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• Mauricio Torres Flores

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VI. TRABAJADORES ¿QUIÉNES SON LOS TRABAJADORES DEL ESTADO? Régimen burocrático anárquico LA EXPRESIÓN “trabajador al servicio del Estado” no es sinónimo de persona que presta servicios al Estado o concretamente al gobierno federal. Con esto se quiere precisar que en la vida de la administración pública federal existen numerosas personas que trabajan en la misma sin que reciban jurídicamente la categoría de trabajadores al servicio del Estado. Esta última denominación la circunscribe el apartado B del artículo 123 constitucional, y específicamente su ley reglamentaria, a un grupo ciertamente considerable de personas que laboran para el Estado, pero no comprende a todas y por lo mismo deja fuera de dicha denominación a numerosos trabajadores que se encuentran encasillados en otro régimen legal, concretamente el apartado A del citado artículo 123. Esto obliga a pensar que no toda persona que presta un servicio al Estado es trabajador al servicio de éste. En el régimen laboral vigente, las personas que laboran en él se podrían, en principio, localizar en dos grandes regímenes: el que pudiera tenerse por típico, que es el burocrático, derivado del apartado B citado, y cuya ley reglamentaria es la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, la que rige fundamentalmente a los trabajadores de la administración pública centralizada; el otro régimen se constituye por el apartado A del ar216

tículo 123, y su reglamentaria es la Ley Federal del Trabajo, que rige a un importante grupo de personas que prestan servicios al Estado, principalmente en la administración pública paraestatal de que hablan el artículo 90 de la Constitución y su ley reglamentaria, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Así, en este último campo laboral se ubican los trabajadores de todas las empresas de participación estatal y de la mayoría de los organismos descentralizados federales y, en éstos, particularmente los de mayor dimensión económica y política, como son los de la Comisión Federal de Electricidad, de Petróleos Mexicanos, del Instituto Mexicano del Seguro Social. Además, ha quedado también incluido en este segundo régimen laboral, por reforma hecha a los artículos 3º y 123, apartado B, de la Constitución, el importantísimo sector de trabajadores al servicio de la Universidad Nacional Autónoma de México. Por último, dada la trascendencia que revisten actualmente su número y su inserción en la vida económica, social y cultural de México, vale citar a los trabajadores de los fideicomisos públicos, que también se ubican en el segundo régimen laboral. Como podrá observarse, no puede atribuírsele mayor o menor importancia a uno u otro régimen laboral sólo por la dimensión numérica de sus trabajadores; depende más bien de las tareas de responsabilidad que desempeña cada uno de éstos en uno y en otro ámbito laboral. Ese doble régimen no ha tenido un principio rector o pauta constitucional que hubiera orientado la decisión del legislador para que, en el momento de crear organismos del sector paraestatal, pudiera establecer el uno o el otro. Han sido a veces razones histórico-políticas las que en muchos organismos descentralizados han impuesto 217

el régimen establecido para los obreros de las fábricas, debido, seguramente, a que se trata de organismos que son auténticas empresas públicas productoras de bienes o de servicios, como los ya citados. Existe sin embargo un buen número de organismos descentralizados que no realizan actividades estrictamente empresariales o connotadas económicamente como tales, y el régimen laboral de que gozan es también el del apartado A del 123. Es el caso de la UNAM, del IMSS, del Infonavit, etcétera. En suma, no hay un criterio objetivo que haya seguido el legislador para fijar uno u otro régimen entre los organismos descentralizados que han existido en México de 1924 a la fecha. La anarquía es evidente, fenómeno que no se ha producido en las empresas de participación estatal, pues por estar jurídicamente estructuradas como sociedades anónimas y por realizar actividades empresariales inequívocas, ha sido natural que su régimen de trabajo sea el del apartado A del artículo 123. De todas maneras, trabajadores de la administración centralizada o de la paraestatal, todos trabajan en la administración pública federal, pero bajo regímenes laborales distintos. Aparte de la situación descrita, se sabe que actualmente la administración pública utiliza los servicios de particulares a través de mecanismos de derecho privado o público, pero no incorpora a dichos particulares con la misma categoría de sus trabajadores —de burócratas, como comúnmente se les conoce—. Sucede, por ejemplo, cuando el Estado celebra contratos de servicios profesionales para adquirir así la especialización, la ciencia o el arte que poseen particulares, pero que sólo en forma momentánea los requiere. Lo mismo cuando el gobierno necesita de los servicios de constructores lleva a cabo la celebración de contratos de obra pública 218

