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UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CALLAO ESCUELA DE POSGRADO SECCIÓN DE POSGRADO DE LA FACULTAD DE INGENIERÍA ELÉCTRICA Y ELECTRÓNICA

TEMA:

“PROCEDIMIENTO DE SUPERVISIÓN DE LA OPERATIVIDAD DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO ASIGNATURA

DOCENTE

: SUPERVISIÓN Y CONTROL DE SISTEMAS ELÉCTRICOS

: Dr. MARCELO DAMAS FLORES

PRESENTADO POR

: ROBERTO PFUYO MUÑOZ

Callao, 2019 PERÚ

Contenido INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 3 1.1

Principios de supervisión de Alumbrado Público. ................................................ 4

1.2

Estudio de caso: Supervisión de la operatividad del alumbrado público ...... 7

1.3

Resultados obtenidos ................................................................................................. 13

1.4

Certificación del proceso ........................................................................................... 16

1.5

Conclusiones................................................................................................................. 16

INTRODUCCIÓN

La reforma del sector eléctrico peruano iniciada el año 1992 como parte de un nuevo modelo económico y un marco regulatorio con incentivos para la inversión privada, consideró principalmente un sistema de precios con criterios técnicos y económicos y las reglas de juego de las concesiones eléctricas. En estas circunstancias la calidad del servicio no fue una variable considerada prioritaria. Posteriormente, y luego de las privatizaciones, se estructuraron un conjunto de reglas para medir la calidad del servicio de alumbrado público, limitándose a los aspectos de continuidad del servicio, calidad del producto y atención comercial. El seguimiento de estos indicadores lo ejercía inicialmente el ministerio sectorial y luego fue encargado al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN) que efectúa el monitoreo periódico de la actividad y ejerce sus funciones supervisoras y sancionadoras según el mandato otorgado. La experiencia internacional nos muestra que la supervisión del sistema de alumbrado público no ha sido un factor decisivo en los procesos de privatización y reforma de los servicios públicos en general. La prioridad en los países emergentes fue la inversión en infraestructura antes que la protección explícita a los consumidores ya que el principal problema era la baja cobertura del servicio eléctrico y la escasez de recursos financieros públicos para la inversión. Así, la calidad del servicio de alumbrado público terminó siendo un tema no relevante o de un segundo orden ya que constituía en una promesa futura no declarada explícitamente. En el caso peruano, esta situación se vio complementada con un alto crecimiento de la Economía que implicó un aumento similar del sector eléctrico.

1. PROCEDIMIENTO DE SUPERVISIÓN DE LA OPERATIVIDAD DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO 1.1

Principios de supervisión de Alumbrado Público. En el año 2003, ante el agravamiento de la problemática, se inició un cambio a través de un viraje estratégico del concepto de la supervisión de alumbrado público para lo que se rediseñó el sistema de fiscalización en la industria de forma de buscar su eficacia. Este consideró los siguientes principios relevantes: Por resultados mediante indicadores: La variable a medir corresponde al resultado de la prestación del servicio («output») y no al procedimiento interno o secuencia de trabajos de la concesionaria. Le compete al operador hacer todos los esfuerzos operativos, asignar recursos, elegir métodos de trabajo para en última instancia resolver eficientemente los diversos servicios que presta bajo una gestión interna que el regulador no debe interferir. A este le corresponde medir los resultados de manera muestral y representativa, así como ejercer los procesos administrativos y sancionadores cuando se excedan los límites establecidos previamente. Basado en información generada por las concesionarias: Las empresas reportan información al organismo regulador con carácter de declaración jurada que es verificada por éste. En tanto sea necesario se recurre a terceros para obtener información de campo de primera fuente que denote la verdadera prestación del servicio. La información solicitada es requerida a los operadores anteladamente al inicio de la supervisión mediante formularios previamente normados. La verificación de la información puede ser inopinada ya que el regulador puede comprobar en campo la información aportada, así como en la oportunidad que estime conveniente.

