, incluyendo sistemas de retroalimentación de la información que reemplazan la toma humana de decisiones en la fase de control. La tecnología computarizada ha facilitado la automatización del flujo de materiales y de información. Los robots son utilizados para realizar un creciente número de funciones en fábricas y oficinas. Juntas, la ciencia y la tecnología están dando una nueva forma al mundo, creando una creciente discontinuidad con el pasado. El ritmo de cambio tecnológico se está acelerando. Incluso los países en desarrollo están adaptando sus políticas nacionales a una creciente industrialización y a grandes progresos técnicos. Una de las manifestaciones de esto es la convergencia de los sistemas socioculturales. Así, se pone interés en la educación, ya que la utilización efectiva de la tecnología requiere el desarrollo de organizaciones complejas que son muy similares. La ciencia y la tecnología en desarrollo son fuentes primarias del cambio; la tecnología puede ser controlada, pero no sin algunos cambios fundamentales en las metas y los valores. 5.1.2. Las organizaciones: creación y aplicación de tecnología Un fenómeno de la sociedad industrial moderna es el desarrollo de grandes organizaciones complejas para el logro de fines específicos. Esta tendencia hacia organizaciones más complejas es básica en todas las sociedades humanas y avanza en una oleada masiva a través de muchas culturas. Los individuos y los grupos informales no pueden alcanzar ciertos resultados en unidades pequeñas. En el sector económico, las corporaciones son el medio para la creación y utilización de la tecnología industrial. Son el vehículo para combinar grandes cantidades de capital, una amplia mecanización, y la planificación completa que requiere la tecnología. Otros tipos de organizaciones también están implicadas en este proceso tecnológico. Los grandes hospitales, con funciones de tratamiento, investigación y capacitación, participan en la utilización y creación de conocimiento técnico. Las universidades están engranadas a las dos funciones básicas de la transmisión de conocimiento (enseñanza) y a la creación de conocimiento (investigación).

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5.1.3. Clasificación de los sistemas técnicos Se han propuesto muchas formas de clasificar las organizaciones. Así, las empresas comerciales son frecuentemente clasificadas en términos de industrialización. Otras organizaciones son clasificadas sobre la base de las principales funciones que desempeñan: escuelas, hospitales, prisiones, sindicatos, etc. Sin embargo, hay una creciente tendencia a clasificar las organizaciones en términos de su sistema técnico, aunque es difícil crear una clasificación sencilla. Perrow ha propuesto un modelo multidimensional de tecnología que liga la aplicación del conocimiento con el trabajo que debe realizarse: las tecnologías se aplican a la tarea de alterar los insumos de materias primas como en una fábrica, los insumos humanos, como un hospital o un correccional, o los insumos de información (símbolos) como en una banco o una agencia de publicidad. Al considerar las tecnologías de organización encontramos que existen dos asuntos principales: 1) el grado de complejidad de la tecnología, y 2) si la tecnología es estable o dinámica. Por tanto, hay un número de combinaciones posibles en este proceso continuo. En el nivel más bajo está la organización que utiliza una tecnología de persona-herramienta muy sencilla y uniforme. En el otro extremo está la organización que tiene una tecnología compleja y dinámica basada en el conocimiento (e.g. una compañía aeroespacial, o un laboratorio de investigación y desarrollo). Obviamente, dentro de cualquier organización compleja puede haber diferentes departamentos que se encuentren en diversas posiciones a lo largo de este proceso continuo. 5.1.4. Efecto del sistema técnico El componente tecnológico de la organización ha sido generalmente considerado como un subsistema “cerrado”, que no tenía ninguna interacción dinámica con otros subsistemas. Sin embargo, el sistema técnico está directamente relacionado con el suprasistema ambiente y con las metas y los valores de la organización. La organización utiliza el conocimiento técnico disponible en su proceso de transformación, a la vez que crea nueva tecnología y la pone a disposición como un producto para la sociedad. El valor de luchar por la “racionalidad técnica” es claro en la mayoría de las organizaciones. Las mismas metas que la organización intenta alcanzar están frecuentemente determinadas por la tecnología disponible. No podríamos adoptar la meta de pasar de la generación de energía eléctrica con combustibles fósiles y sistemas hidroeléctricos, hacia su generación a partir de energía solar o nuclear, sin contar con la tecnología disponible. Igualmente, la teoría tradicional de la administración casi no tomaba en cuenta la forma en que la tecnología afectaba al sistema psicosocial. El sistema técnico era considerado como dado e invariable, y se suponía que la gente se adaptaría. Afortunadamente, los seres humanos son adaptables y han respondido a las tecnologías rápidamente cambiantes. El avance tecnológico de las organizaciones complejas en los últimos 100 años ha requerido grandes ajustes de los sistemas sociales. Las más recientes innovaciones técnicas de automatización y computadoras actualmente tienen un efecto muy importante. La tecnología es un factor clave para determinar las tareas requeridas y el grado de especialización; con frecuencia determina el tamaño y la composición del grupo de trabajo inmediato y el margen de contactos con otros trabajadores y supervisores. Frecuentemente determina el grado de movilidad física. Afecta las diversas funciones y posiciones de las personas en las organizaciones: generalmente, tener

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mayores habilidades técnicas significa obtener una mejor posición, más paga y otras recompensas. Influye más en determinar el diseño específico de la labor de cada empleado: variedad de actividades, cantidad de autonomía, tipos de interacciones, etc. La tecnología también impone una dimensión de tiempo a los trabajadores: requiere puntualidad para empezar el proceso y fija un cierto ritmo de trabajo. Considerar todos estos factores es imprescindible para analizar la relación tecnología-sistema psicosocial. En muchos sentidos, el efecto de la tecnología sobre el sistema administrativo ha sido más radical que en otros subsistemas de organización. Una de las principales consecuencias de la tecnología cambiante ha sido la creciente especialización del conocimiento. El sistema administrativo en la mayoría de las organizaciones incluye a muchos participantes con habilidades y capacitación especializadas: investigadores de operaciones, ingenieros de investigación, expertos en comunicaciones y psicólogos y sociólogos industriales. Se trata de un complejo equipo de especialistas capacitados que contribuyen con sus habilidades al desempeño de la organización. Con la creciente diferenciación en las organizaciones complejas, también los problemas de integración se han intensificado. La integración es el proceso de lograr la coordinación de esfuerzos entre varios subsistemas para alcanzar las metas de la organización. Burns y Stalker calificaron los sistemas administrativos adaptados a una tecnología estable como mecanicistas, los cuales contaban con una estructura de organización muy rígida, con tareas bien definidas, y métodos, deberes y poderes asignados a cada función determinados con precisión. En contraste, los sistemas administrativos orgánicos están mejor adaptados a las condiciones del cambiante medio ambiente y la tecnología. Se adaptan a las condiciones inestables cuando surgen problemas y requerimientos de acción que no pueden ser separados y distribuidos entre funciones especializadas dentro de una jerarquía claramente definida. El sistema orgánico está caracterizado por una estructura relativamente flexible. Las organizaciones con tecnologías estables y rutinarias tienden a adoptar sistemas computarizados de toma de decisiones, mientras que las que tienen una tecnología dinámica y difundida requieren procesos de toma de decisiones más innovadores y basados en el juicio. Las organizaciones con una tecnología estable cuidan las metas de actuación, mientras que las organizaciones con una tecnología dinámica se abocan a la solución de problemas. 5.2. Estructura y diseño de la organización 5.2.1. Definición de estructura En forma simple, se puede considerar la estructura como el patrón establecido de relaciones entre los componentes o partes de la organización. La estructura de un sistema social no es visible de la misma manera que la de un sistema biológico o mecánico, sino que se infiere de las operaciones reales y el comportamiento de la organización. En el sistema biológico, la estructura puede ser estudiada en forma separada de sus procesos (e.g. la fisiología se refiere al estudio de las funciones de los organismos vivos). En el estudio de un sistema social como es una organización, es difícil hacer una distinción clara. Los conceptos de estructura y proceso pueden ser vistos como las características estática y dinámica de la organización. La organización formal es la estructura planeada y representa un intento deliberado por

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establecer relaciones esquematizadas entre los componentes encargados de cumplir los objetivos eficientemente. Es el resultado de tomas de decisiones explícitas y tiene una naturaleza prescriptiva, una “guía” de la manera en que las actividades deben estar relacionadas. Suelen venir de forma escrita en documentos formales. La organización informal se refiere a los aspectos del sistema que no están planeados explícitamente, sino que surgen espontáneamente de las actividades e interacciones de los participantes. Este tipo de relaciones es vital para el funcionamiento de la organización. Cuando la organización formal tarda en responder a las fuerzas externas e internas, se desarrollan relaciones informales para enfrentar estos nuevos problemas. De esta manera, organización formal e informal están entremezcladas. Existe una interrelación directa entre estructura de la organización y el esquema de autoridad. La autoridad se refiere a un tipo de relación entre los puestos en la organización y no se atribuye a un individuo en particular. Esta estructura de autoridad ofrece las bases para asignar tareas a los diversos elementos en la organización y para desarrollar un mecanismo de control a fin de asegurar que estas labores se realicen de acuerdo con el plan. De igual manera, la estructura está directamente relacionada con la asignación de responsabilidades y obligaciones a varias unidades organizacionales. La delegación es fundamental en la asignación de la autoridad y de la responsabilidad. Los sistemas de control se basan en la delegación de responsabilidades. Una manera característica de describir la estructura es por medio de organigramas que especifican las redes de autoridad y comunicación formales de la organización. Una mayor parte de los organigramas son jerárquicos y subrayan las relaciones entre los superiores y los subordinados directos. Se trata de un modelo abstracto simplificado de la estructura, sin ser una representación exacta de la realidad. Por ejemplo, no indica el grado de autoridad que un superior tiene sobre un subordinado. Sin embargo, el organigrama es útil para la investigación de la estructura. 5.2.2. Conceptos tradicionales de la estructura organizacional Los teóricos de la administración tradicional se preocuparon inicialmente por el diseño de una organización eficiente, y muchos de los conceptos tradicionales se basan en experiencias con organizaciones estables como la milicia, la iglesia y las burocracias públicas establecidas. Uno de estos conceptos básicos es la división del trabajo en tareas especializadas, organizadas en distintos departamentos a fin de maximizar las ventajas técnicas y económicas de la especialización. El principio de la jerarquía señala que la autoridad y la responsabilidad deben fluir en línea directa y de manera vertical desde el nivel más alto de la organización al nivel más bajo. La legitimación de la autoridad asegura que el superior tiene el derecho de ordenar a alguien y que el subordinado tiene el deber de obedecer la orden. La autoridad es el derecho a exigir obediencia de los subordinados con base en el puesto formal y el control sobre las recompensas y castigos. Se trata de un tipo de autoridad impersonal e inherente al puesto más que al individuo. Autoridad, responsabilidad y obligación están directamente vinculadas: si un subordinado es responsable de realizar una actividad, debe también recibir la autoridad necesaria; el empleado tiene la obligación de realizar su responsabilidad y ejercer autoridad en términos de las políticas establecidas. El tramo de control, o tramo de supervisión, se relaciona con el número de subordinados que un superior puede supervisar efectivamente, y está estrechamente relacionado con la estructura jerárquica y la departamentalización. Por último, a medida que las organizaciones se vuelven más complejas, es necesario integrar al personal con conocimientos y funciones especializados en el sistema administrativo, lo cual requiere modificaciones en los conceptos

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de la estructura jerárquica, la unidad de mando, la autoridad y la responsabilidad. La organización lineal está investida por la fuente principal de autoridad y desempeña la función principal de la organización; el staff ayuda y asesora a la línea, es una ayuda para el ejecutivo, una extensión de su personalidad, manteniendo la integridad de la línea de organización. 5.2.3. Estructura: la vinculación entre medio ambiente y otros subsistemas Es útil pensar en la estructura como la vinculación, o red, entre el medio ambiente de la organización y los subsistemas internos: la tecnología utilizada en los procesos de transformación, las relaciones entre la gente que realiza diversas tareas y el sistema administrativo de planificación y control. La estructura es un elemento de enlace para la integración de estos sistemas. El hecho de que una organización sea un sistema abierto y deba recibir apoyo de su medio ambiente tiene un impacto importante en su estructura interna. Las organizaciones establecen departamentos para manejar los insumos del exterior y los productos hacia sectores específicos de su ambiente (el departamento de comprar se encarga de los insumos materiales, el de personal recluta y selecciona empleados, el de ventas mantiene relaciones con los distribuidores, etc.). Cuanto más dinámico, heterogéneo e incierto es el medio, más compleja y diferenciada es la estructuración interna de la organización. En conjunto, las influencias ambientales, los requerimientos tecnológicos, y los factores psicosociales son determinantes claves de la estructura; ambas interactúan entre sí y son interdependientes. 5.2.4. Diferenciación de las actividades organizacionales La diferenciación se define como el estado de segmentación del sistema organizacional en subsistemas, cada uno de los cuales tiende a desarrollar atributos particulares en relación con los requerimientos impuestos por su medio externo. La división vertical del trabajo establece la jerarquía y el número de niveles en la organización. En las organizaciones más formales, como el ejército, la especialización vertical se establece por medio de definiciones específicas de responsabilidades para los diversos puestos, y hay notables diferencias de status entre los niveles. Esta jerarquía establece la estructura básica de comunicaciones y autoridad, la llamada “cadena de mando”. Existen recompensas sustanciales por el ascenso en la jerarquía, consistentes en la autoridad e influencia, privilegio y status. Por el contrario, en una organización compleja, la diferenciación horizontal de actividades es necesaria, y está basada en la departamentalización. La departamentalización puede ser a) por función, y las actividades están divididas en las funciones primordiales a ser realizadas: manufactura, distribución, ingeniería, investigación, etc. Es la forma más común, y se basa en la especialización y la concentración de actividades similares dentro de una unidad; b) por producto, importante para las grandes y complejas organizaciones, como la General Motors y Dupont; c) por localización, donde las actividades de la organización son reunidas e integradas en una sola unidad con base en un área geográfica: IBM, Nestlé. 5.2.5. Coordinación de las actividades organizacionales La segunda consideración global en la estructuración de la organización es la coordinación de actividades. La integración se define como el proceso para lograr la unidad de esfuerzo entre los diversos subsistemas en el cumplimiento de la tarea de la organización. Los requerimientos del medio ambiente y el sistema técnico frecuentemente determinan el grado de

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coordinación requerido. Las organizaciones establecen mecanismos diferentes para lograr la coordinación. Destacamos dos métodos generales: el sistema directivo y el sistema voluntario. En una forma de coordinación directiva, la coordinación jerárquica, las diversas actividades están vinculadas entre sí al encontrarse bajo una autoridad central. En una organización sencilla, esta forma de coordinación podría ser suficiente. Pero un ejecutivo de alto nivel, dentro de una organización completa, se encontraría con graves dificultades para manejar todos los problemas de coordinación y comunicación. El sistema administrativo ofrece un segundo mecanismo para la coordinación directiva de las actividades. Se trata de la coordinación automática mediante procedimientos programados o convertidos en rutina. Para los sucesos no programables y rutinarios, podrían requerirse unidades específicas como son los comités, para lograr la integración. Los comités normalmente están compuestos por miembros de diversos departamentos o áreas funcionales y se relacionan con los problemas que requieren coordinación. Un segundo tipo de coordinación es a través de medios voluntarios. Gran parte de la coordinación podría depender de la disposición y capacidad de los individuos o grupos para encontrar voluntariamente los medios para integrar sus actividades con otros participantes de la organización. Este tipo de coordinación requiere que el individuo tenga suficiente conocimiento de los objetivos de la organización, una información adecuada del problema, y estar motivado. 5.2.6. Evolución de los diseños estructurales Para las organizaciones industriales de gran escala hay ciertos patrones evidentes en los cambios estructurales que han ocurrido durante este siglo como respuesta al cambiante medio económico y social. Los cambios de la población, los ingresos, la tecnología y otras fuerzas dentro del medio han llevado a la expansión de estas empresas hacia nuevos campos, adoptando una estructura multidivisional en la que la oficina corporativa central planea y coordina las actividades de un gran número de divisiones operacionales y se encarga de las asignaciones de personal, instalaciones, fondos y otros recursos. Las operaciones reales de la organización están descentralizadas con respecto a las divisiones de operación, que tienen un alto grado de autonomía. Ejemplo de compañía multidivisional es la General Electric. Las formas estructurales de los conglomerados son diferentes, contando con un personal mucho más pequeño en la sede central corporativa, y no intentan ejercer un control estricto sobre las unidades operativas o coordinar las actividades entre ellas. Adoptan una estructura flexible que no requiere coordinación sustancial entre las diferentes unidades operativas. Las compañías que tienen sus oficinas centrales en un país, pero que operan y viven bajo las leyes y costumbres de otras naciones, son catalogadas como corporaciones multinacionales. Estas corporaciones han aumentado sustancialmente en número y tamaño en las últimas décadas y la tendencia continúa en ese sentido. Estas compañías, al operar en nuevos escenarios socio-culturales, deben mantener la flexibilidad. Su dispersión geográfica conduce a una mayor diferenciación de las actividades organizacionales, creando nuevos problemas de integración, ya que el diseño debe adecuarse a los diferentes medios socioculturales.

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5.3. Tecnología de computadoras

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Las tecnologías de computadoras y otras relacionadas con ellas están teniendo un efecto importante en todos los niveles de las organizaciones. En el nivel operativo, la automatización, las máquinas controladas numéricamente, los robots industriales y los sistemas flexibles de manufactura son ejemplos de esta tecnología. La automatización incluye la vinculación de los procesos de control computarizados y la maquinaria en un sistema integrado de producción. Las máquinas controladas numéricamente (por computadora) poseen gran flexibilidad y adaptabilidad comparadas con las máquinas-herramienta tradicionales de un solo fin, pudiendo ser programadas para desempeñar diversas operaciones en diferentes partes. La manufactura con ayuda de la computadora (CAM) es la vinculación de estas máquinas controladas numéricamente. El resultado es un sistema flexible de manufactura que puede hacer que grandes operaciones, como la fabricación de componentes costosos para motores de aviones o máquinas-herramientas, logren las ventajas de la producción en línea de ensamble. El diseño con ayuda de computadora (CAD), otro ejemplo de tecnología electrónica moderna aplicada al proceso de producción, aumenta sustancialmente la eficiencia en el diseño del producto. Los robots industriales representan un mayor avance en la tecnología. Algunos son muy sencillos y realizan tareas limitadas, como la carga y descarga de máquinas; otros más avanzados son capaces de captar y procesar información pudiendo ajustar sus funciones para responder a los requerimientos del trabajo. Las computadoras también han tenido un efecto vital en la oficina: en muchas organizaciones, las nóminas, expedientes de los empleados y otros sistemas de archivo han sido computarizados. Compañías de seguros, bancos, agencias de crédito, compañías de teléfonos y otras organizaciones de servicio han computarizado los sistemas de información con datos sobre los clientes. La computadora es efectiva y eficiente en el apoyo de las funciones de toma de decisiones en los niveles medio y alto de la administración (los subsistemas coordinador y estratégico), ya que puede administrar la información. El concepto de sistemas de apoyo para las decisiones (DSS) recalca que las computadoras son una herramienta para ayudar a tomar decisiones más que un moderno instrumento para tomar decisiones. Los DSS se aplican ya en muchas organizaciones y su uso será más común en el futuro.

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Tema 6.- El contexto 6.1. Medio ambiente externo 6.1.1. Medio ambiente, límites y organizaciones Para el teórico de las organizaciones y el administrador es importante entender los efectos del medio ambiente sobre las organizaciones. En un ambiente relativamente estable, con una organización de producción masiva como la línea de ensamble de automóviles, quizá se opera mas eficientemente bajo una jerarquía rígida y con una planificación y control precisos. Este enfoque sería apropiado también para una organización de servicio rutinario como la oficina de correo. En contraste, otras organizaciones, que operan en un medio incierto y con tecnología que no es rutinaria, operarían mejor con una estructura flexible, actividades no rutinarias y procesos de planificación y control adaptables. La organización es un sistema abierto que intercambia información, energía y materiales con su ambiente. Las organizaciones dependen para su supervivencia de un intercambio de bienes y servicios con su medio ambiente. El concepto de límites nos ayuda a entender la distinción entre sistemas abiertos y cerrados. El sistema cerrado tiene límites rígidos e impenetrables, mientras que el sistema abierto tiene límites permeables en el interior y un suprasistema más amplio. Los límites se pueden definir de una manera relativamente fácil en los sistemas físicos y biológicos porque son visibles, lo que no ocurre con las organizaciones, con límites difícilmente observables y abiertas a muchos insumos y productos. Asimismo, entre las organizaciones hay diferencias importantes referentes al grado de permeabilidad (e.g. los partidos políticos tienen pocas limitaciones para aceptar nuevos miembros). Esto se ve favorecido por el hecho de que los seres humanos tenemos una variedad de actividades y funciones, formando parte de varias organizaciones. A pesar de esto, los límites de las organizaciones sociales desempeñan una función de filtro al seleccionar los insumos y los productos resultantes. En este sentido, los límites son barreras para el flujo de energía, materiales e información. Ninguna organización puede trabajar con todos los insumos posibles. Los límites también sirven para homogeneizar los insumos, como ocurre por ejemplo en las escuelas (estableciendo ciertos requerimientos de edad) o en las universidades (exigiendo una cierta calificación). Los límites también filtran los productos de la organización al medio ambiente, aunque no siempre de una manera directa: una compañía manufacturera ofrecerá ciertos productos específicos fruto de la transformación de los insumos recibidos, pero también puede, de manera indirecta, arrojar productos de desecho que contaminen el medio ambiente. Por último, los límites organizacionales también ofrecen un grado de independencia y autonomía a la organización frente a la intrusión de influencias ambientales. En nuestra sociedad el sistema “de libre empresa” otorga una gran autonomía para la organización empresarial permitiendo a la compañía individual gran libertad en la conducción de sus operaciones internas. En el sentido más amplio, el medio ambiente es todo lo externo a los límites de la organización. Sin embargo, sería útil distinguir entre el ambiente social (general), que afecta a todas las organizaciones en una sociedad determinada, y el medio ambiente de tareas (específico), que afecta a la organización en forma más directa. A) El medio ambiente social (general).

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Muchas fuerzas en el nivel del ambiente social influyen en las organizaciones: culturales, tecnológicas, educativas, políticas, legales, recursos naturales, demográficas, sociológicas, económicas, etc. Estas fuerzas tienen el efecto de homogeneizar en cierto sentido la estructura de las organizaciones. Así, a pesar de operar en ambientes específicos, las universidades de todo el mundo tienen más semejanzas que diferencias; lo mismo pasa con casi todas las organizaciones. Stinchcombe propone que las condiciones sociales favorables para el crecimiento de las organizaciones complejas y diversas son: 1) la alfabetización general y escolaridad avanzada especializada; 2) la urbanización; 3) una economía monetaria; 4) el cambio político; y 5) la densidad de vida social. B) El medio ambiente de tareas (específico). Este tipo de medio ambiente se define como las fuerzas más específicas que son importantes en los procesos de transformación y toma de decisiones de la organización individual. El medio ambiente específico es diferente en cada organización. La distinción entre medio ambiente general y específico no siempre es muy clara y continuamente cambia; las fuerzas en el medio ambiente general a menudo “penetran” el ambiente específico de una organización determinada: conflictos internacionales, actividades políticas, movimientos de minorías (e.g. feministas), etc. Los principales componentes del ambiente específico para la organización empresarial normal son: a) consumidores: distribuidores de productos y servicios, y usuarios finales; b) proveedores: de nuevos materiales, de equipo, de partes del producto, de fuerza laboral; c) competidores: para el suministro, y para el mercado; d) sociopolítico: control regulador estatal sobre la industria, actitud política pública hacia la industria y su producto particular, y relaciones con los sindicatos; e) tecnológico: respuesta a los nuevos requerimientos tecnológicos, y mejoramiento y desarrollo de nuevos productos mediante la instrumentación de los avances tecnológicos en la industrial. C) Ambientes más complejos e inciertos. En las organizaciones modernas, el ambiente mismo está cada vez más integrado por otras organizaciones. En las sociedades en desarrollo, el ambiente se caracteriza por instituciones sociales informales. En una sociedad rica en organizaciones, el ambiente de cualquier organización está integrado por muchas otras organizaciones. El desarrollo de una teoría integrada de relaciones interorganizacionales está todavía en sus inicios. Hoy día existe un incremento en el desarrollo de nuevas formas de organización, las cuales integran las actividades de organización complejas. Por ejemplo, la construcción de una gigantesca presa hidroeléctrica requiere el esfuerzo combinado de varias compañías. Igualmente ocurre con muchos de los problemas ambientales y sociales con que se enfrenta nuestra sociedad. El aumento del número y clases de organizaciones ha originado un conflicto que sólo se solucionará con nuevos mecanismos sociales que ofrezcan los medios para resolverlos.

6.1.2. El papel estratégico de la administración Hasta ahora las relaciones de las organizaciones con el medio ambiente han sido vistas

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en un solo sentido; se ve a las organizaciones reaccionando a fuerzas externas como si fueran sistemas pasivos. El punto de vista de selección natural o ecología de la población utiliza analogías biológicas y un darwinismo social para proponer que los destinos de las organizaciones están primordialmente determinados por fuerzas ambientales incontrolables. En esta perspectiva, los administradores tienen opciones limitadas; los cambios son dictados por las fuerzas del ambiente. Por otra parte, la perspectiva de administración estratégica propone que los administradores son elementos centrales en el cambio organizacional, con un papel activo en la tarea de prever y dar forma al ambiente y en señalar el curso que debe seguir la organización gracias a su capacidad de tomar decisiones. Toda organización tiene cierto grado de autoridad con respecto a su medio ambiente. Además, una vez que se ha establecido, la organización trata de manipular su medio ambiente para alcanzar sus metas. Así, la universidad influye en los sistemas de enseñanza pública para tener estudiantes de gran calidad. Existen muchos estudios importantes sobre las respuestas estratégicas de los administradores a las fuerzas del medio. Miles y Snow describen cuatro tipos principales de estrategias: defensor, explorador, analizados y respondiente. Cada uno de estos tipos de adapta mejor a unos ambiente que otros (contingencia). 6.2. Responsabilidad social y ética personal 6.2.1. Punto de vista de la sociedad sobre la empresa En los últimos 100 años, en países como Norteamérica, las corporaciones se han convertido en no sólo la institución económica más importante, sino además en una fuerza vital para el cambio social. La corporación se ha convertido en el medio predominante para la transformación de la ciencia y la tecnología en bienes y servicios económicamente útiles. La estimación que la sociedad ha tenido de las actividades comerciales ha sido diversa: en el período medieval, las actividades comerciales eran consideradas como un mal necesario; gradualmente, durante la segunda mitad del siglo XIX, los empresarios llegaron a ser personas muy respetadas; este aprecio llegó a un nivel máximo durante la década de 1920, volviendo a bajar tras la depresión de 1930. Las encuestas de opinión pública realizadas durante la década de 1960 sugerían un alto grado de aceptación pública: la gente estaba satisfecha con la producción económica y el funcionamiento del sistema empresarial, pero había una creciente preocupación sobre las consecuencias sociales de las actividades corporativas, escepticismo no dirigido exclusivamente a las organizaciones empresariales. Hay pruebas de una pérdida de confianza pública en el desempeño de la mayoría de las instituciones: comerciales, gobierno, educativas, juzgados, sindicatos obreros, religiosas y la comunidad científica. A menudo las demandas sociales superan la capacidad de respuesta de las organizaciones. Así, la efectividad ya no es medida exclusivamente en términos de avances económicos; cada vez más surgen exigencias en el sentido de que las corporaciones respondan y ayuden a aliviar muchos problemas sociales más complejos. Un informe sobre las responsabilidades sociales de las empresas realizado por el Comité para el Desarrollo Económico distingue tres círculos de responsabilidad en las empresas. El círculo interior, que incluye las responsabilidades básicas para la realización eficiente de la función económica (productos, trabajos y crecimiento económico); el círculo intermedio, que incluye la responsabilidad para ejercer esta función económica, con una conciencia sensible a los cambios de valores sociales y sus prioridades (conservación ambiental, contratación y relaciones con los empleados, etc.); y el círculo exterior, que delinea las responsabilidades que están

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surgiendo y que todavía son amorfas, que las empresas deberán asumir para participar más ampliamente en el mejoramiento activo del ambiente social (pobreza, hacinamiento humano). En las últimas décadas se ha puesto más interés en el círculo intermedio de la protección ambienta, conservación de recursos y relaciones con los empleados. Varias encuestas de opinión pública sugieren que el público ha aumentado sus expectativas para una mayor participación de las empresas en el círculo exterior en áreas como la reducción de la inflación y el desempleo, lucha contra el hambre y la pobreza, y apoyo a la educación y las artes. Varios segmentos del público presionan a las empresas para que participen más en varias cuestiones sociales: a) relaciones con los clientes: información sobre el producto, publicidad honesta, seguridad y calidad del producto y servicio, y garantías; b) medio ambiente: control de contaminación de aire, agua, y por desechos, conservación de la energía y otros recursos, minimización de la contaminación por ruido, olor y visual; c) individual: empleo justo y prácticas no discriminatorias, derechos de expresión, de privacidad y seguridad de los empleados; d) comunidad: ayudas y participación en la comunidad, desarrollo urbano, entrenamiento en el empleo, apoyo a la educación y las artes; e) gobierno: obedecer las leyes y reglamentos, cooperar con el gobierno local, estatal y federal para enfrentar las cuestiones sociales. 6.2.2. Responsabilidad social corporativa El concepto de RSC asume una forma de autocontrol más que de aplicación forzada de ciertos tipos de comportamiento, y está estructurado para hacer que los intereses privados de las corporaciones respondan a las necesidades sociales. Como forma de autocontrol, la RSC prevé ciertas restricciones en el comportamiento de las empresas, así como un enfoque altruista e imperativos morales. La RSC es la idea de que las corporaciones tienen una obligación frente a otros grupos de la sociedad que no son los accionistas solamente, y que va más allá de las prescritas por la ley o un contrato con el sindicato. Esta obligación debe ser voluntariamente aceptada. Por ejemplo, Procter & Gamble retiró sus tampones marca Rely cuando se enteró de la posible vinculación con el síndrome de shock tóxico. La primera y más importante de las responsabilidades sociales corporativas es el desempeño económico. La organización empresarial es la unidad económica básica en la sociedad y debe ser eficiente en la producción de bienes y servicios. La sociedad espera también de la empresa una responsabilidad legal, es decir, que opere dentro del marco legal. Las responsabilidades éticas no están previstas por la ley, pero también se espera que se contemplen en forma de justicia con los clientes y empleados, honestidad, etc. Las responsabilidades discrecionales se refieren a áreas en las que la sociedad desea que la empresa asuma cierta responsabilidad social, tales como programas de entrenamiento para los desempleados, apoyo a programas filantrópicos de la comunidad, ayuda a evitar y corregir degradaciones ambientales, participación en la renovación urbana, etc. La RSC incluye todas estas responsabilidades simultáneamente. Los opositores a la RSC se basan en considerar la corporación como un sistema puramente económico, responsable ante sus accionistas. Argumentan que el sistema de mercado competitivo funciona eficientemente sólo cuando la organización se concentra en la actuación económica y subraya los intereses de los accionistas; que las corporaciones deben especializarse en lo que saben hacer mejor: la producción eficiente de bienes y servicios; que las metas sociales deben dejarse en manos de otras instituciones de la sociedad, no de las