que aun cuando están sujetos al derecho público como lo regula la Ley de Obras Públicas y Servicios relaciona dos con las mismas, se trata de servicios que obtiene el Estado sin que las personas que los prestan, o sea los contratistas, adquieran por este solo hecho la categoría de trabajadores al servicio del Estado. Por lo apuntado, se puede hablar de tres regímenes laborales o simplemente jurídicos que vinculan los servicios de las personas a favor del Estado: a) El régimen laboral burocrático que llamamos típico, derivado del apartado B del artículo 123 constitucional y su ley reglamentaria, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. b) El régimen laboral derivado del apartado A del artículo 123 y su ley reglamentaria, la Ley Federal del Trabajo. c) El régimen laboral o de servicio que deriva de la celebración de contratos privados y públicos. Frente a esos tres grandes tipos de trabajadores, que prestan servicios al Estado, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos recoge precisamente la expresión “servidores públicos”, que usa el artículo 108 de la Constitución. Según este precepto, se tiene como tales: a los representantes de elección popular, a los miembros de los poderes Judicial federal y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

Conforme a la norma constitucional, están comprendidos los trabajadores de los apartados A y B, y por lo 219

mismo son servidores públicos para los efectos que regula la ley de responsabilidades. Pero esta ley hace un agregado: “y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales” (artículo 2º). Aquí caben los contratistas de obras públicas, que se convierten en servidores públicos. Concepto Está claro que no toda persona que presta un servicio al Estado adquiere por ello la calidad de trabajador de éste. Se excluyen de plano las personas que le prestan servicios a través de un contrato privado o público. Igual debe ocurrir en principio con los trabajadores de las entidades paraestatales, si bien en muchos casos la ley, decreto o contrato que las crea los somete al régimen del apartado B del artículo 123 constitucional, es decir, al de los burócratas. Opinamos que sólo son trabajadores del Estado los que regula ese apartado B. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado tiene como trabajador a “toda persona que preste un servicio físico, intelectual o de ambos géneros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales” (artículo 3º), pero que tales personas o trabajadores lo sean de las dependencias de los poderes de la Unión o del gobierno del Distrito Federal, o sea, no de las entidades paraestatales (artículo 1º). Sin embargo, la ley por su solo mandato incluye a los trabajadores de varios organismos descentralizados que cita en su artículo 1º, así como descentralizados similares a los listados que tengan a su cargo función de servicios públicos. Los artículos 1º y 3º han creado serias confusiones en la práctica. Prevalece como criterio legal que son 220

trabajadores del Estado los de las dependencias de los poderes de la Unión y los de los descentralizados cuyo cuerpo legal que los creó así expresamente lo determine. Naturaleza laboral El burócrata o trabajador al servicio del Estado es un trabajador como cualquier otro. Sin embargo, por diversas razones —entre las cuales están que el patrón es el Estado y que éste no realiza funciones productivas como los patrones de los obreros— se dio un trato laboral especial al burócrata. Se dividió así el artículo 123 constitucional en dos apartados, el A para la relación laboral obreros-empresarios y el B para la relación laboral burócratas-Estado. Antes y después de hecha la reforma constitucional, en 1960, no se aceptó por todos. No se veían motivos fundados para esa separación. Más tarde, siguiendo ese ejemplo, los empleados bancarios reclamaron su propio apartado en el 123, sin tener éxito. Igual lo intentaron los trabajadores de la UNAM, especialmente los académicos, pero tampoco triunfó la idea. De haberse aceptado estos dos casos, el 123 se hubiera plagado de apartados para supuestos trabajadores especiales. ¿Cuál es entonces la naturaleza jurídica de la relación entre el Estado y sus trabajadores? Dos grupos de opiniones se han formado para explicarla. Un grupo cree que esa relación es equiparable a un contrato privado: de arrendamiento, de compraventa, de comodato o uso, de servicios profesionales. De plano los tres primeros contratos no son asequibles, pues se relacionan esencialmente con cosas y obviamente el burócrata no es una cosa. El cuarto, en cambio, merece un comentario mayor. 221