Con procedimientos de supervisión explícitos: Los procesos a supervisar son establecidos previamente mediante normas que fijan las condiciones y alcance de los procesos de verificación. Para este fin OSINERGMIN cuenta

a

la

fecha

con

procedimientos

explícitos,

previamente

prepublicados para discusión, que detallan la forma y la información que se evaluará, los indicadores que se medirán, así como su periodicidad. Esto permite contar con comparaciones («benchmarking») de los diversos concesionarios que luego de los procesos son editadas y publicadas por el regulador como parte de su rendición de cuentas y de la transparencia que le debe caracterizar. Medición simplificada y aleatoria: Considerando la diversidad de instalaciones y la enorme cantidad de información de los sistemas eléctricos (metrado de redes, unidades de alumbrado público, etc.) y de los clientes involucrados en los procesos comerciales, la medición debe ser práctica y representativa del proceso a evaluar. Para este fin se emplean procedimientos muestrales debidamente identificados y calculados rigurosamente con metodologías estadísticas que sirven para inferir a la población. Uso de fuentes secundarias y triangulación de la información: La información necesaria para la supervisión es verificada mediante comprobaciones empleando, de ser posible, fuentes secundarias. Adicionalmente, se busca en todo momento minimizar la información solicitada a la concesionaria si esta puede ser obtenida directamente de los consumidores, principalmente para los procesos comerciales. Multas con diseño económico: Las sanciones aplicables a la transgresión de los estándares establecidos son explícitas y corresponden a un diseño económico que recoge una metodología que toma en cuenta a los costos evitados en la prestación del servicio y a su probabilidad de detección.

Los incentivos que se incorporan permiten a los concesionarios evaluar su actuación y los orienta a cumplir lo establecido, con el objetivo de evitar que el organismo regulador los sancione pecuniariamente por los indicadores que se encuentren por debajo de los estándares. dichas multas son conocidas previamente al proceso de supervisión y son aprobadas mediante normas explícitas de conocimiento público. Debido proceso legal: La supervisión debe realizarse siguiendo las reglas del derecho administrativo que permita a los concesionarios de electricidad participar y expresar sus puntos de vista para lo cual además de aportar la información, que luego es verificada por el Regulador, le corresponde conocer los cargos administrativos que se le atribuyen en los procesos sancionadores, siempre y cuando estos excedan los límites establecidos en los procedimientos. dichos cargos son absueltos por el concesionario en plazos debidamente señalados pasando luego por un análisis técnico, económico y legal de las materias en discusión. Se cuentan dentro del organismo regulador con dos instancias para la reconsideración y apelación si estas fueran necesarias, así como la instancia judicial. Supervisión con terceros: La labor de supervisión es encargada a profesionales independientes o a empresas supervisoras externas que desarrollan la función de verificación del cumplimiento de las normas sujetas a evaluación. Esto permite contar con recursos especializados en cada materia, así como un informe independiente sobre las diversas actividades y estados de los servicios públicos. Los supervisores son contratados mediante procesos rigurosos que validan sus conocimientos, experiencia e idoneidad en las labores a ser asignadas. Procesos certificados: Las metodologías de trabajo que se empleen son definidas previamente como parte del proceso correspondiente dentro del Organismo Regulador, identificándose los recursos que se asignarán, así

como la secuencia de actividades y plazos que se tendrán en cuenta para lo que se requiere que cada procedimiento de supervisión cuente con una Certificación ISO 9001 que lo haga trazable, así como permita la evaluación de los clientes internos y externos mediante encuestas.

1.2

Estudio de caso: Supervisión de la operatividad del alumbrado público Con el objetivo de explicar un proceso en forma integral, representativo de los 17 procedimientos vigentes, se ha seleccionado la supervisión del alumbrado público que ha permitido aplicar los principios y metodologías antes citados y reducir el porcentaje de lámparas deficientes a nivel del Perú, de 12% (2002-2003) a menos de 2% (2008), como se puede apreciar en el gráfico 1.

Gráfico 1. —Supervisión del alumbrado público-A nivel nacional

La primera etapa consideró el rediseño de los procesos de supervisión, con los nuevos criterios señalados anteriormente. Con este objetivo, se

desarrolló el correspondiente procedimiento de supervisión definiéndose con precisión cuales serían los indicadores de resultados que se medirían con una metodología aleatoria y representativa en cada concesionaria de distribución eléctrica como responsable de la prestación del alumbrado público. En el procedimiento se detallaron los principales conceptos. Así, una unidad de alumbrado público (UAP) deficiente es identificada como aquella que se encuentra apagada durante la inspección, que está en medio de un árbol que limita su servicio, que cuente con el pastoral (soporte) de la luminaria desviado de su posición original, etc. El procedimiento considera las tolerancias que se admitirán en la operatividad del alumbrado público los mismos que se reducen en el tiempo como parte de una estrategia de mejora continua por parte de las concesionarias, sean estas de propiedad pública o privada. Los procedimientos que se diseñaron para la supervisión del alumbrado público fueron dos desde su inicio el año 2003: Procedimiento 192-2003-OS/Cd Procedimiento 078-2007-OS/Cd Estos procedimientos estuvieron sujetos a la prepublicación de las normas y a un debate sobre su alcance y metodologías por parte de las empresas concesionarias y consumidores, antes de la aprobación por parte del Consejo directivo del OSINERGMIN. El texto de los procedimientos es publicado en el diario Oficial, así como en el Portal Institucional del OSINERGMIN www.osinerg.gob.pe (gráfico 2).