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empresas; que la empresa que tiene interés en las responsabilidades sociales está en desventaja competitiva frente a las que no lo tienen, lo que va en detrimento de la competencia internacional. Los promotores de la RSC argumentan que la situación puramente competitiva no existe y que el ambiente económico actual no asegura automáticamente la optimización de los recursos; que las empresas no son solamente instrumentos económicos, sino que sus actividades tienen importantes efectos sociales; que a largo plazo, el tomar en cuneta las responsabilidades sociales reforzará los intereses de los accionistas; que una mejor sociedad ofrecerá la oportunidad para mejores condiciones futuras, etc. Para la economía tradicional, las corporaciones tienen obligaciones con los accionistas, que son los propietarios de la empresa. En la perspectiva socioeconómica, a favor de la RSC, este singular interés del accionista ha sido reemplazado por el concepto de apostadores, grupos que tienen algo en juego en las acciones de la corporación y que ofrecen su apoyo, y ante los cuales la organización es responsable: muchos grupos realizan contribuciones y se requiere de alicientes para mantener su apoyo. Éstos son grupos de interés público, agencias del gobierno, asociaciones comerciales, competidores, sindicatos, empleados, segmentos de la clientela, accionistas, algunos proveedores, ciertas instituciones financieras, etc. La esencia de la RSC es que representa una respuesta voluntaria por parte de la corporación a fin de actuar de una manera responsable hacia varios grupos sociales. 6.2.3. Evaluación del desempeño social Para la mayoría de las empresas comerciales el mercado es la medida clave de su actuación. A menos que la empresa tenga éxito en obtener recursos, sea eficiente en la transformación de esos recursos, y tenga éxito en la venta de sus productos o servicios, no va a poder tener ganancias y no sobrevivirá. Una economía de mercado ofrece el mecanismo para la asignación eficiente de los recursos, y la rentabilidad a largo plazo es una medida clave del desempeño. Sin embargo, los mercados no son perfectos y es difícil encontrar una sola medición adecuada de la rentabilidad. La mayoría de las empresas utilizan una variedad de indicadores cuantificables de su actuación, los cuales, sin embargo, no muestran adecuadamente los procesos de la organización y los resultados de sus actividades. La mayoría de las compañías grandes emiten informes anuales referentes a las actividades del año y la situación financiera. Estos sistemas de información han sido creados en respuesta al avance hacia una mayor RSC. La información social de las corporaciones puede ser definida como el esfuerzo sistemático para medir, evaluar e informar sobre el desempeño de aquellas actividades corporativas que tienen impacto social. Algunos de los propósitos específicos de estos informes sociales son: 1) ofrecer un parámetro para la evaluación de las actividades corporativas sobre la base de la actuación social y económica; 2) lograr que todos los empleados tengan un mayor entendimiento de las misiones de la compañía y de sus objetivos sociales; 3) sentar la base para evaluar el impacto de las actividades corporativas sobre la sociedad; 4) ayudar a integrar los factores sociales en la planificación a largo plazo de la corporación y a identificar problemas y oportunidades que deben ser atendidas por la administración; 5) dar a la administración un informe sobre la situación de las actividades sociales de la corporación; 6) ofrecer una base para contabilizar las consecuencias sociales de las actividades corporativas; 7) mejorar la imagen pública de la empresa con relación a su preocupación social; 8) responder a inquietudes específicas del gobierno, la prensa, los grupos de consumidores y otros; 9) ofrecer la oportunidad de recompensar la RSC por medio del reconocimiento y elogio públicos; 10) desarrollar un programa a largo plazo de

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preocupación social y una cultura organizacional con este fin. La información social de las corporaciones recalca los productos o resultados de las actividades de una empresa en términos de preocupación social. Las corporaciones han de analizar las consecuencias sociales de sus decisiones antes de que adopten y den pasos para minimizar los costos sociales de estas decisiones cuando sea necesario. Por ello, muchos argumentan que las grandes corporaciones han de desarrollar procesos más democráticos que permitan a los diversos grupos participan en los procesos de toma de decisiones que afectan a sus intereses: se trata de los directores de interés público, directores cuya orientación es la de cuidar los intereses de los apostadores y del público en general. Sin embargo, hay muchas interrogantes aún sobre los directores del interés público, como la forma en que deben ser elegidos o nombrados, la naturaleza de sus funciones y posibles conflictos de interés. Se trata de una práctica no muy extendida, aunque ya hay ejemplos en Estados Unidos. 6.2.4. El asunto de la ética personal Estrechamente asociada con la cuestión general de responsabilidades sociales de la organización está la cuestión más específica de la ética personal de los administradores. La publicidad referente a sobornos, conspiraciones de precios, contribuciones ilegales para campañas, y otras acusaciones de comportamiento poco ético siguen empañando la imagen de los administradores empresariales. El escándalo de Watergate y las subsecuentes investigaciones y audiencias hicieron surgir muchas interrogantes respecto a las éticas individuales en un contexto organizacional. Existen pruebas sustanciales de que los administradores corporativos sienten grandes presiones para ceder en cuanto a su ética personal a fin de cumplir con supuestos requerimientos de la organización (empresas, gobiernos, sindicatos, universidades, etc.). Brenner y Molander sugirieron que, a fin de mejorar el clima ético y reducir conflictos entre ética personal y requerimientos organizacionales, son necesarias algunas acciones administrativas: “El trato justo con los clientes y los empleados es la forma más directa de restablecer la confianza en la moralidad empresarial. Las medidas corporativas adoptadas para mejorar el comportamiento ético deben provenir claramente de los niveles altos y formar parte del sistema de recompensa y castigo. Si se desarrolla y aplica un código ético, tenga un sistema de información adjunto para detectar violaciones; entonces, trate a los violadores con justicia. Pruebe decisiones contra lo que usted piensa que es correcto, en lugar de contra lo que es expedito. No fuerce a otros a adoptar una conducta poco ética”. Este estudio sugiere que el comportamiento ético debe empezar desde arriba y que el sistema de recompensas dentro de la organización debe reflejar estos valores. ¿Qué ocurre si la organización adopta un curso de acción que un individuo considera poco ético? Es claro que la persona puede renunciar. Sin embargo, algunos subordinados no piensan que lo más adecuado sea simplemente renunciar y alejarse discretamente. Consideran más ético permanecer con la organización y actuar como fuerza de cambio desde dentro. Puesto que el gobierno no puede negar la libertad de expresión, los empleados de organizaciones públicas tienen una gran protección cuando dan aviso. En las organizaciones privadas, los empleados no tienen tanta protección. Lo más apropiado para la administración, por supuesto, es crear un clima de confianza y apertura en el que se reduzca la necesidad de dar aviso. Walters sugiere cinco medio para reducir esta señal: 1) fomentar un ambiente abierto en el que los empleados puedan expresar libremente sus puntos de vista; 2) desarrollar

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un procedimiento efectivo de quejas para que los empleados puedan lograr que sus puntos de vista disidentes sean escuchados; 3) desarrollar un amplio concepto de responsabilidad social que asegure que los empleados de todos los niveles tengan un interés en la actuación social de la organización; 4) reconocer y comunicar a los empleados un respeto por su conciencia individual; 5) reconocer que tratar hostilmente a un empleado que da aviso podría ocasionar publicidad y reacciones públicas adversas. 6.3. Los objetivos organizacionales Los objetivos representan las condiciones futuras deseadas que los individuos, grupos u organizaciones luchan por alcanzar. En este sentido, incluyen misiones, propósitos, metas, fines, cuotas y plazos. Es útil hacer la distinción entre objetivos oficiales y objetivos operativos reales. Los oficiales son los establecidos para justificar las actividades de la organización. Así, el objetivo oficial de una institución que atiende enfermedades mentales podría ser el tratamiento de dichos males. Los objetivos operativos son los que en realidad se persiguen. En el ejemplo anterior, el objetivo operativo real puede ser el ganar dinero. Los objetivos de una organización influyen en sus interacciones con el suprasistema ambiental y con otros subsistemas. Los esfuerzos por alcanzarlos afectan la capacidad de la organización para recibir insumos y recursos de la sociedad y de esa manera legitimar su existencia. La naturaleza de los objetivos afecta el carácter básico de la organización. Los principales ejecutivos generalmente establecen objetivos amplios que ayudan a vincular la organización con su medio ambiente; la administración traduce luego estos objetivos amplios a metas operativas y ofrece medios para controlar y evaluar el nivel de logro de las metas. Las organizaciones pueden definirse como sistemas de búsqueda de objetivos. La atribución de cualidades humanas a un sistema social deriva de la teoría económica clásica, que consideraba la organización como un empresario solo; los objetivos de la empresa y los del empresario son idénticos. Sin embargo, en la realidad, hay muchos participantes en la organización -accionistas, consejo de directores, ejecutivos y otros empleados- cuyos objetivos individuales afectan las actividades de la organización. La estructura de objetivos de las organizaciones es muchos más compleja que la postulada por la teoría económica y administrativa tradicional. Los objetivos reales de la organización surgen de un continuo proceso de negociación-aprendizaje. Por lo tanto, las organizaciones tienen objetivos múltiples, a menudo en conflicto. Para analizar las fuerzas que influyen en la fijación de los objetivos de las organizaciones, consideraremos tres perspectivas primordiales: 1) el ambiental, o las limitaciones impuestas a la organización por la sociedad; 2) el organizacional, los objetivos de la organización como un sistema, y 3) el individual, o los objetivos de los participantes de la organización. A pesar del conflicto que suele haber entre estos tres niveles, ha de haber un grado mínimo de compatibilidad entre los objetivos si se quiere que la organización sobreviva. 6.3.1. Factores del ambiente que determinan los objetivos de las organizaciones El ambiente específico y social tiene efectos importantes en los objetivos organizacionales, que según la naturaleza de la interacción se pueden clasificar en: A) Relación de competencia. Se produce cuando dos organizaciones compiten para

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obtener el apoyo de una tercera parte. Las empresas comerciales compiten por recursos materiales, insumos laborales y clientes; las agencias del gobierno compiten por obtener impuestos; las universidades por estudiantes y profesorado, los hospitales por pacientes, etc. B) la negociación implica la existencia de tratos directos entre organizaciones. Cada parte debe modificar sus propias metas en respuesta a las necesidades de la otra parte. Así, por ejemplo, una empresa quizá quiera reducir los costos laborales, mientras que el sindicato desea incrementar los ingresos de los empleados. Para lograr un acuerdo, ambos deben modificar sus objetivos. C) La cooptación. Se trata de un proceso de absorción de nuevos elementos en el liderazgo o la estructura de fijación de políticas de una organización, como un medio de evitar amenazas a su estabilidad o existencia. Así, la organización empresarial tiene en su consejo de directores a algunos representantes de bancos y otras instituciones financieras. Los médicos frecuentemente son miembros del consejo de directores de los hospitales donde trabajan. Los estudiantes universitarios son incluidos en comités de la universidad. Los representantes de grupos ecologistas son nombrados miembros de comités del gobierno. D) La coalición se refiere a una combinación de dos o más organizaciones con un fin común. La coalición es la forma extrema en que los objetivos de una organización pueden ser condicionados por el ambiente. La coalición es un aspecto importante en el proceso político. Competencia, negociación, cooptación y coalición son medios por los cuales la organización se adapta a las fuerzas de su medio ambiente. La mayoría de las organizaciones utiliza las cuatro formas, pero en grados diversos. La empresa privada frecuentemente opera mediante relaciones competitivas y de negociación con fuerzas del ambiente mediante mecanismos del mercado. Las organizaciones públicas probablemente participan más en relaciones de cooptación y coalición. 6.3.2. Objetivos de la organización Los objetivos de la organización se refieren a los propósitos y condiciones deseados que la organización busca como una entidad individual, tales como la autoperpetuación, la estabilidad de operaciones, una elevada tasa de ganancias, el crecimiento, la satisfacción de los participantes, el reforzamiento de la posición en el área, el liderazgo tecnológico y la innovación. Más que un solo objetivo, las organizaciones tienen objetivos múltiples, y como otros sistemas abiertos, presentan la característica de equifinalidad: generalmente tienen medios alternativos para el logro de objetivos. Sin embargo, deben operar dentro de las limitaciones que les imponen las fuerzas del ambiente y la necesidad de mantener las contribuciones de los participantes interno. Gross ofrece un modelo generalizado de objetivos múltiples para las organizaciones, que pueden ser traducidos en metas susceptibles de evaluación: 1) satisfacción de intereses (miembros y gente externa); 2) producción de bienes o servicios; 3) eficiencia de los insumos en relación con la producción, y rentabilidad, expresable en términos monetarios; 4) inversión en bienes físicos, humanos y de organización; 5) movilización de recursos; 6) observación de códigos (reglas formales e informales desarrolladas por la organización); y 7) racionalidad (administrativa, técnica, etc.). Estos son objetivos de la organización como colectividad, no de los distintos grupos participantes en la producción y organización.

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Una mayor atención al establecimiento de objetivos conduce a una actuación más eficiente. El proceso de fijación de objetivos es una combinación de enfoques racionales y deterministas, y de negociación y adaptación; un intercambio complejo de fuerzas y limitaciones internas y externas. Además, los objetivos son también modificados continuamente debido a los cambiantes niveles de aspiración. Al analizar los objetivos, es necesario también decidir cómo se van a alcanzar: los medios para llegar a ellos. En la organización, la relación entre medios y fines es jerárquica. Los objetivos establecidos a un nivel requieren ciertos medios para su cumplimiento; estos medios se convierten entonces en subobjetivos en el siguiente nivel, y se desarrollan metas operativas más específicas conforme se avanza en el esquema jerárquico. La jerarquía de objetivos tiene implicaciones importantes para la estructura de la organización: generalmente la división de trabajo y la especialización de funciones dentro de la organización se basan en la cadena de medios-fines. A lo largo de la cadena de medios y fines, los objetivos generales se traducen en metas operativas cada vez más específicas. Las organizaciones complejas tienen varios niveles administrativos o subsistemas, con objetivos y actividades diferentes. El nivel estratégico relaciona las actividades de la organización con su ambiente, y los objetivos en este nivel son amplios, con una flexibilidad sustancial en los medios para su consecución. El subsistema coordinador traduce los medios amplios desarrollados en un nivel estratégico en metas operacionales más específicas, mediante la coordinación de actividades entre niveles y funciones. El subsistema operativo está implicado en el desempeño específico real, y las metas en este nivel son muy específicas, a corto plazo y evaluables (e.g. ventas, cuotas de producción, etc.). Una de las dificultades que enfrentan las organizaciones es el exceso de atención en metas específicas cuando la cuantificación es posible, y la falta de atención en objetivos más abstractos y difíciles de evaluar. Además, debido a la necesidad de una organización de que haya diferencias en las actividades, y al proceso de delegación de autoridad y responsabilidad, es posible que se dé un desplazamiento de objetivos: los subordinados o miembros en los que se han delegado la autoridad y las funciones con frecuencia llegan a considerarse a sí mismos como fines, más que medios hacia el logro de la organización. Así, las actividades reales de la organización se centran en el funcionamiento adecuado de los procedimientos de la organización más que en el logro de las metas iniciales.

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6.3.3. Objetivos de los individuos que participan en las organizaciones Las organizaciones son creadas para lograr propósitos que pueden ser alcanzados por la acción individual. Según la opinión clásica, los objetivos de la organización y de los participantes individuales son complementarios. Sin embargo, los individuos tienen varias aspiraciones, no sólo la económica, y la organización misma tiene múltiples objetivos. Actualmente hay una tendencia a pensar en la satisfacción de los participantes humanos dentro de las organizaciones no solamente como un medio para lograr la efectividad de la organización, sino además como un fin en sí mismo. Muchas prácticas desarrolladas para incrementar la efectividad de la organización podrían crear insatisfacciones humanas (e.g. un alto grado de especialización podría generar aburrimiento y apatía, una estructura rígida de autoridad no es humanamente deseable). Sin embargo, a pesar de que no es posible un acuerdo total entre los objetivos de la organización y los individuales, lo cual genera conflictos, tampoco es cierto que sean totalmente incompatibles, puesto que sin un grado mínimo de compatibilidad, las organizaciones no podrían existir. Frecuentemente, entre el individuo y la organización se desarrolla un fuerte vinculo; existe un contrato psicológico que ayuda a cumplir los objetivos de ambos. Es un proceso que se puede denominar reciprocidad. En la sociedad industrial moderna ha ocurrido un desprendimiento de vínculos familiares, haciendo que la organización laboral sea cada vez más importante. Tanto es así, que cuanto más firmes son los vínculos de reciprocidad, más severos son los problemas de ajuste para el individuo cuando estas relaciones se rompen. Porter y Lawler encontraron que los administradores se sentían motivados por los objetivos de la organización cuando percibían una elevada probabilidad de obtener recompensas basadas en su actuación, y cuando tenían una percepción adecuada de su función en las organizaciones. A través del proceso de socialización y el desarrollo del contrato psicológico, el individuo generalmente acepta e internaliza varios objetivos y valores de la organización; los acepta como propios. Esta internalización ocurre cuando el individuo desarrolla un compromiso personal para alcanzar los objetivos de la organización. Es uno de los medios de integración más efectivos debido a que elimina los conflictos entre los objetivos individuales y los de la organización. Este tipo de compromiso se encuentra con más frecuencia en los miembros activos de asociaciones voluntarias, como partidos políticos y organizaciones religiosas. Normalmente se le encuentra en las élites administrativas de corporaciones comerciales y organizaciones públicas, siendo menos frecuente entre los participantes de un nivel más bajo. Se han utilizado muchos enfoques para incorporar los objetivos individuales y los grupales a los objetivos globales de la organización. Uno de los más completos es la administración por objetivos (MBO). En estos programas cada administrador trabaja con subordinados para establecer objetivos y planes de acción específicos para su cumplimiento. Generalmente, se requieren muchos ajustes en la organización si se quiere que el programa tenga éxito, realizándose esfuerzos a largo plazo.

Tema 7.- La adopción de decisiones 7.1. La tarea administrativa. Funciones básicas La labor administrativa puede ser descrita en términos de funciones básicas que son realizadas a fin de que la organización alcance sus fines. Entender la labor del administrador

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puede facilitarse si se describen en detalle las actividades que requieren tiempo y atención. El sistema administrativo funciona en el contexto de un medio externo y subsistemas interno -metas y valores, técnicos, estructurales y psicosociales-. La toma de decisiones es central: las decisiones son tomadas por los administradores en gran variedad de asuntos. Algunos planes, metas, prioridades y estrategias son explícitos y están escritos. Otros asuntos lo son menos. Por otro lado, los administradores están en medio de muchos procesos interactivos que requieren un flujo continuo de decisiones a fin de mantener un equilibrio dinámico: pocas decisiones son finales, y los problemas rara vez se solucionan de una vez. Consideremos algunas de las funciones primordiales. En primer lugar, está la fijación de objetivos, que deben ser identificados por el administrador. El sistema de objetivos hace hincapié en las condiciones futuras deseadas que la organización trata de alcanzare, e incluye metas como cantidades de producción, objetivos de costos, cuotas de ventas y fechas límite para la terminación del trabajo. Está también la planificación, esto es, planear los medios para alcanzar los objetivos, decidir de antemano qué se va a hacer y cómo. Esto implica el desarrollo de una estrategia global y políticas generales más programas específicos y procedimientos. La integración de recursos hace referencia a la necesidad de cualquier organización de requerimientos financieros, materiales, humanos y tecnológicos. Las operaciones de rutina requieren una continua disponibilidad de recursos en la forma de flujo de efectivo, materias primas, esfuerzo humano y métodos de trabajo; las ideas innovadoras requieren nuevas fuentes de fondos, diferentes materias primas, adaptación del esfuerzo humano y cambios en los procedimientos. La labor administrativa incluye también el desarrollo y mantenimiento de una estructura para la realización de los planes establecidos y el logro de los objetivos relevantes: la organización. Se trata de dividir el trabajo en componentes sustanciales y luego integrar los resultados. Los diseños relativamente permanentes son apropiados para las actividades estables y rutinarias; las condiciones cambiantes, por el contrario, requieren diseños flexibles con comités ad hoc, grupos de trabajo y grupos de proyecto. La aplicación se refiere al esfuerzo a realizar para alcanzar los resultados deseados. La cantidad de esfuerzo humano implicado en la aplicación es una función de la capacidad del administrador para influir en otros: subordinados, compañeros y jefes. Por último, estaría el control, para mantener la actividad organizacional dentro de límites permitidos, de acuerdo con las expectativas. Se trata de medir y evaluar los resultados, a fin de sopesar el desempeño organizacional y determinar la actuación del administrador. Estas funciones administrativas son altamente interdependientes. 7.2. Procesos de decisión administrativa 7.2.1. Difusión y conceptos básicos Decidir significa adoptar una posición. Implica dos o más alternativas bajo consideración y la persona que decide tendrá que elegir entre ellas. Decidir es una fase de un proceso global que incluye el reconocimiento de la necesidad de una decisión (identificación, definición y diagnóstico del problema), análisis de la situación (generación de soluciones alternativas), elección de una alternativa (evaluación y opción), aplicación de medidas, y seguimiento o revisión. La toma de decisiones es fundamental para el comportamiento del organismo y de la organización, ya que ofrece los medios para el control y permite la coherencia en los sistemas. De hecho, la toma de decisiones está en el núcleo de la labor administrativa. Simon sugiere cuatro fases básicas en el proceso: 1) buscar el medio para las

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condiciones que requiere la decisión: actividad de inteligencia; 2) inventar, desarrollar y analizar posibles cursos de acción: actividad de diseño; 3) seleccionar un curso de acción particular entre los disponibles: actividad de elección; 4) evaluar las elecciones pasadas: actividad de revisión. Las decisiones relativamente automáticas (programas), como las acciones reflejo, parecen ser completamente inconscientes. Sin embargo, inclusive este tipo de conducta, según los evolucionistas, ha sido aprendido con el paso de millones de años. Para las reacciones instintivas o impulsivas, las decisiones y conductas son relativamente inconscientes. Los hábitos son una forma de toma de decisiones relativamente programada. Las organizaciones desarrollan hábitos en los procedimientos de operación estándar y los programas de computadoras para enfrentar situaciones repetitivas, ahorrando tiempo y energía, que pueden ser empleadas por la administración para dedicarlos a problemas no programables. 7.2.2. Racionalidad Los textos de administración hacen hincapié en procedimientos y técnicas reconocidas que son relativamente formales, sistemáticas y concienzudas, y que son utilizadas por quienes toman decisiones siempre que sean personas objetivas más que subjetivas. Un proceso racional es considerado como aquel que se “basa en el racionamiento”, que es objetivo más que subjetivo, que es lógico. En muchas situaciones, a la hora de solucionar un problema, se supone que el objetivo del que toma las decisiones puede ser evaluado en términos cuantitativos, generalmente con el dinero como denominador común. La racionalidad en este sentido tiene que ver con la decisión que toma una persona con respecto a alternativas muy definidas. Para que el comportamiento sea racional, tal como supone la economía clásica, el individuo ha de tener a) conocimiento completo de factores ambientales relevantes, b) capacidad para ordenar las preferencias de acuerdo con un cierto patrón de utilidad (generalmente el dinero), y c) habilidad para elegir la alternativa que maximice la utilidad. Estas suposiciones ofrecen el marco de referencia para las técnicas que son aplicables bajo condiciones de sistema relativamente cerrado. 7.2.3. Información y toma de decisiones A) Conocimiento, incertidumbre e información. Durante el proceso de tomas una decisión buscamos más o menos información dependiendo de nuestro conocimiento de la situación. Cuanto más rutinario sea el problema, o más experiencia se tenga en situaciones similares, más se confía en el conocimiento existente. En situaciones nuevas o complejas se tiende a buscar más información a fin de entender el problema y manejarlo efectivamente. Mas información puede reducir la incertidumbre y hacer que la decisión correcta sea más clara. La mejor forma de pensar en la información es en cualquier cosa que cambie el grado de incertidumbre en situaciones de toma de decisiones. En administración se requieren continuos “chequeos de la realidad” para mantener tanta fidelidad como sea posible en la información utilizada para la toma de decisiones. Esto significa diseñar sistemas de información-decisión que sean relevantes. B) Diseño de sistemas de información decisión. Aunque todos los datos podrían ser considerados parte de una base organizacional de información, es obvio que para cualquier organización grande y compleja un enfoque así sería imposible. En una época de creciente

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computarización, sería posible incluir todos los datos de todos los subsistemas en un sistema de información-decisión administrativa. Pero, aun cuando eso fuera posible, no está claro que fuera un uso eficiente de los recursos. El sistema debe mantener un balance entre el costo del mismo y el valor de la información generada. Se ha puesto mucha atención en los sistemas de información gerencial computarizados (MIS); sin embargo, la toma de decisiones administrativas también requiere insumos de mucha información (e.g. opiniones) que no pueden ser computarizadas. Otro peligro en el diseño de sistemas de información es intentar desarrollar tantos datos como sea posible para su uso en el sistema; los datos voluminosos de muchos tipos podrían ser obtenidos y almacenados en caso de que fueran necesarios en cierto momento, con lo que al final podría tenerse cantidades masivas de datos inútiles. Si el enfoque está orientado hacia la toma de decisiones, el objetivo es minimizar el desarrollo de información inútil recogiendo los datos que podrían ser importantes para ello. C) Sistemas de apoyo a la decisión. A pesar de las grandes expectativas que se tenían sobre el uso de las computadoras, éstas han sido utilizadas primordialmente para procesar datos y transmitir cantidades de información rutinaria que es utilizada en los niveles de operación bajos. Aun así, gradualmente se ha adquirido una mayor confianza y tranquilidad con las computadoras, sobre todo, por su fácil acceso a ellas actualmente. El concepto de un sistema de apoyo a la decisión (DSS) destaca que las computadoras son una herramienta para auxiliar en la decisión más que un instrumento electrónico moderno que toma de decisiones. Los DSS están siendo desarrollados para proporcionar a los administradores mejores servicios de información. Más que generar una gran cantidad de informes dirigidos a los administradores, la mayoría de los DSS se activan solamente en respuesta a la solicitud del usuario. Son programas de software diseñados para responder preguntas del tipo “¿qué pasaría si...?”, en las que el que toma las decisiones pregunta sobre las consecuencias de varias alternativas. El administrador introduce un cambio propuesto, como un aumento o rebaja en el precio de un producto, y solicita las consecuencias pronosticadas de esta acción en términos de niveles de ventas y participación en el mercado. 7.3. Juicios y colaboración en la toma de decisiones 7.3.1. Puntos de vista alternativos a la racionalidad El concepto de racionalidad está muy estrechamente construido para la mayoría de las decisiones administrativas. Sin embargo, quienes toman la decisión no tienen un conocimiento completo. Las decisiones intencionadamente racionales serían aquellas que llevan los que toman decisiones hacia sus propias metas. Por otro lado, una decisión puede ser racional desde el punto de vista del individuo y no serlo desde el de la organización, ya que ésta implica un esfuerzo cooperativo de varios individuos, con diferentes metas. Racionalidad limitada se refiere a las decisiones tomadas sin un completo conocimiento de la situación. En este caso, la persona toma una decisión que, de acuerdo con sus conocimientos, ayudará a lograr un cierto objetivo. Para los problemas complejos y no programables, el elemento humano desempeña un papel primordial en el proceso. La complejidad es importante en la medida que se relaciona con el sistema administrativo a todos los niveles. El medio interno y el externo de la organización afectan a los que toman decisiones administrativas, y ambos se han vuelto más dinámicos e inciertos. Por tanto, el alcance y la complejidad de las situaciones típicas de