No es aceptable el contrato de servicios profesionales porque haría suponer que todos los burócratas tienen una profesión y su título respectivo, hecho que representa más bien la excepción. Sin embargo, está dejando de serlo pues la administración contemporánea recurre cada vez con mayor insistencia al uso de este contrato que le permite no tener compromisos de estabilidad laboral, de seguridad social y otras cargas económicas y sociales que son usuales en el caso del burócrata. Cierto es que la política generalizada en casi todas las dependencias de la administración, de utilizar dicho contrato para salvarse de tales compromisos u obligaciones, desnaturaliza la auténtica relación laboral que debe existir entre el Estado y sus trabajadores. Otro grupo considera que la relación puede calificarse de un acto administrativo unilateral, de un acto administrativo bilateral o contrato, de un acto administrativo complejo y hasta de un acto condición. Se dice que es unilateral porque la persona normalmente se incorpora al servicio del Estado por medio de un nombramiento que nace de la sola voluntad de aquél y, por lo mismo, que no cuenta la voluntad del trabajador. Esta situación apoya la idea de que se trata de un contrato privado de adhesión. Pero la crítica que rechaza esta tesis del acto unilateral estima que no es exacto que en todos los casos la voluntad del futuro burócrata no cuente para integrar la relación laboral. Se afirma que es un verdadero contrato, aunque no de derecho privado. Así lo sostiene, por ejemplo, Rafael Bielsa, el gran maestro y administrativista argentino: que se hable de un contrato de empleo público, de naturaleza administrativa. Esto quiere decir que el Estado y el particular convienen o acuerdan su relación la222

boral. En la práctica burocrática mexicana es común observar que no todas las condiciones laborales las fijan e imponen la administración ni la ley. El particular discute o puede discutir el horario por día (medio tiempo o completo), lugar para el desempeño del servicio (Distrito Federal o en un estado), salario según el tipo de servicio a prestar, preparación técnica del particular, el lugar del servicio (el costo de la vida no es igual en todo el territorio del país) y prestaciones adicionales al salario (guarderías para los hijos del trabajador, despensas periódicas en mercancías o dinero, vehículo que imponga el servicio mismo y otras. Es cierto que de ordinario el particular es quien busca a la administración, quien ofrece sus servicios; y también que, así sea en forma excepcional, es buscado o llamado; pero en ambos supuestos y en especial en el segundo hay cierta libertad y oportunidad de concertar con la administración algunos aspectos de la relación laboral. En esa relación existe un mayor o menor ingrediente contractual aun en la misma aceptación lisa y llana del particular para prestar sus servicios bajo todas las condiciones que le señale la administración. Con esto no se quiere decir que aquí se aplique el principio de los contratos privados: la voluntad de las partes es la suprema ley de los contratos, pues aparte de que en estos últimos no es tan absoluto y verdadero, en aquella relación no es posible: antes de esas dos voluntades existe un conjunto normativo, el apartado B del 123 constitucional, que impide esa absoluta libertad de voluntades que supone la aplicación del principio. Es la falta de rectoría única de esas dos voluntades en la formación de la relación laboral lo que impide aceptar esta segunda tesis como única. Es inaceptable pero no porque sea un contrato público aún no tipifi223