Gráfico 1. Procedimientos de supervisión del alumbrado público

Estos procedimientos tuvieron sus efectos inmediatos, que redundaron en una mejor gestión en los siguientes temas: Relaciones con las empresas distribuidoras: mejoraron sustancialmente ya que el Regulador no se concentraba en la forma cómo se realizaba el mantenimiento de las instalaciones de alumbrado público y las redes asociadas sino en el resultado del servicio en sí. Se pasó de una cultura de documentos y largos cuestionamientos y absoluciones a una basada en indicadores específicos. Responsabilidades definidas: En esta instancia, es responsabilidad del con- cesionario dotar de los recursos que considere conveniente para alcanzar el resultado requerido y de monitoreo de los resultados por parte del Regulador. Las visitas de supervisión a las instalaciones de la empresa se minimizaron ya que el trabajo está basado principalmente en una labor de verificación de campo. Alcance de la supervisión: Se minimizó el esfuerzo a través de la selección de muestras representativas con un tamaño óptimo en cada concesionaria

de distribución de electricidad que permitió extrapolar los resultados a todas las instalaciones a nivel nacional. Así, antes de la reforma, se inspeccionaban alrededor de 200 000 luminarias con un alcance similar ya que no correspondían a muestra alguna; hacia el año 2008, la muestra fue de 95 000 luminarias de alumbrado público con un alcance amplificado a todo el universo de instalaciones que alcanza a 2.5 millones de lámparas que significa dos supervisiones anuales a nivel nacional. Estos resultados se presentan en el gráfico 3. Gráfico 3. Alcance de la supervisión del alumbrado público

Reducción de costos de supervisión: Al focalizar el esfuerzo a la muestra representativa, los costos de supervisión por cada luminaria se redujeron sustancialmente desde 5,22 Soles/UAP a 0,34 Soles/UAP, es decir, con un menor presupuesto para la supervisión por parte del Regulador, se logró la verificación global del servicio de alumbrado público como producto de la nueva metodología empleada (gráfico 4).

Gráfico 4. Evolución del costo de la supervisión del alumbrado público

La metodología adoptada considera la determinación del tamaño de la muestra a emplear en cada empresa concesionaria de electricidad a partir de datos del universo de unidades de alumbrado público, mediante una aproximación de probabilidades binomiales, considerando las fórmulas contenidas en el cuadro 1. Cuadro 1. Determinación de la muestra en la supervisión del alumbrado público

Esta muestra se aplica en la supervisión de campo, extrapolando los resultados a toda la zona de concesión de la empresa eléctrica. En la selección de la muestra participa un representante del operador que verifica la transparencia del proceso y la metodología estadística empleada para obtener la muestra. El representante de la empresa firma en un sobre cerrado que contiene las subestaciones de distribución que a lo largo del año serán sujetas de la supervisión del alumbrado público, el mismo que es de conocimiento del concesionario de manera progresiva en tanto se desarrollan los trabajos de campo. El proceso de determinación de las multas se basó en un análisis económico que considera el costo evitado de la actividad como criterio principal, siguiendo la metodología elegida por el Organismo Regulador (cuadro 2). Las multas son establecidas previamente al inicio de la supervisión y son conocidas por el concesionario y forman parte del sistema de incentivos a que están sujetos y constituyen en una señal económica explícita que es evaluada por el concesionario para desarrollar sus actividades, especialmente en aquellas del ámbito privado. Cuadro 2. Teoría de multas

Las multas son explícitas y diseñadas por tamaño de empresa concesionaria de distribución según se presenta en el gráfico 8 para el primer período cuya tolerancia era 3%, ajustándose luego a los nuevos valores hacia el origen (2%) de manera progresiva. Al conocerse estos valores de manera previa, permiten que el concesionario adopte una estrategia particular en cada caso. Como se aprecia, la pendiente de las multas es creciente en tanto se aleje más de las tolerancias establecidas anteladamente para cada período. Gráfico 5.—Multas de acuerdo a la desviación respecto al límiteaplicable a una empresa con más de 300 mil unidades de alumbrado público

1.3

Resultados obtenidos La reducción de las deficiencias de alumbrado público fue sostenida desde el inicio del período alcanzando valores menores al 2% en un lapso de 5 años, como producto de los incentivos fijados en las normas que fueron respetadas en todo el proceso por el Regulador, así como por el trabajo realizado por los concesionarios en la mejora del servicio.

