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Introducción a la problemática DE LA VALORACIÓN ECONÓMICO AMBIENTAL Marlena Castellanos Castro

La Habana, 2007

© Marlena Castellanos Castro, 2002 © Sobre la presente edición: Editorial Academia, 2007

Edición: Lic. Maria E. Zulueta Blanco Revisión editorial: Lic. Javier Bertrán Martínez Corrección digital: Caridad Ferrales Avín Silvia Trujillo Jorge Clara Santana Batista Alynn Benítez Castellanos

Obra editada e impresa por: Editorial Academia Industria no. 452, esquina a San José La Habana 10200, Teléfonos: 863 0315, 863 6467 y 862 9501 E-mail: [email protected]

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A mi nietecita Paula: Como una pequeña contribución más al esfuerzo que realiza nuestro país para que el mundo en que crezcas sea sostenible.

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CONTENIDO Introducción / 5 Capítulo 1. Antecedentes teóricos sobre la problemática económico-ambiental / 7 Capítulo 2. Ubicación actual sobre el uso eficaz de los instrumentos económicos y del mercado y de otros incentivos / 15 Creación de sistemas de contabilidad económica y ambiental integrados / 16 Capítulo 3. Identificación de los recursos naturales como parte del proceso de valoración económica de los ecosistemas naturales / 22 Inventario ambiental / 23 Inventario ambiental de la Región de Magallanes, Chile / 26 Aplicación de la metodología sobre inventarios territoriales básicos de bienes y recursos naturales / 26 Capítulo 4. Evaluación de impacto ambiental / 32 Definiciones / 33 Tipos de evaluaciones / 36 Caracterización del proyecto / 39 Caracterización del medio ambiente / 42 Identificación y selección de Impactos Ambientales / 44 Capítulo 5. Análisis económico como instrumento de la gestión ambiental Integrada / 47 Análisis económico expresado como balance económico / 50 Balance del patrimonio natural / 50 Balance de los recursos naturales de la región de Magallanes / 52 Métodos de valoración en el análisis económico ambiental / 53 Valoración de beneficios y costos / 55 Métodos Costo-Beneficio para la selección, evaluación y jerarquización de proyectos / 63 Análisis económico-ecológico para una política integrada / 67 Esquema de análisis económico-ecológico para una política integrada / 72 Bibliografía / 74 Anexo 1. Estudio ambiental integral. Guía de enfoques metodológicos / 81 Anexo 2. Matriz de opciones de política e instrumentos financieros / 90 Anexo 3. Sistemas cartográficos. Sistemas de información geográfica (SIG) / 93 Anexo 4. Guías rápidas para la valoración económico ambiental / 98 Anexo 5. Estudio económico sobre el impacto ambiental de la contaminación hídrica de la refinería de esmeraldas en los ríos teaone y esmeraldas / 102 Anexo 6. Ejemplos hipotéticos de aplicación de métodos de valoración de bienes ambientales / 106

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INTRODUCCIÓN La obra que aquí se presenta surgió como parte de actividades complementarias de formación teórico-práctica realizadas en la Dirección de Programas Integrales de Desarrollo de CITMA, para establecer un diagnóstico prospectivo sobre la situación mundial de la problemática de la Economía y el Medio Ambiente. En específico su versión inicial, constituyó parte de las acciones de preparación del grupo de trabajo encargado de planificar y ejecutar estudios de valoración económico-ambiental para el Proyecto GEF/PNUD “Ecosistema Sabana-Camagüey”. Inicialmente son discutidos los antecedentes teóricos sobre la problemática económicoambiental en general, para después brindar información acerca de los fundamentos de diversas propuestas de modificación de las Cuentas Nacionales y la creación de los Sistemas de Contabilidad Económica y Ambiental. También se profundiza en la necesidad del desarrollo de estudios ambientales integrales específicos, que posibiliten que lo ambiental sea un componente básico de la dimensión económica de los países. Teniendo en cuenta que los estudios de identificación de los recursos naturales y de los impactos ambientales son elementos básicos para lograr adecuadas valoraciones económicas se presenta una introducción a esta problemática la cual incluye definiciones que enmarcan el alcance del trabajo. Para este fin se utilizaron fundamentalmente notas de los cursos de posgrado dictados por la Prof. Adriana Cisneros de la Universidad Autónoma de México UAM-Azcapotzalco y la Dra. Patricia Lane por auspicio PNUD/CITMA, en 1995, y el estudio “Evaluación de proyectos de organización territorial y de localización de inversiones” del Dr. René Castellanos del Instituto de Planificación Física de Cuba. De igual manera se utilizaron otros importantes estudios, como los relativos a inventarios y balances de los recursos naturales del Sr. Daslav Ursic, consultor de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA, Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente del Desarrollo y Medio Ambiente de la División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos. Existen otros métodos complementarios empleados en el estudio de los recursos naturales y en la evaluación de proyectos que son de gran aceptación, basados en sistemas cartográficos y en los Sistemas de Información Geográfica (SIG); y como se utilizan de forma amplia en el Proyecto Sabana-Camagüey, en el presente trabajo se indican algunas de sus características a modo de orientación, para lograr la máxima integración de sus resultados en la valoración económica. Se analizan aspectos específicamente relacionados con la valoración económico-ambiental de los ecosistemas naturales. Se destaca el papel del balance del patrimonio natural y de diferentes métodos basados en la valoración costo-beneficio y en los diversos enfoques conocidos como métodos indirectos o alternativos, estos últimos dirigidos a la evaluación de bienes y servicios que no tienen expresión en el mercado convencional. Entre estos métodos se encuentran los de Costo de Oportunidad, Dosis-Respuesta y Diferencial del Salario, los cuales utilizan supuestos basados en las actividades económicas convencionales, y también están los métodos de Valoración Contingente, basados en la disposición a pagar o aceptar (DAP o DAA). Finalmente se presenta un análisis multicriterio, como una vía de solución integradora hacia la valoración de la sostenibilidad. Todos estos métodos al margen de sus propias limitaciones, están alcanzando una amplia aceptación mundial, pues en cierto sentido sirven de puente conciliador entre los diversos y muchas veces controvertidos enfoques de esta problemática. Para la elaboración de este trabajo se realizaron varias búsquedas bibliográficas en reconocidas Bases de Datos, se contó con libros, informes, búsquedas en Internet y otros materiales de actualidad, muchos de los cuales están recogidos en la bibliografía indicada y pueden ser consultados en nuestras bibliotecas, especialmente en la Biblioteca Nacional de Ciencia y Técnica (BNCT), en el Centro de Información, Divulgación y Educación Ambiental (CIDEA), la biblioteca del Ministerio de Economía y Planificación (MEP) y el Centro de Documentación de la sede de la

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UNESCO en la Habana. También se consultaron especialistas en la materia. Se agradece el apoyo brindado por esas instituciones y especialistas, así como valiosos comentarios de los colegas que leyeron el material. Una mención especial está dirigida a los cofinancistas de esta edición Lic. Rodrigue Aristide, Presidente de la Sociedad de Espanistas de la Isla de Guadalupe y el Dr. Jean-Gabriel Montauban, Director del Laboratorio de Economía Aplicada al Desarrollo de la universidad de las Antillas y Guyana, así como a la editora María Elena Zulueta, con cuya ayuda e iniciativa maduró la idea del carácter seriado de esta publicación y ya se dan pasos para la tercera publicación. Para ello se trabaja en la implementación y desarrollo de casos de estudio donde se aplican las diferentes ideas y metodologías en desarrollo, discutidas en esta segunda publicación. También se convoca a integrarse en esta tercera publicación a otros autores que estén trabajando en aplicaciones prácticas en el campo económico ambiental. Agradezco el apoyo brindado por el Dr. Gerardo Trueba González, el Dr. José Ángel Dávila de la UAM-Azcapotzalco de México y el Lic. Frank Ortiz Rodríguez, especialista UNESCO del Sector de la Ciencia en la Oficina de La Habana, así como el de todos los que de alguna forma tanto en proceso editorial, como fuera de él, han contribuido con este trabajo. Consideramos que puede servir de guía inicial para la ejecución de estudios teóricos y prácticos que posibiliten el dominio de la problemática mundial de la valoración económico-ambiental y favorecer así el avance hacia nuestras propias posiciones en este campo, acorde con nuestras realidades. Se parte de la base de que la evaluación económico-ambiental puede contribuir a la lógica en la toma de decisiones, si no se sobrestiman sus potencialidades y entre otros factores; se dispone de una base informativa adecuada, de técnicas que respondan al comportamiento del sistema de interés y las regulaciones a que esté sometido el mismo (a pesar de los múltiples factores que en él incidan) y de experiencia en su aplicación.

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Capítulo 1 Antecedentes teóricos sobre la problemática económico-ambiental Un paso esencial en el camino para alcanzar el desarrollo sostenible es lograr efectividad económica en el manejo de los recursos naturales. Aunque mostrar la validez de la teoría de Marx para la valoración del medio ambiente, en las condiciones actuales de un mundo globalizado, se convierte en un arma muy importante para la lucha de los pueblos (Machín y Castellanos, 1999 y 2000), para la introducción en este campo se establecerá una visión retrospectiva y de elementos actuales de la problemática económico-ambiental mundial, mediante una revisión de los enfoques ortodoxos y los que condicionan el proceso de evolución actual. Según los avances en la Teoría del Comercio Internacional de fines de los setentas y principios de los ochentas, el papel de las economías de escala es de igual importancia que el de las ventajas comparativas en la generación de comercio en particular del intercambio industrial. La nueva teoría está lejos de considerar que las ventajas comparativas y el comercio surgen sólo de las diferencias entre países, ya sea en tecnologías1 o por abundancia relativa de factores2. En cambio, destaca el papel de elementos históricos, casualidades, objetivos sociales y de la política industrial. Esto tiene implicaciones significativas en materia de política comercial, pues a diferencia de la teoría de las ventajas comparativas partidaria del libre comercio a ultranza, se postula que las medidas gubernamentales pueden desempeñar un papel estratégico a favor de las empresas nacionales ante sus competidores extranjeros. En esta perspectiva, las menores exigencias a algunas industrias en cuanto a protección del medio ambiente, se pueden considerar una política deliberada para aumentar la competitividad internacional de las empresas autóctonas. En las principales teorías de comercio mundial existen pocas referencias acerca de la acción de éste en el medio ambiente y se concentran en aspectos como los del intercambio de productos, el ingreso y la competencia. Durante mucho tiempo la teoría dio poca importancia a los costos ambientales generados por el crecimiento y el comercio. Incluso, los indicadores macroeconómicos tradicionales de las cuentas nacionales sobre el producto y el comercio, como el PIB y la balanza de pagos ni siquiera los consideran. Demostrando el lado positivo de la teoría sobre la relación comercio y ambiente, en general existen dos posiciones para detener la destrucción de los ecosistemas: una favorece la aplicación de restricciones comerciales o la intervención en algunos mercados de materias primas, y la otra apoya el comercio libre y los mecanismos de mercado. Por la importancia que en la Teoría del Comercio Internacional se otorga al mecanismo de precios para la asignación eficiente de los recursos y bienes, adquiere singular importancia la propuesta desarrollada entre 1920 y 1939 por A. Pigou (1877-1959) y J. Hicks (1904-1989), entre otros, que establece métodos dirigidos a introducir en el análisis de los costos de producción, los gastos necesarios para la protección del medio ambiente y los relacionados con el uso de los recursos naturales, denominado internalización de las externalidades de los costos ambientales. Aunque es diferente la valoración de éstos y de los activos naturales, muchos apoyan la propuesta. Adam Smith en su Riqueza de las Naciones resume la idea de conseguir elevaciones de productividad a base de especializar a los trabajadores (División del Trabajo). Después de Smith, David Ricardo aplicó estos conceptos a sus formulaciones sobre costes comparativos, que expresan la manifiesta tendencia de los países a especializarse en la producción de bienes en los que cuentan con ventaja relativa sobre otros. 2 El modelo de Heckscher-Ohlin-Samuelson (HOS), o de abundancia relativa de factores formulado en la primera mitad de siglo señala que cada país exporta bienes intensivos en el factor que posee en abundancia. 1

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La economía neoclásica que desde sus orígenes ignoraba el papel del medio ambiente, se ha visto obligada a tener en cuenta la dimensión ambiental. La ruptura, muchos la explican por un proceso que se realiza a través del mercado, que actúa como un instrumento el cual mediante una eficiente asignación de precios, debe evitar que se produzcan situaciones de escasez permanente de los recursos. Ésta es una visión optimista de una situación cada vez más insostenible. Sobre esta solución se plantea que logran incorporar el medio ambiente a la economía y no la economía al medio ambiente, que es lo realmente impostergable. Este intento se realiza mediante el desarrollo de una nueva rama conocida como Economía Ambiental (EA), que se deriva directamente de la teoría de las externalidades antes mencionada y acepta el hecho de que la actividad económica produce impactos ambientales relevantes, que al no ser valorados por el mercado son exteriores al sistema económico (externalidades), los cuales hay que tenerlos en cuenta. Otro elemento a valorar (internalizar) son las demandas ambientales y de recursos de las generaciones futuras, que tampoco el mercado los asume. Para realizar estas tareas, la EA se ve en la necesidad de adaptar los instrumentos tradicionales y crear conceptos e instrumentos nuevos. En este caso, el de instrumentos económicos (IE) abarca ampliamente una señal en forma de transferencia financiera (impuesto, recargo u otros) o modificación de los precios relativos (fijación de impuestos a ciertos productos). Están destinados a modificar la conducta (a inducir un cambio, es decir, dejar de contaminar para controlar la contaminación) sólo a través de incentivos financieros y fuerzas de mercado. Los incentivos financieros pueden consistir en que los contaminadores paguen (mediante recargos) o pagarles una cantidad dada (a través de subsidios) y ambos no son simétricos. La ayuda financiera puede tener efectos dañinos (exceso de equipos, falta de incentivo para lograr el progreso técnico y, sobre todo, resulta incompatible en el principio del contaminador-paga). Generalmente no muestra ventajas frente a otros IE. Entre las críticas que se plantean a la EA están: • • • •

La economía desde el punto de vista ecológico no tiene un estándar de medida común, y ello origina que los economistas se queden sin teoría del valor. Es prácticamente imposible aplicar las técnicas de impactos ambientales y los conceptos de externalidades económicas a fenómenos como cambio climático, destrucción de la capa de ozono, lluvia ácida, energía nuclear, etcétera. Establecer mercados para miles de sustancias contaminantes requeriría grandes burocracias y cuantiosos recursos. No se puede mantener la dicotomía entre bienes económicos y bienes libres. Los impactos ecológicos se producen en la extracción de recursos, en su transformación y en su consumo. No es lógico aceptar el concepto de externalidad en el sentido de que la economía de mercado funciona bien y solo en casos contados produce externalidades.

Frente a los planteamientos ortodoxos (productivismo convencional), se ha abierto otra alternativa, la denominada economía ecológica, o modelo Eco-Eco, que se basa en establecer nuevas conexiones teóricas entre los sistemas ecológicos-económicos, en tanto la primera, como se explicó, se conforma con ampliar la economía convencional al análisis de los problemas de la mera gestión del entorno físico, como si fuera un sector más. La economía ecológica adopta un enfoque integrador, con una óptica multidimensional y asume el medio ambiente en su totalidad, ya que abarca tanto los recursos naturales y la energía, como los residuos y la sociedad humana (productora, consumidora y recicladora) en un proyecto de conservación integral. Pichs (1997) explica que esta escuela ha sido considerada una nueva área transdiciplinaria de estudios, dedicada a las relaciones entre ecosistemas y los sistemas económicos, en el sentido más amplio. Algunos de sus máximos exponentes señalan la existencia de tres valores en conflicto, que requieren acciones o instrumentos de política que los garanticen:

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Eficiencia económica. Se garantiza con una asignación óptima de recursos. Justicia social. Se asegura con políticas de redistribución del ingreso. Sustentabilidad. Requiere tener en cuenta las consideraciones acerca de la escala óptima de utilización del medio ambiente.

De acuerdo con lo anterior, el objetivo de la sustentabilidad supone cuatro principios operacionales relacionados con la escala óptima de utilización del medio: 1. Se debe limitar la escala humana de producción a un nivel que, si no es óptimo, al menos esté dentro de la capacidad de carga sostenible (principio fundamental). 2. El progreso tecnológico para el desarrollo sostenible debe tener como propósito el incremento de la eficiencia, más que el aumento de producción. 3. Los recursos renovables deben ser explotados sobre bases sostenibles, de tal forma que se maximicen las ganancias sin provocar la extinción de los recursos. Este principio supone tasas de explotación que no rebasen las de regeneración de los recursos, y que los niveles de emisiones de contaminantes no excedan la capacidad de asimilación renovable del medio ambiente. 4. Los recursos no renovables deben explotarse con una tasa igual a la creación de sustitutos renovables. Debe aclararse que la economía ecológica no excluye, por definición, el uso de los instrumentos de política que propone la economía ambiental para reducir los impactos negativos de la actividad humana sobre el medio. El modelo Eco-Eco tiene tres cuestiones básicas: • • •

Reciclado de los gastos militares en ayuda solidaria al desarrollo. Internalización de los costos. Modificación de las partes de crecimiento de modo que el desarrollo de la naturaleza sea la variable independiente principal.

Este modelo ofrece una visión alternativa de cálculo y comportamiento económico, a escala de cada país concreto y desde su concepción elevó el análisis al plano general con propuestas como la creación del Consejo de Seguridad Medioambiental (CESMA), que surge de la prospectiva de mundialización de lo ecológico, económico y político. En la intervención del ministro de relaciones exteriores de Cuba, Felipe Pérez Roque, en la II Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburg, Sudáfrica en el 2002 (la cual es comentada en mas detalles al final de este capítulo), se observa como muchos de estos aspectos se retoman, enriquecidos en el difícil contexto del mundo a 10 años de la I Cumbre Mundial celebrada en Río. Las argumentaciones y propuestas de solución cubanas ratifican la importancia histórica de profundización en los aspectos relativos a la Economía y el Medio Ambiente. Los análisis sobre la dimensión económico-ambiental resultan un campo muy controvertido, ya que existen múltiples criterios y variantes, especialmente alrededor de los relacionados con la concreción de los enfoques conocidos como economía ambiental (EA) y economía ecológica (ECOECO). Existe un punto neutral en la economía de mercado y es que se centra en la valoración de las pérdidas y beneficios por lo que se observa un reconocimiento generalizado —independientemente de sus limitaciones— de que lograr acercarse a una valoración valedera de los costos-beneficios vinculados con la problemática ambiental, es una poderosa herramienta en la necesaria transformación para que los criterios de evaluación económica contribuyan a la justa valoración de

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los recursos naturales, sirvan a la defensa y correcta utilización de los mismos y favorezcan al avance hacia el camino de desarrollo sostenible. El análisis económico convencional se basa en los estudios de evaluaciones costos-beneficios desde los niveles macroeconómicos internacionales pasando por los niveles nacionales hasta niveles regionales, subregionales y de proyectos. La valoración económica-ambiental resulta necesaria para poder incorporar los aspectos ecológicos al marco de la sociedad humana, y aunque los límites y utilidad de cada metodología, técnica o modelo no están consolidados, es ésta la “herramienta” que más se está utilizando en la toma de decisiones, ya sea tanto a nivel internacional como de proyectos. Munasinghe, en su libro Environmental Economics and Natural Resource Management in Developing Countries, 1993, presenta un interesante análisis sobre la incorporación de los aspectos ambientales en la toma de decisiones a diferentes niveles jerárquicos de la sociedad moderna: a) Global y transnacional, formado por el conjunto de estados soberanos. b) Por países cada uno con su estructura macroeconómica multisectorial. c) Varios sectores económicos (como la energía, la industria, la agricultura, el transporte, y otros) que existen dentro de cada país. Cada uno de estos sectores contiene subsectores, proyectos y esquemas locales. También discute, cómo desafortunadamente, el análisis del medio ambiente no puede ser realizado sólo sobre la base de la estructura socioeconómica convencional e identifica los aspectos ambientales de carácter: 1) 2) 3) 4) 5)

Global y transnacional (cambios climáticos y el deterioro de la capa de ozono...). Hábitat natural (recursos forestales, otros ecosistemas...). Suelos (zonas agrícolas...). Recursos hídricos (ríos, presas...). Áreas urbanas e industriales (áreas metropolitanas...).

En un análisis completo se entrecruzan estos aspectos ambientales con los socioeconómicos convencionales, en un complejo ejercicio de evaluación concretado con utilización de los métodos de valoración que se discuten en el presente trabajo, los cuales son aplicables a los distintos niveles jerárquicos con sus correspondientes adecuaciones y a la vez se emplean indistintamente en los estudios que responden a la EA y la ECO-ECO. No se debe olvidar que hasta hace poco, a los economistas se les enseñaba que el agua y el aire eran bienes gratuitos, prodigados por la naturaleza en cantidades ilimitadas. Las funciones o servicios ambientales, como el reciclaje del agua y las sustancias nutritivas o la regulación del clima, eran descartados con desenfado, pues, al no haber un mercado para ellos quedaban fuera del sistema de precios y en esencia, su precio era nulo. El capital natural no se veía como una forma ordinaria de capital y, por tanto, en los cálculos de orden económico no se incluían ni su depreciación ni sus requisitos de mantenimiento. Panayotou (1994), destaca de que manera se le concedía poca atención al papel del medio ambiente, ya sea como una base de recursos o como un “vertedero” para recibir los desechos de las actividades de producción y de consumo. Tradicionalmente, los economistas les han restado importancia a los efectos colaterales de estas actividades y han pensado que esos efectos son de tipo externo. Hoy cada día se es más consciente de que esos efectos inevitables del quehacer económico no se pueden juzgar como algo externo, pues siempre hay alguien que debe pagar esos costos “externos”. De esto surge el paradigma que se basa en una visión más amplia de la actividad económica, y en él se le presta más atención al ambiente físico y biológico, donde tienen lugar la producción y el consumo. Dentro de este marco, los costos ambientales deben ser interiorizados, en lugar de transferirlos a otras personas o a las futuras generaciones. En virtud de que el nuevo paradigma se apoya en la interiorización de todos los costos, es esencial que tanto éstos como los beneficios se

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evalúen con precisión, y se distinga, con claridad, entre la genuina generación de ingresos y la erosión del capital natural a causa del agotamiento o la degradación de los recursos. En 1987 se presentó un concepto importante, cuando la Comisión de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo expidió su informe “Nuestro Futuro Común”. En el Informe Brundtland, como se le ha llegado a conocer en honor de la primera ministra de Noruega, Gro Harlem Brundtland, que era la jefa de la Comisión, se acuñó el término “desarrollo sostenible”, para aludir a las opciones de desarrollo que tendrán a su alcance las futuras generaciones. Esta simple definición se difundió con rapidez, y en los últimos cinco años, el concepto de sustentabilidad ha ganado la más amplia aceptación, y ya forma parte del vocabulario de casi todos los líderes políticos y los creadores de políticas. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED por sus siglas en inglés), que tuvo lugar en junio de 1992 en Río de Janeiro, bajo el sabio e inspirado liderazgo de Maurice Strong, es un ejemplo importante de esta tendencia. Más de cien jefes de Estado, de todos los rincones del planeta, le dieron su apoyo al concepto del desarrollo sostenible. Si bien es cierto que en el tema del medio ambiente fue incluido como asunto mundial en la conferencia de las Naciones Unidas celebrada en Estocolmo, en 1972, es un hecho patente que la defensa de la ecología y la búsqueda de un desarrollo sostenible llegaron a la madurez en la Cumbre Sobre la Tierra, en Río. El Programa de Acción del Consejo de la Administración del PNUMA, en su 18 período de sesiones en mayo de 1995, trató la temática medio ambiente y economía y ratificó que una condición indispensable para fomentar el desarrollo sostenible es la integración de consideraciones ambientales en las políticas de planificación del desarrollo. En el capítulo 38 de la agenda 21, los gobiernos exhortaron al PNUMA a que se concentrara en el desarrollo de técnicas tales como la contabilidad de los recursos naturales y de disciplinas tales como la economía ambiental, y el fomento de su utilización y en el mayor desarrollo y promoción del uso más amplio posible de las evaluaciones del impacto ambiental, incluidas actividades con los auspicios de los organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas. Para cumplimentar este mandato se inició en 1993 el Programa de Acción antes referido, que se concentra en cinco esferas: a) b) c) d) e)

Valoración de los recursos ambientales y naturales. Contabilidad de los recursos ambientales. Instrumentos económicos. Evaluación del impacto ambiental. Comercio y medio ambiente.

En el programa se destacan criterios prácticos para fortalecer la creación de capacidades nacionales en los países en desarrollo y en los países en transición a una economía de mercado. Los ministros de medio ambiente y jefes de delegación reunidos en Malmö, Suecia, del 29 al 31 de mayo de 2000, en la ocasión del primer Foro Ambiental Mundial a nivel Ministerial, establecido de conformidad con la resolución 53/242 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 28 de julio de 1999, con el objeto de que los ministros de medio ambiente del mundo se reunieran y examinaran nuevas e importantes cuestiones ambientales, reafirmaron la importancia de la aplicación, sin pérdida de tiempo, de los compromisos jurídicos y políticos asumidos por la comunidad internacional, en especial en la Conferencia de Río; o sea la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo UNCED, antes referida. Ellos expresaron su convicción de que: •

Las causas básicas de la degradación del medio ambiente mundial se sustentan en problemas sociales y económicos como la ubicua pobreza, las pautas insostenibles de producción y consumo, la desigualdad de la distribución de la riqueza y la carga de la deuda;

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la evaluación y el examen decenal de la aplicación del Programa 21 ha de realizarse en 2002 en África del Sur, proporcionaría una nueva oportunidad para que la comunidad internacional adopte medidas para aplicar sus compromisos y reforzar la cooperación internacional que se requiere urgentemente a fin de hacer frente a los retos del desarrollo sostenible en este siglo XXI.

El informe “Perspectivas del Medio Ambiente Mundial 2000” del PNUMA contiene una evaluación de la apremiante gravedad de las amenazas ambientales que enfrenta la comunidad internacional y en específico sobre la economía y el medio ambiente plantea: •

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Es esencial que se tenga en cuenta la perspectiva del medio ambiente en el diseño y la evaluación de la adopción de medidas macroeconómicas, las prácticas del gobierno y las instituciones multilaterales de préstamos y créditos como los organismos de créditos a la exportación. Las tendencias de la mundialización en la economía mundial con los riesgos ambientales que entraña, requiere de instituciones internacionales que adopten nuevos criterios y comprometan a los principales agentes de la mundialización de nuevas maneras. Se debe alentar un enfoque equilibrado e integrado de las políticas de comercio y medio ambiente para alcanzar el desarrollo sostenible, de conformidad con la decisión de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible en su octavo período de sesiones. Deben aprovecharse las posibilidades de la nueva economía de contribuir al desarrollo sostenible, en especial en las esferas de la tecnología de la información, la biología y la biotecnología. Deben estudiarse cuidadosamente las repercusiones éticas y sociales. Ha de reconocerse el interés público en los conocimientos relativos a la diversidad biológica, comprendido el interés de las comunidades indígenas y locales. Deben fomentarse una ética empresarial orientada por el interés público. Debe conseguirse un compromiso mayor en la detección, valoración y mitigación de los impactos ambientales, en la aplicación del principio quién contamina paga, y en el establecimiento de un criterio de precaución en las decisiones de inversión y tecnología. Este criterio debe unirse al desarrollo de tecnologías que utilicen con más eficacia, los recursos a fin de obtener una economía del ciclo vital y a los esfuerzos destinados a facilitar la transferencia de tecnologías ambientalmente racionales.

A la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburg en correspondencia con la falta de una acción decidida y el incumplimiento de los compromisos contraídos 10 años antes por los países más ricos, encabezados por los Estados Unidos, se llegó con idénticos problemas que en 1992, pero agravados en extremo. Los índices de pobreza en la mayoría del planeta, la injusta distribución de la riqueza, los bajos y hasta a veces nulos niveles de salud y educación, la falta de acceso a fuentes de financiamiento, fueron constantes que se escucharon. En la intervención pronunciada por el ministro de relaciones exteriores de Cuba, Felipe Pérez Roque, en esta cumbre, se recordó como diez años atrás, el Presidente Fidel Castro señaló ideas como éstas: Una importante especie biológica está en riesgo de desaparecer por la rápida y progresiva liquidación de sus condiciones naturales de vida: el hombre. [...] Tomamos conciencia de este problema cuando casi es tarde para impedirlo. [...] Las sociedades de consumo son las responsables fundamentales de la atroz destrucción del medio ambiente. La solución no puede ser impedir el desarrollo a los que más lo necesitan [...]. Si se quiere salvar a la humanidad de esa autodestrucción, hay que distribuir mejor las riquezas y las tecnologías disponibles en el planeta, menos lujo y menos despilfarro en 12

unos pocos países para que haya menos pobreza y menos hambre en gran parte de la Tierra. Páguese la deuda ecológica y no la deuda externa. Desaparezca el hambre y no el hombre. Se recalcó como una década más tarde la situación aún no ha mejorado. Al contrario, el medio ambiente está más amenazado que nunca y se destacó la falta de: voluntad política y acceso a los recursos financieros. También se reflexionó en que la cuestión estriba en garantizar los recursos que permitan a nuestros países del Sur obtener financiamiento fresco, estable y sobre bases concesionales y no condicionales. Cuba, en la voz de su Ministro propuso: •

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Implantar un impuesto para el desarrollo de apenas 0,1 % a las transacciones financieras internacionales. Ello generaría recursos por casi 400 mil millones de dólares anuales, que bien administrados por la ONU y su sistema de instituciones podrían cambiar la actual situación. Condonar de inmediato la deuda externa de los países subdesarrollados, cuyo monto total han pagado ya más de una vez. Ello evitaría a nuestros países dedicar por concepto de pago del servicio de la deuda no menos de 330 mil millones de dólares anuales, la cuarta parte de nuestros ingresos por exportaciones de bienes y servicios. Acordar, como un paso inmediato, que 50 % de lo que hoy se dedica a gastos militares sea integrado en un fondo a disposición de la ONU para el desarrollo sostenible. Ello significaría de inmediato casi 400 mil millones de dólares, la mitad de ellos aportados por un solo país, el más poderoso y rico, y también el más responsable de la depredación del medio ambiente. Garantizar el inmediato cumplimiento por parte de los países desarrollados de su compromiso de dedicar 0,7 % de su Producto Nacional Bruto como ayuda oficial al desarrollo. Ello elevaría su contribución de 53 mil millones de dólares en el año 2000 a casi 170 mil millones en el 2003.

Pérez Roque también expresó que: Éstas son solo algunas ideas. Si a ellas sumamos el establecimiento de una nueva arquitectura financiera internacional, incluida la demolición del actual FMI y su sustitución por una institución pública internacional que responda a los intereses de todos, el desarrollo de un sistema comercial justo y equitativo que garantice el trato especial y diferenciado a los países subdesarrollados, y el fortalecimiento del multilateralismo y del papel de la Organización de Naciones Unidas basado en el respeto irrestricto a su Carta, podríamos entonces decir que ha valido la pena esta Cumbre. En Johannesburgo se reafirmó la conciencia de que se hace cada vez más imperiosa la necesidad de soluciones que partan de los tres pilares en que se asienta el desarrollo sostenible: económico, social y medioambiental. Un importante aporte técnico a destacar de esta cumbre fue la publicación de la enciclopedia más amplia y completa jamás editada sobre el desarrollo sostenible, en un intento de proporcionar la base de conocimientos necesaria para un desarrollo sostenible en sus innumerables aspectos, desde las cuestiones ecológicas hasta la seguridad humana. La Encyclopedia of Life Support Systems (EOLSS UNESCO 2002) —Enciclopedia de los Sistemas de Apoyo a la Vida— disponible en Internet, examina exhaustivamente los orígenes de los sistemas que sustentan la vida en la tierra, desde el clima a los océanos mundiales, los bosques, el ciclo del agua y la atmósfera, así como las amenazas que se ciernen sobre todos ellos. Las contribuciones superan ese marco ofreciendo explicaciones detalladas sobre técnicas para aplicar las ciencias abstractas o puras, como modelos matemáticos para evaluar la contaminación ambiental o predecir las pautas de consumo. Sin embargo, las soluciones técnicas no resolverán por sí solas la 13

actual crisis ecológica. Por ello, la EOSLL abarca una diversa gama de cuestiones sociales, desde la legislación internacional en materia de derechos humanos y la erradicación de la pobreza a la psicología de la religión. Más de 5 000 eminentes expertos colaboraron en la elaboración de esta innovadora publicación en diversos campos: las ciencias naturales (la química y la biología por ejemplo), las ciencias sociales (historia, economía, derecho y psicología, entre otras), humanidades e ingeniería. La EOLSS también aborda temas interdisciplinarios, como las ciencias atmosféricas y de la tierra y la economía ambiental, así como los métodos más eficaces de gestión de los recursos naturales, las energías no renovables, la diversidad biológica y la agricultura. Este enfoque es fundamental para gestionar la vida en la Tierra. La crisis mundial del agua, por ejemplo, no puede resolverse mediante una sola disciplina. El más experimentado ingeniero civil encargado de construir diques y trazar la cartografía del caudal de los ríos puede saber poco sobre cómo aprovechar las fuentes subterráneas, que ofrecen un enorme potencial siempre que se tomen las debidas precauciones. La EOLSS no sólo facilita la información técnica necesaria, sino también análisis críticos sobre los aspectos políticos y económicos que intervienen en la administración de estos recursos. La EOLSS, es un libro de consulta que al abordar conjuntamente las aspiraciones de paz, progreso y desarrollo sostenible, expone la necesidad de nuevos instrumentos económicos, a la vez hunde sus raíces en la ética de la ciencia y la cultura de paz.