cado en la legislación, pues en ésta, la nuestra mexicana, no están nominados todos los contratos públicos que regulan varias leyes administrativas, no existe una ley de contratos administrativos (salvo el caso del contrato de obra pública que tiene su ley tipificadora). Menos se puede argüir que el contrato de empleo público rompe con los cánones tradicionales del contrato privado, pues por lo pronto este mismo ya los rompió y ha evolucionado o está en decadencia, como dicen algunos autores de obras de derecho civil. Se dice, como tercera opinión o tesis, que se trata de un acto condición. Es decir, que el acto de nombramiento que hace la administración está condicionando la aplicación del régimen legal burocrático, o sea, se es trabajador del Estado, luego sólo así le es aplicable dicho régimen. No aceptamos esta opinión, pues aparte de que se confunde con la del acto unilateral, no tiene nada de particular, pues todos los actos administrativos están regidos por un orden legal administrativo que sólo se actualiza si aquéllos se producen o realizan. Finalmente la tesis del acto complejo, que refleja lo que sucede en esta relación, consiste en lo siguiente. Existe una combinación de acto contractual y acto reglamentario. Acto contractual porque cuentan las dos voluntades: del particular y de la administración, y acto reglamentario porque esas voluntades no son totalmente libres, están sometidas a una reglamentación impuesta, básicamente —en nuestro país— derivada del apartado B del artículo 123 constitucional y de su ley reglamentaria, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Ahora, toda esta situación se da siempre y cuando exista de por medio el nombramiento de la autoridad que sella ese acuerdo de voluntades y que actualiza la legislación burocrática. 224

Inseguridad laboral burocrática Casi desde que se expidió la Constitución vigente, en 1917, empezó la efervescencia sobre la búsqueda de un régimen legal que prestara seguridad a las personas servidoras del Estado. Desde ese año hasta 1938 no hubo ningún sistema laboral protector para los trabajadores del Estado. Cualquier jefe de oficina o de sección se adjudicaba el sumo poder de cesar a cualquier empleado sin la menor responsabilidad para él ni para el Estado de indemnizar al trabajador, ni darle siquiera las razones o motivos de su cese o despido. Había absolutamente una dictadura de los empeados superiores sobre los inferiores en el sistema burocrático de aquella época. Al aparecer el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, en 1938, nació por primera vez lo más importante para el burócrata: su estabilidad laboral. Ahora el cese o despido sólo podría hacerse por causa legal prevista en dicho estatuto; de otra manera no sería posible despedir a ningún trabajador. No obstante —y a pesar de que el estatuto viene a significar un gran alivio a la seguridad del burócrata—, tuvo una falla importante, que fue su inaplicación para los trabajadores de confianza. En otras palabras, el nuevo régimen laboral burocrático sólo se aplicaría a los trabajadores de base, ciertamente para aquella fecha mucho más numerosos que los trabajadores de confianza. La seguridad laboral burocrática indicada se asegura constitucionalmente cuando se reforma en 1960 el artículo 123, adicionándose el apartado B al mismo e instituyéndose un régimen de trabajo propio para los servidores del Estado. Con posterioridad, en 1963, se expide la ley reglamentaria del apartado B y se confirman los beneficios para los burócratas. Empero, se confirmó también el régimen discriminatorio del estatuto, puesto que 225