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solución de problemas requieren un marco de referencia de consideraciones de sistema abierto y juicio. Los sistemas abiertos y el juicio implican pensar, un proceso mental que es más que un reflejo. Según la teoría cognoscitiva, los individuos continuamente prueban (en sus mentes) su situación actual para verificar si hay congruencia o incongruencia. Si la situación responde a algún plan o expectativa (congruencia), no se requiere acción alguna. Si hay incongruencia, se invoca alguna acción. También es importante señalar el contexto de la toma de decisiones: cada persona tiene un espacio vital que se ve afectado por normas sociales referentes a un comportamiento adecuado. Cada organización a la que pertenecemos ofrece un contexto más específico para las diversas elecciones que se tienen que hacer. Los procesos mentales intervienen entre el contexto real y nuestra imagen de la situación. Así, la memoria nos permite acumular conocimiento y reducir incertidumbre; la percepción, el conocimiento y la atribución conducen a un punto de vista personal de un problema. Las fuerzas en el contexto de toma de decisiones varían en términos de su posibilidad de ser controladas. 7.3.2. Modelo de decisión de sistema abierto El modelo de toma de decisiones de sistema abierto es un intento por describir un proceso realista para la toma de decisiones individual y organizacional. Está enfocado en la participación humana en los varios pasos del proceso, y permite el efecto de numerosas fuerzas ambientales, lo cual elimina gran parte de las suposiciones de racionalidad clásica: el individuo no tiene un conocimiento complejo, ni es un maximizador sistemático y lógico en términos económico-técnicos. Se trata de un sistema dinámico, en el que se introduce el aprendizaje y la adaptación. Una persona que toma decisiones identifica un número limitado de alternativa viables, seleccionado las más claras y relativamente cercanas a una solución en ese momento. Las alternativas son evaluadas en distintas formas, en un continuo que va desde una premonición hasta el método científico. A partir de esta evaluación se produce una decisión y su puesta en práctica. Después, se considera el resultado y su relación con el nivel original de aspiración. Si el valor del resultado excede el nivel de aspiración, en situaciones similares este nivel de aspiración puede aumentar, y la persona estará satisfecha por resolver los mismos problemas o similares con el enfoque que ha demostrado tener éxito en el pasado. Si el resultado es menor que el nivel de aspiración, sucederá todo lo contrario, y la persona probará otras alternativas. Este modelo general hace hincapié en encontrar soluciones satisfactorias más que óptimas; la optimización es un concepto utópico debido a la falta de un conocimiento completo y a una tendencia en el que toma las decisiones para probar alternativas de solución. Aún así, el individuo, generalmente, intenta usar procesos de toma de decisiones razonablemente estructurados. Sin embargo, debe subrayarse que este modelo es más descriptivo que normativo: presenta lo que los típicos tomadores de decisiones hacen luego de un estímulo problemático, lo cual no se aplica a todos los que toman decisiones en todas las situaciones. 7.3.3. Valores, creencias, y estilos de atribución Los valores o juicios de preferencias, y las creencias o predicciones afectan a la toma de decisiones administrativas. Los juicios de valor -puntos de vista personales sobre lo que es

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preferible o lo que debe ser- entran en juego de muchas maneras en la toma de decisiones. La identificación de alternativas apropiadas y relevantes podría depender del sistema de valores del individuo. Igualmente, los valores están en juego al determinar la importancia de un resultado. A pesar de ello, en administración también existen elementos de hecho, que pueden ser verificados mediante pruebas. Las creencias son juicios predecibles, y reflejan el punto de vista del individuo sobre la interrelación de acontecimientos. Son convicciones de que algunas cosas son verdaderas o reales. Las elecciones de productos reflejan creencias sobre relaciones (e.g. dientes-caries, champú-atractivo, computadoras-eficiencia). Las creencias, a diferencia de los valores, pueden ser confirmadas o rechazadas. El sistema de creencias de un individuo se acumula con el tiempo y se ajusta continuamente, de acuerdo con la experiencia y la observación reflexiva; aun así, las creencias de la gente cambian lentamente y son extraordinariamente resistentes a la información nueva. Una vez formadas las impresiones iniciales, éstas tienden a estructurarse de tal forma que interpretan la información subsecuente. Un punto útil para entender la conducta está en la forma en que los individuos adquieren y utilizan la información para resolver problemas y tomar decisiones. Así, surge una variedad de caracterizaciones: lógico-no lógico, objetivo-subjetivo, analítico-sintético, científicoartístico. Por ejemplo, el proceso de evaluación de un pensador sistemático, tiende a buscar un método y hacer un plan para resolver un problema, estar muy consciente de su enfoque, defender la calidad de una solución en gran medida en términos del método, definir limitaciones específicas del problema al inicio del proceso, descartar rápidamente alternativas, avanzar a través de un proceso de creciente refinamiento del análisis, conducir una búsqueda ordenada de información adicional, y terminar cualquier paso discreto en el análisis que haya empezado. El pensador intuitivo tiende a tener todo el problema continuamente en mente, redefinir el problema frecuentemente conforme procede, confiar en indicadores verbales, defender una solución en términos de adecuación, considerar varias alternativas simultáneamente, pasar repentinamente de un paso en el análisis o búsqueda a otro, y explorar y abandonar alternativas muy rápidamente. 7.3.4. Toma de decisiones en grupo Las organizaciones modernas son demasiado complejas como para ser administradas por una persona aislada. El contexto descrito para la toma de decisiones individuales puede ser aplicado también a grupos, entrando en juego los mismos factores internos y externos. Sin embargo, debido a la interacción de varias propensiones personales a pensar y actuar, el contexto de la toma de decisiones en grupo es mucho más complejo que el de un individuo, y se requiere prestar atención a la efectividad, a la eficiencia y a la satisfacción del participante. El motivo principal para utilizar grupos para resolver problemas y tomar decisiones es lograr mejores soluciones o decisiones. Este es el punto de efectividad. Este punto de vista de calidad se relaciona con el concepto de racionalidad; tomar decisiones que, desde el punto de vista del que decide, mueven al sistema hacia condiciones deseadas (metas). Diversos estudios muestran que donde existe una sola respuesta correcta, los grupos que utilizan un consenso han sido más efectivos que los individuos. La calidad de la solución aumenta con el grado de interacción de los miembros del grupo. El desacuerdo es funcional debido a que hace intervenir en el problema a una variedad de experiencia e información. La eficiencia tiene que ver con la relación costo-beneficio. Un individuo puede pasar más tiempo que un grupo en analizar un problema debido a la necesidad de reunir diversos insumos de información. La adecuación probable de la decisión aumenta con la cantidad de interacción en los procesos de

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grupo. Una contrapartida es que, para los asuntos complejos, alcanzar un consenso puede ser un proceso que consuma mucho tiempo. En tercer lugar, toda la gente está interesada en tener cierta influencia en la planificación de su propio destino. La participación en los procesos de solución de problemas aumenta la probabilidad de que las soluciones sean aceptadas y aplicadas. Es importante, por tanto, que se busquen ideas antes de tomar una decisión. La toma de decisiones grupal efectiva aumenta la probabilidad de que haya satisfacción del participante tanto con el resultado como con el proceso. 7.3.5. Mejoramiento en los procesos de decisión en grupo A) Cuándo utilizar un grupo. Un grupo debe ser utilizado cuando ofrezca ventajas claras sobre los individuos. Depende de la situación, de los participantes y del liderazgo. Los principales criterios son calidad en la decisión y aceptación, pero la eficiencia (tiempo) y el desarrollo de los subordinados también son parte de la lista de elementos esenciales. Los auxiliares para la decisión hacen que los procesos de grupo sean a) tan objetivamente racionales como sea posible al superar las limitaciones cognoscitivas de los individuos, y b) tan creativos como sea posible al superar las conductas contraproducentes que son parte de la dinámica del grupo. B) Racionalidad del grupo. Para alcanzar un proceso de decisión lógico, metódico, exhaustivo y sistemático, un proceso de decisión en grupo podría ser la respuesta, ya que los grupos pueden utilizar procesos de toma de decisión más racionales que los individuos. Un grupo podría facilitar el desarrollo de más información con respecto a una situación problemática y por tanto llevar la decisión más cerca hacia una racionalidad “ideal”, donde uno de los requerimientos es el conocimiento completo. También hay que tener en cuenta que la inclusión de diversos insumos de información con frecuencia amplía el alcance del problema, introduce variables confusas y, en general, hace que la situación sea más compleja. C) Creatividad de grupo. Cuando la creatividad es una meta importante, los métodos de “tormenta de ideas” han sido diseñados para compensar la tendencia de los grupos a criticar en exceso las nuevas ideas. La “técnica delfi” puede ser utilizada con los participantes físicamente dispersos, y el proceso consiste en solicitar ideas u opiniones (por medio de un cuestionario) sobre un problema, seleccionarlas y resumirlas, y ofrecer los resultados nuevamente a los participantes. El que toma las decisiones utiliza luego los resultados para ayudarse a tomar una decisión y/o planear las acciones apropiadas. La “técnica nominal de grupo” (NGT) incluye un proceso estructurado para integrar el pensamiento individual y la interacción del grupo. El proceso consiste en 1) generación de ideas por escrito, 2) presentación grabada a cada miembro de las ideas del grupo, en la que las ideas están resumidas en una frase, 3) discusión de las ideas grabadas para evaluar la información, y 4) votación individual sobre las prioridades. Los procesos de decisiones como el NGT y la tormenta de ideas superan las reuniones grupales ordinarias en términos de número y calidad de ideas, aumentando la probabilidad de soluciones creativas.

Ciencia de la Administración.

Tema 8.- La planificación y el control 8.1. Planificación estratégica y operacional 8.1.1. Definición y papel de la planificación Un plan es cualquier método detallado, formulado de antemano, para hacer algo. La planificación es el proceso de decidir de antemano qué se hará y de qué manera; la planificación integral es una actividad integradora que busca aprovechar al máximo la efectividad total de una organización como un sistema de acuerdo con sus metas. En suma, un plan es un curso de acción predeterminado, con tres características: debe referirse al futuro, debe señalar acciones, y existe un elemento de identificación o causalidad personal u organizacional. La implicación de futuro que tiene la planificación pone de relieve la importancia de los pronósticos como parte básica de la planificación. Toma de decisiones y planificación están estrechamente relacionadas. Una decisión es básicamente una resolución de elecciones alternativas; no se trata de un plan porque no tiene por qué implicar acción o futuro. Sin embargo, las decisiones son necesarias en todo proceso de planificación: la toma de decisiones administrativas es el medio de integrar funciones relacionadas entre sí tales como la fijación de metas, la formulación de la estrategia, la planificación y el control. La mayoría de las organizaciones operan en un medio cambiante, por lo que deben estar preparadas para operar en un mundo dinámico. Unido al rápido crecimiento de la tecnología, la planificación adquiere un papel fundamental, ya que ofrece un medio para que los individuos y las organizaciones enfrenten los cambios. Con un medio estable y operaciones no complicadas y pequeñas, la función de planificación puede ser realizada relativamente fácil con un punto de vista a corto plazo. Sin embargo, con un medio grande y dinámico, las unidades complejas operan frente a muchas fuerzas que limitan la flexibilidad, y la planificación se vuelve crítica y debe ser pensada en el nivel del sistema total, ya que cualquier decisión puede tener efectos drásticos. La prioridad debe centrarse en los resultados relevantes más que en actividades interminables. Para ello, será importante fijar los objetivos. El elemento de la “equifinalidad” hace posible que se alcancen estos objetivos de diversas maneras: unos objetivos rígidamente definidos, unidos a programas mecánicos, podrán descontentar al elemento humano, eliminar la iniciativa individual, e infrautilizar los recursos humanos; si los objetivos son definidos en términos generales, queda espacio para que los participantes en la organización llenen los detalles de acuerdo con su propia percepción y modifiquen el patrón de acuerdo con sus gustos. La ultraprecisión puede destruir la flexibilidad, dificultar a individuos y organizaciones la adaptación a las condiciones cambiantes. 8.1.2. Proceso de planificación Los seres humanos dedican tiempo y esfuerzo a pronosticar. Las expectativas sobre el futuro se basan en tendencias pasadas y condiciones actuales. Algunas condiciones futuras (e.g. clima), son incontrolables; otras pueden controlarse hasta cierto punto, garantizando una atención explícita en los procesos de planificación y fijación de objetivos. Las creencias se mezclan con los deseos para formar el telón de fondo para la fijación de los objetivos. Las suposiciones y afirmaciones, así como los valores y actitudes, son también premisas de la planificación. Una función administrativa clave es el desarrollo y refinamiento continuo de una

8. La planificación y el control. estrategia general, con cuatro componentes principales: a) oportunidad del medio, lo que la organización podría hacer; b) competencia y recursos, lo que la organización realmente puede hacer, c) deseos e intereses administrativos, lo que la organización quiere hacer, y d) responsabilidad ante la sociedad, lo que la organización tiene que hacer. La consideración de todos estos componentes debe conducir a un plan estratégico viable; uno que tenga una probabilidad razonable de éxito. Se trata de establecer una estrategia amplia y de largo alcance, que no sea rígida. La intención del proceso de planificación es realizar una estrategia variable que pueda ser operativa: el producto o servicio adecuado, en el lugar adecuado, en el momento adecuado. Un punto de vista de contingencia implica prestar atención a un gran número de variables implicadas, aun cuando la formulación de la estrategia esté restringida a un tipo particular de organización, como un hospital, un colegio, etc. Al mismo tiempo, habrá que considerar varias etapas en el ciclo vital de un producto o servicio. Las fases típicas son embrión, crecimiento, madurez y decadencia. La disciplina de pensar conscientemente en todos los diversos factores implicados, determinar su grado de importancia en una situación dada, y elaborar hipótesis sobre el curso de acción más apropiado aumentará la probabilidad de que la estrategia se apegue a la situación. 8.1.3. Aplicación de estrategias y planes En general, se ha dedicado más atención a la planificación que a la aplicación. Lo primero es una actividad intelectual o de pensamiento, y la aplicación está más orientada a la acción. La aplicación requiere la integración de recursos, estructurar las relaciones de trabajo, integrar diversas funciones y controlar actividades a la luz de políticas, planes y procedimientos. Las principales consideraciones en la aplicación de planes son: recursos, liderazgo y compromiso. En cualquier proceso de planificación debe verificarse la realidad para asegurarse que se cuenta con los recursos para realizar los pasos necesarios. ¿Se tiene suficiente dinero? ¿Se tiene suficiente tiempo? Estas son interrogantes básicas que se aplican en casi cualquier situación. En algunos casos se necesita estar seguro de que las materias primas están disponibles. La tecnología aplicada podría ser una cuestión clave. El conocimiento, el equipo y los métodos ayudan a convertir a la conducta espontánea, irreflexiva y sin coordinación, en una acción deliberada y racionalizada por medio de los planes. Los administradores con frecuencia tienen que “luchar” para obtener los recursos necesarios para tener una oportunidad real de éxito. El grado en el que los planes son aplicados por las personas depende de dos variables básicas: capacidad y esfuerzo. La gente capaz, al trabajar más duro, puede superar una mala planificación; por otro lado, una buena planificación puede ser obstaculizada por una falta de esfuerzo. La habilidad de algunos líderes para canalizar la capacidad humana latente puede compensar algunos fallos en las estrategias, planes de acción, recursos y diseños de la organización. Muchas veces es conveniente tener en cuenta este papel de liderazgo para que las estrategias tengan éxito. Los líderes con habilidades que son apropiadas para una situación dada aumentan la probabilidad de que puedan aplicarse los plantes de una manera efectiva y eficiente.

Ciencia de la Administración. Para que la gente aplique un plan con entusiasmo, tiene que haber compromiso y esfuerzo. Sin embargo, un compromiso excesivo puede impedir al resto de las personas demostrar su competencia. 8.1.4. Dimensiones de la planificación A) Repetitividad. Los planes para afrontar problemas no rutinarios (planes de aplicación única) establecen un curso de acción que se adecua a una situación específica y que podrían ser obsoletos cuando se alcance la meta. En los planes de aplicación única hay una jerarquía que va de grandes programas, proyectos, y labores especiales, hasta planes detallados. Eso contrasta con los planes permanentes, que son diseñados para tener una utilidad continua. Los planes para la acción repetitiva son generalmente llamados planes fijos, e incluyen políticas, métodos y procedimientos estándar de operación diseñados para cubrir la variedad de situaciones repetitivas que las organizaciones enfrentan con frecuencia. Los planes para la acción repetitiva se convierten en patrones de hábito de los individuos. Las políticas son los planes fijos más amplios y son guías generales para la conducta organizacional. Una ventaja del plan fijo es que crea una uniformidad de operaciones a lo largo de toda la organización. Su uso es típico de la burocracia estable-mecanicista, ya se trate del gobierno, empresas, organizaciones obreras y otras. Sin embargo, si estos planes son útiles cuando el medio es estable, deja de serlo cuando la situación cambia abruptamente y el plan no se apega a la nueva situación. B) Tiempo. La planificación a largo plazo está estrechamente asociada con la fijación de objetivos de la administración a nivel estratégico. La planificación estratégica tiene que ver con decisiones relacionadas con los amplios aspectos tecnológicos y competitivos de la organización, la asignación de recursos (humanos y materiales) por un período, y la integración a largo plazo de la organización dentro de su medio. El compromiso es, en medio de un mundo cada vez más dinámico y de incertidumbre, elaborar planes a largo plazo que permitan la flexibilidad futura en la toma de decisiones. C) Subsistema o nivel. En la medida en que se toman decisiones con respecto a objetivos y se desarrollan planes para alcanzarlos, el alcance del proceso de planificación es limitado por niveles más bajos en la organización o subsistemas. Se establecen metas para diversas funciones, y se elaboran planes para alcanzarlas. Los objetivos requieren planes maestros, que a su vez promueven la creación de subplanes, y así sucesivamente hasta los detallados niveles de operación, donde los procedimientos son descritos paso por paso. D) Flexibilidad. Una de las principales consideraciones en la planificación es el grado de rigidez o flexibilidad de los planes. Suponer una certidumbre futura conduce a rigideces en los planes y limita la adaptación. Este es un enfoque de planificación de viajes al estilo Cook, y asume que el futuro es lo suficientemente seguro como para que se pueda avanzar en línea recta. Este tipo de planificación es más apropiada, por tanto, en un medio relativamente seguro. En contraste, el enfoque de planificación de Lewis y Clark reconoce que en el futuro habrá muchos puntos de decisión y cursos alternativos de acción. Así, la planificación consiste en preparar la organización para enfrentar las incertidumbres del futuro, y desarrollar un medio para responder.

8. La planificación y el control. 8.2. Control organizacional 8.2.1. Definición El concepto de control es bastante general y puede utilizarse en el contexto organizacional para evaluar el desempeño general frente a un plan estratégico. Se relaciona tanto con los fines (productos) como con los medios (insumos y procesos de transformación). Por tanto, la teoría de control se extiende a todos los niveles. Sus significados son variados: verificar, regular, comparar con un estándar, ejercer autoridad sobre, y limitar o restringir. El organismo tiene mecanismos internos de control que mantienen un equilibrio dinámico durante su ciclo vital. Muchos de los procesos de autorregulación de un organismo están programados en un nivel complicado y operan sin la intervención consciente del individuo (e.g. respiración). Las organizaciones y los organismos no son estáticos, sino que cambian y se ajustan, al tiempo que exhiben un comportamiento orientado hacia objetivos. El proceso puede ser descrito como equilibrio dinámico. La cibernética es otro concepto importante para la función de control. Éste deriva del griego kybernetes, o timonel, y se relaciona con la connotación “dirección de”, mantener un curso hacia un objetivo; implica comunicación y control. Su modelo de retroalimentación, control y regulación tiene importancia para los sistemas biológicos y sociales. La retroalimentación es un concepto esencial en cualquier proceso de control. Ofrece la información para las decisiones que ajustan el sistema. En la medida en que se aplican los planes, el sistema es vigilado a fin de determinar si el desempeño está dentro de lo previsto y si se están cumpliendo con los objetivos. En un contexto organizacional, el control incluye la coordinación de actividades individuales y grupales. Se puede definir al control organizacional como la fase del sistema administrativo que vigila la actuación humana y ofrece información de retroalimentación que pueda ser utilizada para ejecutar tanto los medios como los fines. Esto implica la medición de las condiciones reales, comprarlas con los estándares e iniciar la retroalimentación que puede ser utilizada para coordinar la actividad organizacional, enfocarla en la dirección correcta, y facilitar el logro de un equilibrio dinámico. 8.2.2. Elementos de control Existen cuatro elementos comunes en todos los sistemas de control: a) una característica medible y controlable para la que se conocen estándares; b) un medio (instrumento sensor) para medir la característica; c) un medio (instrumento comparador) para comparar los resultados reales con los estándares y evaluar las diferencias; d) un medio (instrumento ejecutor) para efectuar cambios en el sistema a fin de ajustarlo a las necesidades. Como en cualquier proceso de toma de decisiones, el flujo de información es el ingrediente clave. La información generada internamente, aunada con la del medio, ofrece la materia prima para las decisiones innovadoras y de adaptación en la fijación de objetivos, la planificación de acciones y, por supuesto, el control. Debido a que en los sistemas sociales complejos es imposible controlar el comportamiento por completo, es necesario elegir características para controlar, elaborar un proceso de muestreo. El control excesivo podría ser costoso y antifuncional. La clave está en reconocer qué dimensiones son importantes y controlables. Para ello, debe considerarse el control de la producción (resultados) y el comportamiento (procesos). Cuando algunas características sean difíciles de medir objetivamente, habrá que confiar en las percepciones subjetivas de los participantes.

Ciencia de la Administración. 8.2.3. El proceso de control En la labor administrativa, se establecen objetivos, se planean programas, se asignan recursos y el trabajo es realizado. El desempeño real es entonces comparado con el plan, se genera la retroalimentación para ajustar las cargas de trabajo y la asignación de recursos. Por último, mediante la comparación, se confirman los objetivos existentes o se determinan ajustes para el futuro. Este ciclo puede ocurrir en cualquier nivel. La dimensión del tiempo es importante para la función de control. Por ello, se habla de un precontrol, para evitar que el sistema se desvíe mucho de las normas preconcebidas, y un poscontrol, para determinar acciones que corrijan y ajusten la conducta en situaciones futuras. Ejemplo de precontrol, es el sistema de valores relativamente uniformes entre los miembros de una organización; ejemplo de poscontrol, es una multa de circulación. Generalmente, es mejor ajustar el comportamiento conforme se va dando que esperar los resultados y luego iniciar acciones correctivas o poscontrol. El control de tiempo real implica incluir en el proceso la retroalimentación inmediata; la noción de control actual o de tiempo real es importante para mantener los productos y procesos dentro de límites deseados mientras el sistema sigue funcionando. Esta es la teoría que está detrás del aprendizaje programado. 8.2.4. Control del comportamiento humano Los valores sociales, normas morales y leyes sirven como antecedentes de procesos de control en la organización. Afectan las propensiones individuales hacia ciertos comportamientos. En general, la sociedad busca desarrollar individuos maduros que pasen de la dependencia a la independencia, del individualismo a la cooperación, del control a cargo de otros, al autocontrol. Los sistemas de valores homogéneos, la internalización de las normas de grupo y el conocimiento y la aceptación de leyes debe conducir al autocontrol. Los medios de control del comportamiento humano en las organizaciones se encuentran en un continuo que va de explícitos hasta implícitos, de directos a indirectos, de obvios a sutiles. La cultura organizacional es una forma sutil e implícita de control, pero muy poderosa. El autocontrol es el elemento básico que se deriva de metas y aspiraciones personales que se convierten en estándares de comparación para el desempeño que se está realizando. El control individual y organizacional se fusiona cuando las expectativas son explícitas y mutuamente satisfactorias. Los grupos informales ofrecen un medio de control a través de los compromisos mutuos referentes a metas y comportamiento. La aprobación de los compañeros y la participación continua, o las burlas y el ostracismo son formas típicas en las que los grupos informales controlan el comportamiento. Para la organización como un todo hay estrategias formales y planes que funcionan como estándares para el control. Los objetivos de ventas y presupuestos se enfocan en los resultados; las políticas, los procedimientos y reglas se enfocan en la forma en que se harán las cosas. En ambos casos, el reforzamiento positivo aumenta la probabilidad de que el desempeño y el comportamiento se mantengan bajo control en el futuro. Así, en administración, es necesario un grado apropiado de conformismo, a fin de mantener el sistema dentro de unos límites permisibles, a la vez que mantener un equilibrio dinámico, sin rechazar el cambio. Cualquier individuo que entre a un sistema social es socializado en cierta medida. El nuevo miembro aprende las normas y el comportamiento necesarios. Esta socialización

8. La planificación y el control. depende de la dinámica de la organización de que se trate. Las organizaciones en medios relativamente estables desarrollan un control indirecto sin intentarlo realmente: casi por ósmosis, las personas absorben las normas y reglas requeridas al permanecer varios años en un mismo puesto. En las organizaciones dinámicas, existe un flujo de personas, por lo que debe ponerse más atención al desarrollo de sistemas de valor. Por esta razón, se pueden introducir programas de inducción para los nuevos empleados, o programas de capacitación periódica dentro de la compañía, para los supervisores, administradores de nivel medio y medio-alto, y administradores de alto nivel. Ya se haga formal o informalmente, la evaluación del desempeño es un fenómeno inherente a las organizaciones. La gente tiende a evaluarse una a otra. Debido a su usual relación con el sistema de recompensa, la evaluación del desempeño por superiores es de importancia primordial y en ocasiones se formaliza, cuando menos, en decisiones como la contratación, el despido, la promoción y revisión de méritos para aumentos salariales. Esto ofrece a los superiores un considerable poder potencial para controlar la conducta de sus subordinados. Sin embargo, si los criterios de evaluación son inapropiados, el control puede volverse antifuncional. También el control excesivo puede conducir a sentimientos de inseguridad e insatisfacción, y a una baja en la productividad. La ausencia de control puede conducir a la anarquía y a un sentimiento individual de incertidumbre, ansiedad y frustración.

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Tema 9.- La dirección, el liderazgo y la motivación 9.1. Comportamiento individual y motivación 9.1.1. Patrones de comportamiento El comportamiento es una manera de actuar; se refiere a la conducta de una persona. Los patrones de comportamiento son modos de conducta que utiliza un individuo para llevar a cabo sus actividades. La anatomía y la fisiología son relativamente más heredadas que las conductas psicológicas. Heredamos una gama de capacidades, pero el nivel específico de conducta dentro de esa gama se adquiere mediante el aprendizaje. Por ejemplo, heredamos la capacidad para el lenguaje; sin embargo, el lenguaje específico que se habla es adquirido, se prende. La evolución cultural avanza mucho más rápidamente que la evolución biológica, y es responsable de las diferencias de conducta en grupos humanos biológicamente similares. Así, algunas conductas son relativamente determinadas (reflejos o hábitos), mientras que otras son resultado del pensamiento consciente y de una decisión. El conjunto de atributos biológicos y psicológicos más los patrones de conducta que se establecen integran un fenómeno complejo llamado personalidad. La personalidad de un ser humano es una combinación compleja de atributos físicos y mentales, valores, actitudes, creencias, gustos, ambiciones, intereses, hábitos y otras características que se reúnen para formar un ser único. En pocas palabras, la personalidad representa un sistema individual y complejo, total. Es un elemento clave en el sistema social. 9.1.2. Similitudes individuales Los seres humanos son anatómica y fisiológicamente muy similares. En los procesos psicológicos, en cambio, son evidentes más diferencias individuales. El proceso de la conducta o comportamiento es similar para todos los individuos, y se pueden formular tres suposiciones básicas referentes a la conducta humana: el comportamiento es causado, es motivado y está orientado por los objetos. Esto puede aplicara toda la gente, de cualquier edad, en cualquier cultura y en todos los tiempos. Así, la conducta es causada, se genera en reacción a estímulos. Un estímulo se filtra a través de un sistema de deseos o necesidades, pudiendo tomar varias formas: la falta de agua causa sed, y produce un comportamiento, como obtener un vaso de agua. Si la meta se alcanza, el comportamiento actual se termina, y el individuo dirige su atención hacia alguna otra actividad. Si la meta no se alcanza, el individuo puede tomar un segundo vaso de agua, y a sí sucesivamente, hasta que se satisfaga una necesidad particular. Este modelo básico de proceso de comportamiento es el mismo para todos los individuos; no obstante, la conducta sí que puede varias significativamente. Las necesidades varían en los individuos, y estas diferencias pueden ser determinadas culturalmente o aprendidas. 9.1.3. Diferencias individuales A) Percepción. La percepción es básica para comprender el comportamiento porque es el medio por el cual los estímulos afectan un organismo o a un individuo. Un estímulo que no se percibe carece de efecto sobre el comportamiento. Además, la gente se comporta sólo por lo que percibe, en lugar de lo que es el objeto de estímulo, ya que cada persona sólo tiene un punto de vista basado en percepciones individualistas del mundo real. Así, el mismo estímulo

9. La dirección, el liderazgo y la motivación. puede ser interpretado en forma diferente por varios individuos. La interpretación depende de la experiencia pasada y del sistema de valores de cada persona específica. Por otro lado, los individuos seleccionan la información que los apoya y los satisface, y tienden a ignorar información que podría alterarlos. Se trata de una percepción selectiva. B) Cognición. Los individuos tienen sistemas cognoscitivos que representan lo que saben acerca de ellos mismos y del mundo. Estos sistemas se desarrollan a través del proceso cognoscitivo, que incluye la percepción, la imaginación, el pensamiento, el razonamiento y la toma de decisiones. Cuanto más sabemos acerca del sistema cognoscitivo de un individuo, estamos en mejor posición para predecir su comportamiento. La cognición emplea un proceso consciente o deliberado en la adquisición del conocimiento, usándose a menudo el término racional en conjunción con los procesos cognoscitivos con el fin de diferenciar los actos irracionales. C) Motivación. Un motivo es lo que impulsa a una persona a actuar de determinada forma o a desarrollar una propensión para un comportamiento específico. Su origen puede estar en un estímulo externo o en procesos fisiológicos y de pensamiento. Las motivaciones ayudan a comprender y predecir las diferencias individuales en la conducta. Sin embargo, la motivación no es un concepto sencillo. 9.1.4. Teorías de la motivación y su proceso Suponiendo que la capacidad y la oportunidad están presentes, la variable fundamental para determinar el desempeño individual es el esfuerzo. Para el enfoque no cognoscitivo, como el de Skinner, los procesos de sentimiento y pensamiento son desconocidos e imposibles de conocer. El comportamiento ocurre, se dirige y se sostiene mediante el efecto condicionador del refuerzo, esto es, se modela por las consecuencias que le siguen. Entender y predecir el comportamiento supone conocer la experiencia pasada del individuo, sus acciones y las consecuencias, tal como son proporcionadas por el medio externo del individuo. Las teorías cognoscitivas, en cambio, se enfocan hacia los aspectos internos, en concreto hacia lo que motiva a la gente (contenido) y cómo se produce el comportamiento (proceso). Las teorías de contenido están enfocadas hacia las variables específicas que influyen sobre el comportamiento, como las necesidades internas o las condiciones externas. Las teorías del proceso están más enfocadas hacia la dinámica en cómo se interrelacionan las variables para explicar la dirección, el grado y la persistencia del esfuerzo. Las variables más importantes en los modelos de proceso son el incentivo, el impulso, el refuerzo y las expectativas. A) Jerarquía de necesidades. Maslow hizo hincapié en una jerarquía en la que ciertas necesidades “superiores” se activan a medida que se satisfacen determinadas necesidades “inferiores”. Se trata de cinco necesidades básicas colocadas en una jerarquía de preeminencia: fisiológicas (hambre, sed, ciclo de actividad-sueño, actividad sexual y evacuación), de seguridad (protección contra peligros, amenazas y privaciones), sociales (asociaciones con otros, pertenencia a grupos, y dar o recibir amistad y afecto), de estima (respeto por sí mismo, respeto de otros, y necesidades de ego o de nivel social), y de autorrealización (alcanzar el potencial dentro de uno mismo, el máximo desarrollo, creatividad y autoexpresión). Las necesidades de los niveles inferiores recurren periódicamente, y si se restringe su satisfacción