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Capítulo 2 Ubicación actual sobre el uso eficaz de los instrumentos económicos y del mercado y de otros incentivos En los últimos años muchos países han demostrado su dedicación a un proceso integrado de decisiones para el desarrollo sostenible y se destaca el énfasis creciente en la definición de políticas y estrategias integradas que provienen tanto de una concientización y demanda internas como de pedidos del exterior. Se reconoce la importancia de lograr que se eleve la correspondencia de la dimensión ambiental con las políticas, los planes y la legislación, y se adecuen cuando sea necesario. No se puede esperar que solamente los instrumentos económicos y del mercado, así como otros incentivos solucionen los problemas del medio ambiente y el desarrollo. “Estudios Ambientales Integrales. Guía de Enfoques Metodológicos” (anexo 1)3, se refiere a un esfuerzo cubano en estas cuestiones donde se indican, además, importantes referencias sobre trabajos en el mundo que tratan acerca de la integración de las consideraciones ambientales en la toma de decisiones y gestión económica. Estas cuestiones se examinaron a fondo en la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas en su cuarto período de sesiones del 3 de mayo de 1996, en que se analizó la problemática de la incorporación de la dimensión ambiental en las políticas y los planes económicos, asimismo se subrayó la importancia de la evolución de las modalidades de consumo y producción, así como de los recursos y los mecanismos financieros para el desarrollo sostenible. A continuación se exponen algunas de las cuestiones allí abordadas. La Comisión sobre el Desarrollo Sostenible del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas prevé que los IE lograrán un nivel de protección ambiental semejante al de los instrumentos actuales de mando y control, pero a un costo más bajo (eficacia en función de los costos); fomentarán una mayor innovación en las tecnologías de reducción de la contaminación que los instrumentos tradicionales de mando y control (y en consecuencia lograrán un nivel superior de reducción de la contaminación); y generarán ingresos para los gobiernos, que se pueden utilizar para reducir los impuestos no ecológicos o para aumentar los gastos del gobierno en el desarrollo sostenible. En el anexo 2 se presenta una matriz de opciones de política e instrumentos financieros, que muestra la diversidad creciente de alternativas utilizables. Lamentablemente existen pocas muestras disponibles de resultados prácticos de los instrumentos económicos una vez empleados. Sobre la base de la labor realizada por diversos investigadores e instituciones, se han deducido algunas consideraciones positivas de las políticas sobre los conocidos impuestos a la contaminación y a los recursos naturales, la determinación de precios y los planes de compra-venta de derechos de contaminación. En los países integrantes de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), gran parte del interés en la aplicación de IE a objetivos ambientales se centra en las oportunidades de introducir de forma gradual un enfoque ecológico al sistema impositivo, mediante impuestos ecológicos nuevos o modificados, la reforma de dicho sistema impositivo aplicando criterios ecológicos o reduciendo los subsidios económicos que perjudican el medio ambiente. En los países de la OCDE, las consideraciones ambientales desempeñan cada vez un papel más importante en la concepción de diversos impuestos, y en algunos de esos países están considerando la reestructuración de sus sistemas impositivos vigentes. Noruega, Suecia y los Países Bajos han establecido grupos de estudios para analizar modos de llegar a un sistema impositivo más inocuo para el medio ambiente.

3 En el anexo 1 se presenta el proyecto de guía de enfoques metodológicos para realizar estudios sobre la extensión de la incorporación de la dimensión ambiental en la planificación económica cubana.

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El crecimiento continuo de la utilización de cargos e impuestos a productos destinados a corregir los efectos en el medio ambiente de las actividades económicas se reflejan en acontecimientos reportados en Bélgica, Dinamarca y el Reino Unido. Además, en diversos países de la OCDE se han reformado (incluyendo consideraciones explícitas para proteger el medio ambiente) los impuestos de energía; esas reformas comprenden el sector de transportes, en particular los vehículos. Las economías en transición muestran interés en la utilización de diversos tipos de IE. Por ejemplo, algunos países han introducido impuestos a la contaminación: Rusia, Hungría, Polonia y Estonia gravan con impuestos las emisiones de aire y de agua, y tienen en cuenta los factores que afectan el nivel de daño ambiental, como la cantidad y toxicidad de las emisiones. A Costa Rica, en América Latina, se le reconoce avances en la utilización de algunos tipos de incentivos económicos, especialmente en el sector forestal, el suelo, el agua y la diversidad biológica. Varios países imponen impuestos a las emisiones de agua: China, Corea, Filipinas, Malasia y Tailandia. Sólo excepciones, como es el caso de Bangladesh, reportan la introducción de impuestos ambientales indirectos (impuesto a las sustancias nocivas para el ozono).

Creación de sistemas de contabilidad económica y ambiental integrados La contabilidad nacional es la fuente de información básica utilizada en muchas de las decisiones de política económica, y sus indicadores son la forma principal para juzgar el desempeño económico de un país. En la medida que el éxito económico se basa en el crecimiento no sustentable del producto, aumenta el riesgo de que su crecimiento sea a costa de la degradación de su medio ambiente y la sobreexplotación de los recursos naturales. Los índices como el Producto Interno Bruto (PIB) o el Producto Neto Bruto (PNB) —pese a sus imperfecciones— se utilizan para medir la actividad económica realizada a través de los mercados; y en esta función técnica son legítimos, e incluso muchos los consideran imprescindibles. Por el contrario, según han señalado reiteradamente economistas críticos y ecologistas no sirven en absoluto como indicadores del bienestar humano y ecológico, y ni siquiera son indicadores de la buena salud de la economía. Las críticas fundamentales al Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) de las Naciones Unidas, vigente en el mundo, se resumen en tres aspectos: 1. Agotamiento de los recursos naturales no es considerado en sus cálculos. 2. Degradación del medio ambiente no se mide. 3. Gastos de protección del medio ambiente no son tratados satisfactoriamente. Así pues, las cuentas nacionales no miden correctamente el ingreso nacional, en el sentido que contabilizan la depreciación de los activos naturales4 como ingreso disponible en circunstancias que constituyen una pérdida de capital. Esto implica que un país podría acabar con sus recursos naturales talando bosques, erosionando suelos, contaminando aguas y agotando sus recursos minerales, sin que el ingreso calculado se viera afectado cuando esos activos desaparecieran. Riechman (1996) sobre la contabilidad nacional actual destaca que los servicios ecosistémicos globales5 no cuentan en absoluto. Tampoco los daños ecológicos —deterioro de sumideros, destrucción de ecosistemas, etc.— se contabilizan. Los costos compensatorios o ¨gastos defensivos¨ que se tienen que realizar como males menores, para protegernos contra costos sociales y efectos

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Los activos del medio natural que se ven —directa o indirectamente, real o potencialmente— afectados por las actividades humanas, se denominan activo natural. La definición de activo natural se corresponde con el concepto de patrimonio natural. Se considera por lo general, que la expresión recursos naturales es estrictamente aplicable sólo si la atención se concentra en el uso efectivo de los activos naturales. 5 Manantial de vida y la biodiversidad, hábitat de las especies vivas, proveedor de “servicios ecosistémicos” que aseguren la regulación global, fuente de recursos naturales y sumidero de calor y residuos. 16

secundarios indeseables de la actividad económica, se registran en la contabilidad nacional como consumos finales, en lugar de consumos intermedios, que sería lo lógico; esto sobredimensiona injustificadamente el PIB y el PNB. Si a esto se añade que a veces “la depreciación del capital natural” —en forma de agotamiento de recursos— se cuenta como un ingreso, y se suma a las cuentas en lugar de restarse, que sería lo lógico; no resultará difícil comprender la radical inadecuación del PIB y del PNB como indicadores que sirvan para guiar la “ecologización” de la economía o la evolución del bienestar humano. Por ejemplo, para una fuga de tóxicos químicos que contaminan los suelos y los acuíferos de cierta región, aunque los daños sean importantes, el PIB no disminuye por ello. Si la administración gasta millones en descontaminar la zona en la medida de lo posible, el PIB aumenta (estos gastos se contabilizan como consumo final); si se obliga a la industria responsable a realizar la descontaminación, el PIB disminuye (se contabilizan estos gastos como consumo intermedio). Si se establece que los industriales deben tomar medida para evitar futuros accidentes similares, una parte de sus gastos contarán como inversión (y hará crecer el PIB) y la otra como consumo intermedio (lo que hará disminuir el PIB). Y si los ciudadanos o la administración tienen que pagar costosos tratamientos médicos para paliar los efectos de la contaminación, de nuevo ello contará como consumo final y hará crecer el PIB. Varios estudios indican que si la destrucción de capital natural originada en el proceso de producción de bienes primarios fuera estimada en las cuentas nacionales, las tasas de crecimiento serían negativas en muchos países latinoamericanos, que muestran tasas de crecimiento anual del orden de 4 ó 5 %. Al contabilizarse el uso de activos naturales como ingreso disponible, en circunstancias que representan una pérdida de capital, las cuentas nacionales dan señales equívocas a los encargados de la formulación de políticas, y ocasionan una grave distorsión en las evaluaciones del desempeño económico, en las estimaciones de las relaciones macroeconómicas y de las posibilidades futuras de consumo. Además de sobrestimar el ingreso nacional y esconder un proceso de consumo del patrimonio natural, dan también la impresión de una prosperidad económica que desvirtúa la realidad. Resulta, por tanto, esencial contar con la adecuada información respecto de la evolución del patrimonio natural y de cómo éste se vincula con los flujos tradicionalmente incorporados en las cuentas nacionales, que son en la actualidad la base para la toma de decisiones en el ámbito económico. Para este fin es importante transformar la valoración económica convencional productivista en valoraciones económico-ambientales, en la que se interioricen las denominadas “externalidades”. Existen propuestas encaminadas a modificar el sistema de contabilidad económica a escala mundial, buscando que la disminución del capital natural ocupe el mismo nivel de importancia que la depreciación de equipos de una planta industrial. Otras preocupaciones se manifiestan sobre la valoración de las funciones o servicios ambientales dañados. Se considera en general que ésta es una problemática en evolución, en la que hay mucho aún por definir. Entre los esfuerzos por resolver o al menos avanzar en la adecuada integración economía-medio ambiente, se encuentran diferentes propuestas dirigidas a corregir con ajuste ambiental el PIB. Varios países han tratado de elaborar sistemas de estadísticas integradas sobre el medio ambiente y la economía. En general, en los países desarrollados las actividades se cumplen o bien de manera independiente por países o bien mediante la labor de la Oficina de Estadísticas de la Comunidad Europea (EUROSTAT); en algunos países como: Colombia, Filipinas, Ghana, Indonesia, México, Papua Guinea, la República de Corea y Tailandia se están desarrollando proyectos con el apoyo de la División de Estadísticas y del PNUMA. Estos indicadores tratan de proporcionar valores ajustados y verdaderos de un real crecimiento sostenible y pondrán de manifiesto la necesidad de que la degradación y el desgaste de los recursos naturales se vean reflejados en las cuentas del ingreso nacional.

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Un Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica Integrado fue elaborado por la División de Estadísticas de las Naciones Unidas basado en la conformación de “cuentas satélites”, el cual tiene los siguientes objetivos: • • • • •

Desglose de todas las corrientes y existencias vinculadas al medio ambiente en las cuentas nacionales tradicionales, particularmente los gastos en materia de protección al medio ambiente. Vínculo entre las cuentas de recursos naturales físicos y sus indicadores con las cuentas monetarias sobre el medio ambiente y los balances. Incorporación de los costos y beneficios del medio ambiente, en cuanto al desgaste de los recursos naturales, y su calidad en las cuentas de ingresos y producción de los sistemas de contabilidad nacionales. Contabilidad del mantenimiento de una riqueza tangible, en que se extendería el concepto de capital para abarcar no sólo el producido por el hombre, sino también el capital natural. Elaboración y medición de los indicadores costo, capital, ingresos, producción y la suma total, como un producto interno neto (PIN) con ajuste ambiental.

Diversas tareas (entre las que se cuentan estudios casuísticos por países) sobre el Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica Integrado se desarrollan bajo la dirección de la Dependencia de Indicadores y Evaluación del Medio Ambiente, del Banco Mundial, en estrecha colaboración con la División de Estadísticas de las Naciones Unidas y muchas otras instituciones gubernamentales y no gubernamentales. Existe un marco de referencia y directrices para la contabilidad de los recursos naturales basado en directrices anteriores, en las que se incluyen sectores ajenos al mercado y combustibles no comerciales; además, se evalúan los cambios en calidad de los suelos y de ciertos recursos agotables, tales como el petróleo y el carbón. Estos trabajos abarcan ejemplos de utilización de la contabilidad de los recursos naturales en la industria maderera y la explotación del petróleo y gas de Indonesia; los recursos minerales subterráneos de Papua Guinea y las actividades que realizan en Filipinas para modificar su sistema de contabilidad nacional. A modo de ejemplo se presenta en la tabla 1 el formato de Hoja de Balance de activos físicos elaborado por Aguilar (1996), para la contabilización de recursos naturales en un proyecto del Banco Central de Chile sobre cuentas ambientales, actualmente en desarrollo. Los componentes definidos en este proyecto son: Balance de activos físicos, gastos de protección ambiental y valorización de los balances de activos. Cada uno de los cuales constituye un elemento de la contabilidad ambiental. Han iniciado el trabajo en tres sectores productivos: forestal, pesca y minería. La selección se basó en la incidencia que tienen estos sectores en el conjunto de actividades económicas relacionadas con el PIB y las exportaciones. El objetivo primordial de este proyecto no es producir información sobre los flujos y stocks de recursos naturales, sino utilizar la información existente de otras instituciones y reorganizarlas de forma coherente con el SCN, aunque por la inexistencia de antecedentes adecuados tuvieron que generar información base a través de proyectos específicos. La hoja de balance presentada corresponde al recurso bosque nativo, medido en superficie (miles de ha). En ella se identifican, para cada año, los stocks de apertura6 y los flujos asociados a ellos. Los flujos relacionados con la disminución o los cambios en la calidad de la superficie de bosque se refieren a las siguientes acciones humanas: incendio, habilitación (cambio en el uso, desde bosque nativo a agricultura) y sustitución (cambio de uso, desde bosque nativo a plantaciones exóticas). Los activos de cierre del año i son el resultado de los activos de apertura del mismo año, corregidos

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Los stock de bosques nativos se clasifican, en primer término, según su pertenencia o no al Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas. En el bosque no protegido se distingue la superficie, de acuerdo con su calidad (bien conservada y deteriorada). 18

por los flujos del mismo período. A continuación, como en toda contabilidad, los activos de apertura del año siguiente (i+1), corresponden a los activos de cierre del año i (Tabla 1). Tabla 1. Formato para la contabilización de recursos naturales año i

año i+1

año .…

año i+n

1. Activos de apertura 1.1

Bosque no protegido

1.1.1

Bien conservada

1.1.2

Deteriorada

1.2

Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado

1.2.1

Parques Nacionales

1.2.2 Reservas Nacionales 2. Disminuciones 2.1.

Incendios

2.2.

Habilitación

2.3.

Sustitución

3. Transferencias intra-superficiales 3.1.

Manejo

3.2.

Floreo

4. Activos de cierre 4.1.

Bosque no protegido

4.1.1.

Bien conservada

4.1.2.

Deteriorada

4.2.

Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado 4.2.1.

Parques Nacionales

4.2.2.

Reservas Nacionales

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En este proyecto se plantea que al no existir en la teoría económica actual, métodos ampliamente aceptados en relación con la valorización de recursos naturales, han decidido desarrollar esta etapa después, y mientras trabajan en los costos de mitigación y los gastos de protección ambiental. • Costos de Mitigación. Para llevar a cabo este cálculo, inicialmente se estima en unidades físicas el impacto ambiental que generan las actividades productivas del sector en análisis. En este caso, la contaminación se mide como las emisiones que sobrepasan las normativas ambientales existentes. El paso siguiente corresponde a valorizar estos impactos. Se utiliza como aproximación el monto mínimo de inversiones y gastos corrientes necesarios en tecnología y/o cambio de insumos para que los procesos productivos disminuyan sus emisiones a niveles considerados como no contaminantes. • Gastos de Protección Ambiental. Son aquellos que realizan los agentes en aras de mitigar o prevenir efectos adversos producidos en el medio ambiente por las actividades económicas. En la actualidad se presume que ellos representan una parte cada vez mayor de los flujos relacionados con las cuentas nacionales. Por esta razón, en el Sistema de Cuentas Económicas y Ambientales de la Naciones Unidas se recomienda que sean identificados. Este componente se conforma mediante un análisis metodológico e interacciones con instituciones sectoriales, que garantizan un trabajo conjunto en la estimación de gastos. Por último, como indica F. Chapela (1999), la incorporación de aspectos ambientales, se va imponiendo progresivamente como un nuevo enfoque de los sistemas de evaluación de la eficacia económica. Se empieza a explorar el uso de la "economía ecológica" para la evaluación de proyectos (Abaza, 1993). Este enfoque ha permitido incorporar al análisis económico de los proyectos considerados ambientales. De esta manera, se han podido evaluar sectores como el de saneamiento (Norse y Saigal, 1993), o el de desarrollo de fuentes de energía (Meier y Munashinge, 1993). También se han desarrollado, a nivel piloto, sistemas de "cuentas nacionales ambientales" en México (Van Tongeren et al., 1993) y Uruguay (Recalde, 1993), entre otros países. La aplicación de cuentas ambientales ha sido un instrumento importante para ampliar la conciencia de los políticos sobre los procesos de degradación del medio ambiente o de agotamiento de los recursos naturales, que el proceso de desarrollo social y económico puede provocar si no se toman medidas preventivas. Así por ejemplo, el Panel Intergubernamental sobre Bosques, convocado por la Comisión para el Desarrollo Sostenible de la ONU, reconoce que: [...]basándose en estimaciones realizadas, la inversión anual en silvicultura e industrias derivadas de la silvicultura en los países en desarrollo, llega a 13 500 millones de dólares; si esta inversión estimada se incrementara en un 50 % para incluir componentes faltantes, tales como son los productos no-maderables, servicios, infraestructura e instituciones, la cifra global sería de unos 20 000 millones. Por otra parte, si consideramos la madera perdida por la deforestación a 25 dólares el metro cúbico, la deforestación tropical equivale a unidadesinversión anual de 45 000 millones. Por lo tanto, como resultado de la deforestación, la silvicultura en los países en desarrollo, en especial en los trópicos, ha estado sujeta a una inversión negativa neta de unos 25 000 millones de dólares al año (Comission on Sustainable Development, 1996). En el caso de los bosques del mundo, la visualización de un déficit de 25 000 millones de dólares debido a la inclusión de la deforestación en las cuentas, permite a los políticos tener una imagen de las inversiones que serían necesarias para propiciar un manejo sostenible de los bosques del mundo. El mismo panel de la ONU, estima que: “De los 31 500 millones de dólares anuales de recursos adicionales que se requieren para el manejo forestal sostenible, cerca de 25 580 millones deberán ser recaudados en cada país, una tarea agobiante para los países en desarrollo”. Otro aspecto importante a enfatizar, además de los aportes que en este campo se están realizando en la economía ambiental en los foros internacionales y a nivel de países, es el desarrollo de un

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esquema de "cuentas ambientales" a nivel local. Lo anterior ayudaría a una mejor toma de decisiones a nivel comunitario, al proporcionar indicadores de posibles procesos de degradación o de agotamiento de la base de recursos, de modo que los que toman decisiones "en el terreno" — agricultores, ganaderos, leñadores, motosierristas, autoridades locales, etc.— puedan tener una señal de alerta temprana sobre procesos latentes que pueden provocar impactos ambientales negativos de significación.

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Capítulo 3 Identificación de los recursos naturales como parte del proceso de valoración económica de los ecosistemas naturales Este análisis está dirigido a los ecosistemas relacionados con los recursos naturales. Por su abundancia, éstos han sido tradicionalmente considerados como bienes de acceso libre, y en consecuencia, manejados con políticas inapropiadas para su aprovechamiento y conservación. En las últimas decenas de años el entorno natural ha sufrido una degradación muy superior a la ocurrida en cientos de miles de años de existencia del hombre sobre la tierra. Por otra parte, muchos de los efectos de esta degradación, que hasta hace poco se manifestaban en zonas próximas a su origen, no solo se están internacionalizando, sino que están afectando al funcionamiento natural del planeta, y así se globaliza un problema cuyas repercusiones para las próximas generaciones son, en gran medida, imprevisibles. El acelerado deterioro ambiental, aunado a los estudios de extinción de especies y el agotamiento de los recursos extractivos, entre otros muchos factores, han llamado la atención a la problemática de los recursos naturales como recursos escasos, y a causa de ello han tomado relevancia como parte del problema económico. Los recursos naturales y el ambiente en general, se consideran bienes comunes. Por tanto, aún cuando pueden analizarse desde el punto de vista financiero, el marco de trabajo para su valoración debe ser el del análisis económico para demostrar la eficiencia de los objetivos trazados en relación con la economía en general. La distribución de recursos escasos entre los diferentes usos posibles con la finalidad de seleccionar aquéllos más eficientes desde el punto de vista de la sociedad es el objetivo de la economía. La utilización que se le dé a los recursos naturales dependerá de los objetivos planteados; entre los cuales cabe mencionar la maximización de la ganancia, la conservación de un nivel particular de insumos o la satisfacción de algún objetivo social. Y el objetivo social es sólo una dimensión del aspecto del manejo de los recursos naturales. La eficiencia económica en su aprovechamiento, los factores biológicos de la producción y los aspectos culturales son, en conjunto, elementos esenciales para establecer los mecanismos de aprovechamiento de la naturaleza. Este manejo “respetuoso” considera las limitaciones ambientales, involucra los medios, técnicas y políticas necesarias para maximizar los beneficios del aprovechamiento; en aras de permitir su conservación a perpetuidad y respetar el derecho de las futuras generaciones al disfrute de los beneficios de los recursos naturales. A este manejo se le considera sostenible. La identificación de los recursos naturales potenciales y sus usos sostenibles es uno de los pasos imprescindibles para utilizar las herramientas de la valoración económica, a fin de demostrar la importancia de su manejo sostenible. Entre los recursos valiosos para el mantenimiento y desarrollo de la mayoría de los países del Tercer Mundo, y en específico de Centroamérica, se pueden destacar aquellos derivados de los bosques tropicales, zonas costeras y humedales. Los ecosistemas asociados a estos recursos se destacan por ser uno de los ambientes de mayor productividad biológica del planeta. Paradójicamente, han sido considerados como tierras poco productivas, desde el punto de vista tradicional de la producción agrícola, y en general de poco valor económico. Por esta concepción equivocada, muchos gobiernos han incentivado el drenaje y la conversión de estas zonas para su empleo en actividades de producción agrícola, ganadería, urbanización, acuicultura y turismo indiscriminado. Esta situación ha conducido a la búsqueda de métodos cuantitativos que permitan a gobernantes, planificadores y administradores de áreas naturales, disponer de elementos objetivos para poder evaluar la conveniencia de establecer programas de conservación y aprovechamiento. La valoración económica de los recursos naturales y de las áreas silvestres es una de las herramientas más novedosas y efectivas en la evaluación y demostración de su importancia socioeconómica para la sociedad. 22

Los recursos naturales (los bienes y parte de los servicios derivados de sus usos) son relativamente fáciles de identificar. Sin embargo, muy pocas han sido las metodologías reconocidas y menos aún las aplicadas para llevar a cabo su valoración económica. Los métodos de valoración existentes se han diseñado básicamente en países industrializados y para ellos. Con independencia de la crítica a que están sometidos por su bajo nivel de comparatibidad, su aplicación es limitada en sistemas tropicales, sobre todo a causa de: • Carencia de conocimiento e información sobre los ecosistemas en estas latitudes. • Diferencias ecológicas entre ecosistemas templados y tropicales. • Diferencias en las características de los usos e intereses entre los países industrializados y los subdesarrollados. Un marco conceptual metodológico que se reconoce por tener un alto nivel de aplicabilidad y que es presentado en este estudio, son los trabajos: “Guía para elaborar inventarios territoriales básicos de bienes y recursos naturales” y “Balances regionales. Conceptos y criterios básicos” desarrollados por la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente, en 1992, y la metodología elaborada por Costanza (1997) y otros especialistas destinada a valorar los humedales tropicales en términos económicos, independientemente de su complejidad y de la necesidad de abundante información que requiere. Se subraya que la base referencial fundamental en el presente trabajo son además, varios importantes estudios elaborados en países en desarrollo.

Inventario ambiental Es considerado básico para el establecimiento del balance económico de una región. A continuación se presentan definiciones y elementos del método para su realización, que basado en el concepto de patrimonio natural está constituido por bienes naturales, cuya índole se debe al valor que la sociedad les atribuye porque reconoce su aptitud para satisfacer necesidades. Este método fue desarrollado por el Proyecto CEPAL de Contabilidad Patrimonial y aplicado, entre otros, en el Inventario Ambiental de la región de Magallanes (1991a). El sentido común dice que está fuera de las posibilidades humanas y materiales querer protegerlo todo. Los fondos son siempre escasos y deben ser invertidos en planes y proyectos que den resultados tangibles y mejoras en la calidad ambiental perceptibles a la sociedad. Por ello, en muchos casos se considera acertado el criterio de que el inventario ambiental no fija prioridades según el valor que poseen los bienes naturales, sino que propone los bienes amenazados como objetivo de la gestión ambiental y concentra la atención y los medios de la región para aprovecharlos mejor.

Definiciones básicas Bienes naturales. Son los componentes del medio ambiente natural que tienen la aptitud para satisfacer necesidades en alguna de las tres categorías: el hombre, la ecología o la economía. Todos los elementos del medio natural pueden ser bienes naturales (seres vivos, energías, espacios, lugares, cualidades o materias) y no se convierten en bienes por el solo hecho de existir, sino únicamente por la valoración que les otorga la sociedad porque los considera bellos, útiles, escasos o de cualquier otro modo necesarios. Recursos naturales. Son un subconjunto de los bienes naturales, caracterizados por su alto valor para la economía.

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Patrimonio natural. Es el conjunto de bienes naturales legados por las generaciones anteriores, los que corresponde conservar en sus atributos fundamentales o transformar adecuadamente para poder trasmitirlos a las generaciones futuras. Esta definición contiene dos requisitos implícitos que distinguen a los bienes patrimoniales de los que no lo son. El primero, es la trascendencia, es decir se les atribuye valor que trasciende a la generación actual e interesa a las generaciones futuras; y el segundo, que su cantidad o calidad puede ser acrecentada, mantenerse y aún extinguirse por completo dependiendo de cómo se usen. Inventario. Asiento que se hace de los bienes de una persona o comunidad. Se distinguen los siguientes matices: - Inventario patrimonial: Verificación sistemática de la cantidad o calidad, expresada en términos físicos, de los bienes del patrimonio natural de un territorio, preparado periódicamente con propósito de conocimiento o administración. - Inventario ambiental: Inventario patrimonial restringido por selección efectuada con criterios ambientales, que abarca los bienes naturales amenazados y tiene un objetivo principal de gestión. Necesidades. Es todo aquello a lo cual es imposible sustraerse, faltar o resistir. En relación con el patrimonio natural son: - Apetencias psíquicas, estéticas y afectivas de las personas que el medio natural satisface. - Requisitos biofísicos y bioquímicos esenciales que preservan los equilibrios ecológicos. - Demandas e intereses respecto a los recursos naturales que dan fundamento y mantienen la economía de un territorio. Región. Cada una de las grandes divisiones territoriales y administrativas de un Estado. Se denominan según el país, región, departamento, provincia, municipio, zona... Si la región es costera, comprende también su zona correspondiente de mar patrimonial. Son requisitos para asegurar que un inventario ambiental sea eficiente en la práctica: - Primero, que sea comprensible. Sin esta condición el inventario pierde utilidad y corre el riesgo de convertirse, en el mejor de los casos, en herramienta de técnicos y especialistas. No solo deberá ser interpretable por parte de la autoridad y sus asesores, sino también por el ciudadano común interesado en los asuntos del medio ambiente. - Segundo, que resulte relativamente fácil componerlo. Debe tenerse en cuenta las limitaciones que enfrentan los gobiernos a todo nivel. Para lograr este objetivo es indispensable que en el método y en el procedimiento de elaboración domine la simplicidad, independientemente de que tiene que garantizar calidad técnica. - Tercero, que sea claramente indicativo de los problemas ambientales del patrimonio natural. Es decir, muestre lo necesario para que la autoridad decida con fundamento dónde y cómo actuar. A esta condición, conocida como cualidad indicativa, hay que tratar de encontrarle la mejor expresión numérica para cada problema a que se refiera. - Cuarto, que aproveche cuanto sea posible, la información sobre patrimonio natural existente en los servicios públicos y otras entidades. No en pocas ocasiones, en las regiones existe información que por estar dispersa sin constituir un sistema útil o por estar sólo reservada a determinado fin específico, no se utiliza. El inventario evitará generar necesidades de nueva información primaria cuya obtención es onerosa. Como es de suponer, un método que reúna estos requisitos involucra cierto grado de compromiso entre dos propósitos de igual valía, que son la calidad metodológica y la utilidad práctica del instrumento final.

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Cuestiones metodológicas La metodología de los inventarios físicos se ha desarrollado sobre el concepto de patrimonio natural, que está constituido por bienes naturales cuya índole se debe al valor que la sociedad les atribuye porque reconoce su aptitud para satisfacer necesidades pertenecientes a tres categorías: hombre (humanas o de personas), ecología (de la naturaleza) y economía. Los bienes naturales poseen la aptitud para satisfacer necesidades de las tres categorías en distinta proporción. Algunos tienen un notorio valor preponderante y otros no, pero según este método pueden ser fraccionados hasta que cada porción aparezca con un claro valor principal, esto permite, entonces, clasificarlos en una de las tres categorías antes mencionadas. El proceso avanza en tres etapas: • Primero la identificación. Tiene el propósito de reconocer los bienes naturales y correlacionándolos con necesidades predeterminadas. • Segundo, conjunto de bienes naturales identificados, por lo común grande, ha de ser reducido. Para ello se seleccionan los bienes más amenazados, de modo que se obtenga un conjunto mucho menor pero bien indicativo para la gestión ambiental. Si es menester se harán, además, restricciones territoriales o cualitativas, de manera que los bienes naturales inventariados sean menos, pero los más significativos del estado patrimonial y los más importantes para la administración ambiental. • Tercero, asegurar medidas y unidades apropiadas de cantidad y calidad a cada uno de los bienes que entrarán al inventario. La variación anual o periódica de estas medidas exhibirá las ganancias o pérdidas de las existencias de cada uno de los componentes del inventario. Entre las recomendaciones prácticas localizadas en algunos reportes de aplicación se plantea trabajar con las medidas más simples posible, que a su vez sean suficientes para expresar las necesidades de la gestión patrimonial. Los parámetros de superficie son adecuados para los recursos territoriales, por lo que son preferidos, y solo se acude a los análisis de laboratorio cuando no pueden evitarse. Se recomienda, también, utilizar atributos que permitan medir las reservas aunque sea con parámetros parciales o indirectos; por ejemplo: como se desconoce la biomasa y biología de muchas especies marinas comerciales, se propone medir las reservas con tres datos tomados de la estadística pesquera: tamaño de los ejemplares, volumen de captura o desembarque y esfuerzo de pesca. Los trabajos cartográficos (Anexo 3) son de gran uso. La fotografía aérea y la imagen de satélite son herramientas bastante utilizadas, referidas como de bajo costo relativo y con suficiente exactitud para los propósitos de inventarios y cuentas. Es posible abordar los inventarios físicos con diversos alcances y objetivos, desde el más simple o sistema de alarma hasta un complicado y acucioso inventario de todo el patrimonio natural (Tabla 2). Tabla 2. Comparación de instrumentos de gestión ambiental-patrimonio de expresión física Propósito principal Atributo medido Plazos de gestión Medio adecuado Número de bienes naturales Expresión numérica Restricciones Frecuencia recomendada

Sistema de alarma Reconocer las amenazas Calidad y flujos Acción inmediata Proyectos El menor posible

Inventario ambiental Ordenar el uso Mixto Mediano Programas Todos los ambientales

Inventario patrimonial Conocer el patrimonio Cantidad (reservas) Largo Políticas Todos en lo posible

Indicativo solamente Todas las necesarias Anual

Confiable y preciso Algunas Bienal

Cierto y exacto Ninguna Quinquenal

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Para ejemplificar todo lo expuesto se presentan a continuación algunos comentarios y resultados de una aplicación concreta de la metodología antes descrita en la región de Magallanes.