sólo se protegía de nueva cuenta a los trabajadores de base, pero no a los de confianza, dejándose a estos últimos —como hasta la fecha— sin ninguna protección legal. Dice la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en su artículo 8º: “Quedan excluidos del régimen de esta ley los trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 5º ”. Es bien sabido que ningún trabajador de confianza tiene derecho a acudir en demanda de justicia ante el tribunal burocrático, o sea el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado. Luego, sigue privando, aunque sea en forma parcial, el antiguo régimen de arbitrariedad de los jefes superiores sobre sus empleados de confianza, de poderlos cesar o separarlos de su cargo sin ninguna responsabilidad laboral ni económica. El empleado de confianza federal debe saber que no tiene ninguna protección, constitucional ni legal, en la relación de trabajo que tiene con el Estado. No le cobija la declaratoria constitucional siguiente: “Los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada en los términos que fija la ley” (artículo 123, apartado B, fracción IX), pues la ley reglamentaria la restringe a los trabajadores de base. Esta situación es sumamente deplorable, pues trae aparejadas consecuencias totalmente negativas a una buena administración. Si se tiene presente que, dada nuestra realidad política de cada seis años, el cambio de los titulares de las secretarías de Estado, de los organismos descentralizados, y de no pocas empresas de participación estatal mayoritaria, significa también una remoción muy grande de funcionarios públicos de altos y medios niveles que provoca a su vez la de numerosos empleados públicos, todos los removidos o cesados, sobre todo los primeros, carecen de cualquier defensa legal 226

posible ante el tribunal burocrático y ante los mismos tribunales de amparo para ganar su estabilidad laboral. Este fenómeno que se produce en forma casuística en el cambio sexenal del gobierno federal se repite si alguno de esos titulares renuncia en el curso de su nombramiento político. Para la administración pública, esa estampida de funcionarios y empleados produce el inmediato desastre del desperdicio de recursos humanos capacitados y experimentados en tareas administrativas vitales. El posible lastre de que se descarga la administración con ese cambio no compensa la pérdida señalada. Hace falta poner a salvo los niveles técnicos de la administración. El juego de desperdiciar e improvisar recursos humanos cada seis años en la administración pública federal cuenta con el campo fértil de la legislación burocrática que no obliga al superior a invocar causa legal justificada para cesar a un servidor público —salvo, claro está, si se trata de trabajadores de base, que ocupan los niveles más bajos de la burocracia— ni tampoco prevé indemnización alguna para el cesado sin causa, como lo hace la Ley Federal del Trabajo. Cierto es que en las empresas de participación estatal esa injusticia laboral no se produce, pues sus trabajadores están bajo el amparo de la Ley Federal del Trabajo, y si los políticos que asumen el papel de titulares quieren cambiar a todo o parte del personal de dirección tendrán que sacrificar económicamente a las empresas para cubrir las fuertes indemnizaciones que implica el cambio. En suma, el régimen legal de la función pública federal vigente es precario e injusto por desigual o discriminatorio. Deja en el

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más completo desamparo al personal de confianza, formado no sólo por los titulares de los órganos de los primeros niveles de la administración, sino por una inmensa mayoría de empleados y funcionarios públicos. Cada seis años, al cambio del presidente de la República, el éxodo de técnicos, experiencia, responsabilidad y honradez se produce por la voluntad política, acertada o no, sin que exista garantía jurídica para ninguno.1

Denominaciones diversas de burócratas Trabajadores de base y de confianza En el derecho burocrático mexicano, la más antigua división de los trabajadores es: de base y de confianza. Ni el estatuto de 1938 ni la ley vigente de 1963 se ocupan de definir a ninguno de los dos. Son de base los que no son de confianza (artículo 6º) y los últimos son los que ocupan algunos de los puestos o empleos que enumera la ley en su artículo 5º. Por exclusión se sabe quiénes son trabajadores de base. Sin embargo en la práctica, en los nombramientos de cada trabajador se precisa si es de base o de confianza. Pero si estos documentos no lo llegaran a expresar o se tiene la duda, entonces se recurre al artículo 5º. Estamos seguros de que cada vez es menor el número de trabajadores de base y por consecuencia mayor el de los de confianza, y en total, más éstos que aquéllos. Lo que significa acrecer el número de trabajadores burócratas sin protección laboral. Esto, aparte de la práctica que está siguiendo la administración federal, de celebrar contratos de servicios temporales que permiten 1

Alfonso Nava Negrete, Diccionario jurídico mexicano, p. 1499.