Ciencia de la Administración. durante un determinado tiempo se convierten en factores extremadamente potentes como motivadores. Una necesidad completamente satisfecha no es un motivador eficaz. Las necesidades de estima y autorrealización nunca están completamente satisfechas; buscamos indefinidamente seguirlas satisfaciendo una vez que se convierten en algo importante para nosotros. Sin embargo, normalmente no son significativas a menos que las necesidades fisiológicas, de seguridad y sociales sean satisfechas de manera razonable. Tampoco es necesario que una necesidad se satisfaga por completo para que el siguiente nivel adquiera fuerza. B) Concepto de motivación-higiene. Según esta teoría, los factores de higiene, que son las variables del ambiente (política y administración de la empresa, supervisión, salario, relaciones interpersonales, y condiciones de trabajo), pueden relacionarse con las necesidades de seguridad, fisiológicas y sociales, y son “insatisfactores”. Los “satisfactores” (factores motivadores) reflejan las necesidades sociales, de estima y de autorrealización. Así, los factores motivación de higiene pueden relacionarse con la jerarquía de necesidades. C) Motivación por el logro. En la necesidad de tener logros subyace la autorrealización y la estima. La motivación por el logro varía en grados de acuerdo con el individuo. En la cultura occidental, la ética protestante y el darwinismo social han alentado una gran motivación por el logro. Se ha sugerido que los que tienden a buscar logros cuentan con las siguientes cualidades: les agradan las situaciones en las que toman una iniciativa personal para encontrar solución a los problemas, tienden a establecer metas moderadas de logro y corren “riesgos calculados”, y desean tener una retroalimentación concreta acerca de qué tan bien están actuando. D) Enriquecimiento del trabajo. Aquí se considera al trabajo en sí como motivador, como un estímulo que induce esfuerzo y contribuye a explotar la capacidad humana latente, más aún si el trabajo es interesante. Si realizar una tarea es algo que nos satisface no hay necesidad de depender del control coercitivo o de complejos sistemas de recompensas extrínsecas para inducir el esfuerzo individual. Lo importante, pues, es hacer los trabajos tan significativos como sea posible en cualquier situación. Esto se logra intentando mejorar la variedad de habilidades que se emplean, retroalimentando el desempeño individual, etc. E) El papel de las expectativas. Para considerar las expectativas, habrá que tomar en cuenta 1) decisiones conscientes de los individuos para comportarse de ciertas formas, 2) valores individuales con respecto a la elección de resultados deseados, 3) expectativas individuales relativas a la cantidad de esfuerzo requerido para lograr un resultado específico, y 4) expectativas individuales con respecto a la probabilidad de ser recompensado por alcanzar un resultado deseado. El individuo se siente motivado para realizar un esfuerzo si cree que hay una probabilidad considerable de que su esfuerzo produzca el resultado deseado, y que el resultado será seguido de recompensas intrínsecas y/o extrínsecas que proporcionen satisfacción. Esto se verá afectado por las capacidades y percepciones del puesto del individuo. Si una persona carece de la habilidad necesaria o de conocimientos para desarrollar una tarea, no tendrá buenas expectativas. Si el esfuerzo está mal dirigido, la mejoría en el desempeño tampoco será importante para la organización, y en consecuencia no será recompensado, haciendo que el individuo pierda las expectativas. 9.2. Sistemas de status y funciones

9. La dirección, el liderazgo y la motivación. 9.2.1. Sistemas de status El status se refiere a la clasificación o estratificación de los individuos de un sistema social. Las jerarquías de status parecen ser un fenómeno inevitable en los sistemas sociales. Dentro de cualquier grupo se desarrolla un ordenamiento, estratificación o clasificación entre individuos. El status depende del consenso de los miembros del grupo. Es útil distinguir entre status social y status organizacional. El primero se refiere a la clasificación en una comunidad o sociedad, y la posición individual relativa se basa frecuentemente en factores como la edad, fuerza, tamaño, sabiduría, relaciones familiares, ocupación y personalidad. El status organizacional se refiere a la posición jerárquica específica dentro de una organización en particular, y se basa en designaciones diferenciadoras, títulos, denominaciones, insignias o patrones externos de comportamiento. El concepto de rol se relaciona con las actividades de un individuo en una posición particular. Describe el comportamiento que se espera de él cuando ocupa una posición determinada en el sistema social y organizacional. La integración de conceptos como status y rol (sociales), y personalidad (individual), es importante para entender y predecir el comportamiento individual en las organizaciones. Hay cinco factores básicos que constituyen la mayoría de los sistemas de status sociales: nacimiento, cualidades personales, logro, posesiones, y autoridad. El status atribuidos es con el que una persona nace. La familia del individuo tiene una cierta posición en la sociedad e, inicialmente al menos, todos los miembros de esa familia tienen ese mismo status. Sin importar los atributos personales, un individuo es ubicado en una posición particular desde el nacimiento (e.g. el sistema de castas en India y otras culturas). En el status alcanzado, por el contrario, la educación o habilidad representan los medios para lograr una posición específica en el sistema social, particularmente en el ambiente de trabajo. La mayoría de las organizaciones modernas a gran escala ofrecen oportunidades para alcanzar un status más alto conforme se avanza en la escala jerárquica. Se pone énfasis en la educación. En las organizaciones, la distinción entre status jerárquico y funcional es importante. Jerárquico se refiere a una posición en el nivel vertical; funcional se refiere a la labor o función particular que un individuo desempeña. El status jerárquico con frecuencia es muy explícito y queda bien definido en los organigramas, no siendo así el status funcional, más implícito y dependiente del sistema de valores y percepción de un evaluador particular. Otra dicotomía útil para entender los sistemas de status viene dada por los status personal y posicional. El status posicional se refiere a que una posición particular en el sistema social recibe una cierta cantidad de status, sin tomar en cuenta a su ocupante (e.g. una posición de abogado implica más status que la de un vagabundo). Por otra parte, el status personal se refiere al desempeño personal de un individuo en una posición particular. En este status cuentan también otros factores como el atractivo y la sociabilidad. En las organizaciones es útil que el status personal y el posicional sean congruentes. Debido a que un individuo ocupa muchas posiciones y, por tanto, desempeña muchos roles en diversas organizaciones en la sociedad, el status se asocia a dicha persona en muchas formas. Así, se puede también hablar de un status activo, que puede variar dependiendo del marco y el tiempo organizacional (familia, trabajo, club, iglesia, etc.), y un status latente, que es el que no se desempeña en ese momento y organización, pero que tiene un cierto impacto.

Ciencia de la Administración. 9.2.2. Igualdad contra status Los sistemas de status son naturales e inevitables. La acción cooperativa requiere de una división del trabajo tanto a nivel horizontal (por función) como vertical (jerárquico). La especialización funcional y las relaciones superior-subordinado se desarrollan de manera muy natural. El status sirve como un medio de organizar los esfuerzos al ofrecer un sistema dentro del cual los individuos se pueden relacionar entre sí. Facilita la comunicación y la aplicación de sistemas de autoridad y responsabilidad. Sin embargo, los sistemas de status también crean muchos problemas. Sobreestimar el status por sí mismo, sin reconocer su rol en la coordinación del esfuerzo del grupo puede ser desastroso, ya que lleva a los individuos a dedicar mucho tiempo, esfuerzo, y dinero para tratar de lograr un status dentro del sistema social, y aquellos que no tienen éxito pueden dejar de funcionar como parte del grupo u organización. La creciente porción de la población en la clase media económica ha intensificado el uso del término “sociedad sin clases”. Ha habido un gran esfuerzo en las últimas décadas para reducir el impacto de factores como la raza o el sexo para determinar automáticamente el status. El objetivo ha sido oportunidades iguales para que el status atribuido no obstruya las posibilidades de lograr una posición a través de los logros personales. Sin embargo, todavía queda mucho para mejorar las cosas: los trabajos tradicionalmente desempeñados por hombres son normalmente mejor recompensados que los desempeñados por mujeres (secretaria, enfermera, etc.). Un término importante dentro de la estratificación y sistema de clases es el de movilidad social, esto es, oportunidad para cambiar de status. Las sociedades occidentales han hecho hincapié en las oportunidades para una mayor movilidad en esta última mitad de siglo. Esta movilidad ofrece oportunidades para obtener un mejor status dentro del sistema de clases, pero también produce una atmósfera en la que el fracaso puede llevar a la frustración. 9.2.3. Sistemas de rol Los conceptos de status y rol son fundamentales para la descripción y análisis de la estructura social. El status está relacionado con las posiciones en un sistema social ocupadas por individuos designados; el rol se relaciona con los esquemas esperados de comportamientos atribuidos a esa posición. El término rol es utilizado para designar el conjunto de esquemas culturales asociados con una posición de status en particular, e incluye actitudes, valores y comportamiento asignado por la sociedad a una posición específica. Contempla las expectativas legítimas de los implicados con respecto al comportamiento de otras personas hacia ellos. Algunos aspectos del rol están explicados en detalles en la descripción de la posición, otros son parte del folklore legado a través de contactos directos, novelas, películas u otros medios. Las organizaciones humanas pueden ser definidas como sistemas de rol. Puesto que las organizaciones son mucho más que conjuntos de personas, máquinas, material, tiempo y espacio, pronosticar el comportamiento organizacional requiere más atención en las acciones y eventos. Los sistemas de rol no están claramente delimitados. El concepto de roles múltiples se refiere a que los individuos desempeñan muchos roles simultáneamente; por lo general, sólo uno es activo en un momento particular, mientras que los otros permanecen latentes. Dentro de cada organización, la persona ocupa una posición particular y desempeña ciertas

9. La dirección, el liderazgo y la motivación. actividades asociadas con ese rol. Además, un status social particular implica, no únicamente un simple rol asociado, sino un conjunto de roles asociados, algunos más complejos que otros. Este fenómeno puede designarse como conjunto de roles. Así, el maestro, además de ser maestro, es colega, director, etc. Los conjuntos de roles se relacionan con las diversas orientaciones que en el desempeño de un puesto específico en una organización particular se pudieran adquirir. Por otro lado, la percepción del rol tiene un impacto definitivo en la efectividad y eficiencia en las organizaciones: los individuos tienen ciertas capacidades y son motivados en diversos grados para desempeñar tareas designadas. Una tarea puede ser incorrectamente percibida y el resultado podría ser muy inefectivo desde el punto de vista organizacional, y viceversa. 9.2.4. Suceso de rol y conflictos El suceso de rol se refiere a la manera en cómo se adquiere y transmite un rol en un receptor. En el desempeño del rol influyen numerosas variables desconcertantes que hacen complejo el proceso organizacional de toma de roles. Una de estas variables desconcertantes viene representada por los factores organizacionales, que tienen una relación causal directa con las expectativas de rol. Muchas expectativas de rol son detalladas formalmente en las organizaciones, sin tomar en cuenta las personalidades implicadas. En este sentido, muchas propiedades de las organizaciones pueden ser tratadas como independientes de las personas en particular que ocupan los diversos puestos. Estas expectativas estarían determinadas en parte por un contexto organizacional amplio que incluye tecnología, estructura formal, descripciones de puesto, políticas y procedimientos, y sistemas de recompensas. Similar a los factores de organización son los rasgos de personalidad perdurables o atributos de la persona que describen la propensión de un individuo a comportarse de cierta forma. Dicha persona tiene un sistema de valores global y es motivado de acuerdo con una jerarquía de necesidades. Los factores organizacionales perdurables son generalmente ajustados para compensar ligeramente el comportamiento de parte de un receptor del rol en particular. También los transmisores del rol con frecuencia modifican sus expectativas con respecto a posiciones particulares con base en su conocimiento de las personalidades relacionadas. Por último, los factores interpersonales afectan el proceso de suceso de rol. La forma en que el rol enviado es recibido dependerá en gran medida de las relaciones interpersonales entre la persona determinada y el transmisor del rol. El conflicto de rol se refiere a la ocurrencia simultánea de dos o más transmisores de rol para las cuales el cumplir con una evita cumplir con las otras. Se pueden identificar cuatro tipos principales de conflictos de rol. En primer lugar, está el conflicto persona-rol, que ocurre cuando los requerimientos del rol violan las necesidades, valores o capacidades del receptor del rol (e.g. la renuncia de un sacerdote para contraer matrimonio). Este tipo de conflictos se relaciona con los aspectos internos cognoscitivo y motivacional del comportamiento. En segundo lugar, está el conflicto interroles, relacionado con el fenómeno de objetivos múltiples para individuos que actúan simultáneamente en varias o muchas organizaciones. Una persona puede encarar una transmisión de expectativas para un rol en una organización, las cuales están en conflicto con la otra organización (e.g. un empleado que es también funcionario del sindicato puede experimentar conflictos en sus roles). El receptor debe desarrollar un sistema

Ciencia de la Administración. de intercambio que le permite decidir la forma en que tiene que comportarse en un momento particular. El conflicto intertransmisor ocurre cuando varios miembros de un conjunto de roles tienen diferentes expectativas para el papel particular de una persona y por tanto transmiten envíos que están en conflicto. Este tipo de conflicto crea un ambiente complejo para el receptor (una oficina que ofrece servicios de mantenimiento, y la persona encargada recibe todas las tareas con la máxima prioridad). Por último, el conflicto intratransmisor surge cuando un transmisor envía instrucciones conflictivas o espera un comportamiento que resulta imposible a la luz de directivas interiores (e.g. un supervisor que espera de un subordinado que mejore la eficiencia y, al mismo tiempo, le niega autoridad para diversas operaciones relacionadas). El conflicto de rol es evidente en todas las organizaciones. El grado de conflicto puede variar sustancialmente y puede estar relacionado a niveles o subsistemas. Cuanto más complejo es el empleo, mas probabilidades hay de que surjan conflictos de rol. Por ejemplo, la especialización crea trabajos rígidos y detallados, originando conflictos; a nivel estratégico, el gerente opera en el límite de su organización, por lo que es objeto de muchos conflictos interrol. El conflicto persona-rol puede ocurrir en cualquier nivel. A medida que se sube de un nivel de operación a los niveles de coordinación y estratégico, el papel del dirigente se torna cada vez más complejo y aumenta la posibilidad de que surjan otros conflictos. 9.3. Dinámica de grupos 9.3.1. Definición de grupo Un grupo es un conjunto o agregado de personas que se consideran relacionadas de alguna manera o unidas por vínculos o intereses comunes (e.g. familia). Schein describe un grupo psicológico como “cualquier número de personas que 1) interactúan entre sí, 2) están psicológicamente conscientes de los demás, y 3) se perciben como un grupo”. Así, un avión lleno de viajeros no constituye un grupo psicológico, ya que no existe interacción ni conciencia mutual. El concepto de grupo en una organización incluye un límite y un medio y sugiere relaciones internas y externas con otros grupos e individuos. Los grupos son sistemas abiertos con un flujo continuo hacia el interior y el exterior de material, energía e información. La interacción puede ser ampliamente establecida como cualquier tipo de comunicación, tanto escrita como oral, además de los gestos y expresiones faciales. Sin este tipo de interacciones un grupo sería de naturaleza muy estática. Sería un conjunto de individuos. El término dinámica en “dinámica de grupos” implica que las relaciones son continuamente cambiantes y que se ajustan entre los miembros y entre los grupos. Las relaciones entre los miembros del grupo se reflejan en los patrones y procesos de la comunicación tanto formal como informal. Así ocurre cuando una sala de juntas refleja las relaciones jerárquicas. Los patrones de comunicación pueden evolucionar o trascender y trastornar el patrón supuestamente establecido. Los fines de la comunicación incluyen la transmisión de información, la persuasión a otros de un punto de vista, etc. Esto requiere un proceso bilateral. La comunicación clara es un proceso difícil; la probabilidad de que coincida lo que escucha una persona con lo que dice otra es muy limitada. Los principales problemas son transmisión desarticulada, dificultades semánticas y falta de preparación en el que escucha.

9. La dirección, el liderazgo y la motivación. La claridad, repetición y retroalimentación (verificar el significado) pueden ayudar a eliminar los peligros de la comunicación unilateral. A través de una discusión bilateral la gente generalmente puede experimentar suficiente interacción para asegurar un entendimiento razonable. 9.3.2. Grupos y organizaciones El grupo pequeño desempeña una función mediadora al vincular al individuo con la organización. Todo individuo es miembro de varios grupos formales e informales dentro de una organización particular, desarrollando subgrupos informales en el proceso de realizar la tarea asignada. Cada individuo puede actuar en varios o muchos comités permanentes o temporales. Un grupo organizado es una variedad particular de un grupo social. Se basa en la repetición de interacciones entre sus miembros, y las relaciones resultantes tienen cierto grado de permanencia. Un grupo organizado mantiene y desarrolla un carácter único: se hace formal y se estructura. Una estructura organizacional es una entidad abstracta integrada por varios puestos más que por personas. La tecnología con frecuencia dicta los arreglos organizacionales, así como el grupo y el grado de interacción en los grupos de trabajo. Una organización puede ser vista como a) un grupo conjunto de personas, y b) una estructura, o conjunto de puestos. Aunque los grupos cambian con el aumento o disminución de miembros, la estructura no es distinta con los cambios en el personal, y tiende a ajustarse de manera continua a las personalidades que ocupan los diversos puestos, más aún si se trata de una organización adaptable orgánica. 9.3.3. Grupos pequeños Shull describe el grupo pequeño como “1) es un elemento ubicado e inevitable en los sistemas sociales complejos; 2) desempeña una parte importante en el desarrollo y elaboración de la personalidad; 3) es un factor importante en los procesos de socialización y control; 4) tiene muchas semejanzas -como sistema social- con los grupos sociales a gran escala, y 5) puede ser movilizado como una poderosa fuerza motivacional. Hommans sugiere tres conceptos para entender el comportamiento individual en los grupos sociales: actividad, interacción y sentimiento. Mientras más actividades compartan la gente, más probable es que interactúe entre sí. También los individuos con sentimientos compartidos tienen más probabilidades de interactuar entre sí y participar en actividades conjuntas. A medida que las actividades son compartidas y las interacciones aumentan, el grado de sentimientos compartidos tiene probabilidades de aumentar también. Por medio de la sociometría, los investigadores han analizado pequeños grupos a fin de establecer patrones de interacciones entre los miembros. Esta técnica sirve para detectar a los líderes, al grupo primario, el status marginal y el status externo. En la medida en que la gente pasa de ser un “montón” a ser un grupo, las relaciones personales evolucionan. Las relaciones dejan de ser interacciones tentativas e inestables con dependencia en los líderes o instrucciones formales para pasar a adquirir una independencia final. El avance en las funciones de trabajo generalmente se asemeja al desarrollo de las relaciones personales, aunque no necesariamente hay una correlación individual. La primera etapa en las relaciones personales y las funciones de trabajo incluye el entendimiento del

Ciencia de la Administración. trabajo, los objetivos del grupo y los medios alternativos para alcanzarlas. Tras esto comienza la organización para resolver asuntos como liderazgo, relaciones de autoridad-responsabilidad, y métodos de realizar y coordinar el trabajo. En la etapa tres, el grupo comienza a compartir información y sentimientos y a basarse en las ideas mutuas en la medida que se “reúne” para realizar el trabajo. En la maduración, lo característico del grupo es su capacidad para resolver problemas específicos o para concluir tareas, al mismo tiempo que mejora su capacidad para hacerlo. 9.3.4. Desempeño de los grupos de trabajo Muchas variables afectan el desempeño o actuación individual en cualquier actividad, particularmente en el trabajo. Así, son importantes las condiciones físicas, la seguridad, las recompensas monetarias, el prestigio o reconocimiento, etc. Buena parte de las investigaciones se han centrado en el fenómeno de grupo llamado impacto social, esto es, la diversidad de cambios en estados fisiológicos y sentimientos subjetivos, motivos y emociones, conocimientos y creencias, valores y comportamiento, que ocurren en un individuo como resultado de la presencia o acciones reales implicadas o imaginadas de otros individuos. Los cambios pueden tener efectos positivos o negativos sobre la actuación. El grado de impacto social está en función de la fuerza (posición, poder), proximidad (cercanía, ausencia de barreras o filtros) y número de personas implicadas. El impacto total aumenta cuando hay más gente pero a un ritmo decreciente; es decir, cada uno de los primeros afectados tiene más influencia potencial que los últimos. Esto sugiere la eficacia de una estrategia de diseño de organización que ponga interés en grupos de trabajo relativamente pequeños a fin de sacar provecho de los efectos sociales positivos. El grado de cohesión en un grupo es un fenómeno complejo que resulta de combinar la atracción o repulsión neta para cada miembro. Muchas fuerzas están en juego en cada individuo, que los atraen o lo rechazan. En cualquier grupo existe una graduación de atracción para los miembros individuales. Algunos se identificarán más firmemente con los valores del grupo que otros. De la misma forma, el conjunto de actitudes individuales variará ampliamente. Algunos grupos tendrán una cohesión e integración extrema; otros, no tendrán cohesión y serán difusos. En cualquier caso, el resultado se traducirá en una mayor o menor coordinación. Una segunda dimensión, el compromiso frente a los objetivos organizacionales, integrado por las propensiones individuales a internalizar estos objetivos, da como resultado el grado de funcionalidad del sistema. También aquí existen grados para cada individuo y para el conjunto del grupo. La condición óptima es descrita como comportamiento coordinado en direcciones funcionales, compuesta por un grupo con un alto grado de cohesión y compromiso, pudiendo haber cualquiera de las combinaciones posibles. 9.3.5. Conflicto de grupo El conflicto puede tener efectos funcionales y disfuncionales sobre las personas, grupos y organizaciones. Una situación relativamente estancada podría reflejar muy poco conflicto; demasiado conflicto puede ser antifuncional en términos de interferencia con las actividades requeridas, falta de coordinación, etc. Un margen funcional de conflicto se presenta en el justo medio: suficiente, pero no demasiado. Dentro de este margen, una cantidad apropiada de conflicto facilita la generación de ideas y la creatividad, la innovación y el cambio, las respuestas positivas a nuevas oportunidades y retos, y un elevado nivel de desempeño de la

9. La dirección, el liderazgo y la motivación. organización. Así, la labor de los administradores no necesariamente es reducir el conflicto, sino alentar y mantener una cantidad funcional. El conflicto intragrupo puede surgir de diversas maneras. En las primeras etapas del desarrollo del grupo hay grandes probabilidades de desacuerdos en torno a las metas, planes y rol de los miembros. Las diferencias de opinión tienen que ser resueltas de forma que el grupo pueda funcionar. El conflicto interpersonal está siempre presente en cierta medida en los grupos. Diferencias de valores, creencias, actitudes y comportamientos provocan que los miembros tengan preferencias por algunos de sus colegas. Las relaciones de trabajo y el trabajo en equipo son más difíciles y con frecuencia muy tensas cuando se interponen los “conflictos de personalidad”. Sin embargo, el papel constructivo y positivo del conflicto para fomentar la creatividad y la innovación no debe pasarse por alto. Un grupo libre de conflicto podría ser estático y operar a una capacidad considerablemente menor. De la misma manera, es inevitable el conflicto entre los subgrupos de las organizaciones, esto es, el conflicto intergrupal. Estos conflictos pueden desarrollarse entre grupos del mismo nivel horizontal en una organización o entre grupos de diferentes niveles. Cada subgrupo está interesado en optimizar sus operaciones, dando una mayor relevancia a su departamento. También este tipo de conflicto puede tener un impacto positivo sobre la creatividad, la innovación y el progreso. 9.3.6. Mejoramiento de la organización por medio de la dinámica de grupos A) Entrenamiento de sensibilidad: grupos T. El término mejoramiento de la organización cubre un amplio espectro de procesos formales e informales. El entrenamiento de sensibilidad tiene varios objetivos amplios: el autoanálisis, un mejor entendimiento de otras personas y consciencias del impacto propio sobre ellas, mejor entendimiento de los procesos de grupo, una mayor destreza para lograr la efectividad del grupo, mayor reconocimiento de las características de los sistemas sociales más grandes, y una mayor consciencia de la dinámica del cambio. Los grupos T (por training) se concentran en entender el comportamiento individual como ocurre en un grupo pequeño. Las actividades, interacciones y sentimientos del grupo pequeño son el punto focal de la atención. Las sesiones de grupo T generalmente son poco agradables para los participantes debido a su naturaleza poco estructurada. Sin embargo, conforme el grupo progresa, empieza a reconocer y desarrollar su propia dinámica de grupo, y el conflicto y su solución son parte inherente del mismo. B) Construcción de equipos. Los esfuerzos de construcción de equipo se concentran en los grupos de trabajo existentes y en resolver problemas reales. Los asuntos interpersonales como las habilidades de comunicación podría ser un foco de atención, así como la fijación de objetivos o la clarificación de puestos en las sesiones de construcción de equipos. Estas sesiones implican también resolver problemas relacionados con una tarea específica del grupo. El proceso incluye la apreciación del problema, fijar prioridades, diagnosticar y evaluar soluciones alternativas, planear acciones y desarrollar medidas para el seguimiento y evaluación. Para este proceso, se requiere muchas veces un liderazgo muy hábil, y que cada miembro desempeñe un papel activo. 9.4. Sistemas de influencia y liderazgo 9.4.1. Sistemas de influencia

Ciencia de la Administración. Una parte del sistema psicosocial en las organizaciones se refiere a los intentos para influir en el comportamiento. La influencia se ejerce en muchas direcciones: hacia arriba y hacia abajo en la jerarquía, y lateralmente en las relaciones de grupos de compañeros. La influencia denota “cualquier cambio en el comportamiento de una persona o grupo debido a la anticipación de las respuestas de otros”. Los cambios en el comportamiento pueden ser “causados” por ideas o por algún otro factor inanimado (e.g. un cambio en el ambiente influirá para suspender un juego de golf). Sin embargo, tradicionalmente, los sistemas de influencia se refieren a situaciones en las que ocurren cambios de comportamiento como resultado de las relaciones entre las personas, que implican una interacción directa o indirecta (por medio de ideas). En algunos casos, el término influencia se utiliza en conjunción con otros términos como poder y/o autoridad. En primer lugar, como medio para influir en el comportamiento, tenemos la emulación, que no requiere un contacto directo entre los individuos y que, sin embargo, es una influencia poderosa sobre el comportamiento. Las personalidades públicas generalmente son conscientes del grado en el que las personas imitan su comportamiento, fenómeno del cual se aprovecha la publicidad. En las organizaciones, los participantes son conscientes de los patrones de comportamiento de los compañeros trabajadores y diversos ejecutivos. Ciertos individuos se convierten en “modelos” y sus patrones de comportamiento son adoptados por otros que esperan alcanzar un éxito similar. La sugerencia implica una interacción directa y consciente entre los individuos o entre un individuo y un grupo. Se trata de un intento explícito por influir en el comportamiento presentando una idea o defendiendo un curso de acción particular. La persuasión implica instar, y el uso de algún tipo de aliciente para lograr la respuesta deseada; implica más presión que una simple sugerencia. El refuerzo positivo a favor del comportamiento deseado tiende a inducir al influido para que continúe con ese comportamiento. Los sistemas de gratificación, basados principalmente en el reconocimiento y el elogio, han mostrado tener éxito en modificar el comportamiento individual en diversos ámbitos de organización. La coerción prevé la coartación por la fuerza, incluyendo el uso de presión física. Sin embargo, existen muchas formas de coerción, además de la fuerza física: en las organizaciones, los salarios y/o promociones pueden ser utilizados para limitar o influir el comportamiento. La amenaza del despido es también una influencia poderosa. Por otro lado, el liderazgo ha sido definido como la manera de ejercer influencia, y puede ser visto como 1) un grupo con status (posiciones de élite), 2) una persona clave; 3) una función, y 4) un proceso. El status de élite puede ser resultado de herencia (derecho divino de los reyes), elección o nombramiento. Los directores, ejecutivos, administradores, gerentes, jefes y dirigentes generalmente están incluidos como personas clave. La función de liderazgo implica facilitar el logro de los objetivos del grupo. En las organizaciones modernas, las funciones de liderazgo pueden ser desempeñadas por varios miembros, aunque al elogiar o culpar el éxito o fracaso, por lo general se centra en un individuo: el líder formal. El liderazgo también es un proceso dinámico. Las relaciones de líder-seguidor son recíprocas y se desarrollan por medio de las transacciones interpersonales con el tiempo. Factores a tener en cuenta son los atributos y las acciones del líder. 9.4.2. Poder Poder es la capacidad de hacer o afectar algo. Implica la habilidad para influir en otros.

9. La dirección, el liderazgo y la motivación. En su sentido más general, el poder denota a) la capacidad (ejercida o no) de producir un suceso determinado, o b) la influencia ejercida por una persona o grupo por cualquier medio, sobre la conducta de otros de una manera intencionada. Esto se relaciona con las formas de influir en el comportamiento. Poder es la capacidad de aplicar sanciones, no su aplicación real. Si la coerción o la aplicación de la fuerza es ineficiente, no existe poder. El poder también tiene una connotación negativa al estar vinculado con dictadores y déspotas. Sin embargo, realmente el poder es un concepto neutral, en términos simples, ya que es la capacidad de influir en la conducta de otros, para bien o para mal. En un sentido positivo, los buenos administradores desean el poder para estar en posibilidades de influir en el desempeño de las organizaciones. Asimismo, reconocen el poder colectivo que deriva de la participación; participar y comprometerse aumenta la probabilidad de que los subordinados apliquen los planes con entusiasmo y cumplan los objetivos. Los buenos administradores utilizan el poder para lograr resultados superiores y para mantener alta la moral, más que para controlar el comportamiento. En las organizaciones estables-mecanicistas, los patrones de interacción-influencia tienden a ser jerárquicos, del superior hacia el subordinado. En estas organizaciones el poder confía en los incentivos materiales o sanciones. En las organizaciones adaptables-orgánicas, los patrones de interacción-influencia son más variados, incluyendo relaciones de arriba hacia abajo, de abajo hacia arriba, horizontales y diagonales. El poder se ostenta de una manera flexible y descansa más en la experiencia y en factores sociales como la estima y la autorrealización. El conocimiento también se convierte en poder cuando la influencia fluye lateralmente o hacia arriba, trascendiendo las relaciones orgánicas (e.g. un vuelo será pospuesto si el piloto no cree que el avión esté listo). Aún así, el poder está decididamente en favor de la organización. Ésta puede aplicar sanciones sin preocuparse mucho de las repercusiones que puedan derivarse de un individuo. Sin embargo, un grupo de empleados, en conjunto, puede ejercer un considerable poder: las negociaciones colectivas (y la amenaza de huelga) son un medio formal de balancear el poder equitativamente. 9.4.3. Autoridad La autoridad es el poder institucionalizado, un concepto importante para el estudio de las organizaciones formales. Se basa en fundamentos legales (leyes, artículos de incorporación, acuerdos de sociedad) que definen la misión de una organización y dan poder a sus miembros para realizar sus actividades. Sin la autoridad formal, los grupos desarrollan relaciones de poder basadas en características como la proeza física, el conocimiento, la sabiduría, o algunos otros medios para identificar las relaciones de status o roles. Se requiere suficiente autoridad para asegurar una acción cooperativa y el progreso hacia los objetivos de grupo. Sin embargo, se quiere además alentar la individualidad, la creatividad y la innovación, algo muy alejado del autoritarismo. Tomando en cuanta la inevitabilidad de las organizaciones formales e informales, existe la necesidad de algún medio de asegurar que los esfuerzos son dirigidos hacia objetivos apropiados. La autoridad, aunada a los sistemas de rol y status, representa este elemento. Según Weber, se pueden identificar tres tipos básicos de autoridad legítima: racionallegal, tradicional y carismática. La autoridad carismática depende de las cualidades mágicas de los líderes individuales; no hay reglas, ni reglamentos. El carisma es más un concepto de poder que de autoridad, debido a que depende de las características personales más que del

Ciencia de la Administración. puesto. Este tipo de autoridad generalmente evoluciona hacia la tradicional en la medida en que los sistemas informales se estabilizan con el tiempo. En este sistema, los cambios y ajustes se producen cuando los líderes tradicionales lo consideran necesario y/o deseable, y las tradiciones son difundidas hacia los niveles bajos de esta manera o mediante el folclor. Cuando la autoridad tradicional se legitima formalmente, la autoridad tradicional se convierte en racional-legal. Ahora el derecho común ha sido codificado en un cuerpo elaborado de criterios oficiales para administrar la justicia en la sociedad. Las agencias del gobierno se designan como responsables de ciertas esferas de actividad y reciben una autoridad conmensurada a fin de que realicen sus tareas específicas. Este marco de referencia ofrece los medios para estructurar una jerarquía a través de la cual la autoridad es delegada a diferentes cargos del sistema. El derecho institucionalizado a influir en la conducta puede o no ser efectivo, dependiendo del consentimiento de quienes participan en la organización. Existe una zona de aceptación, un cierto nivel o margen de tolerancia dentro del cual los subordinados aceptarán directrices sin analizar los méritos del comportamiento en relación con el problema que se tiene a la mano. A menos que una directiva caiga dentro de este margen, no va a tener resultados positivos en su intento de influir: la autoridad formal está limitada por la zona de aceptación. 9.4.4. El proceso de liderazgo El liderazgo es un proceso interactivo que se desarrolla con el tiempo. Las personas con un saldo positivo de influencia surgen como líderes en situaciones no estructuradas, y los líderes formales son nombrados en puestos de autoridad en las organizaciones. Sin embargo, el poder de influir en la conducta depende de diversos factores, como por ejemplo, de la zona de aceptación. Las relaciones líder-seguidor son recíprocas y se desarrollan por medio de transacciones interpersonales. Las relaciones positivas permiten que la influencia circule en ambos sentidos en los momentos en que así se requiere. Así, habrá que analizar varios factores que afectan al proceso de liderazgo: intercambio social, atribución, seguidores y autoadministración. El intercambio social puede ser visto en términos de modificación de comportamiento. El comportamiento que es reforzado seguramente continuará, y viceversa. Para tener líderes hay que tener seguidores: dos o más personas están implicadas en relaciones interactivas. Por otro lado, los líderes y seguidores intercambian influencia. Los seguidores dependen de los líderes para las ideas, las instrucciones y el apoyo; los líderes dependen de los seguidores para las contribuciones importantes al desempeño de la organización. Estas relaciones líderseguidor dependen en gran medida de qué tan “legítimo” es el líder a los ojos del seguidor. Si los motivos y acciones de un líder parecen relevantes y contribuyen a lograr resultados positivos en la labor del grupo, se empiezan a acumular créditos, lo que permite que el líder sea más influyente en el futuro. Las transacciones son más significativas cuando ambas partes reciben fuertes beneficios netos. Pensar en las causas y los efectos es lo que se llama atribución. Se trata de un proceso mental complejo afectado por diversos factores individuales y de la organización. Varios aspectos básicos de este proceso son evidentes en el intercambio social entre líderes y seguidores. Así, un líder podría atribuir un buen desempeño al esfuerzo de un subordinado y

9. La dirección, el liderazgo y la motivación. reforzar positivamente ese comportamiento. Si el líder atribuye el buen desempeño a factores externos (e.g. a la suerte), el reforzamiento seguramente será más débil. Por otro lado, cuando un subordinado recibe una crítica por algo que él considera debido a una causa externa, pueden romperse las relaciones. Un paso importante para desarrollar buenas relaciones con el tiempo consiste en disminuir la discrepancia entre las atribuciones del líder y del seguidor. Aunque los superiores tienen la responsabilidad de hacer más flexibles las relaciones a largo plazo, de ninguna manera se trata de un proceso unilateral: los subordinados tienen cierta responsabilidad en desarrollar relaciones hacia arriba que sean funcionales para ellos mismos, sus superiores y las organizaciones. Es importante reconocer y entender la situación desde el punto de vista del jefe: puntos fuertes, debilidades, estilo de trabajo, etc. La comunicación abierta y la claridad de significado son elementos importantes para evitar malas interpretaciones y proporcionar el jefe información relevante. La autoadministración (o autocontrol) ha sido calificada como un “sustituto del liderazgo”. En la medida en que más personas administren su propio comportamiento y logren resultados que estén en línea con los objetivos de la organización, menos necesidad habrá de un liderazgo abierto. Algunos administradores tienen cierta tendencia a sobreadministrar, es decir, a dirigir a otras personas, cuando el desempeño podría mejorar si simplemente se “hicieran a un lado”, por supuesto, dependiendo del individuo y de la situación. Una tarea estructurada permite poca libertad al trabajador, por lo que no requiere mucho liderazgo de los supervisores; las tareas no estructuradas permiten un espacio considerable para la movilización de los individuos, y los administradores pueden variar la cantidad y el tipo de liderazgo de acuerdo con las circunstancias. 9.4.5. Características y comportamiento efectivo del líder Tomando en cuenta el ambiente particular, habrá siempre un individuo cuya personalidad y estilo de liderazgo se ajuste mejor a la situación. La lista de rasgos que ha de tener un líder podría ser interminable, pero normalmente incluye elementos como son tamaño, energía, inteligencia, sentido de dirección y propósitos, entusiasmo, amistad, integridad, moralidad, experiencia técnica, habilidades, decisión, conocimiento, sabiduría, imaginación, determinación, persistencia, resistencia, buena presencia y valor. Por supuesto, esto no es rígido: una sociedad enferma podría elegir a un líder enfermo, como fue el caso de Hitler. Licata enfatizó sobre seis aspectos que la gente quiere y espera de un líder: a) comunicación creíble, b) asociación con los trabajadores, c) justicia en las sanciones, d) capacidad para delegar, e) capacidad para tomar la iniciativa o anticiparse a los problemas adoptando las medidas necesarias en el momento correcto, y f) capacidad para ganarse el respeto. Otro enfoque para entender el éxito del liderazgo se concentra en lo que el líder hace, en términos de comportamiento o estilo. Términos como autocrático, democrático, burocrático y la política de dejar hacer, han sido utilizados para describir el enfoque general utilizado por los líderes. En las organizaciones mecanicistas-estables, el estilo de liderazgo basado en la burocracia despersonalizada podría ser el apropiado. El sistema de reglas y reglamentos está diseñado para cubrir todas las exigencias, por lo que el papel del líder es vigilar la actividad rutinaria establecida por el mismo sistema. Un estilo burocrático que subraya el orden, la regularidad y la precisión administrativas es evidente en muchas de las grandes organizaciones actuales. En las organizaciones adaptables-orgánicas, sin embargo, se requiere un estilo más

Ciencia de la Administración. flexible para manejar los diversos recursos humanos que son utilizados en actividades complejas. Es importante identificar los comportamientos específicos que cuentan para la efectividad del liderazgo. Se puede hablar de cuatro dimensiones de efectividad: a) apoyo, comportamiento que refuerza el sentimiento de valor personal e importancia de alguien; b) facilitar la interacción, comportamiento que alienta a los miembros del grupo a desarrollar relaciones estrechas y mutuamente satisfactorias; c) énfasis en la meta, comportamiento que alienta un entusiasmo por cumplir con el objetivo del grupo o alcanzar un desempeño excelente; y d) facilitar el trabajo, comportamiento que ayuda a llegar a la consecución de los objetivos por medio de actividades tales como programación, coordinación, planificación proporcionando recursos tales como herramientas, materiales y conocimiento técnico. No obstante, es poco realista esperar una atención simultánea a todas las dimensiones de conducta efectiva del líder. Son necesarios algunos intercambios. El análisis de las cualidades, los estilos y el comportamiento, inevitablemente lleva a la conclusión de que no existe una mejor forma de dirigir: todo depende del líder, los seguidores, la situación, la naturaleza de la tarea, las relaciones de autoridad y la dinámica de grupo. Esos factores son parte del ambiente de la organización o del sistema psicosocial dentro del cual debe funcionar un líder. Se trata de un punto de vista de contingencia, que aunado a la flexibilidad en el comportamiento, mejorará las probabilidades de que los intentos del líder para influir tengan éxito.

10. Los ciudadanos y las políticas públicas

Tema 10.- Los ciudadanos y las políticas públicas 10.1. La participación de los administrados La intercomunicación entre Estado y sociedad hace que los poderosos de esta última, vertebrados en grupos, participen o influyan en las decisiones que conforman la sociedad. Por eso se puede decir que los sistemas políticos actuales son abiertos. Los grupos a tener en cuenta son, pues, los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones empresariales, las empresas capitalistas de grandes dimensiones, los grupos profesionales, y las iglesias o confesiones religiosas. Además, esta participación viene en muchos casos avalada por la ley, por lo que se trata de una participación no sólo de hecho, sino también de Derecho. Para reconocer estos derechos, la existencia del grupo debe constar oficialmente, dando lugar a actuaciones administrativas. La cuestión es si esta participación debe limitarse a estos grupos organizados o, por el contrario, debe extenderse a todos los ciudadanos. Una sociedad que considere la libertad como uno de sus valores esenciales no puede obligar a nadie al encuadramiento en estos grupos contra de su voluntad. En principio, la inexistencia de barreras entre Estado y sociedad, esto es, la participación, es una de las ideas esenciales del Estado democrático de Derecho. Los textos políticos (e.g. la Constitución española de 1978) recogen el principio de participación y precisan en algún caso las cuestiones a que debe referirse (actividad de las organizaciones públicas que afecte al bienestar o a la calidad de vida, defensa de los consumidores o usuarios, etc.). Pero la participación, asegurada en el ámbito estrictamente político por medio de las elecciones, y en otros contextos a través de los grupos organizados, no parece fácil a través de otros mecanismos. Por lo general, los políticos en el poder no suelen desear la creación de nuevos cauces participativos por el peligro que entraña para la estabilidad política el establecimiento de poderes rivales. Por otro lado, los grandes grupos organizados, las pequeñas organizaciones y asociaciones privadas, y más aún el ciudadano no integrado en otros grupos, están mal preparados para participar. Es por eso que la participación propia de la sociedad pluralista y del Estado de Derecho queda incumplida, y las grandes decisiones que afectan a la vida pública continúan siendo adoptadas por los políticos y los grupos burocráticos en connivencia con los grupos o sectores poderosos de la sociedad. 10.2. Administración y partidos políticos 10.2.1. Relaciones entre Administración y partidos Los partidos políticos son organizaciones abocadas a la conquista del poder político, y las relaciones entre Administración y partidos están condicionadas por el carácter del régimen político. Sin embargo, en el caso español, la importancia del tema viene reforzada por la mención expresa que hace la Constitución de los partidos políticos, la cual dicta también las normas referentes a su estructura y funcionamiento internos. Al igual que con otras organizaciones, la administración mantiene una relación dual con los partidos: por una parte actúan frente a los partidos como poder, y por otra mantiene relaciones de colaboración con ellos.

Ciencia de la Administración. En sus actuaciones como poder, es necesario que la Administración reconozca la existencia válida del partido mediante mecanismos jurídicos. Uno de ellos, que supone una restricción de los derechos, consiste en que los órganos administrativos competentes dicten una autorización administrativa emitiendo un juicio sobre si el partido cumple los requisitos legales. Otra variedad es la inscripción del partido en un registro administrativo discrecional. Un sistema más respetuoso con los derechos consiste en la inscripción del partido en el registro acreditando que cumple con los requisitos legales. Pero junto a estos aspectos formales, en la vida cotidiana la Administración pública debe contar con los partidos, no sólo con el que se encuentra en el poder, sino también con los que están en la oposición. Estas relaciones consisten en consultas que se hacen con los partidos más importantes de la oposición política, tanteando su actitud sobre ciertas medidas a adoptar o recabando su colaboración. Estas consultas sobre medidas administrativas suponen una muestra de buena voluntad y prudencia política del partido en el poder. Por último, cabe la posibilidad de que los partidos utilicen la Administración como campo de reclutamiento, ya que las Administraciones públicas de los países desarrollados agrupan a más del 10 por 100 de la población activa, personas además de gran utilidad para el partido. 10.2.2. Administración y sistema de partidos A) Administración y partido único. Los sistemas de partido único suelen coincidir con un régimen totalitario, presentando graves problemas estructurales. En primer lugar, debido a la desconfianza hacia la Administración del régimen anterior, el aparato del Estado se duplica y se crea un aparato paralelo del partido, creando a la Administración un poderoso rival que absorbe algunas competencias con la consecuencia de una mayor intervención en la sociedad. La creación de estos aparatos paraestatales, que son íntegramente del partido o están dominados por él, es un buen caldo de cultivo para las rivalidades entre grupos bajo la fachada del poder omnímodo del dictador. En cualquier caso, el partido tratará de influir sobre la Administración en todos los niveles. En el nivel más alto, se intentará producir una renovación total o casi total, permaneciendo en los cuadros altos sólo aquellos individuos que se habían identificado por el nuevo régimen. En los cuadros medios, la exigencia no es tan rigurosa; frecuentemente y de forma automática y oficial se afiliará a los funcionarios al partido proporcionándoles ventajas de toda índole. De cualquier manera, en los momentos iniciales se exige rigurosamente la fidelidad política; puede ser que no siempre se exija la afiliación, pero el régimen no está dispuesto a tolerar disidentes. Tras algunos años de permanencia en el poder, el partido único frecuentemente evoluciona hasta llegar a una verdadera degeneración cuando no existe una ideología dura, o cuando ésta se utiliza por el dictador como pretexto formal para mantenerse en el poder. El régimen pasa a ser de totalitario, a autoritario y paternalista. El corporativismo desempeña entonces un papel funda-mental, incluso a veces ofreciendo un reducto de disentimiento desde el mismo aparato oficial. Por otra parte, las nuevas generaciones que no han vivido los momentos iniciales y que asumen por ello la fidelidad al régimen como algo puramente formal, acceden a los puestos oficiales y a menudo combaten al régimen desde la Administración

10. Los ciudadanos y las políticas públicas pública en un proceso ya de desintegración. B) La Administración en un sistema pluripartidista.

Ciencia de la Administración. En estos sistemas se parte del principio según el cual los funcionarios han de ser neutrales y profesionales. Los esquemas orgánicos formales pueden verse más o menos alterados según el régimen político y la ideología del partido en el poder, pero los servidores públicos deben continuar siendo los mismos. Se exige fidelidad a la Constitución, no al partido en el poder. Los políticos no deben discriminar a los funcionarios por razón de su ideología, y estos últimos deben servir al partido en el poder aunque sus convicciones personales sean distintas. 10.3. Intereses colectivos y Administración pública 10.3.1. Estado e intereses colectivos La Constitución española, además de referirse a la participación, dispone que los poderes públicos deben promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos sean reales y efectivas, así como remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. La puesta en práctica de este principio corresponde a las Administraciones públicas, consagrándose así la existencia de una continua relación entre el aparato administrativo estatal y los grupos. Esta protección, por supuesto, puede hacerse por muy distintos medios, por ejemplo, en forma de subvenciones y ayudas económicas. Ahora bien, corresponde al Gobierno, y siguiendo sus directrices a las Administraciones públicas, decidir a qué grupos e intereses colectivos debe primarse en cada momento concreto, en función de la política general, cada tipo de protección. Lo que no puede negarse a cualquier grupo es su derecho a mantener la propia identidad. En todo caso, lo que está fuera de duda, es que la Constitución española admite plenamente la colaboración y el contacto entre las Administraciones públicas y los grupos existentes en la moderna sociedad organizacional. 10.3.2. Los grupos cualificados El estudio de los grupos cualificados debe limitarse a aquellos que encarnan y defienden intereses profesionales, económicos y políticos. Quedarían, pues, fuera ciertos grupos como organizaciones de consumidores y usuarios, confesiones religiosas de arraigo mínimo, etc. A) las organizaciones profesionales. Entre éstas juegan un papel importante las Corporaciones públicas, tales como los Colegios profesionales y las Cámaras de comercio, Industria, Navegación, y de la Propiedad Agraria. Son entidades que en el régimen anterior, en un régimen totalitario, eran consideradas plenamente como Administraciones públicas, y que aún lo son mientras no se reforme la legislación ordinaria que les resulta aplicable. Llevan a cabo una amplia colaboración con la Administración pública y su capacidad de presión es considerable. B) Organizaciones que defienden intereses económicos privados. Son los grupos más importantes a considerar, y comprende los Sindicatos y las asociaciones de empresarios, contemplados en la Constitución como elementos del sistema político a continuación de los partidos: están obligados, por su parte, a mantener una organización y funcionamiento internos democráticos. Su colaboración con la Administración es importante a la hora de resolver grandes cuestiones económicas generales, como las relativas al empleo, al nivel de salarios y su revisión. También la Administración entabla diálogos con los sindicatos a propósito de las

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condiciones concretas de trabajo en todos los centros con carácter público, lo que entraña el diálogo con los sindicatos de funcionarios de hospitales, empresas de transportes urbanos, etc.

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Tema 11.- Europa Occidental 11.1. La organización administrativa inglesa 11.1.1. El Gobierno central A) El Gobierno y el Gabinete. La figura clave del Gobierno es el Primer Ministro, cabeza de la mayoría parlamentaria, y que ejerce la jefatura sobre todo el aparato de la Corona. A propuesta suya se nombran todos los cargos importantes. Además, reúne la condición de Lord del Sello Privado, lo que significa que ejerce el control de la tesorería y que de él dependen los inspectores financieros. Por otra parte, es también el jefe del personal, por lo que de él depende la Comisión del Servicio Civil, órgano de la Administración general de los agentes u oficiales de la Corona. El Gobierno es un órgano muy numeroso en su composición que integra a todas las personas con carácter de Ministros. Así, el Primer Ministro ejerce la jefatura de la mayoría parlamentaria y, además, se asegura la lealtad incondicional de una parte de las personas que integran dicha mayoría. Entre los Ministros, hay que distinguir los Ministros tradicionales, con la denominación de Secretario de Estado, y titulares de los Departamentos clásicos que existieron en el siglo XIX. Dichos Ministerios con frecuencia conservan sus nombres tradicionales, que a veces no son más que un recuerdo de los tiempos en que eran órganos colegiados, como el Almirantazgo o Ministerio de Marina y el Ministerio de Comercio. Pero además de estos, existen los titulares de los nuevos Departamentos creados, que se consideran oficialmente adscritos al Primer Ministro. Son organizaciones administrativas que atienden la intervención económica y social (sanidad, educación, trabajo y bienestar, planificación urbana y vivienda, industria). También tienen carácter de Ministros algunos altos funcionarios, como el Procurador General y el Ministro para los asuntos del País de Gales. A diferencia del Gobierno, el Gabinete reúne al grupo reducido de Ministros de la máxima confianza del Primer Ministro, generalmente a los titulares de los Departamentos tradicionales y a algunos de los titulares de Ministerios de nueva creación. Este Gabinete es el que verdaderamente decide todos los asuntos importantes, aunque tiene un carácter no oficial: legalmente no existe, y funciona sólo como una costumbre política. B) La estructura interna de los ministerios. Los ministros de cada Departamento son asesorados por el Gabinete (Private Office), que cuentan, además, con los juniors ministers (miembros más jóvenes del partido que mantienen la disciplina del mismo en la Cámara de los Comunes y que trabajan como asesores de dicho Ministro) y con funcionarios de carrera, que aseguran el contacto del Ministro con el resto de las organizaciones oficiales. Toda esta organización depende en líneas generales del Permanent Secretary, que actúa como jefe del personal y asegura el funcionamiento interno del Ministerio. Como en los demás países, los Departamentos se dividen en ramas administrativas, esto es, las Direcciones Generales. Los puestos de Secretario Permanente y Directores, así como otros rangos equivalentes, están reservados a funcionarios superiores con titulación

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universitaria (agentes profesionales de la Corona), aunque se admiten excepciones. 11.1.2. Las Públic Corporations Las organizaciones formalmente separadas de los agentes de la Corona se denominan public corporations, y tienen encomendada la intervención económica y social. El esquema seguido para su creación es el fideicomiso (trust), según el cual una persona, en principio privada, crea una organización para el cumplimiento de un fin determinado y nombra para ello un grupo de administradores (trustees), que actúan en beneficio del grupo de personas interesadas en la actividad de la organización. Este esquema asegura una cierta independencia a los directivos de las public corporations ya que, en principio, su personal no forma parte de los agentes de la Corona, y sus bienes no son bienes de la Corona, sino de la misma corporación. Sin embargo, en la práctica, existe una fuerte relación entre las public corporations y los Ministerios, esto es, una relación de jerarquía entre la organización separada y el Ministro del Departamento de competencia próxima a la actividad de la corporación. 11.1.3. El Gobierno local De acuerdo con el sistema tradicional, las unidades locales eran el condado y el burgo o municipio. El condado era la estructura básica tradicional, división territorial inglesa que agrupaba a las entidades locales inferiores. Estaba administrado por un Consejo elegido con competencias en materia de educación, sanidad, trabajo y transportes. Salvo el pequeño grupo de agentes de la policía central (Scotland Yard), el resto de la policía inglesa depende administrativamente de cada condado. El burgo o municipio era una estructura privilegiada aplicada sólo en el caso de las ciudades más importantes, y estaba administrado por el Consejo elegido y por el Alcalde como jefe de la Administración municipal, con competencias en servicios y suministros de agua y saneamientos, en planificación urbana y vivienda, en sanidad y servicios locales, etc. La reforma de la Ley de Gobierno Local de 1972 supuso la desaparición de los burgoscondados y la distinción entre distritos rurales y urbanos, disminuyendo la autonomía local e integrando a los Gobiernos locales en el sistema general. Así, los Ministros de la Corona pasan a tener mayor poder sobre los Gobiernos locales, poder ejercido mediante subvenciones y otras ayudas financieras. 11.2. La Administración francesa 11.2.1. La organización central Uno de los rasgos esenciales de la Administración francesa viene dado por la articulación entre actividades de políticos y funcionarios. En torno al Presidente de la República se configuran dos órganos principales: en primer lugar el Gabinete del Presidente, que tiene una composición política y está integrado por personas de su partido, y cuyo cometido principal es mantenerlo en contacto con las fuerzas políticas y sociales. Es interesante mencionar la Secretaría General de la Presidencia, cuyo titular, auxiliado por un grupo de Consejeros Técnicos y encargados de Misión, tiene como fines asesorar y asistir al Presidente

Ciencia de la Administración. proporcionándole información, preparar sus discursos, audiencias y viajes, realizar tareas de documentación y estudio y, sobre todo, preparar los Consejos de Ministros que preside el Presidente de la República. En cuanto al Primer Ministro, además de sus funciones políticas, está configurado como una autoridad administrativa fuerte, contando con el apoyo de un aparato administrativo importante. En primer lugar, está el Gabinete del Primer Ministro, compuesto por no más de treinta personas que estudian todos los grandes problemas políticos. Existe además un Gabinete militar. Además del Gabinete, hay que referirse al Secretariado del Gobierno, cuyo titular es un funcionario profesional que suele mantenerse normalmente en el puesto a pesar de los cambios de Gobierno. Corresponde al Secretario coordinar a los Ministerios y estar en contacto con el Presidente de la República y el del Gobierno para la formación del orden del día. Del Secretariado del Gobierno dependen organismos tan importantes como el Servicio de Documentación y el Diario Oficial de la República francesa. Además de estos organismos de apoyo del Presidente del Gobierno, otros servicios de importancia que dependen de él son el Secretariado de Defensa, el Comité de Cooperación con la Comunidad Económica Europea, y el Comisario del Plan. Todo ello configura al Presidente del Gobierno francés como un órgano administrativamente fuerte. Además, debido a la reciente reforma socialista, se han suprimido numerosos Ministerios, ahora transformados en Secretarías de Estado y Ministerios Delegados, fijando su número en catorce, lo que supone un incremento notable del volumen de otras unidades orgánicas. 11.2.2. Establecimientos públicos y empresas públicas Desde el siglo pasado el esquema francés aplicaba la intervención en los sectores sociales más básicos: educación, sanidad y beneficencia. Un establecimiento público era el organismo que prestaba un servicio público. Sin embargo, con posterioridad se deformó esta visión al aparecer establecimientos públicos industriales y comerciales, que en la práctica se comportaban como organizaciones de carácter privado utilizados como instrumentos del poder. Junto a estos, siempre conectados a un Ministerio, están las empresas públicas, que se rigen por las mismas normas que un establecimiento público industrial y comercial. 11.2.3. La Administración territorial A) La situación anterior a la reforma de 1981. La Administración territorial francesa estaba dominada por el Prefecto, que era el representante del Gobierno en el Departamento, con poderes propios y unos servicios administrativos directamente bajo sus órdenes. Además, ejercía amplios poderes de tutela respecto a los Alcaldes elegidos, con los que mantenía la más estrecha colaboración. Subordinados al Prefecto estaban los servicios exteriores o Delegados de los Ministerios, que en la práctica actuaban con gran independencia y estaban fuertemente articulados con los Alcaldes. Los Municipios estaban administrados por el Alcalde y los Consejeros Municipales elegidos. Los Alcaldes tenían el doble carácter de autoridad del Estado en el Municipio y al mismo tiempo de autoridad local. Así, se encontraban subordinados al Prefecto, el cual debía

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autorizar todos los actos importantes de la vida municipal. Sin embargo, en la práctica, en lugar de subordinación, se daba un acuerdo entre el Prefecto y los demás protagonistas del sistema. Mas que controlar a los Municipios, el Prefecto los asesoraba. B) La reforma de 1981-1983. La llegada al poder del Gobierno socialista en 1981 supuso una importante reforma de la Administración territorial con el propósito de desburocratizar a Francia y hacer desaparecer el centralismo, permitiendo así la participación de una nueva ciudadanía. De este modo, se suprime la tutela que ejercían el Prefecto y los servicios exteriores del Estado sobre el Municipio, al tiempo que desaparece la dependencia financiera de los Municipios. Los poderes que pierde el Prefecto son adquiridos por el Presidente del Consejo General Departamental, al servicio directo del Presidente del Gobierno.

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Tema12.- Estados Unidos de Norteamérica 12.1. La Administración federal 12.1.1. La Oficina del Presidente El Presidente de los Estados Unidos tiene una voluminosa y compleja organización que está directamente al servicio de sus atribuciones y trabaja inmediatamente bajo sus órdenes. Esta Oficina del Presidente tiene importantes atribuciones que en otros países corresponden normal-mente a alguno de los Ministerios. Así, por ejemplo, el Presidente de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos lleva consigo el funcionamiento de una organización que mantiene las relaciones con el Pentágono (Departamento de Defensa). Igualmente, la Oficina presidencial tiene muy importantes poderes en asuntos internacionales y en materia económica (elaborando, por ejemplo, el presupuesto federal). De esta manera, el llamado Departamento del Tesoro (en otros países el Ministerio de Hacienda) no elabora el presupuesto general, sino que lo hace la Oficina del Presupuesto, integrada en la Oficina del Presidente, y en íntima conexión con el Consejo Económico, adoptando juntos las grandes decisiones económicas. Además de estas organizaciones principales integradas en la presidencia, existen otras que se ocupan de materias variadas, como la calidad de vida, las relaciones comerciales y la política tecnológica y científica. Todas estas oficinas constituyen un mundo administrativo complejo unificado por la Oficina de la Casa Blanca, órgano que asesora directamente al Presidente y constituye su entorno inmediato. 12.1.2. El Ejecutivo federal Aunque el máximo poder administrativo corresponda al grupo de personas que trabaja en la Oficina del Presidente, hay que considerar, además, los distintos Departamentos ministeriales que constituyen las ramas del Ejecutivo. Sus titulares forman el Gobierno federal o Gabinete, aunque su poder es mucho menor que en los regímenes parlamentarios, ya que el Gobierno es el instrumento personal del Presidente y la situación de los Ministros recuerda en ocasiones la de los Secretarios de Estado de los Reyes absolutos. En todo caso, el poder y la responsabilidad los tiene el Presidente, y los Ministros no son sino sus colaboradores. Los Departamentos o Ministerios en Estados Unidos existen en número más limitado que en otros países. Los Ministerios principales son el de Asuntos Exteriores (Departamento de Estado), el Departamento de Defensa, y el Departamento del Tesoro. El Secretario de Estado y su Departamento mantienen íntimas relaciones con el resto de los Ministerios, pues en buena medida todas las ramas del Gobierno se relacionan con la política exterior. El Departamento de Defensa, por necesidades tecnológicas, se encuentra en íntima relación con las grandes empresas que suministran el material, funcionando así como auténtico motor del progreso tecnológico y científico. El Departamento del Tesoro, además de poseer importantes obligaciones económicas y no elaborar el presupuesto, se encarga de la gestión de los impuestos federales y la realización de pagos, aparte de la ejecución de la política monetaria. Otros Departamentos (Interior, Agricultura, Comercio, Trabajo, Salud y Asuntos Sociales) tienen importancia mayor a efectos exclusivamente internos de los Estados Unidos.

12. Estados Unidos de América. En principio no se ocupan tanto de la gestión directa y la prestación de los servicios correspondientes, cuanto de la coordinación y vigilancia de la Administración de los Estados federados. Esto se consigue mediante la ejecución de los mandatos constitucionales y mediante subvenciones y ayudas federales; si los Ministerios no se atienen a los criterios oficiales o extraoficiales de la Administración federal, verán drásticamente reducidas estas subvenciones. En Estados Unidos no existe un Ministerio de Educación. La inmensa mayoría de los centros educativos son de carácter privado, aunque suelen recibir ayuda financiera de la Adminis-tración en forma de subvenciones o contratos de investigación a fin de subsistir y ofrecer una buena calidad del servicio en una sociedad competitiva. Así el Estado ejerce un control indirecto. 12.1.3. Las Agencias Independientes Las Agencias Independientes son organizaciones formalmente separadas del Gobierno, pero que en realidad funcionan subordinadas a este y son un instrumento de su política. Su organización y cometidos se dan de forma muy variada. Así, por ejemplo, el Servicio de Correos de los Estados Unidos está configurado como una agencia de tipo permanente; o la Comisión de Derechos Civiles, de gran importancia para la vida nacional. Algunas Agencias actúan de modo bastante autónomo, encargadas en la realización de una tarea específica; otras son sólo estructuras formales creadas como instrumento de ejecución de decisiones tomadas en la Administración federal centralizada. En su conjunto, las Agencias Independientes suponen prolongaciones de la Administración federal para la puesta en práctica de soluciones muy variadas. 12.2. La Administración de los Estados federados y la Administración local 12.2.1. La Administración de los Estados federados Este es el más débil de los tres niveles administrativos, y sus rasgos son muy variados, dependiendo de la configuración prevista en la Constitución de cada Estado. La suprema autoridad corresponde al Gobernador, responsable ante el Parlamento de cada Estado y, a su vez, jefe de la respectiva Administración. También existe un secretario del Gobierno del Estado federado, un Tesorero y un Ministro de Justicia, que desempeña más bien las funciones de un procurador o fiscal del Estado. Fuera de la existencia de estos órganos existe la diversidad ya señalada respecto a cada uno de los Ministerios concretos. Los Estados, sin embargo, no ejercen un control demasiado importante de la Administraciones locales. 12.2.2. Los entes locales Los entes locales gozan en los Estados Unidos de una amplia autonomía administrativa. Estos son los condados y las ciudades, aunque en la década de los sesenta se llevó a cabo en algunas grandes ciudades una refundición de ambos, que acumularon las funciones del municipio y del condado. El sistema aparece condicionado porque los municipios no tienen potestad legislativa, teniendo la prohibición expresa de dictar leyes locales. Así, aunque la autonomía de los entes locales es muy amplia (no existe un control de los actos de los

Ciencia de la Administración. Gobiernos locales), estos están sometidos a leyes de los Estados federados y las leyes federales norteamericanas.

13. Ad. públicas españolas: 1808-1923.

Tema 13.- Antecedentes de las administraciones públicas españolas: 1808 1923 13.1. El reinado de Fernando VII (1808-1833) 13.1.2. La Guerra de la Independencia y la labor de las Cortes de Cádiz La Junta Central suprime en 1808 los Consejos de Castilla, Hacienda, Indias y Órdenes Militares, creando en lugar de ellos un Consejo y Tribunal Supremo de España e Indias. Este nuevo consejo continúa teniendo competencias consultivas y jurisdiccionales. La principal novedad de la Constitución de 1812 son las Secretarías de Gobernación, una para la Península y otra para Indias, que ejercen las competencias del antiguo Consejo de Castilla, expresamente en materia de política municipal, sanidad, beneficencia, enseñanza, prisiones y fomento de la economía, siendo los nuevos Departamentos origen de varios Ministerios posteriores. En materia de organización y funcionarios, en 1810 se suprime la venta de los oficios. Las Cortes establecen la incompatibilidad entre el carácter de Diputado y la obtención de cargos en la Administración. Se aprueba una división de competencias entre las Secretarías, y se fijan las líneas generales de su organización. La unidad orgánica base son en este momento los Negociados, desempeñados por Oficiales. Una de las materias de mayor interés en la labor administrativa de las Cortes de Cádiz es la ordenación territorial. Se prevé una división en provincias, tiene lugar la abolición de señoríos jurisdiccionales (llevando consigo la aplicación del esquema municipal a todos los cascos urbanos, apareciendo así unos nueve mil municipios, la mayoría de los cuales sin capacidad para prestar servicios), y prevalece la tesis de que los Ayuntamientos no son más que agentes del Poder ejecutivo para el gobierno de los pueblos. Se instaura así un control de las autoridades locales por los agentes del poder central, al tiempo que la Constitución prescribe el control de las ordenanzas municipales por las Cortes. Se está, por tanto, bien lejos de la autonomía municipal. Por otro lado, se suprimen los Corregidores y se crea la figura del Jefe político, que preside el Ayuntamiento de la capital, y al que están subordinados los demás Ayuntamientos. Fácilmente se comprende la precariedad de estas medidas, que se adoptan en 1813 cuando parte del territorio está ocupado por las tropas francesas, y un año antes de que se restablezca el absolutismo. 13.1.2. Los períodos absolutistas y el trienio constitucional En el primer período absolutista (1814-1820) se restablece íntegramente la situación anterior volviendo a crearse los Consejos y Secretarías de Despacho existentes en 1808, incluso la de Indias. En 1815 se crea una Junta suprema de Estado, que preside el Secretario de Estado, pero que no es en modo alguno un Gobierno. Sus funciones son consultivas y a ella asisten los Secretarios de Despacho y los miembros de los Consejos. Se deroga el principio de abolición de la venta de oficios, considerándose a sus ocupantes propietarios de los mismos. También se vuelve a la situación anterior en cuanto a los Ayuntamientos, aunque el transtorno fue menor. En el trienio constitucional (1820-1823) se aplican las medidas de la Constitución de 1812 en el ámbito de la Administración central. En cuanto a los órganos periféricos destaca la división en provincias: se crean 52 provincias que, salvo el caso de Canarias que es entonces

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Ciencia de la Administración. una sola provincia, coinciden con las actuales. Al frente de cada provincia se sitúa un Jefe Político, y el Alcalde pasa a ser la primera autoridad administrativa de los Ayuntamientos, conservando sus funciones judiciales. La llamada “década ominosa” (1823-1833) que integra el segundo período absolutista tiene un interés mayor que el primero, pues aunque se restablece otra vez la situación del Antiguo Régimen, aparece un consejo de Ministros, que preside el Rey y en su defecto el Secretario de Estado. En Hacienda se implanta la elaboración de presupuestos por cada Departamento. 13.2. El reinado de Isabel II (1833-1868) Especial importancia tiene la llamada “década increíble” de la Administración española, que se extiende desde 1833 a 1845. Una de las medidas más importantes tomadas consiste en la separación definitiva de las competencias administrativas y jurisdiccionales. Se suprimen los Consejos de Estado, Castilla, Guerra, Hacienda e Indicas, y se crean el Tribunal Supremo, con jurisdicción general, y los Tribunales de Guerra y Hacienda. Termina así definitivamente la confusión de competencias entre las Secretarías de Despacho y los Consejos. También se crea la figura de los Subsecretarios en todos los Departamentos, y se establece una moderada compatibilidad entre los cargos de Diputado y los obtenidos en la Administración. La reforma tributaria daría a Hacienda una configuración moderna para la época. Se intenta un pleno restablecimiento del orden público mediante la creación de la Guardia Civil en 1843, y en 1845 se crean el Consejo Real y los Consejos Provinciales, otorgándoles competencias consultivas, y encomendándoles, además, la jurisdicción contencioso-administrativa (juzgar en los pleitos contra el Estado). Finalmente, se crea una Escuela especial de Administración. En 1833 el Ministro Javier de Burgos lleva a cabo la división definitiva de España en 49 provincias, intentando que la división fuese respetuosa con los factores históricos. El Gobernador civil domina la provincia, pero sus competencias están limitadas a poco más que el mantenimiento del orden público y el manejo de la Administración local. Los alcaldes le están subordinados gracias a la centralización administrativa de la época, y los Delegados no son importantes más que en el caso de Hacienda.

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Para la Administración local también es una fecha decisiva el año 1833, implantándose definitivamente los municipios constitucionales, muchas veces de forma artificial obedeciendo la división simplemente al mandato oficial. Por otro lado, los Alcaldes son confirmados como primera autoridad en los Ayuntamientos, quedando subordinados al Poder central. De esta manera, con la identificación del casco urbano por mínimo que sea con el Municipio, y con la centralización administrativa, se abren dos problemas fundamentales del régimen local: la necesidad ineludible de reducir el número de municipios, y la alternativa centralizacióndescentralización. Mientras que los moderados son partidarios del centralismo, los progresistas están a favor de la autonomía municipal, y constituyen en los pueblos juntas municipales al tiempo que forman buena parte de los cuadros de la milicia municipal. Con la Ley de 1840, de carácter centralista, se dispone que se designe Alcalde al candidato que haya alcanzado en las elecciones mayor número de votos. En 1845 se disuelve la milicia nacional al crearse la Guardia Civil. Puede verse, por tanto, que en la misma década se presencia la ruina de la autoridad, produciéndose una guerra civil, al tiempo que aparece una Administración española, bien distinta de la tradicional, que se irá formando con posterioridad. Durante el resto del reinado, se crea un Ministerio de Comercio, Instrucción y Obras Públicas. En cuanto a los funcionarios, estos no son inamovibles, sino que se les destituye de sus puestos, no sólo al cambiar el régimen político, sino incluso con los cambios de gobierno. No obstante, parece que la situación se ha exagerado y que, junto a los numerosos cesantes, había también un importante núcleo de funcionarios profesionales fijos. Estos funcionarios fijos se empezarán a organizar en Cuerpos a fin de buscar una garantía en la aprobación para ellos de una legislación específica. 13.3. El sexenio revolucionario y la Restauración canovista (1868-1923) El sexenio que va de 1868 a 1874, a pesar de la importancia que tiene para la historia de España, no es muy importante desde el punto de vista de la Administración, ya que no cristaliza casi ninguna reforma llevada a cabo en estos años. Tiene lugar una reforma de la jurisdicción contenciosa, suprimiendo el Consejo Real y los Consejos Provinciales, asignándose la competencia a los jueces ordinarios. Por otro lado, se concibe a los Municipios como entidades de carácter asociativo, cuyos puestos de gobierno se eligen por todos los que tienen derecho electoral, y se subraya de nuevo el carácter del Alcalde, predominantemente como autoridad del Municipio. En cuanto al resto del período, se crean nuevos Departamentos, como el de Instrucción Pública, Ciencias, Letras y Bellas artes, y el de Obras Públicas, Agricultura, Industria y Comercio. También en esta época aparecen las Corporaciones, ya que además de los Colegios profesionales que se benefician de las nuevas ideas sobre la libertad de asociación, se crean las Cámaras de Comercio, Industria, Navegación y la Cámara Agraria. Capítulo importante de la historia administrativa del período es la reforma de los funcionarios públicos, llevada a cabo tras varias revueltas y huelgas funcionariales: supresión definitiva de las cesantías, inamovilidad de los funcionarios, y consagración definitiva del sistema de Cuerpos especiales. En cuanto a la organización territorial, una situación aparentemente pacífica oculta una creciente corrupción política, un grave caciquismo, y la inexistencia de una organización administrativa eficaz. La provincia se mantiene prácticamente en la misma situación anterior. El Gobernador

Ciencia de la Administración. civil es el jefe de la Administración provincial, y preside la Diputación. La Diputación provincial sigue siendo un órgano de asesoramiento del Gobernador civil, sometido a la potestad jerárquica de éste. Los Gobernadores, debido al aumento de la corrupción electoral, son desprestigiados ante la opinión general, y el Municipio sienta las bases del caciquismo. Los electores para los cargos municipales son solamente los propietarios, los funcionarios, y las personas con título académico. Los concejales elegidos por estas personas eligen a su vez entre ellos a los Alcaldes. Esto asegura el poder de los principales contribuyentes y las facilidades para la corrupción electoral, marcando profundamente al régimen local español. La situación es tanto pero cuanto que al mismo tiempo aparecen las primeras aspiraciones autonomistas. Contra este caciquismo intentarán luchar Sánchez de Toca, Silvela y Maura, con propuestas de reforma que serán rechazadas una y otra vez por los caciques en las Cortes.

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14. Antecedentes de las administraciones públicas españolas: 1923 - 1936 14.1. La Dictadura del General Primo de Rivera Las reformas llevadas a cabo en los órganos centrales en este período no tienen demasiada repercusión posterior. En un primer momento, la Dictadura suprime los cargos de Ministro y de Subsecretario (salvo en este último caso los de Guerra y Gobernación). Se constituye un Directorio militar y el gobierno se ejerce por una Junta de altos mandos del Ejército, que preside el Dictador; esta situación se mantiene hasta 1926, año en que se restablece un Gobierno de hombres civiles con la misma división ministerial que la anterior, si bien se crea la figura del Vicepresidente del Gobierno. Más tarde se suprime el Ministerio de Estado, que se refunde con la Presidencia del Gobierno, y se crea un Ministerio de Economía y un Consejo de Economía Nacional. A su vez, se hacen numerosas reformas para reducir el gasto público en los Ministerios y se toman medidas drásticas en materia de funcionarios: reducción de vacantes, estricta exigencia de puntualidad. Al final del período, caído ya el Dictador, se anulan algunas de sus reformas, y en 1930 se restablecen el Ministerio de Estado y las Subsecretarías de los Departamentos. Pero en el ámbito de la Administración, más importante es el crecimiento de los Organismos Autónomos. La Dictadura crea un gran número de Juntas y Organismos regidos por funcionarios, aunque la mayor parte desaparecerán después, subsistiendo algunos como las Confederaciones Hidrográficas y las Juntas de Obras de Puertos. También se constituyen importantes compañías estatales, como Telefónica y CAMPSA. Sin embargo, la principal obra de la Dictadura se lleva a cabo en la Administración local. Al comienzo del período se adoptan medidas de supresión de las Diputaciones y Ayuntamientos, sustituidos por Comisiones Gestoras. Sin embargo, la obra legislativa de Calvo Sotelo supuso, paradójicamente, un avance de la democracia local: el Estatuto provincial contiene la novedad de otorgar a la provincia carácter de entidad local, al tiempo que se mantiene la división del Estado. Se separan las figuras de Gobernador civil y Presidente de la Diputación, y éste se configura como autoridad máxima de la entidad local. Por otro lado, el Estatuto municipal consagra el régimen democrático de las elecciones (el Alcalde es elegido por los concejales entre ellos mismos o entre los vecinos), aunque un tercio de los puestos se reserva para elección corporativa. Pero la medida más importante es la creación de los Cuerpos Nacionales de Administración Local (Secretarios, Interventores y Depositarios), reclutados por el Estado, pero que sirven a las entidades locales, y que cuentan con un alto grado de profesionalidad. 14.2. La Segunda República En cuanto a los Departamentos ministeriales, desaparece definitivamente el Ministerio de Fomento, que pasa a llamarse de Obras Públicas, y el Ministerio de Economía Nacional, creándose el de Agricultura, Industria y Comercio, lo que es una muestra del interés de la República por los problemas agrarios. Por lo demás, se mantienen los Ministerios tradicionales (Asuntos Exteriores, Guerra, Hacienda, gobernación, Justicia), realizándose numerosas reorganizaciones en los demás. Ello se debe a que durante todo el período existe un intento tenaz de reformar la Administración para reducir el gasto público. Así, Azaña suprime la mitad de las respectivas plantillas ministeriales, ofreciendo al personal la jubilación anticipada y un aumento del 20 por 100 del sueldo a los funcionarios que quedasen. Además, se aprueba una ley de incompatibilidades, muy rigurosa para los parlamentarios, que se extiende a otros

Ciencia de la Administración. cargos con funciones de dirección y ejecución. Uno de los aspectos más curiosos de la Administración de la República fue la evolución en materia de Organismos Autónomos, instrumentos indispensables de la política moderna y ambiciosa de la República. Así, en algunos sectores clave (reforma agraria, sanidad, trabajo y previsión, cultura popular, prisiones), al tiempo que se reforman los órganos centrales, se crean numerosos Organismos Autónomos. Por otro lado, la Constitución de 1931 reconoce la posible existencia de regiones autónomas regidas por sus Estatutos, aunque sólo llega a aplicarse en tiempo de paz el de Cataluña. Para Galicia nunca llega a aplicarse, y el de Vascongadas se aprueba en tiempo de guerra y sólo está vigente durante unos meses en la zona republicana.

15. Administración del sistema franquista.

Tema 15.- Las administraciones públicas del sistema franquista 1. La Administración de guerra y de posguerra (1936-1943) Se trata de una etapa fuertemente influida por la situación bélica interior e internacional. El máximo poder cristaliza en la figura del Jefe del Estado en 1938-1939 al unirse la Jefatura del Estado con la Presidencia del Gobierno, junto con su carácter de Jefe supremo de los ejércitos y de la formación política única. Además, tras la unificación de las fuerzas políticas partidarios del régimen, se exige la militancia para casi todas las actividades importantes. Así, en la formación del Gobierno, se reservan varios puestos al Movimiento, cuya organización se confunde con la estatal. Por otra parte, se intenta un encuadramiento de todas las fuerzas económicas en los sindicatos, chocando a veces con la resistencia de las Corporaciones públicas, produciéndose las primeras tensiones. En cuanto a los órganos centrales de la Administración del Estado, se vertebran en el primer momento en la llamada Junta Técnica, de la que forman parte los presidentes de las distintas Comisiones que ejercen la competencia normalmente atribuida a los distintos Ministerios. El Jefe del Estado se reserva algunas cuestiones clave: propaganda, relaciones exteriores, dirección de las operaciones bélicas. Pero pronto, en 1938, se forma un Gobierno regular. Se mantiene la misma división ministerial anterior, y aparecen tres Ministerios militares, lo que indica la importancia de los militares en la Administración, además de designarse un gran número de militares en los puestos de los Ministerios civiles. En su conjunto, este gobierno está sometido a una considerable inestabilidad. La función pública se ve fuertemente afectada por las consecuencias de la guerra y la implantación del régimen. Aunque la legislación no se modifica, los cuadros administrativos que se han quedado vacíos se cubren exigiendo una escasa preparación y en cambio una clara adhesión política. Los funcionarios se ven sometidos a una severa depuración, y se monta un aparato de represión por razones ideológicas. En cuanto a los Organismos Autónomos y las empresas públicas, su proliferación es favorecida por el desorden administrativo de la guerra. La deficiente situación alimentaria derivada de la guerra civil y la internacional, una política económica que protege los intereses vinculados con el régimen, y una ideología que desemboca en la formulación de la política autárquica, llevan a la creación de Organismos interventores. Ante esta dispersión, se resucita el esquema de la Dictadura de Primo de Rivera. Respecto a la organización territorial, quedan sin vigencia los Estatutos de Cataluña y el País Vasco, manteniéndose el régimen foral de Álava y Navarra. La legislación sobre las elecciones es derogada y se exige lealtad política a los Alcaldes, que son simultáneamente los Jefes Locales del Movimiento. En conjunto, Franco entrega a los falangistas las responsabilidades en los entes locales en mayor medida que en la Administración central. Se monta así en las provincias una Administración paralela a la del Estado y los entes locales: los Sindicatos, Auxilio Local, las organizaciones juveniles, la prensa, la radio, están dominadas por el Movimiento. Con todo esto, se instaura un férreo centralismo. 2. La consolidación administrativa del régimen (1943-1951) Este período comienza con el funcionamiento de las Cortes en 1943, lo que supone la

Ciencia de la Administración. colaboración del Jefe del Estado con los grupos políticos y sociales partidarios del régimen, vertebrados a través del funcionamiento de la Cámara. Sin embargo, la operación se hace mediante tanteos, pues en 1946 se reforma la Ley de Cortes dejando a Franco las manos enteramente libres para dictar Decretos-Leyes. En estas llamadas Cortes orgánicas, la representación de la Administración local está acaparada por burócratas del Estado y miembros de la formación política oficial. El corporativismo se manifiesta en la amplia representación otorgada a los sindicatos y a las Cámaras y Colegios. En cambio se produce un retroceso formal del partido único que, aunque penetra y vertebra los grupos restantes, queda acantonado a una zona. En general, la consolidación y estabilidad del régimen afianzan la colaboración de la burguesía. Ello permite en 1944 el restablecimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, suprimida con la guerra, aunque con grandes lagunas en las garantías. La pérdida de poder del Movimiento se refleja en los órganos centrales de la Administración. Desaparecen del Gobierno los Ministros Secretario y Vicesecretario del Movimiento y los falangistas Ministros sin cartera. No se modifica la división ministerial y las renovaciones en los cargos son escasas. El Gobierno es el más gris de la época de Franco, pesando sobre él el aislamiento internacional. Por ello, se crea el sistema de las Leyes Fundamentales, que se pretende cumplan una función análoga a la de una Constitución. En cambio, los Organismos Autónomos y las empresas públicas experimentan una plena expansión, como ocurre con el complejo industrial dependiente del INI, y el Ministerio de Hacienda fracasa en un nuevo intento de control. 3. De la estabilidad interna a la crisis económica (1951-1957) Esta fase se caracteriza por una primera apertura al exterior: Tratado con los Estados Unidos, Concordatos con la Santa Sede. Se nombra un Ministro Subsecretario de la Presidencia del Gobierno, con lo que Franco deja de ocuparse de la Presidencia, concentrándose en más altas tareas políticas. Aun así, el Jefe de Estado sigue siendo Presidente del Gobierno, y el Ministro Subsecretario es una persona de su total confianza, comenzando la importancia de la Presidencia como Departamento ministerial. En los órganos central de la Administración se crean los Ministerios de Comercio y de Información y Turismo. Al mismo tiempo, aumentan la actividad del Ministerio de Trabajo y la importancia de la política económica, atenuándose la intervención y, con ello, creciendo el descrédito de la autarquía, lo cual originará un larvado conflicto entre los Sindicatos y los Ministerios económicos. Esto repercutirá sobre los funcionarios, que ven devaluarse sus remuneraciones, al tiempo que el prestigio de los técnicos aumenta, creciendo el poder de los burócratas. En la organización territorial, la característica es un centralismo desordenado. La actuación de las Delegaciones ministeriales comienza a contrarrestar fuertemente el supuesto poder unitario de los Gobernadores civiles. Finalmente, el progresivo abandono del autoritarismo se refleja en un aumento de las garantías, publicándose las primeras grandes leyes administrativas del régimen. 4. Reforma administrativa y desarrollo económico (1957-1968)

En este período se crea la Ley de Régimen Jurídico de la Administración, por la cual se separan institucionalmente la Jefatura de Estado y la Presidencia de Gobierno, aunque continúa su unión personal. Así, se robustece la Presidencia como Departamento y su Ministro Subsecretario, que puede presidir las nuevas Comisiones Delegadas del Gobierno y adquiere competencias en materia de Administración y desarrollo económico. A su vez, el Secretario General del Movimiento, que en esta época acumulaba la Jefatura de la Organización Sindical, se configura como Ministro sin cartera permanente. Su desplazamiento de la Administración central del Estado le resta importantes poderes, en beneficio de la burguesía, que proporciona los más importantes núcleos de burócratas. Se trata ésta de una época de introducción de la idea de reforma administrativa. La Presidencia aumenta sus competencias en materia de Administración, modernizando las actividades administrativas al insistir en su carácter técnico. Capítulo importante de esta reforma es la legislación sobre funcionarios de 1963-1964. Sus principales novedades fueron la unificación de los cuatro Cuerpos generales (Técnico, Administrativo, Auxiliar y Subalterno), la creación de órganos de competencia general en materia de personal (Comisión Superior de Personal), la reforma de las remuneraciones racionalizando la situación anterior, y la introducción del sistema de clasificación de puestos de trabajo. La Ley suprimió, además, las viejas categorías, lo que sin duda era acertado ante el desprestigio de las mismas. La presión burocrática, junto al aumento de las demandas sociales, determinó una desmesurada inflación orgánica que repercutió sobre el gasto público. 5. La etapa final del régimen (1968-1975) En esta fase, el Movimiento des desplazado definitivamente del Estado en el texto de la Ley Orgánica, manteniendo su organización, y ejerciendo gran protagonismo en los sindicatos, pero sin escapar al poder del Jefe del Estado. La característica general es el desmoronamiento del sistema en todos los campos. Las demandas sociales a satisfacer no encuentran correspondencia en una renovación política, y la crisis de confianza en el régimen se ve agravada por la crisis económica mundial, que comienza a repercutir en los últimos años del período. Los Gobiernos sufren una acusada inestabilidad al sucederse vertiginosamente. En tema de funcionarios, la aprobación de las plantillas orgánicas y las clasificaciones de los puestos de trabajo abre la lucha entre los Cuerpos por los puestos de mayor poder, al tiempo que un nuevo período de inflación provoca que las remuneraciones vuelvan a ser insuficientes. La resistencia a aumentar el número de funcionarios hace que crezca la masa de contratados e interinos, en condiciones de inestabilidad laboral, lo cual creará desafecto hacia el régimen. Con todo, la Administración española crece durante estos años, y no sólo por factores burocráticos, sino también porque aumentan las demandas sociales. La formación política única es cada vez más desprestigiada y arrinconada. La burguesía deja de apoyar al régimen, y los Colegios profesionales son ahora una de las principales sedes de reivindicación del pluralismo y de reformas democráticas.

Tema 16.- La Administración en la Constitución española 16.1. El pluralismo Administrativo en la constitución El Estado anterior era de carácter totalitario, por lo que inicialmente pretendió absorber

a la sociedad; incluso en un momento posterior, se pretendió que los intereses colectivos fueran gestionados por el mismo Estado. Se trataba de un estado corporativo, que propiciaba la integración de aquellas fuerzas e intereses sociales en Corporaciones, subordinadas de algún modo al Estado. Toda la Administración era del Estado. Por el contrario, el Estado actual parte de una Constitución claramente pluralista. Por lo que se refiere a la sociedad, no todos los intereses colectivos han de gestionarse por el Estado, lo cual se entiende en un doble sentido. Por una parte se admite que los grupos privados pueden satisfacer necesidades colectivas, sin perjuicio de que dichos grupos privados puedan y deban ser amparados por el Estado. Por otra parte, a ciertas organizaciones que no son propiamente estatales (partidos políticos, sindicatos, asociaciones de empresarios) se les reconoce un protagonismo como elementos del sistema político. Con ello se está aludiendo a cuestiones de carácter general que han de tenerse en cuenta para una comprensión correcta del sistema constitucional, pero que no afectan de modo directo a la Administración pública. Ahora bien, si existe el indicado pluralismo político y social, puede hablarse también de un pluralismo administrativo. En la Constitución vigente no existe un solo centro de poder, sino una multiplicidad de centros, cada uno de los cuales con su propia Administración pública. Conviene distinguir entre Estado-organización y Estado-comunidad. El primero se reduce al aparato central que constituye el núcleo duro del Estado (la Corona, el Tribunal Constitucional, las Cámaras, el Consejo General del Poder Judicial, y el Gobierno y la Administración), y el segundo comprende a todas las entidades que satisfacen necesidades colectivas y se caracterizan como públicas (Comunidades Autónomas, entidades locales, y otras organizaciones calificadas como públicas y que no forman parte del citado núcleo duro estatal). 16.2. La Administración del Estado-organización 16.2.1. La Administración dependiente del Gobierno y las demás organizaciones administrativas La Constitución española no parte del esquema de la división de poderes (la expresión Poder se refiere al Judicial), sino de una pluralidad de organizaciones que realizan diversas tareas, y ello dentro del Estado nuclear o Estado-organización. Son altos órganos constitucionales en nuestro sistema la Corona, el Tribunal Constitucional, las Cámaras legislativas, la Justicia y, finalmente, el complejo Gobierno-Administración. Cada una de estas instancias constitucionales tiene atribuidos unos fines específicos, de gran importancia política (e.g. las Cortes aprueban las leyes y controlan la acción política del Gobierno, y la Justicia protege a los ciudadanos resolviendo los conflictos entre ellos o de ellos con el poder). Estos órganos complejos no se configuran por las tareas administrativas, sino por la finalidad para la que están construidos. Sin embargo, cada uno de estos altos órganos constitucionales necesita disponer de una organización administrativa propia con objeto de articular los medios personales, materiales y financieros indispensables para el cumplimiento de los fines especificados por la Constitución. Hay una diferencia fundamental entre estas Administraciones mediadoras y la Administración propiamente dicha: las organizaciones de los restantes órganos constitucionales se limitan a hacer posible el funcionamiento de dichos órganos y el cumplimiento de las misiones políticas que tienen encomendadas; la Administración pública sirve con objetividad los intereses

generales, presentando la característica de su universalidad de fines (ha de realizar las tareas indispensables para la subsistencia de la comunidad), además de estar subordinada al Gobierno. 16.2.2. La Administración del Estado en la Constitución 1. La configuración constitucional de la Administración pública. La Constitución regula en su título IV el Gobierno y la Administración. Ello no significa que puedan confundirse Gobierno y Administración. En el régimen anterior se daba una auténtica confusión entre ambos ya que la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 incluía entre los altos órganos de éste al Consejo de Ministros y al Presidente del Gobierno. Según la situación constitucional vigente, el Gobierno dirige la Administración civil y militar, lo que significa que hay un Gobierno dirigente, distinto de la Administración dirigida. El Gobierno se compone del Presidente y los Vicepresidentes, los Ministros, y los demás miembros que establezca la ley. La Administración en cambio está constituida por la organización subordinada. El nexo de unión entre ambos son los Ministerios titulares de los Departamentos ministeriales, que tienen la condición simultánea de miembros del Gobierno y de altos cargos de la Administración del Estado. La Administración, sin embargo, es contemplada como un colectivo formado por órganos, como una organización que, subordinada al Gobierno, sirve a los intereses generales. No existe un mandato relativo a su composición, y nada impide que se prediquen otros atributos de la Administración pública, como pueden ser su personalidad jurídica, su integración por el personal funcionario, o los intereses económicos o financieros que tiene confiados. Se trata de un complejo de órganos debidamente coordinados, con una entidad específica. La Administración es una organización dependiente del Gobierno, que debe actuar de acuerdo con la ley, y que satisface las necesidades e intereses de toda la comunidad. Mediante la Administración pública se crean las condiciones necesarias para que los derechos y libertades sean una realidad. 2. La ordenación de la Administración y los principios constitucionales.

Ciencia de la Administración. La Administración pública no existe por sí misma, no cumple unos fines que sean exclusivamente propios, sino que es una instancia subordinada que existe en función de los intereses y necesidades de toda la comunidad. Se trata, por tanto, de un complejo orgánico que articula al conjunto de medios necesarios para que la colectividad subsista. Así, uno de los criterios de su actuación debe ser la neutralidad y la imparcialidad política: los administradores públicos no deben dejarse llevar por criterios partidistas. Hay que servir los intereses generales sin atender a criterios de preferencia personal de cualquier índole, sin establecer discriminación alguna entre los ciudadanos y los grupos, y ateniéndose a una racionalidad que tenga en cuenta los hechos objetivos, las necesidades sociales y la línea política que se haya establecido para resolverlas. De esta manera, la objetividad trasciende ampliamente la neutralidad política de la Administración pública. Un segundo tema al que debe aludirse es al de la eficacia. Se trata no de un principio, sino de una cuestión de principio. La Administración debe servir a los intereses generales, y debe hacerlo obteniendo unos resultados concretos que responsan de algún modo a la adecuación entre los medios de que se dispone y los fines que se pretende cumplir. Otro punto muy distinto se refiere a la jerarquía, la descentralización, la desconcentración y la coordinación. La descentralización administrativa no se refiere a la territorial, sino a la descentralización funcional, en el sentido de que admite la pluralidad y compleja realidad de los Organismos Autónomos que no han sido contemplados de forma directa por la Constitución. La jerarquía es una de las notas típicas de las Administraciones públicas burocratizadas en el sentido del modelo weberiano. La desconcentración administrativa se refiere al hecho de admitir en el sistema constitucional los órganos periféricos del Estado que actúan en las divisiones territoriales del mismo. Finalmente, la referencia a la coordinación está indicando la voluntad política de que funcionen armónicamente los distintos conjuntos orgánicos. La Administración es, pues, para los constituyentes un conjunto orgánico jerarquizado que debe funcionar eficaz y armónicamente, sirviendo con objetividad los intereses generales por medio de sus órganos centrales y periféricos y sus Organismos Autónomos. Dicho conjunto, dirigido por el Gobierno, debe actuar con objetividad y eficacia, y está sometido a la Ley y al Derecho, lo que se asegura por medio del control de los Tribunales de Justicia.

17. La Administración civil central española.

Tema 17.- La estructura del gobierno de la Administración civil central 17.1. Gobierno y Administración en España 17.1.1. Composición del Gobierno Cuando se alude al gobierno, hay que tener presente que en España se utilizan de modo indistinto esta expresión y la de Consejo de Ministros. El Gobierno dirige la Administración, aunque no se identifica con ella. La reunión de Ministros en el Gobierno actúa como instrumento de vertebración de la totalidad del complejo Gobierno-Administración del Estado, ya que todos los órganos de la Administración dependen de un Ministro y, a través de algunos de aquellos órganos, el titular de cada Departamento controla indirectamente un conjunto de Organismos Autónomos y de empresas públicas. A) La formación del Gobierno. El problema de la formación del Gobierno es una decisión política del Presidente sobre el número de personas que deben componerlo, su cualificación y sus atribuciones. Desde el punto de vista político, la necesidad de dar entrada en el Gobierno a personalidades del partido del Presidente y la eventual conveniencia de formar una coalición con otros grupos parlamentarios hacen que se abra el problema del número de puestos del Gobierno, y en muchos casos que sea necesario modificar a los que existían con anterioridad. Naturalmente, ello repercute en la estructura del Gobierno. Será necesario fijar el número de Departamentos ministeriales, de Vicepresidentes, Ministros sin cartera, y otros miembros del Gobierno posibles. La Constitución dispone que el Gobierno está formado por el Presidente, los Vicepresidentes si los hubiera, los Ministros, y los demás miembros que determine la ley. El Presidente puede proponer el nombramiento de personas para que ocupen dichos puestos sin que encuentre para ello obstáculo ninguno. En cambio, sí se plantea un problema si se trata de modificar el número de Departamentos refundiendo o suprimiendo alguno de los Ministerios existentes y creando otros nuevos. A tenor de la Constitución no es estrictamente necesario hacer estas modificaciones de los Departamentos mediante ley, pero desde el punto de vista políticojurídico el Gobierno actual bloquea el tema de la alteración del número de Ministerios, ya que este número se establece por norma con rango formal de ley. La única salida a este problema parece ser la posibilidad de presentar un Decreto-Ley ante las Cortes, cuya legalidad suscitaría dudas, ya que contravendría lo dispuesto en la Ley del 16 de agosto de 1983, que detalla la división ministerial y dispone que la creación, modificación y supresión de los Ministerios se hará por la ley de las Cortes Generales. B) El nombramiento del Gobierno y el Estatuto de sus miembros. Los miembros del Gobierno son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente. Los nombramientos se manifiestan por Decreto, que refrenda el Presidente del Gobierno, lo que quiere decir que es él quien toma la decisión de quién debe ser nombrado Ministro. El Estatuto del Gobierno es un conjunto de derechos y deberes personales que tienen los miembros del mismo en el ejercicio de su cargo o con ocasión de él. Dicho Estatuto comprende los requisitos de nombramiento y toma de posesión, los derechos económicos y los honores y procedencias, los deberes del Ministro, tales como los de fidelidad, secreto y observancia de la legislación sobre incompatibilidades, la responsabilidad civil y penal, y los

Ciencia de la Administración. derechos que puedan mantener después de su cese. 17.1.2. La estructura del Gobierno A) Los distintos cargos que forman el Gobierno. La figura más destacada es el Presidente. La existencia de los Vicepresidentes no es obligatoria, y su nombramiento y el número de ellos son un tema abierto. Si hay más de uno, se designa entre ellos un Vicepresidente primero que asume las funciones del Presidente en los casos de fallecimiento, enfermedad o ausencia en el extranjero. Puede nombrarse a una persona Vicepresidente y al mismo tiempo titular de un Departamento, lo que refuerza no sólo su actuación política, sino también la importancia del Ministerio. En caso de que no se dé esa vinculación, el Vicepresidente se encuentra en situación análoga a la de un Ministro sin cartera distinguido. La combinación de diversos factores, como la que acabamos de ver, las funciones encomendadas, o su relieve político, darán la medida efectiva del poder de los Vicepresidentes. En cuanto a los Ministros, hay que distinguir entre los titulares de un Departamento y los Ministros sin cartera. Estos últimos son consejeros políticos del Gobierno y su Presidente y, por lo tanto, miembros del Consejo de Ministros, pero no jefes de la organización de un Ministerio. En el régimen democrático actual se crea la figura de los Ministros Adjuntos, que son en realidad Ministros sin cartera, sin más diferencia que la terminología. Los Secretarios de Estado pueden asistir a las deliberaciones del Gobierno cuando sean expresamente llamados. B) Gobierno en Pleno y en Comisiones Delegadas. El Gobierno puede reunirse asistiendo la totalidad de sus miembros. Se dice entonces que se trata del Gobierno en Pleno. Las Comisiones Delegadas constan de miembros del Gobierno para resolver problemas de coordinación entre departamentos sin necesidad de llevarlos al Pleno del Consejo de Ministros. Desde el punto de vista práctico, estas Comisiones no siempre han resuelto los problemas planteados, sino que frecuentemente han terminado por generar un nuevo Ministerio con la misma competencia que la Comisión. Recientemente, su número se ha reducido a cinco: Asuntos Exteriores, Seguridad del Estado, Asuntos Económicos, Política Autonómica, y Política Educativa, Cultural y Científica. La presidencia es ejercida por el Presidente del Gobierno, el cual puede delegar en los Vicepresidentes. La Secretaría es ejercida por el Ministro Secretario del Gobierno. 17.1.3. Competencia y actos del Gobierno A) Tipos formales de actividad. En cuanto a la legislación, el Gobierno aprueba los proyectos de Ley tanto orgánica como ordinaria, que se remiten al Congreso de los Diputados junto con sus antecedentes y una memoria. Aprueba, además, los Decreto-leyes y los Decretos legislativos, ambos con valor de ley, y los Decretos reglamentarios. Los actos concretos, cuando son publicados, revisten forma de Decreto. Dentro de ellos hay que distinguir entre diversos supuestos. En primer lugar, aquellos en que la legislación exige que se trate de un acto del Gobierno debidamente publicado (e.g. nombramientos de los altos cargos). También hay que tener en cuenta los expedientes, siendo numerosos los que tienen que ser aprobados por el Gobierno, especialmente en materia financiera. Dichos actos no son publicados. Finalmente, los acuerdos, que son también actos concretos no publicados.

17. La Administración civil central española. En ocasiones aprueban planes de acción en materias concretas. B) Competencia atribuida. Las atribuciones del Consejo de Ministros están enumeradas en el artículo 10 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado aún vigente, y pueden clasificarse de la siguiente forma: - relativas a la legislación mediante los actos formales ya enumerados. - relaciones internacionales. - convocatoria de elecciones. - suspensión de garantías. - nombramiento de altos cargos. - cuestiones de gran importancia económica. 17.1.4. Procedimiento del Consejo de Ministros A) La sesión de la Comisión General preparatoria del Consejo. El procedimiento comienza con la convocatoria de la Comisión. La periodicidad la establece el Presidente del Gobierno, aunque la práctica es que exista una reunión semanal. Una vez cursada la convocatoria, las actuaciones comienzan mediante el envio por los Departamentos del índice de asuntos que desean someter al Consejo y de los textos de las disposiciones correspondientes. Con estos materiales, el Secretario del Gobierno forma el orden del día previo despacho con el Ministro y siguiendo sus instrucciones. El Ministro puede decidir excluir alguno de los asuntos propuestos a iniciativa propia o a sugerencia de los órganos que intervienen, bien por razones políticas, bien por defectos de tramitación. Las deliberaciones se celebran interviniendo los asistentes en el mismo orden que lo harán luego los Ministros en la sesión del Gobierno. Las decisiones que suelen adoptarse sobre los asuntos pueden ser: a) la aprobación, b) la elevación del asunto para su consideración efectiva por el Consejo de Ministros (por la importancia política del tema, por su rango formal, o por ser urgente la materia y no llegarse a un acuerdo entre los Ministerios interesados), y c) también es posible la no aprobación del proyecto o asunto (por no estimarlo suficientemente preparado o por ser necesario celebrar conversaciones entre los Ministerios). Las deliberaciones son secretas, estando agravada la obligación de secreto por el carácter de las actuaciones. B) La sesión del Pleno del Consejo de Ministros. Finalizada la reunión de la Comisión General, se convoca la sesión del Consejo de Ministros por el Ministro Secretario, previa consulta con el Presidente del Gobierno. Tampoco hay periodicidad fija, decidiéndola el Presidente, aunque las sesiones suelen celebrarse todas las semanas. Se elaboran dos órdenes del día. Uno recoge los asuntos aprobados sin divergencias en la Comisión de Subsecretarios. El consejo hace suya esta aprobación y así los actos y proyectos adquieren el valor formal de actos del Gobierno. Un segundo orden del día incluye en cambio las cuestiones que serán debatidas efectivamente por el Consejo. No es imposible que algún Ministro presente directamente al Gobierno una cuestión de urgencia o gravedad, sin previa inclusión en el orden del día, lo que se hace consultando personalmente al Presidente del Gobierno. De lo contrario, el Ministro afectado se arriesga a que se rechace el asunto o a sufrir un desgaste político. A la sesión del Consejo asisten el Presidente, los Vicepresidentes, y los Ministros, pudiendo ser llamados los Secretarios de Estado. Normalmente las decisiones del Consejo se

Ciencia de la Administración. hacen públicas a través de los medios de difusión, de lo que se encarga el Portavoz del Gobierno, pero no es imposible que se acuerde la reserva, bien por la gravedad del asunto, bien porque la publicidad inmediata pueda dar lugar a reacciones que frustren la efectividad de la medida. La formalización de las decisiones se hace a través de las actas que redacta y conserva el Secretariado del Gobierno y que suscriben los presidentes y secretarios del Consejo y de la Comisión de Subsecretarios. 17.2. Presidente y Presidencia de Gobierno 17.2.1. El Presidente del Gobierno El Presidente del Gobierno es nombrado por el Rey tras obtener la investidura del Congreso de los Diputados, y conserva una remuneración y ciertos elementos de asistencia y apoyo una vez cesado como Presidente durante el plazo de dos años. Puesto que el Presidente no es titular de ningún Ministerio, y es el conjunto de éstos lo que constituye la Administración, el Presidente no es considerado como parte de la Administración pública. El Presidente es el superior jerárquico de los Ministros, por lo que en cierta manera la Administración se encuentra subordinada al Gobierno. A) Competencias políticas y administrativas. Las competencias del Presidente vienen detalladas en la Constitución: dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de los demás miembros del mismo. El Presidente es en principio el jefe de la mayoría parlamentaria, siendo normalmente una personalidad destacada de su partido. Dirige la política general mediante la formación del programa del Gobierno, la fijación de las líneas de actuación del mismo, y las directrices que imparte para su actuación. Entre sus competencias políticas cabe destacar la disolución del Parlamento y la convocatoria de nuevas elecciones. En cuanto a la coordinación, el Presidente dispone de los recursos administrativos de coordinación, pero éstos se encuentran dispersos (información, presupuesto y planificación económica, ejército, Administración civil). Por una parte actúa como presidente de órganos colegiados; por otra, en su entorno directo existen organizaciones que sirven para actuar sobre el conjunto de la Administración Por lo que respecta a la presidencia de los órganos colegiados, hay que destacar la que le permite actuar en materias militares: dirige la política de defensa y la guerra. Respecto a las restantes vías de que dispone para asegurar la coordinación de la Administración pública, Presidente y Vicepresidente están auxiliados en sus funciones por la antigua Oficina del Portavoz del Gobierno, el Secretario del Presidente, y el Gabinete del mismo. B) El entorno del Presidente y los órganos adscritos directamente. La Ley se refiere al Secretario del Presidente, que tiene categoría personal de Subsecretario. Más interesante es el Gabinete del Presidente, constituido por un equipo de asesores designados según criterios de confianza política. En un principio su trabajo consiste en estudiar los documentos remitidos al Presidente, y en especial los anteproyectos de normas y otros documentos provenientes de los Ministerios que puedan presentar algún interés político. Sólo si se obtiene la conformidad respecto a dicha medida, se lleva adelante la tramitación correspondiente para su aprobación como norma. Los asesores que integran el Gabinete están coordinados por un Jefe del mismo, persona de la máxima confianza del propio Presidente del Gobierno. El funcionamiento de este

17. La Administración civil central española. Gobierno constituye un instrumento de coordinación de los Ministerios en cuanto que asegura que éstos sigan una línea política determinada. En este sentido contribuye a que el poder del Presidente sobre la Administración sea más efectivo. Además de estos órganos de apoyo, también pueden existir Ministros Adjuntos (Ministros sin cartera) y Secretarios de Estado a los que se encomienda una determinada tarea, y que dependen del Presidente del Gobierno. 17.3. La división ministerial Según la Ley de 16 de agosto de 1983, la división ministerial actual es: - Asuntos Exteriores. - Justicia. - Defensa. - Economía y Hacienda. - Interior. - Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente. - Educación y Cultura. - Trabajo y Seguridad Social.

- Industria y Energía. - Agricultura, Pesca y Alimentación. - Presidencia. - Administraciones Públicas. - Sanidad y Consumo. - Asuntos Sociales. - Comercio y Turismo.

Alterar la división ministerial significa modificar la composición del Consejo de Ministros. Dicha alteración y sus resultados son una buena muestra del mayor o menos interés del Presidente y su Gobierno en las distintas zonas de actividad. 17.4. La organización de los Departamentos. Los altos cargos 1. Los ministros. En cuanto jefes de los Departamentos, su posición los caracteriza como fuente del poder en los mismos. Desde el punto de vista formal, sus competencias vienen enumeradas en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado: de dirección del Departamento, las relativas a la legislación (aprobación de Anteproyectos de Ley y Proyectos de Derecho, aprobación de Órdenes), las relativas al personal (propuesta o nombramiento de autoridades y funcionarios, expedientes disciplinarios, recompensas), las relativas a las grandes cuestiones jurídicas (recursos, contratos, conflictos de competencias), y otras que se refieren a materias económicas. Estas son las competencias típicas que tienen todos los Ministros por el hecho de serlo. 2. Los órganos superiores de los Departamentos. La principal novedad, con la instauración de la democracia, ha sido crear la figura de los Secretarios de Estado, nombrados por el Gobierno a propuesta del Ministro, aunque también puede darse la intervención del Presidente del Gobierno. En la práctica, sus competencias son las mismas que las del Ministro, salvo por lo que se refiere a la aprobación de reglamentos, del anteproyecto del presupuesto del Ministerio, y de los proyectos de Decreto que han de ser

Ciencia de la Administración. elevados al Gobierno. Así, en virtud de la Ley de 16 de agosto de 1983, los órganos superiores de los Departamentos son el Ministro, el Secretario de Estado, el Subsecretario, y el Secretario General. Otra reforma importante viene dada por la potenciación de los Gabinetes, que existen ahora, no sólo en el entorno del Ministro, sino también como órganos de apoyo y asistencia de los Secretarios de Estado. Sus competencias consisten en el asesoramiento político del Ministro y del Secretario de Estado en su caso, y en la elaboración de proyectos o anteproyectos de disposiciones de carácter general. Los miembros de dichos Gabinetes cesan al mismo tiempo que el alto cargo al que prestan apoyo y asistencia. 17.5. El Consejo de Estado El Consejo de Estado es el único órgano administrativo mencionado en la Constitución, por lo que es configurado como el supremo órgano consultivo del Gobierno. Dentro de esta organización hay que distinguir como órganos más importantes el Presidente, el Pleno del Consejo, y la Comisión Permanente. El Presidente es nombrado entre juristas de reconocido prestigio con experiencia en los asuntos de Estado. El Consejo en Pleno está integrado por las tres categorías de Consejero que la ley establece: los Consejeros permanentes, nombrados por el Gobierno por tiempo ilimitado entre autoridades y funcionarios distinguidos; los Consejeros natos, importantes autoridades del Estado, tal como el Fiscal General del Estado, el Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, etc.; y los Consejeros electivos, nombrados por el Gobierno por cuatro años. La Comisión Permanente está integrada por el Presidente, los Consejeros Permanentes y el Secretario del Consejo de Estado. El Pleno debe emitir dictamen sobre las materias que desee consultar el Gobierno, y sobre aquéllas otras en que así lo exija una norma con rango de ley. Además, es obligatorio el dictamen respecto a los Decretos legislativos, a diversas cuestiones sobre relaciones internacionales, y a las transacciones sobre derechos de la hacienda pública. La Comisión Permanente examina los asuntos de importancia jurídica para el Estado: informes sobre reglamentos para ejecución de leyes, actos administrativos de importancia, contratos de Estado, otorgamiento en concesión de los servicios públicos de gran interés, etc.

18. La política de gestión del personal.

Tema 18.- La política de gestión del personal 18.1. Función pública y burocracia en España 18.1.1. La función pública estatal. Clases de funcionarios públicos estatales Para obtener una primera aproximación a la estructura de la función pública estatal, conviene partir del cuadro general del personal civil al servicio del Estado, con la siguiente distribución de los funcionarios públicos: 1. Personal que desempeña puestos de confianza política. 2. Funcionarios de carrera, que son los verdaderos funcionarios profesionales. 3. Funcionarios de empleo, que pueden ser eventuales o interinos. 4. Contratados para realizar algún trabajo específico, que no requiera asistencia a oficinas ni sujeción a horario, termino el cual se extingue el contrato. 5. Contratos en régimen laboral. Dentro de este cuadro general nos interesan sólo los funcionarios de carrera, es decir, los funcionarios profesionales. La legislación los clasifica del siguiente modo: A) Funcionarios de cuerpos especiales. B) Funcionarios de Cuerpos Generales, que son: a) el antiguo Cuerpo Técnico de Administración Civil, con título universitario, ahora denominado Cuerpo Superior de Administración Civil; b) Cuerpo Administrativo, con bachillerato; c) Cuerpo Auxiliar, con E.G.B.; y d) Cuerpo Subalterno, con certificado de escolaridad, y dividido a su vez en Escala Masculina y Femenina. A estos se añade el Cuerpo de Gestión, con diploma universitario. 18.1.2. La función pública de las demás administraciones La función pública central domina sobre las demás Administraciones. Esto es evidente en el caso de los Organismos Autónomos, sólo formalmente separados del Estado, pero en realidad subordinados a él por su dependencia de los órganos centrales de la Administración. En cuanto a los funcionarios locales, el grupo dominante está constituido por los Cuerpos Nacionales, reclutados por el Estado: Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración local. El resto de los funcionarios locales se clasifica en: 1. Grupo de Administradores, que incluye a los Cuerpos equivalentes a los Cuerpos generales del Estado (Técnicos, administrativos, auxiliares). 2. Grupo de Administración especial, donde se incluyen los análogos a los Cuerpos especiales del Estado (Letrados Asesores, Arquitectos e Ingenieros, etc.). 3. Funcionarios de servicios especiales (policía municipal y servicios de extinción de incendios). Finalmente, hay que considerar la función pública de las Comunidades Autónomas, compuesta en su inmensa mayoría de funcionarios traspasados por el Estado. Las demás necesidades de personal han sido cubiertas por las autonomías mediante contratos

Ciencia de la Administración. administrativos y laborales. Es decir, en su conjunto, las Comunidades Autónomas tienen por ahora los mismos colectivos de personal que el Estado, que por otra parte están siendo organizados en Cuerpos según la nueva legislación, distinguiéndose habitualmente entre Cuerpos generales y especiales. Por lo demás, en algunas Comunidades autónomas crece considerablemente el personal laboral respecto al total de funcionarios, bien por haberse laboralizado a los contratados administrativos, o por tratarse de laborales de nuevo reclutamiento. Sólo recientemente, después de haberse dictado la nueva legislación estatal, han comenzado las Comunidades a reclutar sus propios funcionarios, que tanto por su número como por su importancia son un contingente limitado. 18.2. Estructura de la función pública y grupos burocráticos 18.2.1. La estructura de la función pública A) El número de funcionarios de las Administraciones públicas. En contra de la opinión general, no son muchos los funcionarios de la Administración central civil. Haciendo una estimación general, se puede estimar que los funcionarios de la función pública central representan algo más de la tercera parte del total de funcionarios. B) La función pública estatal. La función pública se puede distribuir según las atenciones del Estado, según edades y sexos, y según su articulación en Cuerpos. Por lo que respecta a las atenciones estatales, casi las tres cuartas partes de los funcionarios de la Administración central civil se dedican a las atenciones de la educación, sanidad, y correos y telecomunicaciones. Los funcionarios centrales que se dedican a tareas estrictamente administrativas y están plenamente encuadrados en la organización formal en sentido weberiano, son sorprendentemente pocos. En cuanto a la edad y el sexo, en los últimos años se ha producido una notable equiparación entre el varón y la mujer, incorporándose ésta a un ritmo creciente a la función pública. En el tramo de edad entre 25 y 29 años, el número de varones y mujeres es sensiblemente el mismo, situación que no se da en las edades superiores, por lo que el número total de varones sigue siendo mayor que el de mujeres. Sin embargo, el criterio general de estructuración de la función pública es la distribución en Cuerpos (Escala). La función pública central española presenta una notable fragmentación, distribuida en casi 250 Cuerpos. El Cuerpo no es una unidad de cuenta válida respecto al número de funcionarios, ya que existen numerosos Cuerpos con menos de diez, mientras que hay otros que integran a más de cinco mil personal (los Profesores de Primaria son más de cien mil). Una cuestión importante son los llamados Cuerpos a extinguir. Dichos Cuerpos aparecen cuando se desea suprimir un colectivo de funcionarios, disponiéndose entonces que no se ingresarán en el Cuerpo más personas y que éste se mantendrá “a extinguir” hasta que muera o se jubile el último de sus miembros. Los Cuerpos generales son en principio interdepartamentales, mientras que los especiales suelen prestar servicios en un solo Ministerio. Los graves problemas estructurales de nuestra función pública se deben fundamentalmente a la irracionalidad del esquema de los Cuerpos especiales, donde la

18. La política de gestión del personal. fragmentación llega hasta el extremo. 18.2.2. Los burócratas españoles En la realidad social y administrativa española pueden considerarse burócratas los funcionarios que pertenecen a los Cuerpos en los que actualmente se exige título universitario para el ingreso. Estos Cuerpos han sido calificados en la máxima posición al jerarquizarse por niveles de titulación y remuneración. El número de burócratas no es demasiado elevado, y la presencia de la mujer en los Cuerpos burocráticos es escasa, salvo en el sector de educación. En cuanto a la edad, se trata de un colectivo particularmente envejecido (más del cuarenta por ciento sobrepasa los 45 años). En el grupo de los Cuerpos burocráticos apenas tiene interés la existencia de los Cuerpos a extinguir. Ello es consecuencia del dominio de los burócratas sobre la organización. De destacar es el único Cuerpo general de carácter burocrático, el Cuerpo Técnico de Administración civil. Excluidos sanidad y educación, él sólo representa algo más del veinte por ciento de los efectivos de los Cuerpos burocráticos. En cualquier caso, estos burócratas se encuentran fuertemente centralizados, de modo que, siempre prescindiendo de sanidad y educación, casi la mitad tiene su destino en Madrid. Puede afirmarse que venían estando muy desatendidas las provincias, ahora integradas en las Comunidades Autónomas de mayor raigambre histórica (Cataluña, Navarra y el País Vasco), donde la presencia de burócratas es y ha sido muy escasa. El mayor porcentaje de burócratas proviene de Madrid y de Castilla y León. Así, pues, el colectivo de burócratas, reducido a su núcleo, de unos pocos miles de personas, en su mayoría de más de cincuenta años, fuertemente centralizados en Madrid y que cuando están en provincias forman un cuadro de poder, se trata de un conjunto fuertemente fragmentado (salvo el único Cuerpo general) en algo más de cuarenta Cuerpos que dependen de los diversos Ministerios. Ahora bien, estos burócratas son los que dominan la organización de los Ministerios, ya que la inmensa mayoría de los puestos de jefatura están reservados a los Cuerpos de burócratas. Por otro lado, los Cuerpos de burócratas dominan los mecanismos de regulación del personal en cuanto que son ellos los que deciden sobre las características de sus propios Cuerpos y de los demás del Ministerio a través de las convocatorias de pruebas de ingreso. 18.3. Los problemas políticos y jurídicos de la burocracia española 1. El sistema de incompatibilidades. La política de incompatibilidades pretende garantizar la objetividad e imparcialidad de los funcionarios, evitando que trabajen para los particulares por el desempeño de un puesto político. Un segundo objetivo puede ser conseguir vacantes como instrumento de la política de empleo, prohibiendo el desempeño de más de un puesto de la Administración. Finalmente, intenta desvincular a los altos funcionarios de los intereses privados. Sin embargo, debida a esto, la tendencia es que los mejor dotados, salvo que se tenga el favor político o que se goce de un buen puesto, abandonen la función pública, que se irá empobreciendo. Este efecto, no obstante, no proviene sólo del sistema de incompatibilidades, sino también del de

Ciencia de la Administración. remuneraciones. 2. El sistema de remuneraciones. La evolución de los ingresos de los funcionarios ha seguido muy de lejos el aumento del coste de vida, debido a la lucha contra el aumento de gastos corrientes del Estado y a los gastos de personal, considerados improductivos. Esta mentalidad ha llevado consigo consecuencias nefastas para la organización del Estado, pues los funcionarios y burócratas mejor situados para ello han recurrido a todos los medios que ofrecían la legalidad y la picaresca para aumentar su remuneración. Tras la reforma de 1977, las retribuciones se dividen en básicas y complementarias. Las básicas son el suelo (igual para todos los Cuerpos del mismo nivel educativo), los trienios y las pagas extraordinarias. Las complementarias consisten en el complemento de destino, el complemento específico y el de productividad. Estos últimos dependen del favor de los políticos, sin tener ningún derecho a obtenerlas por méritos propios. De esta manera, el actual sistema de remuneraciones se convierte en un arma poderosa en manos de las autoridades para conseguir y mantener la lealtad política y personal de los funcionarios. 3. Los derechos fundamentales. La Constitución, al regular los derechos y libertades de los españoles, establece en diversos puntos peculiaridades para los funcionarios. El derecho a la sindicación, negado a los funcionarios en España durante muchos años, viene ahora reconocido por la Constitución. La legislación reconoce ampliamente este derecho, se celebran con normalidad elecciones sindicales en la Administración, y las organizaciones sindicales están representadas en el Consejo Superior de la función Pública a efectos de que participen en la fijación de las condiciones de trabajo. No obstante, la afiliación es baja en la función pública y se produce sobre todo entre los funcionarios modestos. Ello da lugar a que la utilidad de los sindicatos para resolver problemas profesionales sea limitada, sobre todo si se tratan en bloque cuestiones como la remuneración. En primer lugar, las negociaciones se celebran a veces en nombre del Estado por los burócratas, con problemas muy distintos a los de los pequeños funcionarios. En segundo lugar, un aumento porcentual de remuneración repercute de modo muy diferente en unos casos y otros. Otro derecho no reconocido a los funcionarios en el régimen anterior era el de huelga. La Constitución reconoce este derecho a los trabajadores sin referirse a los funcionarios. Sin embargo, aunque falta la regulación correspondiente, no puede decirse que el derecho no existe.

18. La política de gestión del personal. 18.4. Burocracia y grupos de poder Los grupos sociales poderosos no son simplemente influidos por los burócratas desde sus puestos en la organización formal, sino que existe una articulación entre estos grupos y el burocrático, basada en una parcial identidad. Ello plantea el problema de la delimitación de esos grupos de poder. En una sociedad capitalista, se entiende que estos grupos están constituidos por quienes ejercen formalmente el poder político y económico, es decir, por la clase política y los propietarios de las grandes empresas privadas. Para comprobar la presencia de los burócratas en estos ámbitos habrá que investigar si son burócratas quienes reúnen aquellas condiciones. En el caso español, los burócratas desbordan su ámbito formal administrativo, para identificarse con los grupos más poderosos de la sociedad. Así, ocurre en el Parlamento, dándose una fuerte vinculación de los burócratas con la clase política, y dando cierta cohesión a esta clase al facilitar la comunicación. También en este mismo ámbito político se constata la presencia de cargos de nombramiento por Decreto. En este caso, la presencia de los burócratas es mucho mayor, dada la proximidad del ámbito de la Administración.

Ciencia de la Administración. En el ámbito de poder económico, también se constata la presencia de burócratas, presencia que aumenta progresivamente a medida que se trata de subconjuntos de empresarios en los que la concentración de poder es mayor. Son los grandes empresarios y las empresas que dirigen o controlan quienes actúan como elementos del sistema económico, manteniendo, por tanto, una relación continua con los centros administrativos de poder dominados formalmente por los burócratas. Sin embargo, mucho mayor que en la empresa priva es la participación de los burócratas en la pública. Esta presencia tiene una singular importancia, ya que sobre todo en las empresas mixtas, el Consejo de Administración es un lugar privilegiado de encuentro entre burócratas y empresarios. Pero también existe un importante grupo de personas que son simultáneamente consejeros de empresas públicas y privadas. Se trata de un auténtico núcleo de poder que no es aventurado pensar domina los centro neurálgicos de la economía, si se recuerda que se está hablando siempre de grandes empresas capitalistas. Así, pues, corresponde a los burócratas un triple poder. De una parte, el que ejercen formalmente en el interior de la organización administrativa. De otro lado, el que a partir de ésta se proyecta sobre la sociedad. Finalmente, el que ejercen en la sociedad, al desbordar la organización y formar parte de los grupos de poder.

19. Organismos Autónomos y empresas públicas.

Tema 19.- La zona gris: Organismos Autónomos y empresas públicas 19.1. Diferencias entre Organismos Autónomos y empresas públicas En líneas generales, los Organismos Autónomos y las empresas públicas son organizaciones separadas de la propia Administración central, que se resuelven en fórmulas organizativas al servicio de fines determinados. No obstante, carecen de una realidad distinta y de unos intereses distintos de la Administración. La fundamental diferencia entre ellos es de carácter jurídico formal: los Organismos Autónomos son organizaciones públicas, es decir, se rigen por el derecho público y, por tanto, se entiende que forman parte del Estado aunque sin identificarse con su Administración central. En cambio, las empresas públicas son organizaciones en forma de sociedad mercantil, normalmente anónimas, es decir, sujetos formalmente privados, aunque con una fuerte presencia del Estado o de sus Organismos Autónomos, que son propietarios, en todo o en parte, del capital social. La denominación de públicas alude precisamente a que el capital es de propiedad pública, a pesar de su carácter formal de empresas privadas. La teoría jurídica expresa esto diciendo que las empresas públicas no son el Estado, sino su propiedad. El Estado, para cumplir más ágilmente algunas de sus finalidades, crea de nuevo una organización supuestamente distinta de la suya o separa una parte de la propia. Al crear una nueva empresa, ésta puede ser de total propiedad del Estado (o de otro ente público), o puede que se recurra al capital privado, fundándose una empresa mixta. Sin embargo, a pesar de sus diferencias de forma jurídica, unas y otras deben considerarse como sujetos económicos, es decir, organizaciones que asumen la producción o el intercambio de bienes, aunque ciertamente existen Organismos Autónomos administrativos de escasa importancia económica. Desde luego este tipo de entidades forma parte del sector público, ya que son parte del Estado, y son instrumentos de intervención económica. 19.2. Organismos Autónomos y empresas públicas en España Ya durante la Dictadura de Primo de Rivera, a fin de conseguir la colaboración con el Estado de las “fuerzas vivas” de cada sector, se produjo una expansión de estas entidades. Se crean, así, Juntas y Comisiones, y grandes empresas públicas que gestionan monopolios oficiales, tales como CAMPSA y Telefónica. Más tarde, Franco utiliza conscientemente este esquema, que se presenta como alternativa a las autonomías territoriales. La nacionalización de la RENFE da lugar a que aparezca la más importante empresa pública del país. La política de autarquía cuenta como instrumento básico con el Instituto Nacional de Industria y sus empresas filiales. Los Organismos Autónomos se convierten en una pieza básica para la intervención económica y social. Incluso cada Instituto de Enseñanza Media y cada hospital se convierte en un Organismo Autónomo. Sin embargo, en 1958 se intenta una ordenación general del sector mediante una Ley que continúa vigente. Esta Ley persigue facilitar el control financiero, regulando todos los supuestos de administración financiera y presupuestaria. El ámbito de esta Ley llegaba hasta los Organismos Autónomos y las Empresas Nacionales. Mediante esta Ley se llevó a cabo una clasificación y racionalización de los Organismos Autónomos que, mediante la supresión y refundición, redujo su número de 1600 a algo más de 200. Si el sistema se desmoronó fue

Ciencia de la Administración. porque los Organismos de mayor importancia económica fueron excluidos: el Banco de España, el Instituto de Crédito Oficial, del que dependían los bancos oficiales, y el INI, que controlaba buena parte de las empresas públicas. Cada uno de estos Organismos montaba un procedimiento específico de control financiero y presupuestario, originando la caída del sistema de 1958. En la actualidad, en lo tocante a los Organismos Autónomos, la situación presenta la misma confusión que en la situación anterior. El término alude a cualquier organización pública creada por el Estado y dependiente de él, aunque formalmente distinta y separada del mismo, con lo que puede aplicarse a realidades muy diferentes. Sin embargo, se puede hacer una clasificación material teniendo en cuenta que estos Organismos están conectados directa o indirectamente con los Ministerios. Tal clasificación distinguiría: a) los establecimientos concretos que tienen cada uno entidad independiente pero que forman colectivos homogéneos al cumplir el mismo tipo de fines y regirse por la misma legislación: Universidades, Confederaciones Hidrográficas; b) las entidades de pequeño volumen resultados del particularismo de los Ministerios, que pueden cumplir fines muy diversos, rigiéndose todas por la legislación general: Consejo, Patronato, Junta; y c) los grandes entes e Institutos que cumplen los fines económicos y sociales más importantes del Estado: entidades gestoras de la Seguridad Social, el nuevo Organismo Correos y Telégrafos. Pero es que, además, estos Organismos se pueden clasificar, a efectos de su régimen legal, en: a) Organismos que continúan sometidos a la Ley de 1958, y que son los de menor importancia económica (exceptuando los que dependen del Ministerio de Agricultura); b) Organismos excluidos de la Ley de 1958, clasificados inicialmente como industriales y comerciales, y que son los de mayor importancia económica (Banco de España, entidades gestoras de la Seguridad Social); c) entes que, aun siendo de carácter público, pueden actuar también en régimen de derecho privado, y que no estaban previstos en la citada Ley (Agencia Estatal de la Administración Tributaria); y d) entidades que son excluidas de la Ley de 1958 y que además han obtenido un reconocimiento formal de su autonomía (Radio Televisión Española). La confusión es mayor porque no existe una correspondencia entre las dos clasificaciones. En cuanto a las empresas públicas, pueden clasificarse en: a) sociedades o entes públicos de gestión: son entidades públicas, pero sólo de manera formal, ya que actúan íntegramente como una empresa privada (RENFE); b) empresas públicas que dependen directamente de un Departamento ministerial (CAMPSA, Tabacalera); y c) empresas públicas que dependen de uno de los holdings de Estado (las que forman parte del grupo de la Corporación Bancaria). En definitiva, las empresas públicas son importantes organizaciones creadas por y para el Estado y dependientes de éste, de manera que este panorama de instrumentos interventores se complica aún más, ya que, con frecuencia, las empresas públicas están conectadas entre sí y con los Organismos Autónomos. Puede decirse, pues, que la Administración española, como todas las actuales, ejerce un importante protagonismo económico y social a través de este sistema.

19. Organismos Autónomos y empresas públicas. 19.3. Organización y control de estas entidades 19.3.1. La organización administrativa y la conexión con los Ministerios En cuanto a la organización de los Organismos Autónomos, existen dos modelos predominantes, aunque existen otros. En el caso de los Organismos de escaso volumen orgánico, la estructura es análoga a la de un simple órgano, teniendo habitualmente su jefe máximo categoría de Subdirector General. Los Organismos de mayor entidad e importancia, normalmente los grandes Institutos, poseen un órgano colegiado rector y un órgano unipersonal de dirección ejecutiva. El órgano colegiado rector suele denominarse Consejo, Patronato o Junta, presidido normalmente por el Ministro titular del Departamento o por el Subsecretario. Este órgano se reúne en escasas ocasiones y sólo para los asuntos de mayor entidad: aprobación de los presupuestos, contabilidad, etc. El órgano unipersonal suele ser un Director o Presidente normalmente con categoría de Director General, nombrado por el Gobierno a propuesta del Ministro del ramo, y que ejerce la jefatura de los servicios del Organismo, con una estructura paralela a una Dirección General. De esta manera, los Organismos Autónomos están integrados en la organización general del Estado central, es decir, pertenecen a esta organización a pesar de su separación formal respecto a la misma. Así, estos Organismos se encuentran siempre en conexión directa con un Ministerio. Por lo que se refiere a las empresas públicas, hay una gran variedad de líneas organizativas, pero se pueden distinguir dos grandes grupos. El primero está constituido por las que no tienen forma de sociedad anónima, y que se aproximan a la situación de los Organismos Autónomos, habiendo sido declaradas entidades privadas. Tal es el caso de RENFE, cuyo carácter público no se refleja más que en la cúspide de su organización mientras que por lo demás actúa en derecho privado. El segundo grupo está constituido por las empresas en forma de sociedad anónima, con una estructura orgánica paralela a la de las auténticas empresas privadas, estando regidas por un Consejo de Administración y un Director Gerente. Tal es el caso de CAMPSA, Tabacalera o Telefónica. En cualquier caso, la conexión de las empresas públicas con la organización del Estado se produce principalmente mediante la creación de un Organismo Autónomo o un ente público de gestión (INI), con el fin de ejercer sobre ellas las potestades derivadas de la propiedad del capital y de las acciones. 19.3.2. El control sobre los Organismos Autónomos y las empresas públicas Cada Ministerio tiene un grupo de Organismos Autónomos prolongados en empresas y, cuando no es éste el caso, en Delegaciones periféricas o en establecimientos que prestan directamente los servicios (aeropuertos civiles, paradores de turismo). El inmenso volumen de esta organización y la dificultad de hacer cumplir las directrices del Gobierno por estas unidades tan alejadas orgánicamente del centro política, hacen que en la práctica sea muy frecuente que los Organismos Autónomos y sus entidades dependientes constituyan mundos aparte relativamente desconocidos por los órganos que dirigen los asuntos públicos en el vértice de la pirámide jerárquica.

Ciencia de la Administración. Desde esta perspectiva, merece la pena referirse a los instrumentos de control de la Administración central que, en términos generales, se resumen en las competencias de los Ministerios para Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda. Al primero de ellos le corresponde el control de la organización administrativa, aunque dicho control no se da de un modo directo ni completo, sino mediante Orden del Ministro o de otra autoridad administrativa concretada en una disposición que deba publicarse en el Boletín Oficial del Estado. A partir de estas instrucciones generales, el fraccionamiento de los Organismos Autónomos hace que cada uno de ellos tenga una Administración de personal propia que no está excesivamente controlada. En cuanto al Ministerio de Economía y Hacienda, ejerce un control para el que dispone de instrumentos diversos. De él depende la propuesta y aplicación de la normativa financiera, presupuestaria y contable, y a través de ella intenta continuamente ejercer una fuerte vigilancia sobre estos Organismos. Ello implica por lo menos la necesidad de obtener información sobre las actividades de los Organismos Autónomos y las empresas públicas, aunque parece que en este campo existen numerosas deficiencias, además de ser una fuente de tensión continua entre los Organismos Autónomos y el Ministerio de Economía y Hacienda.

20. Las Comunidades Autónomas.

Tema 20.- La distribución territorial del poder: las Comunidades Autónomas 20.1. Noción y significado institucional Según la Constitución, las Comunidades Autónomas son provincias o agrupaciones de provincias que acceden a su autogobierno mediante la aprobación de los respectivos Estatutos. Territorialmente, la provincia es la unidad básica, admitiendo que se agrupen las provincias limítrofes. El autogobierno consiste en el derecho de la población que habita el territorio de las provincias afectadas a darse una organización propia y asumir determinadas funciones de acuerdo con el sistema constitucional. La pieza clave del sistema son los Estatutos, ya que los puntos poco definidos en la Constitución se concretan mediante ellos. Según la Constitución, los Estatutos es la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas. El Estado los ampara y los reconoce como parte de su propio ordenamiento. Son leyes orgánicas reforzadas, puesto que su aprobación y modificación pueden requerir condiciones distintas de las demás leyes orgánicas. Son la pieza de conexión entre el ordenamiento estatal general y el de las Comunidad Autónomas: para éstas, son su norma básica; para el Estado, en cambio, se trata sólo de una de sus propias leyes. En ellas se especifica la denominación de la Comunidad, su territorio, sus instituciones de autogobierno, y sus competencias. 20.2. El problema de las competencias de las Comunidades Autónomas Para que exista una Administración de las Comunidades Autónomas, se requiere que haya sido aprobado su Estatuto, que haya sido elegida la Asamblea de la Comunidad en su caso, y que se constituyan válidamente sus órganos de gobierno. Sólo entonces, bajo la dependencia de éstos, la organización administrativa de la Comunidad comenzará el pleno ejercicio de sus funciones. Por el procedimiento común, la Comunidad debe esperar cinco años para asumir la totalidad de las competencias. 1. El sistema constitucional. La Constitución relaciona las competencias que pueden asumir las Comunidades, y las que son exclusivas del Estado, aunque también pueden asumir competencias estatales en el marco de lo dispuesto en el artículo 149. En general, se puede afirmar la competencia del Estado en materia de seguridad, o la ordenación genérica de cuestiones importantes para todo el país. Ello explica la diversidad de la regulación de las competencias en los Estatutos de las Comunidades. 2. Límites de la competencia de las Comunidades. Las Comunidades no tienen competencia fuera de su territorio, ni para cuestiones ajenas a su interés. También hay grandes zonas de la actividad estatal que no pueden asumir las Comunidades Autónomas, tales como la justicia, la defensa, las relaciones internacionales y la política económica general. Por último, la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales también supone una limitación a las competencias autonómicas. 3. Aplicación prioritaria de la legislación y conflictos de competencias. El otorgamiento a Cataluña y al País Vasco de las máximas competencias posibles ha provocado

Ciencia de la Administración. que otras Comunidades, como Galicia y Andalucía, aspiren a alcanzar el mismo techo máximo. Sin embargo, el Estado tiene una situación ventajosa frente a las Comunidades por su prioridad en la aplicación de normas y de la regulación sobre conflictos de competencias. El orden de aplicación de normas es el siguiente: 1) Ley del Estado, 2) Reglamento del Estado, 3) Ley de la Comunidad, y 4) Reglamento de la Comunidad. Sin embargo, cuando la competencia se haya otorgado a la Comunidad, el orden es el inverso. La resolución de conflictos es competencia del Tribunal Constitucional, que puede pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las leyes. Además, el Gobierno puede impugnar reglamentos de las Comunidades, y no a la inversa. 20.3. Las Administraciones públicas de las Comunidades Autónomas La ordenación de las instituciones de autogobierno incluye la potestad de las Comunidades para crear y configurar su Administración, incluso aunque no se afirme expresamente en los Estatutos. La creación y ordenación de estos órganos es competencia exclusiva de las Comunidades por formar parte de su autonomía, no siendo así con el valor jurídico de los actos de estos mismos órganos, donde la competencia de las Comunidades se limita al desarrollo legislativo y a la ejecución de la legislación básica que dicte el Estado. Esta última materia es la que constituye el régimen jurídico propiamente dicho de las Administraciones públicas. Nada impide, sin embargo, que las Comunidades Autónomas ordenen sus propias Administraciones, aunque estén condicionadas por la legislación básica del Estado sobre el régimen jurídico de todas las Administraciones públicas. La organización central de las instituciones autonómicas. A) El Consejo de Gobierno y la Administración central. En cada Comunidad Autónoma hay que distinguir el Consejo de Gobierno (o Gobierno Autónomo), presidido por el Presidente de la Comunidad e integrado por los Consejeros (cabezas de las Consejerías que cumplen funciones análogas a los ministerios de la Administración del Estado central), de la Administración pública de las Comunidades, constituida por las Consejerías y las entidades vinculadas a ellas. Paralelamente al Estado central, el Gobierno Autónomo ejerce funciones políticas y dirige la Administración en cada Comunidad. La conexión entre Gobierno Autónomo y Administración de las Comunidades se realiza a través de la doble condición de los Consejeros como miembros de dicho Gobierno y jefes de las distintas ramas administrativas. Respecto a la configuración de las Administraciones públicas y sus principios reguladores, los Estatutos de las Comunidades o las leyes reguladoras de sus Administraciones públicas reproducen con algunas variantes lo que fija la Constitución. B) El Presidente y el Gobierno en las Comunidades Autónomas. Los Presidentes de las Comunidades, nombrados por el Rey a propuesta de las respectivas Asambleas, ejercen una función triple. Ante todo son Presidentes de toda la Comunidad como organización autónoma en su conjunto, y en tal carácter ejercen las competencias representativas correspondientes. En segundo lugar, son presidentes de los respectivos Gobiernos. Por último, actúan como representantes ordinarias del Estado en la Comunidad. El Estatuto personal del Presidente especifica el nombramiento, la toma de posesión y el cese, frecuentemente se detallan las incompatibilidades, y se regulan los derechos.

20. Las Comunidades Autónomas. La composición de los Gobiernos Autónomos presenta un paralelismo con el Estado, con matices y diferencias entre unos Estatutos y otros. En primer lugar, hay que distinguir a los titulares de las Consejerías y los restantes altos cargos que integran dichos Gobiernos. El número de Consejerías, y por tanto de Consejeros titulares, se fija a veces en el Estatuto. Seguidamente, está el Vicepresidente, sujeto a distintas fórmulas reguladoras. También pueden existir Consejeros sin cartera. Por último, puede existir la figura del Portavoz del Gobierno Autónomo. El Estatuto de los miembros del Gobierno se encuentra más detallado en el ámbito de las Comunidades Autónomas que en el caso del Estado central. Su nombramiento corresponde al Presidente de la Comunidad y suelen aplicarse a los miembros del Gobierno las mismas incompatibilidades que al Presidente. Los Gobiernos Autónomos pueden funcionar como el Gobierno de la Nación en Pleno o en Comisiones Delegadas, presididas por el Presidente, que puede delegar esta competencia en el Vicepresidente, el Consejero de la Presidencia o en otro Consejero. C) La organización administrativa en Consejerías. La división en Consejerías sigue en líneas generales la división ministerial convencional, sin los Departamentos de Asuntos Exteriores, Defensa y Justicia, por corresponder éstos a competencias que se reserva el Estado. Es constante, sin embargo, la existencia de las Consejerías de Presidencia, de Hacienda y de Interior. Las restantes reciben una denominación muy variable, ejerciendo las competencias económicas de las Comunidades Autónomas y las atribuidas para la prestación de servicios sociales. Estas Consejerías están dirigidas por los Consejeros, con potestades análogas a las de los Ministros del Gobierno central. En general, puede decirse que han proliferado notablemente los altos cargos de las respectivas Administraciones, existiendo cierta penuria de funcionarios bien preparados. D) La función pública autonómica. Casi todas las Comunidades han dictado sus propias leyes para regular la organización de su personal, incluyendo a menudo el estatuto de sus funcionarios. Sin embargo, los procedimientos de reclutamiento y formación se han improvisado o han sido planificados sin partir de una experiencia anterior, por lo que las deficiencias son muchas, especialmente en el tema de la formación de directivos.

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Tema 21.- La distribución territorial del poder: la Administración local 21.1. Gobierno y Administración local en la España contemporánea En la práctica no existe una Administración local, sino una pluralidad de entes locales; en España, las principales entidades locales son las de base territorial, especialmente el Municipio y la provincia. Hasta comienzos de este siglo, la mayor parte de la humanidad vivía en un hábitat rural, en concreto, en aldeas. Debido a los actuales movimientos migratorios, la mayoría de la población ahora vive en ciudades, que aumentan continuamente, llegando algunas a acaparar un elevado porcentaje de habitantes respecto al total de cada país. Estas ciudades se han extendido por el campo, dando lugar a las llamadas ciudades satélite y dormitorio, y al fenómeno de la conurbación. Gigantescas ciudades diseminadas y próximas unas a otras hacen que no sea fácil distinguir entre el paisaje urbano y el rural. Al mismo tiempo, en las zonas rurales aumentan los pequeños Municipios, cada vez más despoblados y empobrecidos. Por último, también habrá que tener en cuenta las migraciones estacionales, en virtud de las cuales algunas localidades ven aumentar extraordinariamente su población en ciertas épocas del año. Todo esto hace que los entes locales se vean afectados por un dualismo por el que coexisten las antiguas estructuras y los viejos planteamientos, con fórmulas organizativas que intentan responder a la nueva situación. Las demandas de la ciudad son cada vez mayores en la sociedad post-industrial, no limitándose ya a las prestaciones convencionales de hace unas décadas (limpieza, saneamiento, agua, electricidad), y a los servicios del sector terciario (sanidad, educación), sino que se extienden a los del cuaternario (esparcimiento, medio ambiente, calidad de vida). Los Municipios deben afrontar esta situación de cambio drástico, superponiendo a sus limitadas estructuras (problemas estructurales, administrativos, y de personal) otras nuevas que las más de las veces deben improvisarse. A causa de la identificación del Municipio con el caso urbano, se crearon en el siglo pasado una serie de pequeños Municipios rurales incapaces de prestar servicios a sus habitantes por faltarles la organización y los medios financieros adecuados. Todavía en 1970 los Municipios de menos de dos mil habitantes (inframunicipios) eran el 75% del número total, por lo que se puede decir que España sigue siendo un país de aldeas. Otro dato básico es la no coincidencia entre el asentamiento de la población y las estructuras administrativas: la heterogeneidad de la forma de asentamiento de la población en España ha sido ignorada por la división municipal. Esta situación se agrava debido a las fuertes migraciones del campo a la ciudad. 21.2. Órganos de Gobierno y Administración Los entes territoriales más importantes son la provincia y el Municipio, aunque existen otros, como la comarca, o las entidades locales menores. En cuanto a las entidades funcionales, sólo existen en las provincias y en los grandes Municipios, y son organizaciones complejas que afrontan múltiples problemas y encuentran por ello en una situación análoga a la del Estado y las Comunidades Autónomas. Las entidades locales asociativas son, en cambio, una consecuencia de la debilidad y la incapacidad de los entes territoriales para cumplir sus fines: mancomunidad de Municipios, las agrupaciones forzosas de Municipios, o los consorcios.

21. La Administración local. Este conjunto de entes se encuentra en un momento de transición debido a los recientes cambios económicos y sociales y a la necesidad de una reforma para adaptarlos a la nueva situación política. En principio subsiste la uniformidad del régimen local, pero hay también regímenes especiales en casos contados. El régimen común viene constituido por la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985. En la organización se puede distinguir entre un nivel político representativo y otro administrativo profesional. El primero es el que podría llamarse gobierno local, integrado por los miembros representativos elegidos por la población. El segundo podría llamarse administración municipal o local, siendo un conjunto orgánico servido por funcionarios profesionales. A) Los órganos de Gobierno. El Municipio está administrado por Ayuntamiento, órgano colegiado presidido por el Alcalde, debiendo evitarse la confusión popular entre Municipio (entidad local) y Ayuntamiento (órgano que lo administra). En los regímenes autoritarios el predominio corresponde al Alcalde, mientras que en los democráticos, al Ayuntamiento. En la situación actual española, el ejercicio del poder municipal se distribuye entre el Ayuntamiento en Pleno y el Alcalde con la Comisión de Gobierno municipal, correspondiendo las competencias ejecutivas al Alcalde. El Alcalde es el presidente del Pleno, y ejerce la jefatura del gobierno y la administración municipal y de todos sus servicios. El instrumento que permite al Alcalde controlar la organización es la Comisión de Gobierno, formada por concejales designados por el Alcalde en número no superior a un tercio del Pleno del Ayuntamiento; lo normal es que se designen a concejales del partido del Alcalde o de los coaligados con él para formar mayoría en el Pleno. El Ayuntamiento en Pleno, órgano colegiado que se integra por los concejales elegidos presididos por el Alcalde y asistidos por el Secretario, es competente sobre todo para el control y fiscalización del gobierno municipal. Se trata de que pueda exigir responsabilidad política al Alcalde y su equipo por la gestión realizada, lo que se lleva a cabo en las sesiones ordinarias y extraordinarias del Ayuntamiento y se concreta, en último extremo, en la posibilidad de plantear una moción de censura. También se reservan a la aprobación del Pleno las cuestiones más importantes de la vida municipal, como son los reglamentos y ordenanzas, el presupuesto, la plantilla de personal, el plan de urbanismo, y la creación de organizaciones dependientes del Municipio. Todo ello configura al Pleno como un órgano de competencias análogas a las de un Parlamento frente a la administración del Alcalde. Los concejales de la oposición no tienen posibilidad de intervenir más que mediante sus actuaciones en el Pleno y en las Comisiones informativas que éste pueda crear. En cuanto a las entidades locales menores, Existe una Junta Vecinal formada por, al menos, dos Vocales y un Alcalde pedáneo. Corresponde a este último la ejecución, y a la Junta la fiscalización y el control. B) La organización administrativa. A diferencia de los órganos de gobierno de los entes locales, que son los mismos en todos ellos y cuya situación es clara, la organización administrativa municipal y provincial es un tema oscuro y complejo insuficientemente estudiado. Presenta una gran diversidad entre los grandes Municipios y los pequeños Municipios, cuya organización administrativa se reduce a la Secretaría, servida exclusivamente por el Secretario. En el Municipio y la Provincia, el núcleo básico de la administración está constituido por la organización central, subordinada al Alcalde, dentro de la que hay que distinguir a su vez entre los servicios generales y las distintas áreas en que se divida la

Ciencia de la Administración. administración. Al frente de estas áreas suele nombrarse a un Concejal o Diputado provincial, que forma parte de la Comisión de Gobierno. Los servicios generales están integrados por los órganos encargados del funcionamiento interno (personal, procedimiento, grandes cuestiones de interés jurídico) y por la administración financiera del ente. Las insuficiencias de los órganos centrales llevan a que exista una prolongación funcional mediante la fundación pública del servicio y la empresa pública local, equivalentes a los Organismos Autónomos y las empresas públicas del Estado. Generalmente unos y otras se ocupan de competencias municipales o provinciales de gran entidad que suponen la prestación de un servicio. También se da una prolongación territorial, por la que la división municipal se hace en distritos, al frente de los cuales hay un Teniente de Alcalde o un Concejal; a su vez, los distritos pueden dividirse en barrios, útiles sobre todo a efectos estadísticos y para la prestación de los servicios, sobre todo de policía y limpieza. 21.3. Competencias y servicios locales Las competencias asignadas a los Municipios son las de suministro de agua, alumbrado, saneamiento y limpieza viaria, abastecimientos (mercados y mataderos), cementerios, tráfico urbano y transporte de viajeros. Éstas constituyen el núcleo de la competencia municipal. A ellas se añaden otras, como el urbanismo, la cultura, la cooperación en la enseñanza, la sanidad, el turismo y la protección del medio ambiente, en las que el protagonismo municipal es mucho menor. En cuanto a la provincia, sus actividades de colaboración con los municipios suelen concretarse en actuaciones en materia de carreteras, suministros de agua y energía eléctrica, sanidad y cultura. Pero lo verdaderamente decisivo es la ayuda financiera a los pequeños municipios rurales, que pocas veces podrían subsistir sin la aportación provincial.