Inventario ambiental de la región de Magallanes, Chile Presentación de la región de estudio La región de Magallanes tiene 132035 km2. Es la más extensa de las trece regiones de Chile, y comprende 18 % del territorio nacional. Se ubica en el extremo austral de Sudamérica y forma un arco norte sudeste con alrededor de 1 000 km de largo, desde los 48° latitud S hasta el Cabo de los Hornos en unos 56° y de los 68° longitud O hasta los 76°. Su economía se basa en la extracción de recursos naturales. Al producto geográfico bruto contribuyen yacimientos petrolíferos (40 %), gas natural, explotación forestal de madera aserrada y astillas así como actividades ganaderas. Tiene una población de 145 000 habitantes (Censo de 1992) y 80 % se concentra en la capital, Punta Arenas. En la región de Magallanes se distinguen dos territorios esencialmente distintos: uno es húmedo, lluvioso e inhabitable y el otro es semiárido, ventoso y habitable. Aproximadamente 60 % del territorio está totalmente despoblado de la parte occidental y sur. Casi todo, más de 6 400 000ha están protegidas de manera legal como parques nacionales y reservas forestales. Son archipiélagos inhabitables e infértiles, cubiertos de tundras o de bosques húmedos sometidos al clima lluvioso y frío con escasa insolación. En los canales y aguas interiores operan las flotas pesqueras, porque allí solo la pesca es pródiga. Estas características severas han limitado la expansión hacia el oeste. Se dice que es un patrimonio que se protege a sí mismo. Los problemas ambientales se extienden por todo el espacio ocupado: los bosques caduciformes, las estepas y las aguas interiores. El área más afectada por el daño ambiental es la de la ciudad de Punta Arenas, los sectores aledaños y el litoral norte del estrecho de Magallanes, donde se concentran la actividad petrolera y el tráfico marítimo. La parte ocupada por la ganadería, cuya presión ha hecho retroceder el bosque está severamente erosionada a causa del sobrepastoreo. Esto ocurre, en especial en la costa norte de la Tierra del Fuego, donde hay signos de desertificación y amenazas de dunas. La porción oriental del Estrecho y su litoral norte, donde están los centros petroleros y todas las áreas periurbanas de Punta Arenas, presentan claros síntomas de degradación a causa de los contaminantes y la actividad humana. El deterioro se ha incrementado en proporción directa con el aumento de la población, propiciado, además, por un estilo de desarrollo dañino para la naturaleza e irracional en el uso de los recursos naturales. Se refieren a informes alarmantes respecto a la sobreexplotación de mariscos y crustáceos en los canales, la contaminación por hidrocarburos en el estrecho de Magallanes y la degradación de las praderas.

Aplicación de la metodología sobre inventarios territoriales básicos de bienes y recursos naturales El método someramente descrito sobre inventarios territoriales básicos de bienes y recursos naturales desarrollado dentro del proyecto CEPAL de contabilidad patrimonial, se aplicó al caso de la región de Magallanes con ciertas modificaciones aconsejadas por la realidad local. Se eligió elaborar un inventario relativamente reducido de bienes patrimoniales amenazados y para hacerlo se tomaron en cuenta algunas circunstancias: la primera, que la institución encargada de administrar el medio ambiente era rudimentaria y se consideraba irrealizable pretender elaborar un inventario patrimonial completo. Por otra parte, las amenazas crecientes sobre el medio natural exigen actuar en los puntos débiles para darles solución con la premura debida, y no ahondar en el conocimiento del patrimonio natural en general. Además las decisiones de inversiones que se prevén a corto plazo en la provincia, se concentran en los mismos ecosistemas que ya han sufrido daños.

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Identificación de las necesidades Las necesidades quedaron definidas como se detalla a continuación: 1)

2)

3)

Necesidades de las personas. Se definieron cinco necesidades a partir de los conceptos del Centro de Alternativas de Desarrollo CEPAUR, expuestos en “El desarrollo a escala humana” (1986): • Vivir en un entorno agradable por su calidad ambiental. • Preservar la identidad regional. • Tener lugares para la recreación al aire libre. • Contemplar las bellezas naturales. • Mantener los usos y costumbres tradicionales. Necesidades de la ecología. La estrategia mundial para la conservación de la naturaleza expresada a través de reconocidas voces como las del PNUMA, recomiendan un conjunto de estrategias para preservar: • Biodiversidad en todas sus formas y categorías. • Cantidad y calidad de las reservas de agua dulce. • Pureza del aire. • Integridad y regeneración de los suelos. • Hábitat o ecosistemas ricos en flora y fauna. • Reciclaje de nutrientes. Necesidades de la economía. Se establecen como necesidades fundamentales las siguientes: • Extraer materias primas y combustibles. • Producir alimentos. • Producir energía. • Absorber los desechos urbanos e industriales. • Utilizar los atractivos turísticos.

A continuación se identificaron los bienes naturales que satisfacen directamente dichas necesidades teniendo cuidado de definirlos del modo más específico posible. El proceso de identificación dio más de 60 bienes naturales aptos para satisfacer necesidades. Por supuesto, para cada necesidad pueden identificarse numerosos bienes que satisfacen en alguna forma o grado, lo que explica el abultado conjunto referido en contraste con las 16 necesidades preferidas para las tres categorías. Algunas de estas denominaciones debieron ser eliminadas porque no cumplían con ser simultáneamente patrimoniales y administrables, como es el caso de la categoría del valor humano. A modo de ejemplo, algunas de las siguientes identificaciones surgidas de consultas y debates: aire puro, atmósfera diáfana, ausencia de catástrofes naturales, flora y fauna inocuas, nubosidad singular, espacio vital, cercanía del campo... Todas fueron rechazadas, unas por considerarse inmutables o permanentes, es decir, no patrimoniales, y otras, porque la región o la provincia no podían administrarlas. Verificaciones Una vez identificados, seleccionados y hechas las restricciones ambientales se verificó que los bienes escogidos fueran los claramente indicativos de los problemas ambientales del patrimonio natural. Sin excepción todos son: • Bienes naturales porque satisfacen de manera específica una necesidad con previa identificación. • Bienes patrimoniales susceptibles de ganancia o pérdida.

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• Bienes administrables por la región o la provincia, es decir, la autoridad puede decidir con eficacia sobre su uso y conservación.

Descripción de los bienes naturales seleccionados Se elaboraron numéricamente los bienes naturales seleccionados en cada una de las tres categorías: humanas, ecológicas y económicas, pero no fue posible asignar valor a todos los bienes naturales. La información faltante se explica porque no siempre se pudo obtener o conformar dicha información, unas veces porque no estaba localizado ningún antecedente por la novedad del dato requerido y en otras ocasiones, la fuente de información presentaba demasiada disparidad o no se consideró confiable. En la tabla 3 se expone un resumen de los resultados. Tabla 3. Resumen del inventario económico-ambiental de la región de Magallanes Bienes de valor económico

Medida

Unidad

Observaciones

483 674

ha

Fuente: Corporación Nacional Forestal.

Bajo planes de explotación

S.I.

ha

Estos bosques se clasifican como bosques comerciales.

Respecto al total

S.I.

%

1. Bosques maderables Superficie total

2. Especies pesqueras. Biomasa

Peces:

Información en proceso de elaboración. Solo se incluyen especies que se explotan. El consumo interno en este concepto es mínimo. S.I.

ton

S.I.

ton

S.I.

ton

S.I.

ton

congrio bacalao merluza Moluscos: ostión loco caracol Crustáceos: centolla centollón Equinodermos: erizo

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Bienes de valor económico

Medida

Unidad

3. Fauna silvestre con valor comercial

Observaciones No hay utilización efectiva de la fauna. Solo etapa de proyectos

Guanaco, población

16 410

ind

CONAF (1994) Informe Proyecto

Zorro gris, población

36 840

ind

CONAF (1994) Informe Proyecto

4. Algas marinas

No hay explotación industrial de algas

Pardas, biomasa

S.I.

ton

Rojas, biomasa

S.I.

ton

S.I.

ton

5. Flora silvestre con valor comercial 6. Hidrocarburos

Se desconocen antecedentes Fuente: Inventario preliminar (1993) Secretaría Regional Ministerial de Minería (1995)

Petróleo

20x108

m3

Gas

120x108

m3

Lignito

5x108

ton

Turba

71x108

m3

7. Carbones Fuente: Secretaría Ministerial de Minería

8. Minerales metálicos Cobre Oro 9. Minerales no metálicos

Se consideraron los dos minerales con mayor reserva conocida. Fuente: Intervalo Preliminar (1993)

Arcillas

923 000

ton

Calizas

2x108

ton

Cuarcilla

7x108

ton

10. Lugares para la acuicultura

Secretaría Regional Ministerial de Minería (1995)

Según Decreto 340 de la Dirección de Territorio Marítimo. No se declaró la superficie involucrada.

Áreas, número

59

-

Superficie

S.I

km2

29

Bienes de valor económico

Medida

Unidad

11. Áreas de pesca

Observaciones Existe solo información parcial

Pesca costera

S.I.

km2

Extracción de mariscos

S.I.

km2

Extracción de crustáceos

S.I.

km2

12. Praderas y suelos de pastoreos

Fuente: Estudio del Instituto de Investigaciones

Superficie total

3 525 525

ha

Agropecuarias (1987)

Erosión severa

20,1

%

Erosión moderada

60,4

%

400

ha

Fuente: Secretaría Regional Ministerial de la

28 000

ha

Agricultura (1994); Inventario Preliminar

13. Suelos de cultivo En uso Con aptitud 14. Atractivos turísticos

Información en proceso. Fuente: Plan Maestro de Turismo (1994). Servicio Nacional de Turismo.

Núcleos, número

17

En uso

S.I.

%

Potenciales

S.I.

%

‘0

%

Fuente: Secretaría General Ministerial de Agricultura

‘4,6

%

(1995)

15. Sanidad agropecuaria Distomatosis bovina y ovina Hidatidosis

Conclusiones Se plantea que: • El inventario ambiental obtenido parece satisfacer, en medida suficiente, las aptitudes que se plantearon como requisitos para lograr un instrumento eficaz provincial. • Su comprensibilidad reside en el hecho simple de que las medidas físicas son expresiones directas de cantidad o calidad de bienes amenazados. Sin necesidad de interpretación rebuscada ni deducciones, se sabe la existencia de un bien natural, y cuando el inventario se repita se sabrá, además, si hay ganancia o pérdida. • A pesar de las dificultades encontradas para obtener información idónea y suficiente, tales contratiempos se consideran propios de la primera vez. Al repetirlo será ya mucho más fácil. Un trío de profesionales conocedores de la administración pública provincial no tendrá problemas para realizarlo en plazo de un mes, si se cuenta con el apoyo de las autoridades y la ciudadanía.

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• La cualidad de ser indicativo le viene desde el origen, en la misma selección de los bienes amenazados. Como el método apunta a identificar los puntos críticos del patrimonio se asegura que la interpretación de las cifras sea inequívoca: si un recurso natural amenazado disminuye estamos ante una situación que exige decisiones. • El inventario presenta debilidad, al menos en este primero que se realiza, de no aprovechar bien la información pública existente ―si no se puede aspirar a utilizar lo existente y al mismo tiempo mostrar con ello algo diferente―. El problema en sí no es tal, sino una información más, porque el inventario muestra claramente cual información mínima debiera ser generada para disponer de un panorama amplio del estado ambiental del patrimonio natural.

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Capítulo 4 Evaluación de Impacto ambiental La EIA es un procedimiento analítico, de investigación prospectiva de lo que puede ocurrir, que se ha convertido en los últimos años, en elemento relativamente corriente para la integración de consideraciones ambientales, sociales, institucionales y económicas en la toma de decisiones en muchos países. En la actualidad existe una gran cantidad de herramientas disponibles que tienen el propósito de contribuir a mejorar el funcionamiento ambiental. Por ejemplo, el Manual de eco-herramientas ―diseñado en 1997 por un colectivo dirigido por Nils de Caluwe, con el objetivo de posibilitar el trabajo con las herramientas más representativas mundialmente para el análisis, evaluación y control de productos, de procesos o de estrategias de diseño― es una importante guía computarizada (se refiere a herramientas de software y no-software), en la que tienen alta significación las metodologías: “Diseño para el Ambiente” (Desing for Environment) y “Evaluación del Ciclo de Vida de los productos” (Life Cycle Assessment). Debe destacarse que la evaluación de impacto ambiental es un procedimiento básico en estas dos reconocidas metodologías antes mencionadas, como en muchas de las otras herramientas identificadas para problemas específicos. La Comisión Europea ha estado elaborando desde hace algún tiempo una directiva de evaluación ambiental estratégica, y se ha preparado una nueva propuesta, que aparece en el programa legislativo de 1995. Si bien esta directiva no introducirá la EIA al nivel de políticas, requerirá que se aplique a ciertos planes, tales como las redes transeuropeas de transporte por carreteras y a los programas preparados para poner en práctica esas políticas. Diversas organizaciones del sistema de las Naciones Unidas brindan asistencia a los países para utilizar la evaluación de impacto ambiental, pues muchos la están incorporando a sus marcos regulatorios. Recientemente, PNUMA reorientó su enfoque al respecto y ahora está proporcionando EIA de segunda generación, que pasan de su papel tradicional a ser un instrumento práctico y eficaz por el desarrollo sostenible. En la Cumbre de los Pueblos celebrada en Québec en abril de 2001, en paralelo con la Cumbre de las Américas, se presentó la “Declaración de las ONG sobre la evaluación de la sustentabilidad de los procesos de integración económica y liberalización comercial en las Américas”, en la cual se solicitó que los gobiernos emprendan “evaluaciones de sustentabilidad” eficaces sobre las políticas de inversión y comercio. La EIA se aplica a nuevos proyectos y a modificaciones o ampliaciones de plantas existentes, también sirve para evaluar la incidencia ambiental de un nuevo proyecto sobre el entorno natural y social de la zona en que se sitúa. Resulta al igual que las auditorías ambientales7 un instrumento de gestión empresarial, que permite identificar, evaluar, corregir y controlar los riesgos y deterioros ambientales. Asimismo, facilita la comunicación e información con la administración y la opinión pública, y sobre todo, es la llave para la innovación tecnológica en materia de ambiente. Según la Resolución no. 168-95 del Ministerio de Ciencia Tecnología y Medio Ambiente de Cuba se define la Evaluación de Impacto Ambiental(EIA) como el proceso sistemático de estudio y

7

Las auditorías ambientales evalúan el funcionamiento de instalaciones existentes en lo que afecta al medio ambiente, con el fin de conocer el grado de cumplimiento de la legislación que les concierne. El informe ambiental que se deriva de las mismas facilita la negociación con las administraciones sobre las mejoras que pueden ejecutar las plantas y explotaciones existentes, así como permiten informar a la opinión pública con objetividad.

evaluación multidisciplinaria, para identificar, predecir, manejar, evaluar e informar de los efectos sobre el medio ambiente de una obra o proyecto, que incluye una información detallada acerca del sistema de monitoreo y las medidas que deben ser consideradas para evitar o disminuir al mínimo, los efectos negativos o resaltar los positivos según proceda. Como expresión clara de su importancia, entre los por cuantos de dicha resolución se plantea, que la EIA constituye un instrumento esencial y una técnica generalizada para la protección del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales, representa un medio para alcanzar el desarrollo sostenible, en tanto permite introducir la variable ambiental en los programas de desarrollo y en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia en el ambiente. Con el objetivo de profundizar en la comprensión de la EIA y la necesidad de integración de las valoraciones económicas, a continuación se presentan algunas definiciones y reflexiones, que resaltan especialmente el marco relativo a la evaluación de proyectos, siguiendo la propuesta de Cisneros (1995).

Definiciones Se define el medio ambiente como el entorno vital, o sea, el conjunto de elementos físico-naturales, socioeconómicos, culturales y estéticos que interactúan con el individuo y con la comunidad en que vive. Los componentes del medio ambiente son dos fundamentalmente: el medio ambiente físiconatural y el medio ambiente socioeconómico. Medio ambiente físico-natural. Está constituido por cuatro sistemas interrelacionados: el aire, el agua, el suelo y el sistema biológico o biosfera (incluye la flora y la fauna, además del hombre). Medio ambiente socioeconómico. Queda definido por el conjunto de infraestructuras materiales construidas por el hombre, los sistemas sociales e institucionales que ha creado y las actividades económicas en que participa. El medio ambiente define la forma en que las sociedades humanas se han organizado y funcionan para satisfacer sus necesidades básicas. Las actividades del hombre provocan cambios o alteraciones en él o en algunos de sus componentes, ya sea por la contaminación generada por las áreas urbanas y rurales, las actividades industriales, el uso de vehículos, la eliminación de desechos sólidos o por el desequilibrio ecológico causado por la construcción y operación de industrias y cualquier obra de carácter público o privado. A estos cambios o alteraciones del medio ambiente se les denomina impactos ambientales, y cabe señalar que puede ser positiva o negativa, grande o pequeña y suelen presentarse a corto, mediano o largo plazo. Por tanto, el conocimiento de la naturaleza de dichos impactos es de gran importancia. Para la determinación de impactos ambientales se realizan estudios en los que el objetivo principal es evaluar las consecuencias de una acción con el propósito de ver la calidad del ambiente que habría con o sin esa acción. La EIA debe llevarse a cabo siempre que sea posible en la fase previa al proyecto o actividad, antes de que se realice, con el fin de efectuar una mejor planificación y formulación de propuestas desde el punto de vista ambiental, y considerar adecuadamente los factores ambientales, por parte de las autoridades responsables cuando se apruebe una propuesta o determine una alternativa. En este sentido se aplica el concepto de evaluación del impacto ambiental a un estudio encaminado a identificar, interpretar y prevenir las consecuencias o los efectos que las acciones o proyectos pueden causar a la salud y el bienestar del hombre como al medio ambiente, o sea, en los ecosistemas donde el hombre vive y de los que depende (Fig. 1).

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Definición del Problema Metas y Objetivos

Nivel Uno

Selección del enfoque para la valoración

A

B

C

Identificar el sistema tipo, escala, límites

Identificar el sistema tipo, escala, límites

Identificar el sistema tipo, escala, límites

Lista de impactos

Lista de impactos

Lista de impactos

Jerarquización de los impactos

Jerarquización de los valores y bases para la valoración

Jerarquización de los valores totales del sistema

Definir la información necesaria

Definir la información necesaria

Definir la información necesaria

Nivel Dos

Nivel Tres

Determinar las limitaciones de recursos

Elección de los métodos de colección de datos: 1. Revisión bibliográfica 2. Muestreos 3. Experimentos 4. Modelaje

Elección de la(s) técnica(s) de valoración económica

Fuente: Costanza, R., (1991)

Fig. 1. Diagrama de Flujo de Evaluación Ambiental.

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Características de los impactos. Los impactos ambientales se deben considerar bajo las siguientes características. - Carácter genérico del impacto. Se refiere a su condición positiva o negativa en cuanto al estado previo de la acción: • Beneficio o positivo • Adverso o negativo - Tipo de acción del impacto. Describe el modo de producirse el efecto de la acción: • Directo • Indirecto • Sinérgico • Inducido - Características especiales del impacto. Informa sobre la dilución de su intensidad en el mosaico espacial o acerca del área de afectación: • Próximo a la fuente • Alejado de la fuente • Efecto puntual o localizado • Efecto extensivo - Durabilidad y frecuencia del impacto. Describe el tiempo que dura el efecto y su frecuencia así como el período de tiempo en el que puede presentarse y extenderse: • Temporal • Permanente, constante e intermitente • Corto, mediano y largo plazo - Reversibilidad del impacto. Informe sobre la posibilidad, dificultad o imposibilidad de retornar a la situación o condiciones anteriores a la acción por mecanismos naturales: • Reversible • Irreversible - Riesgo del impacto. Mide la probabilidad de ocurrencia de un efecto grave. - Singularidad del recurso afectado. Resalta la incidencia sobre cualquier tipo de recurso o monumento protegido por alguna disposición legal. - Magnitud. Describe la extensión o grado de severidad de cada impacto potencial y también se relaciona con la reversibilidad del efecto. - Importancia. Indica el valor relativo que se le puede asignar a un factor ambiental en su estado actual. En esta característica se destaca el concepto de mitigación del impacto, el cual informa sobre las soluciones factibles y disponibles para los efectos detectados y bajo este aspecto los impactos pueden definirse como: • • •

Impacto compatible. Se refiere a un efecto insignificante o de recuperación inmediata tras el cese de la actividad. En este caso no se necesitan medidas de mitigación o prácticas protectoras. Impacto moderado. La recuperación de las condiciones naturales requieren poco tiempo, por lo que no es necesario prácticas protectoras; sin embargo, es importante evitar con alguna medida de mitigación mínima efectos mayores. Impacto severo. La magnitud o importancia del impacto exige para la recuperación de las condiciones del medio, la implementación y adecuación de medidas de mitigación o prácticas protectoras. Esta recuperación, aún con las medidas, requiere de mayor tiempo.

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•

Impacto crítico. La magnitud o importancia del impacto es superior al umbral aceptable. En este caso se genera un efecto o pérdida permanente sobre la calidad de las condiciones ambientales originales, sin posibilidad de recuperación, inclusive con la adopción de prácticas correctoras o medidas de mitigación que de todos modos deben ser aplicadas.

Tipos de evaluaciones La evaluación del impacto ambiental (EIA) es un proceso de doble carácter. Por un lado trata de elaborar un análisis encaminado a predecir las alteraciones que un proyecto, servicio o actividad, ya sea público o privado, puede producir en la salud humana y en el medio ambiente, y por el otro, establecer el procedimiento jurídico-administrativo para la aprobación, modificación o rechazo del proyecto o actividad por parte del gobierno. El objetivo de este doble proceso es dotar a los responsables de la toma de decisiones, planificación y gestión ambiental de una herramienta que les permita asegurarse de que las decisiones trascendentales en el campo del medio ambiente se deben tomar después de un análisis científico-sistemático y adecuado. Gestión ambiental es el conjunto de etapas necesarias para la conducción y manejo del sistema ambiental (físico-natural y socioeconómico). Consiste en el seguimiento de la realidad para la toma continua de decisiones y la puesta en práctica de ellas. Las etapas que la componen son: • Planificación: corresponde al poder público, la planificación que mediante los planes define la trayectoria deseada del sistema dentro de la escala de valores de la propia sociedad. • Instrumentación: se lleva a cabo mediante nuevos proyectos, programas y políticas que se deducen del propio plan o fuera de él, ya sea de iniciativa pública o privada. • Mecanismos de seguimiento o control del sistema: se dan a partir de los efectos resultantes de la aplicación de los instrumentos citados. Como es de suponer, la EIA no es un conjunto de fórmulas cuya simple aplicación garantice un resultado. La naturaleza compleja de los problemas del medio ambiente obliga a que cada EIA sea diferente, por eso habrá que combinar muchas metodologías y técnicas o inclusive ninguna; en este caso se emplearán procedimientos ad hoc (adecuados). En general, los pasos lógicos y consecutivos de una EIA se muestran en la figura 2. En dependencia del proyecto o acción propuestos o del lugar donde éste se pretenda instalar, la EIA puede ser integral o parcial, es decir, puede aplicarse total o parcialmente a: • Distintas alternativas de un mismo proyecto o acción. • Distintos grados de aproximación (estudios preliminares y/o estudios detallados). • Distintas fases del proyecto o acción (preliminar, construcción, operación y abandono).

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INICIO DE UN PROYECTO O EVALUACIÓN DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

DESCRIPCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

IDENTIFICACIÓN DE IMPACTOS AMBIENTALES

SELECCIÓN DE LA METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN

SELECCIÓN DE INDICADORES AMBIENTALES

EVALUACIÓN CUALITATIVA Y CUANTITATIVA DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES

IDENTIFICACIÓN DE ELEMENTOS FRÁGILES DEL MEDIO AMBIENTE EN CUANTO A LOS IMPACTOS CAUSADOS POR EL PROYECTO ELABORACIÓN DE MEDIDAS DE MITIGACIÓN Y RECOMENDACIONES

MONITOREO DEL MEDIO AMBIENTE

Fig. 1. Etapas lógicas de un proceso de EIA.

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Estas evaluaciones, por otra parte, pueden contemplar el impacto global o solo impactos parciales. Una clasificación en este sentido sería: 1. Evaluaciones del impacto físico de algún componente del medio ambiente (agua, aire, suelo), por ejemplo, el estudio de la incidencia de ciertas emisiones sobre la zona de estudio. 2. Evaluación del impacto del medio ambiente físico que abarcaría la consideración de todos los posibles efectos. 3. Evaluación del impacto físico-natural y social (físico biológico, geológico) contemplando todo el ecosistema en que se encuentra la acción o proyecto, se incluyen los aspecto socioeconómicos. 4. Evaluación completa que comprende además de lo incluido en el punto anterior, una evaluación económica con base en estudios costo-beneficio o bien empleando otras técnicas económicas de evaluación. 5. Evaluación de tecnologías. Estos cinco tipos de evaluaciones, en cierto modo, no son más que una indicación secuencial de un mismo estudio, y realizados en forma global son propiamente las evaluaciones del impacto ambiental que en general, deben aplicarse a los proyectos o acciones en la fase de planificación, considerando todas las alternativas. En la realidad se acostumbran a hacer estudios o evaluaciones de impacto ambiental a proyectos o acciones ya definidos, tanto en su composición como en el sitio donde se realizarán, en estos casos las EIA deben tener además los siguientes objetivos: a)

Evaluación del medio en el estado preoperacional o estado cero (la valoración de los niveles de alteración existentes que se conoce como “contaminación de fondo”). b) Incidencia del proyecto en el medio, determinando los impactos totales. c) Evaluación del impacto total del proyecto incluyendo medidas de mitigación o correctoras e instrumentos de control. d) Cálculo de la capacidad de absorción de los impactos por el medio ambiente, o sea la resistencia del medio (como la capacidad de dilución de un río o la capacidad de dispersión de contaminantes atmosféricos). e) En caso de impactos significativos, la consideración de modificaciones al proyecto o acción, o aceptar la reubicación del mismo a otro sitio donde los impactos generados puedan ser mitigados por las medidas correctivas. Sobre la base de este procedimiento de impacto ambiental reglamentado para México, existen tres tipos de manifestaciones de impacto ambiental: •

General. Para todo tipo de proyectos y contempla: a) Proyecto (nombre y objetivos). b) Descripción del proyecto en todas sus etapas (selección del sitio, construcción, operación y abandono). c) Descripción general del medio ambiente. d) Vinculación con las normas y regulaciones sobre el uso del suelo en el área de estudio. e) Identificación, descripción y evaluación de los impactos ambientales. f) Medidas de prevención y mitigación.

•

Intermedia. Para todo tipo de proyectos cuando sus características requirieran mayor información precisa y detallada. Contempla los mismos puntos anteriores además de ampliar la información de los incisos b) y c) y deberá contener la descripción del posible escenario ambiental modificado por el proyecto o acción, así como las adecuaciones que procedan a las medidas de prevención y mitigación propuestas en la manifestación general.

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•

Específica. Para todo tipo de proyecto cuando sus características den lugar a requerimientos de información más detallada y precisa. Contempla: a) b) c) d) e) f)

Descripción detallada y justificación del proyecto. Descripción del escenario ambiental con anterioridad a la ejecución del proyecto. Análisis y determinación de la calidad actual y proyectada de los factores ambientales en el área de estudio. Identificación, descripción y evaluación de los impactos ambientales. Determinación del posible escenario ambiental resultante. Descripción de las medidas de prevención y mitigación para reducir los impactos ambientales, así como el programa de recuperación y de restauración del área impactada al concluir la vida útil del proyecto o actividad.

Caracterización del proyecto Proyecto. En un significado básico el proyecto se define como una unidad de acción capaz de materializar algún aspecto del desarrollo económico o social. Esto implica, desde el punto de vista económico, proponer la producción de algún bien o la prestación de algún servicio, con el empleo de una cierta técnica y con miras a obtener un determinado resultado o ventaja socioeconómica. Supone la indicación de los medios necesarios para su aplicación y la adecuación de esos medios a los resultados que se persiguen. El análisis de estas cuestiones se realiza en los proyectos no solo desde el punto de vista económico, sino también técnico, financiero, administrativo e institucional. En lo que se refiere al estudio técnico de un proyecto, se analizan los aspectos de tamaño, proceso y localización. Tamaño. Capacidad de producción que en la unidad de tiempo resultará del funcionamiento normal de la unidad productiva. Proceso. Conjunto de acciones cuyo encadenamiento transformará los insumos del proyecto en el producto respectivo. Localización. Comprende a niveles progresivos de aproximación, la elección de la región, ciudad o área rural y el terreno preciso en que se ubicará la unidad de producción proyectada.

Importancia Cuando se trata de proyectos que contribuyen al desarrollo socioeconómico de un país o una región, su importancia está dada por su repercusión en las metas del desarrollo y en general depende de: -

Tamaño del proyecto en relación con las dimensiones económicas del sistema en que se inserta (medida, por ejemplo, por la relación entre su valor agregado y el ingreso nacional). Naturaleza de sus insumos y de su producto y de la posición de éstos en al cuadro general de la economía nacional (examinada, por ejemplo, en la matriz de relaciones interindustriales).

Clasificación Desde el punto de vista económico se pueden clasificar en: • Agropecuarios. Abarcan todo el campo de la producción animal y vegetal. Las actividades forestales y pesqueras se consideran, a veces, agropecuarias y otras, industriales. Los proyectos de riego, colonización, reforma agraria, extensión y crédito agrícola y ganadero, mecanización de faenas y abono sistemático, suelen incluirse en los proyectos de complejos de esta categoría, aunque individualmente pudieran calificarse como proyectos de infraestructuras o servicios. • Industriales. Comprenden toda la actividad manufacturera, la industria extractiva y el procesamiento de los productos extractivos de la pesca, la agricultura y la actividad pecuaria.

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• Infraestructura social. Tienen la función de atender necesidades básicas de la población como salud, educación, abastecimiento de agua, redes de alcantarillado, vivienda y ordenamiento espacial (urbano y rural). • Infraestructura económica. Incluyen los proyectos de unidades directa e indirectamente productivas, que proporcionan a la actividad económica ciertos insumos, bienes o servicios de utilidad general, tales como energía eléctrica, transporte y comunicaciones. Esta categoría comprende los proyectos de construcción, ampliación y mantenimiento de carreteras, ferrocarriles, aerovías, puertos y navegación, centrales eléctricas junto con sus líneas, redes de trasmisión y distribución, sistemas de telecomunicación y sistemas de información. • De servicios. Son aquellos cuyo propósito no es producir bienes materiales, sino prestar servicios de carácter personal, material o técnico, ya sea mediante el ejercicio profesional o por medio de instituciones. Se incluyen entre ellos los trabajos de investigación tecnológica o científica, la comercialización de los productos de otras actividades y los servicios sociales que no estén comprendidos en la infraestructura social.

Ciclos En general se reconocen dentro del ciclo de elaboración de un proyecto las siguientes etapas: a) Identificación de la idea (perfil preliminar): comenzar un estudio acerca de la posibilidad de llevar a cabo cierta acción. b) Anteproyecto preliminar (prefactibilidad): predecir la realización de análisis que aseguren la existencia de una alternativa factible. c) Anteproyecto definitivo (factibilidad): resolver invertir en estudios que permitan tomar una decisión definitiva. d) Proyecto definitivo (diseño de ingeniería): decidir la aceptación o rechazo del proyecto y en el primer caso tomar medidas para su ejecución.

Análisis del proyecto Para realizar un análisis de los posibles impactos y efectos sobre el ambiente por el desarrollo de un proyecto es necesario recopilar información técnica detallada sobre el mismo. Algunos problemas que se presentan con la descripción del proyecto se relacionan con los cambios en su diseño después que la EIA ha sido terminada. Esta situación refuerza el planteamiento de que las EIA se consideren como un proceso continuo de administración del proyecto y no solo como el desarrollo de un estudio previo a la construcción. La descripción detallada es específica para cada proyecto; sin embargo, un desglose metodológico resulta apropiado para la descripción de la mayoría de ellos. Los aspectos fundamentales para caracterizar un proyecto o acción son los siguientes: • Objetivos. De acuerdo con la idea que lo originó y los estudios de vialidad realizados, además deben considerarse aquí todos los posibles enfoques distintos del adoptado. • Enfoque. Alternativas contempladas o no en el proyecto. • Relación del proyecto con los planes locales, regionales o nacionales que afectan a su “entorno”. El cumplimiento de las especificaciones señaladas en esos planes mitigan el posible conflicto y, en caso de que se produzcan, la responsabilidad sería atribuible al plan. • Alternativas planteadas en relación con la localización del proyecto, sus partes y vínculo con la infraestructura de la zona; proceso tecnológico (insumos, procesos y productos); mano de obra y personal técnico requeridos; programa o calendario de las distintas etapas del proyecto;

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posibilidades de ampliación y/o modificación incluyendo medidas correctivas opcionales; no realización del proyecto. • Otros datos de interés para la EIA.

Descripción Para esta parte del estudio, en las consideraciones generales se incluyen los propósitos y antecedentes del proyecto propuesto, además de información sobre los estudios preliminares de vialidad técnica, económica y social. La descripción del proyecto contempla los aspectos siguientes: deben apoyarse en mapas, esquemas y diagramas de bloques entre otros, para facilitar la identificación de las características del proyecto. Éstas serían: • Área de ubicación definitiva y superficie de ocupación. • Localización física del proyecto, de sus partes y elementos. • Integración dentro de la infraestructura de la zona (red viaria, energía, agua y disposición de residuos). • Usos del suelo y compatibilidad del proyecto. • Procesos tecnológicos de operación. • Requerimientos de materias primas y descripción de productos ya sean intermedios, finales o subproductos, así como su manejo, almacenamiento y transporte. • Requerimientos de energía, agua, combustibles y su relación con la zona. • Necesidad de mano de obra y personal técnico en las distintas etapas del proyecto. • Descripción de alternativas existentes, en las que se señalan las áreas o fases del proyecto susceptibles de una variante, indicándose para estas partes los aspectos que significan una modificación sustancial en cualquiera de las etapas del proyecto.

Programa detallado El proyecto propuesto debe describirse en términos de las etapas o fases siguientes de su desarrollo: • Preparación del sitio. • Construcción y montaje de equipos. • Puesta en marcha, operación y mantenimiento. • Ampliaciones previstas y modificaciones posibles. • Abandono y desmantelamiento. • Programa de restauración del área. A continuación se presenta una lista parcial de las actividades de un proyecto por etapas: 1. Preparación del sitio donde se asentará la obra: caminos de acceso, limpieza del sitio, quema de vegetación, excavación, demolición, disposición o recuperación de residuos. 2. Construcción y montaje de equipos: explosiones y perforaciones, construcción de edificios, cortes y rellenos, túneles y estructuras subterráneas, dragado, corrección y revestimiento de canales, presas y depósitos de agua, rompeolas y muelles, estructuras marinas, prestación de servicios, disposición o recuperación de residuos, almacenamiento del producto, líneas de trasmisión y tuberías. 3. Operación y mantenimiento: limpieza de bosques, excavación, explosiones y perforaciones, dragado, operación y mantenimiento de equipos, generación de energía, movimiento de automóviles, aviones y barcos, movimiento peatonal, prestación de servicios, disposición o recuperación de residuos, almacenamiento del producto. 4. Terminación o abandono: demolición, relleno, disposición o recuperación de residuos.

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Finalmente la descripción del proyecto debe contener también la información de: • • • • • •

Tipos y cantidades de residuos sólidos que se generan en las distintas etapas y los métodos de manejo y disposición final. Estimación de las emisiones de contaminantes atmosféricos en cada etapa, principalmente en la operación y descripción de sistemas de control. Estimaciones de los tipos y cantidades de concentraciones de contaminantes del agua en las distintas etapas y descripción de los métodos o sistemas de control. Estimación de los niveles de ruido, frecuencia y duración, y generación de vibraciones en cada una de las etapas. Medidas de seguridad para prevención de accidentes. Planes de emergencia para posibles accidentes.

Caracterización del medio ambiente Para la caracterización y descripción del medio ambiente, la primera etapa es la recopilación de información, y los datos que se obtengan deben representar fielmente las características que definen el área de estudio, así como responder a los objetivos establecidos para la EIA. Desde el punto de vista de la EIA se definen como factor ambiental con relación a un proyecto, las consecuencias ambientales de la puesta en marcha del proyecto en cualquiera de sus etapas, donde se consideran las causantes y elementos receptores del impacto ambiental. La recopilación de información del medio ambiente, da lugar a la elaboración de un inventario de factores ambientales y al mismo tiempo deben darse los criterios de selección de los elementos a analizar y la delimitación del nivel de detalle. La gran cantidad de datos e informaciones en las EIA determinan la creación de sistemas para su análisis. Una forma o enfoque es mediante la categorización del medio ambiente en sus componentes: por un lado, físico-químicos y biológicos y, por el otro, socioeconómicos, culturales y estéticos (Fig. 3). A continuación se analizan algunos aspectos socioeconómicos básicos en su relación con los restantes elementos.

Categoría socioeconómica Uso del suelo. El análisis de este elemento se basa en los distintos usos a que está destinado el sitio de estudio; éstos se clasifican en industrial, urbano, recreativo, áreas protegidas o natural, agrícolaganadero, extracción de recursos y minerales, así como sitios históricos y arqueológicos. Infraestructuras, servicios y equipamiento. El análisis de este factor se hace basado en el tipo de infraestructura y servicios que ya hay en el sitio del proyecto y al tipo de infraestructura y servicios que se requieren o generan por el proyecto. Los indicadores de este factor son: red de transporte y comunicaciones; vivienda; salud; equipamiento urbano, rural, local o regional (mercados, bibliotecas, rastros, etc.); servicios (de agua, recolección de basura y disposición, energía eléctrica, etc.) vialidades y accesos; educación. Actividades económicas. El análisis de este factor se hace sobre la base de la relación de las principales actividades económicas que se desarrollan en el área de estudio y las que se generarán por el proyecto. Éstas se clasifican en: industriales, agrícolas-ganaderas, pesca, comerciales, servicios, población económicamente activa (PEA) e inactiva (PEI), y nivel de empleo y subempleo. Sistema social y nivel cultural. Este elemento del medio ambiente se analiza a partir de los siguientes parámetros o indicadores: nivel de vida y estilos; salud y seguridad (contaminación, riesgos, accidentes); sitios históricos, antropológicos, arqueológicos y étnicos; densidad de población; calidad de vida.

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MEDIO AMBIENTE MEDIO AMBIENTE FÍSICO NATURAL

AIRE

AGUA

SUELO

MEDIO AMBIENTE SOCIOECONÓMICO BIOSFERA

SISTEMA SOCIAL E INSTITUCIONAL ACTIVIDADES ECONÓMICAS

INFRAESTRUCTURA MATERIAL

NECESIDADES BÁSICAS PROYECTO O ACCIÓN IMPACTOS FÍSICO QUÍMICOS, GEOLÓGICOS Y BIOLÓGICOS

ASPECTOS ECONÓMICOS

IMPACTOS SOCIOECONÓMICOS

EVALUACIÓN DE IMPACTOS AMBIENTALES

ASPECTOS LEGALES

MEDIDAS DE PREVENCIÓN MITIGACIÓN Y CONTROL DE IMPACTOS AMBIENTALES

Fig. 3. Esquema general del Medio Ambiente.

Población y demografía. El análisis de este factor se hace basándose en los aspectos poblacionales y demográficos del área de estudio. Los indicadores o parámetros son: población total, población urbana y rural, estructura de la población, y movimientos migratorios.

Categoría de los factores estéticos En general, esta categoría es considerada dentro de la anterior, pero en algunos estudios vale la pena tratarla independientemente con el fin de identificar los efectos que ocasionará el proyecto sobre un medio ambiente físico-natural, desde el punto de vista estético y de aceptabilidad. Los factores que comprende son: agua, aire, suelo, ecosistemas y paisaje y los parámetros son principalmente: -

vistas panorámicas, espacios abiertos, paisajes (composición, variedad, complejidad, y otros elementos), aspectos físicos singulares (como olores, sabores y colores desagradables o agradables y visibilidad), materia flotante, parques y reservas, especies o ecosistemas raros o singulares, lugares históricos y arqueológicos, sitios de esparcimiento, desarmonías.

Identificación y selección de impactos ambientales En las EIA, la etapa de identificación y selección es la más importante, porque en ella se reconocen y destacan los factores o elementos del medio ambiente susceptibles de ser alterados o modificados, asimismo, se determinan las actividades del proyecto o acción que pueden provocar las alteraciones más significativas para establecer así la relación causa-efecto. La segunda etapa consiste en precisar las relaciones causa-efecto, en cuanto a magnitud e importancia, con el objetivo de hacer predicciones ―ya sea cualitativa y/o cuantitativamente― y determinar el impacto total generado sobre el medio ambiente por el proyecto o acción y sus diferentes alternativas. Estas dos etapas son, en esencia, la evaluación de los impactos ambientales propiamente dicha, y para llevarlos a cabo se utilizan diversas técnicas o metodologías: a) Identificación de los elementos y actividades del proyecto o acción susceptibles de producir impactos. En todas las fases de desarrollo del proyecto: preparación del sitio, construcción, operación, mantenimiento, abandono y recuperación de área, las actividades a contemplarse se pueden agrupar en: - Acciones que modifican el uso del suelo y agua. - Emisiones y generación de agentes contaminantes. - Sobreexplotación de los recursos. - Efectos de sinergia y magnificación. Estas acciones deben quedar determinadas cuantitativamente en cuanto a: - magnitud (superficie y volumen ocupados, cantidad de residuos, etc.); flujo (caudal vertido, cantidades de personal por día, etc.); localización. b) Identificación de los elementos o factores del medio ambiente susceptibles de recibir impactos. c) Identificación de impactos, relaciones causa-efecto. Consiste en predecir la naturaleza de las interacciones proyecto-entorno, es decir, las relaciones entre las acciones del proyecto (causa

primaria de impacto) y los factores del medio (sobre los que se produce el efecto). Estas relaciones no son simples, sino que frecuentemente hay cadena de efectos que comienzan en la acción y terminan en la salud y bienestar del hombre. d) Predicción de la magnitud de los impactos sobre cada factor ambiental. Esta tarea es desarrollada por especialistas en cada uno de los factores ambientales. La medición de los cambios desencadenados por una acción sobre el agua, el aire, el suelo, los paisajes, los ecosistemas, la sociedad, y otros elementos, requiere un conocimiento profundo de ellos, y por tanto, debe ser elaborada por los expertos del tema. Para llevar a cabo este proceso se necesitan conocimientos, herramientas o técnicas experimentales y de simulación como por ejemplo: - Modelos de difusión y dispersión atmosférica. - Modelos de difusión y dispersión de efluentes líquidos, capacidad de autodepuración del agua y otros. - Modelos para prevenir alteraciones en los ecosistemas: modelos de simulación, esquemas de flujo energético, interacción entre especies y comunidades, indicadores de tolerancia, sensibilidad, contaminación, escenarios comparados, utilización de índices de diversidad, evolución y otros indicadores. - Modelos de calidad de vida que incluyen los indicadores económicos, sociales y físicos que la determinan para establecer los impactos en el medio social. Las técnicas de participación pública y de investigación social son indispensables en estos estudios. - Efectos sobre la salud evaluados, por lo general, en función de las normas existentes con respecto a niveles admisibles de calidad del aire, agua, suelo, ruido y otros elementos. Con el fin de tener una panorámica general de los diferentes métodos o técnicas utilizadas en los estudios de impacto ambiental, éstos se clasifican en: I. Métodos o técnicas de identificación de parámetros o acciones del proyecto y factores ambientales susceptibles de alteración. II. Técnicas o modelos para la definición de relaciones causa-efecto (en forma cualitativa o semicuantitativa). III. Modelos de simulación para prever alteraciones en magnitud (especialmente del medio físico). IV. Técnicas para previsión de efectos finales. V. Técnicas y métodos para evaluación final de las alteraciones resultantes. Otras clasificaciones son: -

Métodos o técnicas de identificación (grupo I y II). Métodos o técnicas de predicción (grupo III y IV). Métodos o técnicas de interpretación o evaluación (grupo V). Métodos de prevención. Métodos de comunicación.

Las técnicas o métodos para la identificación de factores ambientales y del proyecto y para la definición de las relaciones causa-efecto más utilizadas son: a) Listas de revisión causa-efecto o listas de: - Parámetros del proyecto con posibles incidencia ambiental. - Factores ambientales representativos de la alteración del medio. Entre éstas se pueden citar: Leopold, Battelle-Columbus, y listas incluidas en procedimientos o métodos aplicados por organismos o en distintos países (Banco Mundial, OMS y otras organizaciones). b) Cuestionarios generales o específicos: Se presentan en forma de preguntas ―cuyas respuestas obligan a hacer consideraciones sobre aspectos ambientales, lo que permite la detección de 45

aspectos conflictivos― o bien en forma de cuadros, donde pueden indicarse las fuentes de información al respecto y los elementos de juicio que deben desarrollarse para responder a la cuestión planteada. c) Técnicas de investigación: escenarios comparados, encuestas, seminarios interdisciplinarios, reuniones de expertos, y otros. d) Matrices de revisión causa-efecto para identificación: matrices de definición causa-efecto y matrices cruzadas con elementos iguales en filas y columnas para definir interrelaciones. e) Matrices escalonadas o redes o cadenas de efectos y modelos conceptuales. f) Modelos de simulación.

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Capítulo 5 Análisis económico como instrumento de la Gestión Ambiental Integrada El análisis económico como instrumento de la gestión ambiental integrada en ayuda de la administración eficaz, tiene un rol específico ya que aporta al proceso de las decisiones cierta objetividad, es decir, convierte en valores numéricos una cantidad de variables indicativas asociadas a la extracción y otros usos de los recursos naturales. De esta manera, las decisiones que hasta ahora se toman a partir de argumentos básicamente cualitativos de variada índole, se adoptan con una base cuantitativa y determinado orden, en función de los objetivos planteados. Aunque en muchos casos sea incipiente el resultado obtenible es incuestionablemente superior al análisis actual. La evaluación del desarrollo al estilo productivista, como se ha venido exponiendo, centró su atención en la evolución del producto bruto. Esta variable mide el incremento de cualquier actividad productiva sin considerar los efectos sobre el sistema natural y la población. Por ello, en diferentes períodos, si bien se consiguió un incremento de las actividades productivas, no se incidió significativamente en una real mejora de la calidad de vida y, en general, la producción se desarrolló con un alto costo de degradación del patrimonio natural. La valoración económico-ambiental consiste esencialmente en asignar valores monetarios a los bienes y servicios generados por el medio ambiental, con el fin de encontrar una racionalidad económica y política en el manejo de éstos. Una pregunta que siempre surge es: ¿Por qué obtener el valor monetario? ¿No basta con saber que son importantes? El punto clave es que al tomar una decisión con respecto al ambiente siempre hay una valoración monetaria implícita del daño o beneficio causado. Por ejemplo, suponga que hay un proyecto de construir una marina, lo que generaría ganancias por 27 millones de pesos, pero se destruye un manglar. Si se aprueba, significa que al adoptar una decisión se consideró que los usos y las funciones de éste valían menos que 27 millones de pesos. Si no se aprueba, implícitamente se decidió que el manglar valía dicha cifra como mínimo. El problema de estas valoraciones implícitas es que los criterios de decisión no son transparentes y pueden contener poca información. Tener una estimación económica del valor del daño ambiental contribuiría a que la toma de decisiones fuera mucho más objetiva. Los métodos de evaluación ambiental tienen limitaciones, ya que es difícil abarcar todos los valores importantes del ecosistema. Por lo pronto, ofrece estimados de los valores mínimos del recurso ambiental, lo que da más información y reduce el espacio de error. Son crecientes las propuestas de análisis económico en el marco de la economía ambiental y ecológica, o sea, que tienen en cuenta la valoración de externalidades y de bienes ambientales. A continuación algunos ejemplos: Beck, Dunkiel y Kripke (1998), justifican la necesidad de una revolución en el uso de incentivos económico-ambientales, que posibiliten la internalización de externalidades y favorezcan transformaciones económicas, sociales y ambientales que concienticen a los gobiernos hacia la sostenibilidad. Subrayan como cada vez más se requiere de herramientas para valorar económicamente los efectos de los incentivos. Defienden la rotación de los impuestos (tax shift) como un importante camino para transformar el sistema fiscal vigente. O sea, eliminar los impuestos a las mercancías de interés y gravar lo que no es deseable como la contaminación ambiental, la congestión del tráfico y el agotamiento de los recursos naturales. Anderson (1998), reporta que desde 1981 la Environment Protection Agency (EPA) desarrolla un programa sobre las interrelaciones entre la economía y el medio ambiente, que incluye la determinación de costos y beneficios para el control de la contaminación industrial. Han elaborado diferentes esquemas y guías metodológicas, así como estudios de aplicación. Scott (1997), reporta uno de los estudios patrocinado por la EPA con la participación de 500 firmas industriales, sobre la interrelación del funcionamiento financiero y el medio ambiente. Ellos detectaron, mediante un análisis económico financiero, que del conjunto estudiado, prácticamente

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todas las empresas eficientes tenían un comportamiento considerado correcto hacia el medio ambiente, pues aplicaban tecnologías racionalmente ecológicas. Panel Internacional sobre el Cambio Climático (IPCC, 1999 y 2001), realizó estudios sobre la internalización de la externalidad: cambio climático, que reconoce como una de las muchas externalidaddes que afectan el medio ambiente. Plantean que la política del cambio climático debe considerarse dentro del marco de las economías existentes y presenta una discusión de diferentes incentivos económicos y de métodos de valoración para controlar las emisiones de gases invernaderos. Las medidas incluyen subsidios, impuestos y otros. Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM, 1998), o GEF por sus siglas en inglés, es un mecanismo de financiamiento que otorga donaciones y concede fondos a los países receptores en condiciones concesionarias, para llevar a cabo proyectos y actividades destinados a la protección del medio ambiente mundial. FMAM cubre la diferencia (o incremento) entre el costo de un proyecto ejecutado, conforme a criterios ecológicos, y los costos de otro proyecto posible que hubiese llevado a cabo un país sin tener en cuenta las inquietudes en torno a las externalidades relativas al medio ambiente mundial. Para aclarar conceptos y favorecer la ejecución práctica, a principios de 1993 puso en marcha un programa de investigación: el programa es una guía de medición de los costos incrementales para el medio ambiente (PRINCE), que se encarga de estudiar la manera de medir los costos incrementales en las esferas de actividades del FMAM. Reconocen en la presentación de estos lineamientos que para de determinar estos costos, en cada caso en particular, hará falta aplicar rigor analítico y sentido común. Sejenovich y Abraham (1995), plantean sobre la valoración económica de ecosistemas, que deben, en primer lugar, elaborarse las cuentas de patrimonio natural con el fin de conocer la existencia de recursos naturales y su variación ante posibles manejos alternativos, así como los costos de manejo que permitirían solventar la base productiva de todos los sectores. En segundo lugar, debe conocerse el real efecto que la producción sustentable tiene sobre la calidad de la vida de la población, pues esto requiere de un proceso de participación donde la población va revelando sus aspiraciones y sus valores culturales en la resolución de los problemas ambientales. La articulación de la política ambiental y la económica requerirán la acción conjunta de las políticas económicas, financieras y otras para la internalización de las externalidades y el reordenamiento de la ubicación de algunas actividades productivas. Costanza et al.(1991), proponen un diagrama o ruta crítica para realizar evaluaciones de ecosistemas basado en tres etapas: A, B y C y tres niveles: análisis de impacto, valoración parcial y valoración total (Fig. 3). Cada etapa abarca los tres niveles, pero en su ejecución contemplan estados de información ascendentes y las actividades del tercer nivel especifican el enfoque de valoración económica. El aprovechamiento del carácter iterativo de esta propuesta sugiere que se puede iniciar un estudio con una caracterización tentativa en función de la información disponible y en la medida que se profundiza en el dominio del objeto de estudio ir mejorando la calidad de la valoración. Windevochel y Barton (1995), han adaptado y aplicado este diagrama en diversos estudios de valoración económica de manglares en regiones de América Latina, realizados en los últimos años. También han desarrollado una metodología para la valoración económico-ambiental, a partir de la identificación y jerarquización de los bienes naturales de valor económico y de los servicios y los atributos. Las referidas propuestas están entre las referencias fundamentales tenidas en cuenta al realizar la planificación para la elaboración de los estudios de la valoración económico-ambiental para el Proyecto GEF/ PNUD “Ecosistema Sabana-Camagüey”. Es importante subrayar el papel que juega la disponibilidad de diferentes guías como apoyo metodológico para iniciar o profundizar la determinación del costo estimado de los ecosistemas internalizando su significación medioambiental. Markandya y Halsnaes (2001), subrayan el importante papel que juega la disponibilidad de diferentes guías como apoyo metodológico para iniciar o profundizar la determinación del costo

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estimado de los ecosistemas, internalizando su significación medioambiental y proponen una guía para la internalización de la externalidad cambio climático. En el anexo 4 se reseñan los siguientes trabajos guías: • Muñoz (1994), propone una “Guía rápida para estimar el valor monetario de los beneficios ecológicos de un manglar” aplicando el método de determinación del Valor Económico Total: suma de los valores de uso y los valores de no uso. • Castellanos e Iraola (2001), reunieron los elementos básicos para estimar el valor mínimo de un ecosistema urbano en función de la magnitud de las pérdidas que ocurren debido a la contaminación del aire. El mercurio (2000), reseña que el 5o. Taller de iniciativa del Aire Limpio para Ciudades de América Latina, desarrollado con el auspicio del Banco Mundial, evaluó la contaminación de la ciudad de Santiago de Chile en unos $700 millones basándose en el costo a la salud, dada la pésima calidad del aire. Los costos fueron calculados sobre la base de modelos estadísticos chilenos y norteamericanos. Tomaron como referencia los costos hospitalarios y la ausencia laboral por licencias a causa de la contaminación del aire. Ahmond (1989), plantea la existencia de problemas para elegir una metodología apropiada para valorar algunos bienes como la calidad del aire y el agua, los cuales no tienen mercados ni precios establecidos. Chapela F. (1999), analiza los enfoques de especialistas como El Serafy, Repetto, Agostini, Dixon y Kramer en trabajos del World Resources Institute y otras reconocidas instituciones, sobre costos de agotamiento, así como el uso de métodos alternativos como “dosis-respuesta” y modelos estadísticos. Para bienes que tienen expresión en el mercado recomiendan la aplicación del “Precio Neto”, basados en indicadores como el VAN y el TIR. También plantean que para algunos bienes naturales y servicios ecológicos deben explorarse las posibilidades que ofrecen los métodos alternativos en desarrollo, como son los que denominan; el valor sustituto más cercano, el valor del producto marginal, los enfoques de costo de oportunidad, o las evaluaciones del valor de la producción esperada8. La valoración económica de recursos naturales se desarrolló inicialmente, per se, mediante el análisis de los índices financieros o económicos, lo que permitió establecer la bondad de una actividad económica (valoración parcial o total). Sin embargo, en correspondencia con los avances de los análisis estratégicos en la actualidad se plantea la valoración por medio de los inventarios y los balances del patrimonio natural para los ecosistemas y la comparación de proyectos alternativos como un mecanismo de planificación. Este último tipo de análisis es comúnmente usado en las técnicas de EIA, en las que se comparan dos o más alternativas para el desarrollo de un proyecto en diferentes condiciones o varios proyectos alternativos. En la actualidad, los proyectos de planificación y protección de los recursos naturales son analizados a través de la comparación de diferentes alternativas o escenarios de manejo. Esta es una herramienta muy valiosa que permite probar la rentabilidad del manejo sostenible de los recursos naturales para la sociedad en su conjunto. En el Anexo 5 se incluyen detalles de un ejemplo de aplicación, realizado en Ecuador a finales de los años ochentas. Dixon y otros (1995), sugieren la comparación de alternativas de manejo en el análisis de sensibilidad del proyecto o estrategia de manejo propuesta. Este sistema ha sido usado por varios autores en Asia y en África, como un mecanismo para demostrar los beneficios del manejo

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Los indicadores y métodos alternativos mencionados son discutidos más adelante en este mismo capítulo.

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sostenible y la conservación de los recursos naturales, en relación con el costo de oportunidad, y frente a los usos tradicionales o la destrucción de éstos. Los estudios prospectivos y de dirección estratégica (identificación de actores y variables, construcción de escenarios, etc.) son herramientas en creciente utilización en la adecuada orientación de los procedimientos de valoración económico-ambiental a aplicar. Más adelante, en la primera parte del tercer libro se discute esta problemática. Finalmente, se ratifica que los niveles de análisis dependerán de la definición del problema, así como de los objetivos del mismo que deberán estar en correspondencia con la información veraz disponible. La identificación de los bienes naturales que poseen la aptitud para satisfacer necesidades del hombre, de la ecología o de la economía y la caracterización del impacto ambiental a que estén sometidos, constituyen pasos muy importantes que facilitan el logro de una buena valoración económica. La determinación de los valores físicos de la producción de los bienes, servicios y atributos identificados es un paso básico. Por último, para el cálculo de los costos y beneficios asociados a cualquier análisis, deben seleccionarse cuidadosamente los métodos a utilizar, teniendo en cuenta la factibilidad de disponerse de la información necesaria.

Análisis económico expresado como balance económico El análisis económico expresado como balance económico, poseerá esta virtud en dependencia de la cantidad y calidad de la información; así como de la validez de los términos de comparatibidad establecidos. Se reconoce que los datos necesarios para efectuar estos análisis con enfoque ambiental, son generalmente escasos y nada fáciles de obtener. Uno de los principales problemas que casi siempre se presentan es la caracterización del objeto de estudio. Además, está la necesidad de selección adecuada de los métodos de valoración económica, si se acepta que es posible elegir de forma racional entre objetos y situaciones sin que exista un término de comparación que los ordene de una única manera (tesis de la comparatibidad débil de valores)9, o sea, que se parte de cierta posibilidad no necesariamente de alta precisión, para poder hacer valoraciones económicas. Una vez resueltos los problemas fundamentales se recolecta información sobre costos y beneficios, se calculan los índices económicos también previamente establecidos y se comparan los resultados obtenidos con otras actividades o proyectos. Para obtener estos índices a partir del balance neto de costos y beneficios debe definirse el nivel de análisis. En el trabajo “Balances regionales. Conceptos y criterios básicos” desarrollado por la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente, en 1992, se estableció una guía sobre los balances de recursos naturales, que es complementaria a la referida anteriormente sobre el inventario ambiental. Ambas son herramientas para iniciar estudios de valoración económica de los recursos naturales. A continuación se presentan los criterios metodológicos planteados, así como un resumen que ejemplifica su aplicación.

Balance del patrimonio natural En el balance del patrimonio natural se plantea lograr una percepción común de la ciudadanía y de las autoridades con respecto a sus recursos naturales, asimismo, expresar esa percepción de manera comprensible para todo el mundo y no sólo para los expertos y planificadores.

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Para algunas decisiones ambientales sólo es posible la comparación débil. El “Curso Básico de Economía Ecológica”, J. Martínez (1995) presenta con claridad los criterios de comparatibidad y conmensurabilidad (o sea, la existencia de una medida de valor que sirve para clasificar de una sola manera los objetos y situaciones evaluadas). 50

El balance ha de responder preguntas como: -

¿Cuánto deja en la región la extracción y otros usos de sus recursos naturales? ¿Gana la región explotándolos más aún? ¿Cómo se reparten las ganancias y las pérdidas que ocasiona su extracción o explotación? ¿Cuánto deja realmente a la región la explotación de sus recursos? ¿Realmente se está ganando o perdiendo? ¿Quedará algo en la región cuando se agoten los recursos naturales?

Definición El balance de los recursos naturales es la verificación de ganancias y pérdidas, expresadas monetariamente, que ocurren durante un período de tiempo, a consecuencia de la explotación de sus recursos naturales, lo que incide en el patrimonio natural y el bienestar de los habitantes de una región determinada.

Cuestiones metodológicas Los distintos conceptos que definen los recursos naturales determinan conjuntos de diversa composición y tamaño. Desde el más restringido, que puede abarcar solo los recursos extractivos, hasta el más amplio que comprende a todos los bienes naturales caracterizados por su valor económico preponderante. Al confeccionar el balance se debe elegir alguno o algunos de estos conjuntos, capaces de representar mejor el sistema objeto de estudio. Esto, lógicamente, dependerá de las capacidades humanas y materiales disponibles. Como los recursos naturales son bienes que integran el patrimonio natural, el balance los incorpora y analiza en la esfera en que sean analizados, de propiedad pública o privada. Las ganancias y las pérdidas que el balance medirá afectan a dos esferas de la realidad en el nivel de estudio: primero, el patrimonio natural en sus tres categorías: social, ecológica y económica; segundo, el bienestar social entendido como la suma de diversas condiciones materiales que lo favorecen. El balance no es en rigor una contabilidad por partida doble, en la que cada asiento tiene su puesto, sino una confrontación de las cuentas relevantes de la gestión.

Procedimiento El procedimiento para elaborar el balance es relativamente breve. Consiste en pasos de selección de recursos y cuentas, con el propósito de que los resultados sean claramente indicativos para la gestión.

Selección de recursos naturales A continuación se presentan, a modo de guía, varios criterios utilizables para incluir o dejar fuera del balance ciertos recursos: 1. Exportables. Se incluyen en el balance sólo aquellos recursos cuyos productos se exportan desde el área de análisis, por ejemplo, un ecosistema dado o una región. Esta selección tiene la ventaja de ser fácil, pero conduce, por lo menos, a dos inconvenientes: incluye numerosos productos de poco peso en las exportaciones obligando a aplicar otra selección y esconde las diferencias en el modo de explotación que determinan mayores o menores aportes positivos y negativos. 2. Extractivos. Consideran sólo los recursos extraídos, por el hecho de que son de los que más afectan al patrimonio natural. Sin embargo, quedan fuera recursos valiosos como los atractivos turísticos, cuya utilización puede ser significativa para el ingreso (en el caso de estudio) y para 51

el medio ambiente, al igual que soslayaría la comparación entre opciones de uso de un mismo espacio geográfico o de un mismo recurso. 3. Gran escala. Incluir todos los recursos que son explotados en gran escala. Al hacerlo podrían establecerse diferenciaciones como extractivas y turísticas, estatales y privadas, y de amenaza o agotamiento del medio ambiente.

Selección de cuentas Lo más importante es que las cuentas expresen directa y claramente las ganancias y pérdidas del patrimonio y del bienestar comunitario. 1. Social. En qué medida los habitantes del área en estudio, obtienen mejor bienestar atribuido a la explotación de sus recursos naturales. 2. Ecológico. Cuánto es el daño causado al medio ambiente natural y artificial y cómo se está reparando el entorno dañado. 3. Económico. Cuánto provecho se está obteniendo de los recursos naturales y si hay disminución o aumento de las reservas. La denominación precisa de las cuentas se atiene al propósito de cuantificar del modo más completo posible las interrogantes anteriores.

Valoración Las cuentas se valoran únicamente en unidades monetarias. En los casos del tratamiento ambiental, este requisito implica cierto grado de inexactitud por el hecho de que se omiten ganancias y pérdidas cuya magnitud se desconocen. Esta omisión se basa en que en la práctica si una cuenta no tiene registro contable o cálculo monetario, se establece que es de menor cuantía y, por ende, si una ganancia o pérdida alcanza una suma considerable de inmediato adquiere valor monetario, ya sea mediante un flujo de dinero o como un valor nominal basado en precio de mercado.

Balance de los recursos naturales de la región de Magallanes En la aplicación del método expuesto en la región de Magallanes, que se caracteriza por sus singulares y abundantes recursos naturales, lo cual está recogido en el texto, en el epígrafe “Inventario ambiental de la región de Magallanes”, se escogió de todos los recursos naturales extractivos al bosque como el más típico para los propósitos de balance. Sobre esa base se estableció el Balance de recursos naturales del bosque (resumido en la Tabla 4) elaborado a partir de un conjunto de cuentas de ganancias y pérdidas, mediante discusión en grupo, donde se escogieron aquéllas que satisfacían los requisitos de interpretar una percepción común, de ser comprensibles a los no expertos y de poderse expresar en unidades monetarias. Aunque conscientes de que los valores numéricos alcanzados no son transparentes ni totalmente defendibles, dadas las limitaciones de la información utilizada y porque no se incorporaron cuentas de pérdidas de cuya importancia no se dudaba, como las que afectan a la comunidad: aumento de accidentes laborales, deterioro de caminos, calles y puentes, transgresiones reiteradas a la legalidad,... se reconoció el resultado alcanzado en el trabajo al ordenar de forma relativamente simple, las ideas estratégicas que el cambio hacia la gestión patrimonial exige, de generar y organizar flujos de nueva información (Tabla 4).

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Tabla 4. Balance de recursos naturales. Bosque de la Región de Magallanes Ganancias de la región

Pérdidas de la región Miles $US

Miles $US

1. Bienestar social

2 070

1.Subvaloración bosque

2 120

2. Capacitación laboral

?

2.Valor no agregado

35 574

3. Obras de uso público

5 250

3.Perjuicio al turismo

8 100

4. Investigación

325

4.Escasez local

1 155

5. Restauración paisaje

-

5.Disminución recursos

917

6. Descontaminación

-

7. Áreas reservadas

-

8. Gastos locales

4 500

9. Impuestos locales

?

10. Aumento recursos

-

TOTAL miles $US

12 145

TOTAL miles $US

47 866

En las conclusiones expuestas sobre la aplicación de la metodología de elaboración del balance de los recursos naturales, se destaca haber logrado una expresión clara de que son descomunales las pérdidas ocurridas en los recursos naturales de la región, pese a que no se incluyeron otras cuentas no valoradas en esta oportunidad, antes referidas, y que son claramente atribuibles a la explotación del bosque. El índice final muestra una pérdida neta por cada m3 de madera extraída que duplica con creces su precio comercial como materia prima (entre US$20 y US$25). Como se explicó anteriormente, existen propuestas encaminadas a modificar el sistema de contabilidad económica a escala mundial, a fin de que la disminución del capital natural ocupe el mismo nivel de importancia que la depreciación de equipos de una planta industrial y exprese las funciones o servicios ambientales dañados. Se ratifica que en general ésta es una problemática en evolución, en la que hay mucho aún por definir.

Métodos de valoración en el análisis económico ambiental La ecología y la economía tienen tres conceptos analíticos básicos para construir una definición común y útil a los métodos de valoración: el stock, el flujo y la organización del sistema. En la ecología se hace una división entre los componentes (biomasa, flora, fauna y materia abiótica) y las funciones ecológicas (ciclos de nutrientes, flujos de energía, cadenas alimenticias, etc.). Esta división es semejante a la que se hace en la economía entre bienes y servicios (Barton, 1995). Cuando una actividad económica utiliza una función ecológica se define como servicio económico para la sociedad. La distinción entre función y servicio ecológico es importante para evitar sesgos en la valoración económica. Una función ecológica puede tener una capacidad

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potencial que no se utiliza al máximo como servicio económico. Además, con distorsiones en la economía nacional una actividad que goza de una función ecológica puede no ser económica, y por tanto, atribuirse un valor económico negativo aunque la función contribuye de forma productiva a la economía. Un ejemplo hipotético sería un beneficio agrícola ineficiente en términos económicos, que gracias a subsidios podría seguir gozando de los servicios de un acuífero natural en su función de producción. Método del valor económico total. Es la suma de los valores de uso y de no uso, y es uno de los primeros métodos utilizados para la valoración de los ecosistemas. Se basa en la determinación de aquellos valores dependientes de un uso real y concreto del recurso natural en cuestión. Éstos se dividen en usos directos, que son actividades de aprovechamiento dentro del ecosistema, e indirectos, que son los efectos fuera del ecosistema. Dentro de los usos directos por ejemplo, estarían el caso de un manglar, la extracción de maderas y otros recursos no maderables, la pesca local y el turismo. Los usos indirectos serían, entre otros, la reducción de erosión de los litorales, el sustento a las pesquerías costeras y de altura, la protección ante tormentas de construcciones tierra adentro, la reserva genética y la regulación climática regional o global. Siempre los valores de no uso parecen más abstractos, pero no por eso dejan de ser importantes. Se suelen clasificar en dos tipos: los valores de opción y los valores de existencia. Aunque también se aceptan otras clasificaciones más amplias como la que incluye valores de opción, cuasi-opción, herencia y de existencia. Los valores de opción se refieren a cuánto está dispuesta la gente a pagar por mantener abierta la opción de usar el ecosistema (directa o indirectamente) en el futuro. Esto es importante, sobre todo, cuando el daño ambiental es irreversible. Los valores de existencia son aquellos que el hombre pone para que ese ecosistema o especie siga existiendo, aunque nunca piense visitarlo. No hay juicio sobre las motivaciones éticas, religiosas o patrióticas detrás del valor asignado a la permanencia del recurso natural. Los valores de cuasi-opción se refieren al valor de información nueva que permita evitar pérdidas irreversibles, y los de herencia son los valores de dejar beneficios de uso y no uso a generaciones futuras. La biodiversidad y las características culturales relacionadas con el ecosistema son atributos que pueden tener valor económico por su uso o por su misma existencia. Los atributos se caracterizan por tener valor de no uso, a veces denominado también valor de uso pasivo. Análisis de proyectos. Es un método de representar sistemáticamente las alternativas entre usos en competencia de recursos escasos. Cualquier proceso de toma de decisiones establece un balance entre los pro (ganancias) y los contra (pérdidas) que genera la acción que se está evaluando. La manera en que estas ventajas y desventajas se comparan depende de la regla de decisión adoptada, la cual debe operar siempre mediante un procedimiento que: • • •

Defina las ganancias y las pérdidas de acuerdo con algún objetivo o conjunto de objetivos. Mida pérdidas y ganancias de la misma o de diferentes unidades. Use “pesos de importancia” explícitos o implique tales pesos al tomar una decisión sobre las bases anteriores.

Los tipos de procedimientos más comúnmente utilizados son: a) b) c) d) e) f)

Análisis de Costo-Beneficio (ACB) Análisis de Costo-Eficiencia (ACE) Análisis de Multicriterio (AMC) Análisis de Riesgo-Beneficio (ARB) Análisis de Decisión (AD) Análisis de Impacto Ambiental (EIA)

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Beneficios Muchos autores han reportado diferentes clasificaciones de beneficios de los recursos naturales. Los separan en beneficios directos (bienes), e indirectos (producto del mantenimiento de las funciones ecológicas del ecosistema, por ejemplo, servicios) y en valores de no uso (atributos). Estos últimos son intangibles, se asocian a la conservación de la biodiversidad e involucran aspectos de carácter ético y social.

Costos Los costos han sido divididos en tres grupos según éstos sean: 1. Costos directos. En general se asocian a aquellos producidos in situ. Se refieren a los costos incurridos como en el desarrollo de una actividad de extracción. También incluyen áreas manejadas como las áreas protegidas, y en estos casos contemplan administración, planificación y manejo de las mismas (operativos). 2. Costos indirectos. Se refieren a los animales o plantas del área de proyecto, por ejemplo, mantenimiento de plagas. Son las llamadas externalidades, referidas a efectos nocivos, en general involuntarios, fuera de sus límites. 3. Costos de oportunidad. Son los beneficios que se dejan de percibir al impedir otros esquemas de desarrollo económico o actividades productivas. La elección de la actividad sustituto para determinar el costo de oportunidad debe ser realista, es decir, ajustada a aquellas disponibilidades en la zona de estudio (actuales) o en la región inmediata. En las áreas prístinas es difícil determinar el costo de oportunidad, pues en general se encuentran en zonas deshabitadas o poco habitadas. En estos casos se selecciona como actividad apropiada para estimar el costo de oportunidad la labor más común de la zona más cercana al proyecto.

Valoración de beneficios y costos Una vez identificados los bienes y servicios que provee el objeto de estudio, debe establecerse su evaluación física para luego proceder a su valoración económica. Se han propuesto numerosos mecanismos para su cuantificación y valoración. En la figura 4 se presenta una de las agrupaciones de métodos más empleada, en: directa, indirecta e hipotética.

Directa Usa precios de mercado evaluables directamente

Cambios en la productividad. Cálculo de gastos evitados Costo de reemplazo. Pérdida de ingresos. Valoración a través de la PPN

Indirecta Cuando no existen precios de mercado se utilizan opciones a partir de sustitutos o la asimilación de mercados existentes

Costo de oportunidad. Disponibilidad a pagar. Costo de viaje. Diferencial en el salario. Cambios en el valor de la tierra

Hipotética Encuestas a los usuarios pues no existe mercado y es imposible de simular o encontrar sustitutos

Juegos de intercambio. Encuestas de costo/precio

(Productividad Primaria Natural)

Fig. 2. Métodos de Valoración de Beneficios y Costos

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• Valoración directa. Se basa en los precios de mercado que pueden ser evaluados directamente. Entre las diferentes formas de valorarlos están: 1. Cambios de la productividad en el tiempo. 2. Pérdida de ingresos. 3. Cálculo de los gastos evitados. 4. Costo de reemplazo, o costos evitados. 5. Criterio de costo comparativo. 6. Valoración a través de la productividad primaria natural (PPN) del ecosistema. Los precios que se conocen son resultado de mercados imperfectos, y además distorsionados por la intervención del Estado, por lo que no son buenos indicadores del valor real de los recursos. Por lo anterior, al tomar decisiones sobre la utilización de los recursos, se sugiere el uso de los precios sombra para enfrentar el problema de cuantificar los costos y beneficios de proyectos de desarrollo en términos reales. Éstos se calculan de forma tal que las imperfecciones del mercado afecten lo menos posible y las distorsiones provocadas por controles estatales se eliminen al máximo. En la evaluación económica los costos y beneficios se valoran por medio de precios sombra con el fin de cuantificar el beneficio neto real del proyecto a la economía. Para su cálculo existen dos doctrinas principales: la primera determina el valor basado en el valor marginal, esto es, el valor de una unidad del producto adicional generada por la última unidad de insumo utilizada. La segunda, que es la más adecuada para los estudios económico-ambientales, determina el valor basándose en el costo de oportunidad, o sea, el valor de un bien o servicio en su mejor uso alternativo. El método de valoración mediante la conversión de la productividad primaria, aplicado en su equivalente energético en combustibles fósiles, evita problemas de doble conteo por ser unidimensional. Éste considera el total de energía capturada por el ecosistema como su potencial de utilidad para la sociedad. Una de sus limitaciones es que valora tanto la energía cosechable como la necesaria para el mantenimiento y regulación del ecosistema; por ello tiende a presentar grandes sobrestimaciones del valor económico real de los bienes y servicios. Además es de limitado provecho cuando se quieren establecer los cambios en los indicadores económicos, producto del aprovechamiento de un recurso o servicio en particular. • Valoración Indirecta, se utiliza cuando no existen precios de mercado, la estimación del precio o costo de un bien o servicio se realiza a través de sustitutos, o por medio de encuestas que permiten estimar la disponibilidad a pagar por ellos. Estos últimos son llamados métodos de valoración contingente (MVC). Entre los métodos de valoración indirecta se destacan: 1. 2. 3. 4. 5.

Costo de oportunidad, o costo de sacrificio. Cambio en el valor de la tierra por el efecto del proyecto. Dosis-respuesta y funciones o modelos de riesgo. Diferencial del salario. Disposición a pagar, por mantener un área protegida o un proyecto de algún tipo, en especial conservación. 6. Costo de viaje, estima la disponibilidad a pagar en el caso de las áreas de recreación y turismo. 7. Aceptación de los beneficios, a través de una compensación económica por soportar un determinado cambio debido a un proyecto. Los cuatro primeros métodos pueden aplicarse utilizando supuestos basados en las actividades económicas desarrolladas en la zona. Son utilizados comúnmente para comparar proyectos mutuamente excluyentes. 56

Los tres restantes son métodos de valoración contingente. Éstos están basados en encuestas a los usuarios del recurso o personas afectadas por un proyecto según sea el caso. Su finalidad es determinar la disponibilidad a pagar o aceptar una propuesta de manejo. Así, a través de muestreos se pueden encontrar valores usando “seudomercados” para determinar la disponibilidad a pagar por un recurso natural o servicio que no posee un mercado disponible. Los MVC se han utilizado para valorar los beneficios de la recreación y el turismo asociados a actividades al aire libre, más comúnmente que a ningún otro servicio. Dixon y Costanza se encuentran entre los economistas que sugieren que este método es adecuado para estimar el valor de la recreación de áreas naturales, o el valor de alguna especie de vida silvestre de importancia para la caza o pesca. También se incluye la estimación del valor de uso del aire y del agua. A menudo no es posible valorar el activo natural en conjunto, sino únicamente determinar una cuantía monetaria correspondiente a una disminución o un aumento de servicios o impactos relacionados. Ejemplo de ello es la valoración de la disminución de la calidad del aire. Se podría preguntar a cada persona qué cantidad anual estaría dispuesta a pagar para evitar determinado cambio de calidad observado. Esta cantidad podría interpretarse como la disminución de la calidad del aire percibida por la población. Los métodos de valoración contingente más conocidos son los criterios de la disposición a pagar y la disposición a vender. Otros métodos de valoración utilizan precios de los bienes hedónicos, estudios de los salarios de riesgo y del costo de los viajes. Los conocidos como métodos de dosis-respuesta y funciones de riesgos se basan generalmente en funciones lineales que describen la relación entre el incremento de agentes contaminantes en el ambiente y la magnitud del daño en la salud de la población. Sosa, Margullis, De la Paz, Diez y el rotativo El Mercurio se refieren a estudios de este tipo donde los modelos básicos para hacer estimaciones de valoración del efecto disminución de la calidad del ambiente y la salud, fueron desarrollados en los Estados Unidos y las aplicaciones están localizadas en países como México, Chile e Indonesia donde adecuaron los modelos desarrollados. Margullis refiere el uso en un estudio en México de un modelo desarrollado en los Estados Unidos que establece la relación entre el cambio esperado en el número de visitas de emergencias por persona, por año (Ne) y la concentración promedio de material particulado (SS). Ne = 0.00129 x SS donde SS es el valor promedio aritmético anual del total de partículas suspendidas en microgramos por m3 Otra relación de este tipo trata sobre el incremento del número de casos de Insuficiencia de Respiración Aguda (Nira) con la concentración promedio de material particulado (SS). Nira = A x SS donde A se identifica como 0.0027 para hombres y 0.019 para mujeres. Los problemas pueden ser muy complejos para establecer los valores promedio de las concentraciones del material contaminante, por tanto es importante disponer de datos de información y mecanismos de cómputo confiables. Para cuantificar los cambios en la salud suelen utilizarse diferentes caminos: • • • • • • •

•

Incrementos de muertes. Visitas a cuerpo de guardia. Número de visitas al médico. Número de ingresos hospitalarios. Casos de emergencias. Número de crisis de asma. Ausencias al trabajo. Pérdida de días de trabajo.

Todos estos métodos han sido criticados por sus limitaciones en la veracidad de las respuestas a los cuestionarios. En cuanto a las encuestas, en ambos métodos (valoración contingente e

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hipotética) existe una gran controversia con relación a su validez. Se sugiere que las respuestas podrían estar motivadas por el interés o temor a que exista el establecimiento de una tarifa o se dé el incremento de una ya existente. Ésta es una de las críticas más fuertes a la validez de los resultados descontando las inconsistencias del supuesto mercado perfecto. El método de costo de viaje es actualmente uno de los más populares en países industrializados, como aproximación de la disponibilidad a pagar por la recreación, especialmente por su capacidad predictiva sobre un mercado simulado. Sin embargo, debe tenerse especial atención en el cumplimiento de los supuestos básicos que lo sustentan. Por ejemplo, tener un amplio rango de orígenes, homogeneidad en el ingreso de los usuarios de origen, viaje en vehículo particular y destino único en el área de recreación, entre los más importantes. En un caso de estudio reportado por Pearce (1993), la disposición a pagar resultó cuestionable ya que la mayor parte de los visitantes era gente local; por eso el valor fue muy bajo al no presentarse costos de viaje en la mayoría de las visitas. Este método da mejores resultados cuando los visitantes se desplazan desde un amplio rango de distancias a la localidad y sólo visitan ese sitio. Una de sus limitaciones es que supone homogeneidad en el usuario y sus intereses, sin tomar en cuenta sus gustos y preferencia. Cuando estos supuestos no se cumplen, el gasto de viaje podrá usarse para valorar económicamente el turismo; sin embargo, no permite evaluar la demanda y se pierde gran parte de la capacidad predictiva del método. Considerando que estos supuestos difícilmente se cumplen, el método debe reflejar una parte del valor total del objeto de estudio (puede ser por ejemplo, un humedal) y nunca basarse el valor total sólo en este servicio. Valoración hipotética. Este método se aplica encuestando a los afectados por proyectos hipotéticos para conocer su disposición a aceptar su desarrollo a través de algún término de intercambio, ya sea una compensación o la elección entre dos proyectos. Dos de sus variantes de aplicación se conocen como: 1. Juegos de intercambio (trade-off): este método consiste en establecer el valor de opción del usuario entre los costos y beneficios de dos posibles proyectos y en general se determina a través de encuestas. 2. Encuestas de costo/precio: por este método se evalúa compensación que una persona exigiría para apoyar la realización de un proyecto. Para la selección de cuál o cuáles son los métodos a utilizar en función del objeto de estudio y de la información disponible se han localizado útiles recomendaciones teórico-prácticas entre las que se encuentran: a) Comparación de técnicas para la toma de decisiones (Tabla 5). b) Matriz de técnicas de valoración de beneficios por sector ambiental (Tabla 6). c) Guía de selección de métodos para la evaluación económica (Fig. 5). En el anexo 6 se presentan ejemplos hipotéticos de aplicación de algunos de los métodos de valoración de bienes ambientales antes indicados.

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Tabla 5. Comparación de Técnicas para la Toma de Decisiones Base conceptual/método

Descripción

Ventajas

Desventajas

Análisis Costo-Beneficio

Evalúa políticas basadas en cuantificación de los beneficios netos: (beneficios-costos)

Considera el valor (en términos de lo que los individuos pagarán) y costo de las acciones; traduce resultados en términos cuantificables; consistente con criterios de eficiencia económica.

No consideración directa de distribución de beneficios y costos; significantes requerimientos de información; tiende a omitir resultados cuyos efectos no pueden ser cuantificados; tiende a sostener el status quo; contingente respecto a la distribución existente de ingresos y riqueza.

Análisis Costo-Eficiencia

Selecciona alternativa que minimiza No necesita conocer los beneficios; se basa en los costos para lograr los objetivos y información a menudo disponible; ofrece metas de política. valores implícitos del objetivo.

No considera la importancia relativa de los productos, hasta el punto que los costos considerados son alternativas; no incluye apropiadamente los costos sociales resultantes de efectos colaterales.

Análisis Multicriterio

Usa técnicas de programación matemática para seleccionar proyectos basadas en funciones objetivo, incluyendo metas ponderadas, con explícita consideración de restricciones a acciones y costos.

La bondad de los resultados depende de la bondad de los insumos al modelo; irreal caracterización del modelo de decisión; debe aportarse los pesos para ponderar las metas; mucha información se requiere para la cuantificación.

Análisis Riesgo-Beneficio

Evalúa los beneficios asociados con El marco se deja vago para lograr flexibilidad; Puede ser demasiado vago; los factores un a política, comparándolos con sus estructurados para permitir consideración de presumiblemente cuantificables no lo son riesgos. todos los riesgos, beneficios y costos; no tiene una regla de decisión automática

Análisis de Decisión

Análisis paso a paso de alternativas Permite usar varios objetivos; torna las bajo incertidumbre alternativas explícitas; explícito reconocimiento de incertidumbres.

Objetivos no siempre vagos; no hay mecanismos claros para asignar los pesos.

Evaluación de Impacto Ambiental

Detallada descripción de los impactos de una acción, efectos adversos, alternativas; requiere un balance de beneficios y costos ambientales y económicos

Dificultad para integrar análisis descriptivos de efectos intangibles con beneficios y costos monetarios; no hay criterio claro para usar la información.

Ofrece bases consistentes para hacer las decisiones del proyecto; refleje completamente las metas y restricciones incorporadas en el modelo; permite la cuantificación de costos implícitos de las restricciones; permite priorizar proyectos.

Explícitamente requiere consideración de efectos ambientales; habilidad para monetizar no antecede numeración de todos los beneficios y costos de una acción.

Tabla 6. Técnicas de valoración de beneficios por sector ambiental Técnicas de estimación de beneficios Contaminación

Tipo de efecto Impacto beneficio

del Propiedad Hedónica

Salarios Hedónicos

Costo de Valoraviaje ción contingente

Valoración directa

L

O

X

X

L

X

O

O

X

X

L

O

X

X

Visitas Mantenimiento, Reparaciones

O

O

X

X

O

O

O

?

?

X

Pérdida de cosechas

O

O

O

O

X

1. ContaminaRecreación ción convencional

Comportamiento de visitas

L

O

X

X

O

(DBO, etc.)

Pérdida de capturas

O

O

O

O

X

X

O

L

X

O

O

O

O

X

X

O

O

O

?

X

DAR, O

L

O

X

X

Contaminación atmosférica 1. Contaminación convencional

Enfermedades DPT, DAR, O respiratorias costo médico

(partículas SO2, Muerte NOn) piratoria

res- Muerte visual

Estética Recreación Materiales Vegetación Contaminación del agua

Pesca comercial Estética Ecosistema

Turbiedad, olor Pérdida de hábitat de flora y fauna

Agua Potable

Enfermedad, mortalidad

Sustancias tóxicas 1. Aire

Enfermedad y DPT,

2. Químicos, peligrosos en el suelo

mortalidad

costo médico

Estética

Pérdida de atracción visual

X

O

O

X

O

Ecosistema

Pérdida de hábitat para flora y fauna

O

O

O

X

X

Molestia

Disgusto

X

O

O

X

L

Rec. Hídricos

Destrucción de O cuencas

O

O

X

X

Ecosistema

O Pérdida de ecosistema y hábitat de flora y fauna

O

O

X

X

Ruido

Uso irracional de los recursos naturales

X=Técnica usada

?=No desarrollada pero posible

O = Técnica no usada

DTP = Días de trabajo perdido

L = Existe aplicación muy limitada restringida

DAR = Días de actividad

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Impacto Ambiental

Cambios medibles en la producción

Si

No

¿Existe distorsión en los precios disponibles?

Cambios en la calidad ambiental

Hábitat

Costo de oportunidad

Costo de reemplazo Si

Empleo de cambios en el aprovechamiento de la productividad

No

Corrección de las imperfecciones empleando los precios sombras

Cambios en el valor de la tierra

Calidad de aire y agua

Costoefectividad de prevención

Gastos preventivos

Costos de reemplazo/ reubicación

Efectos en la salud

Recreación

Enfermedad Muerte

Pérdida de la audición

Costos de prevención

Costo médico

Capital humano

Costo de viaje

Fondos estéticos, de biodiversidad, culturales e históricos

Valoración contingente

Valoración contingente

Adaptado de Dixon y Sherman, 1990 Fig. 5. Guía de selección de métodos para la evaluación económico-ambiental

Métodos Costo-Beneficio para la selección, evaluación y jerarquización de proyectos Análisis de rentabilidad Entre los análisis cuantitativos de selección y jerarquización de proyectos más utilizados, están los denominados análisis de rentabilidad comercial, que comprenden, a su vez, los métodos simples y los actualizados.

Métodos simples Los métodos que se basan en el período de amortización y en la tasa de rendimiento simple, se denominan, por lo general, simples o sencillos, porque no tienen en cuenta toda la vida útil del proyecto, sino sólo períodos breves de un año; además los datos anuales se toman con respecto al valor real y no al valor actualizado. Los más conocidos son: a) Tasa de rendimiento simple. Es la relación entre todas las utilidades netas, en un año normal de producción plena, con respecto al costo total de inversión. Tiene la desventaja de que resulta a veces difícil (y en ocasiones imposible), determinar cuál es el año más representativo del proyecto.

R =

Utilidad neta + Intereses Inversion

RCS =

Utilidad neta Capital social aportado

b) Período de recuperación o de amortización de la inversión. Está dado por las utilidades (considerando la depreciación y los intereses) hasta que se compensa el costo de inversión. Este criterio mide el número de años que se necesitan para recuperar el capital invertido en el proyecto. El mayor mérito del período de amortización como criterio para seleccionar proyectos, es la facilidad con que se puede calcular. Resulta particularmente útil para los análisis de riesgos, que son muy necesarios en países con políticas inestables y en ramas de la industria en que la obsolescencia técnica es muy rápida. p

PRA =

Utilidades() t + Depreciacion() t + Intereses() t

t =0

Métodos actualizados o descontados Estos métodos son muy utilizados, ya que tienen en cuenta que el problema de deducir directamente los costos del proyecto de los beneficios de éste, radica en que ambos componentes por lo general se presentan en diferentes puntos en el tiempo, por consiguiente, es necesario actualizar los costos y los beneficios a una fecha común. O sea, cuando se evalúan, es necesario tomar en cuenta que no todos los beneficios o costos generados se presentarán en el momento objeto de análisis. Para poder comparar estos impactos en diferentes períodos es necesario aplicar la evaluación del valor presente o valor actualizado. La técnica del valor presente consiste en estimar el valor a precios de hoy, lo que representa un costo o un beneficio que se realizará en otro tiempo futuro. La idea central radica en que un peso vale hoy distinto que el peso mañana, o sea, generalmente es más reditable un millón de pesos hoy que tener el mismo millón de pesos un año después. Por ejemplo, si se tienen $100 pesos y la mejor oportunidad de inversión ofrece un rendimiento de 10 % anual: Este año

Próximo año

$100

$100 (1+ Tasa de rendimiento)= 110 63

Entonces la persona que tenga $100 pesos hoy estará indiferente entre tener $100 pesos este año y poseer $110 pesos el próximo año. Si alguien le pidiera prestado por un año este dinero, lo mínimo que exigiría es el pago de $110 en el momento de la devolución, lo mismo que hubiera obtenido de haber invertido su dinero aceptando la mejor opción disponible, que en nuestro caso le genera un rendimiento de 10 % anual. Veamos qué ocurriría en los siguientes años, suponiendo que la tasa de rendimiento o interés(r)10 es de 10 % para todos los períodos: Primer año. El monto se capitaliza a una tasa de r=10 %:

100(1 + r) = $110 Segundo año. Se capitaliza tanto el monto inicial como los rendimientos generados en el primer año: 2 100 (1 + r ) (1 + r ) = 100 (1 + r ) = $121

Enésimo año. Se capitaliza en el monto inicial y todo el rendimiento generado en años anteriores: (

)

n −1 (1 + r ) = 100 (1 + r ) n 100 (1 + r )

Esto significa que $100 pesos hoy valdrán $110 pesos en el próximo período y $121 el período siguiente. De forma inversa, si se quiere estimar el valor presente de un ingreso de $121 que se dará dentro de dos años, se debe aplicar la fórmula siguiente:

$x (1 + r ) n De esta manera, se puede estimar el llamado factor o tasa de descuento para cada uno de los períodos considerados en el análisis, a través de la fórmula, que en caso del período n sería:

1 (1 + r ) n Para obtener el valor presente de un recurso monetario se debe multiplicar por un factor de descuento, que corresponda al período en el cual se presentará tal recurso. En el caso de los $121 generados en el segundo período, el factor o tasa de descuento, fue:

1 = F (1 + r ) 2 En los casos en que el factor de descuento no sea el mismo para todos los períodos considerados, éste será:

(1 + r)año 1(1 + r)año 2...(1 + r)año n a) Valor actual neto (VAN), valor presente neto (VPN). Se utiliza para comparar, en igualdad de condiciones, el costo del proyecto con los beneficios que producirá. Desde el punto de vista conceptual, el VAN mide en dinero corriente, el grado de mayor riqueza que tendrá el inversionista en el futuro, si

10

Se deberán utilizar tasas de descuentos que sean relevantes en el mercado, o sea que representen el costo del dinero. 64

emprende el proyecto. Este valor se obtiene al deducir de la suma de las corrientes de ingresos actualizados, la suma de las corrientes de gastos actualizados. El VAN muestra el monto de beneficios reales que un proyecto aportaría y considera, por tanto, el valor cronológico del dinero. La fórmula básica para calcular el VAN de un proyecto es la siguiente: n

VAN =

Bt − Ct

∑ (1 + r)t

t=o

donde: Bt = beneficios en el año “t”; Ct = costos en el año “t”; r = tasa de descuento; n = horizonte de evaluación en años. Si se utiliza este criterio, será conveniente emprender un determinado proyecto sólo si tiene un valor actual neto positivo, lo que significa que el inversionista será más rico en el futuro si emprende el proyecto. Como ejemplo, examinemos un proyecto con la siguiente corriente de costos y beneficios: 1er año: inversión: USD 50 000 2do año: gastos ordinarios: USD 10000

Ingresos: USD 30000

3er año: gastos ordinarios: USD 10000

Ingresos: USD 30000

4to año: gastos ordinarios: USD 10000

Ingresos: USD 30000

5to año: gastos ordinarios: USD 10000

Ingresos: USD 30000

6to año: gastos ordinarios: USD 10000

Ingresos: USD 30000

Valor residual: USD 10 000 Si se utiliza una tasa de descuento de 12 %, el VAN de este proyecto es el siguiente:

20000 20000 20000 20000 30000 − 50000 + + + + + 2 3 4 5 112 112 112 112 112 112 . . . . . . 6 = 24794 USD

VAN =

Aunque se trata de uno de los mejores criterios para seleccionar proyectos, la ecuación no refleja la inversión de capital necesaria para obtener determinado VAN. Por tanto, para asignar prioridad a los proyectos es mejor utilizar la relación entre el VAN y el valor actualizado de la inversión (VAI), indicador conocido como RVAN y se expresa:

RVAN =

VAN VAI

de la cual se obtiene la tasa de rendimiento actualizada. Si se usa este criterio deberán elegirse los proyectos que presenten la RVAN más alta. Si se examina el proyecto anterior, y además otro con la siguiente corriente neta de fondos: 1er Año: 2do año:

-200000 60000 65

3er año:

60000

4to año:

60000

5to año:

60000

6to año:

80236

Entonces el VAN de este segundo proyecto es también de 24 794 USD; sin embargo, la inversión necesaria para generar esa cantidad de dinero es mucho mayor. Para el primer proyecto, la relación entre el VAN y la inversión será de 0,5, mientras que para el segundo será de 0,12. El período de actualización debe ser igual a la duración del proyecto, que en la mayoría de los casos comprende el período de construcción más unos 10 años de vida del proyecto. Si el VAN es positivo, la rentabilidad de la inversión está por encima de la tasa actualizada o de rechazo; si es cero, la rentabilidad será igual a la tasa de rechazo. Por consiguiente, un proyecto con estos índices puede considerarse aceptable. Si el VAN es negativo, la rentabilidad está por debajo de la tasa de rechazo. En este caso el proyecto debe descartarse, y es más efectivo colocar el dinero en un banco. Si se debe escoger entre diversas variantes, deberá optarse por el proyecto con el VAN mayor. En resumen, en comparación con los métodos simples, el VAN ofrece grandes ventajas como método discriminatorio, dado que tiene en cuenta toda la vida del proyecto y la oportunidad de las corrientes de liquidez. b) Tasa Interna de Retorno (TIR) o tasa de rentabilidad o de rendimiento. Se define como la tasa de descuento que hace que el valor actual neto sea igual a cero, es decir, cuando la corriente de ingresos y egresos actualizados se igualan. La TIR se obtiene recalculando el VAN por tanteo con diferentes tasas de actualización, mediante la fórmula para el VAN, fijándolo igual a cero y calculando el valor resultante de “r”. Esta TIR representa la rentabilidad exacta del proyecto. Por ejemplo, para el primer proyecto con VAN de 24 794 USD, se obtiene una TIR de 31 % resolviendo la ecuación siguiente:

VAN =

20000 20000 20000 30000 − 50000 20000 + =0 2 + 3 + 4 + 5 + ( 1 + x ) (1 + x ) ( 1 + x ) ( 1 + x ) (1 + x ) ( 1 + x ) 6

de donde x = 0,31. Para el segundo proyecto analizado, se obtiene una tasa interna de retorno de 17 % a través del mismo procedimiento. El criterio de decisión mediante la utilización de la TIR, es que debe emprenderse el proyecto si su tasa es mayor que el costo del capital (costo de oportunidad del capital que se invertirá) o la tasa de interés pertinente para el inversionista. Si se comparan diversas variantes, se debe escoger aquella que tenga TIR más alta, siempre que ésta sea mayor que la tasa de rechazo. Entre las limitaciones de la TIR como criterio de decisión están las siguientes: • •

Si en el futuro hay ciertos años en que el costo sea mayor que los beneficios, es decir, si la corriente neta de fondos del proyecto presenta más de un cambio de signo en el transcurso del tiempo, hay más de una tasa de interés que cumpliría el requisito de la ecuación de que el VAN sea igual a cero. La TIR no permite seleccionar proyectos que se excluyen de forma recíproca, dado que una TIR mayor no significa necesariamente un mayor VAN.

Es importante destacar que la evaluación del valor presente o valor actualizado se aplica a los costos y beneficios determinados en términos monetarios. Si existen de tipo no monetarios, cuestión característica en la evaluación integral de sistemas socioeconómico-ambientales, el resultado de la valoración mediante el valor actualizado deberá ser comparado con las valoraciones no monetarias.

66

Análisis económico-ecológico para una política integrada Como se ha expresado, son varias las críticas dirigidas al análisis costo-beneficio como herramienta en la toma de decisiones y la política económica, pues se plantea la necesidad de emplear métodos complementarios o alternativos al análisis económico. El análisis costo-beneficio económico (ACBE) resulta afectado por la agregación de la información de múltiples indicadores económicos y ecológicos, a fin de proveer un criterio de decisión unidimensional y monetario al decisor; asimismo, en situaciones de falta de información, los juicios de valor en forma de supuestos son parte integral de un análisis operacional (Soderbaum, 1990). En el caso de la valoración de múltiples impactos ecológicos, el nivel de agregación tiende a esconder supuestos fuertes del análisis y a ocultar la importancia de la información no económica. Para analizar los impactos irreversibles de la actividad económica, frecuentemente se necesitan criterios de decisión no económicos, relacionados con la sostenibilidad ecológica y la equidad social, que en el ACBE no se toman en cuenta. Por estar orientado sólo hacia la “eficiencia económica”, el ACBE puede aprobar proyectos que suelen causar impactos irreversibles en los ecosistemas sobre los que ejerce determinada influencia, a veces inclusive aunque estén muy alejados del lugar donde se ejecuta el referido proyecto (Van Pelt, 1993a). El horizonte temporal del ACBE y la determinación de una tasa de descuento positiva limitan la validez de los resultados económicos en el tiempo. Se tiende a subvalorizar usos sostenibles y perpetuos del ecosistema, como por ejemplo la conservación. En el ámbito teórico, el ACBE se basa en varios supuestos fuertes de la “economía del bienestar” al estilo consumista de los países desarrollados. Un problema acentuado en países en desarrollo es la diferente utilidad marginal del ingreso entre grupos sociales. Aquí el ACBE requiere de ajustes (Angelsen, 1994); por ejemplo, existen varios problemas a la hora de agregar los valores de actividades de subsistencia y actividades comerciales. El uso práctico del ACBE también está limitado en países con grandes distorsiones del mercado y pobre estadística económica; por ejemplo, la precisión del análisis económico se reduce fuertemente con el número de supuestos necesarios para aproximar precios sombra. Para tomar en cuenta criterios de decisión no económicos y complementarios al ACBE (este último se integra al Análisis de múltiples criterios AMC), se recomienda seguir la guía mostrada en la figura 6. Se puede caracterizar el AMC como un proceso de decisión que involucra los actores afectados y por su naturaleza es subjetivo. El ACBE pretende ser libre de los juicios de valor de los decisores, incluso del analista. Tiene como objetivo monetizar y agregar todos los impactos, mientras que el AMC pretende aclarar los trueques que existen entre diferentes criterios de decisión y escenarios de política. El AMC puede ser tan “intensivo” en su requerimiento de datos como el ACBE. Se necesitan para esto los resultados de evaluaciones de impacto ambiental y social, así como de valoraciones económicas.

67

¿Eficiencia es uno de los criterios de decisión?

No

Sí ¿Todos lo atributos de eficiencia se conocen en términos monetarios?

AMC

No

Sí

Utilice resultados de un AEC como criterio en AMC

ACBE

¿Cuáles son los demás criterios?

ACBE parcial. Distribución de ingreso solamente

ACBS

Distribución de ingreso y otros

Solo otros

ACBS. Utilice resultados como criterios en AMC

Utilice resultado como criterio en AMC

AMC

AMC con resultados del ACBS como criterio Fuente: traducido de Van Pelt (1993) Leyenda: ACBE -Análisis costo beneficio económico 68

ACBS -Análisis costo beneficio social AMC -Análisis de múltiples criterios AEC -Análisis de efectividad de costo

Fig. 6. La integración del análisis costo-beneficio en el análisis de múltiples criterios. La metodología de AMC11 se adapta a cualquier criterio de decisión que sea de importancia para los actores involucrados. Como criterios de decisión complementarios a los de eficiencia económica medida por el VAN, Van Pelt (1993a) propone los criterios de sostenibilidad ecológica y de equidad social, siguiendo el flujograma ilustrado en la figura 7. Los criterios de decisión de sostenibilidad, equidad y eficiencia se representan por indicadores binarios, ordinales o cardinales. Los impactos de cada escenario se resumen en una matriz de escenario-impacto (paso 1). Los trueques (trade-offs) entre las diversas decisiones, se obtienen del análisis de encuestas a los actores involucrados (usuarios, representantes del gobierno y otros) y sus órdenes de preferencia entre los criterios de decisión, que se representan en una matriz de actor-preferencia (paso 2). Mediante algoritmos que ponderan los diferentes escenarios y sus impactos con las preferencias de los actores, se calcula una serie de matrices de escenario preferencia (paso 3). Si los diferentes algoritmos de ponderación seleccionados dan todos el mismo rango de preferencia entre los escenarios, la mejor política es inequívoca (Van Pelt, 1993b). En otro caso existe lo que se llama la “incertidumbre metodológica”, y los actores deben entrar en un proceso de negociación para resolver las contradicciones en sus preferencias. En la tabla 7 se ilustra, a modo de ejemplo, la matriz de escenario-impacto (paso 1) instrumentada por Barton (1995) en el estudio de alternativa de manejo del manglar de Térraba Sierpe. Las principales debilidades del AMC existen, precisamente, por la necesidad de manejar varios criterios heterogéneos. Para determinar la alternativa preferida, según el rango de preferencias del decisor, se deben definir varios algoritmos programados que comparan ponderaciones. Por otro lado, diferentes métodos producen distintos resultados y hay que comparar varios a la vez para reducir la “incertidumbre metodológica” y conocer la validez del rango de alternativas en que pueden resultar. El AMC tiene que considerar, por lo menos, dos opciones, pero el orden de preferencia revelado es muy similar si hay pocos escenarios alternativos. Por tanto, el número de criterios de decisión tiene que ser igual o mayor a la cantidad de variantes posibles. En la práctica se ha demostrado que hay una limitación en el número de criterios de 7 a 8 por las dificultades en el manejo de información por parte del decisor. Al igual que cualquier modelo, los resultados del AMC serán tan “reales” como los datos utilizados. Tabla 7. Matriz hipotética de escenario-impacto (datos mixtos) Escenario-Impacto

1. Área de uso múltiple 2. Área de uso /acceso abierto actual múltiple moderado (Humedal Nacional) (Refugio Vida Silvestre) ----

Indicadores de sostenibilidad (,...) Indicadores de equidad (d, e, f,...) + Indicadores de eficiencia (g, h, i,...) VAN/Costo Factibilidad política administrativa (j, k, sí ...)

VAN/Costo sí

3. Área de uso restringido (Parque Nacional) + -VAN/Costo no

Leyendas: impactos cardinales: medición cuantitativa de beneficios netos o costos; impactos ordinales:---mayor impacto negativo, 0 ningún impacto, +++ mayor impacto positivo; impactos binarios: sí/no.

11

Detalles teórico-metodológicos y ejercicios prácticos sobre esta metodología se localizan en Barton, 1995. 69

Evaluación de impacto ambiental EIS

1

Indicadores de Equidad Social Matriz de escenario-impacto Escenario

Evaluación de impacto ambiental

Impacto

1

2

3

4

EIS

-

-

-

-

EIA

-

-

-

-

ACBE

-

-

-

-

EIA

Indicadores de Sostenibilidad Ecológica

etc

2 Análisis costo-beneficio económico

Matriz de actor- preferencia entre impactos/criterios

ACBE

Criterio (Indicador) EIS

EIA

ACBE

A

-

-

-

B

-

-

-

C

-

-

-

Eficiencia económica (VNP) Actor

Encuestas/entrevistas de decisores y actores

Algoritmos de ponderación de los rangos de preferencia

Selección de algoritmos 3

Matriz de escenario-preferencia Escenario 1

2

3

4

A

-

-

-

-

B

-

-

-

-

C

-

-

-

-

Actor

Fuente: Elaboración propia con base Van Pelt (1993)

Fig. 7. Flujograma del análisis de múltiples criterios

70

etc

En estudios de casos concretos hay que definir subcriterios más operacionales de la sostenibilidad, la equidad y la eficiencia. A continuación se plantean varios ejemplos sobre el tema, localizados en la literatura antes referida: • • • • • • •

Inversión y costos de operación de cada proyecto alternativo. Ingresos del sector X. Impacto en indicador ecológico o ambiental específico. Bienestar humano (nivel de salud, acceso a bienes públicos). Distribución de la tierra y de ingresos. Riesgo institucional de no cumplir proceso de implementación. Aceptación por actores privados y locales. Todos los criterios pueden definirse dentro de la “trinidad” principal: sostenibilidad, equidad y eficiencia. Un ejemplo hipotético se ilustra en la tabla 8, presentado por Van Pelt, 1993b. Tabla 8. Matriz hipotética de actor-preferencia entre impactos en los criterios (o subcriterios) Sostenibilidad ecológica

Criterio-Actor Dirección general vida silvestre UICN DANIDA CATIE

Eficiencia económica

Equidad social

de 1

2

3

2 2 1

3 1 3

1 3 2

UICN: Unión Mundial para la Naturaleza DANIDA: Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional CATIE: Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza, www.catie.ac.cr

Los subcriterios de decisión deben definirse con la ayuda de los decisores y los actores afectados. Luego se solicita, mediante encuesta a los tomadores de decisión, que establezcan un rango de preferencia entre los criterios de decisión, el cual puede ser de diferentes unidades (nominal, ordinal y cardinal) y sirve para ponderar el trueque que se hace entre los impactos de las diferentes alternativas. El impacto en los criterios se analiza previamente por un equipo multidisciplinario de expertos (método Delphi) y los resultados de este análisis se presentan en la matriz de escenario-impactos, ejemplificada en la tabla 7. Según la información disponible se escoge un sistema apropiado para la ponderación de preferencias (binario, ordinal y cardinal). Los algoritmos de decisión pueden ser definidos por los decisores mediante una encuesta. Las dos matrices “escenario-impacto” y “actor-preferencia” se analizan en conjunto mediante una serie diversa de algoritmos programados. El algoritmo varía según el tipo de criterio que se está analizando, y el análisis más sofisticado es aquél con criterios cuantitativos o mixtos. El resultado de la ponderación y comparación de criterios, es una matriz de rangos de preferencia entre los diferentes escenarios, ejemplificada en la tabla 9. Tabla 9. Matriz hipotética de preferencia entre escenarios según el decisor Escenario-actor

1. Área de uso múltiple y acceso abierto actual

2. Área de uso múltiple 3. Área de uso moderado restringido Refugio/Reserva

Parque/Santuario

Dirección general 2 de vida silvestre

1

3

3 2

2 1

1 3

UICN DANIDA

71

CATIE Y otros

2

1

3

Con esta información las preferencias de los decisores y actores claves (¨stake holders¨) son más transparentes. Si los rangos de preferencia se diferencian mucho, la matriz se puede utilizar como punto de partida para negociaciones o para encontrar un consenso entre actores. Suponiendo, otra vez, que los actores son representativos de las preferencias de la sociedad, en general, el análisis de múltiples criterios facilita una decisión social con rasgos de consenso sobre el máximo del bienestar social.

Esquema de análisis económico-ecológico para una política integrada Como antes se ha planteado, considerada la política económica circunscrita a la definición y selección de alternativas de manejo y proyectos de desarrollo para un ecosistema, el impacto de las políticas, se puede describir con un solo indicador como el valor presente neto del análisis de costo-beneficio (ACB), o mejor, con múltiples indicadores económicos y ecológicos de impacto utilizados en un análisis de multicriterios (AMC). Windevochel y Barton (1995) proponen un “Esquema de Análisis Económico-Ecológico para una Política Integrada”, en relación con el análisis de ecosistemas naturales, donde discuten cómo el ACBC pretende incorporar la valoración de una serie de impactos ecológicos junto con el análisis económico tradicional. Las similitudes conceptuales entre la economía y la ecología, según Barbier (1994), permiten este tipo de análisis integrado. Sin embargo, los resultados monetarios de una valoración económica integrada tienen un alto valor de agregación. Utilizando el VAN como criterio de decisión se simplifica la decisión al costo de ocultar la diversidad de información no monetaria. El problema de la exactitud de los resultados y su relación con los niveles de agregación de impactos económicos y ecológicos, se resume en la figura 8, que ilustra una serie de indicadores económicos y ecológicos conceptuales posibles de integrar en el análisis. El enfoque metodológico principal de este esquema es el uso del ACBC, pero demostrando que el análisis económico sobre esta sola base no puede ser tomado como elemento decisivo; por ello introduce otros indicadores, que conforman los siguientes criterios de AMC: I. Indicadores de ACBE (indicadores socioeconómicos e incentivos a los usuarios). II. Indicadores de flujo (tasas de insumo y producto de actividades económicas). III. Indicadores de calidad ambiental y stocks no biológicos. IV. Indicadores de riesgo (exposición a cambios de calidad ambiental). V. Indicadores de stocks biológicos y ecosistemas (impactos de exposiciones que se presentan a través extensión, biomasa-productividad y biodiversidad). En sus conclusiones se destaca que los resultados de este tipo de valoración siguen un enfoque contable conservador y deben interpretarse junto con los supuestos que le dieron origen.

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Métodos de evaluación Indicadores (I-V) y eslabones (1-9) de políticas

AMC

Políticas alternativas

9

ACBE 1 Métodos de valoración económica

I. Indicadores socioeconómicos (Incentivos a usuarios de recursos) 7 8a

Precios e ingresos relativos 6a

2 II. Indicadores de flujo

8b

(Tasa de insumo y producto de actividades económicas) 6b 3

4a

III. Indicadores de calidad ambiental y de stocks no-biológicos 8c IV. Indicadores de riesgo (Exposición a cambios de calidad ambiental) 8d 5a V. Indicadores de stocks biológicos y ecosistemas 8e

5a

4b

(Impactos de exposición a cambios de calidad ambiental, stock, productividad, diversidad Funciones ecológicas (geofísicos, bioquímicos, biológicos, etc.) Retroalimentación al decisor de información de indicadores sistémicos ecológicos y económicos Uso de la información de indicadores sistémicos para la valoración económica integrada

Fig. 8. Análisis económico-ecológico integrado de políticas económicas:el problema de la agregación de impactos.

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ANEXO 1. ESTUDIO AMBIENTAL INTEGRAL. GUÍA DE ENFOQUES METODOLÓGICOS

Este estudio fue elaborado a solicitud y bajo la dirección de los Ministerios de Economía y Planificación, MEP y Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA) de Cuba; con una amplia participación de expertos nacionales en un trabajo de Grupo presidido por la Dra. Marlena Castellanos Castro, CITMA; MSc. Aida Atienza Ambou, Instituto Nacional de Investigaciones Económicas: INIE-MEP; Lic. Ada Luisa Pérez Hernández, IPF-MEP; Dra. Dalia Salabarría Fernández, Agencia del Medio Ambiente: AMA-CITMA; Lic. Grisell Barranco Rodríguez, Instituto de Geografía: IG y la Ing. Andrea Guntín Pompo, IPF.

Fundamentación. Definición El sistema socioeconómico surge, se desarrolla y sostiene dentro del sistema natural, lo que da lugar a que entre ambos sistemas se establezcan numerosas interrelaciones. Esto se evidencia claramente cuando se analiza que las posibilidades de producción y consumo de una sociedad dependen en alto grado de la forma en que se aprovechen los recursos naturales, y se generen y reciclen los residuos resultantes de sus actividades. Estas interrelaciones pueden ser muy afectadas por dos tipos de fallas1: • Errores de política, al acelerar la degradación y el agotamiento del ambiente cuando se estimulan ciertos procesos de desarrollo. • Fallas de mercado, en la medida en que la inexistencia de precios por el uso de bienes y servicios ambientales genera altos despilfarros y una actitud humana claramente perjudicial. La necesidad de elevar el nivel de vida en sus aspectos materiales y espirituales, conservando al mismo tiempo la base natural que debe servir de sustento a las generaciones posteriores, obligan a caracterizar estas variables globales en su relación con el entorno, lo que introduce necesariamente nuevos conceptos y enfoques en la planificación y en las políticas de manejo del desarrollo económico y social. Como todo objetivo clave en condiciones de desarrollo, éste necesita de un ordenamiento que, lejos de constituir un patrón o modelo obligatorio general, sea más bien una guía para abordar las diversas manifestaciones en las relaciones socioeconómico-ambientales, y en especial los problemas que surjan de las contradicciones lógicas. Se define como Estudio Ambiental Integral (EAI) al estudio que permita evaluar las consecuencias ambientales de las acciones que se ejercen en el sistema socioeconómico y su resultado, mediante la caracterización de la situación ambiental, la detección de los principales problemas, las alternativas de solución y su análisis comparativo, acorde al estado del conocimiento mundial y a nuestras condiciones propias. De igual forma un estudio de este tipo debe permitir evaluar la repercusión socioeconómica de las políticas ambientales. Una vez determinadas las soluciones, ya que la planificación interviene como el instrumento idóneo para encauzar su materialización, el estudio ambiental integral establecerá recomendaciones que permitan, en lo posible, avanzar en la conciliación de los objetivos del desarrollo económico-social y los ambientales.

Premisas y contenido Requisitos básicos Partiendo de nuestros propios antecedentes y experiencias debe haber dominio y correspondencia en lo que se adecue a nuestras condiciones específicas, con el intenso trabajo que se desarrolla actualmente en el mundo sobre la integración del medio ambiente y el desarrollo a los niveles de las políticas, la planificación y la gestión, donde son términos cada vez de mayor empleo en la investigación y aplicación, por ejemplo: los sistemas de 1

G. Rudas Lleras (1994): Instrumentos Económicos para la Protección Ambiental, Universidad Javeriana, Colombia. 81

información geográfica (SIG), los sistemas de contabilidad ambiental, los inventarios y balance económico del patrimonio natural, la internalización de los costos ambientales, el enfoque integrado de planificación y ordenación de los recursos tierra/ bienes naturales/ servicios/ mercado, los estudios de evaluación ambientalestudios de evaluación ambiental estratégicos-estudios de evaluación ambiental de segunda generación, conexión entre política ambiental y política tecnológica, las tecnologías ecológicamente racionales, las normas de aplicación voluntaria para conformar un régimen de ordenación ambiental (serie ISO 14000), los instrumentos económicos ambientales (IES), la evaluación económica integrada (ACB: VPN), los análisis multicriterio (AMC), los marcos jurídicos ambientales, y otros.

Niveles de análisis Mundialmente se localizan diferentes niveles de análisis, por ejemplo: - Un enfoque interesante2 plantea las bases para el análisis en niveles (global, regional o local), escalas (países, zonas de vida, cuencas, regiones y localidades) y factores (económicos, sociales, tecnológicos, o ambientales). Se requerirán indicadores que ayuden a los encargados de la toma de decisiones a evaluar las decisiones desperdiciadas y los beneficios obtenidos en relación con las necesidades socioeconómicas, ambientales y políticas. Es por eso que, además de indicadores que integren los aspectos físicos y tecnológicos, se requiere de otros que incorporen los del sistema social y económico. Los indicadores deben ayudar a responder preguntas tales como: ¿Cuáles son los problemas y consecuencias de las actuales políticas?, ¿De qué manera interactúan esas políticas y el plan?, ¿Qué oportunidades y limitaciones caracterizan a los modelos de desarrollo alternativos a medida que se aplican?, ¿Qué segmento de la sociedad se beneficia o perjudica? - Otra alternativa de niveles de análisis para la incorporación de los aspectos ambientales en la toma de decisiones a diferentes niveles jerárquicos de la sociedad moderna es3: a) global y transnacional, formado por el conjunto de Estados soberanos; b) por países, donde cada uno tiene su estructura macroeconómica multisectorial; c) varios sectores económicos (como la energía, la industria, la agricultura, el transporte) que existen dentro de cada país. Cada uno de estos sectores contiene subsectores, proyectos y esquemas locales. - También se plantea que el análisis del medio ambiente no puede ser realizado sólo sobre la base de la estructura socioeconómica convencional e identifica: 1) los aspectos ambientales de carácter, global y transnacional, los cambios climáticos y el deterioro de la capa de ozono; 2) el hábitat natural, por ejemplo, los recursos forestales y otros ecosistemas; 3) suelos (zonas agrícolas); 4) recursos hídricos (ríos, lagos, presas); 5) áreas urbanas e industriales (metropolitanas y adyacentes). A los efectos del presente estudio, se parte de las siguientes recomendaciones: • Los estudios ambientales integrales pueden realizarse, según sea necesario, para diversos niveles territoriales (global, regional o local); abarcar escala de países, zonas de vida, cuencas, regiones o localidades. También pueden realizarse atendiendo a determinados factores sociales, económicos, tecnológicos o ambientales. Un ejemplo de esto son los estudios para el aprovechamiento integral de los residuos del sector agropecuario o de otro sector. • Una vez definido el carácter y escala del estudio, se recomienda considerar para el análisis tres tipos de enfoques de los cuales se derivan diferentes indicadores4.

Planteado en el trabajo de M. Winograd (1995): “Indicadores Ambientales para América Latina y el Caribe en el uso de tierras”, GASE. 3 Presentado por M. Munasinghe (1993): Environmental Economics and Natural Resource Management in Developing Countries. 4 A. Atienza (1996): “Criterios para la elaboración de estudios ambientales integrales”. Manuscrito, INIE. 2

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• El análisis global, que tiene en cuenta el estilo y las tendencias generales del desarrollo y su base organizativa. • El análisis estructural del propio sistema ecológico, en el que se destaque la utilidad socioeconómica ambiental, e incluya asentamientos de comunidades y poblaciones de especies de la flora y la fauna. • El análisis de las contradicciones resultantes entre el sistema natural y el socioeconómico en su interacción. Otros requisitos generales a tener en cuenta son: integralidad, amplitud y distribución territorial (espacial) y proyección dinámica en el tiempo.

Enfoque metodológico general Selección de casos estudio Aspectos generales La escasa experiencia existente en el mundo y en el país5 en este tipo de trabajo, aconseja seleccionar una muestra que responda preferiblemente a una prioridad inmediata en la situación económica actual y permita identificar las variables clave que intervienen en las relaciones entre el sistema natural y el sistema socioeconómico, así como extraer de éstos las mayores experiencias posibles, en específico sobre las fuerzas motrices generadoras de los cambios de interés. En sentido general, para la selección de los estudios de casos se deben tener en cuenta los criterios siguientes:

• • • • • •

Representatividad de las condiciones naturales. Representatividad de las actividades socioeconómicas. Potencial sociodemográfico y económico. Importancia del proyecto. Determinación de problemas ambientales clave. Información (disponibilidad y confiabilidad). Otros criterios prácticos adicionales recomiendan preferir casos de estudios que se refieran a:

• • • •

Objetivos priorizados

•

Estudio acotable (o acotado) en el tiempo, que comprende procesos relevantes principales, tales como: sistema rural-agrícola-forestal, sistema urbano-industrial, energético, minero, turístico, relativo al agua (agua potable, ampliación y mejora de sistemas de embalse y de riego, procesos de contaminación de los recursos hídricos,...)

Objetivos de aprovechamiento múltiple Procesos de cambios climáticos Áreas de influencia espacial determinable (el ámbito regional es considerado por varias fuentes como uno de los de mayor aporte para este tipo de estudio).

Determinación de los problemas ambientales clave Las motivaciones para seleccionar los casos de estudio incuestionablemente pueden ser muy variadas, pero parece razonable que estén relacionadas, de alguna forma, con los problemas ambientales clave, por lo que un

En el informe de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas al cuarto período de sesiones en 1996, se explica el énfasis actual en trabajos que se desarrollan en diversos países sobre las políticas y estrategias de planificación integrada.

5

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paso importante será su determinación. En el epígrafe A “Algunos criterios sobre problemas ambientales clave del medio ambiente y el desarrollo”, se dan elementos que pueden servir de guía en este sentido. Ante la necesidad de elegir entre varios posibles objetos de estudio, una vía de selección teniendo en cuenta los problemas ambientales clave, y otros importantes criterios como el nivel de prioridad o del interés gubernamental o de otras instancias, la disponibilidad de recursos y de información inicial disponible, es la conformación de una matriz, cuyo procedimiento de elaboración se ejemplifica en el epígrafe “Matriz de selección de estudio de casos”.

Elementos fundamentales del estudio Independientemente de la diversidad de elementos que intervienen en la ejecución de un estudio ambiental integral, existe consenso entre los especialistas consultados6, en que los fundamentales son los siguientes: • • • • • •

Identificación de premisas y objetivos. Definición de espacio y tiempo del estudio. Caracterización del sistema natural y socioeconómico de forma holística. Interrelaciones. Diagnóstico de la situación actual. Definición de los problemas ambientales clave. Evaluación socioeconómico -ambiental.

Fases del estudio 1. Premisas y objetivos del estudio. 2. Establecimiento de los niveles de análisis del caso de estudio seleccionado (en correspondencia con las reflexiones que aparecen en el epígrafe “Niveles de análisis”). 3. Diagnóstico. Consiste en una evaluación de las cuestiones más relativas tanto positivas como negativas que caracterizan el comportamiento del problema de estudio. La esencia del diagnóstico es un balance, antes de comenzar la labor prospectiva propiamente dicha, donde se anticipan criterios sobre la vigencia que se consideran tendrán los problemas del presente en el futuro en un marco de desarrollo sostenible. 3.1. Caracterización del objeto de estudio. Teniendo en cuenta la importancia7 de la vigencia del “Reglamento para la realización y aprobación de las Evaluaciones de Impacto Ambiental y el otorgamiento de las Licencias Ambientales”8 se recomienda el uso máximo, en los casos de estudio que proceda, de la información que emanen de su aplicación. También deberá identificarse la existencia o no de trabajos previos, tales como metodologías,

Se efectuaron diversas consultas individuales y colectivas, incluyendo una tormenta de ideas. La Comisión sobre el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas plantea que “...la evaluación de impacto ambiental se ha convertido en los últimos años en elemento relativamente corriente para la integración de consideraciones ambientales, sociales, institucionales y económicas. Además se refiere a que la Comisión Europea ha estado elaborando desde hace algún tiempo una directiva de evaluación ambiental estratégica y se ha preparado una nueva propuesta. Que si bien esta directiva no introducirá la evaluación de impacto ambiental a nivel de políticas, sí requerirá que esa evaluación se aplique a determinados planes. Recientemente el PNUMA reorientó su enfoque en cuanto a la evaluación del medio ambiente y ahora está proporcionando ¨evaluaciones del impacto ambiental de segunda generación”. 8 Se corresponde con la Resolución no. 168/95 del 3 de octubre de 1995 del CITMA. 6 7

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inventarios, cuentas, estudios de ordenamiento territorial con enfoque ecológico,9 así como precisar del apoyo de la Agencia del Medio Ambiente. A continuación se presentan algunas indicaciones guías para el contenido: • Determinación de los límites del sistema - Biofísicos - Administrativos - Funcionales • Identificación de los recursos naturales y sus usos sostenibles, preferiblemente bajo algún esquema de Inventario del Patrimonio de los Recursos Naturales o Balance Económico del Patrimonio Natural, en el marco del alcance: - Sistema natural . Clima . Suelo . Ecosistemas naturales . Recursos hídricos . Diversidad biológica . Recursos minerales . Recursos energéticos: Hidrocarburos, potencial hidroeléctrico, carbón mineral, biomasa y desechos sólidos vegetales, otros tipos de energía. - Sistemas socioeconómicos .Dimensión demográfica: Población, ocupación, características (raza, sexo, perfil de edades, mortalidad, migraciones, fecundidad,...) .Actividades productivas: Agricultura y ganadería, silvicultura, industria, minería, pesca, turismo y otros. .Actividades no productivas: salud, educación, cultura, servicios, ciencia y técnica. Se manejarán además de los indicadores del sistema natural habitualmente empleados, incluyendo los de balance de recursos naturales, otros que son característicos del sistema socioeconómico, tales como: PIB (para estudios macroeconómicos), IDH (esperanza de vida, tasa de alfabetización de adultos, ingreso per cápita, y otros). Como es lógico, estos indicadores se perfilarán en el desarrollo de cada caso de estudio. 3.2. Interrelaciones entre los sistemas. Efectos. Problemas clave - Efectos sobre el medio ambiente físico. Cambios en los componentes fundamentales (aire, suelo y agua), en el ambiente biológico natural y en la organización del espacio. - Consideraciones estratégicas de desarrollo local, sectorial y macroeconómico en su vínculo con la gestión de los recursos y el medio ambiente. - Vínculo crucial entre las fuerzas motrices: • Crecimiento económico y comercio. • Esquemas de producción y consumo. • Aumento de la población y la gestión de recursos. 3.3. Impactos de la actividad socioeconómica y de procesos naturales / Medidas de mitigación. Las interrelaciones entre el sistema natural y los sistemas socioeconómicos y de procesos naturales, como los Trabajos como Indicaciones Metodológicas: anteproyecto 29. JUCEPLAN, 1989; “Estudio de país”, Instituto de Ecología y Sistemática (IES), 1995; “Evaluación del medio físico-ambiental y su interrelación con la población”, Instituto de Planificación Física (IPF), 1996; “El cambio climático, las ciencias sociales y la nueva ética”, Centro de Estudios Demográficos-Universidad de la Habana (CEDEM-UH), 1995; Nuevo Atlas Nacional de Cuba, Instituto de Geografía Tropical (IGT), 1989 y el Proyecto Sabana Camagüey, deberán ser consultados, según el caso de estudio.

9

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ciclones y la erosión marina, provocan una serie de efectos en ambas direcciones, causantes a su vez de impactos más o menos significativos que es necesario evaluar para poder extraer de ellos las recomendaciones pertinentes a fin de solucionar o mitigar los conflictos que puedan surgir en el proceso de desarrollo y prever aquellas situaciones favorables convenientes a potenciar. 4. Estrategia 4.1. Tendencias de desarrollo. Políticas − Política de desarrollo (agrícola, pesquera, turística, industrial, demográfica, científico-tecnológico, innovación, y otros). − Política de protección ambiental. Participación ciudadana. Educación ambiental. − Uso y tenencia de la tierra. − Uso y manejo del agua. − Ordenamiento territorial urbano. − Estructura económica prevista. − Marco administrativo, legislativo y normalizativo. − Política financiera. Sistema impositivo. Dimensión ambiental. − Política comercial. 4.2. Evaluación socioeconómico -ambiental − Escenarios (implícito el concepto de tiempo). − Evaluación de alternativas. − Formas de financiamiento.

Salidas esperadas del estudio • Análisis de los problemas ambientales de una región o de un asunto vertical específico que se repite en diversos lugares y su interacción con la dimensión económica, sobre la base de información existente u obtenible. • Variantes de soluciones de enfoque sostenible, con alternativas expresadas como entradas para la elaboración de propuestas a incluir en el plan de la economía: indicadores, normas, balances,... así como otros tipos de acciones legales, educacionales y administrativas. • En específico: - Propuesta de medidas para restablecer las condiciones ambientales, mitigar o prevenir impactos, según el caso, en concordancia con los objetivos del desarrollo socioeconómico en proceso o previstos. Estas medidas pueden ser de diversa índole, por ejemplo: inversiones, planes de acciones (propuesta de regulaciones, normas, monitoreo,...). Prioridades. - Propuesta de indicadores que reflejen el estado del medio ambiente en su interrelación con las actividades socioeconómicas. Incorporación progresiva en función de las posibilidades de evaluación y control.

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Algunos criterios sobre problemas ambientales clave del medio ambiente y el desarrollo I. Los 10 problemas ambientales clave siguientes fueron identificados por reconocidos centros de estudios y resumidos por M. Winograd, en su trabajo “Indicadores ambientales para América Latina y el Caribe”, GASE, 1995. 1. Erosión y pérdida de fertilidad de los suelos. 2. Desertificación. 3. Deforestación y destino de las tierras. 4. Explotación y uso de los bosques. 5. Degradación de las cuencas. 6. Deterioro de los recursos marinos y costeros. 7. Contaminación de aguas y aire. 8. Pérdida de recursos genéticos y ecosistemas. 9. Calidad de vida en los asentamientos humanos. 10. Migración rural y la tenencia de la tierra. II. Los 11 problemas ambientales clave fueron identificados por el grupo autor de esta guía y reflejan la problemática cubana actual: 1. Disponibilidad y calidad del agua en los asentamientos humanos. 2. Erosión del suelo. 3. Afectación del suelo por salinización, contaminación (por desechos industriales y agropecuarios), mal drenaje, acidez, y otros factores. 4. Deforestación. 5. Desertificación. 6. Deterioro de ecosistemas costeros y marinos. 7. Contaminación del agua. 8. Contaminación del aire. 9. Pérdida de recursos genéticos. Biodiversidad. 10. Explotación de recursos minerales (petróleo y otros minerales). 11. Disposición de residuos sólidos y líquidos en asentamientos humanos.

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Matriz de selección de estudio de casos En el epígrafe “Selección de casos estudios” se plantearon los criterios principales al respecto, de los cuales se extraerán las regularidades para elaborar las propuestas de regulaciones, normas, indicadores, y otros procedimientos, además de proponer las soluciones concretas a los problemas del estudio en cuestión. De los criterios expuestos, el de mayor representatividad y complejidad es, sin duda, la determinación de los problemas ambientales clave, que reflejan los aspectos más importantes y urgentes del medio ambiente y el desarrollo. Esto llevó a los especialistas a pronunciarse por la aplicación de un análisis unicriterio que tiene como centro los problemas ambientales clave, en su relación con los posibles casos de estudio, previamente seleccionados por consenso de expertos, lo que permite identificar, por un lado, los problemas más urgentes sobre los cuales es necesario actuar y su orden de impacto, y por otro, muestra cómo convergen en un mismo caso los diferentes problemas. El método desarrollado se basa en la confección de una matriz, que si bien no refleja directamente otros importantes criterios, éstos se tienen en cuenta en el proceso de consideraciones de los expertos (nivel de prioridad o interés gubernamental o social, posibilidad relativa de obtener información, facilidades de financiamiento...), por lo que el análisis puede considerarse en buena medida como multicriterio y acorde para niveles generales de información de entrada. A continuación se presenta en la tabla 1 un ejemplo de cómo realizar la confección de la matriz, la cual se denominó “matriz de selección de estudio de casos”. Ésta fue conformada en un ejercicio grupal en el que se usó como escala para la valoración 0-3, en orden ascendente de importancia (según el peso relativo de los factores que se definan para estudiar cada problema clave) y se indicó con 3+ las situaciones en que la incidencia del problema en el caso de estudio era extrema. Se obtiene una base de elección, que abarca la inspección gráfica de la matriz, así como con las sumatorias de cada columna y fila, lo que muestra las potencialidades de estudio de cada caso en cuestión. Tabla 1. Matriz de selección de estudio de casos Cuenca del Cauto 1. Disponibilidad y calidad 3 del agua 2. Erosión del suelo 3+ 3. Afectación del suelo 3+ 4. Deforestación 2 5. Desertificación 1 6. Deterioro de recursos 1 Marinos y costeros 7. Contaminación de la aguas 3 8. Contaminación del aire 1 9. Pérdida de recursos gené2 ticos 10. Explotación de recursos 1 minerales 11. Disposición de residuos 3 TOTAL 23

Ecosist. Bahía Parque Sierra Metropo- de los Stgo de C. de Zapata Órganos Cuba litano 3+ 1 3+ 1

Zona urbana Mun. “10 de Oct.” 3+

TOTAL 14

1 3 3 0 2

2 3 2 0 0

0 0 0 0 3

0 2 2 0 1

0 2 2 0 0

6 13 11 1 7

3 2 2

1 0 1

3+ 2 1

1 0 1

3 3 1

14 8 8

0

2

0

1

0

4

3 22

1 13

3+ 15

1 10

3 17

14 -

El análisis de las filas indica que la disponibilidad y calidad del agua en los asentamientos humanos y la contaminación de ésta junto con la eliminación de los residuos sólidos y líquidos, representan los máximos problemas ambientales con 14 puntos, y tienen una fuerte relación con la problemática higiénico-sanitaria actual. A continuación se encuentra la afectación al suelo (por mal manejo, tecnologías agrícolas intensivas, y otros

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factores) y la deforestación (con 13 y 11 puntos respectivamente). Le siguen la pérdida de recursos genéticos, la contaminación del aire y el deterioro de los recursos marinos y costeros con 8, 8 y 7 puntos. Se reflexionó que tanto la desertificación (1 punto) como la erosión del suelo (6) y la explotación de los recursos minerales (4) no están fuertemente representados en los casos de estudio seleccionados, y aunque sí se ratifican como problemas clave que deben ser estudiados, su problemática es más localizada en comparación con otros problemas clave (por ejemplo, la erosión en zonas de Guantánamo y los problemas mineros en MoaHolguín). En directa relación con lo antes expresado se observa que solo el estudio de caso de la Cuenca del Cauto es capaz de poder aportar experiencias sobre todos los problemas ambientales clave seleccionados (23 puntos). Las máximas puntuaciones en las columnas 23 y 22 ratifican el criterio práctico muy extendido de que las cuencas hidráulicas sean utilizadas para estudios integrales ambientales, ya que también el Parque Metropolitano forma parte de una cuenca hidráulica. La zona urbana, municipio “10 de Octubre” de la Ciudad de La Habana, alcanzó con 17 puntos el tercer lugar de prioridad de selección, seguido por la Bahía de Santiago de Cuba y la Sierra de los Órganos. Las puntuaciones son altas y cercanas a la realidad en todos, inclusive en el ecosistema Ciénaga de Zapata (10); por tanto, son casos de estudios que responden a problemas clave de interés. Con este ejemplo práctico se reafirmó la posibilidad de uso de esta técnica, como ayuda en la selección de estudios de casos. Además se enfatizó que la matriz logra expresar con bastante acierto el escenario de los problemas ambientales en la situación actual del país. Como reflexión final se propuso que el orden de selección de los casos de estudio fuera, en primer lugar, la Cuenca del Cauto y, en segundo lugar, un asentamiento como la zona urbana municipio “10 de Octubre”, teniendo en cuenta que así abarcaría un amplio y diverso campo de interrelaciones económico-ambientales. No obstante, se reconoció el interés que cada uno de los estudios significa.

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ANEXO 2. MATRIZ DE OPCIONES DE POLÍTICA E INSTRUMENTOS FINANCIEROS Sectores

Reformas económicas y financieras

Derechos de propiedad

Obtención de rentas /fijación de los precios de los recursos Fijación de precios a costos completos

Desarrollo Sostenible

Mercados de Derechos de capital propiedad secompetitivo gura

Biodiversidad

Honorarios de Fondos para el Patentes relacionadas con la prospección medio biodiversidad ambiente Capital de riesgo

Recursos Forestales

Fondos para el Derechos de medio propiedad ambiente comunal

Fijación de precios a las funciones ecológicas

Ecosistemas Frágiles

Fondos para el Derechos de medio propiedad ambiente comunal

Fijación de precios a las funciones ecológicas

Recursos de Bonos muni-

Derechos sobre Cargas de los

Reducción de las subvenciones

Tributación

Gravámenes ambientales

Mecanismos innovadores internos

Etiquetado ecológico Fondos ecológicos Capital de financiación del desarrollo sostenible Reducción de las Subvención de Gravámenes por Gravámenes por la bioprospección subvenciones para protección del deforestación hábitat Gravámenes por conversión de el ecoturismo tierras Gravámenes por el turismo científico Gravámenes por Gravámenes por Ventas de madera Impuestos deforestación las cuencas sobre las por debajo del hidrográficas concesiones costo Créditos de forestales Subvención de reforestación conversión negociables Reducción de las subvenciones en materia de energía y capital

Eliminación de las subvenciones para la conversión de tierras y productos agroquímicos Subsidios para la

Impuestos verdes Reducción de impuestos distorsionantes

Gravámenes por agotamiento de los recursos y contaminación

Impuestos diferenciales de utilización de tierras

Gravámenes por aguas servidas y descarga de efluentes

Acciones negociables de propiedad de los recursos hídricos

Impuestos

Gravámenes por

Acciones nego-

Mecanismos innovadores mundiales Aplicación conjunta

Patentes Derechos de propiedad intelectual Créditos negociables de conservación • Obligaciones negociables de protección de los bosques • Contrapartida de las emisiones de carbono Comercio transfronterizo de recursos hídricos

Comercio

Sectores

Reformas económicas y financieras

Derechos de propiedad

Agua Dulce cipales

los recursos hídricos

Recursos de Reformas de Tierra los mercados de capital

Eliminación de la necesidad de títulos para actividades de desmonte Propiedad asegurada de la tierras

Obtención de rentas /fijación de los precios de los recursos usuarios Fijación de precios a los costos marginales Fijación de precios de tierras públicas

Reducción de las subvenciones

Tributación

Gravámenes ambientales

Mecanismos innovadores internos

Mecanismos innovadores mundiales

diferenciales de utilización de tierras

aguas servidas y descarga de efluentes

ciables de propiedad de los recursos hídricos

transfronterizo de recursos hídricos

Impuestos sobre la propiedad Impuestos sobre la utilización de las tierras Impuestos sobre la transferencia Subsidios para los Impuestos recursos hídricos agroquímicos Subsidios para Subsidios el control inteagroquímicos grado de las placas

Gravámenes por utilización diferencial de la tierra Gravámenes por eliminación de derechos

Cobros por mejoramiento Cobros por utilización diferencial de la tierra

Derechos negociables de desarrollo Canjes de la deuda

Gravámenes por utilización diferencial de las tierras

Gravámenes por utilización diferencial de las tierras Etiquitado ecológico

Normas internacionales y precios superiores a la par en relación con la sostenibilidad Contrapartida de las emisiones de carbono Permisos negociables de emisión de CO2 Contrapartida de las emisiones de carbono Bonos relacionados con derrames de petróleo

conservación de los recursos hídricos y de riego Subvenciones agrícolas Ventas/arriendo de tierras de propiedades públicas por debajo de su costo

Agricultura Eliminación de Propiedad asegurada de las Sostenible los límites tierras máximos de los tipos de interés

Fijación de los precios de los recursos hídricos

Atmósfera

fijación de los precios de la energía

Subsidios energía

a

la Impuestos sobre la energía

Gravámenes por Permisos negoemisiones ciables de emisión de SO2

Zonas económi- Fijación delos cas exclusivas precios de los de 200 millas insumos de la

Subsidios químicos

agro- Impuestos agroquímicos

Gravámenes por Cuotas individescarga de duales transfeefluentes ribles de pesca

Océanos

Privatización de empresas estatales ineficaces

Derechos de emisión

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Sectores

Reformas económicas y financieras

Desechos Peligrosos/ Produc-tos Químicos Tóxicos

Fondos ambientales industriales

Desechos sólidos

Bonos cipales

Derechos de propiedad

Sistema manifiesto

muni- Privatización del servicio

Medio Am- Bonos mubiente nicipales Urbano Construcción explotacióntansferencia

Derechos de desarrollo transferibles Peajes Permisos para contaminación

Obtención de Reducción de las subvenciones rentas /fijación de los precios de los recursos pesca Fijación de los Eliminación de los subsidios a los precios de los insumos químicos productos químicos y los metales pesados a costos completos

Tributación

Insumos sobre materias primas químicas Impuestos diferenciales Impuestos sobre productos químicos Impuestos Fijación de los Eliminación de los subsidios por sobre la proprecios de las piedad materias primas agotamiento de recursos y de las Incentivos a costos para la subvenciones a completos reubicación de las materias primas las industrias Fijación de los Subsidios para la Impuestos sobre la proenergía precios de los Subsidios para los piedad servicio recursos hídricos Incentivos públicos a para la reucostos margibicación de las nales industrias

Gravámenes ambientales

Mecanismos innovadores internos

Mecanismos innovadores mundiales

Gravámenes por reunión y eliminación de desechos sólidos

Sistema general Contenido del rede depósito y ciclaje negociable reembolso Incentivos para el reciclaje

Gravámenes por reunión y eliminación de desechos sólidos

Sistema general Contenido del reciclaje negociade depósito y ble reembolso Incentivos para el reciclaje

Gravámenes por contaminación

Gravámenes de mejoramiento Derechos de desarrollo transferibles Permisos negociables para emisiones, cuotas de desarrollo transferibles

Ejecución conjunta de proyectos de eficiencia energética

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ANEXO 3. SISTEMAS CARTOGRÁFICOS. SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA (SIG) Junto con los métodos económicos tradicionales de evaluación se están utilizando muchas técnicas cartográficas de representación, tradicionales también, para definir la localización y extensión de los impactos sobre el medio, así como la ubicación y calidad de determinadas áreas territoriales con cierta significación ambiental o con un valor específico (cultural, arqueológico, social, económico). Con frecuencia se han empleado técnicas gráficas comparativas en estudios de usos del territorio y en investigaciones de evaluaciones ambiental. Una de las metodologías más representativas es la que fue desarrollada por Ian Mc Harg en su libro Design with Nature, en 1969. El trazado de una autopista, un ferrocarril, líneas eléctricas de alta tensión, oleoductos y gasoductos, aeropuertos, canales... son los que, en primera aproximación, se evalúan por este método o por otros semejantes, todos ellos enfocados más hacia la localización de usos en el territorio, para las distintas actividades socioeconómicas. Tales métodos tienen en cuenta, desde luego, las características del territorio, pero sin llegar a una evaluación profunda de los impactos, en el sentido de contemplar, por ejemplo, las metodologías que sirven para cuantificarlas. Lo que sí se hace es la identificación y el inventario de recursos. Las técnicas que se emplean en estos métodos tienen también su escala, pues operan con macromagnitudes. Como es natural, los fotogramas aéreos y las técnicas de teledetección, por ejemplo, se utilizan casi siempre. El sistema llamado de coberturas, transparencias o superposiciones o mapas, efectúa una división del territorio afectado por la totalidad del proyecto mediante el trazado de retículas. Se obtienen así una serie de unidades geográficas, y en cada una de ellas se estudia un conjunto de factores ambientales y se aplican indicadores de impacto, previamente establecidos. También se utilizan transparencias y en cada unidad se marcan los resultados obtenidos en el estudio. Se superponen después los resultados de las transparencias y mediante el tratamiento de toda esta información en un ordenador, con el correspondiente programa para este tipo de estudios, se llega a unas conclusiones finales. Las técnicas cartográficas pueden ser buenas herramientas de comunicación, sobre todo en estudios del medio físico. Son muy útiles en las reuniones con el público y en actividades para la difusión o aclaración de conceptos al público en el proceso de planificación.

Método de Mc Harg A Ian Mc Harg se le considera “el padre de la planificación ecológica”, al establecer los mapas de aptitud del territorio para los diversos usos. A partir de una descripción ecológica del lugar, se trata de evaluar las posibilidades de ordenación o planificación y sus consecuencias sobre el medio ambiente. La síntesis del trabajo se presenta en unos mapas de afectación óptima del suelo a los diversos usos del mismo. Mc Harg, graduado en planificación regional y arquitectura paisajista, está especialmente preocupado por el modo en que los procesos biológicos, que considera recursos naturales, deberían ser reconocidos como restrictivos y orientadores en la planificación regional. Su teoría consiste, en resumen, en presentar los procesos naturales como expresivos (por ejemplo, el paisaje refleja la interacción de un sistema complejo de procesos biológicos) y determinantes del uso del suelo. Ello resulta contrapuesto al determinismo económico que ha guiado la localización, la forma y el crecimiento de los desarrollos urbanos. En su método resulta pieza fundamental la figura del arquitecto paisajista al que concibe como el puente entre las profesiones tradicionalmente planificadoras y los estudiosos de las ciencias naturales. Su sistema consiste en la aplicación de los conocimientos del medio natural para planificar la localización y forma de desarrollo. El procedimiento comienza con la elaboración de un inventario, que aborda la mapificación de los factores siguientes: clima, geología, historia, fisiografía, suelos, flora, fauna y uso actual del suelo, donde se tiene en cuenta la causalidad de los factores citados, que él considera como indicadores de los procesos naturales, y enfoca así la comprensión de la naturaleza como un “proceso”. Por ello es importante inventariar los factores antes indicados: el clima y la ecología permiten interpretar la fisiografía que, a su vez, determina la hidrología y todo esto posibilita comprender la formación del recurso suelo. La distribución de la vegetación es el resultado

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de la interacción entre los factores citados, y la fauna está íntimamente ligada a ella. Por último, los usos del suelo, al menos hasta épocas recientes, han estado estrechamente correlacionados con las características del medio. En segundo lugar, se interpretan los datos del inventario en relación con las actividades objeto de localización y se reflejan en mapas de capacidad intrínseca para cada una de las actividades, que son básicamente: agricultura, recreo, silvicultura y uso urbano. Por otra parte, se atribuyen valores a los procesos o recursos naturales, lo que permite obtener una zonificación del área total según su valor. Mc Harg establece cuatro valores: 1. Cualidades inherentes del proceso (por ejemplo, el paisaje): tiene valor por sí mismos para la satisfacción estética o la educación. 2. Productividad del proceso: agricultura, silvicultura y recreo. 3. Mantenimiento del equilibrio ecológico. 4. Riesgos potenciales derivados del uso inadecuado de los procesos o recursos naturales. La valoración es un paso delicado que ofrece muchas dificultades. Mc Harg trata de resolverlo utilizando numerosos criterios de medida relacionados con la salud o el bienestar humano. Comparando o enfrentando los usos objeto de localización entre sí, se obtiene una matriz de incompatibilidades. Todos estos datos (mapas de valor, o de capacidad y matriz de incompatibilidades) se sintetizan en un mapa de adecuación o capacidad combinada para los cuatro usos simples considerados y sus combinaciones compatibles, o sea, los múltiples usos posibles. Paralelamente al proceso descrito, que Mc Harg denomina “inventario ecológico”, se realiza un “inventario económico” y también un análisis visual del paisaje, a partir del cual se establecen criterios de visualización. Estos datos, unidos a los mapas de adecuación y a los criterios de forma y diseño establecidos, son los documentos que permiten a las autoridades instrumentar la planificación. Mc Harg ha desarrollado también técnicas para resolver problemas concretos ―especialmente en lo que se refiere a la localización de las infraestructuras de transporte― identificando y clasificando las facilidades y limitaciones derivadas de las características del medio físico. Los puntos en que concurran los mayores costos sociales de la construcción, y donde existan limitaciones derivadas de las características del medio, son los menos favorables a la localización. Cada factor inventariado se valora, y éste se expresa cartográficamente en distintas tonalidades de gris: a mayor valor, mayor intensidad de color. El proceso es secuencial y cada secuencia se refleja en mapas transparentes o en datos codificados legibles por ordenador. La superposición de los mapas muestra las zonas que mejor responden al conjunto de los criterios de partida. El sistema de utilizar tonalidades grises sobre soportes transparentes, que permiten obtener conclusiones por simple superposición, puede extenderse a la generación de propuestas de asignación de usos al territorio, como ocurre en el caso antes expuesto. En efecto, al comparar los mapas de valor con las escalas de grises se pueden reconocer las vocaciones naturales del territorio, las zonas de mayor concurrencia a las áreas de desarrollo industrial y de recreo, etcétera. La superposición de mapas transparentes puede sustituirse por programas adecuados de ordenador, que dan salidas gráficas.

Sistemas de Información Geográfica (SIG) El avance tecnológico en materia de sistematización, almacenamiento, proceso y comunicación de información aporta los medios necesarios para profundizar, con bases sólidas, en el conocimiento y en la evaluación del territorio. Su utilización en inventarios del patrimonio nacional, tanto en su aspecto natural y cultural, así como en la contabilidad patrimonial, es hoy una necesidad y más aún, un desafío obligado que deben enfrentar todos los países en el camino del desarrollo.

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Sistema de Información Geográfica (SIG)10. Se considera así al conjunto de elementos (personas, hardware y software) organizados con la capacidad de ingresar, almacenar, administrar, analizar, transmitir y comunicar datos geo-referenciados (referenciados geográficamente por coordenadas de latitud). Desde su concepción, los SIG son estructuras complejas cuya función primordial es el proceso de información relativa al espacio. Dos elementos básicos les dan forma; por un lado, el soporte técnico de los equipos (hardware) y, por el otro, el soporte lógico de la información, determinado por rutinas o conjuntos de rutinas, que realizan determinadas funciones específicas para el cumplimiento de los objetivos de diseño de estos sistemas. Los SIG antiguos estaban constituidos por distintas formas cartográficas, que surgían de la observación o el cálculo manual de fenómenos espaciales, los que podían localizarse territorialmente sobre puntos o áreas específicas. Los atributos que estos eventos espaciales podían ostentar eran descritos en forma literal o en tabulaciones de largas listas de datos y diagramas, que formaban una descripción completa y una evaluación del espacio. En la actualidad se encuentra bastante consolidado en áreas específicas el procesamiento de la información territorial. Se sustenta en equipos computacionales que, en conjunto, condicionan las potencialidades de estos sistemas y sus capacidades de manejo, tanto en los aspectos volumétricos como de precisión y exactitud de la información y de los resultados que se obtengan de su análisis. Como un SIG opera con información geo-referenciada (latitud, longitud), la relación entre cartografía y los SIG es inevitable, pues, la información para que adquiera su característica geográfica, debe estar asociada a un sistema de coordenadas referenciales, por lo general ortogonales. De esta forma, el centro de gravedad de cualquier SIG es, necesariamente, una base cartográfica sobre la cual se puedan localizar, puntual lineal o de forma aérea, los fenómenos y procesos geográficos, a fin de que mantengan las características inequívocas de localización espacial. Las bases cartográficas de un SIG pueden ser consideradas como elementos estáticos instantáneos, lo que no las haría tan diferentes del concepto cartográfico tradicional. Sin embargo, en el interior de todo SIG deben existir elementos necesarios para multidimensionar la representación cartográfica, lo que difícilmente se logra con la técnica tradicional. La complejidad de las relaciones entre el hombre y el territorio se basa en una artificialización del espacio, cuya principal característica es la multidimensionalidad de sus componentes. Tanto las relaciones como los efectos tienen múltiples planos de información, conjugados de una determinada forma para estructurar una diversidad de espacios geográficos con potencialidades y limitaciones bien definidas las que pueden ser aprovechadas o superadas según sea el caso, sólo gracias al conocimiento integral de espacio por intervenir. Este proceso de conocimiento del espacio se realizaba, hasta hace poco, con modelos simples de realidades mucho más complejas, empleando análisis monotemáticos, y con el fuerte apoyo de la cartografía tradicional. El desarrollo de la informática y su aplicación a la geografía, con la tecnología SIG, ha permitido: profundizar en el conocimiento del espacio de manera más global, efectuar verdaderos estudios integrales del territorio y revelar las relaciones de causalidad entre variables, lo que permite la determinación de patrones temporales de conocimiento espacial. Los modelos espacio-temporales resultan, según la profundidad del análisis, mucho más representativos del comportamiento real de los procesos que se dan en el territorio. De ahí que los volúmenes y la diversidad de información por procesar experimenten un incremento sustancial. Al mismo tiempo, la calidad de la información debe ser cuestionada permanentemente para asegurar la representatividad de cada dato y dar solidez a los análisis y las conclusiones que de ellos se deriven. Asimismo, la dinámica de los cambios territoriales, impuesta por la aceleración del proceso de desarrollo, influye directamente sobre los períodos de caducidad de la información que debe trabajarse, y ello implica mantener actualizados el conocimiento del territorio gracias a levantamientos sistemáticos de información espacial. El anexo contiene detalles teóricos y prácticos sobre el creciente papel de los SIG en la recolección y elaboración de datos computarizados sobre el medio ambiente y los recursos naturales, recogidos del trabajo del profesor de la Universidad de Santiago de Chile, Dr. José Luis Borcosque. 10

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Son muchas y variadas las disciplinas que de una u otra forma actúan sobre el espacio. Sus objetivos generales quizás no sean muy distintos porque se sustentan sobre el mismo territorio, pero sí difieren en sus objetivos específicos, que comúnmente son los encargados de producir la sobreposición de dos o más acciones simultáneas (concordantes o divergentes), sobre dicho espacio geográfico. La tabla 1 muestra una selección de actividades en las que intervienen diversas disciplinas y generan transformaciones espacio-temporales sobre el territorio. Tabla 1. Actividades que intervienen sobre el territorio Actividad Control territorial Explotación recursos naturales Control y monitoreo de impuestos y bienes raíces

Ejemplos de información Límites (nacional, administrativos, decretos de afección o liberación de áreas, ... Geofísica, topográfica, geológica, hidrológica, edafológica, etc.… Oferta, demanda, planes reguladores, etc.…

Planificación del uso del suelo y de infraestructura Datos sobre el requerimiento de las obras en función del espacio Construcción y diseño de la infraestructura Zonificación de uso del suelo Normativas de construcción Medidas de desarrollo Estadísticas censales Control y monitoreo de riesgos y catástrofes Manejo de recursos naturales Control y monitoreo ambiental

Información multivariada para el establecimiento de patrones zonales, según objetivos Especificación de las características específicas con relación al espacio Información para evaluaciones integrales o sectoriales del espacio Información de población, vivienda, salud, economía, etc.… Información de incendios, terremotos,... Información sobre cuencas, reservas mineras, forestales,... Información sobre la vida silvestre, aire, agua, suelo,...

Información del medio natural El espacio geográfico es la resultante de la sobreposición de dos grandes grupos de planos de información que pueden ser cuantificados y descritos mediante variables específicas para cada uno. El primer grupo comprende los planos deducidos de las cuatro esferas naturales: atmósfera, litosfera, hidrosfera y biosfera, que en interrelaciones diferenciadas geográficamente, estructuran diversos espacios naturales, conocidos por medio de sus componentes elementales. Este conjunto de planos de información puede diversificarse según la capacidad de procesamiento y almacenamiento que un determinado sistema pueda ofrecer. Al mismo tiempo, no puede perderse de vista la geo-referencia que debe acompañar a cada variable descriptora, de cada plano de información y de cada esfera. La conjunción de determinados comportamientos en los parámetros naturales definirá, también, las distintas vocaciones que caracterizarán los espacios: minera, agrícola, ganadera y forestal.

Información del medio construido Como en la práctica no existen espacios absolutamente naturales, es vital incluir un segundo grupo de planos de información que refleje la acción modificadora del hombre sobre los espacios que en alguna época se estructuraron sólo por las leyes naturales. 96

A continuación se mencionan algunos planos de información que tienen sus raíces en la modificación de los espacios naturales por la acción del hombre: • • • • • • • •

Uso actual de los suelos. Uso potencial de los suelos. Infraestructura de comunicaciones. Infraestructura de industrialización. Urbanización y centros poblados. Fuentes energéticas. Explotación de recursos. Demografía.

Los dos grupos de planos: información del medio natural y del medio construido, se afectan recíprocamente e imprimen características territoriales diferenciadas a los distintos espacios en que se conjugan. Debido a ello ha surgido un tercer grupo de planos de información, que en su origen están determinados por la presencia y concentración de la población y por las resultantes de las intersecciones de los planos antes descritos.

Información derivada A consecuencia de lo anterior surgen constantemente nuevos planos de información. En correspondencia con el ritmo de artificialización se generan cada vez más complejos niveles de información, superpuestos en los distintos espacios intervenidos. Surgen, así, planos de información derivada como los siguientes: • • • • • •

Socioeconómica. Contaminación (aire, agua, suelo). Calidad ambiental. Calidad de vida de la población. Impactos ambientales. Acceso a recursos.

La adopción de la tecnología SIG implica el conocimiento de una serie de conceptos necesarios para la evaluación de determinado sistema. Entre ellos figura la definición del área de aplicación de los beneficios previstos, y la naturaleza, forma y estructura de los datos que debe y puede procesar el sistema. En cuanto a las áreas de aplicación se aprecia el enorme potencial de análisis de estos sistemas para diversas disciplinas, así como las limitaciones de los sistemas específicos que son definidos en su diseño por sus objetivos de aplicación. De esta manera hay SIG con orientaciones hacia la minería, lo forestal, lo urbano,... que pueden individualmente rebasar esos objetivos, y lo hacen con pérdidas notorias de eficiencia. En general, los SIG encuentran su ámbito de aplicación en la estructuración de bases cartográficas digitales; el inventario de recursos naturales; el manejo de los recursos naturales; la planificación urbana, regional, nacional; el modelaje y simulación de procesos naturales, sociales y económicos; el levantamiento de catastros urbanos y rurales; la evaluación de la calidad ambiental; la evaluación de los riesgos naturales; las evaluaciones socioeconómicas y la administración de cuencas. Desde hace unos diez años, los SIG han mostrado su utilidad para resolver gran variedad de problemas espaciales. Los sistemas se están adaptando al flujo real de informaciones y al proceso que implica el establecimiento de relaciones entre gobiernos y entidades sociales y privadas. Hay varios tipos de tecnologías de información, que tienden a asociarse en “paquetes”, en que no pueden faltar dos elementos básicos: los equipos (hardware) y los programas (software). La técnica SIG es costosa, pero tiene un gran poder para adentrarse en el conocimiento y en la evaluación de las potencialidades patrimoniales de una manera globalizante, y su dominio resulta una importante herramienta para los fines de la valoración económico-ambiental.

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ANEXO 4. GUÍAS RÁPIDAS PARA LA VALORACIÓN ECONÓMICO-AMBIENTAL

Guía rápida para estimar el valor monetario de los beneficios ecológicos de los manglares A continuación se presenta una metodología para recopilar datos e iniciar el análisis sobre el valor económico de los beneficios ecológicos de los manglares (Muñoz, 1994). Estas investigaciones pueden orientar a los responsables de tomar decisiones sobre lo que se gana con la conservación de este tipo de ecosistema. Existen siete beneficios básicos de los manglares: 1. Mantenimiento de pesquerías locales a través de proteger el hábitat de especies comerciales capturadas in situ. 2. Mantenimiento de pesquerías costeras o de altura, ya que sirven de refugio a especies comerciales durante sus etapas juveniles. 3. Fuente de recursos no pesqueros, como madera de construcción, carbón, leña, tanino y productos no maderables. 4. Contención de la erosión costera. 5. Conservación de biodiversidad, porque son un hábitat permanente o temporal de especies importantes, ya sea por ser endémicas, raras, amenazadas o en peligro de extinción. 6. Captura y almacenamiento de carbono atmosférico con efectos globales. 7. Reducción del daño causado a la población e infraestructura productiva por fenómenos naturales como tormentas y ciclones. La significación que cada uno de estos beneficios tenga dependerá de la zona específica de manglares. Un consejo útil es: siempre comenzar por evaluar económicamente lo que tenga más importancia. Esto dará una idea del valor mínimo que tiene el manglar, y las demás funciones son valores que se añaden posteriormente.

Información que se necesita Superficie cubierta por manglares a lo largo del tiempo El objetivo general es apreciar cómo se modifica alguna de las variables anteriormente mencionadas al cambiarse la superficie cubierta por manglares; por ejemplo, cómo disminuye la captura de camarón al reducirse en cierto número de hectáreas. Por tanto, la información más importante a conseguir es cómo se ha transformado a lo largo del tiempo esa superficie, ya sea en una zona o una región. El paso siguiente es revisar la información existente sobre las actividades que son mantenidas por los manglares. Volumen y precio de especies capturadas o recolectadas Cuando son actividades de extracción, ya sean pesquerías (locales, costeras o de altura), actividad maderera o recolección de productos no maderables, es básico conseguir el volumen y precio del producto, no sólo del presente año, sino de los años anteriores. En ocasiones la información sobre volumen está disponible, pero no así la de precios. Esto no influye tanto, pues puede hacerse la valuación de volúmenes pasados al precio de hoy. Otro aspecto importante es obtener el precio del producto en su estado menos procesado posible, por ejemplo, no tomar el precio del camarón ya congelado o empaquetado, sino al reportado en playa o en bote. Esfuerzo pesquero Es común el fenómeno de que mientras el manglar se reduce a lo largo de los años, la captura o recolección crece. Una interpretación simplista puede confundir el análisis, infiriendo que talar mangle es bueno para aumentar la producción. En realidad, esta relación puede deberse a que la pesquería en el pasado no se aprovecha al máximo o, al revés, que se está sobreexplotando de tal manera que se destruirá en poco tiempo. Para separar el efecto negativo destrucción del ecosistema, del efecto positivo: mayor esfuerzo pesquero, hay

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que conseguir más información sobre cuánta gente y equipo (por ejemplo, barcos) se estaban utilizando a lo largo del tiempo. Existen técnicas estadísticas para separar ambos efectos. Número y origen de turistas y cuánto les cuesta visitar Cuando se trata de capturar el valor que tienen los manglares como generadores de turismo, deben revisarse las estadísticas anuales del número de visitantes, para multiplicarlo por lo que paga el turista. Esta tarifa por entrar, si es que existe, sólo es parte de lo que paga realmente. Hay que sumar cuánto gastó desde su lugar de origen para llegar ahí, desde el avión o autobús, el gasto en gasolina si es auto propio, hasta la lancha con que hace el paseo. Esto, en sentido estricto, se conoce como el método de costo de transporte. El ejercicio se puede ampliar incluyendo lo que el turista gasta en alimentos, hotel, compra de souvenir, otras opciones recreativas, y aunque no es posible incluir esto como el valor del manglar porque es pago por otros servicios, puede ilustrar la magnitud de la actividad económica que el manglar ayuda a mantener. Deseo de pagar por conservar la biodiversidad Uno de los valores más abstractos del manglar es el de la preservación de la biodiversidad por sí misma, aquella que importa aunque no se aproveche para vender o comer, o que se esté disfrutando mediante el turismo. Es abstracto, pero no por ello es pequeño, pues hay millones de ciudadanos en el mundo a quienes les importa la conservación de la naturaleza y estarían dispuestos a pagar ―y de hecho pagan― porque se conserve. Este valor se puede calcular con dos métodos: 1. 2.

Fijarse en donaciones hechas a zonas de manglar con características similares a las estudiadas. Se dividen según el tamaño de la zona beneficiada y se saca el valor por hectárea que tiene el manglar para quienes hicieron el donativo. Preguntar con un cuestionario cuanto estaría dispuesto a pagar la gente, en nuestro país y otros países, por conservar un manglar o determinadas especies que habitan en él. Hay varios de estos estudios ya realizados para diferentes especies y ecosistemas (Dixon y Cherman, 1990; Windevochel, 1992; Barton, 1995) de donde se pueden extraer datos, aunque también es recomendable hacer estudios propios.

Monto de daños por el calentamiento global Desde la revolución industrial las emisiones de carbono de la actividad humana se han incrementado de una manera sin precedentes. El carbono y otros gases funcionan en la atmósfera como el vidrio de un invernadero; dejan salir menos radiación solar de la que permiten entrar. De ahí que a mayores niveles de gases invernadero, mayor temperatura terrestre. Señalan los modelos actuales que de seguir esta tendencia habrá una elevación promedio de 2,50 a 50C en el siglo XXI, lo que elevaría los niveles del mar y originaría menos lluvia en algunas regiones de Centro y Sudamérica. El impacto de estos cambios climáticos dependerá de la velocidad de adaptación de las sociedades, pero en términos económicos se ha estimado que el daño sería entre 1 y 2 % del PIB mundial. Cada tonelada de carbono emitida causará un daño de entre 8 y 66 USD. Los manglares cumplen el mismo papel que otros bosques para reducir este cambio climático: capturan y almacenan carbono. De no existir ya no podría desempeñar esta función. En términos económicos su servicio como secuestrador de carbono se puede medir como el valor del daño evitado por la cantidad de carbono retenida. Las cifras para la selva alta perennifolia en México son de aproximadamente 3 300 a 3 600 USD anuales por hectárea. Como los manglares varían mucho según la latitud, es necesario estimar la captura de carbono específica para cada caso que se va a analizar. Valor de la zona costera que se protege de la erosión Terrenos costeros protegidos por una barrera de manglares pueden ser sujetos de un fuerte proceso de erosión si éstos son removidos. El manglar provee, entonces, el servicio de la erosión, la forma de evaluarlo económicamente es calcular el área anual que se erosionaría sin su presencia, y multiplicar ésta por el precio en el mercado de ese terreno o terrenos con características similares. Los datos de erosión se toman de cálculos 99

hechos en otras regiones o de la misma experiencia en zonas deforestadas de manglares y que se hayan perdido. Los precios de la tierra se pueden obtener de casos reales de compra-venta en la zona o del valor catastral (el valor de referencia usado para los impuestos sobre la propiedad). Daños evitados por barreras contra ciclones y tormentas y su frecuencia Una zona costera que ha perdido su barrera de manglares está sujeta a mayor riesgo en caso de ciclones, tormentas y otros meteoros. Para calcular el valor por este servicio que prestan se requieren dos elementos: primero, la diferencia de los daños con manglar o no en las zonas costeras para diferentes tipos y clases de fenómenos; segundo, la frecuencia de los diferentes eventos y su intensidad en la zona que interesa. Multiplicando la probabilidad del desastre por la diferencia del costo de sus daños, se tiene el valor de protección del manglar. Estas orientaciones metodológicas iniciales ayudan a cuantificar aproximadamente los beneficios ecológicos de los manglares. Se recomienda considerar los resultados preliminares como valores mínimos de estos beneficios por la gran incertidumbre de las metodologías y aunque no sean conclusivos, los datos serán evidencias del gran valor de los manglares; lo que contribuiría a respaldar cualquier medida que tomen los encargados de la decisión final.

Guía rápida para la valoración de la contaminación del aire A continuación se presentan pasos básicos para iniciar la búsqueda de información y seleccionar los procedimientos de valoración para estimar el valor mínimo de un ecosistema o localización seleccionada (Castellanos e Iraola, 2001). Estos intentos de conocer el valor económico de un ecosistema pueden contribuir a informar a los responsables de tomar decisiones sobre los beneficios que se obtienen al preservarle. ¾ Justificación de la importancia de la contaminación ambiental y la salud humana. Desde la revolución industrial, las emisiones de gases contaminantes debido a la actividad humana se han incrementado de una manera sin precedentes. Existen numerosas investigaciones y una conciencia creciente sobre los significativos daños que la contaminación ambiental y la salud humana en cada caso de estudio. ¾ Necesidad de hacer un Inventario Ambiental (u otro procedimiento) para seleccionar y caracterizar los bienes ambientales a valorar. En primer lugar reconocer los bienes naturales identificados y después reducirlos, ya que casi siempre son una gran cantidad y es necesario seleccionar aquellos más amenazados de modo que se obtenga un grupo mucho menor, pero representativo de las mayores apetencias o necesidades para la gestión ambiental. ¾ Justificación de la estrategia a seguir. El uso de las recomendaciones metodológicas como las de Contanza es conveniente porque permite orientar los pasos a emprender, así como sugiere iniciar los estudios con una caracterización tentativa en función de la información disponible y en la medida que se profundiza en el dominio del objeto de estudio ir mejorando la calidad de la valoración partiendo de un enfoque iterativo ascendente. ¾ Selección de los métodos de valoración económico-ambiental a aplicar . El impacto de la contaminación del aire en la salud es incuestionable y ello ha inducido a estimar el valor de ese bien natural a través del costo del daño a la salud que se evitaría (o el daño que se genera) debido a la disminución (o incremento) de la contaminación, mediante métodos que determinen los gastos que se ocasionan en la salud. Para ello es necesario: a) b)

Determinar el tipo, volumen y concentración de la emisión de contaminantes con respecto a las normas permitidas. Estimar los costos:

b.1. El empleo de modelos de dosis-respuesta en función de las concentraciones de contaminantes, es una práctica establecida en países desarrollados.

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Se reconoce que para que estos modelos sean estadísticamente confiables se requiere de datos de varios años que implican un volumen significativo de trabajo, sistematicidad y gastos. Para tener una estimación “grosera” muchos países utilizan modelos desarrollados en los Estados Unidos u otros países desarrollados y los adaptan a sus condiciones. Por ejemplo se han localizado evaluaciones de este tipo en México (Margulis-1992), Chile (El Mercuri-2000) e Indonesia (0CDE-1995). b.2. Otros métodos de dosis-respuesta directos se basan en el costo de salud, en el conocimiento de la población de riesgo y la determinación de los gastos debido a los cambios (incrementos) de las afectaciones en la salud de los mismos por los contaminantes específicos. Entre las variantes de información utilizada en estos métodos se encuentran: - Número de enfermos notificados. - Muertes. - Número de visitas al doctor. - Admisión a hospitales. - Pérdidas de días de trabajo. - Restricciones en las actividades laborales. - Número de ataques de asma, enfermedades respiratorias, etc. b.3. Los métodos de Valoración Contingente. Estos son también recomendados para la determinación del costo de salud. Son métodos basados en encuestas que se recomienda aplicarlos especialmente en los casos de utilización cualitativa (y en ocasiones cuantitativa) del medio natural como un bien de consumo público. ™ Análisis integral de los resultados alcanzados. Finalmente se recomienda hacer una interpretación integral de los resultados alcanzados, ubicando éstos en el contexto de la información utilizada y de las restricciones u omisiones hechas. También se está estableciendo la práctica de comparación, con resultados de otros estudios similares al realizado.

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ANEXO 5. ESTUDIO ECONÓMICO SOBRE EL IMPACTO AMBIENTAL DE LA CONTAMINACIÓN HÍDRICA DE LA REFINERÍA DE ESMERALDAS EN LOS RÍOS TEAONE Y ESMERALDAS

A continuación se presentan determinados resultados de uno de los estudios dirigidos a enriquecer la apreciación global sobre problemas de tipo económico-ambiental en América Latina, realizado por el señor Hernán Durán de la Fuente, en el marco del proyecto “Cooperación técnica para la integración de consideraciones ambientales en la planificación del desarrollo en América Latina y el Caribe. Fase II. FP/9101-87-93 (PP/2785)”. La relevancia ambiental del proyecto que se plantea es consecuencia de la importancia de una refinería y una terminal petrolera ubicadas en un ecosistema relativamente frágil, como es la desembocadura del río Esmeraldas en Ecuador. La vulnerabilidad ecosistémica se deriva de que confluyen un conjunto de subsistemas de los ríos y del mar en una zona del trópico húmedo, donde los efectos contaminantes de la refinería se potencian con los problemas siguientes: desarrollo urbano y económico con débil dirección política, y ausencia de control espacial y social, carencia de criterios ambientales. Por esta razón, y como se demuestra en el estudio, los problemas de contaminación hídrica en los ríos mencionados trasciende el marco de análisis de la problemática intraplanta o de operaciones de la terminal. Por ello se consideró conveniente realizar dos ejercicios analíticos de distintos grados de profundidad: el primero, con mayor detalle, abarca las actividades de la refinería y su impacto directo sobre el sistema fluvial mencionado, y el segundo, comprende toda el área de influencia de la refinería y la Terminal Provisional Petrolera (TEPRE). El área de influencia del proyecto corresponde al entorno de la ciudad de Esmeraldas, localizada a pocos kilómetros y entre la refinería y la terminal. En consecuencia, las acciones que se desprenden del proyecto afectan el desarrollo de la problemática ambiental del área urbana y costera por ello se sugiere la posibilidad de combinar acciones propiamente urbanas, pesqueras y turísticas, con las específicas de la refinería. Para efectuar la valoración económica se optó por una metodología de evaluación indirecta, en la cual se identificaron beneficios directos del proyecto, en función del uso económico de los recursos que se identificaban en el propio desarrollo del trabajo. En este sentido, la realización de consultas y de un seminario-taller fueron fuentes fundamentales de información. Nótese que en el estudio no se estimaron otras importantes externalidades propias de este tipo de sistema, tales como el mejor estado de salud que podría alcanzar la población, o los incrementos de productividad o las pérdidas de la biodiversidad. Se plantea que los resultados alcanzados son suficientemente indicativos del problema ambiental existente. Para hacer el cálculo económico del proyecto de la refinería fue necesario estimar un valor para la contaminación. Después de diversos intentos de cuantificación de ésta, se concluyó que por las posibilidades de obtener la información que existía, la pérdida de masas de la refinería era el indicador más adecuado. Se considera que la mayor parte del material contaminante es aquél que la refinería no es capaz de recuperar. Se asume también, que hay una parte no recuperable en las condiciones tecnológicas mundiales actuales, estimada en una cantidad no mayor de 10 % de la pérdida inicial. A partir del procesamiento de información proporcionada por la refinería sobre las densidades del crudo y de los productos terminados se lograron los resultados resumidos en las tablas 1 y 2. En las tablas 3-6 se resume la información relacionada con el turismo y la pesca. Además, se presentan detalles de la situación sobre costos e inversiones en agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas, y se calcula, usando como base trabajos realizados por el Banco Mundial que la solución del déficit acumulado de estos importantes servicios, requería de una inversión total de unos 13 millones de dólares aproximadamente. Integrando toda la información antes referida, se diseñaron tres escenarios posibles: en el primero, se realizan las inversiones y no hay accidentes; en el segundo, hay algunos accidentes menores fácilmente controlables, que son resultado de una deficiente gestión, como se expresa en la no asignación de nuevos recursos para la reparación; en el tercero se representan accidentes mayores, pues no se realizan las inversiones necesarias. En la tabla 7 se muestra el flujo del primero de estos tres escenarios posibles diseñados.

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El estudio muestra que la inversión completa, con los beneficios esperados es de una TIR de 70 %, operación extraordinariamente rentable. Si bien las cifras son aproximadas, de todas maneras asumiendo posibles variaciones, la realización del proyecto sin lugar a duda es un gran negocio socioeconómico y ambiental, según el escenario diseñado más cercano al estado deseable. Los resultados alcanzados deben inducir a un profundo proceso de reflexión a los responsables de las políticas, tanto empresariales como gubernamentales. Los resultados demuestran, mediante herramientas económicas bastante convencionales, cómo un enfoque de producción con tecnologías limpias, no contaminantes, es compatible con prioridades de desarrollo de tendencia sostenible. Tabla 1. Pérdida de petróleo bajo distintas densidades y pérdida promedio para proyección Porcentaje de posible contaminación Barriles Pérdida anual Porcentaje de posible contaminación Barriles Pérdida anual Pérdida anual

1985 0,54 93 541 0,04 6366 49 955

1986 2,04 414 675 1,53 311 387 363 031

1987 2,22 335 327 1,75 265 336 300 332

1988 0,72 13 571 0,23 67 034 140 303

Tabla 2. Cálculo del flujo financiero bajo supuesto indicativo (1) (2) (1)-(2) Pérdidas actual proyecto Años 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1010 2015

(barriles) 49955 363031 300322 140303 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405 213405

49955 363031 300322 140303 213405 202735 182461 155092 131828 112054 95246 80959 68815 58493 49719 42261 35922 30534 25954 21341 21341 21341 21341

(3) (4) (3)*(4) Recuperación

0 0 0 0 0 10670 30944 58313 81577 101351 118159 132446 144590 154912 163686 171144 177483 182872 187452 192064 192064 192064 192064

(5) Precio barril USA 26,70 13,60 17,20 14,00 15,50 16,60 17,68 18,76 19,84 20,92 22,00 22,00 22,00 22,00 22,00 22,00 22,00 22,00 22,00 22,00 22,00 22,00 22,00

Recuperación USA 0 0 0 0 0 177 126 547 086 1093952 1618484 2120265 2599503 2913815 3180980 3408070 3601097 3765170 3904632 4023174 4123935 4225414 4225414 4225414 4225414

(6) Inversión USA

3414000 3586000 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300 179 300

(7) Externalidades USA

708700 2711978 3046269 3142269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269 3046269

(8) (5)-(6)+(7) Flujo USA

-2705300 -696896 3414055 3960921 4581453 5108234 5587472 5901784 6168949 6396039 6589066 6753139 6892601 7011143 7111904 7213383 7213383 7213383 7213383

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Notas a) El valor de la columna (1) corresponde a los promedios de pérdida para los años 1985-1988. El año 1989 es el promedio de los anteriores y para los años posteriores se mantiene el mismo valor; es decir es un escenario sin cambio tecnológico. b) El supuesto para la columna (2) es que la pérdida disminuye en 5 % los primeros tres años desde 1989. Posteriormente, una vez consolidados los cambios tecnológicos, lo hace al ritmo de 15 % hasta el año 2004, donde se estabiliza en 21 341 barriles, equivalente a 10 % de la producción de 1989, máximo nivel que se estima puede reducirse las pérdidas. Todo esto es resultado del cambio tecnológico inducido por el proyecto. c) La pérdida (en USD) es función del precio del petróleo (4). La proyección y el cálculo de 1989 son del centro de proyecciones de CEPAL. Para después de 1995 es un supuesto de continuidad del autor. d) Las columnas (3) y (5) se explican por sí solas. e) La columna (6) corresponde a las inversiones surgidas en una auditoría energética, de más una estimación para el segundo año de proyectos de tratamiento de contaminantes en la refinería, mejores sistemas de muestreo y de estudios de impacto ambiental acordados en un taller. A partir del tercer año se estima un valor de reforzamiento de personal para laboratorio, operaciones, y otras actividades necesarias para evitar contaminación. Se ha estimado en 5 % del valor del último año. f) Las externalidades de la columna (7) corresponden a las consideraciones de los ahorros esperables, señalados en el balance energético. g) La columna (8) es del flujo final calculado como se indica. Tabla 3. Datos económicos del turismo • • • • •

gasta durante 8 días de estadía genera un impacto económico global de ingresos al gobierno inversiones privadas inversiones públicas

USA 600 950 175 54 16

Tabla 4. Desembarques de pesca (año 1986) Total, kilos

Limones 23 652

Esmeraldas 2 127 319

Cojimies 136 443

Total 2 287 414

Tabla 5. Estimación de los ingresos por pesca y camarones Pesca (ton/año) 2000 Precio/ton (diciembre 1988) USA 1266,30 Ingresos por pesca USA 2532600,00 Camarones (ton/año) 600 Precio/ton (diciembre 1988) USA 6853,60 Ingresos por camarones USA 4112172,00 Fuente: CEPAL, diciembre de 1988.

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Tabla 6. Proyecto Pesca Actividades Construcciones en tierra (muelles y plantas) Equipos en frío y procesamiento

Miles de sucres 209 862 98167

Dólar oficial 1980 839 4620 392 6680

Dólar exportación Costo 1980 proyecto 1989 2098 6 20 11 752 272 981 670 137 4338

Embarcaciones 136 971 547 8840 1369 710 1917 594 Total 445 000 17 800 000 4450 000 15 044 204 Fuente: CEPAL y Anuarios del Banco Central de Ecuador. Nota: Los valores de la construcción están calculados en el dólar oficial y deflactados en 40 % para su actualización. Para el resto (embarcaciones y frío) es a dólar de exportación, deflactado de igual forma. Tabla 7. Escenario sin accidentes en la costa de Esmeraldas Año Inversión Alcan Agua TER Ciuda-- Total Turismo tariPE des Inver Pesca llaDE siones do 89 0,26 1,52 2,21 0,98 1,53 40,0 46,51 90 0,26 4,50 2,21 0,98 1,53 30,0 39,49 91 0,26 4,50 2,21 0,98 1,53 20,0 29,49 92 0,26 4,50 2,21 0,98 0,01 10,0 17,97 93 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 94 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 95 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 96 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 97 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 98 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 99 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 00 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 01 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 02 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 03 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 04 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 05 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 06 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 07 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 08 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 09 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 10 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 11 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 12 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 13 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 14 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 15 0,52 0,75 0,44 0,19 0,01 4,00 5,45 TIR

VAN (10%)

70 %

323 519 454

Ingresos turismo 26,64 26,64 26,64 26,64 27,97 29,37 30,83 32,38 34,00 35,70 37,48 39,35 41,32 43,39 45,56 47,84 50,23 52,74 55,38 58,15 61,05 64,11 67,31 70,68 74,21 77,92 81,82

Pesca

2,53 2,53 2,53 2,53 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9 13,9

Ca marones 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11 4,11

Total

33,28 33,28 33,28 33,28 46,01 47,41 48,88 50,42 52,04 53,74 55,52 57,40 59,36 61,43 63,60 65,88 68,27 70,78 73,42 76,19 79,10 82,15 85,35 88,72 92,25 95,97 99,86

Flujo

-13, -6,2 3,78 15,3 40,5 41,9 43,4 44,9 46,5 48,2 50,0 51,9 53,9 55,9 58,1 60,4 62,8 65,3 67,9 70,7 73,6 76,6 79,9 83,2 86,0 90,5 94,4

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Nota: Comprende el proyecto en toda el área de influencia de la Refinería y el terminal Provisional Petrolera (TEPRE) (en dólares, x 106). Como puede apreciarse, ambos valores son altamente espectaculares y poco usuales en proyectos de inversión.

ANEXO 6. EJEMPLOS HIPOTÉTICOS DE APLICACIÓN DE MÉTODOS DE VALORACIÓN DE BIENES AMBIENTALES

El Método de Costo de Viaje (Martínez, 1995) A continuación se ofrece un ejemplo sencillo (con datos ficticios) del método del costo de viaje (travel cost method), que se aplica para averiguar el valor monetario de espacios naturales, cuya conservación implica unos costos monetarios a cargo de las autoridades y costos de oportunidad (es decir, lo que se deja de ganar en una explotación maderera o petrolífera o turística de masas) al dejar esos espacios como reservas. El método del costo de viaje no sirve para valorar los beneficios comerciales hipotéticos que puedan sacarse del espacio natural en cuestión, por ejemplo en forma, de venta de muestras de material genético. Lo que él averigua es puramente la disposición a pagar (DAP) de los visitantes, por ejemplo, Las islas Galápagos en el territorio ecuatoriano, o el parque natural Manu en el Perú, suponiendo que esta disposición sea una medida de los beneficios sociales que el espacio natural proporciona. En efecto, es bien posible que la autoridad política y los intereses empresariales se lamenten de que su valor implica costos y apenas proporcionan beneficios, máxime si el disfrute de esos bienes ambientales son gratuitos al no pagar boleto de entrada (no es el caso de Galápagos, pero sí, todavía, en el Parque Natural Manu). Se supone que llegan visitantes desde diversas distancias, en diferentes vehículos. Los costes del viaje son la gasolina que compran y la amortización del medio de transporte según la distancia recorrida o, si es de tipo público, el precio del viaje. Además, el tiempo gastado en el recorrido implica también un costo, que se puede establecer según los ingresos dejados de ganar en ese período. Es así, sin entrar en otras consideraciones sobre los propios costos ecológicos del viaje (al quemar gasolina, por ejemplo), como se realizan las valoraciones de bienes ambientales mediante este método. En el ejemplo propuesto llegan visitantes a un parque natural distancias partiendo de cinco zonas concéntricas o diferentes y cada una de ellas con distinta población. Además, se obtiene información sobre el número de visitantes por año de cada de cada zona y sobre el costo del viaje (Tabla 1). Tabla 1. Comportamiento hipotético del número de visitantes y costos de la estancia Zona 1 2 3 4 5

Población (x106) 2 8 2,5 15 22,66

Número de visitantes desde las distintas zonas (x103) 151 48 11,25 45 34 153,25

Visitas (en miles) 7,5 6,0 4,5 3,0 1,5

Costo de la visita (sin boleto) 10 15 20 25 30

Estos datos ficticios son plausibles en el sentido que el número de visitas por mil habitantes es mayor cuanto más cerca está el parque natural, y el costo del viaje aumenta cuanto más alejado se encuentra. De hecho, los datos están puestos de tal forma que se establezca una sencilla función que relacione el número de visitas por mil habitantes (v) con el costo de viaje (c) de esta manera:

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V= 10.5-0.3c Así, en la zona 1 se cumple que 7,5=10,5-(0,3 x 10). Ésta es una función que expresa cómo varía la demanda de visitas en función del costo del viaje, siendo éste el único precio que debe pagarse para acceder al parque natural, pues no existe, por hipótesis, boleto de entrada. Se calcula fácilmente cuánto están pagando los visitantes como costo del viaje (la suma del número de visitas por el costo de cada visita), pero la pregunta relevante es: ¿Cuánto pagarían?, ¿Cuánto vale realmente ese espacio natural? Al suponer que no se paga boleto de acceso, la interrogante es: ¿Qué boleto estarían dispuestos a pagar? De esta manera, los beneficios de su conservación vendrían medidos por la recaudación de los boletos de entrada que potencialmente estarían dispuestos a pagar esos visitantes. Aquí no se averigua mediante encuestas cuál es la DAP de los visitantes en cuanto al pago por preservación del parque natural, solo se observa cuánto pagan efectivamente por el viaje, y a partir de ahí se infiere una relación entre la demanda de visitas y su precio. En la actual situación se ha supuesto que el boleto de acceso tenga un precio igual a cero y la demanda total de visitas es de 153 250. Con un boleto que costara $25, la demanda bajaría a cero visitas, pues incluso aquellas personas más próximas al parque natural, las de la zona 1, deberían pagar (10+25) =35$ (costo del viaje más la entrada). Es decir, v = 10,5-0,3 (10+25) = 0. Con estos datos se puede construir una curva de demanda para todas las visitas, que relaciona el precio del boleto de acceso y la demanda de visitas que habría (Fig. 1).

Fig. 1. Método del costo de viaje. El área bajo la curva mide en términos económicos todo el beneficio obtenido por la sociedad o más concretamente por los visitantes), que en realidad pagan un precio cero por el disfrute del parque natural. Aunque el método del costo del viaje para valorar espacios naturales presenta algunas ventajas, por ejemplo, tiene un carácter más objetivo que la valoración basada en encuestas sobre disposición a pagar puede dar lugar a paradójicos resultados. Es decir, los espacios naturales pudieran estar bien preservados, en lugares remotos, sin apenas haber visitantes. Esto ocurre en el caso del Parque Natural Manu en Perú. Por el contrario, en las Islas

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Galápagos, el valor económico crece con el número de visitantes multiplicado por el costo del viaje y el boleto de acceso, pero esto incide negativamente en la conservación.

Valoración de contingencias (J. Martínez) Dejando a un lado cuál es la fuente concreta de financiamiento para un sistema de saneamiento que un gobierno de una determinada región valora construir, resultaría útil contar con un estudio que indique cuánto estarían dispuestos a pagar los ciudadanos por él. Cabe interpretar que la DAP revela el costo social que los ciudadanos atribuyen al sistema actual de eliminación de los residuales, es decir, en este caso se utiliza para una valoración económica de una externalidad negativa. También está la posibilidad de calcular la disposición a aceptar compensación (DAAC), preguntando a quienes sufren un perjuicio, en cuánto valoran la compensación necesaria para aceptarlo sin protestar. La DAP y la DAAC no suelen coincidir, ya que la DAP es más baja. El procedimiento para el cálculo es el siguiente: se realiza una encuesta a una muestra representativa de la población afectada. Ahí intervienen las técnicas estadísticas habituales de selección de muestras. La situación física que se quiere corregir, o el bien ambiental que se quiere preservar se les describe a los entrevistados; a continuación se les pregunta cuál sería su DAP a partir de unos valores mínimos o máximos. Los encuestados expresan su DAP mediante una forma concreta de pago (por ejemplo, un aumento de la tarifa del agua o de un nuevo impuesto municipal). Naturalmente, puede haber respuestas condicionadas por ejemplo, si se sabe de antemano que en realidad no tendrán que pagar, sino que sus respuestas se usarán para influir en la toma de decisiones; en esos casos pueden manifestar valores de DAP mayores a los reales. Además, puede ocurrir que una parte de la muestra a encuestar, se rehúse; es decir, no expresan “cero” sino que simplemente no dan ninguna respuesta ¿por qué?, es posible que las personas piensen que las obras públicas deben decidirse mediante un debate público entre ciudadanos y no como consumidores en mercados ficticios. Por otra parte, los que contesten “cero” piensen que ya pagan suficientes impuestos o que las ganancias de la empresa del agua bastan para financiar la inversión. En la tabla 2 se muestran posibles resultados a obtener en la encuesta, utilizando datos reales presentados en el seminario “Valoración y contabilidad nacional de recursos naturales y ambientales, CECOR”, efectuado en la Universidad de Concepción de Chile en 1994. Tabla 2. Hipotéticos resultados de la encuesta realizada ($) 0 1-100 101-200 201-300 301-400 401-500 501-1000 1001-2000 Más de 2000 DAP Med($) TOTALES

TOTAL 14 19 38 20 9 82 67 16 4 427 369

% 30,9 5,1 10,3 5,4 2,4 22,2 18,2 4,3 1,1

18,34 14 5 6 4 1 19 20 7 2 652 78

% 17,9 6,4 7,7 5,1 1,3 24,4 25,6 9,0 2,6

35-49 28 5 12 9 4 29 23 3 2 474 115

% 24,3 4,3 10,4 7,8 3,5 25,2 20,0 2,6 1,7

50 o+ 72 9 20 7 4 34 24 6 0 305 176

% 40,9 5,1 11,4 4,0 2,3 19,3 13,6 3,4 0,0

Con buena información sobre las diversas características de la población y eliminando, como suele hacerse, las respuestas de quienes no quieren contestar o dan respuestas aberrantes se puede llegar a estimar un DAP promedio ($427 en la tabla 2) con los niveles de confianza estadística aceptados en esos casos. También se puede ajustar una ecuación de regresión múltiple que explique cómo la variación de la DAP depende (o no) de la edad, el género, el nivel de ingreso, el nivel educacional, y otros indicadores.

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Por ejemplo, la DAP de los más ricos será mayor que la de los más pobres, pero, ¿es la elasticidad-ingreso mayor que la unidad? Con seguridad va a depender del tipo de bien ambiental o de externalidad negativa de que se trate. Para obtener agua potable (los ricos ya se la procuran de otra manera) tal vez la DAP de los pobres sea sorprendentemente grande. Sin embargo, para seguir gozando de un bello paisaje y evitar que sea destruido, tal vez la DAP de los ricos sea mayor no solo en términos absolutos sino proporcionales. Las valoraciones de contingencias pueden, pues, proporcionar interesantes datos para la sociología ambiental. Además, explicar econométricamente las relaciones entre las diversas variables (edad, nivel de ingresos,...) y la DAP no tiene solo interés sociológico, sino que puede ayudar a diseñar el sistema de financiamiento de una manera que minimice las protestas sociales, al apoyarse en las preferencias existentes. En el ejemplo objeto de análisis, puede suponerse que la población entrevistada conoce el problema y entiende la solución técnica, pero eso no suele suceder. Así, pues, no tiene sentido y es más bien un abuso de confianza preguntar a la población sobre su DAP, con respecto a los métodos seguros de tratamiento de residuos radioactivos o por su PDAP para que se conserve un bosque amazónico. En esos casos se trata de contingencias futuras que no deben valorarse únicamente según preferencias actuales, éstas, además no están bien informadas. Cuanto menor sea la incidencia futura y más circunscrita esté la elección entre alternativas, más pausible resulta confiar en la DPA como método de valoración de externalidades negativas o de bienes ambientales. Por ejemplo, pensemos en una municipalidad como Barcelona antes de los Juegos Olímpicos de 1992, que plantea la necesidad de crear una red de autopistas urbanas para acomodar y facilitar el creciente tráfico de automóviles, a causa de la superficie disponible en zonas muy pobladas (lo que es relativamente barato, pero ruidoso y molesto) o hacer túneles en el subsuelo (lo que resulta más caro, en términos crematísticos). Frente a las propuestas populares y a fin de justificar la decisión de soterrar algunos tramos de la autopista, el Gobierno Municipal determina estimar los costos sociales y ambientales de las autopistas que discurren por la superficie. Se pueden aplicar dos métodos: 1. Precios hedónicos. Se trata de estimar la reducción en los precios de las viviendas afectadas por el aumento del ruido y otras molestias, extrapolar esos resultados, y contar ese descenso de valor como costos. Ese método no hubiera sido muy concluyente por el alza general del precio de la vivienda en Barcelona en el boom creado ante las olimpiadas. 2. Valoración de contingencias. Se pregunta sobre la DPA de una muestra representativa de la población afectada. Así se hizo, y se obtuvieron valores suficientes para justificar la decisión de soterrar determinados tramos de la autopista. Sin embargo, el modelo de transporte de Barcelona que, al destinar mucha más inversión pública al transporte en automóvil privado, era realmente el tema de fondo, no estuvo en la discusión. Con estos ejemplos se ha pretendido mostrar los usos plausibles de los métodos de valoración empleados también en casos tan famosos como en la determinación de daños por el derrame de petróleo de Exxon Valdés, en Alaska, en 1989. Una cuestión importante son las preguntas siguientes: ¿Cuál es la población que se considera afectada? ¿Son afectados únicamente los perjudicados (o beneficiados) de manera directa en sus valores inmediatos?

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