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tener trabajadores sin ninguna responsabilidad laboral ni de seguridad social. De confianza o por contrato temporal, el gran ejército de trabajadores que se forma sirve a los políticos del régimen, que juegan a principios del sexenio a pedir o aceptar renuncias de trabajadores que no son de su “equipo” o confianza para meter a su gente y, claro está, sin la menor responsabilidad legal y económica. Flexibilidad que favorece más que a la política nacional a los intereses de los políticos sexenales, y desde luego resulta negativa para la estabilidad laboral de los trabajadores de confianza, convertidos así, por naturaleza, en movibles. En cambio, el trabajador de base es el único que está asegurado en su situación laboral, o sea que sólo puede ser removido o cesado por una de las causas previstas en la ley burocrática: no queda al arbitrio del funcionario de mayor jerarquía quitarlo de su puesto, ya que ese burócrata tiene la posibilidad de defenderse mediante juicio seguido ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje de los Trabajadores del Estado. Ante éste puede alegar que se ha violado la ley burocrática y lograr una sentencia que lo restablezca en el empleo ilegalmente perdido. Empleado público y funcionario público En la Constitución y en toda la legislación administrativa es común el uso de las dos expresiones, pero en ningún texto legal se da su definición ni elementos para diferenciarlas. A veces se les emplea indistintamente como si fueran sinónimas y también se les da un trato separado como si fueran diferentes. Sólo la práctica enseña que se trata de dos conceptos distintos. En la doctrina del derecho administrativo se llegan 229

a establecer varias distinciones, muchas de las cuales responden a lo que sucede en la legislación del país que se examina. Es probable que a la luz de las leyes de Argentina, Francia, España, Italia y otras naciones, las diferencias que se adviertan no sean las mismas. Apuntamos ahora sólo algunas. Dícese que el funcionario desempeña tareas de más responsabilidad que las que desempeña el empleado. El criterio resulta peligrosamente subjetivo, pues ¿qué debe entenderse por tareas “de más responsabilidad”? ¿Acaso por su trascendencia a todo el país, por la gravedad de sus efectos, por los recursos públicos involucrados, por ser vitales a la población? Por simples que parezcan los trabajos de un empleado, pueden coincidir en trascendencia, gravedad, importancia económica o en ser vitales a la colectividad. La recolección de basura, la vacunación contra enfermedades, el combate de incendios forestales, el salvamento de vidas en casos de desastre: ciclones, terremotos, desbordamientos de ríos, son tareas realizadas por empleados y el tamaño de la responsabilidad es grande, igual o más que la de muchos funcionarios. Háblase de la duración en el cargo o empleo, mucho mayor en el funcionario que en el empleado. Cuando menos en nuestra realidad política y laboral las cosas se presentan más bien al revés. Son más numerosos los empleados jubilados por 30 años de servicio que funcionarios. Además, los cambios sexenales suelen cortar primero las cabezas de los funcionarios mientras que a los empleados casi los olvidan, pues sus “puestos” no tienen atractivos para los recién llegados a la función pública de grandes jerarquías. Señálase que el sueldo del funcionario es más alto que el del empleado. Aparte de que esas dos categorías responden al tipo de tarea que tienen a su cargo y 230

no a la remuneración que se les otorga, no es un punto de partida objetivo y uniforme. Existen funcionarios menores —y son ahora muchos en la administración— que tienen sueldos inferiores a empleados que por servicios extraordinarios reciben importantes prestaciones económicas adicionales. Nuestra opinión definitiva es que la diferencia radica en dos características. El funcionario público, para que lo sea, debe: a) representar al órgano administrativo y b) tener poderes de decisión o resolución en los asuntos administrativos. Estas dos características no las tiene el empleado público que sólo prepara, coadyuva, para que se tome la decisión o en su caso interviene para la ejecución de esta última. El empleado puede realizar investigaciones, estudios, consultas, practicar visitas, inspecciones, verificaciones, reunir material informativo necesario para la toma de decisiones, pero no tiene poderes para resolver. Se da ocasión así para que surja el concepto de autoridad. Cuando un burócrata tiene poder de decisión pero no de representación del órgano administrativo, entonces se llama “autoridad administrativa”. Luego el concepto de funcionario público lleva implícito el de autoridad al poseer poder de decisión. Obvio resulta que el empleado no es autoridad. Debe aclararse que el concepto de autoridad, para el derecho administrativo, es diferente al concepto de autoridad que maneja la Ley de Amparo. Para ésta un simple empleado ejecutor, sin facultades de decisión, es autoridad. Es un concepto muy amplio de autoridad, que se explica por el natural propósito del amparo de extender su protección contra cualquier “acto de autoridad”. Bien decía el maestro Gabino Fraga, en una conferencia, que la Ley de Amparo tenía su propio derecho administrativo. 231

