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Presupuesto por Resultados (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Capítulo VIII

CAP. I

Presupuesto por Resultados (PPR)

CAP. II

CAP. III

A

Presupuesto por Resultados CAP. IV

1.

¿Qué es el Presupuesto por Resultados?



Para comprender qué es el Presupuesto por Resultados es necesario recordar, que un objetivo fundamental de la administración pública es contar con un Estado capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad, los bienes y servicios públicos que requiere la población. Para lograr este objetivo, contamos con el Presupuesto Público como principal instrumento de programación financiera y económica, que apunta al logro de las funciones del Estado de asignación, distribución y estabilización.





El Presupuesto Público puede generar cambios en la gestión pública planteando reformas en el desempeño de las instituciones del Estado. Con este fin, la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP), como ente rector del Proceso Presupuestario, ha establecido los cambios necesarios para darle a éste proceso un nuevo enfoque, el de Resultados.

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

El Gobierno, a través de la aprobación de la Ley Nº 28927 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2008-, Capítulo IV, incorpora los elementos básicos para la introducción del Presupuesto por Resultados en el Perú, estableciendo una ruta para su progresiva implementación en todas las entidades de la administración pública peruana y en todos los niveles de gobierno. 1.1 Características del Presupuesto por Resultados (PpR)



Las características del Presupuesto por Resultados nos permiten ver porqué decimos que esta estrategia introduce un cambio en la forma de hacer el Presupuesto; rompiendo además con el esquema tradicional de enfoque institucional de intervenciones que generan aislamiento y nula articulación de la intervención del Estado. Del Presupuesto por Resultados podemos decir que: • Parte de una visión integrada de planificación y presupuesto y la articulación de acciones y actores para la consecución de resultados.

INSTITUTO PACÍFICO

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CAP. IX

CAP. X

• CAP. I

Plantea el diseño de acciones en función a la resolución de problemas críticos que afectan a la población y que requiere de la participación de diversos actores, que alinean su accionar en tal sentido.

1.2 Objetivo del Presupuesto por Resultados CAP. II

La implementación del PpR tiene por objetivo: “Lograr que el proceso de gestión presupuestaria se desarrolle según los principios y métodos del enfoque por resultados contribuyendo a construir un Estado eficaz, capaz de generar mayores niveles de bienestar en la población”.

CAP. III

El Presupuesto por Resultados es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Público en el que las interacciones a ser financiadas con los recursos públicos, se diseñan, ejecutan y evalúan en relación a los cambios que propician a favor de la población, particularmente, la más pobre del país.

2.

¿Cuáles son los avances y diseños realizados bajo el enfoque de presupuesto por resultados en el proceso de programación y formulación del Presupuesto?



A continuación, presentamos una breve descripción de los avances y diseños realizados bajo el enfoque de Presupuesto por Resultados en el proceso de programación y formulación del Presupuesto 2008.

CAP. IV

CAP. V

2.1 Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

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Según lo dispuesto en el Capítulo IV de la Ley Nº 28927, la DNPP, desarrolló la metodología para la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE), la cual se aplicó, conjuntamente con los pliegos involucrados, a las once actividades prioritarias indicadas en el artículo 11º de la mencionada Ley: Cada una de las actividades va con un ícono representativo. • Atención de la mujer gestante. • Atención de niño < 29 días. • Atención del niño < 5 años. • Atención de Enfermedades diarreicas y respiratorias agudas. • Abastecimiento de agua segura y vigilancia y control de calidad de agua para consumo. • Registro de Nacimiento y de identidad. • Control de asistencia de profesores y alumnos. • Atención educativa prioritaria a niños y niñas de 5 a 7 años. • Formación matemática y comprensión de lectura al final del primer ciclo de primaria. • Supervisión, monitoreo, asesoría pedagógica y capacitación a docentes. • Atención a infraestructura escolar en riesgo. PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES



El numeral 11.1 del artículo 11º de la Ley Nº 28927, señala que para tal implementación, se efectuará la PPE con los Pliegos: Cada uno de los pliegos va con un ícono de su logo • Ministerio de Educación - MED, • Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES, • Ministerio de Salud - MINSA, • Ministerio de Transportes y Comunicaciones – MTC, • Gobiernos Regionales y • RENIEC.

La PPE, como instrumento del PpR, aplicado a la formulación del Presupuesto 2008, es el proceso sistemático de toma de decisiones sobre las intervenciones y los recursos necesarios para la resolución de un problema central que aqueja a la población del país. Al conjunto de intervenciones de diagnóstico y diseño de estrategias asociadas a la solución de un problema o logro de resultado, así como a la identificación de productos e intervenciones necesarias, para ello se le denomina Programa Estratégico (PE).

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

La PPE comprende una secuencia ordenada de momentos para el diseño de un conjunto articulado de intervenciones y acciones que, implementadas, posibiliten la generación de productos y éstos, a su vez, el logro de resultados. CAP. V

A este conjunto de relaciones de causaefecto entre las acciones y resultados se le denomina Modelo Lógico y todos los PE, deben tenerlo claramente especificado.

CAP. VI

CAP. VII

PPE

Diseño de un conjunto de intervenciones y acciones.

Generación de productos y logro de resultados.

Fuente: La impresión del presente cuadro de Titularidad del Ministerio de Economía y Finanzas en la presente obra no constituye un uso ilícito y no infringe ningún derecho de Autor protegido por las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 822 - Ley sobre el Derecho de Autor. CAP. IX

La aplicación de la Programación Presupuestaria Estratégica, en el marco de la programación y formulación del presupuesto 2008, implicó intensas jornadas de trabajo entre los Ministerios correspondientes, pliegos y Gobiernos Regionales, conNota: La impresión total del presente texto es de titularidad del MEF. No constituyendo un uso ilícito y no infringe ningún derecho de autor protegido por las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 822 - Ley sobre el Derecho de Autor. INSTITUTO PACÍFICO

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CAP. X

CAP. I

juntamente con la DNPP del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en Lima y Provincias. En ellas, se construyeron los Programas Estratégicos en torno a cinco objetivos o resultados proritarios para la superación de la pobreza y exclusión en el país. Estos son: PROGRAMA ESTRATÉGICO

CAP. II

CAP. III

Programa Articulado Nutricional

Reducir la desnutrición crónica en niños menores de 5 años

Salud Materno Neonatal

Reducir la morbimortalidad materna y neonatal

Logros de aprendizaje al finalizar el III ciclo

Conseguir que los estudiantes al finalizar el 2do grado de primaria obtengan los niveles esperados de aprendizaje en comunicación integral y pensamiento lógico-matemático.

Acceso de la población a la identidad

Reducir la proporción de peruanos que no consiguen registro de nacimiento ni el DNI

Accceso a servicios sociales básicos y a oportunidades de mercado

Asegurar las condiciones de la viabilidad terrestre para que mejore el acceso de las poblaciones rurales pobres a los servicios sociales básicos y a oportunidades locales de mercado.

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

RESULTADOS PRIORITARIOS

CAP. VII





CAP. IX

CAP. X

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El 28 de junio del 2008, se publicó la Directiva Nº 006-2007-EF/76.01 para la Programación y Formulación del Presupuesto Público. Posteriormente, el 04 de julio de este mismo año, se publicó la Directiva Nº 0102007-EF/76.01 para la Programación y Formulación del Presupuesto de los Programas Estratégicos en el marco del PPR. En estas directivas, se aprobaron los Programas Estratégicos - conteniendo los modelos lógicos -, la Matriz de Indicadores y las cadenas creadas en la Estructura Funcional Programática (EFP). En este marco, los pliegos - incluyendo las 26 regionales - han programado y formulado sus presupuestos para el 2008, los que han sido consolidados en el Proyecto de Presupuesto que el Ejecutivo remitió al Congreso de la República el 30 de agosto pasado. Cada uno de los pliegos participantes en la implementación del PpR, distinguieron previamente las acciones asociadas a los cinco PE para ser transferidas de las cadenas presupuestarias en la que estaban cargadas hasta el año 2007, hacia las cadenas creadas para los cinco PE en la EFP. PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

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La importancia de los diseños hechos en PpR para los pliegos que no fueron incluidos en el artículo 110º de la Ley Nº 28927, como los Gobiernos Locales; radica en que los diseños por PpR constituyen una ruta clara para el logro de resultados fundamentales para la población. Los pliegos que no están incluidos en la ley, pero que tienen funciones relacionadas con los diseños o cuyo rol sea el de promover el desarrollo - como es el caso de los GLs - pueden asignar recursos en sus procesos de toma de decisiones (como el presupuesto participativo) e intervenciones de los programas estratégicos, según corresponda. De este modo, asegurarán una articulación con una estrategia nacional y habrán asignado con eficiencia.

CAP. I

CAP. II

2.2 POBLACIÓN PRIORIZADA

La pobreza en el Perú, incide en diferente medida en los diferentes grupos poblacionales, afectando en mayor medida a aquéllos ubicados en el ámbito rural. Efectivamente, como se observa en el siguiente gráfico, los peruanos ubicados en los centros urbanos (más de 400 viviendas por centro poblado) han mostrado un ingreso per cápita que ha mejorado entre el 2004-2006, en tanto que aquéllos ubicados en los centros rurales (menos de 400 viviendas por centro poblado) su nivel de gasto se ha mantenido invariable.

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

Se observa también, que la evolución socioeconómica de los peruanos en los últimos años, medidos por el gasto per cápita trimestral por concentración poblacional, sigue una senda diferenciada en función del ámbito rural o urbano. CAP. VI

Fuente:



La impresión del presente cuadro de Titularidad del Ministerio de Economía y Finanzas en la presente obra no constituye un uso ilícito y no infringe ningún derecho de Autor protegido por las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 822 - Ley sobre el Derecho de Autor.

En tal sentido, el PpR, instrumento que propicia una mejora en el efecto de la acción del Estado sobre la población, consistente con los objetivos del gobierno de reducción de la pobreza y atención preferente a los excluidos, ha priorizado la aplicación de los instrumentos de diseño de intervenciones en resultados claves para el desarrollo humano, como son la desnutrición infantil, la mortalidad materna y neonatal, la comprensión lectora, el acceso a servicios sociales básicos y la identidad de las personas.

El enfoque de Presupuesto por Resultados, que prioriza el diseño de intervenciones asociadas a un grupo de resultados claves, requiere de la definición precisa de ámbitos de intervención que propicien un mayor impacto de la acción pública en relación a los resultados priorizados en los diseños. En tal sentido, es vital orientar el esfuerzo del Estado, particularmente hacia las poblaciones rurales y aquéllas ubicadas en zonas dispersas, preferentemente en los centros poblados menores de 50 viviendas, donde, de acuerdo a las cifras, la pobreza se mantiene estancada.

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CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

2.3 METAS CAP. I

En el marco del PpR se han definido metas a alcanzar hacia el 2011 en cada uno de los resultados priorizados. LÍNEA DE BASE

INDICADORES DE RESULTADOS FINALES

META AL AÑO 2011

Programa Articulado Nutricional CAP. II

Prevalencia de desnutrición en menores de 5 años

25%

16%

Razón de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos

185

120

Tasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos

17,4

14,6

Desempeño suficiente en comprensión lectora de los alumnos que concluyen el III Ciclo de la EBR

15%

35%

Desempeño suficiente en matemáticas de los alumnos que concluyen el III Ciclo de la EBR

10%

30%

Reducción del tiempo promedio de acceso a centro de salud (a pie) – minutos

46

35

Reducción del tiempo promedio de acceso a centro de educación (a pie) – minutos

24

18

Reducción del tiempo promedio de acceso a centro de comercio – minutos

61

49

Centros poblados que acceden a centros y puestos de salud en < 2 horas (%)

80%

90%

66%

72%

Salud Materno neonatal

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo

Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de mercado

Acceso de la población a la identidad Cobertura de peruanos con DNI

CAP. VII

Estas metas han sido establecidas en base a lo que se ha propuesto alcanzar el Gobierno hacia fines de la presente gestión. 2.4 D I SEÑ O D E LOS PR O G R A M A S E S T R AT ÉG I COS Y SUS I N T ER VENCIONES

CAP. IX

CAP. X

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El enfoque de la contribución de los PE en la reducción de la pobreza y exclusión social, se resume en el siguiente gráfico: • Se pueden observar que los PE de Salud Materno Neonatal, Articulado Nutricional y Logros de Aprendizaje, acompañan a lo largo de los primeros años de vida, con la finalidad de reducir los riesgos de morbilidad, mortalidad y de secuelas fisiológicas y funcionales, a los que están expuestos los peruanos, en particular los más pobres. • Se señala que los PE de Acceso a la Identidad y de Acceso a Servicios Básicos y de Mercado, fortalecen la intervención de estos tres primeros PE. • Se muestra la explicación fisiológica de la existencia de estos riesgos en cada etapa de estos primeros años de vida. PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

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Cinco Programas Estratégicos

Secuelas

Principales Riesgos

Desarrollo del cerebro

Ciclo de vida Gestación

Parto

6 Me

•Muerte materna •Bajo Peso al Nacer

Acceso a servicios sociales básicos y a oportunidades de mercado

aprendizaje

Logros de

5 Añ

entre 6 y 24 meses

EDA, IRA entre 6 y 24 meses

24

Acceso de la población a la identidad

[ -9 meses hasta 36 meses ]

Nutricional

[ Preembarazo, embarazo , parto, neonato ]

Salud Materno Neonatal

• Retardo Crecimiento •Infecciones y sepsis neonatal • No inicio de LME

• Embarazo no deseado • Infección del tracto

• Embarazo adolescente • ? Estado nutricional del parto y posparto

Reproductivación

20 años

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CAP. I

CAP. II

CAP. III

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CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

Como resultado de la PPE, se ha diseñado un conjunto de intervenciones en cada PE, a través de las cuales se pueden generar los resultados y metas establecidas en el marco de la implementación progresiva del PpR. Este diseño responde a una lógica de causalidad de las acciones en relación a los productos y resultados a lograr. 1.

Programa Estratégico Articulado Nutricional



Desde hace más de 10 años, la tasa de desnutrición crónica infantil en los niños menores de 5 años en el Perú se ha mantenido invariable a pesar de la inversión y gasto de varios miles de millones de soles, en intervenciones relacionadas.

CAP. II

CAP. III

Como se observa en el siguiente gráfico, aún cuando el promedio nacional de desnutrición es muy alto, los departamentos con las mayores tasas de pobreza presentan mayor prevalencia de desnutrición infantil.

CAP. IV

CAP. V

Fuente:

CAP. VI

La impresión del presente cuadro de Titularidad del Ministerio de Economía y Finanzas en la presente obra no constituye un uso ilícito y no infringe ningún derecho de Autor protegido por las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 822 - Ley sobre el Derecho de Autor.

60% 50%

CAP. VII

40% 30% 20% 16% 10%

10

Ica Tacna

Tumbes

Arequipa

Lima

Callao (*)

Madre de Dios

San Martín

Amazonas

Moquegua

Piura

Pasco

Loreto

Ancash

Ucayali

Puno

La Libertad

Apurímac

Ayacucho

Cajamarca

Junín

Cusco

Huánuco

CAP. X

Lambayeque

0% Huancavelica

CAP. IX

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Para enfrentar esta situación, el PE Articulado Nutricional se focaliza en dos momentos del ciclo de vida:



Durante el período de crecimiento en el vientre de la madre (crecimiento intrauterino) se propone:



Reducir la incidencia de bajo peso al nacer



Mejorando el estado nutricional de la gestante, para lo cual se incrementara la cobertura de gestantes que reciben suplemento de hierro y ácido fólico; y aquellas gestantes que pertenecen a hogares en situación de pobreza, se les ofrecerá servicios de complementación alimentaria.



Controlando las infecciones en el primer trimestre de embarazo, para lo cual, como parte de las intervenciones del Programa Estratégico Salud Materno Neonatal, se incrementará la cobertura de gestantes que inician su control prenatal el primer trimestre y reciben los exámenes auxiliares completos de acuerdo a las guías establecidas por Ministerio de Salud.



Entre los 0 meses y 36 meses (con énfasis en los menores 24 meses) se propone:



Reducir la morbilidad por infecciones respiratorias agudas (IRA), enfermedades diarreicas (EDA) y por otras enfermedades prevalentes.



Incrementando la adopción (por las familias) de las siguientes prácticas claves: la lactancia materna exclusiva (LME) hasta los seis meses, el lavado de manos con agua y jabón y el uso de servicios para el Control del Crecimiento y Desarrollo (CRED) y para recibir las vacunas oportunamente de acuerdo a la edad del niño.

CAP. II

CAP. III

CAP. IV



Agregando al esquema actual de vacunación dos nuevas vacunas, una contra el Rotavirus y otra contra el Neumococo. La primera actúa contra uno de los principales agentes etiológicos de la diarrea y la segunda protege contra el neumococo, que es el causante de la mayor cantidad de casos de neumonía en menores de 5 años.



Incrementando el acceso a agua segura y a servicios de saneamiento básico, específicamente en las áreas rurales del país. Esta intervención incluye la desinfección y vigilancia del agua para consumo humano.



Disminuyendo la duración y severidad de los episodios de EDA e IRA, mediante la correcta aplicación de las guías del Atención Integral de Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI).



Reduciendo la exposición al humus intradomiciliario que los niños experimentan en aquellos hogares que utilizan la leña como principal combustible para cocinar. Para este fin los hogares afectados recibirán asistencia para mejorar las cocinas.



Mejorar la alimentación y nutrición del menor de 36 meses.



Incrementando la adopción de prácticas adecuadas de alimentación complementaria y cuidados de la salud por las madres. Para este fin, en el marco de la descentralización, se espera fortalecer el vínculo entre la comunidad, Gobierno Local y servicios de salud del primer nivel, mediante la constitución de municipios, comunidades escuelas y familias saludables.

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CAP. I

11

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X



Incrementando la disponibilidad de alimentos para la alimentación del niño y de la niña entre los 6 y 24 meses de edad. Para lo cual, prioritariamente, los hogares pobres y que residen en las zonas rurales recibirán complementación alimentaria para ser consumidos por el niño y por la madre.



Incrementando la cobertura de la entrega de suplementos de micronutrientes a niños entre 6 y 24 meses de edad.

2.

Programa Estrarno Infantil



El Perú ha progresado en los indicadores de morbilidad y mortalidad materna en las últimas décadas, sin embargo, aún nos encontramos en los últimos lugares en relación con los países latinoamericanos.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

Como se observa en el siguiente gráfico, aún cuando el promedio nacional es muy alto, los departamentos con las mayores tasas de pobreza son los que tienen los peores resultados a nivel nacional.

CAP. IV

CAP. V

Fuente:

CAP. VI

La impresión del presente cuadro de Titularidad del Ministerio de Economía y Finanzas en la presente obra no constituye un uso ilícito y no infringe ningún derecho de Autor protegido por las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 822 - Ley sobre el Derecho de Autor.

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

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2008

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CAP. I

53,945

Loreto La Libertad

CAP. II

Puno

META AL 2011 (Meta gobierno)

Cajamarca Ucayali

CAP. III

DÉFICIT DE COBERTURA

Huánuco Ancash Arequipa

CAP. IV

Amazonas Huancavelica CAP. V

Junín Cusco Pasco

CAP. VI

Piura Lambayeque San Martín

CAP. VII

Ayacucho Madre de Dios Moquegua Lima Apurímac Tacna

CAP. IX

Tumbes

INSTITUTO PACÍFICO

CAP. X

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

Ica

13

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

Para enfrentar esta situación, el de salud materno neonatal se focaliza en tres momentos del ciclo de vida: Antes del embarazo se propone: Incrementar la población con conocimientos en salud sexual y reproductiva y que accede a métodos de planificación familiar, a través de: Constituir municipios, comunidades, escuelas y familias saludables que promuevan la salud sexual y reproductiva. Incrementar la disponibilidad y acceso a consejerías en salud sexual y reproductiva y a métodos de planificación familiar. Durante el embarazo y el parto se propone: Reducir la morbilidad y mortalidad materna, a través de: Incrementar el acceso de las gestantes a servicios de atención prenatal de calidad, el cual incluye también, el diagnóstico y tratamiento oportuno de las complicaciones que se presentan durante el embarazo, como la anemia, las enfermedades de transmisión sexual y las infecciones urinarias. Incrementar la atención del parto por profesional de salud calificado. Incrementar el acceso a establecimientos con capacidad para resolver emergencias obstétricas básicas, esenciales y las intensivas. Incrementar el acceso a la red de centros de hemoterapia. Fortalecer el sistema de referencia en cuanto a su organización, operación y financiamiento. Durante el período neonatal (primeros 28 días del recién nacido) se propone: Reducir la morbilidad y mortalidad neonatal a través de: Incrementar el acceso a la atención del parto por profesional de salud calificado. Incrementar el acceso a establecimientos con capacidad para resolver emergencias neonatales básicas, esenciales y las intensivas.

CAP. IX

CAP. X

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3.

Programa Estratégico Logros de Aprendizaje al finalizar el III Ciclo



Entre los años 1999 y 2004, el Perú ha incrementado el gasto por alumno promedio real en educación básica en 26%, sin embargo, los logros de aprendizaje se han mantenido constantes en niveles dramáticamente bajos.



CAP. I

En el año 2004, tan sólo el 15% de los alumnos de 2° de primaria alcanzaron el nivel suficiente en competencias básicas de lecto-escritura. CAP. II

Como se observa en el siguiente gráfico, aún cuando el promedio nacional es muy bajo, los departamentos con las mayores tasas de pobreza son los que tienen menores logros a nivel nacional.

CAP. III

CAP. IV

Fuente:

La impresión del presente cuadro de Titularidad del Ministerio de Economía y Finanzas en la presente obra no constituye un uso ilícito y no infringe ningún derecho de Autor protegido por las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 822 - Ley sobre el Derecho de Autor.

Déficit departamental en Logros de Aprendizaje y pobreza

CAP. V

CAP. VI

Desempeño suficiente en Comprensión Lectora de los alumnos que concluyen el III Ciclo de la Educación Básica Regular (EBR). CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

INSTITUTO PACÍFICO

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CAP. I

Madre de Dios

Menos del 50% de la población es pobre

Tumbes CAP. II

CAP. III

CAP. IV

Ica Tacna Lima Prov. Lima Met. Arequipa Moquegua Callao Lambayeque La Libertad



Ancash CAP. V

Junín



Cusco San Martín CAP. VI

Más del 50% de la población es pobre

Ucayali

CAP. IX

Meta 2011 Comunicación Integral

CAP. VII

Piura Amazonas Pasco Ayacucho Apurímac Loreto Cajamarca Puno Huánuco

16

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

CAP. X

35,0%

40,0%

Huancavelica

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Déficit departamental en Logros de Aprendizaje y pobreza

Desempeño suficiente en Comprensión Lectora de los alumnos que concluyen el III Ciclo de la Educación Básica Regular (EBR).

35,0%

CAP. I

CAP. II

Más del 50% de la población es pobre

30,0%

Menos del 50% de la población es pobre

Meta 2011 Razonamiento Matemático

25,0%

CAP. III

20,0% 15,0% CAP. IV

10,0% 5,0% CAP. V

Tacna Ica Tumbes Madre de Dios

Lima Prov.

Arequipa Lima Met.

Lambayeque Callao Moquegua

La Libertad

Junín Ancash

Ucayali San Martín Cusco

Piura

Pasco Amazonas

Loreto Apurímac Ayacucho

Cajamarca

Huánuco Puno

Huancavelica

0,0%

CAP. VI

Los departamentos con más del 50% de su población en situación de pobreza son los que obtienen los menores logros de aprendizaje tanto en Comunicación Integral como en Razonamiento Lógico Matemático. En el gráfico anterior, podemos observar claramente las desigualdades departamentales respecto del logro educativo de sus estudiantes. El Ministerio de Educación plantea mejorar los niveles de logros de aprendizaje a través de la combinación de tres resultados intermedios: i) El desarrollo de una gestión orientada por resultados de logros de aprendizaje, caracterizada principalmente por un sistema de rendición de cuentas ligado a la difusión de pruebas estandarizadas que midan el avance en el rendimiento educativo; sistema que se apoya en ii) El desarrollo de una educación inicial articulada con la primaria y que logre competencias específicas y necesarias para contribuir a lograr las metas de logros en lecto-escritura y razonamiento matemático en los primeros grados de la primaria; y INSTITUTO PACÍFICO

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CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

CAP. II

iii) El desarrollo de un nuevo sistema de capacitación y acompañamiento pedagógico, que permita que los docentes del 1º y 2º cuenten con recursos y competencias para el desarrollo de procesos de enseñanza y aprendizaje de calidad en Comunicación Integral y Lógico Matemática. Estos tres resultados intermedios se sostienen en una oferta de infraestructura y equipamiento segura y suficiente. 4.

Programa Estratégico Acceso de la Población a la Identidad



En el Perú existen aproximadamente 871,263 personas mayores de 18 años que no cuentan con documento de identidad.



El 52% de este total, excluyendo Lima, se encuentra en las áreas rurales del país, y el 58% de los mismos, están ubicados en departamentos cuyos índices de pobreza supera el 50%.



Población indocumentada (mayores de 18 años)

CAP. III

CAP. IV

Población Indocumentada rural Población Indocumentada Urbana

40,000

CAP. V

Menos del 50% de la población es pobre

Más del 50% de la población es pobre

50,000

30,000 20,000

CAP. VI

Madre de Dios

Tumbes

Ica

Tacna

Arequipa

Moquegua

Callao

Lambayeque

La Libertad

Ancash

Junín

Cusco

San Martín

Ucayali

Piura

Amazonas

Pasco

Ayacucho

Apurímac

Loreto

Cajamarca

Puno

Huancavelica

CAP. VII

Huánuco

10,000



La carencia de documento de identidad se extiende también a los menores de edad. De hecho, 10 128 037 personas menores de 18 años, carecían de Documento de Identidad, a marzo de 2007, de los cuales aproximadamente 343 378 menores carecen de partida de nacimiento.



La indocumentación tiene como consecuencia el ejercicio de una ciudadanía restringida. El documento de identidad es un requisito básico para el ejercicio de derechos básicos como: • La educación. • El acceso a servicios de salud y otros programas de carácter social y/ económico.

CAP. IX

CAP. X

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• • • •



Ejercer el derecho al voto y a la participación políticas. La formalización de la propiedad. El acceso a un empleo formal. Litigar en tribunales; entre otros.

CAP. I

Por ejemplo, existe una alta población de madres gestantes en situación de pobreza extrema e indocumentada que no pueden acceder al Sistema Integral de Salud para ser atendida por el personal del MINSA quienes no pueden monitorear y supervisar su período de gestación y los trabajos de salud post parto.

CAP. II

Una de las causas importantes de la indocumentación de estos grupos poblacionales es su limitado ingreso económico, puesto que en las zonas rurales la economía de autoconsumo los ubica en los segmentos de pobreza y de extrema pobreza.

CAP. III



El logro de cada uno de los productos definidos en el modelo lógico será posible a través de intervenciones específicas conducidas por el RENIEC.



Acceso de recién nacidos a la identidad en áreas urbanas



En este caso, las intervenciones previstas son: (i) La implementación de módulos registrales en hospitales; (ii) La emisión de actas de nacimiento en oficinas registrales de RENIEC y; (iii) La incorporación de oficinas de registro de estado civil al RENIEC.



Acceso de recién nacidos a identidad en áreas rurales



Las intervenciones previstas para garantizar este producto son tres, (i) La realización de campañas de inscripción de nacimientos; (ii) La distribución de actas registrales con el Código Único de Identidad (CUI) y, (iii) La emisión de actas de nacimiento y DNI.



Acceso de niñas, niños y adultos no documentados a la identidad en áreas urbanas



En este caso se tiene previsto la realización de campañas de tramitación de DNI en zonas urbano-marginales, así como la emisión de DNI para mayores y menores.



Acceso de niñas, niños y adultos no documentados a la identidad en áreas rurales.



Finalmente, en este producto destaca la realización de campañas de tramitación de DNI, así como la emisión misma de los DNI, tanto para mayores como menores de 18 años, en zonas rurales.

5.

Programa estratégico acceso a servicios básicos y a oportunidades de mercado



La operación del programa se da básicamente a través de las intervenciones sobre tres tipos de caminos:

INSTITUTO PACÍFICO

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CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. I



Red de caminos de herradura con adecuadas condiciones de calidad y servicio



Los caminos de herradura se determinan como caminos no carrozables que se encuentran bajo el ámbito de administración de los Gobiernos Locales. Este tipo de caminos contribuyen a mejorar el acceso de las poblaciones más alejadas y que presentan dificultades para el acceso de vehículos de transporte carrozable. Las intervenciones proyectadas involucran la mejora de las características actuales de los caminos de herradura, con el objetivo de mejorar sus niveles de transitabilidad.



Red de caminos vecinales con adecuadas condiciones de calidad y servicio



Los caminos vecinales son caminos carrozables que se encuentran bajo la administración de los Gobiernos Locales. Estos caminos pueden ser desde trochas carrozables hasta caminos asfaltados. Esta intervención se dará a través de actividades de rehabilitación, las cuales implicarán un proyecto de inversión para devolver al camino sus características iniciales. También incluirán actividades de desarrollo para la mejora de parte de las características y actividades de mantenimiento, cuyo fin será evitar el deterioro prematuro de los caminos.



Red de caminos departamentales con adecuadas condiciones de calidad y servicio



Los caminos departamentales son caminos carrozables que se encuentran bajo la administración de los Gobiernos Regionales. Los caminos de este ámbito abarcan desde trochas hasta vías asfaltadas; y las intervenciones programadas van desde obras de rehabilitación, para recuperar las condiciones iniciales del camino, hasta actividades de mejoramiento y mantenimiento, para evitar el deterioro prematuro de las vías.



Transversalmente a estas intervenciones determinadas, se realizarán actividades para el mejoramiento de las capacidades de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales referidas a la gestión de las operaciones y del mantenimiento de la red de caminos bajo su ámbito de intervención.

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

El objetivo del programa es contribuir a mejorar el acceso a servicios sociales como la salud y la educación y a mercados de productos y servicios por parte de las poblaciones rurales, dado que en este grupo poblacional se concentran los mayores niveles de pobreza.



Para evaluar los potenciales resultados del programa, se toma una muestra de las regiones más pobres, considerando el tiempo de acceso a un establecimiento de salud con Funciones Obstétricas y Neonatales Básicas (FONB). Al considerar la variable de ámbito (urbano – rural), la evidencia es bastante clara a favor de las áreas urbanas con respecto a las rurales, los menores niveles de acceso a establecimientos de salud FONB se encuentran en éstas últimas. Los resultados de acceso de poblaciones rurales se encuentran entre 30,8% y 78,7%, mientras que el acceso de las poblaciones urbanas, se encuentra entre 79,7% y 97,8%.



Al mejorar las capacidades, se espera generar el capital humano e institucional que permita la continuidad de las actividades de mantenimiento y mejoramiento de los caminos, luego de las intervenciones del programa.

CAP. IX

CAP. X

20

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES



La intervención del programa deberá contribuir a mejorar los resultados en términos de acceso de la población rural a este servicio, a través de la mejora en la calidad de las vías.



Por ello, los resultados del programa, se concentran en las actividades de rehabilitación, conservación y mejoramiento de caminos, tanto a nivel de la red departamental, como en la red vecinal (incluyendo caminos de herradura). No se consideró a las vías de la red nacional, dado que los caminos departamentales y vecinales son los que concentran en mayor grado a las poblaciones rurales, en su ámbito de influencia. Población con acceso menor a 2 horas a establecimientos de salud FONB (Funciones Obstétricas Básicas)



Ámbito

Amaz.

Apur.

Ayac.

Cajam.

Cus.

Hnvc.

Hnco.

Pun.

Ucay.

Urbano

79.7

87.8

87.7

97.8

97.2

86.7

93.9

94.1

96.0

Rural

30.8

73.7

64.5

78.1

69.8

72.0

64.7

78.7

39.8

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

INSTITUTO PACÍFICO

21

DISEÑO DEL PROGRAMA ESTRATÉGICO “ACCESO A AGUA POTABLE Y DISPOSICIÓN SANITARIA DE EXCRETAS PARA POBLACIONES RURALES”:

CAP. I

CAP. II

I.

MODELO CONCEPTUAL

a)

Identificación de la condición de interés



La condición de interés es la identificación de la situación que está afectando directa o indirectamente al grupo objetivo, que puede estar constituido por una población, organización, comunidad, entre otros.

CAP. III

a.1. Establecimiento de parámetros para delimitar la condición de interés

CAP. IV

CAP. V

La condición de interés en cuanto al abastecimiento de agua y saneamiento para las zonas rurales del Perú está asociada con el acceso de los pobladores que viven en estas zonas a los 5 servicios de abastecimiento de agua segura para consumo humano y de disposición sanitaria de excretas. Sin embargo, cada uno de estos conceptos requiere de una reflexión para lograr determinarlo con precisión.

a.1.1. Agua segura

Al año 2004, se calculaba que el 29% de la población peruana estaba ubicada en el área rural, lo que representa 7,9 millones de habitantes.De este total, se estima que 4.9 millones de habitantes tienen cobertura de agua segura, es decir, el 62% de la población servida1. Los resultados del Censo Nacional del 2007 arrojan cambios significativos en la cantidad de pobladores en zonas rurales. De acuerdo a estos resultados, las zonas rurales albergan a 6,6 millones de habitantes, que representan el 24,1% de la población peruana.



Las características del sector rural peruano hacen necesario realizar una precisión con respecto al agua que es utilizada para consumo humano. En efecto, en este ámbito el concepto que se utiliza es “agua segura”, debido a que en estas zonas las posibilidades de acceso a agua potable pueden ser inviables por diferentes razones, entre otras: i) La carencia de sistemas de tratamiento de agua para consumo humano que aseguren cumplir los parámetros fisicoquímicos y bacteriológicos que dan al agua la condición de potable según la normatividad vigente, ii) Redes de abastecimiento de agua con problemas de funcionamiento, iii) Falta de una adecuada operación y mantenimiento de los sistemas de abastecimiento de agua existentes, de costos o capacitación, y porque los análisis físicos y bacteriológicos que se realizan a las fuentes de agua en la zona rural por su naturaleza, que mayormente en la sierra son manantiales, son los parámetros básicos de la norma para consumo humano, entre otros. Por este motivo el concepto más adecuado, de acuerdo a la experiencia internacional, es de “agua segura”, que corresponde a agua que: i) no presenta contaminación bacteriana, ii) que cumple

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

1

Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015. MVCS. 2006.

22

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

con los más importantes estándares físico- químicos de calidad del agua de acuerdo a la normatividad vigente, y iii) puede ser ingerida para consumo humano sin ocasionar daños a la salud.





El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento –MVCS-, de acuerdo al Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015 establece como meta para el año 2015 incrementar la cobertura de agua potable a nivel nacional general al 70%. Esta meta implica incurrir costos adicionales sobre la meta de agua segura dado que la posibilidad de potabilizar el agua requiere de condiciones institucionales y de coordinación multisectorial, como la vigilancia y monitoreo de la calidad del agua para consumo humano, que lo tiene a cargo el sector salud, y que puede tomar mayor tiempo en lograrlo. No obstante el sector ha tomado esa decisión, y la ha hecho manifiesta en el presente trabajo manteniendo la meta de agua potable, a diferencia de lo planteado por el equipo de consultores, que sostiene en la condición de interés el concepto de agua segura. Dado que los términos de referencia de la presente consultoría señalan que el equipo consultor debe elaborar el informe sobre la base de su propio criterio, en el presente documento el objetivo que se plantea es lograr el abastecimiento de las poblaciones rurales con agua segura.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

a.1.2. Disposición sanitaria de excretas

La decisión de expandir el servicio de disposición sanitaria de excretas entre la población rural, responde al hecho que sólo 2,4 millones de habitantes tiene acceso a este servicio, de los 7,9 millones que se ubican en esta parte del territorio peruano, con lo que la cobertura alcanza apenas al 30%

de la población servida2. Los resultados del Censo Nacional del 2007 aportan algunos datos adicionales3. Del total de viviendas particulares con ocupantes presentes censadas, 1,4 millones disponen de pozo ciego o

negro/letrina, lo que representa el 21,8% de las viviendas; 0,1 millones de viviendas utilizan el río, acequia o canal como servicio higiénico, lo que representa el 1,8% de las viviendas; y 1,1 millones de viviendas no tienen este servicio, lo que representa el 17,4% del total.





2 3

Para los fines concernientes del presente trabajo la decisión ha sido no utilizar el término saneamiento, que es ampliamente reconocido en la literatura del tema para referirnos a la disposición del agua utilizada en la vivienda, sino más bien “disposición sanitaria de excretas”, pues bajo este concepto están agrupados diversos tipos de opciones tecnológicas, no únicamente letrinas, que es la tecnología que mayoritariamente se utiliza en el Perú para estos fines. También debe tenerse en cuenta que en el presente trabajo la intervención es solo en la disposición sanitaria de excretas, y no en otras áreas del saneamiento, como residuos sólidos, control de vectores, entre otros. Es necesario precisar también que el término saneamiento tiene varias definiciones en la literatura, siendo la más difundida cuando se refiere a

Plan Nacional de Saneamiento2006-2015. MVCS. 2006. Perfil Sociodemográfico del Perú. Julio 2008. INEI.

INSTITUTO PACÍFICO

23

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

CAP. II

CAP. III



CAP. IV

CAP. V

a.2. Definición de la condición de interés

CAP. VI

CAP. VII



CAP. IX

CAP. X

los servicios de alcantarillado sanitario convencional. Sin embargo, en el Perú el término saneamiento agrupa a los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, y de tal manera es consignado en el Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015, documento que tiene un claro sesgo urbano. En ese sentido, en el presente trabajo bajo el término saneamiento están agrupados los aspectos relativos al abastecimiento de agua segura o potable, y los servicios de alcantarillado y/o disposición sanitaria de excretas, es decir, bajo este término están todas las posibilidades. Cabe precisar que el tratamiento sanitario de excretas se refiere básicamente al tipo de tratamiento que se da, y que involucra biodigestores, lagunas, tanques sépticos, tanques imhoff, reactores anaeróbicos de flujo ascendente, entre otros, y la disposición sanitaria de excretas, es el tratamiento de las excretas y su respectiva disposición, que va más allá del mismo tratamiento. Con el concepto de disposición sanitaria de excretas se quiere hacer énfasis también al hecho que en estas zonas no suele ser factible el tendido de redes de alcantarillado, por razones de diseño, costos, concentración de las viviendas, operación y mantenimiento especializados, entre otros aspectos, aunque dicha posibilidad de no debe ser descartada a priori. En la actualidad, la disposición sanitaria de excretas para la zona rural, sobretodo dispersa, en el país se da básicamente a través letrinas de diferentes tipos.

4 5

La condición de interés puede ser definida como “acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales de 2.000 habitantes o menos”. Esta definición deberá ser contrastada con lo que indique la evidencia que se identifique en la investigación sistemática y bibliográfica. Debe tenerse en cuenta que en el país no existe una definición precisa de lo que es un poblado rural. Por ejemplo, el INEI utiliza el concepto de concentración/ dispersión para clasificar a los poblados de manera que si un poblado tienen menos de 100 viviendas agrupadas contiguamente o tienen más de 100 viviendas pero éstas se encuentran dispersas, entonces es clasificado como rural4. Por su parte, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, al momento de realizar las intervenciones a fin de incrementar el acceso a las telecomunicaciones en las zonas rurales establece que los criterios para determinar si un poblado es rural o no son que esté clasificado como tal por el INEI y que sea capital de distrito o centro poblado menor con menos de 3.000 habitantes, de acuerdo al último censo del INEI5. Los bajos niveles de cobertura en la zona rural se presentan a pesar que desde inicios de los años 90s esta zona ha recibido inversiones considerables. Desde 1992 hasta 1998, el área rural recibió inversiones por US$ 323 millones, de los cuales FONCODES aportó US$ 246 millones, y del 2000

Perfil Sociodemográfico del Perú. Julio 2008. INEI. Pág. 13. Prepublicación del Anteproyecto de “Norma que aprueba el marco normativo general para la promoción del desarrollo de las telecomunicaciones en áreas rurales y lugares de preferente interés social” y su exposición de motivos. Resolución Ministerial N° 424-2008 MTC/03, publicado en las Normas Legales de El Peruano el 2 de Junio de 2008.

24

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES









6 7

al 2005 se ha invertido US$ 123 millones en el área rural y de pequeñas ciudades, de los cuales FONCODES ha aportado US$ 55 millones6. De acuerdo a los estimados presentados en el Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015, para incrementar la cobertura de agua potable a 70% y alcantarillado al 60% para el 2015 se requiere de inversiones en ampliación y rehabilitación por US$ 285 millones en el ámbito rural. Debe tenerse en cuenta que para el sector rural en los temas relacionados con el saneamiento no se dispone de mucha información que permitan conocer su real situación de manera que sea posible realizar un análisis global y completo de la situación de las zonas rurales en el Perú. Sin embargo, existen evaluaciones puntuales y de muestras reducidas. Un informe del Fondo Perú-Alemania señala que según un estudio de sostenibilidad de sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento rurales realizado por el Programa de Agua y Saneamiento (PAS), administrado por el Banco Mundial, sobre la base de una muestra de 66 localidades donde se realizaron inversiones, solamente el 29% de éstas cuentan con sistemas sostenibles, el 56% se encuentra en deterioro, y el 15% está en deterioro grave o colapsado. De acuerdo al mismo estudio, FONCODES, que es el mayor inversor, tiene sólo el 11,5 % de sus proyectos calificados como sostenibles7. El presente trabajo hace evidente que se requiere realizar un estudio sistemático sobre la situación de los servicios en el ámbito rural en el Perú. A la fecha existen sistematizaciones sobre proyectos puntuales realizados por la cooperación técnica internacional en diferentes partes del Perú. La mayor parte de la experiencia del Estado en sistemas rurales aún tiene pendiente la sistematización de los resultados. Cabe precisar que el sector salud ha sido el responsable de la dotación de servicios de saneamiento para las zonas rurales durante más de 30 años a través de los programas nacionales de saneamiento rural que dirigía la Dirección de Saneamiento Básico Rural (DISABAR) del sector salud. En esta organización existe mucha información cuya sistematización está pendiente. De hecho, la base de datos más importante del medio rural está en el sector salud, en donde existen algunos avances que no llegaron a ser publicados por que no fueron concluidos, falta de presupuesto, alta rotación de los responsables, entre otros factores. En ese sentido, cuando se interviene en saneamiento rural, el sector salud no pueda ser dejado de lado pues es un socio estratégico que puede dar un aporte importante por su experiencia, personal y red de oficinas a nivel nacional. A ello debe añadirse el reconocimiento que en términos generales existe por parte de los pobladores en las zonas rurales hacia el sector salud y su personal. Cabe destacar que en la actualidad la información que dispone el sector salud no es utilizada por el MVCS, limitándose el conocimiento a los esfuerzos que se realizan a partir del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR) que no tiene una cobertura nacional de atención.

Tomado de “Sistematización de las experiencias del FPA en el financiamiento de pequeños proyectos de agua potable y saneamiento”, 2006. pag. 7. Fondo Perú Alemania – Deuda por Desarrollo. Citado en “Sistematización de las experiencias del FPA en el financiamiento de pequeños proyectos de agua potable y saneamiento”, pag. 7. Fondo Perú Alemania – Deuda por Desarrollo.

INSTITUTO PACÍFICO

25

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

b) CAP. I



CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

Revisión de modelos conceptuales generales b.1. Identificar y detallar criterios de búsqueda De acuerdo a la metodología proporcionada por la Dirección Nacional de Presupuesto Público, DNPP, del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), los modelos conceptuales deben surgir de una búsqueda sistemática a través de bases de datos especializadas. Sin embargo, en el caso del saneamiento rural no existe una sistematización de las experiencias, en particular en el Perú, ni bases de datos especializadas en el tema. Lo que sí existe son experiencias a nivel global de organizaciones multilaterales y organismos de cooperación internacional que sobre la base de sus programas de alivio a la pobreza o reducción de las inequidades han desarrollado experiencias de provisión de servicios de saneamiento en diferentes partes del mundo para el ámbito rural. También hay experiencia de organizaciones no gubernamentales con presencia a nivel global que desarrollan actividades en este campo. Entre los principales actores están los organismos multilaterales, como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a través de sus programas de apoyo a países en desarrollo o de programas específicos como el Water Sanitation Program o Programa de Agua y Saneamiento, administrado por el Banco Mundial. De otro lado, diferentes gobiernos ha establecido políticas públicas específicas para buscar reducir las diferencias en el acceso a estos servicios en las zonas rurales. En este sentido en el presente trabajo se ha realizado una búsqueda sistemática sobre la base de algoritmos de búsqueda que permitan identificar modelos conceptuales. Sin embargo, la búsqueda no ha permitido encontrar modelos conceptuales ni bibliografía relevante. Las razones de ello podrían estar en el hecho que, a diferencia de otros sectores, como salud, no existe la práctica de sistematizar las experiencias en saneamiento rural y de clasificarlas de manera tal que puedan ser ubicadas bajo este tipo de búsqueda. Por esta razón, la búsqueda utilizada en el presente trabajo es de tipo monográfica. Otro factor a tomar en cuenta es la existencia de sistematizaciones que están disponibles en base de datos que no son públicas. En ese sentido, los modelos conceptuales identificados son detallados a continuación. b.2. Seleccionar modelos conceptuales Los modelos conceptuales identificados en esta primera etapa son los siguientes: b.2.1. El Bank-Netherlands Water Partnersship (BNWP)8 realizó un análisis sobre las razones que explican por qué el acceso al saneamiento (alcantarillado o tratamiento sanitario de excretas) era inferior al abastecimiento de agua en el marco de los esfuerzos que realizan los gobiernos por proveer estos servicios a la población. Entre las causas directas que identificó encontró las siguientes: • La fragmentación institucional y la pobre coordinación que existe entre todos los actores (o organizaciones) involucradas en el logro de esta meta.

CAP. IX

CAP. X

8

“Sanitation Hygiene & Wastewater Support Service (SWAT) Block”, Bank-Netherlands Water Partnerhsip.

26

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

•

La limitada demanda que existe de parte de los pobladores y de los políticos por los servicios de saneamiento, a diferencia de los servicios de agua que sí tienen una alta demanda. • El tradicional bajo perfil que tienen los servicios de saneamiento por tratarse de un tema que genera cierta vergüenza o es un tabú en ciertas sociedades. • La complejidad técnica asociada a la prestación del servicio de saneamiento. • La limitada capacidad y experiencia que existe en los gobiernos para responder en una escala grande al problema del escaso acceso al servicio de saneamiento. b.2.2. En el informe sobre la infraestructura de la India del año 1997 (Indian Infrastructure Report 1997), uno de los aspectos analizados es el relacionado al agua y saneamiento en las zonas rurales9. El enfoque tradicional hasta 1990 utilizado en dicho país fue incrementar la cobertura del abastecimiento de estos servicios, sin embargo a partir de ese año se cambio por un enfoque de demanda de manera que los servicios sean aquellos que los pobladores deseaban y estaban dispuestos a pagar. Las causas directas identificadas que explicaban la ausencia de estos servicios fueron las siguientes: • La existencia de una infraestructura para la provisión del servicio pero que no había sido adecuadamente operada ni recibido el correcto mantenimiento por falta de una institucionalidad alrededor de estos aspectos. • El inadecuado financiamiento de las actividades de operación y mantenimiento. • La escasa protección de las fuentes de agua en términos de cantidad y calidad, que afectaba la provisión del servicio para el presente y futuro. b.2.3. El Gobierno de la India ha desarrollado un plan dirigido a proveer el servicio de agua potable y saneamiento para el periodo 2007-201210, siendo uno de los aspectos el abastecimiento de las zonas rurales en el país. En este estudio las causas directas que explican la ausencia o pobre calidad del servicio son las siguientes: • La poca disponibilidad y oferta de fuentes de agua, debido a aspectos como fuentes que se secan o una caída en el nivel del agua subterránea, deterioro de la calidad de la fuente, existencia de sistemas que trabajan por debajo de su capacidad por una pobre operación y mantenimiento, y la normal depreciación de los sistemas. • La pobre calidad del agua en la fuente. • La descentralización ha resultado en que los responsables de lograr que el servicio esté disponible (gobiernos locales) tengan muy poca 9 10

“Rural Drinking Water And Sanitation”, Jyotsna Bapat, P. Amudha, Alok Kumar, S.V. Mapuskar, N.S. Moorthy, Vibhu Nayar, T.R. Raghunandan, y Sumita Ganguly. “Rural Drinking Water and Sanitation in the Eleventh Plan Period – Excerpts”. Planing Commission. Eleventh Five-Year Plan (2007-2012). Government of India. Dec 2007. New Delhi.

INSTITUTO PACÍFICO

27

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

capacidad en términos organizacionales, técnicos y conceptuales para alcanzar dicha meta. • Los escasos recursos para financiar las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas. b.2.4. El Department of Water Affairs and Forestry de la República de Sudáfrica publicó en noviembre de 1994 una propuesta de política pública (White Paper) sobre el abastecimiento de agua y saneamiento para el país11, con el objetivo de eliminar la inequidad en el acceso a los servicios de agua y saneamiento en el país, en términos de distribución del recurso y de desarrollo de la oferta de agua. En la propuesta de política pública se identifica como las causas directas del acceso inequitativo a los servicios a los siguientes aspectos: • La escasez de recursos financieros que permitan darle acceso a estos servicios a todos los ciudadanos. • La escasez de recursos organizacionales que permitan darle a los sistemas existentes el mantenimiento y la administración que permitan garantizar su sostenibilidad en el tiempo. • La ausencia de un adecuado servicio de agua y saneamiento provocaba una serie de efectos negativos en la población, pues tenía impactos negativos en aspectos económicos, salud y medio ambiente. Las causas indirectas de la falta de acceso equitativo a los servicios identificadas fueron las siguientes: • La historia política de Sudáfrica, que tenía un pasado reciente de exclusión partir de la política de segregación (apartheid). • El tema del saneamiento no es un tema que sea atractivo para la agenda pública ni para los políticos. • La fragmentación institucional existente que provoca la ausencia de una política coherente hacia este recurso, la ausencia de un marco institucional que establezca responsabilidades claras, la superposición de límites y exclusión de áreas que tienen necesidad de este servicio, la falta de legitimidad y de voluntad política para darle solución al problema, y la incapacidad para hacer que los recursos estén disponibles en los lugares en donde son necesarios. • La ausencia de una política pública explícita hacia este recurso. • La pobreza, analfabetismo y pobre educación en las poblaciones que no tienen el acceso al servicio. b.2.5. Un estudio del Banco Mundial sobre el abastecimiento sostenible de agua para las zonas rurales12 que recoge experiencias a nivel mundial estableció que el enfoque más adecuado para lograr la sostenibilidad de los sistemas era de demanda, es decir, recoger las aspiraciones de los pobladores con respecto al servicio, a diferencia del tradicional enfoque de oferta en donde

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

11 12

28

“Water Supply and Sanitation Policy: Water-an indivisible national asset”. White Paper. Prof. Kader Asmal MP. Ministry of Water Affairs and Forestry. “Abastecimiento Sostenible de agua en las zonas rurales: Recomendaciones de un estudio mundial”. Travis Katz y Jennifer Sara (1997). Programa conjunto PNUD-Banco Mundial para el agua y el saneamiento. PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

el gobierno construye los sistemas bajo esquemas rígidos. Las conclusiones del estudio indican lo siguiente: • El enfoque de atención de la demanda promueve la sostenibilidad del sistema al tomar en cuenta el tipo y nivel de servicios preferidos por la población, y las decisiones son tomadas de manera informada por todos los involucrados. • La sostenibilidad del sistema se incrementa cuando la inversión es orientada por la demanda, de manera que sean los miembros de los hogares y no los dirigentes tradicionales o representantes de las comunidades (comités de agua, dirigentes tradicionales o gobiernos locales) quienes decidan. El estudio muestra que la percepción entre los hogares y los dirigentes de la comunidad sobre el servicio es diferente, lo que provoca que no necesariamente los sistemas que se construyen respondan a las aspiraciones de los hogares, y por ende los incentivos para su sostenibilidad se reducen. • La capacitación, la existencia de una organización comunitaria local, y la calidad de la construcción y tecnología son factores que promueven la sostenibilidad del sistema. • La capacitación de los miembros de los hogares y de los comités de agua promueve la sostenibilidad al fortalecer aspectos como la capacidad de administrar y reparar el sistema de abastecimiento, proveer de información sobre las expectativas que ofrece el sistema de agua, lograr una identificación con el sistema y hacer frente a pequeños problemas del sistema antes de que se agraven. Adicionalmente, la capacitación ayuda a que la población valore las fuentes de agua. • La existencia de una organización formal en la comunidad, que asuma la responsabilidad sobre el sistema incrementa su sostenibilidad pues permite una gestión sostenida a lo largo del tiempo. • La calidad de la construcción del sistema también es decisiva para asegurar la sostenibilidad. Cuando el proyecto muestra inflexibilidad en las opciones técnicas disponibles y en los niveles de servicios que pueden ser provistos, se crean riesgos para el sistema. • Un enfoque de atención de la demanda requiere de una política financiera adecuada y responsabilidad por parte del ejecutor del sistema frente a los miembros de la comunidad. La falta de responsabilidad y transparencia de las organizaciones públicas involucradas en los proyectos provoca el incremento de los costos, demoras en la ejecución de las obras y falta de confianza por parte de los miembros de la comunidad, todo lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistema. • Una política financiera en los proyectos que no vincule el nivel del servicio con los costos asociados ni suministre incentivos hacia la reducción del costo del proyecto reduce significativamente su sostenibilidad. • Cuando las opciones de servicio no están vinculadas con el precio que pagan los beneficiados, los hogares consideran el aporte que tiene INSTITUTO PACÍFICO

29

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

que dar para la sostenibilidad del sistema como una contribución o un impuesto, y no como una expresión de la demanda. La opción sobre el tipo de servicio que elige la población debe estar vinculada de manera transparente con los precios, para que la población participe de manera informada y se apropie del proyecto, logrando con ello su sostenibilidad.

CAP. I

b.3. Identificar un modelo conceptual específico

CAP. II



CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

30

El modelo conceptual específico es una combinación de varios aspectos identificados en los modelos conceptuales detallados. Debe tenerse en cuenta que la metodología propuestas por la DNPP del MEF es un esfuerzo por darle sustento a las decisiones tomadas en el marco del diseño del presupuesto por lo que no es posible encontrar una identificación exacta entre las causas directas e indirectas que plantea la metodología y los resultados presentados en los modelos conceptuales identificados. En estos últimos, por el contrario, los términos utilizados son más generales y buscan identificar las causas que explican el hecho que las poblaciones rurales no tengan acceso a los servicios de saneamiento. Por esta razón es necesario realizar una interpretación de los modelos conceptuales identificados para buscar las causas directas e indirectas. En ese sentido, las causas que pueden ser consignadas en el modelo conceptual específico se detallan a continuación: • Fragmentación institucional y pobre coordinación entre los diferentes actores involucrados en lograr que las poblaciones rurales tengan acceso a los servicios de saneamiento. Una característica en el Perú es que las funciones y competencias están atomizadas y repartidas entre varios sectores como salud, agricultura, vivienda y saneamiento, energía y minas, entre otros. • Ausencia de una política pública específica debido a que el tema de saneamiento rural no está presente en la agenda pública ni resulta ser políticamente atractivo, lo que provoca que no se movilicen esfuerzos para ampliar la cobertura de los servicios en estas zonas. • La limitada capacidad y experiencia que existe en el gobierno para responder a los retos que presenta la prestación de los servicios de saneamiento en el ámbito rural a gran escala. • La existencia de infraestructura para la provisión del servicio pero que no ha recibido el adecuado mantenimiento ni ha sido operada correctamente por falta de institucionalidad (responsables, conocimiento, entre otros) se deteriore o deje de brindarse. • El inadecuado financiamiento para las actividades de administración, operación y mantenimiento de los servicios de saneamiento. • La escasa protección de fuentes de agua en términos de cantidad y calidad, aunque este aspecto no es tan vinculante como los otros puntos en el caso peruano. • La descentralización de las responsabilidades que ha llevado a que la responsabilidad del servicio este en manos de organizaciones, PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

• • •

usualmente autoridades locales, con poca capacidad en términos organizacionales, técnicos y conceptuales. La pobreza, analfabetismo y pobre educación en las poblaciones que requieren el servicio. La ausencia de un enfoque de demanda que considere las necesidades de los pobladores. De hecho, en términos generales no existe una política pública específica de intervención en el tema rural. La poca flexibilidad en la normatividad existente que limita las opciones tecnológicas, y en el tipo y niveles de servicio referidos al abastecimiento de agua por horas, en algunos casos (sistemas por bombeos), o según demanda, en otros (pozos con bombas manuales o sistemas de molino de viento), que debe ser suministrado por el sistema.

c)

Modelo conceptual



A continuación se puede observar el modelo conceptual, el cual se encuentra en el formato A100.

El escaso involucramiento de la población

La falta de mantenimiento y administración inefectiva de la infraestructura

Capacidad y experiencia limitada en el tratamiento del problema en los diferentes niveles del gobierno

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

Falta de sostenibilidad de los sistemas CAP. VII

Acceso a agua segura y disposición sanitaria de Limitadas opciones tecnológicas

Complejidad técnica

La falta de infraestructura física, social y económica La falta de recursos para capacitación y entrenamiento

INSTITUTO PACÍFICO

CAP. IX

Fragmentación institucional y poca coordinación entre los actores

CAP. X

31

CAP. I

II.

MODELO EXPLICATIVO

a)

Factores causales



A partir de la revisión monográfica sobre acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas, y de las reuniones de trabajo sostenidas con funcionarios del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, fue discutido el modelo conceptual específico e identificados los diferentes factores que afectan la condición de interés establecida. Los factores identificados son detallados a continuación:

CAP. II

a.1. Factores causales directos Los factores causales directos (inmediatos) identificados son los siguientes:

CAP. III



Escasa capacidad de pago de los ciudadanos.- Los ciudadanos en las zonas rurales están en los niveles socioeconómicos más bajos de la población (NSE D –bajo inferior– y E – marginal–). Esto provoca que sus posibilidades de destinar recursos económicos para invertir en infraestructura (principalmente en la cocina y el baño) al interior de su hogar o para abonar el 100% del pago de las cuotas por servicios de saneamiento13 sean insuficientes para cubrir al menos los costos de operación y mantenimiento. Debe tenerse en cuenta que el pago no es el único mecanismo existente en el medio rural para operar y/o mantener el servicio, por lo que los modelos deben estar en capacidad de adaptarse al medio rural, en donde las formas de pago pueden ser a través de faenas como pago por mantenimiento, aportes de acuerdo a las cosechas o ingresos por ganado, por citar algunos casos.



Infraestructura de saneamiento mal utilizada, deteriorada o inexistente.- El Estado ha invertido a través de los años una cantidad importante de recursos financieros, por programas y proyectos del Ministerio de Salud, FONCODES, entre otros, en infraestructura de saneamiento rural. Sin embargo, por falta de operación, mantenimiento, diseño y/o construcción inadecuada o mala utilización, la infraestructura se ha deteriorado con el paso del tiempo. También se da el caso de poblaciones en el ámbito rural que no cuentan con infraestructura de saneamiento.



Pobre o nula gestión del servicio.- Por tratarse de zonas alejadas o de difícil acceso, con población en situación de pobreza, las capacidades y competencias para gestionar el servicio no están presentes en las organizaciones de la sociedad civil o personas que asumen la responsabilidad del mismo, o en las organizaciones públicas más aptas para asumir esta responsabilidad. Tampoco hay presencia de organizaciones privadas que estén en condiciones de administrar el servicio en estas zonas.



Escasez o no disponibilidad de fuentes de abastecimiento de agua.En la zona rural existen diferentes fuentes de contaminación del agua, como por ejemplo malas prácticas agrícolas que contaminan el agua con

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

13

32

En las zonas rurales se utiliza la cuota familiar por el pago del servicio, a diferencia de las zonas urbanas en donde los usuarios pagan tarifas. PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

pesticidas, nulo tratamiento sobre las aguas residuales que son vertidas a las fuentes superficiales, contaminación producto de la actividad minera, en particular informal. Estas circunstancias provocan que las fuentes de agua estén contaminadas o en riesgo de estarlo. La no disponibilidad está referida a la lejanía de las fuentes de agua existentes en la zona rural, para abastecimiento.







Dispersión de las poblaciones (estrategia de ocupación del territorio).- Las poblaciones rurales por la propia estrategia de ocupación del territorio, que se ve agravado por la falta de planificación de las autoridades locales, tienden a estar alejadas entre sí, lo que dificulta la prestación del servicio e incrementa los costos de la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura. Inadecuada manipulación del agua.- Los ciudadanos no realizan una adecuada manipulación del agua segura intradomiciliaria, debido al contexto socio-cultural de la zona, que se traduce en aspectos como ausencia de conocimiento y sensibilización sobre el adecuado almacenamiento y uso del agua segura o la relación entre saneamiento y salud.

En el anexo están las evidencias que sustentan los factores causales directos. Cabe precisar que las evidencias están referidas a experiencias fuera del país debido a que las experiencias locales no están a nivel de documentos sistematizados, sino más bien como referencias orales obtenidas a través de redes informales, o informes de avance parciales en manos de organizaciones de la cooperación internacional que desarrollan programas en estas zonas. La magnitud de los factores causales no puede ser determinada con precisión debido a la ausencia de información en el sector sobre la situación del saneamiento rural a nivel nacional. Esto es provocado por la forma divisional14 en la que el Estado opera, donde sus diferentes organizaciones no tienen la institucionalidad ni los canales y/o espacios para compartir su experiencia y por la inexistencia de una sistematización de las experiencias previas de intervención estatal en este campo. La sistematización disponible ha sido elaborada para otros fines diferentes del diseño de la política pública, por lo que no necesariamente tiene contenidos mínimos necesarios y básicos que puedan ser utilizados como insumo o referente para definir metas, objetivos, normas, enfoques o estrategias. A consecuencia de lo anterior no existe evidencia de la experiencia del sector salud en el sector rural, aunque hay datos sin procesar, y la información disponible en el sector está referida a las localidades priorizadas por el sector a través del PRONASAR. De hecho en el sector no existe un conocimiento sistematizado sobre la experiencia previa del Estado en las zonas rurales en lo referido al saneamiento.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

a.2. Factores causales indirectos

Los factores causales indirectos identificados son los siguientes:



Características del abastecimiento.- El diseño tradicional del abastecimiento promueve la disponibilidad del agua segura las 24 horas y un sistema de disposi-

14

Mintzberg, Henry (1989). “Diseño de Organizaciones Eficientes”. Librería “El Ateneo” Editorial.

INSTITUTO PACÍFICO

33

CAP. X

ción sanitaria de excretas con arrastre hidráulico, con poco espacio para probar otro tipo de formato debido a las normas técnicas existentes. Y en caso existieran las opciones, suele ocurrir que no existe una estrategia para introducir esta opción entre la población de las zonas rurales, o la estrategia es inadecuada.

CAP. I



Poca participación de los ciudadanos involucrados.- Los ciudadanos tienden a no participar en la gestión del servicio, pero sí en la construcción de las obras a través de mano de obra no calificada o aportes de material local. Las razones están asociadas a que la gestión del servicio requiere de una dedicación permanente a la tarea, a diferencia de la participación en la construcción de obras, que es un aporte de trabajo temporal. Aunado a ello esta el hecho que las labores suelen ser mayormente no remuneradas, lo que genera la no participación, más aún ante la presencia en la zona de otros programas del Estado que sí remuneran el trabajo entregado por los ciudadanos o dan incentivos como alimentos.



Ausencia de proveedores de infraestructura y accesorios rurales.- Debido a la baja rentabilidad económica no existen en las zonas rurales actores que ofrezcan productos y servicios necesarios para la adecuada prestación de los servicios de saneamiento. En este sentido no está desarrollada una oferta de productos adecuados para las condiciones particulares de las zonas rurales. Este factor está referido al actual esquema de intervención del sector, que requiere de operadores para el ámbito rural.



Escaso conocimiento/ competencias en la actividad.- No existe suficiente conocimiento en los responsables del servicio de los retos que representa la gestión del servicio en zonas rurales. Esto se traduce en una pobre planificación del servicio y gestión de la infraestructura.

CAP. VI



Contaminación de fuentes.- Presencia de actividades que contaminan las fuentes de agua. Esto es un factor mínimo y se refleja más en fuentes de aguas superficiales generalmente (en la sierra rural, mayormente las fuentes de abastecimiento de agua son manantiales).

CAP. VII



Ausencia de gestores de los servicios.- En la zona rural hay poca o nula presencia de organizaciones que puedan gestionar la prestación del servicio y no hay incentivos públicos para su participación.



Inversión en infraestructura sin sostenibilidad (agua en cantidad y calidad adecuadas).- Las zonas rurales han recibido recursos para realizar inversiones pero sin tener en cuenta los aspectos socioculturales, por ejemplo, lo que provoca que la infraestructura se deteriore. También por diseños inadecuados, y sistemas de implementación de mecanismos de supervisión de la ejecución de la obra deficientes.



Escaso conocimiento/ costumbres ciudadanas hacia el uso racional del agua, con visión integrada.- No existe una aproximación integrada al agua ni tampoco una visión integrada de cuenca en las autoridades a todos los niveles del Ejecutivo. El uso racional y responsable del agua no está dentro de los valores colectivos de nuestra sociedad.



Las evidencias que sustentan los factores causales indirectos están disponibles en los formatos correspondientes. Al igual que en el caso de los factores directos,

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. IX

CAP. X

34

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

los factores indirectos también presentan la dificultan señalada para contar con información que permita determinar la magnitud del problema. CAP. I

b)

Rutas causales críticas



Debido a la escasez de material bibliográfico relacionado al tema de saneamiento rural en el Perú, las rutas causales críticas se han construido sobre la base del aporte de los funcionarios del MVCS involucrados en el proceso de formulación del presupuesto.





Cabe precisar que la metodología planteada simplifica la relación entre los diferentes factores identificados en el modelo explicativo, haciendo difícil que dichos factores puedan ser aislados a partir de rutas críticas de modo que pueda identificarse el nivel de incidencia de cada una de las rutas sobre la condición de interés. Lo anterior se debe a que son el conjunto de factores identificados los que contribuyen a la condición de interés. A esto se suma el hecho que no existe suficiente evidencia bibliográfica que permita delimitar hasta que punto un factor contribuye a la condición en comparación con los otros. En todo caso, a continuación se presentan algunas rutas críticas o relaciones de causalidad que han podido identificarse sobre la base de la experiencia de los funcionarios involucrados y algunas sistematizaciones de experiencias puntuales en el país.



La ausencia o inadecuada capacitación y entrenamiento en la administración, operación y mantenimiento de los sistemas es uno de los factores básicos del deficiente acceso al servicio de saneamiento en zonas rurales. La asistencia técnica que se brinda es transmitida de forma que la población o los involucrados no logran apropiarse del sistema generando desmotivación. Lo anterior provoca una baja participación de la población que, si bien se involucra en la construcción de los sistemas entregando trabajo o materiales, no encuentra la motivación para involucrarse en la gestión del mismo. La baja participación ciudadana tiene consecuencias que inciden directamente en la condición de interés. Por un lado provoca una inadecuada manipulación por parte de la población del agua segura y de la disposición sanitaria de excretas, una pobre o nula gestión de los sistemas –que se agrava cuando la infraestructura esté mal diseñada, deficiente o deteriorada–, que lleva a que la población tenga poca disposición de pago por el servicio. Las organizaciones financieras enfrentan dificultades cuando intentan expandir sus operaciones hacia el ámbito rural. Esta limitante provoca que los proveedores de infraestructura y accesorios para intervenciones en zonas rurales no encuentren formas de financiar sus operaciones en éste ámbito debido a la baja rentabilidad. Este factor también provoca que no existan incentivos para organizaciones interesadas en gestionar los servicios de

INSTITUTO PACÍFICO

CAP. IV

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

b.2. Ruta crítica 2

CAP. III

CAP. V

b.1. Ruta crítica 1

CAP. II

35

CAP. X

saneamiento, lo que a su vez provoca que no exista mucha experiencia acumulada en este tipo de actividades. Como consecuencia de lo anterior existe una pobre gestión de los sistemas y un deteriore creciente por ausencia de una adecuada operación y mantenimiento de la infraestructura.

CAP. I

1b.3. Ruta crítica 3 CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

Los modelos de intervención para la zona rural son muy rígidos, lo que no permite adaptarlos a las diferentes realidades del país, comprometiendo con ello su sostenibilidad. Este factor, también vinculado con la ausencia de gestores de los servicios en el ámbito rural, con la escasa competencia en la actividad, así como con la ausencia de proveedores de infraestructura y accesorios para intervenciones en zonas rurales, desemboca en tres cuestiones que afectan directamente el acceso a los servicios de saneamiento en las poblaciones rurales más pequeñas del país: Inadecuado manejo por parte de la población del agua segura, la pobre o nula gestión de los servicios de saneamiento que tienen los responsables en zonas alejadas o de difícil acceso debido a la escasa institucionalidad existente en este tema, y la falta de sostenibilidad de los sistemas. La rigidez de los modelos de intervención que se presentan en el entorno rural peruano genera a su vez la poca participación de los ciudadanos beneficiarios de los servicios de saneamiento. La poca participación de los pobladores, así como sus características asociadas, contribuye a una mala manipulación del agua, una pobre gestión del servicio de saneamiento –relacionado con el deterioro de la infraestructura– y una escasa capacidad o disposición de pago de la población.

b.4. Ruta crítica 4 CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

36

La tecnología para la prestación de los servicios de saneamiento es inapropiada y poco flexible al contexto y realidad de las zonas rurales. No hay una variedad de opciones tecnológicas que pueda ser utilizada por los actores debido a que, en el caso de las organizaciones estatales, solo pueden aplicar lo que las normas permiten, no pudiendo incluir innovaciones que existen a nivel global. Solo algunas ONGs han utilizado algún tipo de tecnología en intervenciones puntuales y sobre los cuales no se conocen los resultados a mediano plazo. Asimismo, hay poca flexibilidad en las tecnologías existentes al momento de su aplicación, lo que deja poco espacio para la innovación debido a los requerimientos de las organizaciones públicas, que están sujetas al cumplimiento de metas en determinados plazos, o exigencias de las fuentes de financiamiento o donantes. La inflexible tecnología también causa una inversión en infraestructura no sostenible en términos de cantidad y calidad del agua. Esto, vinculado con otros temas como la ausencia de gestores de los servicios, el escaso conocimiento y competencia en la actividad debido a la escasa institucionalidad, la poca participación ciudadana y la ausencia de proveedores de infraestructura y accesorios para intervenciones rurales, determina que la PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

población utilice inadecuadamente el agua segura, que la gestión de los servicios de saneamiento sea pobre o nula y que los sistemas se deterioren prematuramente. b.5. Ruta crítica 5 La política pública actual del Estado prioriza para el sector saneamiento la transferencia de recursos financieros hacia las organizaciones ejecutoras, ya sean gobiernos regionales, locales o empresas prestadoras de servicios de saneamiento (EPS). Esta dinámica sea plica principalmente para el sector urbano, y menos para el ámbito rural. Desde este enfoque no se han considerado los aspectos socioculturales de cada proyecto, lo que provoca que no exista una apropiación por parte de los beneficiarios. Esta visión es la prevaleciente en el sector. El resultado de esta priorización es la falta de sostenibilidad de las inversiones. Para el caso rural, las intervenciones se basan en el perfil de proyecto, que muchas veces son ejecutadas por los municipios que contratan a técnicos no especialistas en sus zonas, los cuales elaboran perfiles con problemas de diseño, y que son revisados por personal del gobierno regional o municipio que tampoco cuenta con el conocimiento y experiencia necesaria. Bajo este enfoque la participación de la población en la decisión de la elección del tipo y nivel de servicio es prácticamente nulo, lo que provoca que no exista un compromiso por parte de los beneficiarios, no solo para la etapa de construcción, sino para darle sostenibilidad al sistema a través del aporte económico (cuota familiar), participación en la operación y mantenimiento, salud comunitaria, entre otros aspectos. b.6. Ruta crítica 6 La ausencia de una Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH), que incorpora una visión territorial y considera los diferentes usos (agrícola, minero, industrial, consumo humano, turístico, entre otros) para el agua al interior de la cuenta hidrográfica está en la base de la cadena de problemas que afecta la condición de interés. La inexistencia de esta GIRH provoca que las soluciones sean parciales, y que tampoco se use la cuenca como la unidad de análisis e intervención, generando con ello todas las causas directas e indirectas identificadas. b.7. Ruta crítica 7 Las costumbres o cultura (es decir, la poca capacidad de adaptación a nuevos contextos), es un factor básico que se ubica en la base de la cadena de problemas que afecta el acceso a saneamiento por parte de las poblaciones rurales del Perú. Debido al enfoque tradicional o local de las poblaciones en las zonas rurales, la institucionalidad en estas comunidades tiene dificultades para adaptarse a modelos o nuevos contextos que colisionan con la cultura e institucionalidad vigente, pero que permiten incrementar la sostenibilidad de la infraestructura al incorporar criterios como eficiencia y costos del servicio. Este es un factor cuya modificación va a tomar tiempo pues implica una adaptación por parte de la población a una nueva realidad. Sin embargo, estas características provocan las causas identificadas. INSTITUTO PACÍFICO

37

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. X

38

Ausencia / inadecuada capacitación en operación de infraestructura

Prioridad a la transferencia de recursos (inversión)

Escaso conocimiento / costumbres ciudadanas / uso racional / educación

Costumbres / cultura / pobre capacidad de adaptación a nuevos contextos

Inversión en infraestructura sin sostenibilidad (agua en cantidad y calidad)

CAP. VI

Características geográficas

Características del abastecimiento (formato)

Ausencia de una gestión integral del recurso hídrico

Tecnología para la prestación inapropiada y poco flexible al contexto

Ausencia de gestores de los servicios

Infraestructura de saneamiento deteriorada

Ausencia de proveedores de infraestructura y accesorios rurales

Escasez / no disponibilidad de agua fresca segura

CAP. IV

Escaso conocimien- to/compe- tencias en la actividad

CAP. VII

Inexistencia de infraestructura de saneamiento

Modelos de gestión poco adaptables / adaptados / inflexibles

Ausencia de fuentes de financiamiento adaptadas para operar en el entorno rural

Poca participación de ciudadanos involucrados

Dispersión de la población

Contamina- ción de fuentes

Pobre / nula gestión de los servicios de saneamiento

CAP. III

Escasa capacidad / disposición de pago

CAP. V

Acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales de 2.000 habitantes o menos

CAP. II

Inadecuada manipulación del agua

Diagrama de rutas causales

CAP. IX

c)

CAP. I

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

d)

Modelo explicativo



A continuación se puede observar el modelo explicativo, el cual se encuentra en el formato A101.

Escaso conocimiento/competencias en la actividad

Dispersión de la población

Escaso conocimiento / costumbres ciudadanas / uso racional / educación

Inadecuada manipulación del agua

Poca participación de ciudadanos involucrados

Características del abastecimiento (formato)

Ausencia de gestores de los servicios

Contaminación de fuentes

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

Escasa capacidad / disposición de pago

Inversión en infraestructura sin sostenibilidad

Ausencia de proveedores de infraestructura y accesorios rurales

CAP. I

Inexistencia de infraestructura de saneamiento

Acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales de 2.000

CAP. V

CAP. VI

Infraestructura de saneamiento deteriorada CAP. VII

Pobre / nula gestión de los servicios de saneamiento

Escasez/no disponibilidad de agua fresca segura

CAP. IX

Limitadas opciones tecnológicas CAP. X

INSTITUTO PACÍFICO

39

e)

Jerarquización de las rutas causales



Las rutas causales identificadas a partir de las reuniones de trabajo con los funcionarios del MVCS muestran aspectos que pueden ser atendidos a través de medidas de plazo corto,mediano y largo. Los aspectos identificados que requieren atención prioritaria están asociados a capacitación y entrenamiento para los pobladores en las zonas rurales que son materia de la intervención (ruta critica 1), los modelos de intervención del Estado en la zona rural (ruta critica 3) y el tipo de solución tecnológica que se aplica (ruta critica 4).



La revisión monográfica realizada indica que efectivamente, como está señalado en los modelos conceptuales identificados, estos elementos explican en buena parte la ausencia de estos servicios en el ámbito rural. La jerarquización de las rutas causales puede observarse en el formato correspondiente.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

1

Ausencia de gestores de los servicios

Pobre / nula gestión de los servicios de saneamiento

2

Limitadas opciones tecnológicas disponibles

Infraestructura de saneamiento deteriorada

3

Inversión en infraestructura sin sostenibilidad

4

Escaso conocimiento/competencias en la actividad

5

Contaminación de fuentes

CAP. V

Acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales de 2.000 habitantes o menos

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

Escasez/no disponibilidad de agua fresca segura

CAP. X

40

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

III.

MODELO PRESCRIPTIVO

a.

Identificación de puntos vulnerables en el modelo explicativo CAP. I

a.3. Factores causales básicos









Los factores causales básicos identificados son los siguientes: Características geográficas.- Las características geográficas diversas del territorio peruano provocan que los costos asociados a los servicios sean elevados. Sin embargo, esta causa es no vulnerable de manera que debe ser tomada como un dato de la realidad. Prioridad a la transferencia de recursos.- La política pública ha priorizado las transferencias de recursos económicos a los gobiernos regionales y municipios con el fin de acelerar la inversión para la ejecución de obras en el ámbito urbano, sin tomar en cuenta aspectos socioculturales, lo que ha provocado que muchos de los proyectos se retrasen o no puedan ser ejecutados. Si bien es cierto no existe una política pública explícita hacia el sector rural más allá del PRONASAR, el enfoque sectorial sigue centrado en la transferencia de recursos únicamente. Poca capacidad de las poblaciones beneficiadas para absorber soluciones innovadoras por motivos culturales o costumbres.Debido al enfoque tradicional o localista de las poblaciones en las zonas rurales, la institucionalidad en estas comunidades tiene dificultades para absorber nuevas propuestas para la prestación del servicio de saneamiento, si es que estas no van acompañadas de una estrategia explícita que recoja las aspiraciones de la población con respecto al mismo. Ausencia/ inadecuada capacitación/ entrenamiento en la administración, operación y mantenimiento del servicio.- En las zonas rurales es escaso o no existe este tipo de capacitaciones. La asistencia técnica que se brinda está siendo impartida en formatos que no permite a las comunidades reconocer los problemas que afrontan en este tipo de servicios, generando desmotivación en la población. De hecho todas las organizaciones que han intervenido en el ámbito rural indican haber realizado labores de promoción y capacitación. Sin embargo, este concepto es muy variado y no existe una clara definición conceptual que aporte lineamientos, enfoques, estrategias, e indicadores, por lo que cada organización ha elaborado su propio concepto. Por esta razón es que resulta central establecer una política pública hacia el saneamiento rural, que contenga una estrategia, un plan de acción y un marco normativo que defina conceptos como educación sanitaria, promoción de la higiene, promoción de la salud desde el punto de vista de MVCS, entre otros. Escasez y/o dispersión de las fuentes de financiamiento adaptadas para operar en un entorno rural.- Las organizaciones financieras enfrente enormes retos cuando quieren expandir sus operaciones hacia el mundo rural. Esto provoca que no existan suficientes recursos para invertir en esta actividad, más aún teniendo en cuenta que las necesidades son grandes. Tampoco se cuenta con un plan a nivel de gobierno local, regional y nacional, de inversiones para el sector rural.

INSTITUTO PACÍFICO

41

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

CAP. II

CAP. III



CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

Modelos de gestión inflexibles o poco adaptables o poco adaptados.- Los modelos existentes de intervención en la zona rural son muy rígidos para poder ser utilizados en las diferentes realidades que tiene la prestación del servicio de saneamiento en zonas rurales en el país. Opciones tecnológicas para la prestación de los servicios de saneamiento inapropiadas y poco flexibles al contexto y realidad de la zona rural.- En particular para el caso del tratamiento sanitario de excretas, no hay disponible un menú de opciones tecnológicas que pueda ser utilizado por los actores debido a razones como ausencia de norma técnica, en el caso de organizaciones del Estado, o desconocimiento. Asimismo, hay poca flexibilidad en las tecnologías existentes, lo que genera dificultadas el momento de buscar que la población se apropie de las mismas. Ausencia de una Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH), con enfoque territorial y de cuenca.- No existe una visión de gestión integral de recursos hídricos por parte del Estado, lo que provoca que las soluciones sean parciales, dado que tampoco se usa la cuenca hidrográfica como unidad de análisis e intervención. La ausencia de una GIRH también se manifiesta en una intervención no integrada, no sistémica, del Estado (nacional, regional y local), lo que provoca que los programas se crucen o no atiendan la problemática de manera integrada. Asimismo, se refleja en una pobre institucionalidad en la actividad, sin orientación a la eficiencia. En la zona rural no existen las normas formales e informales orientadas hacia la eficiencia y los criterios que guían las acciones son otros, como intereses políticos de las autoridades de turno (visión de corto plazo) quienes no incorporan criterios de sostenibilidad ni de gestión orientada a la eficiencia (visión de largo plazo). Por último, resulta en un enfoque de intervención poco participativo. La planificación de los programas de parte de las autoridades nacionales deja poco espacio para la participación de la población en los procesos de decisión, lo que genera problemas de legitimidad. Asimismo, en las zonas rurales la participación de la población es lo que permite reducir de los costos de la instalación y operación del servicio, pero usualmente dicha participación no está asociada a una retribución para el poblador, como ya se mencionó anteriormente.

b.

Identificación de intervenciones



Las evidencias que respaldan las intervenciones propuestas están identificadas en los formatos correspondientes. Al igual que en el caso de los diferentes factores, la ausencia deuna práctica de sistematización de las experiencias del Estado y de difusión de la misma, no es posible identificar la magnitud de la intervención. La información disponible está referida a una línea de base para el programa en marcha para la zona rural en las localidades priorizadas, pero no está referida a la situación a nivel nacional. Esta situación provoca que sea necesario crear la institucionalidad en el sector para iniciar la sistematización

CAP. X

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PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

de las experiencias existentes, e incorporar esté componente en las actividades futuras. Una actividad es propuesta en estos términos.

Las intervenciones identificadas son las siguientes:

CAP. I

b.1. Actividad 1 La actividad “incrementar la rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de infraestructura de agua segura y disposición sanitaria de excretas” tiene dos finalidades: conseguir un sistema de abastecimiento de agua segura rehabilitado, mejorado y/o ampliado para los hogares rurales, y lograr una infraestructura rehabilitada, mejorada y/o ampliada para la disposición sanitaria de excretas. La actividad relacionada con la primera finalidad espera como resultado inmediato la rehabilitación, el mejoramiento y/o la ampliación de la infraestructura para agua segura en las zonas previstas; mientras que la actividad ligada a la segunda finalidad mencionada espera en el corto plazo la rehabilitación, el mejoramiento y/o la ampliación de infraestructura para la disposición sanitaria de excretas en zonas rurales. En este último grupo, se entiende que no solo son letrinas, sino otras opciones tecnológicas existentes que deben considerarse y que son ampliamente usadas en países de la región. Estos dos resultados inmediatos contribuirán con la consecución del resultado intermedio, incrementar la rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de infraestructura de agua segura y disposición sanitaria de excretas, y, finalmente, con el resultado final, que es el acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales de 2.000 habitantes o menos. b.2. Actividad 2 La actividad “incrementar la infraestructura para agua segura y disposición sanitaria de excretas en zonas rurales” tiene como finalidad lograr un sistema de abastecimiento de agua segura, así como la infraestructura para la disposición sanitaria de excretas en hogares rurales. Los resultados esperados son la construcción de infraestructura para agua segura y disposición sanitaria de excretas, respectivamente, en zonas rurales, para conseguir un resultado intermedio de incremento de la infraestructura para agua segura y disposición sanitaria de excretas en las mencionadas áreas. El resultado final, como el de las demás actividades, es el acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales de 2.000 habitantes o menos.

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

b.3. Actividad 3

Las finalidades de la actividad “generación y/o fortalecimiento de la capacidad de gestión administrativa, operacional y de mantenimiento del servicio de saneamiento en organizaciones y pobladores en el medio rural” son tener un gobierno local, organizaciones y poblaciones capacitadas en gestión administrativa, operativa y en mantenimiento de los servicios de saneamiento de zonas rurales.

INSTITUTO PACÍFICO

43

CAP. X

CAP. I

CAP. II

El resultado inmediato de esta actividad será generar e incrementar las capacidades de gestión en el medio rural, tanto en las organizaciones como en la población. El resultado intermedio, será la generación y/o fortalecimiento de la capacidad de gestión administrativa, operacional y de mantenimiento del servicio de saneamiento en organizaciones y pobladores del medio rural. El resultado final será el acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales de 2.000 habitantes o menos.

b.4. Actividad 4 CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

La “investigación y difusión de opciones tecnológicas en saneamiento para atender poblaciones rurales” es una actividad que tiene tres finalidades: la primera es conseguir la investigación de soluciones tecnológicas en saneamiento para atender poblaciones rurales dispersas; la segunda, lograr profesionales capacitados en diferentes opciones tecnológicas para la disposición sanitaria de excretas en zonas rurales; y la tercera, conseguir profesionales capacitados en diferentes opciones tecnológicas para acceso a agua segura en zonas rurales. El resultado inmediato esperado para la primera finalidad es la investigación de soluciones tecnológicas en saneamiento para atender poblaciones rurales dispersas; el resultado inmediato esperado para la segunda y tercera finalidad es aumentar la difusión de soluciones tecnológicas en abastecimiento de saneamiento para atender poblaciones rurales dispersas. Ambos resultados inmediatos contribuyen con la consecución del resultado intermedio, que es la investigación y difusión de opciones tecnológicas en saneamiento para atender poblaciones rurales, y este, a su vez, contribuye con el acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales de 2.000 habitantes o menos.

b.5. Actividad 5

CAP. VII



CAP. IX

La actividad “mejoramiento de la gestión de la dirección de saneamiento rural” tiene como finalidad cuatro cosas: coordinar, monitorear, supervisar y evaluar las actividades de la Dirección de Saneamiento Rural; el desarrollo de normas y guías técnicas en saneamiento rural; la elaboración de sistemas de información en saneamiento y funcionarios informados en experiencias rurales en saneamiento. Para las dos primeras finalidades, el resultado inmediato esperado es la “gestión del programa”; para la tercera y la cuarta finalidad, es “generación de información para la toma de decisiones”. A su vez, la gestión del programa y la generación de información contribuirán con el resultado intermedio, mejoramiento de la gestión de la dirección de saneamiento rural; y este será parte del resultado final, acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales de 2.000 habitantes o menos.

b.6. Actividad 6

CAP. X



44

La actividad “mejoramiento en el uso y manipulación del agua segura en hogares rurales y disposición sanitaria de excretas (educación sanitaria y PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES



c.





15 16

ambiental)” tiene como finalidad tener hogares rurales entrenados en el adecuado manejo del agua, así como en la sostenibilidad de estos servicios básicos. Tiene como finalidad, asimismo, lograr organizaciones capacitadas en el uso y manipulación del agua segura y la disposición sanitaria de excretas, siempre en el ámbito rural. Los resultados inmediatos esperados de esta actividad, y asociados respectivamente con las finalidades antes presentadas, son el incremento de hogares rurales con manejo intradomiciliario sanitario del agua segura y disposición sanitaria de excretas, así como sensibilizados en elementos de sostenibilidad de dichos servicios (cultura de pago, otros), y el incremento de organizaciones rurales capacitadas en el uso y manipulación del agua segura y disposición sanitaria de excretas en el ámbito rural. Todo esto contribuye con el resultado intermedio, mejoramiento en el uso y manipulación del agua segura en hogares rurales y disposición sanitaria de excretas (educación sanitaria y ambiental), el cual a su vez, tiene una directa relación con el resultado final, el acceso a agua segura y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales de 2.000 habitantes o menos.

Identificación de intervenciones vigentes La intervención del Estado en las zonas rurales en temas de saneamiento desde la perspectiva nacional se da a través del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural, PRONASAR15, que es un programa diseñado para revertir la situación del saneamiento rural a fin de mejorar las condiciones de vida de la población rural del país, disminuyendo la incidencia de enfermedades diarreicas a través de la construcción y el mejoramiento de la calidad de los servicios de saneamiento, la adopción de mejores prácticas de higiene por parte de la población, el fortalecimiento de las capacidades de la Municipalidad y otras organizaciones responsables de la sostenibilidad. El programa ha destinado invertir US$ 80 millones en un periodo de 6 años para beneficiar a 810 mil personas, trabajando para rehabilitar y ampliar más de 1,000 sistemas de saneamiento y construir 173 nuevos sistemas. A la fecha está beneficiando ya a 506 localidades y 25 ciudades del país. El PRONASAR tiene dos componentes: Saneamiento16 rural y saneamiento en pequeñas localidades. En el caso del saneamiento rural, el sub divide en dos: Subcomponente 1A: rehabilitación, expansión y mejoramiento de los sistemas existentes.- Este subcomponente financia la infraestructura física requerida para la rehabilitación, expansión y mejoramiento de los sistemas existentes, para aproximadamente 590,000 personas en 980 comunidades. Además de la infraestructura para el suministro de agua, también financia unidades básicas de disposición sanitaria de excretas para 531,000 personas, la capacitación a la organización comunitaria en educación sanitaria y en administración, operación y mantenimiento de los servicios y a los municipios La información que a continuación se presenta ha sido tomada de la página web institucional del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. El programa se denomina “agua y saneamiento”. Sin embargo en el presente informe, a fin de conservar la coherencia en las definiciones discutida en la primera parte, se utiliza el término “saneamiento”, que incorpora ambos elementos: agua y saneamiento, ya sea alcantarillado o disposición sanitaria de excretas.

INSTITUTO PACÍFICO

45

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

distritales en supervisión y asistencia técnica a las JASS u otra organización comunal responsable de los servicios. CAP. I



Subcomponente 1B: construcción de nuevos sistemas.- Comprende la construcción de los nuevos sistemas de agua para aproximadamente 95,150 personas en 173 comunidades, también financia unidades básicas de disposición sanitaria de excretas para 85,600 personas. Las opciones técnicas incluyen sistema de tuberías con conexión domiciliaria o piletas multifamiliares, así como fuentes puntuales (protección de manantiales, pozos y bombas normales y técnicas no convencionales como sistema de captación de agua de lluvia).



También como parte del proyecto se financia la capacitación en organización comunitaria, educación sanitaria y administración, operación y mantenimiento de los servicios; a los municipios distritales en supervisión y asistencia técnica a las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS) u otra organización comunal responsable de los servicios.



La intervención se realiza a través de operadores técnico – sociales (OTS) y operadores supervisores (OS), quienes proveen apoyo y asistencia técnica a las comunidades en la construcción de nuevos sistemas o en la rehabilitación de los sistemas existentes, fortalecen a las JASS en gestión de los servicios, operación y mantenimiento de los sistemas y a la comunidad en educación en salud e higiene. La sostenibilidad a largo plazo de las JASS se genera mediante el fortalecimiento de las capacidades a los gobiernos locales para la supervisión, asistencia técnica y apoyo administrativo a las JASS. Este apoyo, se estima, beneficiará al término del proyecto cerca de 400,000 personas en unas 1,000 comunidades. El (OS) verificara para la Unidad de Gestión Pronasar (UGP) la correcta ejecución de las actividades del (OTS).



Modelo de intervención directa del PRONASAR:

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

Coordina

MVCS CAP. VII

Gobierno Regional

Dirige. Dicta Politicas

DNS

Coordina

UGP - Pronasar Coordina

Seguimiento y monitoreo OS Supervisa

Ejecución de Obra

Fiscaliza

Promoción Social

OTS

Comunidad

Educ a

Asist e

ncia

CAP. X

Municipalidad Distrital

o ient

cim

ale Fort

CAP. IX

ción

Técn ic

a

Vigilia JASS

Fuente: MVCS – Página web.

46

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

d.

Priorización de intervenciones



La priorización de las intervenciones se ha realizado sobre la base de las evidencias que sustentan cada una de las actividades propuestas. Cabe precisar que las actividades consignadas fueron propuestas por el equipo consultor sin que las mismas reciban aportes por parte de los funcionarios del sector que han participado en el proyecto.



Las intervenciones propuestas están consignadas en los formatos correspondientes.

IV.

MODELO LÓGICO

a.

Modelo lógico



La estructura del modelo lógico está consignada en los formatos correspondientes y sigue la estructura planteada en la metodología. En ese sentido, para cada cadena causal se han establecido los resultados inmediatos e intermedios, y las intervenciones se han propuesto sobre la base de los factores básicos identificados. Los productos que se desarrollan, que consideran los insumos, actividades, y el producto en detalle, son los siguientes:



Contar con sistemas de abastecimiento de agua segura rehabilitados/ mejorados y/o ampliados para hogares rurales.- Esta actividad es la que va a permitir a las poblaciones en las zonas rurales contar con el servicio. Para lograr este producto es necesario contar con el perfil y el expediente técnico del proyecto ya se trate de una rehabilitación, ampliación o mejora del sistema de agua segura. La actividad que se realiza es la construcción de la obra, según sea el caso, y el producto concreto es que las poblaciones en zonas rurales identificadas cuente con sistemas de abastecimiento de agua segura construidos con conexiones intradomiciliarias. Para el caso de poblaciones rurales dispersas menores de 200 habitantes, el sistema de abastecimiento de agua segura construido debe ofrecer al menos, puntos de distribución comunales.



Contar con infraestructura rehabilitada, mejorada y/o ampliada para la disposición sanitaria de excretas en hogares rurales.- En esta actividad la población en las zonas rurales cuenta con este servicio al final de la intervención. Para lograr este resultado es necesario contar con un perfil y un expediente técnica del proyecto ya sea de rehabilitación, ampliación y/o mejoramiento del sistema de disposición sanitaria de excretas. La actividad que se realiza es la construcción de la infraestructura y el producto final es contar con hogares rurales que reciben sistemas de disposición sanitaria de excretas construidos y funcionando adecuadamente. Contar con sistemas de abastecimiento de agua segura para hogares rurales.- Esta actividad está diseñada para dotar de sistemas de abastecimiento de agua segura a aquellas poblaciones rurales que no lo tienen. En este caso el insumo es contar con el perfil y expediente técnico del proyecto de sistema de agua segura. La actividad que se realiza es la construcción del sistema de agua segura para la población rural que nunca a contado con este servicio

INSTITUTO PACÍFICO

CAP. II

CAP. III





CAP. I

47

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

previamente y el producto final es poblaciones rurales que reciben el sistema de abastecimiento de agua segura construido, con conexiones intradomiciliarias.

Infraestructura para la disposición sanitaria de excretas en hogares rurales.- Esta actividad está diseñada de manera similar a la anterior, pero en este caso es para poblaciones rurales que no han contado con infraestructura de disposición sanitaria de excretas. De manera similar es necesario contar con el perfil y expediente técnico del proyecto de sistema de disposición sanitaria de excretas. La actividad que se realiza es la construcción de dicho sistema en la población rural y el producto final es poblaciones rurales que reciben el sistema de disposición sanitaria de excretas construido y funcionando adecuadamente.



Dotar al gobierno local con las capacidades para la adecuada gestión administrativa, y de operación y mantenimiento de los servicios de saneamiento en zonas rurales, a través de operadores especializados, previa suscripción de los contratos respectivos, de organizaciones comunales o directamente, previa constitución de una Unidad de Gestión al interior de la Municipalidad.- Este producto es clave para darle sostenibilidad a la inversión en infraestructura que se realiza en las zonas rurales pues de ello depende que la infraestructura no se deteriore. De hecho, las inversiones que se realizan en el sector rural están más orientadas a la rehabilitación de los sistemas que no fueron adecuadamente mantenidos17.



Los insumos para lograr este resultado son la elaboración de un plan de fortalecimiento institucional por parte del MVCS dirigido a las municipalidades ubicadas en las zonas rurales. El plan involucra elaborar una estrategia y plan de acción para lograr que las municipalidades incorporen dentro de su organización un área que asuma la responsabilidad sobre las acciones en los servicios de saneamiento, como por ejemplo la gestión del sistema. Las actividades de esta área deben formar parte del plan estratégico municipal y estar consideradas dentro del Plan Operativo Anual (POA) del Municipio.



Las actividades para lograr este propósito son la inclusión de las responsabilidades y funciones de esta área dentro del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) y Manual de Organización y Funciones (MOF) del Municipio. Con estas medidas se busca que está área esté en condiciones de desempeñar las acciones destinadas a darle sostenibilidad a los servicios de saneamiento. Junto con esta medida que busca institucionalizar las funciones debe crearse dentro de la estructura organizacional del Municipio el área técnica responsable.



Los productos concretos que deben lograrse en esta actividad son contar con funcionarios municipales que cuentan con las competencias para planificar, promover y el conseguir el financiamiento para las acciones de saneamiento. Los funcionarios públicos además deben registrar y brindar asistencia técnica y supervisión a las organizaciones comunales que realizan las actividades de operación y mantenimiento. Todas estas tareas son posibles de realizar pues

17

Información proporcionada por los funcionarios del MVCS que han participados en las reuniones preparatorias de este documento.

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

48

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

forman parte de las funciones del Municipio y existe un área responsable de realizarlas al interior del Municipio.







Contar con organizaciones capacitadas en gestión administrativa, operativa y en mantenimiento de servicios de saneamiento en zonas rurales.Para lograr este propósito es necesario contar con un plan de capacitación en actividades de administración, operación y mantenimiento para los proyectos de saneamiento en las zonas rurales. Este plan debe incorporar la estrategia para la intervención, teniendo en consideración las diferencias institucionales que existen en las diferentes regiones del país y un plan de acción. Un aspecto a tomar en cuenta es la necesidad que dicho plan considere el registro de los organismos acreditados ante los Municipios que estén realizando actividades para la gestión de la infraestructura de saneamiento a fin de poder contar con información sobre que organizaciones son las que están realizando la tarea. La actividad asociada es la efectiva ejecución de las acciones que permitan fortalecer las capacidades de las organizaciones comunales en actividades de administración, operación y mantenimiento. El producto final es contar con organizaciones de usuarios de la infraestructura que han recibo la acreditación y la capacitación adecuada para llevar adelante las acciones de operación y mantenimiento de la infraestructura en las zonas rurales de acuerdo a los lineamientos del sector saneamiento. Dar capacitación en la gestión (administrativa y otras) de la infraestructura a los pobladores rurales a través del Sistema de Fortalecimiento de Capacidades (SFC) del MVCS.- Para lograr esto el SFC debe contar con un padrón en donde estén consignados los pobladores elegidos por la asamblea de la comunidad para realizar las actividades de operación y mantenimiento de los servicios de saneamiento rural. Este registro debe estar en el Municipio y allí deben estar consignados los miembros de la organización comunal. Con este registro, es posible entonces identificar quienes son los que deben recibir la capacitación, y con ese fin deben organizarse dichas sesiones, las mismas que deben enfatizar las acciones de operación y mantenimiento de la infraestructura. El resultado final es contar con los pobladores rurales seleccionados por la comunidad adecuadamente capacitados para asumir las labores de operación y mantenimiento de los servicios de saneamiento en la zona rural. Contar con investigaciones sobre las soluciones tecnológicas en saneamiento para atender a poblaciones rurales dispersas.- Para lograr este objetivo debe tenerse el perfil del proyecto que permita tercerizar las actividades de sistematización de las experiencias. Este proyecto debe formar parte de las acciones del SFC. Con esto debe ser posible acreditar las diferentes opciones tecnológicas disponibles de manera que puedan ser utilizadas a nivel nacional. A partir de la disponibilidad formal de estas soluciones, los formuladores de proyectos deben utilizar las tecnologías validadas, reconocidas y disponibles para su ejecución dependiendo del contexto y con el respaldo de aplicación de un marco normativo actualizado para el sector rural en saneamiento. Contar con profesionales capacitados en diferentes opciones tecnológicas para la disposición sanitaria de excretas en zonas rurales.- Con este fin deben existir cursos impartidos por universidades o centros de instruc-

INSTITUTO PACÍFICO

49

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

ción acreditados por el sector, especializados en aplicaciones para las zonas rurales. Estos centros deben ejecutar las sesiones de capacitación de manera que pueda capacitarse a los profesionales. Los participantes deben asistir a por lo menos el 80% de las sesiones impartidas y aprobar el curso con nota mínima. De esta manera, el sector contará con profesionales que han recibido capacitación y entrenamiento en disposición sanitaria de excretas.

CAP. I



Profesionales capacitados en diferentes opciones tecnológicas para acceso a agua segura en zonas rurales.- Similar al anterior, debe existir cursos impartidos por universidades o centros de instrucción acreditados por el sector, especializados en aplicaciones para las zonas rurales. Estos centros, de manera similar, deben ejecutar las sesiones de capacitación de manera que pueda capacitarse a los profesionales. Los participantes deben asistir a por lo menos el 80% de las sesiones impartidas y aprobar el curso con nota mínima. Lo anterior va a permitir contar con profesionales que han recibido capacitación y entrenamiento para el abastecimiento de agua segura en zonas rurales.



Lograr la coordinación, monitoreo, supervisión, evaluación y control de las actividades de la Dirección de Saneamiento Rural del MVCS.Para lograrlo el MVCS debe contar con un plan estratégico para el subsector saneamiento rural, y debe llevarse adelante la ejecución de la estrategia y acciones propuestas. De esta manera, el producto final son funcionarios públicos responsables de las actividades de la Dirección de Saneamiento Rural, que reportan las actividades que realizan de acuerdo al plan estratégico del sector saneamiento rural aprobado.



Desarrollo de normas y guías técnicas en saneamiento rural.- Para contar con este material es necesario elaborar un diagnóstico de las normas, directivas y/o guías técnicas para desarrollar e implementar el plan estratégico para el sector rural. A partir de esta información deben elaborarse las normas, directivas y/o guías técnicas y realizar las acciones de difusión y capacitación correspondientes de manera que el producto sea profesionales del sector saneamiento en condiciones de aplicar las normas, directivas y/o guías técnicas para el saneamiento rural a nivel nacional.



Elaboración de un sistema de información en saneamiento rural.- La creación de este sistema será posible a partir de la formulación del perfil y expediente técnico del proyecto. El sistema de información permitirá contar con información actualizada y podrá ser consultado y utilizado de manera permanente por las diferentes dependencias del sector saneamiento, y organizaciones del Estado. Con este sistema se podrá contar con funcionarios públicos y organizaciones públicas y privadas que utilizan la información del sistema para la toma de decisiones.



Hogares rurales entrenados en el manejo sanitario de agua segura y disposición sanitaria de excretas.- Para lograr este objetivo se debe contar con el perfil y expediente técnico para tercerizar las sesiones de capacitación para la elaboración de los materiales con los contenidos y la metodología validada por el sector, sobre manejo sanitario dirigido a los pobladores rurales. Con esta información y con la ejecución de las sesiones de capacitación es

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

50

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

posible contar con pobladores de zonas rurales capacitados en el manejo de los aspectos sanitarios del agua y la disposición sanitaria de excretas.



Hogares rurales sensibilizados en elementos de sostenibilidad en agua segura y disposición sanitaria de excretas.- De igual manera que el anterior, para lograr pobladores rurales sensibilizados en los elementos de la sostenibilidad, es necesario contar con el perfil y expediente técnico que permita tercerizar las sesiones de capacitación para la elaboración de materiales con los contenidos sobre los elementos para la sostenibilidad en los servicios de saneamiento rural. Contar con organizaciones capacitadas en el uso y manipulación del agua segura y disposición sanitaria de excretas en el ámbito rural.- De igual manera que las otras dos actividades, para lograr organizaciones capacitadas es necesario contar con el perfil y el expediente técnico de la tercerización de las sesiones de capacitación a los responsables de las organizaciones que requieren ser capacitadas en el uso y manipulación de los servicios de saneamiento. A partir de la ejecución de la capacitación será posible contar con responsables de las organizaciones que estén adecuadamente capacitados para utilizar y manipular el agua y la disposición sanitaria de excretas.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

b. Productos

Los productos correspondientes a cada uno de los modelos lógicos están expresados en los formatos correspondientes y en la descripción del modelo lógico presentado en la sección anterior.

CAP. V

c.

Estructura del modelo lógico

CAP. VI



Las estructuras del modelo lógico completas están presentadas en los formatos correspondientes. A continuación se presentan los resultados. Actividad 1:

CAP. VII

Resultado Final Poblaciones Rurales de Menos de 2,000 Habitantes

Tienen Acceso

A Agua Segura Y Disposición Sanitaria De Excretas

En Los Próximos 3 A 5 Años

Resultado Intermedio

Pobladores Rurales

INSTITUTO PACÍFICO

Tienen Acceso

La Rehabilitación, Mejoramiento y/o ampliación de infraestructura de ap y disposición sanitaria de excretas

CAP. IX

En Los Próximos 2 A 3 Años

51

CAP. X

Resultado Inmediato

Incrementan

La rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de infraestructura de ap y disposición sanitaria de excretas

En los próximos 12 a 18 meses

Incrementan

La rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de infraestructura para la disposición sanitaria de excretas

En los próximos 12 a 18 meses

A agua segura y disposición sanitaria de excretas

En los próximos 3 a 5 años

CAP. I

Pobladores Rurales

CAP. II

Pobladores Rurales

CAP. III

CAP. IV

Actividad 2: Resultado Final CAP. V

Poblaciones Rurales de menos de 2,000 habitantes

Tienen acceso

CAP. VI

Resultado Intermedio

CAP. VII

Pobladores Rurales

Incrementan

La infraestructura para ap y disposición sanitaria de excretas en zonas rurales

En los próximos 2 a 3 años

Resultado Inmediato

Pobladores Rurales

CAP. IX

Pobladores Rurales

CAP. X

52

Incrementan

La construcción de infraestructura para ap en zonas rurales

En los próximos 12 a 18 meses

Incrementan

La construcción de infraestructura para disposición sanitaria de excretas en zonas rurales

En los próximos 12 a 18 meses

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Actividad 3: Resultado Final CAP. I

Poblaciones rurales de menos de 2,000 habitantes

A agua segura y disposición sanitaria de excretas

Tienen Acceso

En los próximos 3 a 5 años CAP. II

Resultado Intermedio

Funcionarios municipales, organizaciones de usuarios y pobladores de zonas rurales

Incrementan

La generación y/o fortalecimiento de la capacidad de gestión administrativa, operacional y de mantenimiento del servicio de saneamiento en organizaciones y pobladores en el medio rural

CAP. III

En los próximos 2 a 3 años CAP. IV

Resultado Inmediato

Funcionarios municipales, organizaciones de usuarios y pobladores de zonas rurales

Incrementan

La generación y/o fortalecimiento de la capacidad de gestión administrativa, operacional y de mantenimiento del servicio de saneamiento en organizaciones y pobladores en el medio rural

CAP. V

En los próximos 12 a 18 meses

CAP. VI

CAP. VII

Actividad 4: Resultado Final Poblaciones rurales de menos de 2,000 habitantes

Tienen Acceso

A agua segura y disposición sanitaria de excretas

En los próximos 3 a 5 años

CAP. IX

Resultado Intermedio

Formuladores de proyectos y profesionales del sector

INSTITUTO PACÍFICO

Incrementan

La investigación y difusión de opciones tecnológicas en saneamiento para atender poblaciones rurales

En los próximos 2 a 3 años

53

CAP. X

Resultado Inmediato

CAP. I

Formuladores De Proyectos

Incrementan

La investigación de soluciones tecnológicas en agua y saneamiento para atender poblaciones rurales dispersas

En los próximos 12 a 18 meses

Incrementan

La difusión de soluciones tecnológicas en abastecimiento de agua y saneamiento para atender poblaciones rurales dispersas

En los próximos 12 a 18 meses

CAP. II

Profesionales del sector CAP. III

Actividad 5: Resultado Final CAP. IV

Poblaciones rurales de menos de 2,000 habitantes

A agua segura y disposición sanitaria de excretas

Tienen acceso

En los próximos 3 a 5 años

CAP. V

Resultado Intermedio Funcionarios públicos y profesionales del sector

CAP. VI

La Gestión de la Dirección de Saneamiento Rural (DSR)

Mejoran

En los próximos 2 a 3 años

Resultado Inmediato

CAP. VII

Funcionarios públicos y profesionales del sector

Mejoran

La gestión del programa

En los próximos 12 a 18 meses

Funcionarios Públicos

Incrementan

La generación de información para la toma de decisiones

En los próximos 12 a 18 meses

CAP. IX

Actividad 6: Resultado Final Poblaciones rurales de menos de 2,000 habitantes

CAP. X

54

Tienen acceso

A agua segura y disposición sanitaria de excretas

En los próximos 3 a 5 años

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Resultado Intermedio

Pobladores rurales y responsables de organizaciones sociales

Incrementan

El mejoramiento en el uso y manipulación del AP en hogares rurales y disposición sanitaria de excretas

CAP. I

En los próximos 2 a 3 años

CAP. II

Resultado Inmediato

Pobladores Rurales

Pobladores Rurales

Responsables de Organizaciones Sociales

Mejoran

El manejo intradomicilia- rio sanitario del AP y disposición sanitaria de excretas

Incrementan

La Sensibilización en elementos de sostenibilidad en AP y disposición sanitaria de excretas (cultura de pago, otros)

En los próximos 12 a 18 meses

Su capacitación en el uso y manipulación del AP y disposición sanitaria de excretas en el ámbito rural

En los próximos 12 a 18 meses

Incrementan

En los próximos 12 a 18 meses

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

INSTITUTO PACÍFICO

55

DISEÑO DEL PROGRAMA ESTRATÉGICO “ACCESO A ENERGÍA EN LOCALIDADES RURALES”

CAP. I

Presupuestos por Resultados CAP. II

Modelo Conceptual Modelo Explicativo Modelo Prescriptivo Modelo Lógico

CAP. III

Introducción1

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

El Modelo Lógico es una iniciativa del Ministerio de Economía y Finanzas para perfeccionar la vinculación entre la gestión de las metas físicas de los programas estatales con la inversión pública para dichas metas. El presente informe contiene los 5 productos entregables de consultoría correspondiente al diseño del Modelo Lógico del Programa Estratégico de Energización Rural (PEER) para el Perú. Como primer producto, muestra la identificación de la condición de interés y la correlación con los documentos que hayan podido identificarse para la conformación de un marco conceptual. A pesar de haber encontrado gran diversidad de instituciones con amplia experiencia en el desarrollo de acciones en energización rural, la coincidencia de parámetros ha sido bastante alta y brinda un punto de partida sólido para el análisis del modelo lógico. Este producto cubre tanto el modelo conceptual de la energización rural como el modelo de gestión de las metas particulares de la energización rural en el Perú, desde el punto de vista del Estado, con el consecuente aterrizaje en la determinación de presupuestos alineados a las metas. A continuación se presenta los resultados de la primera parte de la construcción del modelo lógico para el PEER, de acuerdo a la metodología sugerida por el MEF. 1.

Diagnóstico



El objetivo de esta primera fase del trabajo es determinar todas las condiciones técnicas y de gestión existentes en los operadores o potenciales operadores del Programa Estratégico, evaluando la viabilidad de construir un árbol de resultados esperados en varios niveles en base a la identificación de un marco conceptual aplicado a la realidad de la energización rural en Perú. Esto, a su vez, contribuirá a que el Estado Peruano pueda verificar indicadores de beneficio, logrado a través de su inversión, sin restringirse al control presupuestal, sino focalizándose en el resultado final. Esta parte del informe incluye los Entregables 1, 2 y 3.

1

El presente documento, así como, los formatos adjuntos, fueron elaborados por el consultor José Carlos Machicao Valencia.

CAP. IX

CAP. X

56

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

1.1 Marco Conceptual de Referencia (Entregable 1)

Con el fin de identificar la condición de interés, y siguiendo la secuencia recomendada, se inicia la identificación con el acuerdo inicial sobre la condición de interés, para lo cual se ha establecido una metodología participativa con algunos de los funcionarios encargados de la ejecución del programa descrito a continuación, en paralelo con la revisión de marcos conceptuales disponibles a nivel global para la electrificación rural. Las conclusiones sistematizadas de este capítulo están contenidas en el Formato A100 en el Anexo A.

CAP. I

CAP. II

1.1.1 Definiciones Principales



Las definiciones principales para entender los términos a usar se listan a continuación. Energización rural: Es el proceso mediante el cual la sociedad incrementa el grado de disponibilidad, acceso y aceptación de la energía necesaria para el incremento de condiciones para una mejor calidad de vida, sosteniblemente. Electrificación rural: Es el proceso mediante el cual la sociedad incrementa el grado de disponibilidad, acceso y aceptación de la energía eléctrica necesaria para el incremento de condiciones para una mejor calidad de vida, sosteniblemente. Obviamente, a diferencia de la energización, la electrificación está restringida al uso de electricidad.

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

1.1.2 Identificación de la condición de interés



La condición de interés será el resultado de la síntesis que se logre hacer del interés que ha ido madurando durante los períodos de ejecución de todos los esfuerzos hechos por los actores involucrados en el Programa Estratégico. Esto permitirá tener una condición de interés mucho más general que las condiciones específicas de los proyectos. Los ejecutores del Programa Estratégico definieron, con el apoyo del Consultor, una condición de interés para el éxito del Programa. Para esto, se propuso una metodología de definición. A continuación, se presenta dicha metodología y la conclusión final. Se finaliza este apartado con la definición de un esquema conceptual para la energización rural en el Perú.

CAP. VI

CAP. VII

1.1.2.1 Metodología para la definición de la condición de interés

El objetivo de la definición de la condición de interés es determinar cuál es la perspectiva que tiene cada uno de los actores involucrados decisores principales sobre el Programa Estratégico de Energización Rural (PEER). La forma en que se ha propuesto definir esta condición de interés es a partir de los marcos conceptuales de energización rural más aceptados y validados a nivel global y a nivel nacional. a) Identificación de marcos conceptuales vigentes a nivel global, para energización rural; b) Elaboración de listado de propuestas básicas para la condición de interés;

INSTITUTO PACÍFICO

57

CAP. IX

CAP. X

c)

Reunión de evaluación con los ejecutores del Programa para aprobación de la condición de interés; d) Alineamiento de las barreras y retos del rubro de energización con las barreras y retos del resto de programas estratégicos prioritarios del Estado. En paralelo con la metodología establecida, se hace la revisión de los modelos conceptuales y la compatibilidad de dichos modelos con la condición de interés establecida. Para esto es necesario consultar tanto los acápites [1.1.2] como [1.1.3].

CAP. I

CAP. II

1.1.2.2 Definición de la Condición de Interés

CAP. III

CAP. IV

Como conclusión de la discusión de la propuesta básica de condición de interés, se determina que el objetivo del Programa Estratégico de Energización Rural desde el punto de vista del Estado, es revertir el bajo nivel de cobertura energética en la población focal que limita el desarrollo sostenible y la calidad de vida de dicha población. Esta condición de interés está referida a una población focalizada en la población rural, priorizando aquella población ubicada en lugares sin cobertura eléctrica, y la población cuyas características califiquen en la condición de extrema pobreza definida por el INEI2. Adicionalmente, se considera como criterio de priorización las zonas de frontera.



CAP. V

1.1.3 Revisión de modelos conceptuales generales

La metodología de selección de los modelos conceptuales ha sido a través del reconocimiento de las entidades mundiales más involucradas en electrificación rural. Los modelos conceptuales se muestran en el cuadro adjunto.

CAP. VI

Tabla 1. Documentos conteniendo modelos conceptuales para la energización rural CAP. VII

Organización

CAP. IX

Documentos

Fuente

World Energy Council

Deciding the Future: Energy Policy Scenarios to 2050

http://worldenergy.org (Documento con acceso solo a miembros del WEC)

Independent Evaluation Group, World Bank

The Welfare Impact of Rural Electrification: A Reassessment of the Costs and Benefits

http://web.worldbank.org/WBSITE/ EXTERNAL/EXTOED/EXT RURELEC T/0,,menuPK:4489092~pagePK:64829 575~piPK:648 29612~theSitePK:4489015,00.html

World Bank

PERÚ National Survey of Rural Household Energy Use

Ministerio de Energía y Minas

Inter American Development Bank

Sector Policy and Strategy Papers Series (Sustainable Development Department)

http://www.iadb.org/sds/doc/ENV-135E. pdf

CAP. X

2

Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú

58

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Organización

Documentos

Fuente

ITDG, Greenpeace

Sustainable Energy for Poverty Reduction: An Action Plan

http://practicalaction.org/docs/advocacy/ itdg-greenpeace- study.pdf

Ministerio de Energía y Minas

Plan Nacional de Electrificación Rural (PNER) Período 2006-2015

http://dep.minem.gob.pe/fotos/File/ PNER-2006-2015-PII- Invers-Metas. pdf

CAP. I

CAP. II



Luego de la reunión con expertos, y en base a la tabla de criterios, se seleccionó el modelo conceptual más adecuado. El involucramiento evaluado ha resaltado la experiencia en proyectos de energización rural, la experiencia en financiamiento de estos proyectos y la capacidad de definición de metas y escenarios para la energización. Se ha valorado, especialmente, a las fuentes de información que representen institucionalidad, que hayan tenido contacto a nivel gubernamental y que tengan comentarios específicos para Latinoamérica y para el Perú en sus publicaciones conclusivas.

CAP. IV

1.1.3.1 El modelo conceptual del World Energy Council (WEC)3







CAP. III

El World Energy Council (WEC) es una asociación civil mundial formada, básicamente, por las autoridades de energía de más de 100 países, con participación de proveedores, académicos, asociaciones de productores, entre otros, en el sector energético mundial, en todos los mercados energéticos. Se encarga de estudiar las situaciones e innovaciones del sector energético a nivel mundial, y uno de sus documentos actualiza periódicamente el “escenario de la energía” para los próximos 50 años. Este documento presenta un esquema conceptual sobre la energía y su conexión al resto de actividades humanas, haciendo un análisis por región. Una de las particularidades más claras del modelo conceptual del World Energy Council (WEC) fue particularmente útil para la definición de los impactos superiores que se requiere cubrir en cada uno de los resultados finales en cada intervención. La recomendación en este caso apunta a cubrir tres aspectos en toda intervención del sector energético: Accesibilidad: Capacidad de uso de la energía que ya está disponible en alguna forma para un uso práctico. Disponibilidad: Situación en que la energía es existente. Aceptabilidad: Situación en que la población o usuarios finales tienen la voluntad para usar una fuente energética disponible y accesible. Estas mismas categorías se usarán en la definición de la estructura conceptual para el Perú. Perú es país miembro del World Energy Council (WEC).

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

3

www.worldenergy.org

INSTITUTO PACÍFICO

59

1.1.3.2 El modelo conceptual del Banco Mundial (World Bank)4 CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

Del Banco Mundial, se ha tomado dos documentos que enfatizan la información en dos aspectos: - El contexto mundial de la energización rural. - Información acerca de la energización rural en el Perú. En el primer documento del Banco Mundial (segundo ítem en la Tabla 1), se ha tomado, básicamente, el contenido del Capítulo 2, referido a cómo se aplica la racionalidad del Banco a los préstamos para electrificación rural. Este capítulo menciona como objetivos principales de la electrificación rural: (i) Bienestar mejorado en la población, (ii) Mejoramiento del suministro energético, y (iii) Desarrollo institucional para la gestión de recursos energéticos. Comparados con los conceptos del WEC, se encuentra mucha similitud. Por otro lado, el documento señala que las acciones que el Banco sugiere como prioritarias para su implementación (y por tanto, obtención de los impactos esperados) son: (i) Construcción de infraestructura, (ii) Desarrollo institucional de organizaciones gestoras, (iii) Financiamiento de la electrificación En el segundo documento (tercer ítem de la Tabla 1), se encuentra más bien el resultado de una encuesta ubicada en Perú. Este documento tenía como objetivo obtener los datos para describir mejor la situación de cobertura energética y uso de energía en las zonas rurales en Perú, para lo cual se cubrió una muestra de 6690 hogares. Esta encuesta brinda como información prioritaria un dato en particular útil para la definición de la condición de interés: el porcentaje de cobertura de suministro eléctrico en zonas rurales es de 39%.

1.1.3.3 El modelo conceptual del Banco Interamericano de Desarrollo (IADB)5

CAP. VII

CAP. IX

Los documentos del IADB están mucho más concentrados en políticas de Estado, por lo tanto sirven para contextualizar las carteras de soluciones propuestas por el Banco Mundial y el WEC. En este caso, las sugerencias de políticas energéticas para áreas rurales se focalizan en el desarrollo e implementación de estrategias en el contexto de programas de desarrollo y lucha contra la pobreza en cada país. La provisión de acceso moderno a energía con una gestión transparente sin subsidios, buscando evitar la distorsión de signos en las tasas de consumo, siempre que sea posible, priorizando los impactos en las zonas más pobres, adaptando las soluciones a las necesidades de los más pobres. El involucramiento de la población en cadenas de producción que incluyan micro y pequeños negocios.

1.1.3.4 El modelo conceptual de ITDG / Greenpeace6 CAP. X

4 5 6

La publicación de ITDG sobre “Energía Sostenible para la Reducción de la Pobreza” también está fuertemente enfocada alrededor del impacto final.

www.worldbank.org www.iadb.org www.itdg.org

60

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

El documento explica la relación entre la energización rural y el incremento del acceso a servicios de energía limpia para reducción de pobreza (salud, educación), el mejoramiento de los sistemas de cocción, la habilitación de un ambiente adecuado en el hogar, la cocina limpia, la promoción de energías renovables, el fortalecimiento de la capacidad institucional para apoyar la implementación de sistemas de energías renovables, en especial para la generación de negocios sostenibles. Incluso, alude a la adopción de mecanismos de involucramiento de comunidades en la puesta en marcha de sistemas de suministro (usar mecanismos disponibles en el Banco Mundial), tales como un programa apropiado de subsidios y un mapeo de la demanda. Hace un énfasis especial en la promoción de adecuados sistema informativos acerca de alternativas energéticas. 1.1.3.5 El modelo conceptual del Estado Peruano7 La política energética según el Ministerio de Energía y Minas dice: “La Electrificación Rural está reconocida como una política de Estado, que se enmarca dentro del desarrollo rural integral, y la acción conjunta con los otros sectores, ello implica la prioridad que deben asignar los gobiernos en cuanto al financiamiento con la finalidad de implementar los proyectos sociales; es así que la nueva ley y su reglamento prevén los recursos financieros que aseguren parte del financiamiento que deben ser complementados con recursos internos y externos.”8 El Plan Nacional de Electrificación Rural9, muestra también las prioridades de inversión. La inversión en electrificación rural en el Perú tiene un énfasis especial en la ampliación de la cobertura eléctrica, para lo cual se ha establecido indicadores de sus proyectos y actividades en función del aporte a este índice de impacto. Más en detalle, el documento de resultados de la Encuesta de Hogares, realizada por el Banco Mundial, brinda información detallada acerca de los hábitos de consumo de la población rural, tanto por franjas de ingreso como por franjas geográficas y de cobertura eléctrica. Por otro lado, existe un Programa de Inversión en el SNIP10, que es el principal esfuerzo nacional de energización rural, aunque está enfocado en electrificación.

7 8 9 10

Objetivo del Programa de Inversión (i) Demostrar una estrategia eficiente de provisión del servicio de electricidad, que permita la participación conjunta de la inversión privada y pública de los tres niveles de gobierno (Nacional, Regional y Local). (ii) Inversión específica en proyectos de oferta del servicio de electricidad a nuevas conexiones localizadas en viviendas, negocios y servicios públicos, usando sistemas convencionales y con fuentes de energía renovables.

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

www.minem.gob.pe MINEM. www.minem.gob.pe Ídem. Programa de Inversión PROG-48-2005-SNIP (www.mef.gob.pe)

INSTITUTO PACÍFICO

CAP. I

61

(iii) Implementación de un programa piloto de usos productivos de la electricidad para elevar las oportunidades de generación de ingresos en las áreas rurales.

CAP. I

1.1.3.6 Definición de un Modelo de Éxito para el Programa Estratégico CAP. II

CAP. III

El modelo de éxito del Programa Estratégico es la base para la definición del modelo de acción. Una vez definido el modelo de éxito, se tienen los conceptos principales (parámetros de logro) a los cuales el Estado debe modificar para poder tener éxito en su política sectorial. Como una primera síntesis, se muestra un cuadro comparativo de las principales áreas de aporte de cada institución o documento para el marco conceptual de energización rural. En la Tabla de abajo, se presentan los criterios de valoración comparados con las organizaciones que han publicado los documentos usados en este informe. Tabla 2. Determinación de criterios de valorización de las fuentes de marcos conceptuales

CAP. IV

Criterios de valoración en energización rural Experiencia en ejecución de proyectos

Experiencia en evaluación y financiamiento de proyectos

Experiencia en gestión de metas en el rubro energético

World Energy Council

Bajo

Bajo

Alto

Inter American Development Bank

Bajo

Alto

Medio

ITDG, Greenpeace

Alto

Bajo

Bajo

Independent Evaluation Group, World Bank

Bajo

Alto

Medio

Ministerio de Energía y Minas

Alto

Bajo

Alto

Organizaciones

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X



62

Como apoyo para la definición de la estructura conceptual, se desarrolló un extracto de todos los documentos, organizando los puntos más relevantes de los impactos buscados en diferentes etapas del proceso de implementación de acciones para la energización rural. En la Figura 1 (abajo) se presenta un resumen de los conceptos por etapa de aplicación de las intervenciones, haciendo énfasis en la ruta hacia un impacto efectivo en el desarrollo sostenible y calidad de vida de los pobladores de los grupos focales intervenidos. En la parte superior se empieza por la base del problema y reto de la energización rural, que es la falta de energía suficiente para las prioridades del desarrollo sostenible para esta población. Si el problema se enfocara solamente desde el punto de vista de un déficit energético respecto a los promedios mundiales o latinoamericanos, se perdería de vista la integralidad que se requiere al afrontar un compromiso del Estado Peruano para asegurar el desarrollo sostenible para su población y la eliminación de las barreras que no permiten reducir la pobreza hasta su desaparición. A continuación (hacia abajo, en el gráfico), se describen las fuentes de energía para los requerimientos de la población en zonas rurales, que PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES





pueden ser muy diversos, y dependerán de la disponibilidad local de determinada fuente. En la figura se incluyen algunos de los ejemplos más disponibles en Perú. La demanda puede ser muy diversa debido al tipo de uso que se le de a la energía. En el Perú, los consumos prioritarios estarán relacionados a las prioridades de incremento de la calidad de vida en la población focal. La viabilidad de las opciones de energización tiene que ver con el grado de aceptación y el grado de idoneidad de las soluciones técnicas. Posteriormente a la viabilidad, se verificará la sostenibilidad de una solución mediante el aseguramiento de la permanencia de una operación continua en el tiempo. Estas operaciones requieren cumplir con ciertos requisitos que no necesariamente tienen siempre cobertura al momento de su implementación, a menos que el sistema se quede operando de modo completamente autónomo. La implementación de un sistema de mantenimiento deberá estar prevista en la implementación de la solución. Todas estas soluciones deberán redundar, necesariamente, en el mejoramiento de diferentes aspectos de la calidad de vida de la población focal beneficiaria del Programa Estratégico. Esto favorece el impacto de las iniciativas de mejoramiento de la disponibilidad, accesibilidad y aceptabilidad en el campo energético sobre prioridades más generales. Esto evita la concentración en fines intermedios intra-sectoriales solamente.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

Fuentes definidas Solar

Hidráulica

Eólica

Otros CAP. VI

Demanda definida Iluminación

Televisión

Artefactos

Cocina

Aceptavilidad aprobada Económia

Ambiental

CAP. VII

Técnica

Viabilidad aprobada Financiera

Tecnológica

Operación Reducción de costos operativos casa/trabajo

Reducción en gastos por conocimiento

Reducción de riesgos de salud

CAP. IX

Evaluación de impactos Capacidad Productiva

Educación

Salud CAP. X

Figura 1. Estructura conceptual de las etapas de aporte de la electrificación rural a la calidad de vida de la población de un país (Diagrama elaborado por el Consultor en base a los modelos conceptuales consultados) INSTITUTO PACÍFICO

63



En el acápite siguiente, se analiza la forma cómo este modelo es asumido para el caso específico de la energización rural en Perú.

1.1.4 Adopción de un Modelo Conceptual Específico del Perú

CAP. I



CAP. II



CAP. III

El modelo conceptual se articuló, fundamentalmente, alrededor del modelo del Banco Mundial, debido a su similitud con los programas en ejecución del Estado Peruano, además de la estructura que sintetiza la mayoría de conceptos de los otros modelos. Esto se corroboró en función del documento de Informe 32686-PE del Banco Mundial11, en particular por su Anexo 3, donde está contenido el “Marco de Resultados y Monitoreo” de un préstamo dedicado a actividades de electrificación rural. Una de las consideraciones a tomar en cuenta en la especificación del modelo para el Perú es el proceso de descentralización, por lo cual uno de los temas clave es la definición de la forma cómo los Gobiernos Regionales y Locales, que tienen carteras de acciones dentro del sector de energización rural, y qué tanto se puede compartir una misma estructura conceptual.

CAP. IV

Baja satisfacción de la demanda energética generada por las prioridades de desarrollo sostenible de los Planes Estratégicos Sectoriales prioritarios del Estado peruano

Poca información sobre beneficios ambientales de alternativas viables

Poca información sobre beneficios financieros de alternativas viables

Condiciones adversas para la aceptación

Poca estudios de mercado para generar mercados sostenibles

Poca cultura de consumo energético eficiente

Carencia de mercados establecidos (costos altos)

Condiciones adversas para el acceso a energía

Poca disponibilidad de servicios técnicos en lugares rurales

Poca identificación de mercados viables para fuentes diversas

Poca capacidad de gestión de las acciones para generar infraestructura

CAP. VII

Barreras para la diversificación de fuentes

CAP. VI

Condiciones adversas para la disponibilidad energética

Poca infraestructura de uso de energías disponible

CAP. V

Figura 2. Estructura conceptual de la energización rural en Perú

CAP. IX

CAP. X

11

64

Para la definición de la estructura conceptual, se usa el mismo modelo que se sugiere en el apartado [1.1.2], referido a los tres conceptos básicos para calificar el éxito de un sistema energético, definido por el World Energy Council (WEC): (i) Disponibilidad, (ii) Accesibilidad y (iii) Aceptabilidad. En el caso peruano, se ha discutido el esquema con los ejecutores de las acciones del rubro, en el Ministerio de Energía y Minas. Luego de la definición de la condición de interés (ver acápite [1.1.1.2]), se definieron los tres conceptos, contextualizándolos en el Perú, asignándolos como causas de la baja cobertura eléctrica (condición de interés).

Documento suministrado por representantes del Banco Mundial en el Ministerio de Energía y Minas. PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES









Los conceptos luego de la discusión fueron los siguientes: Condiciones adversas para la disponibilidad energética en las zonas focales. Se considera tanto las barreras de gestión como las barreras de información. La infraestructura eléctrica rural insuficiente (equivalente a la de disponibilidad energética) es sólo uno de los rubros. Actualmente, la cobertura eléctrica rural llega a 72%12. Como parte de este 72%, el 66% de la población total tiene acceso a red eléctrica en el área urbana. La población rural electrificada representa sólo el 6% de la población total del Perú13. Las condiciones adversas para el acceso a la energía. La actual demanda baja, remota y dispersa (equivalente a la accesibilidad). Tanto la deficiencia en medios técnicos para el consumo eléctrico, en aquellas viviendas que tienen acceso a la red, pero que no están en condiciones de consumir electricidad de manera sostenible, como la distancia a la red, como la dispersión de la población que genera altos costos de distribución de electricidad, generan una demanda actual baja. Gran cantidad de estos datos informativos están contenidos en los informes del Banco Mundial (Ver bibliografía). Poca aceptabilidad de las soluciones. En este caso, la voluntad y capacidad de pago del consumo eléctrico genera poca aceptación. En este rubro se cubren todas las barreras relacionadas a criterios mínimos de aceptación ambiental, social y cultural. En este aspecto luego serán analizados los impactos ambientales (ruido, polución, etc.), beneficios comunitarios para la educación, salud y productividad, y todos los aspectos relacionados a hábitos de consumo. Esta estructura conceptual servirá de base para implementar luego el árbol de resultados finales.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

1.2 Modelo Explicativo del PEER (Entregable 2)

El modelo explicativo empieza cuantificando la condición de interés, especificando una línea de base y los indicadores que se medirán para apuntar a una meta. Luego se hace un análisis escalonado de los factores que afectan los diversos niveles de problemas en función de su proximidad a la condición de interés: (i) Inmediatos, (ii) Intermedios) y (iii) Rutas críticas. Los Formatos A101, A102 y A103 sintetizan las conclusiones de este capítulo y pueden consultarse en el Anexo B.

CAP. VII

1.2.1 Cuantificación del problema y medición del impacto buscado

12 13

Siendo el problema actual identificado la baja satisfacción de energía para el desarrollo sostenible (descrito a través de la condición de interés), se buscó una definición precisa, que tuviera datos estadísticos para determinar el punto de partida de la intervención estatal. Sin embargo, se encontró que actualmente no existe una estadística formal que describa la distancia entre la condición de energización ideal mínima para el desarrollo sostenible y la condición de energización actual.

De acuerdo al Censo 2005, INEI. www.inei.gob.pe

Idem.

INSTITUTO PACÍFICO

65

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

De todos modos se puede estructurar un concepto que permita una aproximación a la determinación del problema. Esto se grafica en la siguiente tabla. Tabla 3. Estructura del problema de energización rural

Tipo de Energía

CAP. II

Aplicación del Energía para el Desarrollo Sostenible

Descripción de condición actual y fuentes de información

Baja cobertura Iluminación para educación No hay cifras precisas básica escolar (Ministerio de Educación)

Se requiere definir la cantidad de kWh mínimos necesarios para la iluminación requerida en el segmento más crítico de escolares.

Equipos médicos para atención Baja cobertura a madres gestantes o recién No hay cifras precisas nacidos (Ministerio de Salud)

Se requiere definir los tipos de equipos y el nivel de kW requerido para el segmento más crítico de pacientes potenciales.

Equipos para actividades pro- Baja cobertura ductivas No hay cifras precisas

Se requiere definir los tipos de equipos y el nivel de kW.

CAP. III

Eléctrica

CAP. IV

CAP. V

(Ministerio de Producción)

Requerido para el segmento más crítico de empresas en zonas rurales.

Maquinaria que requiera de Baja cobertura torque para actividades pro- No hay cifras precisas ductivas (Ministerio de Producción)

Se requiere definir los tipos de equipos y el nivel de kJ requerido para el segmento más crítico de empresas en zonas rurales.

Baja cobertura No hay cifras precisas (Ministerio de Agricultura)

Se requiere definir los tipos de equipos y el nivel de kJ requerido para el segmento más crítico de empresas en zonas rurales.

Mecánica Molienda de granos CAP. VI

CAP. VII

Calórica



CAP. IX

CAP. X

14

66

Descripción de condición ideal

Calefacción para atención de Baja cobertura salud de madres gestantes o No hay cifras precisas recién nacidos (Ministerio de Salud)

Se requiere definir los tipos de equipos y el nivel de kcal requerido para el segmento más crítico de empresas en zonas rurales.

Baja cobertura Empresas de secado de alimen- No hay cifras precisas (Mitos para almacenamiento nisterio de Agricultura, Ministerio de Producción)

Se requiere definir los tipos de equipos y el nivel de kcal requerido para el segmento más crítico de empresas en zonas rurales.

Otro de los aspectos del problema es el mostrado por el Ministerio de Energía y Minas (2006)14, que indica que el grado de explotación de la energía disponible es muy bajo. Las tablas de utilización de energía hidráulica, solar y eólica, indican que el porcentaje de utilización de la energía potencial es bajo. Para los combustibles que se quiere dejar de consumir se asume un consumo de 100% dado que por razones ambientales se preferiría no consumirlos. Sin embargo, es apreciable cómo la distancia entre el consumo de energía solar o eólica disponible y potencial es muy grande. También es notoria la distancia entre el consumo y el potencial hidráulico

Balance Nacional de Energía 2006. Ministerio de Energía y Minas. http://www.minem.gob.pe PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Tabla 4. Comparación Estimada entre el Potencial Energético y Energía Aprovechada15 Fuente energética







Disponible (TJ)

Potencial (TJ)

% Aprovechado

Petróleo crudo

338387

2407573

14.06%

Gas natural

130663

11593968

1.13%

Carbón mineral

31452

1347225

2.33%

Hidro-energía

80857

5965666

1.36%

Leña

77227

77227

100.00%

Bagazo

11929

11929

100.00%

Bosta y Yareta

10368

10368

100.00%

Solar

2323

7877697

0.03%

Eólica

250

1033597

0.00%

Líquidos de gas natural

0

3607113

0.00%

Uranio

0

878639

0.00%

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

Precisamente los tipos de energía (fuentes energéticas) que menos se han aprovechado están ubicados en ámbitos rurales (solar, eólica, hidráulica). De este cuadro se desprende que a los programas de energización rural disponen de fuentes energéticas diversas como para suministrar la demanda graficada en el cuadro anterior. De hecho, un indicador (cuantificación) de la energía que queda por suministrar, es cuánto de la energía potencial disponible en el ámbito rural faltaría por aprovechar para las demandas más críticas. Finalmente, el indicador de la condición de interés (contenido en el Formato A101) es la carencia de disponibilidad, acceso y aceptación de energía suficiente para el desarrollo sostenible, lo cual implica aspectos definidos en los Programas Estratégicos del Estado Peruano, que incrementan la calidad de vida, la capacidad productiva y la capacidad de inversión en el ámbito rural, con preferencia en los aspectos críticos priorizados por sus políticas. Si bien es cierto no hay suficiente estructura formal en el indicador, el enfoque en la infraestructura para la electrificación, de algún modo indica que no se ha estado haciendo el suficiente énfasis en la posibilidad de mejorar el acceso a energía mecánica y energía calórica, componentes importantes que, finalmente, según la literatura (ver Anexo B, Formato A102).

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

1.2.2 Factores causales intermedios

Según el diagrama del Formato A100 (Anexo A), se ha identificado 3 causas intermedias: La falta de disponibilidad de energía potencial que es posible utilizar (potencial) pero que carece de infraestructura para que los demandantes

CAP. IX

CAP. X

15

Valores estimados en función a información contenida en el Balance Energético Nacional. Varios de estos valores podrían requerir una mayor validación, sin embargo, el objetivo es mostrar las tendencias de la distancia entre el consumo y el potencial.

INSTITUTO PACÍFICO

67

CAP. I



CAP. II

CAP. III

CAP. IV

puedan acceder a ella, o que los inversionistas no tengan todas las facilidades para aportar a los casos técnica y económicamente viables (por ejemplo, limitaciones normativas). La falta de infraestructura de consumo para la energía que sí está disponible, de modo que los demandantes rurales puedan consumir dicha energía. La falta de aceptación de aquella energía que está disponible y además está accesible (tiene infraestructura lista para el consumo), de modo que los demandantes rurales para quienes sea técnica y económicamente viable, estén suficientemente informados para acceder al beneficio. Estas tres causas están detalladamente sustentadas con las evidencias encontradas y resumidas en el Formato A102. A pesar de que los indicadores tienen suficiente información como para poder calcularse, actualmente no se maneja valores estándares en el Estado Peruano. El INEI16 tiene valores sobre los índices socioeconómicos de la población rural, sin embargo, inclusive el concepto “rural” no es estándar en el Estado Peruano. Esto dificulta la posibilidad de atenerse a un solo valor de los indicadores. Sin embargo, se recomienda empezar el cómputo con una agregación de los valores recomendados en las tablas del punto [1.2.1] de este informe.

1.2.3 Factores causales inmediatos

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

En la mayoría de factores causales inmediatos (ver Formato A100, Anexo A) hay relaciones fuertes con los factores intermedios. En cuanto a los indicadores, hay bastante debilidad en la formalidad de los indicadores. Por ejemplo, la mayoría de esfuerzos que se hacen en el Ministerio de Energía y Minas para permitir un incremento del porcentaje de energía potencial (solar, eólica, geotérmica, hidráulica) no se registran en un solo indicador, sino que cada actividad se evalúa independientemente. Esto ocurre casi con todas las acciones, por lo cual es muy posible que el Estado tenga mayor impacto que el que se puede registrar, sin embargo, no será posible saberlo hasta estandarizar un indicador común. Estos indicadores son los que se sugieren en el Modelo Lógico.

1.2.4 Rutas causales críticas identificadas 1.2.4.1 Metodología de Ponderación de los Factores Causales

CAP. IX

Los factores causales identificados en los acápites [1.2.2] y [1.2.3] requieren alguna ponderación en función de su criticidad. Recopilando el sustento de la evidencia de vinculación entre los factores causales y la condición de interés a través del análisis de vinculaciones y la literatura técnica identificada, se puede elaborar una tabla de calificaciones. El análisis de las rutas causales se muestra en los Formatos A101, A102 y A103 (Anexo B).

1.2.4.2 Conclusiones

CAP. X

16

68

Las rutas causales críticas se resumen en el Formato A104 (Anexo B). De 10 rutas identificadas en el Formato A100, se priorizan 5 rutas. Las rutas

INEI: www.inei.gob.pe PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES









que no alcanzaron suficiente intensidad de evidencias fueron las siguientes: La poca identificación de mercados para fuentes diversas. Si bien es cierto es evidente que los mercados no están identificados, el concepto de “mercado de energías renovables en ámbito rural” es todavía incipiente en la economía peruana y para lograr una estructura de indicadores concretos se requiere que otros factores se estabilicen. La carencia de mercados para la infraestructura de acceso. Este factor también parece evidente, sin embargo, el Estado está ejecutando actualmente un Plan de Electrificación Rural que poco a poco irá contribuyendo a una mejor definición de mercados allá donde sea viable, luego de sintetizar la información de las experiencias de implementación de infraestructura. La poca cultura de consumo eficiente. Este concepto también es evidente, dado que si se tiene un recurso limitado (por ejemplo, energía hidráulica limitada para un caserío), es obvio que se requiere promocionar un uso eficiente. Sin embargo, las fuentes de recursos todavía no han logrado indicadores suficientemente fuertes para hacer registro del consumo mismo, por tanto, es probable que los indicadores de eficiencia se definan mejor a medida que la detección de consumo y acceso a diversas fuentes se vaya estandarizando. La limitación de estudios de mercado. Obedece a razones similares a la debilidad de indicadores que se fortalecerán en cuanto los indicadores de consumo y de acceso se hagan más concretos con más base histórica. La carencia de información de beneficios ambientales. Si bien es cierto es importante y evidente que es uno de los principales intereses, por el momento conviene priorizar la estructuración de un indicador sólido de beneficios financieros y económicos para el consumidor, para luego empezar a diversificar la naturaleza del beneficio.

1.3 Modelo Prescriptivo del PEER (Entregable 3)



17

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

La principal característica de las acciones de energización rural del Estado es la diversidad de sectores que participan, e incluso dentro del Sector Energía (MINEM) la diversidad de programas que ha ido definiendo, van orientados con enfoques diversos, cada uno de ellos con justificaciones válidas de acuerdo al momento de su implementación. Para compatibilizar los esfuerzos (acciones) reales dentro de un modelo, se ha hecho un esfuerzo para analizar los indicadores de resultados concretos que se necesitaría para afrontar las rutas críticas causales descritas en el capítulo anterior. La síntesis de las conclusiones se muestra en el Anexo C (Formatos B100, B101, B102, B103), de acuerdo a la metodología publicada para la Programación Estratégica17. En el Formato B100, se ha organizado un cuadro que permite la correspondencia directa entre cada uno de las soluciones inmediatas (respuestas a las causas inmediatas) y las soluciones intermedias (respuestas a las causas intermedias). Todas ellas asociadas al resultado final (respuesta a la condición de interés). Resolución Directiva Nº 028-2008-EF/76.01

INSTITUTO PACÍFICO

CAP. I

69

CAP. IX

CAP. X

Tabla 5. Cuadro de resultados previstos en el Modelo Prescriptivo Resultado Final

Resultados Intermedios

Resultados Inmediatos

CAP. I

[ML 1.1]

[ML 1.0] [ML 0.0]

[ML 1.2] [ML 2.1]

[ML 2.0]

CAP. II

[ML 2.2]

[ML 3.0]

[ML 3.2]

Columna de Actividades/Proyectos

Columna de Componente

Orientación para la carga en el SIAF: Columna de Programa Estratégico

CAP. III

1.3.1 Identificación de puntos vulnerables en el modelo explicativo

CAP. IV



CAP. V

Los puntos vulnerables del modelo explicativo están explicados en los Formatos A103 y A104 (Anexo B). Mientras que en el Formato A104 se explica cuáles son las cadenas jerarquizadas, en el Formato A103 se puede verificar el detalle de qué población, factores y fuentes de información están relacionados con cada una de las rutas jerarquizadas.

1.3.2 Identificación de intervenciones 1.3.2.1 Determinación de los actores de las intervenciones CAP. VI



CAP. VII



CAP. IX

Las intervenciones (acciones) que realizan los actores son de diversa naturaleza, dada la descripción del indicador general explicada en el punto [1.2.1]. Por esta razón, los actores atraviesan varios sectores. Por el momento, se ha determinado que los actores actuales son: - La Dirección General de Electrificación Rural (Ministerio de Energía y Minas). - Las Direcciones Regionales de Energía o entidades regionales equivalentes. Sin embargo, en adelante, dada la variedad de aplicaciones de soluciones a los problemas y causas presentadas en el capítulo anterior, también deberían estar todos los sectores cuyos programas estratégicos incluyen diversas demandas de energía. De este modo, se podrá estructurar indicadores multisectoriales que permitan una real medición de la cobertura de energización en función de la condición de interés.

1.3.2.2 Análisis de intervenciones CAP. X

70

La evidencia de la eficacia y del costo-efectividad de todas las intervenciones está documentada por la mención de fuentes de documentación en las cuales se mencionan experiencias exitosas de cada tipo de intervención (Formato B101). Sin embargo, en el tema de energización rural, PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES





es importante mencionar que el reciente (referido a los últimos 10 años) cambio de enfoque en los modelos de energización mencionados en la primera parte (selección del Modelo Conceptual), incorpora una dificultad adicional a la disponibilidad de datos históricos que permitan demostrar fehacientemente que una intervención ha tenido un éxito permanente. Por ejemplo, en el aspecto de infraestructura, los modelos de las décadas anteriores priorizaban el volumen de infraestructura. Actualmente, se ha demostrado que la implementación de infraestructura (acceso a la energía) es sólo un aspecto de la solución. La implementación de soluciones integrales ha empezado, por ejemplo, a estar documentada por el Banco Mundial, a partir de marzo del 2008 (Ver bibliografía y Modelo Conceptual). Como conclusión, la fortaleza de la evidencia sobre la eficacia y costo efectividad es alta, en gran medida, porque las correcciones sobre los modelos de energización anteriores tienen una base sólida en las limitaciones de la aplicación anterior, más que una base histórica fuerte en la ejecución de las nuevas soluciones. Estas experiencias y cambios están documentados en los Formatos B101 y B102. Ninguna de las soluciones identificadas en el Modelo Prescriptivo presenta incoherencias o contradicciones. Precisamente, una de las novedades de los nuevos enfoques es la de intentar una mayor integralidad (fusión de los conceptos de disponibilidad, accesibilidad y aceptabilidad).

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

1.3.3 Identificación de intervenciones vigentes



Las intervenciones vigentes están registradas en el Anexo D. Si bien es cierto, la mayoría de las intervenciones están orientadas a infraestructura, muchos de los componentes de las actuales intervenciones, incluyen resultados de todos los factores identificados. Asumiendo el resultado final como la disponibilidad, acceso y consumo sostenible de la energía mínima necesaria para garantizar su desarrollo sostenible a través de la satisfacción de condiciones mínimas de calidad de vida y capacidad de producción [ML 0.0], se listan las intervenciones principales consideradas según los talleres con personal del MINEM encargado de las actividades relacionadas a energización. Es importante resaltar que las intervenciones actuales identificadas podrían incrementarse una vez que se consoliden los indicadores formales que se decida para cada uno de los componentes. El criterio para incluir las intervenciones en el Programa Estratégico (tomado por los directivos a cargo de las iniciativas actuales) ha sido priorizar los presupuestos aprobados.

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

INSTITUTO PACÍFICO

71

Tabla 6. Detalle de las intervenciones para cada componente del Modelo Prescriptivo Resultado Final

Resultados Intermedios

CAP. I

[ML 1.0] Cobertura energética potencial asegurada con proyectos de inversión pública o privada, usando la energía potencial disponible en red o fuera de red para el consumo de productores y pobladores rurales.

CAP. II

CAP. III

[ML 0.0] [ML 2.0] Consumidores potenciales con contratos operativos de consumo efectivo de energía eléctrica, calórica o mecánica.

CAP. IV

[ML 3.0] Consumidores potenciales con voluntad de consumo y capacidad y voluntad de pago de costos de mercado en el ámbito rural.

CAP. V



CAP. VI

CAP. VII

Resultados Inmediatos [ML 1.1] - Capacitación de inversionistas (públicos y privados) para incrementar la disponibilidad de energía (actualmente existen múltiples iniciativas en energía eólica y solar que han incrementado las acciones del Estado respecto a este rubro). [ML 1.2] - Elaboración de bases de datos sobre energías alternativas (solar, eólica, geotérmica). - Publicación de las bases de datos para los inversionistas. [ML 2.1] - Proyectos de instalación de infraestructura de transmisión y distribución eléctrica en zonas rurales. - Proyectos de instalación de infraestructura de transmisión y distribución eléctrica en zonas rurales. [ML 2.2] - Componentes de algunos proyectos orientados a garantizar el mantenimiento operativo. [ML 3.2] - Programas de difusión de información técnica generada para potenciales consumidores. - Proyectos de instalación de infraestructura de transmisión y distribución eléctrica en zonas rurales.

Si bien es cierto, las intervenciones actuales no cubren totalmente el requerimiento de intervenciones, el Programa Estratégico de Energización Rural (en especial el Modelo Lógico) plantea un punto intermedio entre las intervenciones actuales (básicamente del MINEM) y un conjunto más integrado de intervenciones futuras (muy probablemente multisectoriales y multinivel).

1.3.4 Priorización de intervenciones 2.

Los criterios de priorización y la definición de las características están contenidos en el Anexo D (Formato B103, B104).

Diseño

2.1 Determinación del Modelo Lógico del PEER (Entregable 4) CAP. IX



El Modelo Lógico ha sido diseñado desde la implementación del Modelo Prescriptivo. Lo adicional que se ha ido agregando, respecto de los Formatos del Anexo B y D, es la mayor coherencia metodológica que se puede ganar. Esto está incluido en el Anexo E (Archivo MS Access, incluyendo propuestas metodológicas).

CAP. X

2.1.1 Estructura, productos y resultados en el modelo lógico 72

Los resultados finales, intermedios e inmediatos están registrados en el PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Formato B100 del Anexo C y Formato de Estructura Funcional en el Anexo D. A continuación se presenta un extracto mostrando los detalles de los resultados finales e intermedios.

CAP. I

Tabla 7. Extracto del Modelo Lógico (Formatos B100) RESULTADO FINAL

RESULTADOS INTERMEDIOS

[ML 0.0] QUIÉNES

[ML 0.0] QUÉ

[ML 1.0] QUIÉNES

[ML 1.0] QUÉ

Consumidores de energía (eléctrica, calórica, mecánica) actualmente sin cobertura, en ámbito rural.

Disponibilidad, acceso y consumo sostenible de la energía mínima necesaria para garantizar su desarrollo sostenible a través de la satisfacción de condiciones mínimas de calidad de vida y capacidad de producción (de acuerdo al Anexo 1).

Potenciales inversionistas en proyectos de oferta energética rural. Consumidores potenciales, demandantes de energía en ámbito rural.

Cobertura energética potencial asegurada con proyectos de inversión pública o privada, usando la energía potencial disponible en red o fuera de red para el consumo de productores y pobladores rurales, según los requerimientos del Anexo 1.

[ML 0.0] CUÁNTO Cobertura energética operativa (con consumo sostenible) Línea Base: 23% Meta: 100% Nota18

[ML 0.0] CUÁNDO Línea Base: 2008 Meta: 2020

[ML 1.0] CUÁNTO % de potencial energético disponible como oferta rural Línea Base: ¿15%? Meta: ¿70%?

CAP. II

CAP. III

[ML 1.0] CUÁNDO Línea Base: 2008 Meta: 2020

CAP. IV

[ML 2.0] QUIÉNES

[ML 2.0] QUÉ

Consumidores potenciales que hoy no consumen energía necesaria en el ámbito rural.

Consumidores potenciales con contratos operativos de consumo efectivo de energía eléctrica, calórica o mecánica, según prioridades del Anexo 1.

CAP. V

[ML 2.0] CUÁNDO

CAP. VI

[ML 2.0] CUÁNTO Línea Base: 23% Meta: 100%

Línea Base: 2008 Meta: 2020

Nota19 [ML 3.0] QUIÉNES

[ML 3.0] QUÉ

Consumidores potenciales desinformados en el ámbito rural.

Consumidores potenciales con voluntad de consumo y capacidad y voluntad de pago de costos de mercado en el ámbito rural

[ML 3.0] CUÁNTO Hogares rurales sin contrato de suministro Línea Base: ¿85%? Meta: 0%

CAP. VII

[ML 3.0] CUÁNDO Línea Base: 2008 Meta: 2011

Nota20

Nota18 Nota19 Nota20 18 19 20

CAP. IX

La estimación de los valores se hace actualmente sólo en función de la cobertura eléctrica. Lo correcto sería actualizarlo con un indicador de cobertura para energía eléctrica, calórica y mecánica. La estimación de los valores se hace actualmente sólo en función de la cobertura eléctrica. Lo correcto sería actualizarlo con un indicador de cobertura para energía eléctrica, calórica y mecánica. La estimación de los valores se hace actualmente sólo en función de la cobertura eléctrica. Lo correcto sería actualizarlo con un indicador de cobertura para energía eléctrica, calórica y mecánica.

INSTITUTO PACÍFICO

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CAP. X

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

3.

Anexos



Anexo A: Modelo Conceptual (Formato A100)



Anexo B: Modelo Explicativo (Formatos A101, A102, A103, A104)



Anexo C: Modelo Prescriptivo (Formatos B100, B101, B102, B103)

4.

Bibliografía



American Management Association. Handbook of Project Management. New York, 2006. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Website: www.inei.gob.pe



ITDG. Website: www.itdg.org



Machicao, J. Metodología GOAL©. Website: www.metodologiagoal.7p.com



Ministerio de Economía y Finanzas. Guía Metodológica para el Diseño del Modelo Lógico. Lima, 2007.



Ministerio de Energía y Minas. Balance Energético Nacional. Extraído del Website: www.minem.gob.pe



Ministerio de Energía y Minas. Plan Nacional de Electrificación Rural. Extraído del Website: www.minem.gob.pe



Ministerio de Energía y Minas. Website: www.minem.gob.pe



Project Management Institute. PMBOK, Third Edition, 2004.



Project Management Institute. Standard for Portfolio Management, First Edition, 2006. World Bank. National Survey of Rural Household Energy Use in Peru. Volume II: Annexes. June 20, 2007



World Bank. The Welfare Impact of Rural Electrification: A Reassessment of the Costs and



Benefits. Independent Evaluation Group. New York, 2008.

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

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PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

DISEÑO DEL PROGRAMA ESTRATÉGICO “ACCESO A SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES DE TELECOMUNICACIONES EN LOCALIDADES RURALES”

CAP. I

I.

MODELO CONCEPTUAL

a.

Identificación de la condición de interés en Telecomunicaciones Rurales



De acuerdo a las instrucciones dadas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) tiene como propósito asegurar la calidad del gasto público de manera que se produzca un resultado en las zonas rurales. El resultado es entendido como una mejora en la calidad de vida de los pobladores en las zonas rurales, a partir del diseño de intervenciones, orientadas a la generación de resultados que puedan propiciar la efectividad en el desarrollo del país.





CAP. II

La condición de interés debe estar asociada a elementos que permitan mejorar la calidad de vida de la población, en términos de comunicaciones personales, servicios sociales (salud y educación) y servicios productivos (agropecuario principalmente, pues se trata de actividades en las zonas rurales). Estos tres tipos de servicios que son ofrecidos a partir de la infraestructura de telecomunicaciones son aspectos cruciales para lograr el desarrollo de las zonas rurales, entendiendo desarrollo bajo el concepto de Desarrollo Territorial Rural, definido como “un proceso de transformación productivo e institucional desde un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural” (Shejtman y Berdegué, 2003). Bajo este enfoque la condición de interés debe guardar relación con los elementos personales, sociales y económicos que pueden ser prestados a través de la infraestructura de telecomunicaciones. Definida así la condición de interés, aparece la necesidad de definir el papel que le corresponde tener a los diferentes sectores involucrados en la efectiva prestación de los servicios identificados en las zonas rurales. Por el tipo de servicio que es necesario ofrecer a los ciudadanos en las zonas rurales, los sectores involucrados son salud, educación y agropecuario, a través de sus programas específicos. De esta manera, la condición de interés asociada a una situación de desarrollo rural puede ser: “Ciudadanos con escaso/ limitado acceso a servicios de telecomunicaciones para comunicarse, recibir servicios de salud y educación, e información para lo toma de decisiones productivas en el sector agropecuario”. Sin embargo la condición de interés señalada implica realizar acciones que van más allá de las funciones y capacidades del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones –FITEL. Por esta razón, la condición de interés que interesa en este proceso de formulación no puede estar planteada en términos de desarrollo rural, pues rebasa las posibilidades del MTC, sino más bien sólo a la necesidad de contar con infraestructura de telecomunicaciones, dejando la responsabilidad de proveer los servicios sobre la red a otros actores del gobierno. En este sentido, la condición de interés sobre acceso a los servicios de telecomunicaciones está por debajo de la condición de interés asociada a desarrollo rural.

INSTITUTO PACÍFICO

75

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. I



Entonces, la condición de interés para el sector telecomunicaciones en zona rurales es la siguiente:



“Ciudadanos con nulo/ pobre acceso a servicios básicos de telecomunicaciones”



La condición de interés en las telecomunicaciones para las zonas rurales planteada de esta manera requiere de algunas precisiones adicionales, debido a que la determinación de estos elementos está necesariamente asociado a decisiones de política pública en telecomunicaciones.

CAP. II

a.1. ¿Acceso universal o servicio universal? CAP. III

CAP. IV

CAP. V



CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

1

Un primer elemento a considerar es quién será el grupo objetivo, lo que tiene dos posibilidades: Individuos o grupos de individuos en zonas rurales, es decir, de manera comunitaria. La decisión de dar acceso a las telecomunicaciones a individuos conlleva un concepto de “servicio universal”, en donde el 100 por ciento de los individuos de un país está suscrito a un servicio de telecomunicaciones. En cambio, el “acceso universal” está asociado a la comunicación para comunidades, es decir, grupos de individuos. Sobre este punto la literatura plantea énfasis, por ejemplo, un informe de Regulatel1, sostiene que “servicio universal” es cuando el 100 por ciento de los individuos o viviendas está suscrito a un servicio de telecomunicaciones dado y “acceso universal”, es cuando el 100 por ciento de un país tiene acceso a un teléfono público o un telecentro comunitario. En cambio otra literatura define “servicio universal” como el asegurar el servicio para todos dentro de un país2. Un segundo elemento es la naturaleza política del concepto de “servicio universal”3, que surge de un aspecto estructural en la industria: los servicios son prestados a través de redes, lo que provoca que el propietario de la red tenga poder monopólico. Si bien es cierto en telecomunicaciones el poder monopólico del propietario de la red es cada vez menor producto de factores como el costo decreciente de la tecnología y las características del mercado especifico (por ejemplo, larga distancia), en el caso de zonas de altos costos de instalación de la red este elemento si es relevante. Por este motivo, el Estado establece diferentes mecanismos para obligar al propietario o concedente de la red a prestar los servicios más allá de las áreas comercialmente rentables. Otro aspecto es la demanda de los ciudadanos por “servicios básicos”, dentro de los cuales está la necesidad de estar comunicados a fin de recibir apoyo en, por ejemplo, emergencias por desastres naturales o de otro tipo. Esto genera presión adicional sobre el Estado de parte de los ciudadanos para crear mecanismos que permitan extender el servicio más allá de las áreas comercialmente rentables. Lo anterior provoca entonces que en la discusión del grupo objetivo entren elementos de carácter social y político, no sólo económico.

Stern, Peter y David Townsend (2006) “Nuevos modelos para el acceso universal de los servicios de telecomunicaciones en América Latina”. REGULATEL Hultkrantz, Lars (2005). “A review of universal-service policy”. Working Paper Nº 5. Department of Economics, Informatics and Statistics, Örebro University. Op.cit.

2 3

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PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

a.2. ¿Qué tipo de servicios de telecomunicaciones?



Los servicios de telecomunicaciones que pueden ser ofrecidos sobre la base de la tecnología existente están en función a la capacidad de pago de la demanda. Esto significa que en estricto en las zonas rurales es posible recibir servicios de última generación, si es que existen individuos o comunidades que los necesitan o demanden. En ese sentido, la condición de interés con respecto al tipo de servicios de telecomunicaciones que pueden estar disponibles en las zonas rurales está asociada al objetivo de política pública del Estado, en una visión de arriba hacia abajo (enfoque de oferta), o a los requerimientos de los ciudadanos, de manera individual o colectiva, en una visión de abajo hacia arriba (enfoque de demanda). En otras palabras, la política pública del Estado puede ser proveer acceso a teléfonos públicos y telecentros (acceso universal), pero puede ocurrir que los ciudadanos requieran para hacer realidad el potencial productivo de la zona acceso a telefonía móvil (teléfono para cada individuo) y servicios de banda ancha. Por lo tanto, el tipo de servicios de telecomunicaciones está asociado a las características existentes y potenciales del territorio o región involucrada, y finalmente al potencial de desarrollo económico (y sostenible) de la misma, si es que el propósito es generar impacto o resultados para los ciudadanos. De no considerar estos elementos puede ocurrir que el Estado promueva servicios que no son los necesarios o demandados por los ciudadanos. La condición de interés puede ser definida de manera preliminar como “Poblaciones sin servicios de telecomunicaciones”. Esta definición preliminar requiere necesariamente ser acotada en la medida que el marco conceptual sea enriquecido con la evidencia que vaya identificándose en la investigación bibliográfica, y el proceso de formulación del presupuesto vaya aplicándose, pues es necesario identificar los siguientes puntos: • Debe tomarse una decisión sobre si el objetivo es llegar a individuos o a individuos en comunidad, es decir, poblaciones. De la bibliografía colectada la evidencia no es concluyente sobre este aspecto pues la actual tecnología permite llegar a individuos a costos razonables y son elementos no necesariamente económicos los que pueden ser determinantes, por lo que aún es prematuro afirmar que debe llegarse con telecomunicaciones a comunidades. • El término “servicios de telecomunicaciones” debe ser más preciso pues así enunciado abarca diferentes tipos de servicios, desde telefonía pública hasta satelital, pasando por acceso a Internet y servicios de banda ancha, lo cual tiene diferentes implicancias en costos, habilidades para su uso por parte del usuario, entre otros elementos. No necesariamente tiene que ofrecerse todos los servicios de telecomunicaciones que la tecnología actual permite ni todos los servicios tiene impacto sobre el desarrollo en una localidad en particular, pues está asociado a otros aspectos como potencial de desarrollo de la localidad y actividades económicos presentes, por mencionar algunos aspectos. La precisión debe surgir durante el proceso de formulación del presupuesto por resultados.

INSTITUTO PACÍFICO

77

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

CAP. II

b.

Revisión de modelos conceptuales generales



Los modelos conceptuales identificados en esta primera etapa son los siguientes:



“Which lessons are learned? Best practices and World Bank rural telecommunications Policy”. Cristina Courtright.



Condición de interés: Población en zonas rurales sin acceso a infraestructura y servicios de telecomunicaciones.



Las causas directas planteadas son: • Topografía de las localidades rurales que hace difícil y costoso el despliegue de la infraestructura. • Los bajos ingresos de las poblaciones rurales que impiden pagar los servicios de telecomunicaciones. • La regulación que no promueve el despliegue de las redes en zonas rurales.



“Information and Communication Technologies: A World Bank Group Strategy”. Banco Mundial.



Condición de interés: Población en zonas rurales sin acceso a TIC y aplicaciones.



Las causas directas planteadas son: • Alto costo de los servicios. • Ausencia de infraestructura que hace posible el acceso, por ejemplo, electricidad. • Pobres competencias en los usuarios para usar las TIC y sus aplicaciones. TIC en idioma diferente al que dominan los usuarios. • Escaso personal en la zona con las habilidades específicas para aprovechar el potencial de las TIC, por ejemplo, técnicos en computadoras.



Las causas indirectas son: • “Improving Affordability of Telecom”. Claire Milne • Condición de interés: Ausencia de acceso y servicio universal.



Las causas directas planteadas son: • Las redes de telecomunicaciones no están disponibles en todo el territorio. • Las telecomunicaciones no están al acceso de las personas que están en la disposición de utilizarlas. • El precio de los servicios de telecomunicaciones no puede ser pagado por la mayoría de las personas en las zonas rurales.



Las causas indirectas que el documento desarrolla están concentradas en el tercer punto: • El bajo nivel de ingreso en la población, que está asociado al bajo nivel de actividad económica y de crecimiento en la localidad. • El alto precio de los servicios de telecomunicaciones. • Los factores de mercado que limitan el despliegue de los servicios de telecomunicaciones, como por ejemplo, la canasta de precios de los servicios, el empaquetamiento de los servicios, los esquemas de pago, la administración del crédito para los usuarios de los servicios, la definición

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

78

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

•

del servicio, el conocimiento o conciencia de los usuarios sobre los servicios de telecomunicaciones. Los factores en los usuarios, como la percepción sobre el valor de los servicios de telecomunicaciones, el comportamiento hacia el ahorro, y los incentivos al uso de los servicios de telecomunicaciones.

Las causas indirectas identificadas son las siguientes: • Con respecto al alto precio de los servicios de telecomunicaciones, están: i) los costos, que está afectado por la tecnología, la eficiencia y la tasa de expansión, ii) las beneficios, que esta afectado por la competencia y la propiedad y control de la infraestructura.



Diagramas de modelos conceptuales identificados.



Los diagramas son los siguientes:

CAP. I

CAP. II

CAP. III

Diagrama 1 CAP. IV

Población sin infraestructura de telecomunicaciones CAP. V

Topografía

Ingresos de la población

Regulación no promotora de la expansión de redes CAP. VI

Diagrama 2 CAP. VII

Población sin acceso a TIC

Alto costo

Incapacidad de los usuarios para operar las TIC y sus aplicaciones

INSTITUTO PACÍFICO

Ausencia de infraestructura relacionada (electricidad)

Idioma que no hablan los NSE bajos

CAP. IX

Personal sin habilidades para habilitar las TIC

CAP. X

79

Diagrama 3

CAP. I

Acceso y servicio universal

CAP. II

Accesible a personas en la disposición de usar los servicios

Disponibilidad geográfica

Costo del servicio accesible a todos

CAP. III

Factores del mercado

Niveles de ingreso de la población

CAP. IV

Factores de los usuarios

Precios de los servicios de telecom

CAP. V

CAP. VI

c.

Adopción de un modelo conceptual específico del país



El modelo conceptual seleccionado es el presentado por Claire Milne, debido a que la condición de interés planteada por el autor está más cerca de la discusión presentada al inicio del presente informe sobre la condición de interés a ser adoptada en el caso peruano. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que está es una primera aproximación que requiere una validación mayor a partir de la revisión de la bibliografía relevante. La adaptación del modelo conceptual a la realidad peruana corresponde a una integración parcial de los modelos conceptuales propuestos. En ese sentido, se propone integrar las limitaciones geográficas del Perú, presentadas en el modelo 1, a las causas de disponibilidad geográfica del modelo 3. Asimismo, integrar los elementos asociados al conocimiento de las TIC en los usuarios del modelo 2, a los elementos asociados a los factores de los usuarios del modelo 3. Es necesario señalar que está propuesta es una primera aproximación a un reto complejo y que tiene diferentes aristas a ser analizadas, las cuales serán integradas en durante el desarrollo de la consultoría.

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

80

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES



El resultado se observa en el siguiente diagrama. CAP. I

Acceso y Servicio Universal

Disponiblilidad geografica

Topografia

Accesible a personas en la disposición de usar los servicios

Costo del servicio accesibles a todos

Niveles de ingreso de la población

Factores del mercado

Factores de usuarios

CAP. II

CAP. III

Precios de los servicios de telecom CAP. IV

Incapacidad de los usuarios para operar las TIC sus aplicaciones

Personal si habilidades para habilitar las TIC CAP. V

II.

MODELO EXPLICATIVO

a.

Magnitud del problema



Al año 2004, se calculaba que el 29% de la población peruana estaba ubicada en el área rural, lo que representa 7,9 millones de habitantes. Estas cifras han variado para el año 2007, en donde el Censo Nacional 2007 arroja cambios significativos en la cantidad de pobladores en zonas rurales. De acuerdo a estos resultados, las zonas rurales albergan a 6,6 millones de habitantes, que representan el 24,1% de la población peruana. Los resultados del Censo Nacional con relación a los aspectos de telecomunicaciones señalan que para el año 2007, de los 1.6 millones de hogares rurales censados, el 5% de los hogares rurales tenía acceso a telefonía celular y el 0,5% a telefonía fija. De hecho, el 90,5% de los hogares censados no tenía acceso a ningún servicio de información y comunicación. En cuanto a Internet, solo 458,000 hogares rurales señalaron contar con el servicio.



4 5

CAP. VI

Un reciente estudio del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)4 muestra que en 2,273 hogares en zonas rurales, divididas en 1,124 hogares en la zona norte y 1,149 hogares en la zona sur del Perú, el 68,7% de la población5 utiliza teléfonos “Estudio de la Línea de Base para el Programa de Implementación del Servicio de Banda Ancha para Localidades Aisladas”. Estudio encargado al consorcio Apoyo Consultoría-Cuanto. 15 de Julio de 2008. Se asumen en promedio 4,5 miembros por hogar en promedio.

INSTITUTO PACÍFICO

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CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

públicos (70,8% en el Norte y 66,7% en el sur), 7,4% utiliza teléfono residencial (4,8% en el Norte y 10,0% en el sur), y 26,5% utiliza teléfono móvil (18,3% en el Norte y 26,5% en el sur). Con respecto al Internet, el 22,0% de la población sabe usar una computadora (19,4% en el Norte y 24,5% en el sur), el 40,0% conoce el Internet (38,5% en el Norte y 41,5% en el sur) y el 18,8% conoce y usa el Internet (16,0% en el Norte y 21,4% en el sur). Asimismo, el 12,2% de la población usa el Internet para educación, el 5,5% para trabajo y negocios, y el 12,3% para distracción. Aunque no son datos globales a nivel nacional, los resultados obtenidos reflejan que existe un crecimiento importante en el acceso a telefonía móvil producto de la expansión de la cobertura, aunque predomina el acceso a través de teléfonos públicos. En el caso de Internet, es interesante constatar el alto porcentaje de población que conoce, aunque no sepa usar una computadora.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

b.

Factores causales inmediatos del problema



Las causas o factores inmediatos (o directos) identificados son las siguientes: 1. Los altos costos de instalación, mantenimiento y operación de la infraestructura en las zonas rurales.- Esta situación provoca que expandir el mercado hacia las áreas rurales o remotas implica invertir recursos que no necesariamente es posible recuperar en las presentes circunstancias. 2. La ausencia o escasa infraestructura complementaria disponible en la zona (energía eléctrica y caminos).- Esta situación provoca que no sea posible instalar los servicios de telecomunicaciones o influya en la relación causar a), al incrementar los costos. 3. La limitada capacidad de pago de la población, que impide el crecimiento del mercado de telecomunicaciones.- Debido a que las poblaciones a ser atendidas están en condición de pobreza o extrema pobreza, los ingresos que reciben son para subsistencia por lo que poco es lo que pueden disponer como excedente para temas de telecomunicaciones. El mecanismo de cambio para el acceso a los servicios no siempre es el dinero, pues en las zonas rurales una forma de pago es a través de trabajo. En todo caso, puede ocurrir que exista la capacidad de pago, pero no es realizable de manera inmediata en el mercado. 4. La dispersión de la población en áreas rurales.- Debido a un crecimiento de los poblados sin orientación por parte de la autoridad responsable (municipio), los costos del proyecto de telecomunicaciones se incrementan. La tecnología inalámbrica disminuye el impacto de este factor. Sin embargo, en el caso de soluciones alámbricas sí es relevante, por ejemplo, en soluciones a través de Teléfonos de Uso Público (TUP). 5. Las escasas competencias en el ciudadano para usar o acceder a servicios de telecomunicaciones.- Este hecho provoca muchas veces que no puedan en la práctica utilizar los servicios de telecomunicaciones, principalmente el Internet. Los niveles de educación de los pobladores en estas zonas son bajos, y el acceso a la educación es difícil. Cabe destacar que los profesionales que permanecen en la zona son principalmente el personal docente y de salud.

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

82

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

c.

Factores causales intermedios del problema



Las causas o factores intermedios (o indirectos) identificadas son las siguientes: 1. El uso de tecnología no apropiada o de rápida obsolescencia para la prestación de los servicios de telecomunicaciones.- Esta causa está referida al hecho que se utilice tecnología no apropiada para las condiciones geográficas, para las condiciones de competencia en el uso de los servicios por parte de los pobladores de la zona, y para las condiciones institucionales de las organizaciones del gobierno local o nacional (escuela y/o centro de salud). 2. La ausencia o limitada presencia de ciudadanos emprendedores.En las zonas rurales no existen actores (ciudadanos emprendedores) que vean una oportunidad de negocio en las telecomunicaciones, de manera que estén en condiciones de desarrollar un servicio comercial sobre la infraestructura o red, por ejemplo, telecentros, que den valor agregado y atiendan requerimientos de organizaciones en la zona, como por ejemplo, asociaciones de agricultores, que a partir de dicho valor agregado estén en mejor condición para insertarse en el cadena de valor o proceso productivo. La ausencia de servicios de telecomunicaciones determina también la ausencia de este tipo de actor (ciudadanos emprendedores). En el caso que los servicios de telecomunicaciones existan en la zona, los incentivos no son los suficientes para que surjan este tipo de actor pues son necesarios demasiados factores los que deben ser atendidos por parte del actor para que sólo el “emprendurismo” permita generar una actividad productiva sostenible sobre la red de telecomunicaciones. 3. La poca disposición de la población a usar los servicios de telecomunicaciones, producto del desconocimiento.- Los pobladores de las zonas rurales usan las telecomunicaciones (voz) con cierta regularidad cuando éstas están disponibles en la zona. En la medida que el servicio está a disposición y pasa el tiempo, los pobladores reducen su consumo pues deja de ser novedoso, y empiezan a operar otros incentivos como los costos. En el caso de Internet, el proceso es más complejo pues se requiere de muchas más competencias en el poblador para poder darle uso, y muchas más si el objetivo es generar valor agregado al proceso productivo. La meta es la sostenibilidad del servicio y para ello es necesario que existan un conjunto de condiciones. Un aspecto adicional es la limitada alfabetización en las zonas rurales, en donde no necesariamente el uso del idioma es fluido, debido a que es la segunda lengua, y aprendida en condiciones precarias producto de las limitadas capacidades del sistema educativo en la zona, lo que provoca que exista una limitada comprensión del idioma, en particular al leer. 4. Insuficiente apropiación de la tecnología por parte de las poblaciones o grupos beneficiados.- Este factor está asociado al hecho que en algunas ocasiones la tecnología utilizada no es la apropiada para las características de la zona, o tiene un alto grado de complejidad para las condiciones de conocimiento, capacitación e institucionales en la zona, lo que reduce o no permite la apropiación de la misma por parte de las poblaciones o grupos beneficiados con el servicio.

INSTITUTO PACÍFICO

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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

5. CAP. I

CAP. II

6. CAP. III

CAP. IV

Marco regulatorio poco promotor de la expansión del mercado.Esto debido a los requerimientos existentes para operar que involucran elementos de calidad, de costos reconocidos por el regulador, y de expansión y extensión del servicio. Este es un punto particularmente complejo para la realidad peruana debido a las características particulares que tiene el modelo de regulación de las telecomunicaciones, en donde la relación de las tarifas con los costos están presente en los contratos de interconexión de las redes de telecomunicaciones, pero no en los servicios a los clientes, pues estar tarifas son producto de la competencia entre operadores. Reglamentación, permisos y licencias cuyo proceso de obtención es largo y costoso.- Los procesos de adjudicación de programas del Estado son muy largos y complejos, y sujetos a cambios de prioridades políticas o coyunturales. La obtención de los permisos para operar en zonas rurales puede tomar tiempo y no están acordes con el servicio recibido por el operador, sino a veces son vistos como una fuente de ingresos del municipio.

d.

Modelo lógico



A continuación se presenta el modelo Lógico, el cual se puede observar con mayor detalle en el formato A101.

CAP. V

Uso de tecnología no apropiada o de rápida obsolescencia. Modalidad de asignación del subsidio.

CAP. VI

Ausencia o limitada presencia de ciudadanos emprendedores. CAP. VII

Poca disposición de la población a usar los servicios de telecomunicaciones.

La ausencia o escasa infraestructura La baja densidad de la población en áreas rurales. Los altos costos de instalación, mantenimiento y operación.

La limitada capacidad de pago de la población.

Insuficiente apropiación de la tecnología por parte de las poblaciones o grupos beneficiados.

Escasa viabilidad económica y replicabilidad de los proyectos.

Escasa o nula capacidad para utilizar las TICs.

Las escasas competencias en el ciudadano para usar o acceder a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones.

CAP. IX

Marco regulatorio orientado a mercado urbano. Reglamentación/ permisos/ licencias en procesos largos para la obtención y costoso.

CAP. X

84

“Ciudadanos con nulo/ pobre acceso a servicios públicos esenciales (voz e Internet) de telecomunicaciones”

El formato o las condiciones del servicio diseñados para otra tipo de realidad u otro nivel socioeconómico.

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

e.

Identificación de caminos causales críticos



De acuerdo a la búsqueda sistemática los caminos causales críticos identificados están establecidos en los formatos correspondientes, y son los siguientes: 1. El marco regulatorio que existe en el país está orientado a promover la expansión de los servicios de telecomunicaciones en las zonas urbanas. Esta situación provoca que los operadores de telecomunicaciones tengan escasa viabilidad económica para atender las zonas rurales y afecta la replicabilidad del modelo de negocio y/o proyecto. Esta condición provoca que no puedan atender los requerimientos por servicios públicos esenciales de telecomunicaciones de las poblaciones en zonas rurales. 2. La modalidad de asignación del subsidio que realiza el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) del MTC y el uso de tecnología que no es apropiada para las características de las zonas en donde se busca que opera o la rápida obsolescencia de la misma provoca que las poblaciones en zonas rurales tenga poca capacidad de pago frente a los servicios que se les ofrece. Esta situación lleva a que no puedan recibir los servicios públicos esenciales de telecomunicaciones. 3. La insuficiente apropiación de la tecnología por parte de las poblaciones en zonas rurales o los grupos beneficiados provoca que los pobladores en estas zonas muestren una escasa competencia para usar o acceder a los servicios públicos de telecomunicaciones, lo que provoca que no puedan recibirlos.

1

Marco regulatorio orientado a mercado urbano.

Escasa viabilidad económica y replicabilidad de los proyectos.

2

Modalidad de asignación del subsidio.

La limitada capacidad de pago de la población.

3

Uso de tecnología no apropiada o de rápida obsolescencia.

“Ciudadanos con nulo/ pobre acceso a servicios públicos esenciales (voz e Internet) de telecomunicaciones”

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

4

INSTITUTO PACÍFICO

Insuficiente apropiación de la tecnología por parte de las poblaciones o grupos beneficiados.

Las escasas competencias en el ciudadano para usar o acceder a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones.

CAP. X

85

CAP. I

III.

MODELO PRESCRIPTIVO

a.

Identificación de puntos vulnerables en el modelo explicativo



Los factores básicos o vulnerables identificados son las siguientes: 1. Escasez de involucramiento de organizaciones locales en la prestación de los servicios de telecomunicaciones.- Esta situación provoca que las iniciativas que son ejecutadas por actores de fueran podrían no ser utilizadas por las poblaciones ubicadas en las localidades rurales. Las iniciativas ejecutadas para dotar de servicios públicos esenciales de telecomunicaciones a las poblaciones en zonas rurales no son diseñadas con un enfoque de demanda, sino de oferta, por lo que no recogen las expectativas de la población, o reinterpretan y reencauzan las aspiraciones. Existe poca capacidad de adaptación a la demanda, o por el contrario, los programas pilotos se adaptan tanto a una realidad, que resulta imposible escalar el programa a una espacio mayor. 2. Escasez de oferta de capacitación/ motivación/ sensibilización para los ciudadanos interesados en utilizar los servicios públicos esenciales de telecomunicaciones.- No hay una propuesta diferencia de capacitación para los actores involucrados. La labor de entrenar y brindar asistencia técnica a los actores interesados es compleja pues requiere de presencia en la zona y permanencia. Asimismo, debe desarrollarse una relación de confianza por parte de los receptores del entrenamiento y la asistencia técnica, y los mismos deben contar con ciertas competencias a fin de adaptarse a un nuevo proceso y/o entorno de trabajo. 3. Escasez de contenidos y aplicaciones que presenten datos útiles y apropiados para darle impulso a las actividades de la zona.- La escasa presencia de estos contenidos y aplicaciones provoca que los ciudadanos en las zonas rurales no le encuentren utilidad práctica a uso de los servicios de telecomunicaciones. 4. Escasez de contenidos en idioma de la región.- El contenido en internet está principalmente en inglés y en un formato que requiere de una adaptación para poder ser internalizado localmente. 5. Desconocimiento o pobre conocimiento de los aspectos técnicos y de gestión de los servicios de telecomunicaciones (expertos locales) de la zona.- Los servicios de telecomunicaciones, y en particular la conexión a Internet requiere de una serie de condiciones técnicas que no necesariamente están disponibles en las zonas rurales. 6. Limitada disponibilidad de opciones tecnológicas para las zonas rurales.- El abanico de opciones tecnológicas que efectivamente están disponibles para las zonas rurales es limitado debido a la ausencia de operadores en condiciones de experimentar. Si bien es cierto la política pública del Estado es tecnológicamente neutra, los operadores no tienen los incentivos adecuados que los lleve a explorar todas las posibilidades. 7. La compleja y variada geografía del país.- Este factor es no vulnerable por lo que debe ser tomado como un dato de la realidad.

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

86

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

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b.

Identificación de intervenciones



Las intervenciones a ser realizadas a partir del análisis realizado están consignadas en los formatos correspondientes, y puede resumirse en las siguientes: 1. Desarrollo de nuevos modelos de negocio para atender a los pobladores en las zonas rurales.- La finalidad de la intervención es contar con operadores de telecomunicaciones informados sobre los diferentes modelos de negocio que es posible desarrollar en las zonas rurales. Los modelos de negocio a ser difundidos deben cumplir con requisitos como haber sido validados y estar aplicándose en realidades similares a la existente en las zonas rurales del Perú. 2. Incremento en el uso del servicio de telecomunicaciones en los pobladores rurales.- La finalidad de la intervención es contar con i) operadores informados en la aplicación de instrumentos del marco regulatorio comparado para las zonas rurales de manera que puedan orientar sus acciones hacia el desarrollo de modelos de negocio, a partir de las reglas de juego establecidas en el marco regulatorio, que les permita ofrecer servicios básicos de telecomunicaciones a los pobladores en las zonas rurales, ii) con la infraestructura de telecomunicaciones que les permita a los pobladores en las zonas rurales contar con una conexión a la red de telecomunicaciones que les permita acceder a los servicios públicos esenciales de telecomunicaciones, y que dicha conexión esté instalada y operativa, iii) con ciudadanos en las zonas rurales entrenados en el uso de los servicios públicos esenciales de manera que puedan utilizarlos con suficiencia, iv) con funcionarios municipales y socios locales capacitados en el uso y acceso a los servicio públicos esenciales de telecomunicaciones, y finalmente v) con una adecuada gestión y supervisión de los servicios públicos esenciales de telecomunicaciones en zonas rurales. 3. Incremento en el desarrollo de proyectos replicables.- La finalidad es contar con formuladores de proyectos capacitados en el desarrollo de proyectos de telecomunicaciones en zonas rurales que cumplan con las características que hagan posible su escalamiento y replicabilidad. 4. Disponibilidad de información sobre experiencias de prestación de servicios básicos de telecomunicaciones en zonas rurales.- La finalidad es tener disponible información sobre experiencias de prestación de servicios básicos de telecomunicaciones en zonas rurales que se hayan realizado en el país. Esta información debe formar parte de los elementos que utilizan los funcionarios públicos involucrados en el diseño y ejecución de políticas públicas destinadas a proveer de servicios de telecomunicaciones a las zonas rurales al momento de tomar decisiones.

c.

Identificación de intervenciones vigentes



La información consignada en esta sección ha sido tomada y puede ser consultada en la página web del MTC. 1.

Internet rural.El objetivo del proyecto es acelerar la incorporación, en condiciones de

INSTITUTO PACÍFICO

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CAP. II

CAP. III

CAP. IV

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CAP. VII

CAP. IX

CAP. X



equidad, de las poblaciones de las áreas rurales y lugares de preferente interés social, a las oportunidades que ofrecen las TICs, promoviendo su integración a la red pública de telecomunicaciones. Con este fin el FITEL, del MTC, formuló el Programa “Implementación de Telecomunicación Rural – Internet Rural”, que propone la implementación de infraestructura de telecomunicaciones para la provisión de acceso a Internet, la promoción de instalación y operación de 1,050 establecimientos rurales de Internet, distribuidos a nivel nacional y a cargo de personas representativas y autoridad de cada localidad, así como un programa de capacitación orientado a dotar de herramientas básicas que faciliten a la población el empleo de la infraestructura que se instale. El proyecto utiliza el esquema de asociación público privado, a fin de fomentar la participación del sector privado en la provisión de servicios de telecomunicaciones en áreas rurales y lugares de preferente interés social. El Programa también considera los siguientes aspectos: • Instalar y operar un Establecimiento Rural de Internet en cada una de las 1,050 localidades bajo la supervisión de un Comité de Gestión local. • Sentar las bases de una “Cultura del Uso de Internet” a fin de favorecer la apropiación de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs), y Impulsar la creación y funcionamiento de micros y pequeñas empresas que perciban al ERI como un aliado estratégico. A fin de probar el modelo planteado para la ejecución del Programa, la Oficina de Proyectos de Comunicaciones (OPC) del MTC puso en marcha un Proyecto Piloto a través del cual se implementaron treinta (30) Establecimientos Rurales de Internet en los departamentos de Ancash y Ayacucho, los cuales viene funcionando desde fines del mes de junio del año 2006. El Programa será implementado a través de cinco componentes:



Componente 1: Incremento de la Infraestructura de comunicaciones



Este componente está orientado a brindar la conectividad a las 1,050 localidades rurales, proporcionada por el operador de servicios de telecomunicaciones, a través de la solución tecnológica que considere más conveniente siempre que cumpla con los requisitos de calidad de servicios y especificaciones señaladas en las bases de dicho proceso.



Componente 2: Formación de la red de establecimientos rurales de servicios de comunicación e información con Internet



Cada localidad beneficiaria será responsable de implementar los denominados Establecimientos Rurales de Internet. Estas localidades rurales tienen características de ejes de desarrollo de sus zonas y centro de actividades económicas, sociales y culturales, las cuales servirán como centro de información para los poblados que se ubiquen dentro de su radio de influencia. Para que el Establecimiento Rural de Internet sea instalado

CAP. I

CAP. II



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CAP. IX

CAP. X

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PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES









correctamente y opere de manera adecuada, desde el punto de vista técnico, en el Programa se previó la realización de actividades que: Identifiquen las 1,050 localidades beneficiarias del Programa. Ubiquen un local para cada Establecimiento Rural de Internet, indicando las instalaciones, cambios o mejoras necesarios en cada uno de ellos, con la posterior verificación del cumplimiento de lo señalado en este estudio por parte del Comité de Gestión. Doten de conocimientos técnicos esenciales a las personas responsables de la gestión del Establecimiento Rural de Internet y de herramientas que les permitan generar negocios conexos y/o complementarios a dicho Establecimiento. Componente 3: Operación eficiente y sostenible del sistema en el desarrollo de los servicios de comunicaciones e información Para favorecer el funcionamiento de la red de los Establecimientos Rurales de Internet, se tienen previstas acciones que permitan realizar convenios y alianzas no sólo para proveer información útil a las personas que usen las facilidades de cada Establecimiento sino también para favorecer su autosostenibilidad. Componente 4: Desarrollo de capacidades y fomento de una cultura en el uso de Internet Dadas las dificultades que pueden tener los pobladores rurales para capacitarse, en el Programa se ha previsto la realización de una capacitación básica en el uso de la computadora e Internet que permita que la población beneficiaria utilice las TICs como herramientas de desarrollo local. Esta capacitación está dirigida a los pobladores de la localidad beneficiaria y permitirá identificar a aquellos que pueden convertirse en los promotores locales. Para que este proceso de capacitación cumpla con los objetivos planteados, es necesario realizar un diagnóstico de las necesidades de capacitación del poblador rural, elaborar el material de la capacitación de manera que sea fácilmente comprensible y desarrollar actividades de promoción en el uso de los servicios del mencionado Establecimiento.



Componente 5: Mejora en la gestión e implementación del proyecto



Dada la magnitud del Programa, es necesario gestionarlo de modo tal que siempre se cuenten con los recursos necesarios para su ejecución y que se cumplan las metas trazadas en su planteamiento, a través de acciones orientadas a supervisar, monitorear y evaluar cada uno de los proyectos del Programa

2.

Banda ancha rural



El Programa tiene por objetivo continuar la política de acceso universal y ofrecer servicios de telecomunicaciones de banda ancha mediante la instalación de cabinas de acceso público a Internet y telefonía IP en localidades rurales que se encuentran cerca de las ciudades que cuentan con acceso a servicios de banda ancha.

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CAP. I

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CAP. I

CAP. II



CAP. III

CAP. IV

CAP. V

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Los objetivos de desarrollo son: Mejora de niveles de uso de información por sectores de educación, salud, gobierno y comercio. Mejora de comunicación entre los pobladores y entre estos y el sector urbano. El Programa formulado por el FITEL para su financiamiento con recursos del Fondo mediante un contrato de financiamiento para que empresas privadas de telecomunicaciones nacionales o extranjeras, seleccionadas a través de un Concurso Público de Ofertas, ejecuten, operen y mantengan la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones propuestos en la iniciativa. Por razones de transparencia y reglamentarias, los concursos para la asignación de recursos del FITEL patrocinan la neutralidad tecnológica de los proyectos de telecomunicaciones. Sin embargo, atendiendo a la configuración geográfica y la cercanía de las localidades a las ciudades que en la actualidad cuentan con servicio de banda ancha; la experiencia en el proyecto piloto financiado con fondos de FITEL en Huaral; los menores costos de inversión inicial; la rapidez de la instalación y los bajos costos de operación; el Programa ha seleccionado la tecnología inalámbrica para su diseño, operación y financiamiento. Enfoque de extensión de los servicios

Operador establecido

Interconexión telefónica

Antenas directiva

Antenas omnidireccional

CAP. VII

OPERADOR RURAL

LOCALIDAD RURAL ISP establecido

Ciudad Cabecera

Conexión internet

CAP. IX

CAP. X

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PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Esquema de enlaces para empresas con concesión

4W

4W

CAP. I

CAP. II

25 Kms CAP. III

Esquema de comunicación dentro de un mismo departamento 11 Ghz

14 Ghz CAP. IV

Trer 1 (Backbone internet)

Kl Ancash

nd ou Inb

E 1s Datos

CAP. V

TELEPUERTO

CAP. VI

36,000 Kms

Lima SS7

E s1 Voz

CAP. VII

5 Kms Abonado

PDI Lima

RTPC

Larga distancia

TUP Chimbote CAP. IX

3.

Banda ancha para localidades aisladas



Consiste en la provisión del servicio de banda ancha para dar los servicios de telefonía de abonados, telefonía pública e Internet. El proyecto beneficiará aproximadamente a 1.66 millones de habitantes de 3,852 localidades rurales

INSTITUTO PACÍFICO

91

CAP. X

aisladas. El proyecto ha sido diseñado con un enfoque de convergencia tecnológica para dar múltiples servicios sobre una plataforma de Banda Ancha Satelital. Se ofertarán los servicios de:

CAP. I



CAP. II

Acceso a Internet en 1,019 localidades. Teléfonos públicos en 3,010 localidades. Telefonía residencial en 497 localidades. Capacitación a los emprendedores locales e inducción de demanda a través de sensibilización y difusión dirigida a la población beneficiaria.



Objetivo central



“Adecuado acceso a los servicios de telecomunicaciones y a la información necesaria para el desarrollo económico y social del sector rural y de preferente interés social” El acceso a los servicios de telecomunicaciones a Internet y uso productivo de las TICS, permitirá a los pobladores de las zonas rurales potenciar sus actividades sociales y familiares, identificar nuevas oportunidades de negocio y/o adquirir conocimientos para mejorar los negocios que ya tengan en marcha.



Objetivos específicos



Medio de Primer Nivel: Adecuada oferta de servicios de telecomunicaciones en áreas rurales

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

• •

CAP. VI



CAP. VII





CAP. IX

CAP. X

92

Suficientes condiciones de sostenibilidad de proyectos privados Costos de inversión (CAPEX) y operación (OPEX) razonables para implementar las TICs. Tarifas razonables y disminución de otros costos para la población en el uso de las telecomunicaciones. • Extensión a localidades aledañas utilizando Wireless • Servicios de valor añadido Adecuado nivel de uso de los servicios de telecomunicaciones. Emprendedores con mayores conocimientos en gestión de servicios de acceso a Internet. Expertos locales en el uso de las TICs y materiales apropiados que faciliten el aprendizaje. Conocimiento del funcionamiento y óptima utilización de los servicios en telecomunicaciones. Estructuración del Proyecto 1) Asignación de subsidio por concurso por mínimo subsidio. 2) Inversiones, instalación, operación y mantenimiento de los servicios de telecomunicaciones a cargo del operador. 3) Telefonía Pública, a cargo de un emprendedor local o Comité Local de Internet. 4) Telefonía de abonados, a cargo del operador. PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

5)

6)

Acceso a Internet: a) A cargo de un Comité Local de Internet, b) Emprendedor local, c) Operador de telecomunicaciones. Capacitación a cargo del operador de telecomunicaciones.

CAP. I

Objetivo: Proveer de servicio de Banda Ancha a nivel nacional para localidades aisladas. Inversión: S/. 80 millones. Subsidio Máximo: S/. 139 millones. Servicios Ofertados: Acceso a Internet, telefonía de abonados, telefonía pública. Localidades beneficiadas: 3,852 Población beneficiada: 1.5 millones

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

4.

San Gaban – Puerto Maldonado



El proyecto tiene como eje de actuación la Línea de Alta Tensión que se está proyectando construir entre San Gabán y Puerto Maldonado a un costo aproximado de US$ 10 millones y que permitirá que la Hidroeléctrica de San Gabán provea de energía eléctrica de buena calidad a las poblaciones aledañas a la carretera Interoceánica en el tramo que va desde San Gabán a Puerto Maldonado pasando por localidades importantes con Masuko o Laberinto.



La LT San Gabán – Puerto Maldonado prolonga la que ya existe entre San Gabán y Azángaro que permite conectar a la Hidroeléctrica de San Gabán al Sistema Eléctrico Interconectado del país. La trayectoria de la LT en lo fundamental sigue a la carretera Interoceánica en el ramal que viniendo de Puerto Maldonado pasa por Masuko en el Distrito de Inambarí y se prolonga hasta Puno pasando por Azángaro.



La región de Madre de Dios, con 85,873 Km2 es la tercera más extensa del país, después de Loreto y Ucayali aunque relativamente poco poblada pues tiene una población total, según el INEI al 2005 de. En cuanto a la superficie por provincias, se reporta para Tambopata el 42,58 % de la superficie total, Manu el 32,54% y Tahuamanu el 24,88%.

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

Objetivos

“Incremento de la infraestructura, la eficiencia y calidad de los servicios de telecomunicaciones en los centros poblados de la provincia de Tambopata y Manu de la Región de Madre de Dios” Contribuir a la reducción de la brecha digital en Madre de Dios a través de la provisión de servicios de telecomunicaciones de telefonía fija, telefonía pública, Internet y acceso a banda ancha a 89 localidades ubicadas en la provincia de Tambopata y Manu.

INSTITUTO PACÍFICO

93

CAP. IX

CAP. X

Datos generales

De acuerdo con un análisis realizado empleando herramientas SIG con la finalidad de verificar la línea de vista en los enlaces terrestres, el PROYECTO podría atender a un total de 89 localidades donde se instalará la infraestructura. El presente proyecto podría atender directamente a 64.006 habitantes de la zona, e indirectamente a 4.456 habitantes.

CAP. I

Área de influencia

CAP. II



El área de influencia del Proyecto comprende la zona sur de Madre de Dios cercano a tramos de la carretera Interoceánica que va de Mazuko a Puerto Maldonado y también algunas localidades que se sitúan en el Cusco cercanas a Madre de Dios.

CAP. III

Criterio de selección de localidades

CAP. IV

CAP. V



Teléfono Público.- Localidades que dispongan de energía eléctrica convencional o de más de 100 habitantes contaría con un teléfono público.



Internet.- Localidades con más de 200 habitantes y que disponga de energía eléctrica convencional contaría con 2 conexiones a Internet a una velocidad de 128/256 kbps.



Telefonía Residencial.- Localidades con más de 300 habitantes y que disponga de energía eléctrica convencional contaría con el servicio de telefonía fija, se estima que inicialmente se instalaría el 1% de la población que habita en esa localidad. Del total de centros poblados a ser atendidos de los cuales 14 tendrían telefonía fija local, 76 tendrían teléfono público y 18 (con dos conexiones) tendrían acceso a Internet con el presente proyecto. Los beneficiados directos serían 22,230 pobladores.

CAP. VI

Aspectos técnicos

El proyecto emplea como infraestructura del tendido eléctrico de alta tensión de la Empresa Electro Sur Este, para el tendido de un Backbone de fibra óptica, dicho tendido conectara 4 nodos primarios a través de los cuales se brindará acceso a servicios de telecomunicaciones a un conjunto de centros poblado utilizando medios inalámbricos. Los nodos denominados considerados son: 1. Mazuco 2. Santa Rosa 3. Puerto Rosario 4. Puerto Maldonado



Así mismo para la conexión del backbone con la red de portadores de larga distancia nacional se empleara el nodo de conexión de la Estación Eléctrica San Gabán.



Los nodos primarios proveerán comunicaciones a nodos secundarios y estaciones terminales mediante enlaces inalámbricos en la banda no licenciada de 2.4GHz. El nodo Estación Eléctrica San Gabán servirá como nodo de conexión a Internet a través de la red de comunicaciones de la Empresa de Generación

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

94

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Eléctrica San Gabán y REP, y el nodo Puerto Maldonado se empleara como nodo de interconexión telefónica con la central telefónica de Puerto Maldonado, nodo que dispondrá de una central telefónica IP que se empleara para la conmutación de las comunicaciones telefónica locales y además servirá de interconexión con las redes de servicio portador de LDN y LDI.





Los enlaces de radio proveerán servicios de comunicaciones de BANDA ANCHA que permitirán brindar servicios de voz y datos a bajo costo a nivel local además de posibilitar la integración de las localidades consideradas en el proyecto al resto del país y el mundo mediante acceso a Internet y mediante la interconexión con la red de servicios de telefonía de abonado de Puerto Maldonado. En este contexto es fundamental la localización de un operador local que provea con una plataforma tecnológica que permita la convergencia de servicios de voz y datos. Asimismo ha considerado conveniente se disponga de un servidor local de contenidos orientados al desarrollo, educativo, cultural, socioeconómico y mejoras de la calidad de vida en la zona, al cual las 89 localidades tendrían acceso a muy alta velocidad. Para el proyecto se ha tenido como consideración importante garantizar una adecuada continuidad del servicio, fijándose una disponibilidad de enlace de radio de 99.9885% lo que da una probable indisponibilidad (perdida de comunicaciones) anual de 1 hora por efecto de desvanecimiento por propagación, considerando el ámbito de Madre de Dios como terreno promedio y zona húmeda.

d.

Priorización de intervenciones



La priorización de las intervenciones se ha realizado sobre la base de las evidencias que sustentan cada una de las actividades propuestas. Las intervenciones propuestas están consignadas en los formatos correspondientes.

IV.

MODELO LÓGICO

a.

Modelo lógico



La estructura del modelo lógico está consignada en los formatos correspondientes y sigue la estructura planteada en la metodología. En ese sentido, para cada cadena causal se han establecido los resultados inmediatos e intermedios, y las intervenciones se han propuesto sobre la base de los factores básicos identificados.



Los productos que se desarrollan, que consideran los insumos, actividades, y el producto en detalle, son los siguientes: 1. Contar con operadores de telecomunicaciones que reciben información sobre diferentes modelos de negocio para zonas rurales.- Para lograr este propósito se requiere organizar una serie de seminarios que analicen la forma y fondo de los modelos de negocio, crear un equipo de investigación dentro del MTC y desarrollar en el sector la capacidad que permita hacer inteligencia de mercado. Asimismo, el sector debe poner

INSTITUTO PACÍFICO

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

95

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

2.

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

3.

CAP. VII

4.

CAP. IX

5. CAP. X

96

a disposición del público la información con la que cuenta, en particular aquella que mejore el proceso de toma de decisiones empresariales. En caso no cuenta con esta información debe generarla o sistematizarla. A partir de lo anterior el sector estará en condiciones de realizar una serie de seminarios de nivel internacional sobre modelos de negocio para zonas rurales y podrá difundir información útil para el proceso de formulación de modelo de negocio. Operadores de telecomunicaciones reciben información sobre el impacto esperado del marco regulatorio en el desarrollo del mercado de telecomunicaciones para la zona rural.- Para lograr contar con la información requerida el sector, y en particular el organismo reglador, debe contar con un equipo técnico capacitado en esquemas regulatorios que promueven la expansión del mercado hacia zonas rurales. Este conocimiento debe ser compartido con los funcionarios del sector, por lo que deben darse sesiones de capacitación para el equipo del sector, y además el equipo técnico responsable de desarrollar las normas regulatorias deben tener sesiones de capacitación a fin de mejorar su conocimiento sobre el tema. Uno de los principales aspectos a tener en cuenta es contar con un estudio comparado sobre esquemas regulatorios que promueven expansión del mercado hacia zonas rurales a nivel internacional. A partir de lo anterior será posible elaborar normas regulatorias que promueven la expansión del mercado hacia zonas rurales. Las normas que se implementen deben contar con un estudio de impacto regulatorio, en donde el Estado pueda dar a conocer lo que espera de los operadores a partir de dicha norma. El estudio de impacto regulatorio debe ser adecuadamente difundido entre los operadores de telecomunicaciones. Instalación de servicios esenciales de telecomunicaciones en localidades rurales y de preferente interés social.- Para lograr esto debe contarse con el perfil de proyecto y expediente técnico, y debe haberse preparado, ejecutar y adjudicado los proyectos correspondiente en concurso público. A partir de lo anterior es como puede hacerse realidad los proyectos que viene ejecutando el FITEL: BAR, Banda ancha VRAE, Banda ancha San Gaban-Puerto Maldonado, e Internet rural. Usuarios de zonas rurales beneficiadas con servicios esenciales de telecomunicaciones a través de sus organizaciones, reciben sesiones de entrenamiento en el uso de los servicios.- Para lograr esto debe existir una estrategia y plan de acción del entrenamiento de mediano plazo, y deben estar definidos y preparados los contenidos del entrenamiento, así como haber obtenido la viabilidad del proyecto para poder realizar la contratación de las sesiones de capacitación. La ejecución del proyecto es lo que permitirá contar con las sesiones de capacitación para los usuarios de zonas rurales. Funcionarios y socios locales (maestros, enfermero y/o organización local) reciben sesiones de entrenamiento en el uso de los servicios de telecomunicaciones que le permite desempeñar mejor sus funciones.- Para lograr esto es necesario, igualmente, contar con una estrategia y plan de acción para el entrenamiento en el mediano plazo, y PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

6.

7.

8.

desarrollar los contenidos correspondientes. Asimismo debe tenerse aprobada la viabilidad del proyecto para contratar las sesiones de capacitación y contar con los convenios para dar estar sesiones a los funcionarios y socios locales. Con todo lo anterior será posible ejecutar las sesiones de entrenamiento en el uso de los servicios en aplicaciones que le permite desempeñar mejor sus funciones. Operadores en el ámbito rural son supervisados para verificar que cumplen con metas de calidad y cobertura establecidas en los acuerdos con el Estado.- Para lograr esto será necesario contar con una estrategia de supervisión, y con los recursos para la supervisión, directa y tercerizada. A partir de esto podrá ejecutarse las acciones de supervisión de cumplimiento de metas de calidad y cobertura. Funcionarios públicos reciben cursos en capacitación en formulación de proyectos que puedan ser replicados y escalables.- Para lograr esto el proyecto debe haber sido declarado viable a fin de poder contratar sesiones de capacitación con los contenidos solicitados. También deben haberse elaborado las guías-lineamientos para la formulación de proyectos con los parámetros indicados. Con todo lo anterior es posible entonces ejecutar las sesiones de capacitación en formulación de proyectos que puedan ser replicables y escalables. Funcionarios públicos que toman decisiones reciben información sobre lecciones aprendidas en las experiencias exitosas de prestación de servicios de saneamiento.- Para lograr esto es necesario identificar y sistematizar las experiencias exitosas, y organizar la discusión en mesas de trabajo en donde pueda realizarse un análisis de la experiencia e identificar las lecciones aprendidas que permitan enriquecer la formulación de la política pública. Con todo esto es posible entonces ejecutar las acciones para realizar las mesas de trabajo para incorporar lecciones aprendidas en experiencias exitosas de servicios básicos de telecomunicaciones en la formulación de proyectos.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

b.

Productos



Los productos correspondientes a cada uno de los modelos lógicos están expresados en los formatos correspondientes y en la descripción del modelo lógico presentado en la sección anterior.

c.

Estructura del modelo lógico



Las estructuras del modelo lógico completas están presentadas en los formatos correspondientes. A continuación se presentan los resultados.

CAP. IX

CAP. X

INSTITUTO PACÍFICO

97

Actividad 1: Resultado Final CAP. I

Poblaciones rurales de menos de 3,000 habitantes

A servicios públicos esenciales de telecomunicaciones

Tienen Acceso

En los próximos 3 a 5 años

CAP. II

Resultado Intermedio

CAP. III

Operadores

CAP. IV

Reducen los costos

Reducción de costos en instalación, mantenimiento y operación en poblados rurales

En los próximos 2 a 3 años

Resultado Inmediato

Operadores CAP. V

Desarrollan diferentes modelos de negocio

Desarrollar nuevos modelos de negocio en poblados rurales

En los próximos 12 a 18 meses

A servicios públicos esenciales de telecomunicaciones

En los próximos 3 a 5 años

Actividad 2:

CAP. VI

Resultado Final Poblaciones rurales de menos de 3,000 habitantes

CAP. VII

Tienen Acceso

Resultado Intermedio

Operadores CAP. IX

Logran

Incremento de población en zonas rurales incorporada al mercado de telecomunicaciones

En los próximos 2 a 3 años

CAP. X

98

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Resultado Inmediato

Operadores

Incremento del uso del servicio de telecomunicacio nes en poblaciones rurales

Logran

En los próximos 12 a 18 meses

Actividad 3:

CAP. I

CAP. II

Resultado Final Poblaciones rurales de menos de 3,000 habitantes

Tienen Acceso

A servicios públicos esenciales de telecomunicaciones

En los próximos 3 a 5 años

CAP. III

Resultado Intermedio

Formuladores

Aumentan

La cobertura de acceso a servicios públicos esenciales a través de proyectos

En los próximos 2 a 3 años

CAP. V

Resultado Inmediato Formuladores

Incremento de proyectos replicables

Logran

CAP. IV

En los próximos 12 a 18 meses CAP. VI

Actividad 4: Resultado Final Poblaciones rurales de menos de 3,000 habitantes

Tienen Acceso

A servicios públicos esenciales de telecomunicaciones

En los próximos 3 a 5 años

CAP. VII

Resultado Intermedio Funcionarios Públicos

La gestión del programa

Mejoran

En los próximos 2 a 3 años CAP. IX

Resultado Inmediato

Funcionarios Públicos

INSTITUTO PACÍFICO

Incrementan

La disponibilidad de información de experiencias de prestación de servicios básicos de telecomunicaciones en zonas

En los próximos 12 a 18 meses

99

CAP. X

DISEÑO DEL PROGRAMA ESTRATÉGICO “GESTIÓN AMBIENTAL PRIORITARIA”

CAP. I

CAP. II

CAPÍTULO 1: DIAGNÓSTICO La primera fase que se desarrolla para construir un Programa Estratégico, basado en los principios del Presupuesto por Resultados, es la fase de diagnóstico sobre una condición de interés.

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

De acuerdo a la guía metodológica para la Programación Presupuestaria Estratégica, es importante que esta fase de diagnóstico sea comprensiva y para esto se requiere tener como punto de partida un marco conceptual que ayude a delimitar el dominio del problema. La fase de diagnóstico comprende el desarrollo de los siguientes procesos metodológicos: 1.

Modelo Conceptual, es un conjunto de conceptos y relaciones entre ellos, vinculados a una condición de interés (o problema identificado).

2.

Modelo Explicativo, consiste en la caracterización del problema y de sus factores causales.



Así como, la identificación de caminos causales críticos (cadena de relaciones entre factores causales) y la jerarquización de los mismos.

3.

Modelo Prescriptivo, consiste en la identificación de intervenciones y en la priorización de las mismas, que afectan o modifican los caminos causales, identificados en el modelo explicativo.

A continuación se presenta el desarrollo de los tres modelos: CAP. VII

1.1. MODELO CONCEPTUAL 1.1.1 Definición de Modelos Conceptuales

CAP. IX

CAP. X

1

100

Para definir en este contexto un ‘modelo conceptual’ se ha elegido la acepción propuesta por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMA (United Nations Environment Program – UNEP, en inglés):1 Un modelo conceptual es una descripción abstracta visual o verbal de una parte del mundo desde un cierto punto de vista. Es importante que el modelo esté descrito en palabras, gráficas o imágenes que faciliten la comunicación de una estructura conceptual, con señalamiento de límites y de los puntos de posible expansión. Construir un consenso acerca del modelo también es importante.

Fuente original en inglés: UNEP/RIVM, “An Overview of Environmental Indicators: State of the Art and Perspectives”. 1994, p. 1.. PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES







Los bloques de construcción de un modelo conceptual son: OBJETOS y RELACIONES (las ligas entre los objetos). Los objetos son, de hecho, clases de objetos que poseen las mismas propiedades funcionales. Un objeto es cualquier entidad real o abstracta que es considerada como importante. Los objetos pueden interactuar con cualquier otro objeto y puede tener relaciones estructurales (un objeto puede ser parte de otro). Las relaciones no están restringidas a relaciones de causalidad. Esta aproximación a la modelación conceptual es útil ya que sigue de cerca la manera en que los expertos piensan y prescribe una estructura que es suficientemente flexible para expresar muchas posibilidades. Una idea de la utilidad de los modelos conceptuales se traduce aquí del documento2 elaborado por la Universidad de Queensland, Australia, cuyo trabajo que tiene la particularidad de tratar los aspectos humanos de manera innovadora: El desarrollo de un modelo conceptual es uno de los pasos más importantes en el desarrollo de un modelo de sistemas (Grant, 1998). Se necesita un modelo conceptual para identificar todos los componentes e interacciones importantes que se requiere introducir [en el sistema] y ayuda aclarar la escala y alcance del modelo. Puede también ser un instrumento útil de comunicación pues es relativamente simple de entender y construir y puede desarrollarse en conjunto con los interesados o tomadores de decisión. Por cierto, el modelo conceptual puede seguir siendo modificado de acuerdo a los resultados de recolección de información. Los modelos conceptuales son una importante guía para enfocarse en la recolección de datos pues ya que pueden usarse para identificar tanto los indicadores y vínculos que son bien conocidos, como los que requieren mayor estudio o investigación. En este caso, los efectos de la salud del ecosistema (en estudio) en la salud física y en la producción económica pueden modelarse con relativa facilidad utilizando datos de la calidad del agua [en este caso] y datos económicos, así como la información existente y las orientaciones sobre riesgos de salud y los modelos económicos regionales existentes. Sin embargo, los impactos de los sistemas costeros [en este caso] en aspectos de capital social y salud mental son menos comprendidos y requieren mayor investigación y datos.

1.1.2. Modelo Conceptual Global del Ambiente Los modelos conceptuales revisados en la literatura actual e información de Internet suelen estar referidos a casos específicos de problemas ambientales (agua, aire, ambientes marinos, etc.), y a modelos de ecosistemas naturales, con propósitos diversos (planeamiento, control, conservación, protección, diagnóstico, etc.). No es frecuente encontrar modelos en abstracto referidos a la totalidad del problema ambiental, que lleguen hasta la problemática del impacto de problemas ambientales. Como uno de los puntos de partida se ha utilizado varias aproximaciones y adaptaciones, seleccionadas de la abundante literatura específica disponible al respecto. 2

Fuente original en ingles: M. Cox, R. Johnstone and J. Robinson ‘A conceptual model of impacts of environmental change on human well- being’2004. p. 11.

INSTITUTO PACÍFICO

101

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

Un primer caso es el de esquemas que tratan la problemática ambiental desde el punto de vista físico, socio-cultural y económico. Un exponente de estos esquemas holísticos, es el ilustrado en la Figura 1: Figura 1. Flujo Circular de Procesos Ambientales en la Biosfera3

S

CAP. II

F

O

Recursos y Energía

R

I

E

B

A

CAP. III

Empresas

Bienes y Servicios Esfera Económica

Hogares

CAP. IV

Contaminación y Residuos CAP. V



CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

3

102

En este esquema, se ilustra la inserción – dentro de la biosfera - de la esfera económica, integrada por los hogares y empresas, junto con los procesos de producción y circulación de bienes y servicios. La esfera económica absorbe energía e insumos naturales de la biosfera, para su procesamiento y conversión; y al mismo tiempo, los devuelve a la biosfera en forma de residuos y procesos de contaminación. En este proceso, cuando la producción de residuos contaminantes excede la capacidad de recuperación de las condiciones naturales de la biosfera (la resiliencia natural), se presentan los fenómenos y consecuencias denominados de ‘degradación ambiental’. Esto sucede al nivel planetario como resultante global; no obstante, la intensidad y gravedad de los procesos se distribuye de manera diferente en cada geografía, grupo humano y ecosistemas que conforman la biosfera. Si bien este esquema ilustra de manera muy sintética la problemática ambiental global, no es suficientemente explicativo para su aplicación a problemas ambientales específicos, ni diferencia con claridad las áreas y sectores que tienen mayor responsabilidad en la degradación ambiental; y, por último, tampoco permite discernir prioridades entre hogares y empresas, ni términos de urgencia en el tiempo. Por otra parte, debe aclararse que el alcance del concepto ‘biosfera’ aquí estaría incluyendo

Adaptado y traducido al Español: Harris, J. ‘Environmental Economics’, 2002 PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES



otros sistemas como la atmósfera, la hidrosfera, y la litosfera, que también forman parte del sistema de interacción con los hogares y empresas. Como segundo caso, se presenta trabajo del grupo ‘The Sierra Nevada Ecosystem Project’4, que presenta un listado de los procesos que afectan los ecosistemas en cada una de estas esferas (Ver Figura 2), si bien este trabajo se centra en los ecosistemas y sus relaciones con otros sistemas, más que en la problemática específica de impacto ambiental en el ser humano, es una síntesis descriptiva bastante completa.

CAP. I

CAP. II

Figura 2. Procesos Ecosistémicos Clave según Esferas de Vida Esfera

Procesos Clave

Atmósfera

Hidrodinámica Transferencia de Radiaciones Transporte y dispersión Reacciones Químicas

Biosfera

Fotosíntesis y Respiración Vitalidad Individual Conducta individual Dinámica de Especies y Población Interacciones entre especies Dinámica de las comunidades Dinámica Trófica Dinámica de Genética y Evolución

CAP. III

Hidrósfera







4

Infiltración Evapotranspiración Movimiento y almacenaje de Aguas Superficiales Reacciones Químicas en Aguas Superficiales Dinámica Térmica de Aguas Superficiales Movimiento y Almacenaje Sub-Superficial Reacciones Químicas Sub-Superficiales Dinámica Criológica

Litosfera

Intemperismo Físico y Químico Dinámica de Erosión y Sedimentos Volcanismo Tectonismo

Esfera Socio Cultural

Dinámica de Población Humana Transacciones de Tierra y Recursos Actividad Económica Dinámica de la Estructura Social Humana Tecnología de Innovación y Difusión Comunicación Humana Dinámica de las Actitudes, Creencias, Valores y Conductas

Aquí en la llamada ‘Esfera Socio Cultural’ se listan las actividades económicas y sociales de las cuales depende la humanidad moderna, como parte de los procesos que interactúan con otros procesos ecosistémicos clave. En esta progresión, en tercer lugar, se hace referencia a las Metas de Desarrollo del Milenio, establecidas por la ONU en el 2000 y suscritas por el Perú. En relación al ambiente la Meta correspondiente es la No. 7, que incluye tres aspectos directamente relacionados con la salud y el manejo de los recursos naturales: Meta N° 7:Asegurar la sostenibilidad ambiental • Integrar los principios de desarrollo sostenible en las políticas y programas de país, y revertir la pérdida de recursos ambientales

Fuente original en inglés: P.N. Manley et.al Monitoring Ecosystems in the Sierra Nevada: The Conceptual Model Foundation’., 1999.

INSTITUTO PACÍFICO

103

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

• CAP. I

CAP. II

CAP. III



CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII



Reducir a la mitad, para el 2015, la proporción de población sin acceso sostenible a agua potable y saneamiento básico • Mejorar significativamente, para el 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios En términos de ésta y de otras metas, la ONU ha creado en el 2001 el programa Evaluación de Ecosistemas del Milenio (Milennium Ecosystem Assessment), enfocado en los cambios causados por el hombre en los ecosistemas y la forma en que esta situación afecta su propia salud y bienestar. De la publicación sobre este programa56 se recoge el cuadro de relaciones entre los ecosistemas y el bienestar humano, que se toma como base inicial para el modelo conceptual objeto de esta consultoría (Ver Figura 4). En este gráfico se incluyen importantes variables y se expresan nuevas interacciones: - La dimensión temporal: las intervenciones y estrategias para modificar impactos en los servicios ecosistémicos funcionan en el largo plazo; en tanto que en el corto plazo se reciben de manera pasiva; por otra parte, en el corto plazo funcionan las relaciones desde y hacia los impulsores de cambio, que deben ser modificados por estrategias de corto plazo, con miras a su influencia a largo plazo en los ecosistemas. - La dimensión socio-económica: el bienestar humano y la reducción de la pobreza son los fines últimos para los cuales se debe manejar sosteniblemente y a largo plazo los ecosistemas; los impulsores directos e indirectos deben ser controlados e intervenidos en el corto plazo pues afectan directamente - además de hacerlo a través de los ecosistemas - las condiciones de bienestar y riesgos de pobreza. - La dimensión espacial se expresa en la superposición de planos de lo global a lo regional y local, como escenarios de aplicación de las estrategias e intervenciones, pero no se alcanza a explicar cómo las diferencias de escala espacial afectarían concretamente las relaciones y temporalidad. El gráfico del modelo conceptual de la Universidad de Queensland (Ver Figura 3), elaborado en el marco del trabajo citado anteriormente, contribuye a ilustrar las relaciones e influencias entre la salud de los ecosistemas - en este caso, de los ecosistema marino-costeros – que igual sirve para resaltar los vínculos e influencias mutuas con la salud humana, el capital social y la producción económica, y el empleo.

CAP. IX

CAP. X

5

104

Fuente original en ingles: M. Cox, R. Johnstone and J. Robinson ‘A conceptual model of impacts of environmental change on human well-being’2004. p. 12 PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

CAP. I

Figura 3. Efectos de la salud de un ecosistema costero en aspectos de bienestar humano1

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

INSTITUTO PACÍFICO

105

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

En efecto, en tanto el ser humano forma parte indivisible del ambiente, gran parte de los problemas ambientales que sufre hoy la humanidad se deriva de la alteración antrópica de los ecosistemas naturales. Esta visión integral de la sociedad humana como inseparable de la naturaleza y el ambiente natural, no ha sido internalizada en los procesos de desarrollo en el pasado, debido a la especialización tecnológica y científica, y al avance paralelo y relativamente independiente de la ciencias biológicas y ciencias sociales; pero la constatación del cambio climático está poniendo en evidencia esta relación intrínseca y la necesidad de integrar las actividades del ser humano y la sociedad en los análisis ecosistémicos. Por otra parte, en el camino inverso, se ha dado más la corriente – también relativamente innovadora, pero aún antropocéntrica – de relacionar al ambiente con el interés del ser humano y su cultura, para entender mejor las interacciones e impactos mutuos. En la interrelación de la sociedad y los ecosistemas naturales reside la problemática ambiental, a todos los niveles espaciales y de grado de transformación y conversión del hábitat natural en cultural. En otras palabras, la generación de los problemas ambientales y su impacto en el individuo y la sociedad humana se deriva – desde un origen – en la conversión del hábitat natural y el uso no sostenible de los servicios ecosistémicos y recursos naturales.

1.1.3. El Modelo Conceptual Global

CAP. VI



CAP. VII



CAP. IX

Para una adaptación de este modelo directriz global, en especial en la escala, se ha tomado como referencia el trabajo desarrollado por el grupo de Evaluación Global de las Aguas Internacionales (Global International Waters Assessment, GIWA) de PNUMA y GEF7. Si bien el trabajo en referencia se centra en los aspectos de agua, la metodología usada y la clasificación de impactos son consistentes y compatibles con la aproximación y propósitos de la presente consultoría, en especial en lo relacionado al análisis de las cadenas causales y la determinación de opciones de política. Por otra parte, el agua – junto con el aire y el clima – es uno de los servicios que afectan de manera universal a todos los espacios y estamentos sociales, por lo que es posible extrapolar la metodología para aplicarla a la globalidad del ambiente y servicios ecosistémicos a cualquier escala. La metodología GIWA se aplica a las previamente determinadas “GIWA Issues” (23 problemas genéricos de las aguas internacionales), equivalentes de las ‘Condiciones de Interés’, en función de las cuales se desarrolla el análisis de la cadena causal (ver Figura 4), para la determinación de la escala y alcance del análisis.

CAP. X

106

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Figura 4. Escala y Alcance

CAP. I

CAP. II

Scaling and Scoping CAP. III











El proceso, a partir de la identificación del problema analizado (GIWA issue), determina los enlaces hacia atrás, con las Causas Inmediatas, originadas en las Actividades de Sector y las Causas de Origen (Root Causes); y hacia delante, en función de los Impactos Ambientales y los Impactos Socioeconómicos. En el caso que nos ocupa, siendo el objetivo la mitigación, remediación o prevención de la “degradación ambiental” (impactos ambientales y socioeconómicos), la condición de interés pasa a ser lo que en la metodología GIWA se define como las “causas inmediatas”, como se ilustrará más adelante. La metodología GIWA asume que, previamente al diseño del modelo conceptual, se han realizado los indispensables pasos previos de “selección del sitio”, “conformación del equipo” y “búsqueda de información. En nuestro caso, estos pasos se han predefinido con el universo del ambiente, en el primer caso; la selección de los consultores, en el segundo; y la búsqueda de información realizada como complemento al conocimiento previo de los problemas y experiencia profesional de los consultores. La elaboración del modelo conceptual en la metodología GIWA presenta una gran analogía con el capítulo respectivo de la Guía Metodológica PPE, en especial al calificar a un buen modelo conceptual cuando dicho modelo: • muestra los vínculos asumidos entre los factores; • muestra las causas inmediatas, las actividades del sector y las causas raíces que son pertinentes; • se basa en información y evidencia; e • identifica las incertidumbres y brechas en la información y evidencias disponibles En estos términos, las recomendaciones y pasos metodológicos de ambas guías son similares y permiten la adopción del modelo, aunque con la necesaria adaptación, que en este caso requiere especial cuidado por la gran diferencia de escala entre los objetivos del análisis entre ecosistemas

INSTITUTO PACÍFICO

107

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X



CAP. I

CAP. II

acuáticos determinados, y la globalidad de la problemática ambiental de un país. Una advertencia práctica sobre el análisis de cadenas causales, según GIWA, es el gran número potencial de sendas de “causa-efecto” a investigar. Para hacer el análisis viable para recomendaciones de política, se debe investigar sólo los vínculos más relevantes; descartando las que no se considere pertinente. Sin embargo, cada vez que se decida descartar variables, la decisión debe estar respaldada por información y evidencia, y no sólo por frases cualitativas. Así, el resultado del análisis debiera mostrar sólo los vínculos relevantes, como en el caso hipotético del diagrama de la Figura 5. Figura 5. Cadenas causales relevantes

CAP. III

1.1 CAP. IV

1

1.2.1

1.2

1.2.2

1.3

1.2.3 1.3.1

CAP. V

1.3.2

2

1.3.3 1.3.4

CAP. VI

3

4.1.1

CAP. VII

4.1 4

4.2 4.3 4.4

4.1.2 4.3.1 4.3.2 4.3.3

5

CAP. IX

CAP. X



108

Puede apreciarse cómo figuran en el esquema final, luego del análisis, sólo los vínculos relevantes que conducen, desde las causas de raíz hasta las causas inmediatas, al problema principal o condición de interés. El esquema, como se mostrará más adelante en el caso de la consultoría, puede ser más complicado antes de seleccionar las rutas o cadenas causales relevantes por su importancia y peso relativo; y de descartar – previo PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES





análisis y sustento – las demás causales que serían de segundo o tercer orden. En un ejercicio final de adaptación, y teniendo en cuenta que en la presente consultoría la ‘condición de interés’ (la degradación ambiental) pasaría a ser lo que en este esquema se denomina ‘causa inmediata’, se determinarán los objetivos o metas de largo plazo (estado de ‘buena salud’ general del ambiente para la población y sistemas seleccionados) y que en la metodología GIWA se identifican como los elementos que reciben el impacto de la degradación ambiental. En la metodología GIWA, se consideran las siguientes clases de impacto: - Impactos ambientales: El efecto adverso de una amenaza o presión crítica en la integridad de un ecosistema (acuático, en su caso). - Impactos socioeconómicos: 1. Impactos económicos: impactos de los cambios ambientales que repercuten en los sectores económicos y costos incurridos por las empresas y autoridades públicas. 2. Impactos de Salud, o impacto de los cambios en la cantidad, calidad y accesibilidad del bien ambiental, en la salud de los habitantes y visitantes de una región dada. 3. Otros impactos sociales y comunitarios, o impactos de los cambios en el ambiente en la demografía, niveles de empleo, bienestar de grupos vulnerables y la calidad general de vida de la comunidad y sus valores culturales.

1.1.4. Adaptación del Modelo Conceptual



CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

Para efectos de una adaptación al tema de la consultoría, se parte de la base de la metodología ejemplar seleccionada, con las consideraciones que ya han sido expuestas en términos de grupos objetivos y de la ‘condición de interés’ elegida a priori (‘degradación ambiental’), y consultando las fuentes y estudios citados y otros a nivel nacional e internacional, como figura en el anexo bibliográfico. En función de estas consultas se ha considerado a los siguientes grupos objetivo a largo plazo para acciones de gestión ambiental al nivel nacional: 1. Salud individual y familiar de personas y hogares. 2. Hábitat social colectivo, rural y urbano. Ambiente, infraestructura y equipamiento, servicios sociales, cultura, aspectos psicológicos y espirituales. 3. Base productiva económica y social (empresas, uso de recursos, energía, infraestructura empleo y servicios) 4. Los ecosistemas (especies, comunidades, diversidad biológica, servicios ambientales, paisaje, y otros) La selección sigue un criterio de prioridad de lo particular a lo general, y del ámbito cultural al ámbito natural. No obstante, no se puede dejar de percibir que desde lo natural (los ecosistemas) a lo particular e individual, se presenta también una secuencia importante de causalidad interna entre

INSTITUTO PACÍFICO

CAP. I

109

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

CAP. II

CAP. III



CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII



CAP. IX

los grupos: el impacto de la degradación en los ecosistemas se convierte sucesivamente en causal adicional de impacto en la base económica, el hábitat sociales, los hogares e individuos, aún cuando este proceso se da en el largo plazo y de manera indirecta. El caso del agua y la perdida de capacidad de los ecosistemas para producir este servicio vital, debido al cambio climático, es un caso patente. Para la determinación de las causales directas de degradación ambiental, se ha configurado una relación de causales, usando tanto fuentes de información internacional como nacional, en especial el análisis ambiental de país realizado por el Banco Mundial en el 2005. Para una comprobación de la cobertura de la relación se hizo una comparación con el listado CEPA 2000, el referente internacional para la clasificación de acciones de gestión ambiental (CAPA, en español, ver relación completa en anexo). Esta relación ha sido también usada para proponer una clasificación del gasto ambiental nacional en Perú. Para la comparación se asume un criterio de racionalidad global: las acciones corresponden a necesidades percibidas o sentidas de remediación, mitigación o prevención de impactos ambientales; por lo tanto, a cada grupo de acciones debe corresponder un grupo de problemas o impactos. Se completó con este criterio el conjunto de ‘causales directas’, limitándolas a las más importantes y de mayor incidencia en el país, con base en las evaluaciones y análisis de la problemática ambiental nacional, la Agenda Nacional Ambiental y en las políticas de Estado al respecto. Para las causas indirectas y raíces, se propone un conjunto consecuente con la estructura socioeconómica actual del Perú, aún cuando por razones de exposición y síntesis del esquema se ha agregado en alto grado las “actividades sectoriales” y causas raíces o fuentes de causalidad. El diagrama resultante del modelo conceptual global adaptado se puede ver en la Figura 6 en la hoja siguiente, como una primera aproximación que requiere discusión y validación. En el esquema se asume una dirección causal con las flechas, las mismas que por su color y grosor indican la importancia relativa del vínculo, como indica la leyenda. Los impactos del cambio climático global se expresan como una causa externa que requerirá acciones de adaptación que aún están incipientemente diseñadas. Una primera impresión del modelo, a pesar de la simplificación y agregación de fuentes y causas indirectas, es la complejidad e interacción de causalidades. Éstas han sido establecidas con base en la información general del ambiente en el país, y la experiencia de los consultores; pero mayormente están respaldadas por el informe de país del Banco Mundial, ya mencionado.

CAP. X

110

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

INSTITUTO PACÍFICO

Inundaciones, derrames, vertimientos y emisión de sustancias y residuos tóxicos líquidos

Procesos naturales locales, volcanismo, tectonismo, fuegos, viento, lluvia, marejadas, deslizamientos

Conversión y uso no controlado de hábitat naturales terrestres y costeros

Conversión y uso no regulado del suelo y de las fuentes de agua

Emisión de ruidos y vibraciones

Deforestación / Depredación de Fauna y Flora

Alteración y contaminación de suelos, desertificación, erosión, salinización, pérdida de nutrientes, inundación

Contaminación acústica

Alteración y contaminación de fuentes y cuerpos de agua

Contaminación del aire exterior

Contaminación del aire interior

Radiación nociva

Alteraciones del clima local

CAUSAS DIRECTAS

Leyenda: Causalidad de Mayor Grado; Causalidad de Mediano Grado; Causalidad de Menor Grado; Causalidad a largo plazo Nota: La relación de causalidad en este esquema se asume en términos de impacto a corto y mediano plazo, e impacto regional o nacional.

Actividades de producción doméstica y colectiva; y de expansión urbana

Actividades de transporte motorizado terrestre, acuático y aéreo

Procesos industriales y mineros, generación de energía, hidrocarburos, metalurgia, química; harinas, materiales y procesos de construcción

Vertimiento, emisión y depósito de sustancias y residuos sólidos, industriales y domésticos

Emisión de humos, gases partículas aéreas y radiaciones

Cambio climático global

Emisiones globales GEI

Actividades de extracción silvícola, asentamiento rural, agricultura y ganadería, pesca.

CAUSAS INDIRECTAS

FUENTES / RAICES

Figura 6: MODELO CONCEPTUAL DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL EN EL PERU

Degradación / Pérdida de Especies, Ecosistemas, Biodiversidad y Paisajes.

Deterioro de la base productiva económica y social

Degradación de la calidad del hábitat colectivo rural y urbano

Deterioro de la salud y calidad de vida individual y de hogares

IMPACTOS

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

CAP. I

CAP. II

111

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

112 Cambio climático global Inundaciones, derrames, vertimientos y emisión de sustancias y residuos tóxicos líquidos

Emisiones globales GEI

Procesos naturales locales, volcanismo, tectonismo, fuegos, viento, lluvia, marejadas, deslizamientos

Actividades de producción doméstica y colectiva; y de expansión urbana

Actividades de transporte motorizado terrestre, acuático y aéreo

Procesos industriales y mineros, generación de energía, hidrocarburos, metalurgia, química; harinas, materiales y procesos de construcción

Conversión y uso no controlado de hábitat naturales terrestres y costeros

Conversión y uso no regulado del suelo y de las fuentes de agua

Emisión de ruidos y vibraciones

Vertimiento, emisión y depósito de sustancias y residuos sólidos, industriales y domésticos

Emisión de humos, gases partículas aéreas y radiaciones

CAUSAS INDIRECTAS

Actividades de extracción silvícola, asentamiento rural, agricultura y ganadería, pesca.

CAP. X

FUENTES / RAICES

Deforestación / Depredación de Fauna y Flora

Alteración y contaminación de suelos, desertificación, erosión, salinización, pérdida de nutrientes, inundación

Contaminación acústica

Alteración y contaminación de fuentes y cuerpos de agua

Contaminación del aire exterior.

Contaminación del aire interior

Radiación nociva

Alteraciones del clima local

CAUSAS DIRECTAS

Degradación / Pérdida de Especies, Ecosistemas, Biodiversidad y Paisajes.

Deterioro de la base productiva económica y social

Degradación de la calidad del hábitat colectivo rural y urbano

Deterioro de la salud y calidad de vida individual y de hogares

IMPACTOS

Figura 6a: MODELO CONCEPTUAL CONCENTRADO EN LAS CAUSAS MÁS IMPORTANTES DE DEGRADACIÓN AMBIENTAL EN EL PERU

CAP. I

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES









Aún con una reducción a dos o tres causas directas, la complejidad del problema requiere de modelos conceptuales de mayor detalle, antes de proceder a investigar los vínculos de causalidad y asociatividad que requiere la guía. Para este efecto se presentan los esquemas de la Figura 6a, en la cual se condensa la información y se concentra en las causales seleccionadas. Un paso adicional para los objetivos de la consultoría sería la priorización de las principales causas directas, y la determinación sobre esta base, de “condiciones de interés” más concretas. Criterios preliminares seleccionados para este fin son: - Importancia del costo de la degradación en términos del PBI nacional - Importancia del gasto presupuestal anual para mitigar la degradación por dicha causa - Importancia política del tema a nivel del ente rector del ambiente y del gobierno a largo plazo. - Viabilidad del tema para efectos demostrativos y de capacitación del sector público en la metodología. En relación al primer y segundo criterio, se tiene el cuadro del estudio CEA del Banco Mundial (Ver Figura 7) en el cual se puede apreciar que los primeros lugares en costo de la degradación ambiental – salvo el caso de los desastres naturales - se deben a causales directas coincidentes con las que se señala en el esquema conceptual. En términos de gasto ambiental, sin embargo, los montos no siempre coinciden con la importancia de los costos de degradación. Un caso especial en la degradación ambiental, y que resulta suprimido al considerar las causales prioritarias es el impacto del cambio climático a nivel local. La supresión se justifica sólo en términos de la dificultad actual de costear para el país los efectos de un fenómeno de alcance planetario en el que el aporte de causales dentro del país es mínimo. Sin embargo, dependerá de la voluntad política y de investigaciones de mayor precisión el priorizar las acciones imprescindibles de adaptación por encima de otras causales de degradación. En el cuadro que sigue (Figura 8) se puede apreciar que la adaptación y mitigación del cambio climático ya representaba en el 2005 un costo equivalente al de la gestión de los recursos hídricos. Ello no es de extrañar pues uno de los efectos más graves ya percibidos del cambio climático es el retroceso de los glaciares y la amenaza consecuente con las fuentes de agua.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

INSTITUTO PACÍFICO

113

Figura 7 Costos de la Degradación Ambiental, 2005 CAP. I

Gasto Ambiental, 2005 Categoria Ambiental Gestión de Recursos Hídricos

Los Costos son superiores al 4% del PBI

CAP. II

CAP. III

• • • • • • • •

Contaminación almosférica Enfermedades de origen hídrico Contaminación intradomiciliaria Desastres Naturales Sobreexplotación pesquera Erosión y salinización de suelos Deforestación Basuras y residuos sólidos

: : : : : : : :

1.07% 1.06% 0.58% 0.51% 0.36% 0.35% 0.26% 0.05%

Fuente

CAP. IV

CAP. V

Ciertamente, la magnitud del gasto ambiental está lejos de tener relación con los costos de degradación ambiental y las prioridades del gasto público tampoco tienen relación directa con dichos costos. Fuente: CEA Banco Mundial /CONAM citada por Nelson Shack, en su presentación sobre Estudio CEA Peru.

Figura 8 Evolución del Gasto en Protección del Medio Ambiente (millones de Nuevos Soles) CATEGORÍA AMBIENTAL CAP. VI

CAP. IX

CAP. X

2000

2001

2002

2003

2004

2005

50.72

9.96

6.47

29.26

60.43

27.29

6.00

Control de la Contaminación del Agua (Construcción de Trabajos Civiles)

0.72

0.20

0.18

0.03

0.74

0.52

1.05

Saneamiento CAP. VII

1999

Gestión de Recursos Hídricos (Asignación de Derechos de Agua)

10.82

142.44

23.77

25.28

25.77

44.07

19.70

Control de la Contaminación Externa del Aire

0.02

0.06

0.05

0.05

0.08

0.14

0.17

Prevención y Control de Desastres Naturales

1.22

8.28

3.87

62.57

30.76

4.06

4.86

Control de la Contaminación Interna del Aire

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

Prevención y Control de Degradación de Suelos (Control de la Erosión y Salinización)

60.70

53.18

49.50

51.24

48.22

25.52

18.32

Gestión de Recursos Forestales (Control de la Deforestación)

40.33

42.02

50.02

43.23

48.87

30.94

35.74

Gestión de Recursos Pesqueros (Control de la Sobrepesca)

11.36

5.29

18.15

10.38

22.01

26.64

28.25

Gestión de Residuos

0.02

0.00

0.00

0.00

0.00

0.04

0.00

Uso de Tierras Rurales

0.14

0.00

0.00

0.00

0.03

0.02

0.00

Problemas Ambientales Urbanos

0.00

0.06

0.29

0.17

0.20

0.22

0.15

Zonificación ambiental General

0.00

0.02

0.59

1.25

2.13

1.52

2.15

Protección de la Biodiversidad

24.84

35.61

18.41

36.39

41.27

34.94

46.63

Control de Sustancias reducen el Ozono

0.42

0.57

1.10

1.02

0.86

0.72

0.67

Adaptación y Mitigación del Cambio Climático

0.93

7.20

0.63

0.78

1.34

5.93

5.25

41.31

69.80

77.70

45.01

63.90

85.75

74.50

243.61

374.74

250.80

306.73

346.67

288.38

243.50

Otras actividades en protección del medio ambiente TOTAL

Fuente: Nelson Shack, con base en datos del MEF y elaboración propia. 2006.

114

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES







En cuanto al tercer criterio – la relevancia política – se debe tener en cuenta las recientes declaraciones del titular del Ministerio del Ambiente y la Agenda Ambiental 2005-2007, en las que los temas prioritarios también son coincidentes con los del modelo conceptual simplificado: Agua, Aire y Suelos. En términos del cuarto criterio, la viabilidad ejemplar del tema para efectos de demostración, introduce un tema diferente pero no menos importante. El nivel de agregación del modelo es bastante alto, y en la medida en que se requiera mostrar y sustentar técnicamente las intervenciones en la cadena de causalidad, será preferible trabajar sobre temas menos desagregados – aunque aún bastante complejos - como el aire y el agua, que con la problemática agregada de suelos. Sobre la base del modelo simplificado se debería recién trabajar con modelos explicativos para cada uno de los temas prioritarios, o – alternativamente - seleccionar uno de ellos o elementos cruciales de uno de ellos, en función de su impacto en los objetivos: la población, el hábitat (rural, urbano menor, urbano mayor), base económica productiva (agro, industria, comercio, servicios) o los ecosistemas, en el caso de privilegiarse el largo plazo en la agenda gubernamental, en cuyo caso también se debería hacer una selección más específica (costeros, amazónicos, alto andinos, etc.).

Como se concluye en la sección anterior, la complejidad del problema de degradación ambiental requiere de modelos conceptuales de mayor detalle, antes de proceder a determinar los vínculos de causalidad y asociatividad requeridos por la guía. Por tal motivo, sobre la base del modelo simplificado, se trabajaron los modelos conceptuales y explicativos para cada uno de los temas prioritarios identificados en la Figura 6ª. Estos temas constituyen las siguientes condiciones de interés: (i) contaminación del aire exterior, (ii) alteración y contaminación de fuentes y cuerpos de agua, (iii) alteración y contaminación de suelos, y (iv) deforestación y depredación de fauna y flora.



Los modelos conceptuales y explicativos para cada condición de interés se encuentran desarrollados en los formatos A100 y A101, respectivamente, los cuales se pueden ubicar en la sección de Anexos del presente documento.



Nótese que en estos formatos también se encuentran desarrollado el modelo conceptual y explicativo para contaminación del aire interior, ya que, en un inicio, ésta fue una de las condiciones de interés priorizadas. Sin embargo, finalmente fue descartado del análisis por ser un tema que ya estaba siendo abordado por el sector Salud.



Debido a que el encargo inicial del MEF fue desarrollar el Programa Estratégico a partir de una sola condición de interés, se procedió a seleccionar dicha condición de interés del grupo de condiciones de interés priorizadas en

INSTITUTO PACÍFICO

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

1.2. MODELO EXPLICATIVO

CAP. I

115

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

el modelo simplificado (Figura 6ª). Finalmente se escogió “contaminación de aire exterior” por considerarse que en ese momento era el tema sobre el que se contaba con la información más completa para poder desarrollar los demás pasos de la Guía Metodológica, incluyendo la determinación de la magnitud de la condición de interés, identificación de factores causales, identificación de los caminos causales críticos y la jerarquización de las rutas causales (formatos A102 y A103 en la sección de Anexos).

CAP. I

CAP. II

1.2.1 Magnitud de la Condición de Interés

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII



La condición de interés priorizada fue la contaminación del aire en exterior en 13 ciudades del país6 Se decidió enfocar el análisis en las 13 ciudades del país priorizadas por DIGESA (Piura, Trujillo, Chimbote, Chiclayo, Lima – Callao, Pisco, Arequipa, Ilo, La Oroya, Huancayo, Pasco, Cuzco, Iquitos) por ser ciudades identificadas como zonas de atención prioritaria estar encima de los valores permisibles de contaminación considerados en los ECA (Estándares de Calidad del Aire) y porque, al ser monitoreadas por DIGESA, se cuenta con indicadores de la calidad del aire que pueden ser usados para la evaluación del impacto de las intervenciones. Según el estudio CEA del Banco Mundial, de todos los impactos de la degradación ambiental, los relacionados con la salud son los más significativos. La calidad del aire es uno de los más graves problemas ambientales en zonas urbanas del Perú, debido a los efectos adversos sobre la salud en forma de muertes prematuras y enfermedades. Los principales contaminantes del aire que afectan la salud en el Perú, son los materiales particulados (PM), monóxido de carbono (CO), dióxido de nitrógeno (NO2), dióxido de azufre (SO2) y Plomo. Todos representan importantes amenazas para la salud. La mayor fuente de estos contaminantes son las emisiones de vehículos motorizados; sin embargo, también existen lugares donde las fuentes de contaminación fijas representan una fuente mayor, como es el caso de las fundiciones en las ciudades de La Oroya e Ilo, o las plantas de harina de pescado en la ciudad de Chimbote. Según el mismo estudio, los costos de la degradación ambiental en el Perú, se calculan en S/.8.2 millones al año. Mas del 70 por ciento, es decir alrededor de S/.5.85 millones son atribuibles a la salud ambiental, derivados de la mala calidad del suministro de agua, la sanidad e insuficiencia de higiene, la contaminación de aire exterior e interior y la exposición al Plomo (Figura 1).

CAP. IX

CAP. X

6

116

Es importante resaltar que para el análisis de esta condición de interés solo se han considerado evidencias que tienen un impacto en la salud humana y no en los que pueda tener sobre la flora, fauna u otros al ambiente o impactos económicos. Debe indicarse que la búsqueda de evidencias para el Perú, arrojó mayores resultados para el área metropolitana de Lima y Callao. PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Figura 9. Costo del Daño en Salud Ambiental en el Perú (Miles de millones de Soles por Año) CAP. I

2.5 2.0 1.5

CAP. II

1.0 0.5 0.0

Water supply,

Water supply,

Water supply,

Water supply,

CAP. III

Source: Larsen and Strukova (2006a)

CAP. IV









El material particulado (PM por sus siglas en inglés) menor e igual a 10 µm (PM 10) y menor e igual a 2,5 µm (PM 2,5), junto con el Azufre (S) y el Plomo (Pb) fueron los contaminantes sobre los cuales se encontró mayores evidencias por los efectos que tienen en la salud. El PM 10 está compuesto por partículas en suspensión con un diámetro aerodinámico de hasta 10 µm (micras), son 20 veces más pequeñas que un cabello. Por su tamaño es capaz de ingresar al sistema respiratorio del ser humano, las partículas PM 10 son transportadas por el aire y pueden permanecer suspendidas en el aire por minutos u horas. Este material particulado se produce principalmente por la desintegración de partículas, a través de procesos mecánicos, el polvo, el polen, las esporas, el moho, el hollín, partículas metálicas, cemento, los fragmentos de plantas e insectos, polvo tóxico de las fábricas y agricultura y de materiales de construcción. Sin embargo también se genera por el alto contenido de azufre de los combustibles diesel agravándose por la antigüedad y mal estado del parque automotor especialmente de los vehículos que transportan pasajeros. El PM 2,5 está compuesto por partículas más pequeñas que son más peligrosas para el ser humano, ya que pueden evadir el sistema de defensa del aparato respiratorio y llegar al tejido pulmonar donde pueden permanecer durante años, o en el caso de las partículas solubles, pueden ser absorbidas por el torrente sanguíneo. Es un contaminante que tiene efectos significativos sobre la salud. Se ha vinculado la presencia de partículas en el aire a una mayor mortalidad y una función pulmonar disminuida. El Plomo en el ambiente se encuentra en forma de partículas finas, siendo los vehículos automotores la fuente principal. Este metal es absorbido principalmente por los pulmones y por la piel, afecta más a los niños pequeños, mujeres en edad reproductiva y hombres adultos. Los niños con altos niveles de plomo acumulado en los dientes de leche tienen un coeficiente intelectual mas bajo, pérdida de la memoria corta duración,

INSTITUTO PACÍFICO

117

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X



CAP. I



CAP. II

dificultades para leer y deletrear, impedimentos de la función vasomotora, integración deficiente de la percepción, entre otras. El dióxido de azufre (SO2) es producto de emisiones antropogénicas, resultando de la combustión de carburantes con contenido de azufre, como el carbón fuel y gasóleos; el aporte de este compuesto a la atmósfera sólo depende de la cantidad de azufre que contenga el combustible. Como efectos a la salud, ocasiona problemas respiratorios (DIGESA, 2000). La contaminación del aire urbano es responsable de 3900 muertes prematuras anuales en el Perú. Asimismo, es responsable de la pérdida anual de aproximadamente 65,000 años de vida ajustados por discapacidad (disability adjusted life years - DALY7). (Figura 2).

CAP. III

Figura 10. Impactos Estimados a la Salud debido a Contaminación de Aire Urbano por Material Particulado Health End-Points CAP. IV

Premature mortality Chronic bronchitis Hospital admissions Emergency room visits/outpatient hospital visits

CAP. V

Restricted activity days Lower respiratory illness in children Respiratory symptoms GRAND TOTAL OF DALYs/YEAR

CAP. VI

Total Cases/Year

Total DALYs/Year

3,900

29,253

3,812

8,386

12,834

205

251,765

1,133

43,347,360

13,004

533,457

3,467

137,957,686

10,347 65,796

Source: Larsen and Strukova (2006a)

CAP. VII

De los resultados del Programa de Vigilancia de la Calidad de aire de Lima y Callao para el periodo 2000 - 2005 (DIGESA, 2000) se concluye que las concentraciones de PM 2.5 son superiores al valor del ECA en Lima Ciudad, Lima Norte y Lima Este. (Figura 3). Respecto al SO2, se excede el ECA en Lima Ciudad, considerándose como principal fuente de contaminación al parque automotor, con antigüedad promedio de 16 años, con aporte del 70% u 80% de las emisiones totales al aire. (Figura 4).

CAP. IX

CAP. X

7

118

DALY representa la suma de años perdidos por mortalidad prematura en la población, y los años que se pierden por discapacidad debido a condiciones de salud (definición de la Organización Mundial para la Salud). PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Figura 11. Valores promedio de PM 2.5 en Lima y Callao para el periodo 2000-2005

PM 2.5

100

CAP. I

90 80 ug/m3

70 60 50

CAP. II

ECA (V.R. anual) 15 ug/m3

40 30 20 10 0

CAP. III

Callao

L. Sur

L. Norte

L. Este

L. Ciudad

Estaciones 2001

2002

2003

2004

2005

CAP. IV

ECA (V.R. anual) 15 ug/m3

Fuente: DIGESA

CAP. V

Figura 12. Valores promedio de SO2 en Lima y Callao para el periodo 2000-2005

Dioxido de Azufre SO2

140

CAP. VI

120

ug/m3

100 ECA (V.R. anual) 80 ug/m3

80

CAP. VII

60 40 20 0 L. Sur

Callao

L. Norte

L. Este

L. Ciudad

Estaciones 2001

2001

2002

2003

2004

2005

ECA (V.R. anual) 80 ug/m3

CAP. IX

Fuente: DIGESA

CAP. X

INSTITUTO PACÍFICO

119

1.2.2 Identificación de Factores Causales a.

Factores Causales Directos

CAP. I



CAP. II



Para la condición de interés ¨contaminación del aire exterior en las 13 ciudades¨, las causas directas identificadas son las emisiones contaminantes de actividades industriales (fuentes fijas) y las emisiones contaminantes de vehículos motorizados (fuentes móviles). Las fuentes contaminantes de aire exterior pueden dividirse en dos grupos, fuentes naturales y fuentes artificiales. Para objeto del análisis se han considerado las fuentes artificiales ya que son las que contribuyen significativamente con la presencia de contaminantes del aire. Dentro de éstas se encuentran las fuentes estacionarias y las fuentes móviles. Se consideran fuentes estacionarias a las instalaciones establecidas en un solo lugar y que tienen como propósito desarrollar procesos industriales, comerciales, de servicios o actividades que generan o pueden generar emisiones contaminantes a la atmósfera; éstas incluyen a los sectores químico, petrolero, pinturas y tintas, automóviles, de papel, de acero, de vidrio, de generación de electricidad, etc. Se consideran como fuentes móviles a los vehículos automotores que circulan por vías, incluyendo a los automóviles, camiones, autobuses, motocicletas, etc. Algunas fuentes fijas son grandes y se encuentran concentradas: fábricas grandes, plantas químicas, refinerías de petróleo, industrias de recuperación y fundición de metales y estaciones de energía eléctrica; sin embargo estas contribuyen sólo en una tercera parte de la masa total de la carga de contaminación del aire (calculada con respecto a todos los contaminantes diferentes de CO2). Los grupos más importantes de fuentes contaminantes fijas son los de refinación del petróleo, los de extracción de metales y los de elaboración de productos químicos (Strauss, W; S.J. Mainwaring. 1993). La concentración local de los contaminantes del aire depende de la magnitud de las fuentes y eficiencia de la dispersión. Las variaciones cotidianas en las concentraciones están más afectadas por las condiciones meteorológicas que por los cambios en la magnitud de las fuentes. El viento es un elemento clave en la dispersión de los contaminantes del aire y para las fuentes terrestres, la concentración de los contaminantes tiene una relación inversa con la velocidad del viento. La turbulencia también es importante; un espacio, como el que presenta un conglomerado de edificios, tiende a incrementar la turbulencia y la dispersión de contaminantes. A pesar de que las fuentes fijas podrían en algún momento tener emisiones más elevadas que las móviles, la cantidad de personas que están siendo afectadas por las emisiones de los vehículos es mayor ya que éstos se desplazan generando un impacto mas amplio. La contribución de las fuentes móviles en miles de toneladas por año (2002) para PM 10 fue 16.3 mientras que de las fuentes fijas fue 7.40 (DIGESA, 2000). Se han encontrado evidencias que confirman que las fuentes móviles tienen un mayor costo de daño asociado a PM 10 respecto a las fuentes fijas. (Figura 3).

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX



CAP. X

120

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Figura 13. Daños estimados asociados con emisiones de PM10 para varias Fuentes en Lima- Callao Total Damage Cost Mn. Soles p.a

Damage Cost Per Ton PM 10

Damage Cost Per Ton PM 10

1000 soles p.a.

CAP. I

1000 USS

Low

High

Low

High

Low

High

Mobile Sources

162

602

23

85

7

25

Stationary Sources

51

186

11

39

3

12

Sulfates

60

221

22

82

7

25

Nitrates

60

221

22

82

7

25

Waste Buming

2

7

10

35

3

11

Fugitive Emissions

224

394

17

29

5

9

All Source

558

1631

17

53

6

16

CAP. II

CAP. III

Source: ECON Analysis (2005) CAP. IV

b.

Factores Causales Indirectos



Para las emisiones contaminantes de actividades industriales se identificaron como raíces principales la expansión no zonificada de industrias contaminantes, los procesos industriales tecnológicos ineficientes y el costo de tratamiento de las emisiones de la industria urbana. Para las emisiones contaminantes provenientes de vehículos motorizados por su parte se identificaron como causas la ineficiencia en el sistema de transporte y vialidad, la composición y estado del parque automotor y el contenido de azufre en diesel en puntos de expendio.



Fuentes fijas



La expansión no zonificada de las industrias genera la acumulación de industrias en puntos de las ciudades que hacen que las concentraciones de contaminantes sean mayores en algunas zonas. Según un estudio de caracterización del sector industrial de Lima y Callao, desarrollado por la Municipalidad Metropolitana de Lima, de un total de 1005 industrias se identificaron 590 como generadoras de contaminación al aire y 386 de ellas se encontraban concentradas en 3 distritos: Cercado de Lima, Ate y Callao (DIGESA, 2000). En el estudio de caracterización del sector industrial de Lima y Callao, de 1005 establecimientos industriales en Lima y Callao, el 58% eran generadores de contaminación del aire de los cuales la mayor contribución se atribuyó a 4 actividades: fabricación de productos textiles, elaboración de productos alimenticios y bebidas, fabricación de sustancias y productos químicos y fabricación de productos de caucho y plástico. A pesar de que es conocido que implementar un sistema de tratamiento de emisiones como parte de un sistema de gestión ambiental tiene un costo inicial elevado, no se encontraron evidencias que sustenten que esta posible raíz pueda contribuir de manera significativa con las emisiones





INSTITUTO PACÍFICO

121

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

contaminantes de las industrias por lo que se recomienda profundizar la investigación sobre este punto. CAP. I



Fuentes móviles



La principal fuente de contaminación del aire en Lima y Callao es el parque automotor. Hasta el año 2002, se estimó que circulaban alrededor de 825 000 vehículos con una antigüedad promedio de 16 años, los que son responsables de un 70 a 80% de las emisiones totales de contaminantes al aire. El crecimiento del parque automotor es aproximadamente 7% al año, siendo la mayor parte vehículos importados de segundo uso. La eficiencia del sistema de transporte es otra causa importante de la contaminación por fuentes móviles. La estructura del sistema vial en Lima es básicamente radial partiendo del Centro Histórico hacia la periferia, si bien la ciudad cuenta algunos anillos que comunican las vías radiales, estos están aún incompletos. Como consecuencia de la estructura radial de la malla vial gran número de unidades de transporte público tiene que atravesar el centro de la ciudad para completar sus desplazamientos y para mejorar sus ingresos, aunque esta área no sea su inicio ni su destino. Como resultado en estas rutas se originan congestiones vehiculares con lo cual se genera mayor emisión y concentración de contaminantes. El alto contenido de azufre en el diesel en el país contribuye de manera significativa con la contaminación del aire en las ciudades que usan como medio de transporte principal los vehículos motorizados. El diesel contiene un alto porcentaje de azufre en comparación con otros países. En el Perú existen tipos de diesel con niveles de Azufre que son de los más altos del mundo (Castro, 2008). Este alto contenido de Azufre provoca la emisión al ambiente de óxidos de Azufre, principalmente dióxido de Azufre, SO2, y gran cantidad de partículas en suspensión. En los últimos 10 años, el promedio mensual de partículas totales en suspensión (PTS) monitoreadas por DIGESA duplicó y triplicó el estándar nacional8. En el caso del plomo, éste es usado en la gasolina como aditivo para desacelerar el proceso de combustión en los motores, pero éste no se consume en el proceso de combustión si no que se emite al aire. Cabe mencionar que desde el año 2004, se logró la eliminación de este metal en las gasolinas de 95 y 84 octanos. Para el caso del Azufre existe un cronograma para reducir su contenido en el diesel, aprobado por el Decreto Supremo Nº DS 012 - 2005 para que sean compatibles con los límites máximos permisibles establecidos por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones en el año 201 (DS Nº 047-2002-MTC).

CAP. II

CAP. III

CAP. IV



CAP. V

CAP. VI

CAP. VII



CAP. IX

CAP. X

8

122

El Azufre se encuentra naturalmente en el petróleo crudo. En el caso del diesel, es necesario reducir su presencia refinándolo, porque durante la combustión se generan gases y compuestos sólidos como los sulfatos, los cuales contribuyen en forma directa al material particulado que emiten los motores por el tubo de escape. El contenido de Azufre es una de las especificaciones más importantes para definir la calidad de un combustible. También se ha determinado que el material particulado del diesel causa cáncer a las personas, según el California Air Resources Borrad. PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

1.2.3. Identificación de los caminos causales críticos

Para la condición de interés analizada, se identificaron 6 caminos causales críticos y los factores causales vulnerables como se muestra a continuación:

CAP. I

Camino causal 1 Factor causal vulnerable Planificación urbana

Factor causal indirecto

Factor causal directo

Problema central

Expansión no zonificada de industrias contaminantes

Emisiones contaminantes de actividades industriales

Contaminación del aire exterior en 13 ciudades del país

CAP. II

CAP. III



Camino causal 2 Factor causal vulnerable

Factor causal indirecto

Factor causal directo

Problema central

Practicas industriales

Procesos industriales tecnológicos ineficientes

Emisiones contaminantes de actividades industriales

Contaminación del aire exterior en 13 ciudades del país

CAP. IV



Factor causal vulnerable Practicas industriales





CAP. V

Camino causal 3 Factor causal indirecto Costo de tratamiento de emisiones de la industria urbana

Factor causal directo

Problema central

Emisiones contaminantes de actividades industriales

Contaminación del aire exterior en 13 ciudades del país

CAP. VII

Camino causal 4 Factor causal vulnerable

Factor causal indirecto

Factor causal directo

Problema central

Planificación vial

Ineficiencia en el sistema de transporte y vialidad

Emisiones contaminantes de vehículos motorizados

Contaminación del aire exterior en 13 ciudades del país CAP. IX

Camino causal 5 Factor causal vulnerable

Factor causal indirecto

Factor causal directo

Problema central

Incentivos y sanciones a dueños de vehículos

Composición y estado del parque automotor

Emisiones contaminantes de vehículos motorizados

Contaminación del aire exterior en 13 ciudades del país

INSTITUTO PACÍFICO

CAP. VI

123

CAP. X

CAP. I

Camino causal 6 Factor causal vulnerable

Factor causal indirecto

Factor causal directo

Problema central

Políticas de producción y uso de combustibles

Contenido de S en diesel en puntos de expendio

Emisiones contaminantes de vehículos motorizados

Contaminación del aire exterior en 13 ciudades del país

CAP. II

1.2.4. Jerarquización de rutas causales CAP. III

Para jerarquizar los caminos causales se tomó en cuenta la magnitud de los factores causales directos e indirectos, la fuerza de la causalidad basada en las evidencias encontradas y la viabilidad de las intervenciones. Los caminos causales jerarquizados fueron los siguientes:

CAP. IV

1

Políticas de producción y uso de combustibles

Contenido de S en diesel en puntos de expendio

Emisiones contaminantes de vehículos motorizados

Contaminación del aire exterior en 13 ciudades del país

2

Incentivos y sanciones a dueños de vehículos

Composición y estado del parque automotor

Emisiones contaminantes de vehículos motorizados

Contaminación del aire exterior en 13 ciudades del país

3

Planificación vial

Ineficiencia del sistema de transporte y vialidad

Emisiones contaminantes de vehículos motorizados

Contaminación del aire exterior en 13 ciudades del país

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII



CAP. IX

CAP. X



124

Se encontraron evidencias respecto a la importancia de los factores causales directos e indirectos como puede observarse en el formato A102, evidencias del modelo explicativo. El contenido azufre en los combustibles, la composición y estado del parque automotor y la ineficiencia en el sistema de transporte y validad, contribuyen con la contaminación del aire exterior en las ciudades priorizadas por lo tanto las intervenciones para la reducción de la contaminación del aire exterior requiere de un conjunto de medidas, no basta con mejorar la calidad de los combustibles, los estudios recomiendan implementar una serie de medidas como el reordenamiento del tránsito, control de emisiones mediante revisiones técnicas, uso de tecnologías limpias, políticas de impuestos, entre otras. En el año 2001 se aprobó el primer reglamento de estándares nacionales de calidad ambiental del aire (ECA de aire), esto significó un gran avance PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES





en materia de control de calidad del aire ya que a partir de estos, se aprobaron las estrategias para alcanzar dichos estándares. Y dentro de estas se incluyó la necesidad de desarrollar la mejora continua de la calidad de los combustibles. Es así que en el año 2004 INDECOPI derogó la norma técnica que admitía una proporción de hasta 5.000 partes de Azufre por millón en la composición del diesel 2 para aprobar posteriormente, en el año 2005, la norma técnica NTP 321.003.2005, especificación de los combustibles diesel Nº1 a 50 partes de Azufre por millón y diesel Nº2 a 350 partes de Azufre por millón. Así mismo, en el año 2006 el Congreso de la República, establece a través de la ley 28694 los Índices de Nocividad de los Combustibles para la determinación del impuesto selectivo al consumo.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

1.3. MODELO PRESCRIPTIVO



Durante el mes de Agosto de 2008 se realizó un proceso de validación de los modelos conceptual y explicativo desarrollados para las condiciones de interés “contaminación del aire exterior” y “alteración y contaminación de fuentes y cuerpos de agua”. Esta validación se realizó con la participación de funcionarios del Vice Ministerio de Gestión Ambiental, incluyendo la propia Vice Ministra y su asesor. Asimismo, se inició la validación del modelo conceptual de la condición de interés “deforestación y depredación de fauna y flora”, con la participación de un funcionario del Vice Ministerio de Recursos Naturales. Como ya se mencionó anteriormente, la presente consultoría se realizó durante un momento bastante complejo, desde el punto de vista institucional, puesto que coincidió con la creación del Ministerio del Ambiente e inmediatamente después con el proceso de transferencia de funciones del CONAM. Este contexto dificultó la participación del Ministerio del Ambiente a lo largo del proceso de diseño del Programa Estratégico, por lo cual la validación recién se pudo realizar hacia finales de Agosto.



En el formato A101-v (ver sección de Anexos) se presentan los modelos explicativos para las tres condiciones de interés; estos modelos se produjeron como resultado del proceso de validación con el MINAM. Vale decir que en las reuniones sostenidas con el MINAM se comprobó que muchas de las evidencias de la causalidad de las cadenas no se encontraban formalmente documentadas y en muchos casos esta información no estaba sistematizada.



Para el caso de las condiciones de interés relacionadas a la calidad de aire exterior y cuerpos de agua, el proceso de validación incluyó la jerarquización de las cadenas causales para las cuales se desarrollarían intervenciones. Debido a la premura del tiempo para realizar el análisis, revisión y priorización de intervenciones, se optó por priorizar aquellas cadenas causales que fueron reconocidas por MINAM como temas prioritarios y cuyas acciones a corto, mediano y largo plazo se encuentran en los planes de este Ministerio. Estas cadenas están identificadas en el Formato A104 (Anexos) para las condiciones de interés “contaminación del aire exterior” y “alteración y contaminación de fuentes y cuerpos de agua”.

INSTITUTO PACÍFICO

125

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X



Para el caso de la condición de interés “contaminación del aire exterior”, MINAM jerarquizó 6 de sus cadenas causales. Para cada cadena jerarquizada se identificaron los puntos vulnerables que pueden ser intervenidos mediante acciones. Los puntos vulnerables, o factores causales vulnerables definidos, fueron las prácticas industriales en el caso de fuentes fijas y los vehículos motorizados y combustibles en el caso de fuentes móviles, tal y como se muestra a continuación:

CAP. I

CAP. II

Factor causal vulnerable

Factor causal indirecto

Factor causal directo

Problema central

1

Prácticas industriales

Eficiencia de procesos productivos. Industrias (incluyendo PYMES)

Emisiones contaminantes de actividades en instalaciones fijas

Contaminación del aire exterior en 26 ciudades del país

2

Prácticas industriales

Niveles de LMP y ECA para aire. Industrias

Emisiones contaminantes de actividades en instalaciones fijas

Contaminación del aire exterior en 26 ciudades del país

3

Prácticas industriales

Mecanismos de control y fiscalización de emisiones. Industrias o actividades

Emisiones contaminantes de actividades en instalaciones fijas

Contaminación del aire exterior en 26 ciudades del país

4

Vehículos motorizados

Antigüedad y mantenimiento del parque automotor actual a nivel nacional

Emisiones contaminantes de vehículos motorizados

Contaminación del aire exterior en 26 ciudades del país

5

Combustibles con alto índice de nocividad

Contenido de contaminantes (Azufre, benceno y otros) en combustible

Emisiones contaminantes de vehículos motorizados

Contaminación del aire exterior en 26 ciudades del país

Importación de vehículos usados

Importación de vehículos usados y siniestrados y de combustión de diesel. MTC, MEF

Emisiones contaminantes de vehículos motorizados

Contaminación del aire exterior en 26 ciudades del país

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

6

CAP. X

126

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

CAPÍTULO 2: DISEÑO DEL PROGRAMA ESTRATÉGICO 2.1 MODELO LÓGICO





Luego de definir con el MINAM los caminos causales para las condiciones de interés “contaminación del aire exterior” y “alteración y contaminación de fuentes y cuerpos de agua”, así como las intervenciones actuales y futuras, se procedió a la construcción de los respectivos modelos lógicos. La construcción de estos modelos constituye una forma sistemática de presentar las relaciones entre acciones, productos y los resultados esperados. Asimismo, sobre la base las intervenciones priorizadas por el MINAM durante la validación del modelo prescriptivo, se identificaron los productos. Los productos están constituidos por los bienes y servicios que el Estado debe proveer para lograr cambios sobre el factor causal indirecto y sobre ello afectar la cadena causal. Con los resultados formulados y la definición de productos, se elaboró la Estructura Funcional Programática (EFP), en donde se relacionan los productos con los resultados esperados y sobre la cual se formula el presupuesto anual del sector.

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

Finalmente, se establecieron de manera preliminar los indicadores de seguimiento de los resultados finales para el Programa de Gestión Ambiental Prioritaria. CAP. V

2.1.1 Identificación de los resultados

Sobre la base del modelo explicativo para la condición de interés “contaminación del aire exterior”, se formularon los resultados del modelo lógico. Así, el problema central o condición de interés se transformó en resultado final, mientras que el factor causal directo se formuló como resultado intermedio y el factor causal indirecto como resultado inmediato. Los resultados finales, intermedios e inmediatos para las 6 cadenas causales jerarquizadas por el MINAM en el modelo explicativo de la condición de interés “contaminación del aire exterior” se muestran a continuación. Los resultados formulados para la condición de interés “alteración y contaminación de fuentes y cuerpos de agua” se pueden encontrar en el formato B100-b del Anexo.

CAP. VI

CAP. VII

Cadena causal 1 En quienes?

Cambios o efectos deseados

En que?

En que tiempo?

Resultado inmediato En industrias reguladas

Se incrementa en 5%

la eficiencia de procesos productivos

CAP. IX

1 año

Resultado intermedio En industrias o actividades reguladas

El 100% de instalaciones

Cumple los LMP

7 años CAP. X

Resultado final En las 26 ciudades priorizadas por MINAM

INSTITUTO PACÍFICO

Disminuye o se mantiene concordante con ECA

Concentración de PM2.5

15 años

127

Cadena causal 2 En quienes? CAP. I

Cambios o efectos deseados

En que?

En que tiempo?

La regulación

1 año

Resultado inmediato En industrias o actividades

Se incrementa

Resultado intermedio CAP. II

En industrias o actividades reguladas

El 100% de instalaciones

En las 26 ciudades priorizadas por MINAM

Disminuye o se mantiene concordante con ECA

Cumple los LMP

7 años

Resultado final

CAP. III

Concentración de PM2.5

15 años

Cadena causal 3 En quienes? CAP. IV

Cambios o efectos deseados

En que?

En que tiempo?

Cumplimiento de marco regulatorio

2 años

Resultado inmediato En industrias o actividades

se incrementa

Resultado intermedio CAP. V

En industrias o actividades reguladas

El 100% de instalaciones

Cumple los LMP

7 años

Resultado final CAP. VI

En las 26 ciudades priorizadas por MINAM

Disminuye o se mantiene concordante con ECA

Concentración de PM2.5

15 años

Cadena causal 4 En quienes?

CAP. VII

Cambios o efectos deseados

En que?

En que tiempo?

Resultados inmediatos En parquet automotor

Se incrementa en x %

Proporción de unidades al día en su mantenimiento

2 años

En parquet automotor

Disminuye en x años

Antigüedad promedio de unidades

2 años

Resultado intermedio En parquet automotor

Se cumple en 90% de unidades

En las 26 ciudades priorizadas por MINAM

Disminuye o se mantiene concordante con ECA

CAP. IX

Los LMP de emisiones

5 años

Resultado final Concentración de PM2.5

15 años

CAP. X

128

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Cadena causal 5 En quienes?

Cambios o efectos deseados

En que?

En que tiempo? CAP. I

Resultado inmediato En parquet automotor

Disminuye en x%

En parquet automotor

Se cumplen en 90% de unidades

En las 26 ciudades priorizadas por MINAM

Disminuye o se mantiene concordante con ECA

Uso de combustibles con alto índice de nocividad

2 años

Resultado intermedio CAP. II

LMP de emisiones

5 años

Resultado final Concentración de PM2.5

15 años CAP. III

Cadena causal 6 En quienes?

Cambios o efectos deseados

En que?

En que tiempo?

Introducción de vehículos usados y siniestrados por importación

2 años

CAP. IV

Resultado inmediato En parque automotor nacional

Se reduce

CAP. V

Resultado intermedio En vehículos automotores

En el 90% de vehículos

LMP de emisiones

5 años

Resultado final En las 26 ciudades priorizadas por el MINAM

Disminuye o se mantiene concordante con ECA

CAP. VI

Concentración de PM2.5

15 años

2.1.2. Identificación de productos en el modelo lógico



CAP. VII

En las Figuras 14a, 14b y 14c, se presenta la Estructura Funcional Programática (EFP) donde se definen los productos en relación con los resultados inmediatos e intermedios. Las columnas en la EFP “Actividad/ Proyecto” y “Componente” corresponden a los “resultados intermedios” y “resultados inmediatos”, del modelo lógico, respectivamente. En el caso de la columna “Finalidad (Meta Presupuestaria)” de la EFP, ésta se refiere al producto en el modelo lógico, mientras que la última columna corresponde a la unidad de medida de la finalidad. En la Figura 15 se presenta la definición operativa de cada producto, es decir, la descripción en detalle de las acciones necesarias para entregar los productos. En la mayor parte de los casos, la definición operativa de los productos corresponde a las metas y actividades contenidas en el presupuesto 2009 que ya había sido preparado por el sector al momento de la validación. En los casos en que no se había contemplado en el presupuesto actividades aplicables al producto formulado, el consultor elaboró la definición operativa correspondiente.

INSTITUTO PACÍFICO

129

CAP. IX

CAP. X

CAP. I

CAP. II



CAP. III

CAP. IV

Debe notarse que la EFP también incluye resultados y productos para conservación y restauración de ecosistemas y biodiversidad (Figura 14c), que en principio correspondería a la condición de interés “Degradación de Ecosistemas” (ver Formato A101-v). Sin embargo, los resultados y productos presentados en la EFP no se basaron enteramente en el modelo explicativo formulado para esta condición de interés, puesto que se consideró que requería mayor desarrollo. La formulación de los productos, en este caso, siguió en gran medida un proceso intuitivo. Por lo tanto, queda pendiente formular debidamente el modelo explicativo, la jerarquización de cadenas causales y la formulación de las cadenas clave de resultados para esta condición de interés. Finalmente, a pedido del MEF, se formuló de manera provisional un conjunto de indicadores de seguimiento de los resultados finales relacionados a las condiciones de interés “Contaminación de Aire Exterior” y “Alteración y Contaminación de Fuentes y Cuerpos de Agua”. Es evidente que se requiere de un mayor análisis para determinar cuáles serían los mejores indicadores para el establecimiento de la línea base y la medición de los resultados finales, por lo que lo presentado es sólo referencial (Figura 16).

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

130

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

INSTITUTO PACÍFICO

FUNCION

PROGRAMA

SUB- PROGRAMA

FINALIDAD (META PRESUPUESTARIA)

U.M.

Empresas importadoras cum- Norma impleplen con no traer importación de mentada vehículos usados y siniestrados (implementado por MTC). Implementación de sistemas Centros pode tratamiento de efluentes do- blados mésticos (a cargo de Gobiernos Locales)

Reducción de proporción de vehículos usados y siniestrados que son introducidos al parque automotor mediante importación (implementado por MTC) Disminución del volumen Incremento del volumen tratado de aguas de vertimiento de efluen- residuales domésticas en centros poblates domésticos no-trata- dos con más de 10,000 habitantes. dos en cuerpo de agua continentales y marinos de 10 áreas críticas

Disminución de utilización de combustibles Incorporación de criterio de índi- Norma con alto índice de nocividad (implementado ce de nocividad en el precio del por MEF y MEM) combustible (Implementado por MEF y MEM).

Disminución de antigüedad promedio Retiro de circulación de vehículos Vehículos rede parque automotor (implementado por que superan limite de kilometraje tirados MTC) (implementado por MTC).

Supervisiones de motores de ve- Vehículos hículos en funcionamiento óptimo (implementado por municipalidades y MTC)

Reducir el numero de industrias que incum- Supervisión de la gestión ambiental Supervisión plen el marco regulatorio en industrias o actividades reguladas, en funcionamiento .

Implementación de Estándares de ECA Calidad de Aire (ECA).

Incremento de número de industrias y Implementación de Límites Máxi- LMP actividades bajo regulación mos Permisibles (LMP) en sectores.

Incremento de la eficiencia de procesos Asistencia técnica y seguimiento Instalación productivos en industrias para producción más limpia

COMPONENTE

Los LMP de emisiones Incremento de proporción de unidades que se cumplen en 90% de están al día en su mantenimiento (implelas unidades del parque mentado por municipalidades y MTC). automotor nacional

En industrias o actividades reguladas, el 100% de las instalaciones cumple con los LMP (efluentes y emisiones)

ACTIVIDAD

Figura 14b. Estructura Funcional Programática – Programa Estratégico “Programa Articulado de Gestión Ambiental Prioritaria” (agua)

PROGRAMA ARTICULADO DE GESTIÓN AMBIENTAL PRIORITARIA

PROGRAMA ESTRATÉGICO

Figura 14a. Estructura Funcional Programática – Programa Estratégico “Programa Articulado de Gestión Ambiental Prioritaria” (aire)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

CAP. I

CAP. II

CAP. III

131

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

CAP. X

CAP. VI CAP. V

CAP. IX

132 FINALIDAD (META PRESUPUESTARIA) U.M.

Incremento de la proporción de Campañas de difusión de P o b l a c i ó n c u la población que adopta patrones patrones consumo y com- bierta de comportamiento ambiental- portamiento sostenibles. mente sostenibles.

Incremento de número de gobier- Implementación de estrate- Gobierno local nos locales con planes integrales gias de gestión ambiental de gestión de residuos sólidos. de residuos sólidos en municipios.

COMPONENTE

Incremento del uso adecuado Implementación de planes Planes del suelo. de ordenamiento territorial.

Aumento superficie de áreas Áreas naturales protegidas H e c t á r e a s d e naturales efectivamente con- nacionales, regionales, áreas naturales servadas. locales y privadas efectiva- conservadas mente conservadas

Mejora de las condiciones de Control de actividades Hectáreas consostenibilidad de ecosistemas y extractivas en bosques troladas sus servicios naturales y tierras con capacidad de uso mayor de protección forestal

Conservación y restauración Incremento del conocimiento del Valoración del inventario Cuenca valoride ecosistemas y biodiver- valor económico de los bienes y del Patrimonio Natural en zada sidad servicios ambientales de los eco- cuencas. sistemas se posiciona en 30% de las autoridades sectoriales.

Disminución del volumen Recuperación de xx hectáreas Implementación de pro- Hectáreas recude disposición de residuos de zonas contaminadas en áreas yectos de recuperación de peradas sólidos no- municipales en críticas zonas contaminadas. cuerpos de agua continentales y marinos de 10 áreas críticas

Disminución del volumen de disposición de residuos sólidos municipales en cuerpos de agua continentales y marinos de 10 áreas críticas.

ACTIVIDAD

CAP. IV

Figura 14c. Estructura Funcional Programática – Programa Estratégico “Programa Articulado de Gestión Ambiental Prioritaria” (ecosistemas y biodiversidad)

SUB- PROGRAMA

CAP. III

PROGRAMA ARTICULADO DE GESTIÓN AMBIENTAL PRIORITARIA

PROGRAMA

CAP. VII

FUNCION

CAP. II

PROGRAMA ESTRATÉGICO

CAP. I

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

Figura 15. Descripción de las Finalidades FINALIDAD (META PRESUPUESTARIA)

DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA FINALIDAD

CAP. I

Asistencia técnica y seguimiento para • Implica las actividades de apoyo conducentes a la adopción de producción más limpia. prácticas de producción mas limpia que reduzcan la generación de residuos por procesos en plantas industriales. Incluye diagnósticos, identificación de oportunidades de producción más limpia, asesoría durante implementación de oportunidades, capacitación y acceso a líneas de financiamiento. También cambios en la normativa para incentivar la adopción de prácticas de producción mas limpia. Límites Máximos Permisibles (LMP) implementados.

Estándares de Calidad de Aire (ECA) implementados.

• Aprobación de 10 normas nuevas de LMP para actividades industriales. • Difusión de estrategia para aplicación de LMP • Implementación de LMP

CAP. II

CAP. III

• Implementación de 5 ECA • Difusión de estrategia para aplicación de ECA

Implementación del sistema de su- • Implementación de registro para gestión ambiental automatizados. pervisión y vigilancia de la gestión • Registro de instrumentos de gestión ambiental en forma automatizada ambiental. y en línea. • Reportes mensuales del registro. • Implementación del sistema automatizado. • Alimentación de la información ambiental a nivel nacional, regional y local, automatizado y en línea. • Informes de gestión ambiental trimestrales difundidos • Fortalecimiento de sistema de información ambiental • Diseño, normalización e implementación de la recolección de información a nivel nacional. Supervisiones de motores de vehículos • Implica inspecciones periódicas del parque automotor con el fin de en funcionamiento óptimo (aplicado por mejorar niveles de mantenimiento y sacar de circulación vehículos municipalidades y MTC) muy contaminantes. Incluye la construcción de instalaciones, equipos y personal para revisiones técnicas sistemáticas de vehículos de transporte público y particulares en municipalidades de las ciudades priorizadas. Retiro de circulación de vehículos que • Norma sobre límites de vida útil de vehículos en parámetros de superan limite de kilometraje (implekilometraje aplicadas en x% de las unidades del parque automotor. mentado por MTC).

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

Incorporación de criterio de índice de • Actualización de índices de nocividad de combustibles (INC) utilizados nocividad en el precio del combustible por el MEF y MEM. (Implementado por MEF y MEM). Empresas importadoras cumplen con • Norma que prohíbe la importación de vehículos usados y siniestrano traer importación de vehículos dos. usados y siniestrados (implementado por MTC). Implementación de sistemas de tra- • Implica el tratamiento de efluentes domésticos a niveles aceptables tamiento de efluentes domésticos (a de descarga. Incluye tratamiento de efluentes de centros poblados cargo de Gobiernos Locales) de más de 10,000 habitantes. Incluye diseño, adquisición de equipos de tratamiento, obras civiles, instalaciónde equipos, operación y mantenimiento. Implementación de estrategias de • Implica el diseño e implementación de sistemas integrales de gestión gestión ambiental. Municipios Ecoefide residuos sólidos en xx ciudades, adecuados a la escala de cada cientes, PIGARS. centro poblado. Incluye el diseño del sistema, estudios, talleres, publicaciones.

INSTITUTO PACÍFICO

133

CAP. IX

CAP. X

FINALIDAD (META PRESUPUESTARIA) CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA FINALIDAD

Campañas de difusión de patrones con- • Identificación y difusión de patrones de cultura sostenibles sumo y comportamiento sostenibles. • Identificación y difusión de patrones de consumo sostenibles. • Diseño e implementación de perfiles y estructuras curriculares • Investigación antropológica para definir 5 patrones de cultura sostenible a nivel nacional • Difusión de 5 patrones de cultura sostenibles. • Identificación y difusión de 10 patrones de producción sostenibles. • Identificación y difusión de 10 patrones de consumo sostenibles. • Diseño e implementación de 10 perfiles para educandos • Diseño e implementación de 10 perfiles para funcionarios públicos. • Diseño e implementación de 10 estructuras curriculares. Implementación de proyectos de recu- • Difusión de estrategias nacionales de prevención de contaminación peración de zonas contaminadas. ambeintal y recuperación de zonas contaminadas. • Desarrollo y actualización del inventario de zonas contaminadas • Desarrollo de 26 talleres regionales sobre planes operativos para recuperación de zonas contaminadas. • Desarrollo de 26 proyectos de recuperación de zonas contaminadas. Valoración del inventario del Patrimonio • Evaluación del estado de conservación del Patrimonio Natural Natural en cuencas. • Diagnóstico y evaluación de las capacidades nacionales para evaluar y monitorear Patrimonio Nacional • Lineamiento, directrices, métodos para elaborar el inventario, la evaluación y el monitoreo de recursos naturales. • Inventarios piloto de recursos naturales priorizados (Reserva Paisajística Nor Yauyos- Cochas) • Elaboración de diagnóstico de estudios de valoración y metodologías de valoración de patrimonio natural (caso RP Nor-Yauyos Cochas) • Diagnóstico legal e institucional sobre la valoración, evaluación y monitoreo del patrimonio natural • Diagnóstico y desarrollo de un sistema de monitoreo sobre el Gasto Público Ambiental • Capacitación de funcionarios, especialistas y profesionales en valoración del patrimonio natural y metodologías • Campañas mediáticas para informar a actores relevantes sobre los beneficios del patrimonio natural. • Mecanismo financiero para fomentar la conservación del patrimonio natural, implementado. • Guía sobre compensación por servicios ecosistémicos, legislación, institucionalización, mecanismos de valoración, promoción y supervisión. • Capacitación de funcionarios, especialistas y profesionales en compensación por servicios ecosistémicos. • Sistemas de información de servicios ecosistémicos en territorio nacional. • Difusión del estado, beneficios y potenciales de los recursos naturales renovables y servicios ecosistémicos. • Publicación de mecanismos para promover, valorar y evaluar el patrimonio natural. Control de actividades extractivas en • Implica la dotación de medios a la autoridad de forestal y fauna para bosques naturales y tierras con cael control efectivo de actividades extractivas en bosques naturales pacidad de uso mayor de protección y tierras con capacidad mayor de protección forestal. Incluye la forestal contratación de personal de control, construcción y equipamiento de puestos de vigilancia, convenios con gobiernos locales, y el diseño e implementación de instrumentos económicos que incentiven la protección y uso sostenible de recursos naturales.

134

PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

FINALIDAD (META PRESUPUESTARIA)

DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA FINALIDAD

Áreas naturales protegidas nacionales, • Implica dar a las áreas naturales protegidas nacionales, regionales, regionales, locales y privadas efectivalocales y privadas, las herramientas para la creación y gestión de mente conservadas áreas protegidas regionales, municipales o privadas. Incluye la elaboración de expedientes técnicos, planes maestros, planes financieros, planes de ordenamiento territorial, capacitación y personal.

CAP. I

CAP. II

Figura 16. Indicadores de Seguimiento de Resultados Finales Línea de Base 2007/2008

Meta 2011

92.43 µg/m3

< a 50µg/m3

Contenido de arsénico en aguas que pueden ser potabilizadas con tratamiento convencional 2/

0.038 mg/L