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• Cristian Alexander Molina Montoya

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SILENCIO ADMINISTRATIVO SUSTANCIAL

CONCEPTO DEFINICION Es el silencio administrativo resultante de una petición inicial que no tuvo resolución. Es el primer silencio que puede generarse al iniciar la actuación administrativa, se dice que es sustancial, porque pretende dar una solución de fondo a la petición que se formula, este silencio sustancial, se puede entender que tiene efectos: Positivos si hay una norma que así lo disponga, o tiene efectos negativos o desestimatorios a las pretensiones, después de transcurrido un término de tres meses luego de su radicación.

NORMATIVIDAD SILENCIO ADMINISTRATIVO SUSTANCIAL: SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Y SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO Transcurridos 3 meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se resuelva se entenderá que esta es negativa y Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio administrativo equivale a decisión positiva. El término de 3 meses puede interrumpirse o modificarse cuando: ARTICULO 12. SOLICITUD DE INFORMACIONES O DOCUMENTOS ADICIONALES. Si las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, con toda precisión y en la misma forma verbal o escrita en que haya actuado, el aporte de lo que haga falta. Este requerimiento interrumpirá los términos establecidos para que las autoridades decidan. Desde el momento en que el interesado aporte nuevos documentos o informaciones con el propósito de satisfacer el requerimiento, comenzarán otra vez a correr los términos pero, en adelante, las autoridades no podrán pedir más complementos, y decidirán con base en aquello de que dispongan. ARTICULO 17. DEL DERECHO A LA INFORMACION. El derecho de petición de que trata el artículo 45 de la Constitución Política incluye también el de solicitar y obtener acceso a la información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos, en los términos que contempla este capítulo. ARTICULO 39. DERECHO DE PETICION Y ACCION DE LITIGAR. El simple ejercicio del derecho de petición es distinto de la acción de litigar en causa propia o ajena, y no causará impuesto de timbres. ARTÍCULO 50. GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones por infracciones

administrativas se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables: 1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados. 2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero. 3. Reincidencia en la comisión de la infracción. 4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión. 5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos. 6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.

ARTÍCULO 52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver. ARTÍCULO 83. SILENCIO NEGATIVO. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda. ARTÍCULO 84. SILENCIO POSITIVO. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva. Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso.

El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este Código. ARTÍCULO 85. PROCEDIMIENTO PARA INVOCAR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto. La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico. 7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente. 8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas. ARTÍCULO 86. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima. JURISDICCION O JURISPRUDENCIA En la sentencia T-426 de 1992, la Corte sostuvo que: La posibilidad de las autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleven la confirmación del fenómeno del silencio administrativo (arts. 40 a 42 del Código Contencioso Administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición". Corte Constitucional, Sentencia T-426/92, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. La misma jurisprudencia se reitera en las sentencias T-526/92, T-264/93, T-288/01 y T-243/93, entre otras. Tal como lo ha reconocido esta Corporación, el derecho de petición no queda satisfecho con el silencio administrativo negativo, pues éste es apenas un mecanismo creado por la ley para que se entienda que la vía gubernativa se ha agotado y así sea posible adelantar las acciones contenciosas, sin que tal posibilidad pueda ser bloqueada por la inacción de

la administración. Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional, T-481/92, MP: Jaime Sanín Greiffenstein; T-159/93, MP: Vladimiro Naranjo Mesa; T-252/93, MP: José Gregorio Hernández; T-056/94, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-076/95, MP: Jorge Arango Mejía; T-275/97, MP: Carlos Gaviria Díaz; y T-1422/00, MP: Fabio Morón Díaz. En otra sentencia la Sala pasa a indicar que el que haya operado el silencio administrativo negativo no comporta la evacuación del derecho de petición, entendido como el derecho a recibir una respuesta eficaz y oportuna a las pretensiones contenidas en una petición. En otras palabras, la operancia del silencio administrativo, no puede entenderse como una manera de "resolver" el derecho fundamental de petición, sino que se presenta como una garantía en favor del administrado a fin de entender como agotado el trámite de la vía gubernativa, para dar paso a otras acciones jurídicas ya de orden judicial. Dado esto describiré de forma resumida de como se ha presentado la corte constitucional. El verdadero cambio que se a presentado en el silencio administrativo, se ha originado por la gran amplitud en la concepción del estado y la función administrativa, a esto ha hecho referencia la corte en sus pronunciamientos. El silencio administrativo vulnera el núcleo esencial del derecho de petición, el cual consiste en la obligación que tiene una autoridad pública de dar una respuesta clara, concreta precisa y oportuna sin que esto conlleve necesariamente a recibir una respuesta positiva a la petición formulada. El silencio administrativo es solo un mecanismo para que la actuación no sea bloqueada por la administración que ha sido descuidada, y se promuevan de este modo las acciones judiciales y las demoras en la tramitación y respuesta del derecho de petición. La obligación del estado no es solo acceder a las peticiones sino además resolverlas, con el silencio administrativo cuando se incumple el mandato constitucional de prontitud en la respectiva respuesta oficial y de los diferentes principios que orientan la función administrativa entre estos encontramos contemplados el artículo 209 de la constitución política de Colombia. Además dar pronta resolución o soluciones a las distintas peticiones que se presentan a diario permite que se garantice la efectividad ya sea de uno o varios derechos fundamentales, por esto se define de esta manera una posición jurídica que garantiza que la persona que resulta afectada cuente con mecanismos que le permitan controvertir un pronunciamiento, pero ellos necesitan saber con certeza que fue lo que se decidió. El silencio administrativo es un mecanismo procedimental, no es un medio de defensa judicial. La obligación del funcionario administrativo no se satisface con este, sino con la oportuna resolución de las peticiones que se han formulado. La administración no pierde competencia para dar respuesta a los respectivos asuntos, mientras no se acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el funcionario administrativo que no responde una petición es merecedor de su respectiva sanción por su falta de proceder. El cambio de concepción del Estado al llegar al Estado social de derecho ha traído cambios tanto estructurales y conceptuales, como el hecho de que se considere el derecho de

petición como uno de los derechos fundamentales y susceptible de ser protegido dentro de nuestro ordenamiento jurídico mediante la llamada acción de tutela. El derecho de petición se dirige hacia la persona, mientras que el silencio administrativo se dirige hacia la administración. Visto esto podemos observar que la pronta resolución implica asumir una decisión de fondo sobre lo que se ha planteado, dicho esto la constancia de una petición no podría ser aceptada de recibir una petición pues esto no da una respuesta de manera concreta y efectiva. El silencio es una manifestación de autoridad tan grave como la arbitrariedad, porque la obligación de los funcionarios públicos es responder de manera oportuna las peticiones de los particulares, dado esto la respuesta debe ser efectiva para la solución del caso que se plantea y el funcionario debe dentro de lo posible tratar de esclarecer el camino jurídico que conduzca al peticionario la respectiva función del problema. DERECHO COMPARADO A) En el caso de España el silencio administrativo positivo, en el transcurso sin efecto del plazo para resolver y notificar da lugar a una ficción legal mediante la que se considera que se ha producido un acto estimatorio equiparable en consistencia y efectos a los actos expresos, sin que sea necesaria su acreditación (art. 43). Se trata, por lo tanto, de un acto tácito que reúne las condiciones de un acto estimatorio, lo que explica que la resolución posterior a la producción tácita de dicho acto sólo pueda ser confirmatoria del mismo (art.43.) LRJPAC LEY DEL REGIMEN JURIDICO Y PROCEDIMIENTO COMUN). La razón es simple: al tener el acto tácito la consistencia y los efectos de un acto expreso declarativo de derechos, su revocación sólo es posible por motivos de legalidad mediante el procedimiento de revisión de oficio (Ss TS 18 de febrero de 1998) En todo caso, y además, la legislación administrativa sustantiva establece a veces el principio de interdicción de la obtención por silencio de lo que habría podido conseguirse mediante resolución expresa (así, por ejemplo, el artículo 242 TRLS92 vigente de acuerdo con la disposición derogatoria de la Ley de Suelo de 2.007 continua con la disposición, con el carácter de norma básica, que en ningún caso puede entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanísticos), lo cual no es incompatible con lo dispuesto por la LRJPAC, ya que es interpretable como una excepción por norma de rango de Ley a la regla general del silencio positivo En tanto el silencio negativo produce únicamente el efecto legal de la ficticia existencia de un acto a los exclusivos fines del acceso al control judicial, previo agotamiento, en su caso, de la vía administrativa previa, es lógico que el surgimiento del acto presunto no enerve el cumplimiento de la subsistente obligación legal de resolver sin limitación alguna. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto tácito sólo puede dictarse con carácter confirmatorio del mismo (art. 43.) LRJPAC). B) En las legislaciones de (Perú, Honduras y Costa Rica) se establece el silencio positivo como norma general cuando se trata de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en ejercicio de funciones de fiscalización y tutela. En este último sentido, el artículo 330 de la Ley General De Costa Rica, en efecto, establece que:

1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela. 2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones. En definitiva, esta norma establece dos supuestos de silencio administrativo positivo: en primer lugar, en las relaciones interorgánicas (internas) de la administración, cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que, con motivo del ejercicio de funciones de fiscalización y tutela, pongan en relación los órganos superiores con los inferiores dentro de una misma estructura jerárquica o en relación de descentralización funcional. Asimismo se regula en la Ley de Honduras (art. 29). Pero, a pesar de que la Ley de Costa Rica no lo precise, debe entenderse que la figura del silencio positivo no puede darse, por ejemplo, respecto de las sunciones de fiscalización y control que órganos constitucionales, como la Contraloría General de la República, realizan respecto de los órganos de la Administración Central o Descentralizada. El segundo supuesto del silencio administrativo positivo consagrado en forma general, se refiere a los casos de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones, es decir, a los procedimientos autorizatorios, en los cuales, precisamente, las leyes especiales en otros países generalmente lo regulan. Este principio es similar al previsto en la ley especial que rige en Venezuela para las autorizaciones sobre la ocupación de suelo o en materia de urbanismo. Pero, en el caso del Perú y Costa rica, se trata de un principio general muy novedoso ya que no es frecuente que las legislaciones establezcan este principio general del silencio positivo en materia de los procedimientos generales fundamentales administrativos, como lo es el procedimiento autorizatorio para la obtención de licencias, permisos y autorizaciones de la Administración. La Ley de Costa Rica no regula, sin embargo, la forma práctica de eficacia del acto tácito positivo, lo cual sí se precisa en el Código de Colombia, al prescribir que la persona que se hallare en condiciones prevista en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de la petición, junto con su declaración jurada de no haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto. En esta forma, la escritura y sus copias producirán todos los efectos leales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas la personas y autoridades reconocerla así. En todo caso, tratándose de un acto administrativo tácito declarativo de derechos a favor de los interesados, el acto administrativo producto del silencio positivo es irrevocable por la Administración (art. 331.2, Ley de Costa Rica). El artículo 41, del Código de Colombia, en cambio, estable diversos supuestos de revocación. DOCTRINA Luis Ángel Ballesteros Moffa: Las últimas reformas y doctrinas dirigidas a la línea de flotación del silencio negativo, como exponente de la crisis de un modelo, conducen al renovado análisis de los tres puntales de su régimen jurídico: presupuesto, sentido y eficacia, puestos en conexión. Vertientes que, más allá del conflicto entre la Administración silente y el administrado perjudicado por la inactividad formal, presentan el común denominador de la tensión entre seguridad jurídica y privilegios de la Administración, por un lado, y tutela judicial efectiva, buena administración e imperativos de simplificación y agilización de la actuación administrativa, por otro. Solo desde una visión de conjunto de

esta técnica paliativa de la ausencia ilegal de voluntad administrativa expresa, es posible una reflexión global pero también singular de esos tres pilares, en torno a los que se arraciman instituciones tan sobresalientes como los derechos fundamentales, la certidumbre en las relaciones jurídicas, la liberalización de servicios, la teoría del acto consentido, el principio favor acti, o la ejecutividad y prescriptibilidad de sanciones.

Fernando E. Juan Lima: Entendemos que parte de las discusiones que se plantean en esta materia y, en particular, tras el dictado de la ley 344 surgen de la respuesta que se dé a los interrogantes que inteligentemente se planteaba Muñoz (aun cuando él se refería a la vía impugnatoria; distinción que, de no hacerse, también podría formar parte de las razones de la confusión reinante): ¿Qué sucede si el particular deja vencer el plazo establecido sin accionar judicialmente y la administración no dicta resolución tardía? ¿Le queda cerrado para siempre el acceso a la revisión judicial? ¿Pierde los derechos materiales de los cuales es titular? Muñoz contestaba que no a estas preguntas. Ello así pues, a su entender, lo contrario implicaría sostener la grave incongruencia de que la administración se ve premiada por la comisión de una infracción; que el silencio es un mecanismo que no sólo la libera de su obligación de resolver, sino que, además, le sirve para cerrar definitivamente el control judicial sobre su actividad. Afirmar que el vencimiento de los plazos establecidos para promover la demanda cuando hay denegación tácita produce los mismos efectos que cuando media denegación expresa, supone no sólo una contradicción lógica, sino, lo que es más grave, una contradicción axiológica en desmedro de la justicia y de los demás valores parcelarios.43 Con base en lo expuesto, actualizando la doctrina de Muñoz a las nuevas circunstancias vigentes tras el dictado de la ley 344, podría pensarse en sostener que, vencidos los plazos de acceso a la instancia judicial cuando mediara denegación tácita, el particular habría perdido la posibilidad de peticionar directamente en sede judicial aquello que no le fue respondido en sede administrativa. Semejante limitación temporal está consagrada legislativamente y no podría suprimírsela por vía hermenéutica. (Salvo que se declarase su inconstitucionalidad.) Pero de ello no se podría deducir que, en tales casos, el interesado habría perdido también su derecho de fondo. Recuérdese que estamos en el marco de la vía reclamatoria: Lo que se pretende es un dar, un hacer o un no hacer de la administración; no se ataca acto administrativo alguno. Es por ello que, decaída la posibilidad de acceso directo, el particular podría intentar un nuevo procedimiento administrativo en vía de petición. Con ello logrará forzar una decisión expresa, o provocar una nueva actitud silente de la administración. También podría, si así lo prefiere, interponer una acción de amparo por mora en sede judicial. De esta manera, cuando media denegación tácita, lo que decaería al vencimiento de los plazos breves sería la posibilidad procesal de acceso directo a la instancia judicial. Nada más. María Ángeles Mostazo Pascual: El proyecto que trata aborda la problemática del silencio administrativo en relación a las licencias urbanísticas, pero en este caso analizando el desarrollo legislativo y la orientación doctrinal y jurisprudencial del Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justicia. Dentro del complicado mundo del urbanismo una de las cuestiones que más problemas plantea es la de las licencias urbanísticas, desde la obra menor, hasta la edificación de grandes complejos urbanísticos. Para la doctrina científica, «el principal límite a la operatividad del silencio positivo sigue siendo el principio de legalidad». Ahora bien, del sometimiento del instituto del silencio positivo al principio de legalidad, se derivan una serie de consecuencias que traen consigo problemas de inseguridad jurídica para el administrado, pues el administrado constantemente tendrá la incertidumbre y el riesgo de que su instancia, aunque él lo extrañe o ignore, suponga una infracción de la legalidad y que, en consecuencia, se considere que

lo solicitado nunca llegó a ser otorgado, lo que choca cardinal y frontalmente con el principio constitucional de seguridad jurídica.

CONCLUSIONES 

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Como resultado del ensayado realizado pude determinar que el silencio administrativo sustantivo hace referencia al silencio administrativo positivo o silencio administrativo negativo dependiendo de cómo se presente dicho silencio en el ámbito jurídico Al ver la normatividad del silencio administrativo sustancial pude darme cuenta que este en el código de lo contencioso administrativo ha sufrido una serie de reformas con lo cual pude determinar que la que se aplica actualmente es la regida por la ley 1437 de 2011. Al estudiar la jurisdicción o jurisprudencia presentada en el respectivo silencio administrativo sustancial pude darme cuenta cual ha sido la evolución que se ha venido presentando a través del tiempo y como ha logrado consolidarse hasta hoy día. Observe el derecho comparado lo cual resulta bastante interesa al determinar como otras legislaciones tienes sus parecidos con la legislación colombiana, al igual que sus diferencias y pude darme cuenta de su forma en la aplicación. Por otro lado al ver las distintas doctrinas presentadas por autores pude darme cuenta como se estudia desde un punto de vista distinto el silencio administrativo y como se puede aplicar al caso determinado en su respectivo momento. Pude darme cuenta que el silencio administrativo sustancial puede llegar en algún momento a beneficiar al ciudadano de alguna forma. Considero que el silencio administrativo es una figura innecesaria que se presenta en nuestra legislación puesto que esto lleva a la ineficacia que se presenta en el sistema jurídico pues esto le permite a la administración contestar si lo desea o no.

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1%2Fseminarionuevocodigo2011%2Fsilencioadmcoclusioprorevodire.ppt&ei=WnXSVZLg EcS8eaOetig&usg=AFQjCNG5UQRJltxv2ZIYTHgsMf5fY2VhxQ http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1437_2011_pr001.html http://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/TESIS05.pdf http://repository.unimilitar.edu.co:8080/bitstream/10654/6552/2/DazaRojasFlavioEnrique20 12.pdf http://portal.uned.es/pls/portal/docs/PAGE/UNED_MAIN/LAUNIVERSIDAD/UBICACIONE S/06/PUBLICACIONES/REVISTA%20DIGITAL%20FACULTAD%20DE%20DERECHO/N UMEROS%20PUBLICADOS/NUMERO%20VI/BALLESTEROSMOFFALUISANGEL.PDF http://portal.uned.es/pls/portal/docs/PAGE/UNED_MAIN/LAUNIVERSIDAD/UBICACIONE S/06/PUBLICACIONES/REVISTA%20DIGITAL%20FACULTAD%20DE%20DERECHO/N UMEROS%20PUBLICADOS/NUMERO%20VI/BALLESTEROSMOFFALUISANGEL.PDF http://dspace.unia.es/bitstream/handle/10334/716/0130_Mostazo.pdf?sequence=1 http://app.vlex.com.bdatos.usantotomas.edu.co:2048/#CO/search/jurisdiction:CO+content _type:2/silencio+administrativo/p2/CO/vid/43615485 http://app.vlex.com.bdatos.usantotomas.edu.co:2048/#CO/search/jurisdiction:CO+content _type:2/silencio+administrativo/p2/CO/vid/43615366