Funcionario de derecho, de hecho y usurpador Se tiene como funcionario de derecho a aquel que reúne o satisface todos los requisitos que prevé la ley para serlo. Una persona para ser presidente de la República debe llenar todos los requisitos que prevé el artículo 82 constitucional. Lo mismo para ser secretario del despacho, debe cumplir con los requisitos que fija el artículo 91. Si faltase o no cumpliera con uno solo de los varios requisitos que señalan el 82 y el 91, y aun así se nombrara a tales funcionarios, éstos lo serían de hecho. Si no se tuviera la edad requerida o no se fuera mexicano —o se cubren con documentos falsos, apócrifos— y se da el nombramiento, se está en presencia de funcionarios de hecho. Esto igual se aplica a funcionarios del Poder Ejecutivo que del Judicial y Legislativo. Son muchas las ocasiones en que se descubre que un juez no tiene título de licenciado en derecho o el que exhibe no es legal. El fenómeno se presenta con notable gravedad en los agentes del ministerio público, que con todo cinismo ejercen el cargo sin tener el citado título profesional. Son casos de funcionarios de hecho. Estos requisitos pueden figurar en la Constitución o en las leyes del Congreso de la Unión. Vestidura legal sólo la tendrá el funcionario de derecho; y carece de ella, es ilegítima, la del funcionario de hecho; es regular aquélla, irregular la última. Lo grave en el funcionario de hecho es que tiene la apariencia de ser de derecho, y que se atienen a ella los particulares y otros funcionarios, y que importa saber qué valor jurídico tienen los actos producidos por tales funcionarios y de qué manera afectan a terceros. A juicio nuestro, los actos de los funcionarios de he232

cho carecen de toda validez jurídica, son actos de funcionarios jurídicamente inexistentes. Por lo mismo los particulares u otros funcionarios no pueden beneficiarse de ellos ni pretender que sean válidos, que lo fueron antes de que se supiera la irregularidad del funcionario. Y parece consecuencia natural que tampoco puede causarles daño o perjuicio jurídico. Usurpador es el individuo que sin vestidura legal alguna, ni siquiera aparente o incompleta, ocupa un puesto público con atropello abierto de la ley. Hablamos de individuo usurpador y no de gobierno usurpador, el cual posee aristas y aspectos distintos a aquél. Todos los actos que haya realizado el usurpador serán inválidos; más aún, inexistentes desde el punto de vista jurídico. No queremos ocultar la realidad de injusticia que puede derivar al afirmarse que los actos de esos individuos, funcionarios de facto y usurpadores, no tienen validez jurídica alguna, pero es la única respuesta legal. Otra cosa será que los involucrados y afectados hagan menos dura la injusticia por medio de convenios. DEBERES Y DERECHOS DE LOS TRABAJADORES Entre el Estado y sus trabajadores existen deberes y derechos. Si nos ocupamos sólo de los que corresponden a los trabajadores es porque ellos implican, a su vez, deberes y derechos para el Estado. Deberes Tanto la ley burocrática como la ley de responsabilidades citadas prevén un grupo fuerte de deberes a cargo de los burócratas, cuyo incumplimiento puede dar 233

origen a sanciones administrativas, que van desde la simple amonestación hasta la más grave, que es el cese administrativo, independientemente de las responsabilidades civiles o penales a que también puedan dar origen. Deber de prestar la protesta legal Impone la Constitución (artículo 128): “Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen”. Aunque el texto habla de funcionario público, debe entenderse que comprende a todo trabajador incorporado al servicio del Estado. En la práctica así sucede, desde el más modesto trabajador hasta el más encumbrado: el presidente de la República, quien según el artículo 87 constitucional, al tomar posesión de su cargo declara ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, lo siguiente: Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión, y si así no lo hiciere, que la nación me lo demande.