Las relaciones institucionales con las empresas distribuidoras han mejorado sostenidamente como producto de la nueva metodología establecida ya que se ha minimizado las visitas y asumido por cada parte el rol que les corresponde. En el caso de las distribuidoras estatales, se acordó inicialmente con quienes ejercen su accionariado (FONAFE) una fijación de metas sujetas a bonos de reconocimiento por cumplimiento de los indicadores lo que dio lugar a un incentivo adicional por los resultados de parte de los funcionarios de las empresas distribuidoras de capital público. El objetivo final del procedimiento no fueron las multas en sí sino el mejoramiento de los índices respectivos. En los gráficos siguientes se puede apreciar que en la primera supervisión (I Semestre 2004), las multas fueron significativas para varias concesionarias quienes luego adoptaron los correctivos necesarios para mejorar el servicio medido según indicadores predeterminados, alcanzándose penalizaciones del orden de 4 Soles por UAP. Hacia el II Semestre 2008, dichas multas habían prácticamente desaparecido como resultado de un proceso de mejora progresiva en la prestación del alumbrado público en todo el Perú. Cada marca señalada en los gráficos 6 y 7 representa a una empresa concesionaria. Las sanciones impuestas en el período 2004-2008 han sido aceptadas por las empresas concesionarias dada la transparencia del proceso, así como el escaso margen de discrecionalidad por parte de la autoridad reguladora. Las reconsideraciones han sido mínimas y las apelaciones no han existido en el período, no habiéndose por tanto recurrido a las autoridades judiciales para cuestionar su validez. Al haberse alcanzado los niveles meta, corresponde buscar el valor óptimo de la tolerancia por lo mismo que se vienen desarrollando los estudios de

consultoría necesarios. El nivel inicialmente estimado fue de 1,5% por lo que en los siguientes años dicho límite será reducido a razón de 0,1% por año hasta alcanzar el óptimo. Gráfico 6- Deficiencias versus multas en la supervisión del alumbrado público 2004-I

Gráfico 7. Deficiencias versus multas en la supervisión del alumbrado público 2008-II

1.4

Certificación del proceso Cómo parte de una práctica establecida en OSINERGMIN, este proceso de supervisión ha sido certificado por la empresa SGS empleando la norma ISO 9001:2000, lo que permite estandarizar y hacer trazable el trabajo operativo realizado dentro del Organismo Regulador. Esto hace posible que las empresas supervisadas cuenten con una fiscalización con los mejores estándares de calidad internos. Esta certificación es motivo de revisión anual por parte de un ente certificador, lo que incentiva al personal de la Gerencia de Fiscalización Eléctrica a mantener la práctica y a una mejora continua y sostenida en el tiempo.

1.5

Conclusiones Las reformas emprendidas en el mundo en la prestación de los servicios públicos de electricidad mantienen aún la promesa incumplida de mejora de la calidad comprometida. Especialmente en las economías emergentes con altas necesidades de inversión, la falta de procedimientos eficaces de supervisión ha llevado a perder credibilidad y a la necesidad de revisar las metodologías de supervisión. La reestructuración de los procesos de supervisión en el Perú, se ha realizado con base en un cambio de paradigma, soportado por una metodología con criterios técnicos, económicos y legales, logrando contribuir a los buenos resultados de los servicios de electricidad que impactan en la sociedad en su conjunto. Esto se ha logrado luego de una conceptualización de los roles que le asisten a las empresas concesionarias y al Organismo Regulador y a un trabajo sistemático de incentivos y transparencia en el trabajo desarrollado.

El estudio de caso presentado con relación a la operatividad del alumbrado público demuestra que un ordenamiento sistemático de los procesos empleados puede llevar a resultados auspiciosos de menores costos y alta eficacia impactan- do en la sociedad en su conjunto y validando el principio de que lo que se mide mejora.

ANEXO RESOLUCIÓN DE CONSEJO DIRECTIVO ORGANISMO SUPERVISOR DE LA INVERSIÓN EN ENERGÍA Y MINERÍA OSINERGMIN N° 0782007-OS/CD PROCEDIMIENTO DE SUPERVISIÓN DE LA OPERATIVIDAD DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO