• Author / Uploaded
• Gerardo Lázaro Aquino

Citation preview

Colección Estudios Ministerio para las Administraciones Públicas

Gerencia pública en tiempos de incertidumbre

Bernardo Kliksberg Serie Administración General

GERENCIA PUBLICA EN TIEMPOS DE INCERTIDUMBRE

BERNARDO KLIKSBERG

GERENCIA PUBLICA EN TIEMPOS DE INCERTIDUMBRE

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA MADRID

1989

COLECCION ESTUDIOS

© Bernardo Kliksberg, 1989 Edita: Instituto Nacional de Administración Pública. Ministerio para las Administraciones Públicas NIPO: 329-89-016-6 ISBN: 84-7088-488-3 Depósito legal: M. 40.483-1989 Fotocomposición e impresión: Closas-Orcoyen, S. L. Polígono Igarsa. Paracuellos de Jarama (Madrid)

SUMARIO Pág.

Presentación 1.

UNA REVISION DE LOS MODELOS ORTODOXOS.....

15

Nuevas fronteras tecnológicas en gerencia en América Latina : ,... .. .

17

Los límites del modelo burocrático-formal. La racionalidad irracional de la burocracia

55

GERENCIA PUBLICA PARA LA CRISIS Y LA DEMOCRATIZACION

87

3.

Cómo reformar el Estado.........................................

89

4.

Dilemas en la formación de directivos públicos. Gerencia y democracia..........................................................

116

EXPLORANDO NUEVAS DIRECCIONES DE TRABAJO EN GERENCIA PUBLICA......................................

141

5.

Gerencia social: Una revisión de situación...................

143

6.

Diseños para un Instituto Gerencial Público.................

170

7.

Una nueva agenda para las ciencias gerenciales. Gerencia, Universidad y democracia

184

1.

2.

Il.

Ill.

11

7

A Ana, con amor A Iosele, Rubencito y Yoelito, mis pilares, portadores de la llama de un mundo mejor

Presentación América Latina se halla en un punto crucial de su historia. Tiempos de crisis y de aguda incertidumbre sacuden las estructuras económicas y sociales de la región. La década de 1980, la llamada «década perdida» para el desarrollo, fue el escenario de la más severa crisis económica que ha experimentado el Continente en este siglo. Esa crisis, sin visos de salida hasta el presente, está produciendo devastadores efectos sociales. Ha pauperizado a las clases medias y arrojado más allá de la línea de la pobreza extrema a amplios'" sectores de población. La pobreza se ha transformado en la principal causa de muerte en la región. Un millón quinientos millatinoamericanos mueren anualmente por causas imputables a ella, entre ellos setecientos mil niños (1). ¿ Cómo hacer frente a esta crisis claramente estructual, y lograr seguir avanzando en el frente fundamental de la recuperación y desarrollo de la democracia? Los Gobiernos democráticos y amplias fuerzas políticas y sociales de la región se hallan inmersos en la búsqueda afanosa de nuevas propuestas, y políticas imaginativas, esforzándose por superar los moldes de pensamiento tradicionales ya impotentes frente a la situación. Asoman, entre otras, vías como la integración económica regional, la acción conjunta en defensa de los intereses comunes en los foros de decisión económica internacional, la reforma profunda del Estado, vigorosas políticas sociales, la modernización tecnológica. Los formidables desafíos planteados encuentran como una limitante estratégica la disponibilidad de capacidad gerencial. Las nuevas políticas en diseño no modificarán la realidad si no existe suficiente capacidad de gestión para ejecutarlas con efectividad. La región ha superado a través de un costoso aprendizaje la subestima(1) Proyecto Regional del PNUD para la superación de la pobreza. Base para una es- . trategia y un programa de acción regional. Conferencia Regional sobre la pobreza en América Latina y el Caribe. 1988.

11

ción de la variable gerencial, y hoyes percibida unánimemente como un recurso vital. Entre las capacidades gerenciales necesarias es especialmente fundamental contar con una gerencia pública de la mayor calidad. El tipo de liderazgo gerencial practicado en las oficinas presidenciales, en los ministerios, empresas públicas, institutos autónomos, gobernaciones y municipios, ha de ser crucial en los niveles de eficiencia que pueda alcanzar la economía en su conjunto. ¿ Qué es posible hacer en esta materia? ¿ Cómo preparar e instalar sólidamente la gerencia pública necesaria, apta para contribuir a la identificación y diseño de políticas no tradicionales, capaz de garantizar su implementación eficiente en un marco de estrechez aguda de recursos, preparada para captar y movilizar el interés y la identificación de sus funcionarios? A pesar del carácter clave del problema, el mismo ha sido abordado de modo totalmente insuficiente. Son limitadas las investigaciones sistemáticas que den cuenta de las líneas de las nuevas demandas gerenciales, que indaguen las capacidades disponibles para satisfacerlas, que revisen experiencias frustradas y extraigan conclusiones, que lleven a cabo exámenes comparativos. Entre los grandes temas a trabajar en profundidad para avanzar en esta materia se halla en primer término el del perfil de la gerencia pública requerida. ¿ Cuáles son las necesidades gerenciales concretas, desagregadas, operacionalizadas que surgen de la crisis económica, la crisis social y los procesos de democratización en marcha? No se trata con recursos limitados, y con escaso tiempo histórico para nuevos errores, de tantear intuitivamente. Tampoco de utilizar generalizaciones fáciles, pero infecundas como la de preparar gerentes «en general». Hace falta explorar rigurosamente las demandas latentes, y fijar conclusiones presentes y prospectivas. Del contacto directo con la realidad surgen «señales» muy significativas como las pronunciadas demandas por capacidades gerenciales para la concertación de esfuerzos con la sociedad civil, la conducción de programas sociales masivos, la planificación e implementación de procesos de descentralización, la evaluación de los efectos de las políticas públicas, la conformación de modelos organizacionales que den participación efectiva a los ciudadanos. Otro tema fundamental es el del «salto tecnológico» que es imprescindible dar en este campo. La gerencia será cada vez más gerenciar complejidad e incertidumbre, ante contextos cuya caracterís12

tica central es el cambio continuo, y donde la vulnerabilidad y dependencia de las economías de la región aumentan sobremanera los umbrales de inestabilidad. La ciencia gerencial moderna se halla en intensa búsqueda de tecnologías para trabajar en estas situaciones reales. Las principales direcciones de trabajo apuntan hacia modelos organizacionales que implican fuertes rupturas con los tradicionales. La región no puede continuar anclada en la gerencia del pasado, de corte formalista-autocrático; tiene que conectarse estrechamente con las nuevas fronteras tecnológicas. Una tercera cuestión básica es cómo reestructurar los actuales sistemas de instituciones formadoras. Se han hecho grandes esfuerzos en preparar recursos humanos gerenciales en la zona, y hay avances relevantes. Sin embargo, existe una generalizada percepción de que hacen falta revisar políticas y estrategias. Se plantean interrogantes de fondo: ¿en qué medida se está preparando para las demandas prioritarias?; ¿en lugar de ligarse a las nuevas direcciones tecnológicas, las políticas curriculares, de contenidos, pedagógicas, no están formando «más de lo mismo»?; ¿qué papel deben cumplir las universidades de tanta trascendencia en las sociedades de la región? Un cuarto campo de replanteo es el que tiene que ver con la selección de los gerentes, las carreras gerenciales, las aparentes antinomias entre políticas y técnicos. Se impone allí enfrentar los dilemas, analizar las dificultades y armar estrategias apropiadas. Los campos de debate y reflexión identificados, y otros necesarios se hallan al presente en muchos casos «bloqueados» por una maraña de mitos, falacias y dogmas que requieren urgente revisión para poder avanzar hacia la gerencia pública deseable. Esta obra, editada por el Instituto Nacional de Administración Pública de España empeñado en una valiosísima y pionera labor de integración iberoamericana, integra un conjunto de trabajos del autor, escritos en diversos contextos, y momentos, que abordan diferentes aspectos de las cuestiones e interrogantes antes referidos. No pretende por ende exhaustivizar el tema, ni someterlo a un tratamiento integral, sino contribuir a la vasta tarea de análisis requerida. En primer lugar se trabaja sobre el paradigma conceptual fuertemente arraigado en la región en gerencia en general, y gerencia pública en particular de neto corte tradicionalista. Para ello se presentan en «Nuevas fronteras tecnológicas en gerencia en América Latina», perspectivas de algunas de las líneas de la transición hacia

13

otro paradigma sustancialmente diferente, yen «Los límites del modelo burocrático formal» se hace una revista conceptual al modelo matriz en el que se ha basado la estructuración de buena parte de las organizaciones burocráticas públicas de la región y que tiene fuerte incidencia presente en sus enfoques gerenciales. En una segunda parte, se ingresa en el análisis del tipo de demandas que la situación histórica plantea a la gerencia pública. Para ello se aborda el problema de la reforma del Estado en su conjunto para ubicar en ese marco la cuestión de la gerencia pública, y a continuación se ponen a foco dilemas en la formación de directivos públicos. En la última parte, después de haber revisado en las partes 1 y 11 los basamentos conceptuales de la gerencia pública actual, e identificado demandas, se exploran algunas direcciones de trabajo de las que pueden derivar respuestas significativas. Ellas son: desarrollos innovativos en gerencia social, la presentación de un proyecto concreto de Instituto Gerencial Público elaborado por el autor a solicitud de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado de Venezuela, y la nueva agenda a abordar, y el papel de la Universidad. Las demandas de amplios sectores sociales, la opinión pública, los requerimientos de los Gobiernos democráticos, han coincidido en señalar el tema de la gerencia pública como una de las cuestiones ejes de cuya resolución exitosa depende de que América Latina pueda emerger de la crisis, y marchar hacia la construcción de las sociedades democráticas, productivas y equitativas a las que aspiran legítimamente los pueblos de la región. Urge ampliar y profundizar el debate al respecto, y aportar alternativas concretas. Bernardo Kliksberg

14

I

UNA REVISION DE LOS MODELOS GERENCIALES ORTODOXOS

1.

NUEVAS FRONTERAS TECNOLOGICAS EN GERENCIA EN AMERICA LATINA

INTRODUCCION La demanda histórica de conocimiento administrativo se presenta hoy en América Latina con gran envergadura. Las grandes fuerzas políticas y sociales así como la opinión pública ejercen cotidianamente una fuerte presión histórico-social concreta para alcanzar capacidad administrativa y resultados organizacionales. Puede preverse sin dificultad que, dados los factores que la generan, esa demanda se irá intensificando en la próxima década. Esta situación obedece a razones concretas. Por una parte, la región está inmersa en el proceso que la Conferencia Económica Continental, convocada por Cepal y Sela (Quito, 1984), caracterizó como la crisis económica más grave de este siglo. La realidad muestra una crisis profundamente instalada en los sistemas económicos nacionales. No se trata de un problema de coyuntura, sino de una situación definidamente estructural, con perspectivas de extenderse en el largo plazo, e intensificarse, si no se adoptan las políticas apropiadas. Esta crisis está generando una demanda de administración eficiente de amplias proporciones. En la mayoría de los países, se le plantean al aparato público exigencias contradictorias. Se le pide que reduzca el gasto, pero, simultáneamente, que asuma misiones nuevas, diferentes de las usuales y más complejas, como el desempeño de funciones estratégicas en la integración económica regional y subregional, la promoción de exportaciones no tradicionales, el avance de tecnologías de punta, el desarrollo de programas sociales en gran escala para los sectores más afectados por la crisis, que constituyen la gran mayoría de la población, etcétera. La envergadura cualitativa de las demandas al aparato, crea una situación de «sobrecarga» en términos de gestión, y coincide con la acentuada estrechez de recursos, que dificulta seriamente la gestión. Se configura así un cuadro propicio para el desenvolvimiento de una crisis de legitimidad de la acción del Estado, y esta debili17

dad ha sido ampliamente aprovechada por ciertos sectores de interés, empeñados en minar la credibilidad de la Administración pública. La situación de conjunto conformada por esas nuevas misiones organizacionales no tradicionales y la «administración de escasez», plantea severamente la necesidad de incrementos sustanciales en la capacidad de gestión del Estado. Junto con otras características, esta necesidad se presenta también con fuerza en relación a la empresa privada de la región. Las reglas de juego impuestas por la crisis son bastante definidas. De no producirse aumentos considerables en la capacidad gerencial, habrá sectores importantes de la actividad privada que estarán condenados a desaparecer. Por otra parte, en el plano político se advierten en nuestras sociedades los inicios de un tipo de demanda de administración eficiente de nuevo cuño. América Latina está en uno de los puntos más altos de avance hacia la democratización que ha alcanzado en su historia, y claramente la corriente histórica va en esa dirección. Lo que las mayorías políticas están planteando, son exigencias cualitativamente muy diferentes a las que se planteaban tradicionalmente, y que tienen fuertes repercusiones en términos de demanda de capacidad administrativa. En varios países del norte de América Latina se ha lanzado un lema que sintetiza algunas de estas aspiraciones y es el de «democratizar la democracia». La «imagen objetivo» es la de una democracia no reducida a un evento electoral central plurianual, sino que se busca constituir «democracias activas», con determinados rasgos organizativos, como la transparencia absoluta de la gestión pública y el control social de la misma, con mecanismos que garanticen plenamente los derechos de los ciudadanos frente al aparato del Estado, y con conductos de intervención de los ciudadanos en la actividad estatal. Su aplicación requiere realizar transformaciones considerables en las estructuras actuales del aparato público. Contar con una gerencia eficiente es una necesidad imperiosa para América Latina. Al respecto, existen serios interrogantes sobre la medida en que el conocimiento administrativo predominante en la zona está en condiciones de instaurar el tipo de gerencia que se necesita para esta década y para la próxima. Las dudas sobre las posibilidades de ese conocimiento son muy agudas a nivel internacional. Robert K. Muller, presidente de una de las mayores empresas consultoras mundiales, Arthur D. Little, señala en o

18

un trabajo titulado «La interrupción de la simetría en el desarrollo gerencial» (1984), que ha habido un corte radical en la realidad y que es necesario entenderlo así y variar totalmente la formación del gerente. Detalla una serie de factores, derivados del status mismo de la gerencia en el proceso histórico, de su evolución, etc., que hacen que una buena parte del conocimiento existente sea, según su apreciación, cuasi obsoleto frente a los cambios que están en marcha. En un programa combinado de investigación sobre el gerente de las próximas décadas, efectuado por la Fundación Europea para el Desarrollo Gerencial y la Asociación de Escuelas de Negocios de Estados Unidos se llega a conclusiones similares. Estamos inmersos en variaciones muy profundas del contexto histórico, que determinan una aguda necesidad de cambios del perfil gerencial y de transformaciones del estilo de aproximación a todo el problema de la gestión organizacional (1). En el estudio En busca de la excelencia, de Peters y Waterman, del grupo Consultor McKinsey (1984), se formulan dudas mucho más categóricas aun respecto a la validez de parte de la ciencia administrativa moderna. Se cita, por ejemplo, a H. Edward Wrapp, de la Universidad de Chicago, prominente profesor de política comercial, quien critica acerbamente la formación de administradores en los Estados Unidos, diciendo: «Hemos creado un monstruo. Uno de mis colegas observó -y estoy de acuerdo con él- que las escuelas de negocios han contribuido más que cualquier otro factor para asegurar el éxito del Japón y Alemania occidental en su invasión del mercado norteamericano.» En el mismo libro, Michael Thomas, reputado banquero y escritor dice refiriéndose a las escuelas de negocios estadounidenses: «Les falta cultura en las artes liberales... necesitan una visión más extensa, sentido de la historia, aportes literarios y artísticos. Si fuera por mí, yo cerraría todas las escuelas de negocios.» Estas posiciones extremas encuentran confirmaciones empíricas bastante interesantes en diversos trabajos de investigación sobre las mencionadas escuelas de negocios norteamericanas (2). (1) Véase al respecto: «Management and Management Education in a World of Changing Expectations». Proyecto de la Asamblea Americana de Escuelas Colegiadas de Negocios (AACSB) y la Fundación Europea para el Desarrollo Gerencial (EFMD). Informe al Coloquio «Management in the XXI Century» (1979). Arden House Harriman, Nueva York. (2) Véase «Business school solutions may be part of the United States problem». Time, 4 de mayo de 1981.

19

Es posible hallar fundadas dudas desde las perspectivas de otras disciplinas. Así, el epistemólogo Mario Bunge, de la Universidad McGill, del Canadá, considera que las ciencias gerenciales contemporáneas se hallan lejos de la ciencia y que, entre otros aspectos, deben librarse de los mitos de la administración tradicional y ser más experimentales, más abiertas a las innovaciones sociales (1984). Desde diferentes puntos de vista se formulan preguntas sobre la capacidad de responder a la demanda histórica de capacidad administrativa. Estas dudas y este tipo de planteos, son característicos de períodos de transición en la evolución del conocimiento científico-técnico en general, en donde los viejos paradigmas retroceden ante los inicios del desarrollo de otros nuevos. Este pareciera ser el signo de los tiempos presentes y futuros en materia de administración -existe una crisis muy aguda en los viejos paradigmas, señalada, entre muchos otros, por los testimonios mencionados, y se están abriendo paso nuevas categorías de análisis; metodologías, modelos, principios y formas de encarar múltiples problemas de gestión. En el presente trabajo, destinado a contribuir a la exploración de algunas de las nuevas fronteras tecnológicas conceptuales y técnicas con respecto a gerencia en la región, nos proponemos un análisis en tres aspectos. El primero está dirigido a examinar la crisis de los viejos paradigmas y el nacimiento de otros nuevos en un caso concreto, que es el del conocimiento relativo a la administración pública. El segundo está dedicado a revisar este proceso de crisis paradigmática en las ciencias gerenciales en general. El último se orienta a confrontar las conclusiones de los análisis anteriores con un campo estratégico: la formación de gerentes; para lo cual se examina la realidad de las escuelas de administración latinoamericanas, lo que enseñan y lo que proyectan enseñar, contrastado con lo que está sucediendo en el campo del conocimiento que constituye su razón de ser. No se trata de agotar esos temas, sino de contribuir a base de investigaciones y experiencias en diversos contextos nacionales en que le cupo participar al autor, al debate que, imprescindiblemente, debe efectuarse en torno a ellos en la región.

20

I.

LA EMERGENCIA DE UN NUEVO PARADIGMA: EL CASO DE LA REFORMA DEL ESTADO

El tema de la crisis del antiguo paradigma y el nacimiento de uno nuevo en lo relativo a la transformación de la Administración pública tiene gran trascendencia histórica. El Estado se ha ampliado en América Latina a tasas de crecimiento que, en diversos casos, son superiores a las de las estructuras histórico-sociales. Eso significa un incremento en lo que podríamos llamar «la presencia histórica relativa» del Estado. El proceso en estos últimos treinta años ha ido, con intermitencias y retrocesos, en dirección continua hacia un crecimiento de esa presencia, y el Estado se ha convertido en un protagonista central. Todos los indicadores pertinentes --el coeficiente gasto público/producto interno bruto, la proporción de la inversión pública en la inversión bruta fija de la economía, la participación del Estado en el mercado de trabajo, el peso de las empresas públicas entre las 100 empresas mayores de la economía, etc. -ponen de manifiesto tales tendencias. La intervención generalizada del Estado surge principalmente de insuficiencias estructurales del sistema económico-social y, frente a la crisis económica actual, existe la perspectiva de que continúe activándose. Michel Crozier (1984) señala, en referencia a otro contexto claramente aplicable a la realidad de esta región, que la cuestión, vista desde una perspectiva realista, no es si el Estado debe intervenir o no: el Estado está obligado a intervenir. El tema es si el Estado está en condiciones de intervenir, si podrá hacerlo, si tendrá la capacidad necesaria de gestión y de administración (3). El protagonismo del Estado y las necesidades de capacidades de gestión han impulsado a América Latina a emprender, en las tres últimas décadas, amplios programas de reforma administrativa. Todos los países del Continente han realizado esfuerzos importantes para reformar su mecanismo estatal e incrementar seriamente la capacidad administrativa disponible en él; y éste es el caso que queremos analizar en términos de paradigma antiguo y nuevo. (3) El tema del papel del Estado en la región y la evolución de dicho papel es abordado en: Ignacio Pérez Salgado, Bernardo Kliksberg (1985): «Políticas de gestión pública: el rol del Estado en la presente situación de América Latina y el Caribe», Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, vol. LI, n.O 3, Bélgica.

21

Un balance esquemático de treinta años de reformas administrativas en América Latina permite observar, entre los elementos positivos, sintetizados: el desarrollo de una alta sensibilidad en la opinión pública frente a este tema; el establecimiento de instituciones especializadas, los institutos nacionales de Administración pública, u organismos de carácter semejante con diferentes denominaciones, que se dedican a trabajar exclusivamente sobre este tema; y la formación, en los movimientos de reforma, de un conjunto de profesionales latinoamericanos que constituyen una «masa crítica» respetable y acreditada. No obstante, junto a estos saldos favorables, los objetivos finales del movimiento de reforma están muy distantes de haberse concretado. En la mayor parte de América Latina no se han modificado apreciablemente los estrangulamientos fundamentales en la capacidad de gestión del aparato público: en muchos países, las decisiones de alto nivel se toman con metodologías técnicamente primarias; el aparato presenta una articulación débil. Los rasgos normales de un Estado latinoamericano son un cuerpo central (presidencia, ministerios) y un amplio sector que conforma la mayor parte del Estado, la Administración descentralizada, constituida por las empresas públicas, los institutos autónomos, las distintas formas de descentralización administrativa. Ambos operan muy desconectados entre sí. Las hipótesis básicas de la descentralización, que implicaban independencia administrativa con retención de la fijación de políticas en el poder central, no han funcionado en la realidad. Los servicios de atención masiva a la ciudadanía tienen, asimismo, severas deficiencias. En éstos y otros temas esenciales, la reforma no obtuvo los objetivos de fondo que perseguía. Cabe preguntar por qué no los logró. Se ha insistido, al respecto, en la falta de apoyo político y económico a los esfuerzos de reforma. Sin embargo, en la práctica, la existencia de dicho apoyo no resolvió el estancamiento de la reforma. En diversas experiencias, ésta dispuso de amplio respaldo presidencial y, sin embargo, los resultados fueron también escasos. Parecería que las limitaciones de apoyo político y económico no constituyen la explica~ión completa de la falta de logros. Resulta necesario buscar la explicación en otra dimensión que interesa no sólo como retrospección, sino fundamentalmente como una mirada hacia el futuro. Hace falta una revisión de todo el aparato conceptual, el paradigma, en que se apoyó la búsqueda del cambio de la Administración pública 22

en América Latina, para determinar si allí no ha habido errores de fondo. Esta revisión está tomando fuerza creciente en la región (4) Yestá generando importantes conocimientos nuevos. Sin agotar el tema y sólo a manera de introducción, señalaremos algunos de ellos, que el autor ha expuesto y analizado en detalle en diversos trabajos.

1.

Naturaleza del cambio administrativo

Existe la necesidad de revisar las ideas aplicadas implícitamente en los procesos de reforma, en diversos casos, sobre la naturaleza íntima de lo que implica la reforma del Estado. La concepción predominante, que tiene mucho' que ver con las escuelas tradicionales de pensamiento en administración, gira en torno a las estructuras formales, la jerarquía a cargo-labor. Parte de la idea de que reformar el aparato público significa, esencialmente, eliminar ministerios, pasar funciones de un ministerio a otro, reorganizar los organigramas de gran número de organismos, preparar nuevos manuales de normas, rediseñar procedimientos. En diversos países, entre ellos Brasil, Venezuela, Colombia, Costa Rica, se pusieron en práctica reformas de estas características y los resultados, después de la reforma, son inquietantes. Un trabajo clásico en esta materia, el de Kleber Nacimento (5), evalúa detenidamente las extensas apariencias del Brasil en la materia, apegadas a esquemas eminentemente formalistas. Señala que el saldo fue, con frecuencia, una confusión mayor que la preexistente; los logros, en términos de eficiencia, fueron limitados; hubo una lucha entre las normas antiguas, apoyadas por estructuras muy sólidas, y las normas nuevas, que eran cambios de superficie y no llegaban a penetrar en los problemas de fondo del aparato público. Una vez que se hu(4) Véase Congreso Iberoamericano sobre Sociedad, Democracia y Administración PÚblica (1986). Instituto Nacional de Administración Pública de España. Esta reunión internacional, convocada por el Gobierno español, que congregó, en el plano político, a conductores de la reforma en países democráticos y a especialistas seleccionados, constituyó un importante paso de avance respecto al pensamiento tradicional. (5) Kleber Nascimento: «Reflexiones sobre la estrategia de la reforma administrativa. La experiencia brasileña». Incluido en Bernardo Kliksberg (comp.) (1984): La reforma de la Administración pública en América Latina. Instituto Nacional de Administración Pública de España. Sobre la experiencia de Venezuela, véase Luis Rodríguez Mena: Algunas consideraciones sobre la reforma administrativa en Venezuela, en la misma obra.

23

bieron desgastado los mecanismos de imposición formal, se produjo un retroceso paulatino de las normas nuevas en beneficio de las antiguas. Siendo válido y necesario ajustar las estructuras formales, el problema es mucho más complicado. Cambiar el aparato del Estado no se agota en esta dimensión, ella es sólo uno de los aspectos del cambio, y el enfoque unilateral formal lleva a frustraciones de consideración. El problema es de mucha mayor dificultad y entraña múltiples dimensiones; y la experiencia internacional en el proceso de reformar el Estado convalida esa conclusión. Por ejemplo, en el Reino Unido se hizo en el decenio de 1970 una reforma de gran amplitud de la Administración pública, condensada en el Informe Fulton. Una evaluación de esa reforma (Jhonson, 1977) indica que los resultados efectivos fueron limitados: «la realidad ha sido por lo general más modesta que las propuestas realizadas y las esperanzas expresadas»; y habla de la «ruta tortuosa de la reforma administrativa», tratando de señalar lo complicado y difícil que resulta el problema. En Italia, la revista Burocrazia destaca editorialmente (1984): «Uno de los secretarios de Estado más prestigiosos de la Administración italiana me dijo en una conversación hace algunos años: Si llego un día a Presidente del Consejo de Ministros, nombraré a mi peor enemigo ministro para la reforma burocrática, porque sobre esa incandescente poltrona, tarde o temprano acabará quemándose quienquiera que sea.» Señala el editorial que allí «... se han estrellado las intenciones más generosas de los mayores y más autorizados teóricos en la materia, sin contar las pequeñas veleidades de las más variopintas mediocridades de la política italiana». La cita resume irónicamente el grado de dificultad de la reforma del Estado. Crozier, en un agudo análisis de la Administración pública francesa, tomada con frecuencia como modelo en América Latina, destaca: «Nuestra Administración constituye la clave de bóveda de los bloqueos» (1984), refiriéndose a lo que llama «los bloqueos técnico-administrativos y políticos de la sociedad francesa». Estos testimonios permiten advertir que cambiar el aparato del Estado es probablemente uno de los problemas más difíciles a que hace frente la sociedad contemporánea. Frente a esto, la formación y el énfasis predominante en América Latina, de carácter formalista juridicista, parece de una alta «ingenuidad». En algunas experiencias se pensó que el problema finalizaba con la promulga-

24

ción de leyes nuevas que consagraban las reformas. El porcentaje de leyes no aplicadas en la región indica la distancia entre una cultura juridicista formal y la práctica real de los procesos históricos, que discurre por caminos distintos. La cuestión es de un grado de complejidad muy distante de los supuestos simplistas subyacentes en el viejo paradigma de carácter formalista. Diversas investigaciones recientes ilustran sobre múltiples variables de alta incidencia, de neto carácter no formal. Un estudio europeo sobre las características comparadas de los aparatos públicos llega a la conclusión de que hay una ley de rigidez, una serie de causas estructurales que determinan fenómenos de rigidez y de resistencia al cambio en las burocracias (Leemans, 1977). Entre esas causas se halla, por ejemplo, la de que aun los aparatos públicos más acreditados tienden a formar élites administrativas con miembros de origen unilateral, es decir, personas que provienen de un determinado estrato o grupo cultural y social. Ello genera uniformidades u homogeneidades hacia el interior del grupo que cierra el camino a la innovación: «La limitada variedad de valores que se presenta en estos casos al más alto nivel inhibe los impulsos innovadores.» Un análisis incluido en los anales de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales de los Estados Unidos (1983) llega a la conclusión de que la mayor capacidad de innovación en el aparato público está en los políticos, porque, en principio, no están atados a los procesos administrativos preexistentes. Los funcionarios defenderán férreamente los sistemas administrativos vigentes; los políticos tienen una actitud más abierta frente al aparato público. Cuando adquieren conocimiento de las ciencias de la Administración (lo están haciendo rápidamente en América Latina), se dan cuenta de que es impresdindible pactar con el aparato, pues, de lo contrario no hay viabilidad para las decisiones políticas y se frena seriamente toda posibilidad de innovación. La innovación es, en definitiva, más fácil en las organizaciones que estimulan alianzas ocasionales entre los políticos y los altos funcionarios. El nuevo paradigma plantea una ruptura esencial frente al antiguo. Cambiar el aparato público no implica transformaciones meramente formales, sino que se trata de un complejo y profundo proceso de cambio social, equivalente a cualquiera de los grandes cambios sociales históricos. Se trata de modificar un amplio espectro de relaciones de poder, actitudes, intereses, ideologías, pautas cul25

turales, capacidades tecnológicas y estructuras de organización. En la medida en que se generen conocimientos más sólidos sobre la naturaleza multidimensional de este cambio, surge la posibilidad de producir respuestas técnicas más eficientes. Las reformas administrativas que se están llevando a cabo actualmente en los países democráticos de América Latina, bajo el signo del nuevo paradigma, están trabajando con orientaciones casi opuestas desde el punto de vista estratégico a las anteriores, basándose en esta visión de .la naturaleza del problema. Así, en lugar de buscar reformas globales, la opción técnica basada en la noción de complejidad del proceso en su carácter de transformación social, es la de una estrategia de tipo selectivo. El punto de partida es la idea de que no se puede cambiar el aparato administrativo en su conjunto; si el esfuerzo reformista quiere alcanzar logros concretos, tiene que elegir puntos de estrangulamiento muy pertinentes y acotados y concentrar en ellos el esfuerzo reformista. Una vez generados incrementos apreciables de capacidad de gestión en estas esferas, se seguirá avanzando hacia otras metas. La promesa de la reforma global ha sido reemplazada por un «realismo administrativo» derivado del cambio de paradigma.

2.

Política y Administración

El viejo paradigma hizo suya una concepción de la Administración pública de comienzos de siglo, que es la dicotomía entre política y administración. Supuestamente, habría una dirección política elegida por la población, que dicta las órdenes, y un aparato que las ejecuta, la Administración. Si no cumple las órdenes, es porque está fallando desde el punto de vista puramente técnico y el problema sería modernizar y ajustar ese aparato. Las investigaciones modernas sobre burocracias plantean hipótesis acentuadamente diferentes. Los datos empíricos indican que en las organizaciones se da en la práctica la confluencia de, por lo menos, tres tipos de grupos, que son identificables y que tratan de imprimir a la organización su propio sello: los grupos intraburocráticos de presión, que se coligan en torno a diferentes intereses sectoriales y que tratan de que la organización avance en la dirección que les es conveniente; los grupos externos a la organización, que ejercen presiones para que se sesgue hacia sus objetivos; y, en tercer tér. 26

mino, la «clientela», los beneficiarios legítimos de los servicios de la organización. Las metas y el comportamiento de la organización surgen de la interrelación entre éstos y otros sectores. Las burocracias distan de limitarse a cumplir órdenes. Como describe R. Collins, pueden ser mejor entendidas como «palestras» de intereses en conflicto (1975) (6). Un caso de investigación altamente ilustrativo de estas realidades y de la falacia de la dicotomía, es el estudio pionero de Crozier (1963) sobre el fenómeno burocrático. El autor estudió durante varios años dos organizaciones públicas francesas, una de servicios y otra de producción, ambas de bajo rendimiento. El equipo investigador comprobó que la explicación del bajo rendimiento estaba correlacionada con el tipo de lucha por el poder que se daba en torno a las fuentes de incertidumbre organizacional. Las principales tenían que ver, hacia el interior de la organización, con aspectos como las remuneraciones, los sistemas de ascensos, los contenidos de las tareas, etc. Quien controla esas fuentes, acumula poder, Crozier desarrolla un enfoque, una metodología del análisis estratégico, en que identifica a los grupos que se combaten así como sus consignas de lucha. Entre los conflictos en marcha descubre un proceso del siguiente tipo: los niveles superiores de la organización tratan de que haya una acentuada incertidumbre sobre planos que ellos manejan y que resultan importantes para el personal, por ejemplo, la carrera administrativa, los sistemas de ascensos, las remuneraciones, etc., y que eso permanezca en la dimensión de las «decisiones oscuras». Los niveles inferiores de la organización procuran que ocurra todo lo contrario, y que todo esté reglado en esos planos para que no haya incertidumbre. Al mismo tiempo tratan de que los contenidos de las tareas estén basados en estructuras abiertas, mientras que los niveles superiores procuran que estén totalmente normados. Hay dos corrientes de presión y ambas se orientan a delimitar la organización: los de arriba quieren delimitar los contenidos de las tareas; los de abajo, los sistemas de remuneraciones, ascensos, etc. Este esfuerzo entre contendientes -los sindicatos y la dirección-, que en el contexto histórico francés tenían un poder parejo, significará un enmarañamiento permanente y creciente de la organización, que resulta asfixiada por el (6) Sobre el particular, véase Osear Oszlak (comp.) (1985): Teoría de la burocracia estatal. Paidós.

27

peso de las normas excesivas. En el interior de la burocracia quedan de manifiesto luchas políticas, frente al supuesto del viejo paradigma (política y administración como esferas separadas) que implica, en la práctica, eludir de hecho el tratamiento del tema político en las organizaciones. Cuando la dicotomía se supera y se incluyen estas variables, surge la posibilidad de diseños técnicos para orientarlas. Un caso interesante fue el efectuado por Jorge Roulet y Jorge Sábato en el Perú (Roulet, Sábato, 1974). El Gobierno peruano solicitó la asesoría de un grupo consultor encabezado por ellos para el planeamiento institucional eficiente de la política de conservación de los recursos naturales y el medio ambiente. La política respectiva estaba distribuida entre organismos distintos, como el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Pesca, etc. El grupo consultor analizó la propuesta tradicional para estos casos de corte formalista, la de crear un Ministerio del Ambiente, que concentrara todas las funciones de los organismos que trabajaban en este tipo de actividades y aplicara una política unificada con respecto al medio ambiente; pero descartó esta propuesta basándose en un análisis político-institucional de sus posibles consecuencias. De crearse un ministerio que concentrara todas las actividades, el trabajo fundamental de éste se concentraría en los años siguientes en una lucha muy ardua con los organismos respectivos, que procurarían defender las facultades que se les estaban arrebatando; en una seria competencia por los recursos presupuestarios asignados a toda esta esfera, ya que esos organismos no aceptarían retroceder en este aspecto básico; y en una pugna por los recursos humanos especializados existentes para el manejo de políticas de este tipo, que son lógicamente limitados. Se planteó una alternativa a la «estrategia frontal» del ministerio, que los consultores llamaron la «estrategia indirecta», la cual consistía en fortalecer un organismo de carácter paralelo a los organismos que estaban trabajando en este campo, la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONARP), reforzando su labor de mejoramiento del trabajo global de todos. Entre sus tareas principales figuraría producir información estadística sobre el tema, que sirviera de apoyo a la toma de decisiones de los organismos; desarrollar un programa de formación de recursos humanos de alto nivel para el conjunto de los organismos; y servir de catalizador de un sistema de coordinación permanente de los mismos. La obtención de resultados prácticos 28

apreciables señaló la factibilidad de lograr mayor eficiencia técnica, cuando el marco conceptual previo sobre el comportamiento de la organización es más rico y ajustado a su naturaleza y, como tal, incluye la dinámica política del aparato.

3.

Modelos obsoletos de percepción

Un punto crítico de ruptura entre el paradigma nuevo y el antiguo es el de los modelos obsoletos con los que, frente a estos problemas, se han manejado en América Latina amplios sectores de los políticos, los planificadores económicos y los reformadores administrativos. Los políticos daban por supuesto, implícitamente, que los niveles de mando político del Gobierno dictan decisiones que se cumplen por el solo hecho de ser promulgadas y tener fuerza legal. Hoy saben mucho más, y en algunos casos llegan a conclusiones opuestas. En efecto, es talla fuerza del aparato que incluso, en ocasiones, es éste el que prepara las decisiones de los políticos y las alternativas que llegan a las cumbres del poder suelen estar configuradas desde abajo y no desde arriba. El fenómeno es complicado, y exige que los políticos manejen «políticamente» las relaciones con el aparato. La necesidad de la «alianza» ya señalada entre los políticos y los funcionarios, se basa en esa realidad muy concreta. Los planificadores económicos utilizaban supuestos semejantes. El «Plan de la Nación» resolvía los problemas definiendo las líneas de acción, y luego venía una etapa «cuasi automática» en la que se ponía en práctica el plan. Actualmente, además de la revisión de aspectos básicos de la planificación económica tradicional, existe un reanálisis muy profundo de la variable «ejecución». Así, entre otras cosas, el estar distanciados los modelos de planificación tradicionales de lo que implica la capacidad administrativa disponible como restricción, determinaba que los planes no contuvieran muchas consideraciones sobre su «viabilidad» en términos de capacidad real de gestión. En el nuevo paradigma, ello se está sustituyendo radicalmente por propuestas que las nuevas modalidades conceptuales en materia de planificación integran una percepción de las dificultades y complejidad de la ejecución. Los reformadores administrativos no escaparon a estas percepciones obsoletas de la realidad. Se les encomendó reformar el Es-

29

tado y seleccionaron y aplicaron una serie de medios (organización y métodos, sistemas formales de personal, etc.); pero se observa claramente cómo se ha producido una conversión gradual de lo que eran medios en fines últimos de su actividad. Diversos institutos de Administración pública, en vez de dedicarse a reformar el Estado en puntos críticos, se han concentrado en obtener los mayores resultados posibles en términos de producción de medios. Una fuerte tendencia, en los institutos, ha confundido el progreso administrativo con la existencia, por ejemplo, de un mayor número de unidades de organización y métodos. Los reformadores administrativos se han desconectado seriamente de la actividad de los niveles políticos y de las grandes metas nacionales, encerrándose en «campanas de cristal». Estos tres comportamientos basados en percepciones erróneas se han reforzado mutuamente en su «enajenación» respecto a la realidad. El nuevo paradigma plantea la sustitución de estos modelos obsoletos y la integración, a partir de percepciones realistas, de la acción de los políticos, los planificadores y los reformadores administrativos.

4.

Pobreza de pensamiento estratégico

El paradigma antiguo se caracteriza en su práctica administrativa por serias deficiencias de pensamiento estratégico, o sea, que el esfuerzo se concentra en cuestiones tácticas. Se trata de introducir mejores metodologías de administración de proyectos en lugar de averiguar, por ejemplo, si son válidos los proyectos para los que se están planificando esas metodologías; de informatizar a todo trance, sin analizar previamente si tiene sentido la existencia de los procesos que se computarizarán; de simplificar procedimientos cuya razón de ser debería revisarse. Esta es la tendencia que Yehzkel Dror (1977) describe como «hacer más eficiente lo incorrecto». El nuevo paradigma, en cambio, hace hincapié en puntos críticos y problemas «focales». ASÍ, verbigracia, se concentra en temas como los modos de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas fundamentales, el modelo de decisiones en las alturas del poder o la administración de las empresas públicas por el Gobierno central. En lugar de reducirse a tratar de modificar, desde el punto de vista microadministrativo; rutinas exter30

nas del funcionamiento de los distintos aparatos del Estado, el enfoque se concentra en aspectos que se han identificado como estratégicos en relación a las metas nacionales prioritarias.

5.

Una política de personal meramente «logística»

Existe acuerdo entre el paradigma nuevo y el antiguo en que el rendimiento de la organización depende, en gran medida, de los niveles de productividad de los funcionarios. Según el paradigma antiguo, la política en materia de personal público consiste en el establecimiento de un sistema administrativo amplio, en el que se maneja una serie de rutinas orientadas básicamente hacia el control de personal, es decir, una gran «logística» de personal. A la luz de la ciencia gerencial moderna, una política eficaz de personal supone, más allá de la logística, un programa de carácter diferente, que contenga temas como la motivación, la participación, la relación entre el mercado de trabajo privado y el mercado de trabajo público, el desarrollo planificado y continuo de los recursos humanos, etcétera. La visión tradicional lleva a consecuencias organizativas muy concretas. La mayor parte de las oficinas de personal público que existen hoy en América Latina son de jerarquía inferior, y dependen en muchos casos de los directores de administración. Así como éstos deciden sobre aspectos de pura intendencia, lo hacen sobre el personal. El nivel jerárquico de estas oficinas en la estructura de la organización, indica la índole estrecha y la consiguiente importancia secundaria de la política de personal. Esta situación general se refleja, entre otras cosas, en el mal manejo del tema de la capacitación. Existe consenso tecnológico en que uno de los componentes básicos de una política de personal eficiente es la capacitación, que, además de mejorar la eficiencia, puede constituir un instrumento de modificación de actitudes, promoción del cambio, creación de identificaciones, etc. En los organismos públicos de la mayoría de los países de la región, tales actividades tienen una identidad muy baja en la organización. O no existen unidades de capacitación, o bien se hallan mezcladas con otras divisiones o constituyen oficinas marginales ubicadas en los últimos casilleros del organigrama, sin acceso a los niveles gerenciales. Por otra parte, la visión de lo que significa preparar recursos 31

humanos es atrasada. No se conocen estrategias como formación y desarollo, y simplemente se adiestra para tareas concretas. A nivel internacional, la concepción denominada «desarrollo de recursos humanos» (DRH) es de mucha mayor amplitud. La idea del DRH, partiendo de las múltiples funciones que puede cumplir la capacitación, se orienta a desenvolver al máximo el potencial humano de la organización mediante la implantación de un sistema de educación parasistemática, un verdadero sistema de educación de adultos, que cubriría múltiples etapas: la preparación para el mejor desempeño del cargo actual, para otros cargos que pudiera ocupar el funcionario en la organización, y para su propio desarrollo en general.. Asimismo, la organización institucional de la capacitación es irracional en términos de sistema. Al comparar diversas realidades se observa que la formación de los funcionarios se da en dos niveles: los organismos estatales especializados y las universidades, niveles que están coordinados y maximizan el producto final a través de sus acciones conjuntas. Tal es, por ejemplo, el caso del Instituto Administración-Universidad de Bélgica (7). En la región existe una pronunciada desconexión entre ambos niveles, con los consiguientes efectos de superposición e ineficiencia. Las recomendaciones técnicas modernas van aún más allá. Los sistemas centrales de personal público de los países en desarrollo no sólo deberían ocuparse orgánicamente de la capacitación, sino que tendrían que interesarse seriamente por el sistema educacional escolar global, que va a incidir en la calificación de los futuros agentes públicos. En la práctica real estamos prácticamente en el extremo opuesto. Las deficiencias en materia de capacitación de los funcionarios muestran las limitaciones de las políticas de personal predominantes. El paradigma antiguo, concentrado en los aspectos administrativos-formales del manejo de personal, margina la formulación y desarrollo de políticas concretas en otros planos de mayor interés como los de identificación, DRH y participación. La capacitación se percibe, desde su perspectiva, como un insumo secundario y que debe reducirse estrictamente a adiestrar en función de la descripción del cargo. (7) Se describe en Bernardo Kliksberg (1983): Universidad, formación de administradores y sector público en América Latina. Fondo de Cultura Económica, México.

32

6.

Orientación al «consumismo tecnológico»

Otro punto de crisis es el constituido por la política tecnológica vigente en el campo de la Administración pública. En líneas generales, la política de producción y transferencia de tecnologías administrativas para el sector público ha reproducido la política tecnológica global de carácter deformado y dependiente, cuya crítica sistemática y superación se ha venido llevando a cabo en toda la región durante la última década. La política tecnológica se caracteriza, en materia de Administración pública, por lo que podríamos llamar el «consumismo tecnológico». Esta tendencia lleva a la importación indiscriminada de las «modas» técnicas del mercado internacional. Existe una ruptura fundamental entre esta actitud modernizante «consumista» del paradigma antiguo y la actitud modernizante que propone el paradigma nuevo. Esta última se funda en desarrollar la capacidad de investigación nacional para conocer detenidamente los problemas de organización locales y elaborar soluciones a partir de la capacidad autónoma y la transferencia selectiva y crítica de desarrollos tecnológicos externos. Un caso típico de «consumismo» es el de la informática, donde, con frecuencia, a fin de hacer aplicable una «importación», se fuerzan incluso los problemas nacionales, y los profesionales locales tienden a asumir papeles de «usuarios finales» (Sutz, 1986). La vía aconsejable es la opuesta: definir con precisión el problema e indagar la lógica, potencialidades y limitaciones de diversas variantes tecnológicas para producir soluciones apropiadas. Otro ejemplo lo ofrece la incorporación, en aras de la «moda», de técnicas complejas y de pocas aplicaciones en los aparatos públicos de la región y la no integración, en cambio, de técnicas básicas de gran utilidad. Así se procura copiar el avance más reciente en evaluación de cargos y no se implantan sistemas técnicos elementales de gran infuencia sobre la productividad, como la ambientación e inducción sistemáticas de los nuevos funcionarios ingresados en la Administración pública.

7.

Estrategias para el cambio administrativo

Un punto de crisis entre los dos paradigmas es el de la estrategia general de cambio. Aquella con que se ha manejado la reforma administrativa tradicional puede denominarse «el despotismo 33

ilustrado». El procedimiento utilizado ha sido con frecuencia el que el grupo de reformadores desarrollara, durante largos períodos de tiempo, diagnósticos y propuestas para culminar en un «Libro de la Reforma», con el plan detallado de la reforma global del Estado. La reforma se basaría en este enfoque en un proceso de «laboratorio». La concepción del paradigma nuevo es diferente, pues ve la reforma como un proceso de cambio social, que debe ser encarado como proceso político. De acuerdo a ello, la estrategia debe seleccionar esferas donde haya viabilidad política para los cambios. El análisis debe incluir la identificación de fuerzas favorables y contrarias al cambio y el diseño de la táctica para actuar en relación a ellas. La reforma debe construirse contando con un amplio apoyo político-social para impulsar las transformaciones que se proponen. Todo ese proceso debe desenvolverse en activo contacto con la ciudadanía, pues proyectos de esta índole no pueden avanzar en ningún país de América Latina si no hay consensos amplios de las fuerzas políticas y apoYQ de la opinión pública. Entre las expresiones de este enfoque «político», el actual Gobierno de Venezuela creó la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado. Este organismo está integrado por 35 personalidades públicas de alto nivel que representan a las fuerzas más importantes del país: los principales partidos políticos, la Central de Trabajadores, los organismos empresariales, las universidades, etc. La idea de que, en el seno de esta Comisión, se lleven a cabo la negociación y los acuerdos políticos que resulten imprescindibles para llegar a cambios considerables en el Estado. Se parte de la base de que no hay reforma sin consensos mayoritarios. La Comisión está procurando obtener la participación ciudadana, para lo cual consulta a múltiples sectores y se traslada a distintos lugares del país a fin de recoger impresiones y opiniones de las fuerzas vivas del país. Como uno de sus productos, ha presentado un proyecto de «Acuerdo nacional para la profesionalización de la gerencia pública» (8), en el cual recomienda, en síntesis, que los cargos gerenciales básicos de las empresas del Estado y los cargos de contenido gerencial muy acentuado del aparato central sean objeto de una carrera gerencial orgánica de carácter estable y basada en el mérito, donde la promoción esté ligada a evaluaciones del rendimiento (8) Sus bases son expuestas por el Presidente de la Comisión, Jng. Amoldo Gabaldón, en Reforma del Estado y gerencia pública (1985), incluido en autores varios, La gerencia pública necesaria, CLAD, OCP, Caracas.

34

y los gerentes se preparen con visión nacional, democrática y criterio público.

8.

El mito de la neutralidad tecnológica

Una concepción difundida en el medio latinoamericano es la de que el campo de las tecnologías administrativas es totalmente neutro, es decir, que sus diseños tecnológicos tendrían carácter universal, al margen de los contextos nacionales y de los regímenes políticos. Concomitantemente se plantea que es un ámbito libre de «ruidos», tales como los valores subyacentes, las corrientes políticas, etc. Los datos empíricos disponibles refutan estos supuestos. La mayor parte de las tecnologías administrativas son «blandas»; son tecnologías de intervención y cambio social y, por ende, por su misma naturaleza deben incluir necesariamente los rasgos específicos del contexto nacional. Por otra parte, estas tecnologías no son asépticas. En este campo de tecnologías básicamente sociales, existen variantes tecnológicas. Hay así tecnologías coherentes con el autoritarismo y otras con los valores democráticos. En este sentido, las investigaciones efectuadas sobre el comportamiento organizacional de los regímenes autocráticos en América Latina, en la última década, corroboran la existencia de características muy específicas en el estilo de gestión, que permiten afirmar, como lo hace Oscar Oszlak, la existencia de un estilo de gestión democrático y un estilo de gestión autocrático (1984). El estilo autocrático genera un modo de gerenciar los asuntos públicos desde el nivel alto hasta el bajo que es diferente, desde el punto de vista técnico, del modelo de gestión que puede producir un estilo democrático. Las posibilidades de productividad de uno y otr. Fichas n.O 440 y 446, respectivamente, de la Oficina de Publicaciones de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires.

81

tulantes (facilitó así en las primeras décadas del siglo en los EVA, el trabajo masivo de niños, mujeres e inmigrantes), por ejemplo, cualquiera sin necesidad de ninguna capacitación previa puede integrarse a la cadena de montaje. El predominio numérico de la demanda de trabajo sobre la oferta permite al sector empresario maniobrar con los niveles de salarios e imponer en general las condiciones del mercado de trabajo, con vistas a la maximización de beneficios. Además de adquirir independencia, el empresario respecto del operario que deja de ser imprescindible, la intercambiabilidad hace que éste pase a depender aún más estrechamente del primero, con el consiguiente deterioro en su capacidad de negociación. También puede encontrarse una génesis histórico-económica de la misma índole en la fijación de rutinas detalladas de comportamiento y en la preponderancia absoluta asignada a los cargos por sobre las personas que los ocupan. La gran empresa que actúa en condiciones monopólicas tiene asegurada, en medida importante, la colocación de sus stocks, y necesita que su organización responda mecánicamente a los planes trazados, sin interferencias humanas de ninguna índole. Ilustra sus necesidades la siguiente carta enviada por uno de los más importantes propietarios de monopolios de las primeras décadas del siglo, Alfred Krup, al comité director de su empresa: «Lo que yo quiero conseguir es que nada esté subordinado a la vida o a la existencia de una persona determinada, que la desaparición de una u otra persona no suponga la desaparición de determinados conocimientos... » (40). Así como el objetivo último de la gran empresa, la maximización de ganancias, lleva a la adopción de los rasgos burocráticos citados, como los más «racionales» en relación con ese objetivo, determina en general la elección de la burocracia como forma de organización. La gran empresa enfrenta dos conflictos de fondo. En primer término, sus metas (maximización de ganancias para sus propietarios), son contradictorias con las de su personal (maximización de sus salarios). En segundo lugar, sus miembros no tienen mayores posibilidades de realizarse humanamente en su trabajo; como lo (40) Mencionado por H. Pasderrnadilan, en: La segunda revolución industrial. Madrid, 1960, pág. 89. Un análisis detallado de la correlación existente entre importantes rasgos del proceso de burocratización y el surgimiento de la gran empresa capitalista puede hallarse en Bernardo Kliksberg: El pensamiento organizativo: del taylorismo a la moderna teoría de la organización. Buenos Aires, De Palma, 1971, parte segunda.

82

demuestran numerosas investigaciones sociales ingresan a él por estricta necesidad (41). En esas condiciones, si bien la burocracia dista mucho de ser el medio por el que es posible obtener de los hombres su mayor productividad, significa una combinación de rigor, control y fomento de ciertas actitudes adaptativas, que logra en definitiva un alto grado de sumisión. Blau sintetiza adecuadamente la situación: «el efecto combinado de las características de la burocracia consiste en crear condiciones sociales que lleven a cada miembro de la organización a actuar de un modo -lógico o no desde su punto de vista- que permite el logro racional de los objetivos de la organización» (42). La burocracia no se propone obtener el máximo rendimiento potencialmente al alcance de su plantel humano, sino el máximo rendimiento obtenible dentro de los conflictos de fondo que enfrentan a la gran empresa y su personal. Si la superioridad técnica de la burocracia no es real, y las reales determinantes de los procesos de burocratización encuentran sus raíces en características estructurales del sistema capitalista, ¿cómo se explica la insistencia de ciertos sectores de las ciencias sociales, ligados al estudio de las organizaciones, en idealizarla como la encarnación misma de la racionalidad? En su difundido análisis crítico de ciertos aspectos de la obra de Max Weber, «Industrialización y capitalismo en Max Weber», Herbert Marcuse marca ciertos hitos que permiten extraer ricas conclusiones sobre el papel que de hecho cumple la postulación weberiana de la racionalidad capitalista y de la burocracia en la controversia global sobre el sistema capitalista. En líneas esquemáticas cabe anotar: A) Para Weber, como se ha puntualizado, la gran empresa capitalista es la manifestación máxima de la racionalidad. De ello saca Weber conclusiones que racionalizan y hacen pasar por actos de la razón sus características más importantes. Así, llega a la conclusión de que tiene históricamente carácter imprescindible: «la vinculación del destino material de la masa al funcionamiento correcto y continuo de las organizaciones capitalistas privadas organizadas de una manera cada vez más burocrática va siendo más (41) Por ejemplo, como ya se mencionó en la Introducción, Amital Etzioni describe que, encuestados, el 80 por 100 de los obreros norteamericanos manifiestan no estar satisfechos con su trabajo. (42) P. M. Blau: op. cit., pág. 30.

83

fuerte a medida que pasa el tiempo, y la idea de la posibilidad de su eliminación es, por tanto, cada vez más utópica» (43). Marcuse señala que tras la «máscara tecnológica», defendida por Weber, se ocultan intereses sociales específicos. Así, la separación del hombre y los medios de producción es una necesidad técnica, pero no lo es en modo alguno la apropiación de los medios de producción por una minoría y su utilización para subordinar a las mayorías. Allí no rige ninguna razón técnica, como pretende el análisis weberiano. La supuesta razón técnica está encubriendo a la razón de dominación. La gran empresa capitalista no es la forma suprema de la racionalidad, sino una forma histórica de producción propia de cierta etapa de la historia universal, que responde a determinados intereses de sectores específicos. Mostrarla como la «razón» significa enmascarar los propósitos que esos sectores persiguen con ella, básicamente la maximización de beneficios. La gran empresa monopolista sólo es racional para esos sectores, puesto que es el medio que les permite conseguir sus objetivos, pero no lo es para el conjunto mayoritario de la sociedad del que en definitiva se extraen esos beneficios. B) La burocracia es para Weber una de las formas de la racionalidad en acción. Se trataría, según su opinión, de un campo donde la discusión, en base a valoraciones morales o sociales carecería de sentido. Constituiría un recurso técnico, aséptico, independiente de cualquier orden de valores previos. Sin embargo, la realidad no responde a esta posición. La burocracia implica determinada concepción del hombre, su rol en la producción, sus relaciones con sus semejantes, sus vínculos con sus metas y con los medios, etc. La supuesta «racionalidad técnica pura» de la burocracia se inspira en valores definidos. Tras cada uno de los rasgos del proceso de burocratización hay ínsitas una concepción del mundo y una axiología específicas. Marcuse destaca refiriéndose a la técnica en general: «la sociedad proyecta allí lo que ella y sus intereses dominantes deciden hacer de los hombres y las cosas» (44). Ese es también el caso de la burocracia. Y en efecto, como se ha visto, de acuerdo a valores sociales y morales concretos se instruye, en definitiva, a los seleccionadores: se quiere un hombre «ajustable» (43) Max Weber: op. cit., págs. 741-742. (44) Herbert Marcuse: «Industrialización y capitalismo en Max Weber», en: La sociedad industrial... Ediciones Quintaria, 1969, pág. 34.

84

que no piense mucho ni critique, «bien redondeado» como lo llama Whyte. Atribuir una racionalidad tecnológica pura a los núcleos básicos de la burocracia cumple de hecho la función de ocultar los valores subyacentes. C) Weber y los defensores del proceso de burocratización plantean categóricamente que el futuro es de la burocracia; no hay otra alternativa. Toda su elaboración se dirige, en última instancia, a demostrar que si la racionalidad se identifica con la burocracia ése es el fin deseable, el instrumento esperado, y cualquier otro proyecto basado en concepciones diferentes del hombre y del mundo será un intento irracional y, por tanto, regresivo. A diferencia de los defensores modernos de la burocracia, Weber no se quedó allí. Se preocupó intensamente por una cuestión: ¿qué pasará en la cumbre?; ¿qué uso harán de la burocracia sus amos?, y auguró certeramente fuertes tendencias a la irracionalidad en la cúspide del sistema capitalista desarrollado. Hoy, importantes sectores de las ciencias sociales han ido aún más lejos, demostrando que la cumbre y el instrumento se hallan sólidamente conectados. La burocracia no es una herramienta aséptica ni la única opción posible, la glorificación de su racionalidad lleva a creerlo así. El descubrimiento de sus efectos disfuncionales permite, en cambio, detectar el fondo de intereses latentes tras su apariencia tecnocrática. La burocracia es la alternativa específica de la «élite del poder» de que hablaba Wright MilIs; refleja sus valores y sus proyectos, y su intento de obtener producción aun a costa del despilfarro y la opresión de las potencialidades de millones de hombres es perfectamente coherente con los proyectos de dominación que ya Weber entreveía en esa élite. Las irracionalidades de la burocracia se hallan racionalmente ligadas a las irracionalidades de sus dueños. El planteamiento de la burocracia como única alternativa encubre, de hecho, su carácter de alternativa ideal de cierto sector social. Si la burocracia no tiene su fundamento en la superioridad técnica, no es lo «racional puro» ni representa una opción de sector, puede decirse fundamentalmente que todo escepticismo respecto de la existencia de otras alternativas está de más. Hay pleno lugar en la historia para la edificación de otras opciones, donde el hombre que trabaje no sea utilizado, se exprese libremente, viva del todo sus potencialidades, construya socialmente; y no de ·un modo contradictorio, sino justo porque ello responde a su naturaleza, al85

cance recién bn esas condiciones su máxima capacidad de creación, porque como lo dijera el Papa Juan XXIII en su inolvidable Mater et Magistra; «en la naturaleza de los hombres se halla involucrada la exigencia de que, en el desenvolvimiento de su actividad productora, tengan posibilidad de empeñar la propia responsabilidad y perfeccionar el propio ser» (45).

(45) Juan XXIII. Carla Encíclica Moler el Magislra. Buenos Aires, Librería Católica Acción, 1961, pág. 31.

86

II GERENCIA PUBLICA PARA LA CRISIS Y LA DEMOCRATIZACION

3.

A)

COMO REFORMAR EL ESTADO

LA REFORMA DEL ESTADO EN EL CENTRO DEL DEBATE POLITICO

El tema del que nos vamos a ocupar: «Cómo reformar el Estado» se ha convertido -acompañado a los nuevos aires democráticos- en un tema central del debate político en América Latina. Entre otros países, este tema es absolutamente relevante en el actual debate político en la República Argentina; es motivo de análisis permanente por las principales fuerzas políticas y sociales del país. En Venezuela el Presidente de la República ha creado la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, constituida por representantes de las principales fuerzas sociales, políticas y económicas del país. El tema es básico en el Brasil actual. Es un tema eje de los actuales proyectos nacionales de transformación de la Sociedad y del Estado. En Perú se plantean programas avanzados de reconversión del Estado actual en el «Estado necesario», con un fuerte énfasis en la descentralización integral del Estado. Este tema, que era hasta hace pocos años de «propiedad» de los especialistas y que se discutía básicamente en reuniones técnicas, limitadas a cenáculos de expertos en la materia, se ha convertido en una cuestión fundamental de la gran agenda política de América Latina, que hoy discuten la opinión pública y las principales fuerzas sociales organizadas. . Esto se debe a razones históricas concretas. Mencionaremos algunas de las más relevantes. En primer término, hay una razón de fondo en la crisis económica que atraviesa América Latina. Esta crisis -la más grave del presente siglo-, se inicia en la década del 80 y evidencia, a través de los indicadores económicos consistentemente regresivos que el modelo económico y la inserción de América Latina en el sistema 89

económico internacional son absolutamente deficientes en aspectos estructurales, y no permiten satisfacer las necesidades básicas de la población. Ello lleva a serios replanteos, a búsquedas de un nuevo modelo económico y cambios en la inserción. Las cifras son muy categóricas sobre la insuficiencia de aspectos básicos del funcionamiento económico en América Latina. En el año 1986 el Producto Bruto per cápita descendió un 9 por 100 respecto a 1980. El deterioro en los términos del intercambio fue de un 3 por 100 en 1985, de un 15 por 100 para todo el período 1980-1985, y del 12 por 100 en 1986. El continente, absolutamente urgido y necesitado de capitales, se ha convertido en un gran exportador de capitales hacia los centros desarrollados y en los años 1982-1985, América Latina exportó hacia los centros desarrollados 106.000 millones de dólares, en 1985, 33.000 millones de dólares. Las políticas de ajuste, más todos los elementos de la ecuación económica han llevado a una contracción brutal del nivel de importaciones que se redujo para toda la zona, en un 50 por 100 de 1980 a 1985, afectando desarrollos económicos absolutamente significativos. A pesar de los enormes sacrificios hechos a través de las llamadas políticas de ajuste la Deuda Externa no solamente no ha-disminuido sino que ha crecido. En 1982 era de 228.000 millones de dólares para toda la zona, a fines de 1985 había subido a 360.000 millones de dólares. La tasa de interés anual pagada por la deuda ha llegado a implicar una cifra que está por encima del 5 por 100 del Producto Bruto de América Latina, producto a su vez estancado por el proceso de declinación económica. Todo este cuadro económico está generando efectos sociales de gran envergadura, muy desdichados, en la mayor parte de los países de América Latina. Las últimas elaboraciones estadísticas de la UNICEF al respecto, señalan dramáticamente que en América Latina se ha elevado la mortalidad infantil, en sus diferentes versiones, y que actualmente están perdiendo la vida diariamente 3.000 niños, que podrían haberse salvado perfectamente de mediar las mínimas condiciones adecuadas desde el punto de vista económico-social. Esto implica una mortandad, por efectos de la crisis, de un millón de niños por año. Este cuadro es aco.mpañado de cifras que son manejadas por toda la opinión pública: agravamiento de las tasas de desocupación 90

abierta; agudización de la desocupación en grupos críticos como los padres jóvenes de familia; aumento de los plazos por los que se extienden los períodos de desocupación; problemas críticos en materia no solamente de cantidad sino de calidad en el sistema educacional y en el de salud, como producto del fuerte descenso del gasto público, en esas dos áreas, etc. El conjunto de indicadores y tendencias verifican de forma absolutamente certera la caracterización de la crisis actual como de enorme gravedad y profundamente estructural que hacen los principales organismos de análisis económico de América Latina, como la CEPAL, el ILPES y el SELA. América Latina está a la búsqueda del modelo de recambio y se insinúan una serie de perspectivas, una buena parte de ellas concertadas a través de un diálogo importante entre los gobiernos democráticos de la región, que tienen, en todos los casos, como un protagonista absolutamente relevante al Estado. Las diferentes propuestas económicas básicas que se manejan implican, en algunas de sus dimensiones, cambios muy profundos en la estructura del tipo de Estado que tiene América Latina. Construir una economía que, por ejemplo, desarrolle eficientemente la integración económica hacia el interior de la región, que potencie ese mercado al que hace referencia Aldo Ferrer de un millón de millones de dólares; una economía que diversifique efectivamente las exportaciones, una economía que sea capaz de llevar adelante programas sociales en escala masiva para atenuar los impactos de la crisis sobre los sectores menos favorecidos, una economía que concierne entre sus grandes sectores económicos, etc., implica cambios muy profundos en el tipo de aparato estatal que existe actualmente en América Latina. Una segunda razón de la trascendencia adquirida por el tema del Estado deriva del otro gran proceso en curso en América Latina, el proceso de democratización que coincide casi paradójicamente con el de la crisis económica. América Latina ha alcanzado actualmente quizá el pico más alto de toda su historia política en cuanto a la existencia de áreas democráticas, de gobiernos electos. Esta democratización aparece con nuevos perfiles. Las demandas de las mayorías populares en América Latina no son por la democracia de viejo cuño; sectores muy importantes de las fuerzas organizadas están pidiendo mucho más que procesos electorales plurianuales; están pidiendo lo que se llama de diferentes maneras, 91

pero en algunos países del norte de América Latina se lo está llamando «democratizar la democracia». Ello implica avanzar hacia una democracia muchísimo más activa, con mecanismos de participación de la ciudadanía por diferentes vías, más significativos que los del pasado. Ello requiere, a su vez, cambios radicales en la estructura del Estado. Es poco viable llevar adelante una democracia activa con el tipo de aparato público que tiene América Latina en la actualidad. Llevarla adelante supone transformaciones muy serias en ese aparato público. En función de estos dos grandes procesos históricos que se presentan sumariamente, surgen -tanto para encontrar nuevas salidas en términos de modelo económico, como para encontrar caminos hacia la democracia activa- razones muy sustanciales para discutir a fondo las características del Estado actual y tratar de llegar a conclusiones sobre el tipo de Estado que se requiere. Esa transformación es la agenda básica de la que queremos ocuparnos y para ello vamos a transitar tres etapas de análisis sucesivas. En primer lugar nos vamos a ocupar de lo que llamaremos el «Estado heredado», el aparato público que heredan las nuevas democracias de América Latina, surgidas de la superación de los interregnos de las dictaduras militares. Es un aparato público donde las patologías preexistentes han sido --de acuerdo a las evaluaciones que se están desarrollandrientados por disciplinas como la Sociología del Trabajo- de cuestiones como las pirámides de edades de los funcionarios, su estructura cultural, sus niveles de escolaridad, etc. A partir de ahí es posible producir algunas conclusiones significativas en términos de políticas de personal. Todo ello constituye un campo poco desarrollado en América Latina del que se puede esperar mucho. Asomando posibilidades de una política de personal renovada, un trabajo reciente de un epistemólogo latinoamericano muy destacado a nivel mundial, que ha incursionado en diferentes oportunidades en el tema del management, Mario Bunge revisa las investigaciones en los últimos diez años sobre el tema de la productividad en organizaciones. Llega a la conclusión de que existe una correlación estrecha entre el crecimiento de la participación y la elevación de la productividad y de la moral de trabajo. Esto es corroborable en diferentes encuadres organizacionales. Una buena parte de la teoría gerencial moderna apunta en esa dirección: movilizar las posibilidades de la participación organizacional, tema de alta complejidad, que entraña dificultades, pero, al mismo tiempo, ofrece una promesa de productividad muy relevante. En un trabajo de análisis de su propia experiencia, el Director del Servicio Civil inglés sir Douglas-Wass, miembro de la Cámara de los Lores de Inglaterra, señala que después de una larga experiencia estaba sorprendido, asombrado de cómo, a pesar de los sinsabores múltiples de la burocracia, la vocación de servicio puede sobrevivir en el funcionario público (1). Hay en el servicio público un potencial inmenso que es el de saber que se está sirviendo a una causa de sentido colectivo, potencial que una adecuada política de Personal puede canalizar convenientemente. (1) Douglas Wass. The public service in modern society. Public administration. Roy Institute of Public Administration, vol. 61, Number 1, Spring, 1983, London.

105

En sexto término, un nuevo perfil organizacional significa el replanteo del modelo de relaciones con la ciudadanía, señalado anteriormente. Las directrices serían otras, muy distintas: la transparencia, el control de la gestión pública por parte de la ciudadanía en forma activa; canales de participación ciudadana y la configuración de un aparato que esté abierto y en interacción constante con la ciudadanía. Algunos autores suecos han marcado una imagen que es muy explícita al respecto. En el «modelo Luis XIV» el Rey decía «el Estado soy yo» y efectivamente el Estado era él exclusivamente en la Francia autoritaria y absolutista. La aspiración de una democracia activa es que los ciudadanos puedan decir, «El Estado somos nosotros» sintiendo que eso es la realidad. Para ello no solamente se requiere voluntad política, sino mecanismos organizacionales de ese orden, ajustados a nuestra idiosincrasia y a nuestras características. Hay experiencias muy importantes a nivel internacional, desde los Ombudsman hasta las sociedades de usuarios, las asociaciones de vecinos y hay antecedentes significativos en la historia de América Latina. Ahí hay un gran campo de trabajo para el nuevo perfil. En séptimo lugar un Estado eficiente tiene que practicar un modelo organizacional, casi opuesto al modelo organizacional, heredado a través de los esquemas conceptuales de tipo weberiano y de otros trasplantes semejantes. Ese esquema conceptual weberiano apunta hacia una organización anclada en el pasado. La teoría gerencial moderna ve a la organización del futuro como una organización que será eficiente en la medida en que por lo menos algunos rasgos centrales sean cultivados sistemáticamente. Un rasgo es este mencionado de la flexibilidad organizacional, la capacidad de adaptación rápida al contexto. En términos de gestión organizacional, a partir de eso, hoy en día se plantean trabajar sobre modelos organizacionales abiertos; incluso en algunos casos ex profeso ambiguos; no solamente que no eliminan las superposiciones, sino que dejan ámbitos amplios de superposición para dar posibilidad al buen funcionamiento de proyectos interinstitucionales y a la capacidad de reestructuración rápida frente a los cambios en la realidad. La empresa japonesa existosa -que no recomiendo de ninguna manera como trasplante, pero que es útil analizar como experiencia gerencial- se plantea, en alguna de sus expresiones más 10106

gradas como una empresa, sin organigrama de ningún tipo. Se trabaja sobre la base de proyectos que van siendo sustituidos de acuerdo a los diferentes objetivos organizacionales, mezclando y remezclando los recursos organizacionales en diferentes combinaciones de proyectos. Un segundo rasgo asociado con eficiencia es que la organización estimule la innovatividad. Para mantener un nivel de eficiencia en el contexto actual es necesario crear, generar respuestas inteligentes frente a una complejidad gerencial que va a ir en ascenso, de ninguna manera en retroceso; donde las variables que inciden son cada vez más numerosas y mezcladas a través de modos múltiples. Para gerenciar complejidad se requiere innovatividad y está demostrado a nivel de investigación moderna que la innovatividad organizacional se asocia con lo que se llama la interfase organizacional. La innovación no se produce por vía de individuos aislados en la organización, sino fundamentalmente, por equipos y por equipos que provienen de diferentes áreas organizacion~les; por líneas de trabajo que recogen diferentes perspectivas disciplinarias y experiencias, y que logran un enfoque integrado. En tercer término, la organización del futuro tiende a ser, a nivel internacional, eminentemente participativa, a través de formas diversas que irán desde la cogestión hasta los círculos de calidad, en un espectro muy amplio, pero utilizando a fondo esta línea directriz que mencioné anteriormente de potenciar las posibilidades de la participación. Este modelo de organización, flexible, innovativa, participativa, es casi opuesto al modelo del Estado heredado, a este modelo absolutamente rígido, jerarquizado, autoritario que caracteriza a nuestra Administración actual. Finalmente, como último punto del perfil organizacional de este Estado necesario, éste tendrá que especializarse en manej ar algunas aptitudes que el Estado no posee actualmente en América Latina, y que son imprescindibles para enfrentar la crisis económica. Por ejemplo, el Estado debería tener una gran capacidad de concertación social. Gran parte de las propuestas en curso están basadas en la articulación de vastos sectores de nuestra sociedad. No se dará nunca la unanimidad, pero sí el acuerdo entre sectores muy amplios. El Estado tiene una función de primer orden en esa articulación. Debe tener las habilidades gerenciales para llevarla ade107

lante; para manejar sistemas de información, apropiados que faciliten la concertación, para renovar los comportamientos de concertación en sociedades tan fragmentarias por las dictaduras militares como las nuestras, etc. El Estado deberá tener capacidades importantes para la promoción de la sociedad civil. Tratar de ayudar seriamente, no a reemplazar los roles de la sociedad civil, sino a promover las posibilidades de autoorganización de la sociedad civil, tanto en el plano social como en el productivo, el cultural, etc. Hay algunas experiencias en marcha actualmente en algunos países de América Latina muy ricas en ese campo. El Estado deberá tener capacidades especializadas para gerenciar programas sociales masivos. Algunos de estos programas constituyen experiencias inéditas en América Latina. Hay en casi todos los países programas importantes de este tipo. Por ejemplo, el PAN argentino, que es considerado uno de los más exitosos, es un programa que por vía de la articulación de numerosos organismos públicos, logra que una caja de comida llegue a un millón y medio de familias en el día, hora y lugar indicado en todo el país, con costos mínimos. Es producto de la colaboración de la Junta Nacional de Granos, que compra el producto; del Mercado Central, en donde se embalan las cajas; de las Escuelas, que aportan los locales para las reuniones; de los Ferrocarriles del Estado, que trasladan las cajas; de un muy amplio grupo de agentes sociales, procedentes de diversas áreas que son los que organizan y articulan a las amas de casa, y así sucesivamente. Múltiples organizaciones que logran que, finalmente, en algún momento, hasta en lugares remotos e inaccesibles del interior del país la caja PAN llegue, en esos casos, a lomo de mula. Hay programas de este tipo en diversos países de América Latina. Ellos suponen especializar al Estado en estas capacidades gerenciales nuevas para sacarle el máximo provecho a los recursos limitados existentes, potenciando amplias posibilidades de cooperación hacia el interior del Estado, en algunos casos en colaboración activa con la misma sociedad civil. E)

¿COMO REFORMAR EL ESTADO?

Cómo pasar del Estado heredado al Estado necesario. ¿No estaremos en el terreno de la ciencia ficción? ¿Cómo convertir el aparato público, con todas las características de ineficiencia que seña108

lamos anteriormente, en este Estado necesario que pueda llevar adelante estas metas de gobernabilidad, soberanía, discriminación positiva, democratización, etc.? Estamos a la búsqueda en toda América Latina. No hay propuestas terminadas. Pero vamos aprendiendo de las frustradas experiencias anteriores de transformación del Estado, de experiencias innovativas en marcha, y van surgiendo una serie de conclusiones, yo diría que al calor, al estímulo y a la presión de la democracia, de las exigencias totalmente legítimas de la población por mayor eficiencia estatal en todos los planos. Entre las directrices conceptuales que van emergiendo y que parecen ser guías significativas -ya están en aplicación seria en varios países latinoamericanos- están en nómina no taxativa las que siguen: Primero, la idea de que el tema no se reduce a la modernización del Estado; la suposición de otras décadas, la del 60 y la del 70, que el tema era montar la «Administración para el desarrollo», lo que significaba básicamente modernizar técnicamente ha sido superada por la realidad. El tema excede totalmente al ajuste técnico. La cuestión es la transformación del Estado, y la modernización es sólo una de las dimensiones del cambio. El enfoque renovado pasa por coordenadas que tienen mucho más que ver con la visión del proceso de transformación como esencialmente político. La experiencia que está llevando adelante en ese sentido Venezuela, que viene de una serie de esfuerzos anteriores con logros limitados, está inscripta en este nuevo signo tratando de recoger las dificultades de las experiencias previas. Hay otras con orientaciones semejantes en curso en otros países. El Presidente de Venezuela, dejando de lado las estrategias tradicionales en esta materia, creó un organismo totalmente atípico, la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE). La integró con 35 personalidades públicas representativas a un nivel muy alto de significatividad y de capacidad intelectual, de la Central Empresaria, la Central Sindical, los principales partidos políticos con representación parlamentaria, la Universidad, fuerzas sociales fundamentales en la vida de ese país, etc. La idea es que para reformar el Estado tiene que haber un gran acuerdo político nacional. Si no es a través de ello no habrá una reforma estable. Hoy se habla en Venezuela de recrear el pacto de 109

Punto Fijo, aquel pacto que suscribieron las grandes fuerzas políticas, que sirvió para la creación del Estado venezolano democrático en los años 58, en términos de un nuevo pacto para la reforma del Estado. Estas personalidades tendrían la finalidad de procesar entre ellas prepactos, es decir, grandes consensos previos que puedan ser llevados en una etapa final a ser suscriptos por todas las fuerzas políticas y por el Congreso Nacional. El enfoque de esta Comisión Presidencial para la Reforma del Estado es que la reforma implica el cambio de correlaciones de poder, profundas en la sociedad venezolana: correlaciones de poder entre el Estado y los ciudadanos, hacia el interior del Estado, en la sociedad civil, etc. Entre otros, ilustrando el enfoque la Comisión ha elaborado dos importantes proyectos de vastos alcances que ha lanzado a la opinión pública, y se están discutiendo muy activamente en el país. Uno es el proyecto de reforma del sistema político, que pretende activizar la democracia; está incorporando entre otros aspectos la elección directa de gobernadores y de alcaldes, y las listas nominales. El segundo proyecto es el Acuerdo de Profesionalización de la Gerencia Pública. Es un proyecto de pacto entre las principales fuerzas políticas del país para sustraer totalmente del juego puramente partidista, a cargos gerenciales básicos del sector público, tanto del sector de las empresas públicas, como del sector de la Administración central y convertirlos en cargos en donde se preparen cuadros gerenciales a través de un Instituto Gerencial Público, que se proyecta crear, respondiendo al criterio de formar un gerente público que esté bien calificado técnicamente y que esté totalmente identificado con el ideario democrático y con el gran proyecto nacional. Esta dirección de trabajo, la constitución en la región de una gerencia pública calificada política y técnicamente, es una segunda línea de cambio que está generando valiosas experiencias en diversos países. La Argentina ha establecido en el ámbito de la Secretaría de la Función Pública el Cuerpo de Administradores Gubernamentales y el Curso de formación de los mismos, ambos por Decreto del Presidente Alfonsín. En esa misma dirección se están desarrollando esfuerzos muy importantes en el Uruguay, donde la Oficina Nacional de Servicio Civil ha creado el Curso de Formación de Altos 110

Ejecutivos de la Administración Pública, y en Brasil en el que la Secretaría de la Administración Pública ha fundado la Escuela Nacional de Administración Pública. Una tercera cuestión de carácter conceptual es tratar de cambiar en esta materia el enfoque de tipo prescriptivo por el heurístico. La suposición predominante ha sido la de que existen una serie de técnicas que están allí, en los libros, codificadas de diferentes maneras, que hay que trasladar a la realidad y modernizar las organizaciones públicas. Este enfoque prescriptivo cree que se tiene el conocimiento y que la cuestión es «prescribir» la realidad. En teoría gerencial moderna se trabaja mucho más con un enfoque heurístico. En realidad, en este campo, el de la eficiencia organizacional, lo que sabemos es que producir cambio organizacional, introducir cambios en el Estado, un aparato de esta complejidad, no es un proceso administrativo. Es lo que podríamos llamar un proceso de cambio social complejo, en el que juegan múltiples variables de todo orden, que requieren una atención desde esa perspectiva. No podemos prescribir rígidamente porque no tenemos ningún saber acumulado suficiente como para plantear el problema en términos de prescripción, sino que lo que podemos hacer es experimentación social controlada; tratar de buscar caminos sobre todo a través de un muy atento contacto con la realidad, e ir construyendo respuestas técnicas pertinentes. Esta realidad pone serias trabas a la transferencia mecánica de tecnología en este campo, que ha sido una de las características de nuestro funcionamiento en el aparato público en las últimas décadas, con resultados muy pobres. Otra conclusión, en términos conceptuales, respecto a lo que necesitaríamos para pasar del aparato heredado al aparato necesario, es un principio de realismo en estas cuestiones, que es pasar de la estrategia globalista a la selectiva. Las reformas administrativas de hace algunos años en América Latina se plantearon como reformas totales. Atendiendo a la complejidad del cambio, un proceso de cambio social, estamos transitando ahora en otra dirección el radicalismo selectivo. No se pretende cambiar todo el aparato público en el corto ni en el mediano plazo, sino elegir algunos «cuellos de botella» muy importantes desde el punto de vista de los grandes objetivos nacionales y concentrar la atención en ellos. Además, elegir áreas en donde haya viabilidad para el cambio organizacional, 111

donde efectivamente sea practicable en función de la coyuntura global. Obtenidos esos objetivos se pasará hacia otras metas. Otro punto muy importante, desde el punto de vista conceptual, es la articulación entre el nivel de la planificación económica y el de la reforma del Estado y de la gestión pública. Estos dos niveles han estado altamente desconectados en la historia reciente de América Latina. Los planificadores económicos han tendido a construir su modelo de realidad bajo el supuesto de que el Estado va a «implementar» la parte que se le asigna en los diseños de planificación macroeconómica. La palabra «implementar» ha resultado totalmente estrecha para esta realidad que estamos describiendo. El Estado hace mucho más que implementar; el aparato público es un escenario donde se producen complicados juegos de lucha por el poder, de intereses en conflicto, etc. El «mediador» de la aplicación de las políticas diseñadas en el esquema de planificación es infinitamente más complicado que la hipótesis. De allí que, claramente, los planes se han basado en un supuesto que no coincidía con la realidad. Actualmente los nuevos modelos y metodologías de planificación económica en desarrollo en la CEPAL y en el ILPES, ha revalorizado totalmente la dificultad de lidiar con el aparato público y la necesidad de incluir esta complejidad. A su vez, en el campo de los reformistas administrativos normalmente los esfuerzos de reforma se hacían de modo desarticulado con las grandes metas de planificación global; como si la reforma fuera un fin en sí misma y no fuera un medio en definitiva, al servicio de un proyecto mayor. Estamos en el tránsito de tratar de articular seriamente los esfuerzos en ambos campos en lo conceptual y en lo práctico. Existe actualmente una conexión institucional efectiva desde el punto de vista del trabajo técnico entre los organismos regionales de planificación y gestión. Dos últimas conclusiones. Hay una línea de trabajo de la que creemos que vamos a obtener alta utilidad, que es la línea de la integración; de la integración planteada en términos operacionales, de realidades y no en términos de slogans. América Latina tiene, en este plano concreto, el de reformar el Estado, un gran debate común, con muchísimas posibilidades de cruces y de interconexiones; desde la de optimizar recursos escasos a partir de la participación en proyectos conjuntos, investigaciones en común en as112

pectos claves, etc., y hay importantes líneas de trabajo en marcha en este plano con base en el CLAD, punto focal de la integración regional apoyado por las Naciones Unidas. Entre los principales proyectos avanzados está el primer programa Iberoamericano de desarrollo de directivos públicos organizado por el CLAD en asociación con la COPRE de Venezuela, y con la participación activa del INAP de España y la asesoría general del Programa Regional del Programa de las Naciones Unidas de desarrollo de la capacidad de gestión del sector público. El programa elaborado apunta a formar gerentes con perfil específico para la gerencia pública, que se considera diferenciado del perfil requerido para la gestión de empresas privadas. El último punto que queremos subrayar en el esfuerzo por pasar del estado heredado al estado necesario, es lo que podríamos llamar el tema del credo. Ha existido y se ha ido afianzando a nivel de cierto manejo de medios masivos de comunicación en algunos casos, a impulsos de determinados sectores con intereses creados -la idea de que el Estado es por naturaleza ineficiente; que en realidad no hay nada que hacer; que la cuestión es, dentro de ese mal, poco menos que congénito, tratar de atenuar los impactos del mal, etc. A partir de una presunción de este orden necesariamente fracasará todo intento de reforma, porque caeremos claramente en lo que Albert Hirschman, un agudo analista de la realidad latinoamericana, llama la «fracasomanía de los latinoamericanos». Partimos de la idea de que vamos a fracasar en los grandes proyectos que emprendemos; ello da lugar al mecanismo de la «profecía que se autorrealiza» . Este credo no tiene ninguna convalidación empírica a nivel internacional, como muchas cosas que se dicen muy superficialmente sobre el aparato público. Una revista relevante en la materia, el Policy Sciences Journal de la Universidad de Arizona (febrero 1985) contiene un Simposio dedicado exclusivamente a la productividad en el sector público, con una larga serie de investigaciones efectuadas en los Estados Unidos. Las investigaciones coinciden en la dirección, por un lado, de que hablar de productividad en el sector público es un tema muy complejo, y que como márco conceptual de partida hay que preguntar productividad para quién y para qué. La productividad en el sector público tiene referencia a metas que son muy diversas, cada una de ellas complicada; requieren di113

ferentes tipos de medición y para hablar seriamente de productividad en el sector público hay que operacionalizar esas metas, medir con los instrumentos pertinentes y no hablar en términos globales, esquemáticos o traídos de otros campos, como las traslaciones mecánicas del sector privado. Por el otro lado, plantean como una conclusión central que en una serie de áreas de la economía americana el sector público es más eficiente que el privado. Y lo muestran con evidencia empírica sobre el Producto Bruto Agregado, el costo de mano de obra horaria y una serie de elementos. Luego no es posible hablar de modo simplista o general de productividad en el sector público. Por otra parte existen claramente en el sector público de América Latina -hemos hecho últimamente un inventario de experiencias de ese tipo que estamos completanda- múltiples experiencias de «gerencia de excelencia». El sector público tiene las características de ineficiencia que mencionamos anteriormente, pero hay diversos organismos del mismo que durante un período de tiempo histórico significativo, en el campo de las empresas y algunos organismos en el campo de la Administración central han trabajado con gerencia de excelencia y han producido altos rendimientos. Dichas experiencias son convalidadoras de que es viable la excelencia gerencial en el sector público. Probablemente se pueda aprender mucho más en términos de mejorar la gerencia del sector público, analizando atentamente por qué esas experiencias han funcionado bien y siguen funcionando bien y tratando de sacar de allí conclusiones, en lugar de extrapolar conclusiones forzadas de otras áreas, como el sector privado, de otros marcos, de otras regiones, etc. Es decir, que hay evidencia empírica muy relevante respecto a que la hipótesis de la insuficiencia congénita no tiene ninguna convalidación en la realidad. Es viable la transformación del Estado actual en otro tipo de Estado más cercano al necesario. Desde ya, eso es un proceso histórico de larga duración, que requerirá las energías colectivas, de los funcionarios, apoyados activamente en la ciudadanía, que es la principal interesada en el buen funcionamiento del Estado. Ese es un proceso que va a chocar con intereses creados. Como se está planteando en algunos procesos de reforma de Estado en diferentes países de América Latina; hay algún sector al que no le conviene, en definitiva, la reforma del Estado y la transformación de 114

éste en un Estado realmente eficiente. Le conviene negociar con un Estado ineficiente y débil. Esta transformación es un proceso en donde probablemente estemos jugando una buena parte de la estabilidad de la democracia en nuestros países. La democracia requiere, para su estabilización y su desarrollo a largo plazo, de un aparato de gobierno que le dé sustancia real; en donde las decisiones de los representantes del pueblo tengan efectivamente los instrumentos para que sean implementadas en la realidad; en donde la ciudadanía sienta suya la gestión que se está llevando adelante; requiere que se cuente con un modelo de Estado que pueda realmente permitir enfrentar la crisis económica y obtener el tipo de sociedad con desarrollo económico, socialmente equitativa y afianzadora de los principios básicos de la democracia que perseguimos. Hay una gran pregunta abierta con la que nos encontramos en esta parte final del siglo xx, que es la pregunta de si seremos, entre todos: funcionarios, ciudadanía, personas vinculadas de alguna manera u otra con este tema, capaces de contestar a este desafío fundamental, planteado como exigencia imperiosa por los pueblos de América Latina.

115

4.

DILEMAS EN LA FORMACION DE DIRECTIVOS PUBLICOS. GERENCIA y DEMOCRACIA

I.

EL INTERROGANTE GERENCIAL

Latinoamérica está llegando a fines del siglo xx plena de cuestiones abiertas. Los interrogantes no se reducen al círculo de los que tienen acceso al conocimiento científico y tecnológico, y a las decisiones políticas, sino que muchos de ellos son planteados por amplios sectores sociales. Entre algunos respecto a los cuales existe una fuerte demanda social por respuestas, se hallan cuestiones políticas de gran trascendencia. ¿Cómo podemos consolidar y fortalecer efectivamente los sistemas democráticos? ¿Cómo convertir la aspiración generalizada de vivir en ese modelo de organización social y política, en una realidad estable al margen de los embates de las minorías retrógradas y preautoritarias? ¿Cómo podemos incluso avanzar aún más los sistemas democráticos y encontrar en las experiencias históricas de nuestros mismos países y en desarrollos internacionales, posibilidades de profundizarlos y orientarnos hacia democracias activas y participativas? Hay actualmente en diversos países de la región muy activos debates y búsquedas en esta dirección: la reactualización histórica de los modelos democráticos. Algunos ejemplos recientes de estas búsquedas; el Congreso de Venezuela termina de aprobar un Proyecto de Ley de reforma del sistema político surgido de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado que implica después de treinta años de democracia estable una actualización de las principales estructuras políticas del país, con elección directa de gobernadores, alcaldes, concejales, etc. En Colombia a pesar de las difíciles situaciones que afronta el país se ha aprobado una amplia Ley de Descentralización, que redistribuye competencias y recursos hacia los municipios y los fortalece políticamente, estableciendo la elección directa de alcaldes. La nueva Constitución brasileña ha incorporado avanzadas fórmulas de actualización democrática. Junto a los interrogantes políticos se hallan los económicos y sociales. ¿Cómo salir de la grave crisis que comenzó a principios de 116

la década de los ochenta, y año tras año ha ido generando indicadores regresivos para el conjunto de la región? ¿Cuáles pueden ser las salidas para problemas tan graves como la deuda externa que a pesar de los sacrificios realizados a través de las políticas de ajuste no sólo no se ha reducido, sino que se duplicó, significando el pago de sus intereses anuales el 6 por 100 del Producto Bruto Nacional en diversos países, producto estancado o con crecimiento mucho menor a ese 6 por lOO? ¿Cómo encarar el dramático incremento de la «deuda social» ligado a la crisis económica y las políticas de ajuste? Se denomina deuda social a la que tienen las sociedades latinoamericanas con sus pobres que hoy representan más del 40 por 100 de la población de la región, alcanzando más de 160 millones de personas. La mitad de ellos presentan una situación que los configura como población en estado de «pobreza crítica». Ello implica que aunque gastaran todos sus ingresos en alimentos (hipótesis irreal dado que necesitan vestirse, trasporte, etc.) no alcanzarían a comprar el mínimo de alimentos imprescindibles. Este cuadro lleva a ·que según los datos de UNICEF 3.000 niños latinoamericanos perezcan diariamente por causas imputables a la «enfermedad del hambre», lo que genera una cifra de un millón de niños por año. ¿Cómo salir de la crisis económica, de la deuda externa, de la deuda social?, ¿cómo lograr convertir en hechos reales la voluntad política generalizada respecto a la integración económica y al avance de diferentes formas de cooperación de esfuerzos entre nuestros países? Entre estos interrogantes cruciales presenta carácter estratégico la pregunta de ¿cómo mejorar la eficiencia del Estado?, ¿cómo transformar el Estado actual?, que por diversas razones históricas tiene serias limitaciones de capacidad de gestión, en un Estado que esté a la altura del tipo de desarrollos muy imaginativos que vamos a tener que poner en marcha a fines de este siglo y comienzos del siguiente, para poder contestar algunos de los interrogantes que hemos planteado. Dentro de esta última problemática aparecen, a su vez, una serie de cuestiones claves y entre ellas está teniendo una preeminencia muy importante en la región el interrogante respecto a si seremos capaces de constituir una dirección pública o una gerencia pública, como la llamamos en otros países, con las capacidades y características necesarias para lograr la eficiencia histórica deseable para el Estado latinoamericano. La prioridad que se le da al tema de la gerencia no sólo a nivel técnico, sino a nivel social, está ligada a factores concretos. Para 117

amplios sectores uno de los rasgos esenciales de un líder político eficiente es hoy en América Latina el disponer de capacidades gerenciales significativas. La opinión pública tiene razones válidas para percibir, intuitivamente, que contar con directivos públicos capaces es una de las claves frente al tema del Estado, cuestión fundamental para los otros interrogantes que hemos mencionado. Entre esas razones está la situación real de «complejización explosiva» del contexto en que se desarrollan la formulación de políticas públicas y la toma de decisiones en la zona. Los países de la región son integrantes de un sistema económico internacional donde las interrelaciones virtualmente «han estallado», donde el sistema se ha convertido en un sistema global, donde todo está conectado con todo. En ese marco de extrema complejización contextual buena parte de la tarea del directivo público, centrada en otras épocas en decisiones de rutina, aquellas que responden a modelos que se pueden prever y estandarizar de una vez, se ha convertido en la adopción de decisiones estratégicas, donde se están tomando decisiones frente a cuadros de problemas y alternativas que varían continuamente en su estructura y en sus contenidos, en una variación casi cotidiana incididos por múltiples variables externas nacionales e internacionales de todo orden. Por otra parte, la dirección pública se mueve en un medio ambiente que exige respuestas innovativas a los interrogantes generalizados que mencionábamos. Se intuye en nuestros pueblos que algunas de las respuestas tienen que ver con la capacidad efectiva que existe en el Estado para impulsar y facilitar procesos como la concertación social, procesos como la integración regional y en general para desarrollar, en esta etapa crítica de nuestras sociedades, una imaginación socio-política de alto vuelo que permita elaborar alternativas renovadoras. En este marco de requerimientos de un directivo capaz de gerenciar complejidad y de innovar la capacidad gerencial del Estado se constituye en un factor relevante del conjunto del cuadro histórico. El interrogante que se plantea al respecto es el de si seremos capaces en la América Latina democrática, de cambiar los modelos tradicionales en los que nos hemos movido en este campo, de resultados muy pobres y pasar a otro tipo de encuadre diferente, mucho más útil para poder resolver nuestros problemas. Ese es el tema en el que queremos concentrarnos presentando algunos ele118

mentos de juicio introductorios sobre ciertos aspectos del problema, que desde ya no lo agotan, pero que son estratégicos para su abordaje. En un primer momento de análisis queremos plantearnos lo que podría llamarse «el perfil del directivo público deseable», el perfil correspondiente a este cuadro global de interrogantes contextuales socioeconómicos y políticos que hemos trazado en grandes líneas. En un segundo momento, planteado dicho perfil queremos marcar ciertos dilemas que es imprescindible superar para poder trabajar con efectividad en dirección al perfil deseable. y en una tercera y última etapa, deseamos señalar algunas líneas de trabajo promisorias, que están en desarrollo en América Latina que puedan acercanos a las metas buscadas. Estamos en un campo donde, en este momento histórico a favor de los espacios democráticos, y de los desarrollos sociales que ellos posibilitan es posible trabajar el tema no especulando sobre lo que se haría sino examinando pujantes experiencias paralelas, que se están desarrollando en varios países unificadas por las exigencias de la realidad latinoamericana y este impulso histórico-democrático.

11.

GERENTES, ¿DE QUE TIPO?

En una aproximación inicial al perfil deseable, esquematizándolo, creemos ,que, por lo menos, se debe dar una valoración muy importante a los siguientes rasgos:

Capacidad para gerenciar complejidad

La complejidad no va a ir en descenso, sino que todos los pronósticos indican que la complejidad en la gestión organizacional, en general y en el sector público en particular, va a ir en ascenso. Hay algunas líneas nuevas de trabajo muy significativas en el mundo científico y tecnológico en cuanto al tema de la complejidad con múltiples implicancias en términos de gerencia y de organización. Por ejemplo, un aporte sugerente ha provenido del Premio Nobel de Química de 1978, Ylia Prigogine. Obtuvo su Premio Nobel descubriendo que, en el campo de las ciencias naturales, supuesto reino de la regularidad y de las causalidades, hay una serie de ficcio119

nes; descubrió que hay una serie de fenómenos que se mueven en el mismo obedeciendo a leyes que no tienen lógicas racionales dentro de los cánones de racionalidad usualmente manejados. Junto con un grupo interdisciplinario de científicos, han desarrollado modelos semejantes en el campo de las ciencias sociales y han fundado lo que se llama la ciencia de la inestabilidad. Ella trabaja sobre la idea de que muchos de los sistemas operantes en las ciencias naturales, como en el mundo de las ciencias sociales, son sistemas en donde lo que predomina no es la regularidad. La búsqueda científica ha estado centrada tradicionalmente en la búsqueda de las relaciones de causa-efecto que llevan a las regularidades. Se plantea que, con frecuencia, lo que predomina es lo que se llama la inestabilidad. Los sistemas políticos, sociales y organizacionales serían, actualmente en nuestro mundo, sistemas con fronteras extremadamente sensibles y la irrupción de variables externas puede crear circuitos de desequilibrio interno que cambian las reglas de juego del sistema. Eso produce fenómenos de retroalimentación en cadena hacia adentro que hacen entrar al sistema en lógicas diferentes difíciles de predecir. Se menciona como un ejemplo típico de esto, actualmente, el fenómeno de la libanización o sea cómo todo un sistema político, construido durante siglos, tiene fronteras de extrema sensibilidad ante factores externos que pueden provocar la destrucción de sus reglas de juego tradicionales. Esta es una línea de trabajo desde ya sujeta a controversia que está enfatizando sobre todo esa complejización de la realidad contemporánea, causada por la interrelación total de los sistemas políticos, económicos y sociales, por el cambio tecnológico acelerado, por la dimensión que han adquirido buena parte de los problemas, etc., y además, por el hecho de que estamos descubriendo que hay una serie de variables operantes, que ni siquiera sabíamos que existían y a una parte considerable de esas variables incidentes, todavía no las hemos identificado ni tenemos ninguna noción cierta de su modo de actuar. En el campo de las organizaciones hay correlatos significativos en el mismo orden de dirección. Un libro del Profesor Nils Bronson «La irracionalidad como base de la acción y el cambio organizacional» (New York, Wiley, 1985) trata de demostrar que los modelos de decisión racional de Herbert Simon son susceptibles de serios cuestionamientos. Bronson señala que Simon busca en las organizaciones, a través de sus modelos y de las consecuencias prác-

120

ticas que de ellos se derivan, un comportamiento racional que califica de «comportamiento racional satisfactorio». Esa búsqueda de racionalidad, en esta realidad en complejización creciente, puede según el autor inhibir fuertemente la acción. En base a una serie de investigaciones de campo, la obra demuestra que las organizaciones, que centran absolutamente el énfasis en la racionalidad, llevan a que al tomar contacto los ejecutivos organizacionales con una realidad sembrada de incertidumbres y de riesgos con múltiples situaciones de baja predictibilidad, se generen diversos mecanismos de inhibición de la toma de decisiones. Bronson destaca que se debe trabajar con modelos decisionales ajustados a esa nueva situación y propone orientar la conducta por la concepción de «ideología organizacional», conformada por ciertos principios generales mucho más amplios y más flexibles de búsqueda de equilibrio, con el medio ambiente, que guiarían la acción y que deberían ser interpretados en cada una de las situaciones. La idea central que refuerzan estas investigaciones es que Gerencia eficiente significa actualmente capacidad para «gerenciar complejidad». Frente a esta necesidad los métodos tradicionales de formación de directivos, tanto en el sector privado como en el sector público, no coinciden con las nuevas demandas. ¿Cómo formar este nuevo tipo de gerentes? Sobre eso hay una pujante línea de investigaciones en los últimos años, y algunos resultados muy prácticos que han conducido a la reconversión de currículums de formación de gerentes en importantes instituciones de avanzada. Entre algunos de los resultados de dichas investigaciones, trabajos como los de Kolb, señalan que de acuerdo a los estudios de campo el gerente de excelencia no será aquél que maneje un grupo de habilidades específicas como se plantea en los perfiles tradicionales de formación de gerentes, tanto en el campo público como en el privado, sino que será aquel que, entre los aspectos centrales tenga capacidades para aprender de su propia experiencia, «capacidad de darse cuenta» o sea ir, sobre todo, haciendo un feedback muy estrecho y correlacionado con lo que está sucediendo en el campo. Asimismo que pueda «leer las señales de la realidad» y traducirlas en términos de problemas y decisiones. Ello no está ligado a capacidades especializadas de corte usual, sino a facultades, de orden «epistemológico», de poder pensar inteligentemente la estructura de la realidad. El perfil que se dibuja como deseable está ligado a comportamientos esperados que no tienen mucho que ver 121

con el perfil de comportamientos que propone la Administración clásica de orientación formalista. El profesor Joseph Kotter, titular de la Cátedra de Comportamiento Organizacional de la Universidad de Harvard ha realizado al respecto una importante investigación (ver J. Kotter, «What effective general managers really do?» Harvard Business Review, Nov.-Dic., 1982). Enfocado sobre los «gerentes de excelencia», este trabajo indaga en una muestra de gerentes de desempeño exitoso cuáles son las causas del mismo, observando lo que hacen los gerentes con su tiempo laboral y extralaboral. La imagen tradicional esquemáticamente reseñada tiende a presentar al gerente eficiente como un ejecutivo encerrado en su oficina, pensando todo el día, protegido por un grupo de secretarias que no dejan filtrar a nadie y que se reúne cada tanto con su staff de altos asesores y altos ejecutivos para seguir pensando juntos, leyendo y analizando informes. La investigación de Kotter efectuada durante cinco años descubrió que los gerentes de excelencia hacían casi exactamente lo opuesto a lo que dice el modelo tradicional. El 70 por 100 _de su tiempo lo destinan a conversaciones no con el staff inmediato y los altos asesores, sino con todo tipo de gente ligada directa o indirectamente a la organización, múltiples líneas de la organización y círculos concéntricos de diferentes órdenes del contexto externo. Las conversaciones están orientadas centralmente no por una agenda cerrada, estructurada, definida, sino por una agenda abierta a posibilidades. A través de esas conversaciones se trata de captar las «señales» de la realidad. Permiten al gerente recibir elementos «frescos» y directos del campo no sesgados por los canales burocráticos. Dichos elementos le permiten confrontar la visión burocrática con la información directa y tratar a través de ello, de construirse una imagen, una percepción de situación realmente cercana a la realidad. Estas conversaciones permiten al gerente, según Kotter, trabajar bien, lo que es una de las causas centrales de su éxito. Según la investigación, por vía de las conversaciones, construye «la agenda estratégica de decisiones», identifica cuáles son los problemas realmente cruciales y cuáles son los principales cursos de acción alternativos. En segundo término a través de las conversaciones establece la segunda fuente de excelencia «la red de relaciones». 122

Construye la base de apoyos imprescindibles para que cualquier tipo de decisión realmente opere. Esa red la desarrolla utilizando el espacio de las conversaciones como instrumento de negociación, de trueque de intereses, etc. .Por vía de las conversaciones se gestan alianzas de diferentes órdenes. Todo esto no va a funcionar si el gerente tiene una «pared burocrática» delante suyo. Tiene que estar activamente en «el campo», saliendo de la oficina, interrelacionándose ampliamente, etc. El comportamiento eficiente se ajusta mucho más a esta visión. Es decir, vamos descubriendo una lógica por la que preparar gerentes eficientes, quiere decir prepararlos no en habilidades particulares, sino en estas capacidades de conectarse de un modo inteligente con la realidad compleja y para esto los comportamientos deseables son heterodoxos respecto a los comportamientos tradicionales. Capacidades para actuar como agente de cambio de la estructura del Estado Las estructuras macro del Estado están evolucionando a nivel internacional hacia nuevos perfiles dirigidos a mejorar sus posibilidades de enfrentar el contexto de cambio y complejidad acelerado descrito, y fundados en las marcadas disfuncionalidades exhibidas por el modelo tradicional de Estado orientado por las concepciones formalistas y los modelos burocráticos. El Estado Latinoamericano registra acentuadamente dichas disfuncionalidades. Fuertemente aferrado a los tipos ideales burocráticos clásicos muestra una alta inadaptación a los cambios contextuales y ello incide marcadamente en sus niveles de ineficiencia. El gerente público, destinado a cumplir funciones estratégicas en esas estructuras, puede ser un factor de reforzamiento de principios y moldes organizacionales congelados o por el contrario un relevante agente de cambio en dirección a una renovación profunda del perfil del Estado. Ello le exigirá contar con capacidades adecuadas al respecto. Una primera orientación de cambio macro es el intento de modificar la hipercentralización que caracteriza al Estado actual en la región, llevando a cabo reorganizaciones amplias enfocadas a la descentralización. Los beneficios obtenibles son múltiples. 123

Entre ellos, la descentralización puede reducir a dimensiones de control manejables con efectividad los sobreextendidos ámbitos organizacionales característicos actualmente de los niveles centrales de decisión. Al acercar los servicios y la organización al campo puede facilitar un ajuste continuo a las realidades y necesidades. La organización puede abrir una relación sustantiva de feed-back con los asistidos, y aprender de ellos. Puede dar paso a una celeridad mucho mayor en todo el proceso de toma de decisiones, y a su simplificación. Crea asimismo condiciones propicias al establecimiento de canales de participación de la ciudadanía y a la democratización en general. La descentralización presenta sin embargo dificultades y costos. Require mejorar fuertemente las capacidades de coordinación y desarrollar sólidos sistemas de información. Si no se toman las medidas adecuadas al descentralizar pueden producirse tendencias al copamiento de las decisiones por lobbies locales. Estos problemas pueden ser encarados exitosamente con abordajes apropiados. El Estado latinoamericano necesita activos procesos de descentralización y en diversos países están en plena marcha, como entre otros Perú, Brasil, Colombia y Venezuela. Se requiere de una gerencia pública que promueva, oriente y apoye dichos procesos. Para ello debe tener actitudes procambio en esa dirección: identificar continuamente posibilidades de este orden, ser capaz de diseñar los complicados procesos de transición normalmente necesarios, solucionar los problemas antes referidos y otros que pueden aparecer en el proceso. Una segunda tendencia en la renovación macro de las estructuras estatales se dirige a la suplantación de los modelos exclusivamente piramidales por «redes» en la organización de los diversos sectores. Así, en el sector social, por ejemplo, normalmente operan numerosos organismos, Ministerios, Institutos Autónomos, Programas, etc., que en la visión piramidal se trata de coordinar a través de la concentración de la autoridad en un organismo central, un Ministerio. En la práctica los organismos defienden las autonomías conquistadas y tienden a ampliarlas y el Ministerio «jefe» tiene que invertir buena parte de sus energías en tratar de que le obedezcan con resultados magros. La visión «red» parte del reconocimiento de dichas realidades y trata de obtener el funcionamiento coordinado como sector por una vía diferente. El Ministerio rec124

tor no es la autoridad jerárquica formal, sino el punto focal de una red constituida por las entidades que operan en el sector. Trata de actuar como catalizador de la coordinación del sector, desarrollar programas de beneficio colectivo para todas sus entidades integrantes, favorecer cooperaciones que lleven a economías de escala, etc. Una autoridad internacional en cibernética aplicada a organizaciones Andrew Dunsire de la Universidad de Cornell señala al respecto que las Administra~iones públicas serán crecientemente «redes interorganizacionales más que jerarquías». (