Se le quiso dar a la protesta la interpretación de que las autoridades administrativas tenían el control de la constitucionalidad de todos los actos de autoridad, con la misma base con que los tribunales administrativos —como el Tribunal Fiscal de la Federación— podían ejercer ese control. Nada más desatinado que esta interpretación. Queda definido en la Constitución y en jurisprudencia de los Tribunales del Poder Judicial federal 234

que sólo a éstos compete ese control por medio del juicio de amparo. Empero esa misma jurisprudencia ha aceptado que el Tribunal Fiscal federal puede ejercer tal control de constitucionalidad respecto de los actos o resoluciones administrativas, no así de los ordenamientos generales como las leyes del Congreso y los reglamentos y decretos del Ejecutivo federal. Pero en la vida práctica administrativa y legal, ambas protestas son meros requisitos, formal el del 128 y sacramental y político el del 87. No tienen ninguna consecuencia jurídica real. Si la hubiera, no habría tan numerosos juicios de amparo en los que se reclama la anticonstitucionalidad de los actos de autoridades administrativas, incluido el presidente. No sirve para nada esa protesta o promesa. Deber de prestar el cargo Este deber tiene el significado de que el trabajador no sólo preste sus servicios, que trabaje, sino además que lo haga con toda la capacidad técnica o profesional o experiencia que tenga. No puede negarse a poner toda su preparación; hacerlo es incurrir en negligencia y en causa de responsabilidad pública. Es un punto de mucha trascendencia para la vida personal del burócrata y de la administración. Acostumbrarse a no dar todo de sí bajo el pretexto de un mal sueldo, de un nivel burocrático inconveniente o un trabajo en desacuerdo con la especialidad o lo deseado, tiene la desventaja para el trabajador de hacerlo irresponsable, ignorante, pésimo servidor. Da pie a que estos calificativos sean los que identifiquen a los “burócratas”. Sin que los comentarios disminuyan, por el daño o perjuicio que se podría causar a la administración y a 235

los servicios públicos, los trabajadores del Estado quedarían desacreditados, serían indignos de la confianza de los ciudadanos, por unos cuantos malos servidores. Deber de obediencia jerárquica Consiste en cumplir con las órdenes del inmediato superior, específicamente ése y no de otros superiores. Es posible que el trabajador tenga dos o más superiores, según la naturaleza del servicio que preste, pero no se incumple con dicho deber si se desobedece a superiores que no lo son directamente del trabajador. Todas las órdenes del superior deben ser obedecidas, pero siempre y cuando se vinculen con el trabajo que se desempeña. Aquí el rigor o la relatividad de ese vínculo es difícil de superar. De ordinario los superiores desconocen el alcance de ese deber y encargan a empleados servicios personalísimos, que tratándose de pasantes de profesión e inclusive titulados resultan degradantes y en este caso desobedecer no es falta administrativa. De plano no deben obedecerse las órdenes del superior jerárquico si ellas implican la comisión de un delito. El Código Penal para el Distrito Federal así lo previene en su artículo 15, fracción VII, al considerar la situación como causa excluyente de responsabilidad penal. Para que ésta opere es necesario que la conducta ordenada por el superior no implique notoriamente que se está cometiendo un delito. En otras palabras, si el trabajador sabe, está consciente de que la orden a cumplir significa cometer un delito, tiene el derecho y deber de desobedecerla. Mucho puede influir el nivel de cultura del trabajador. Luego, si a pesar de que sepa que acatar la orden del superior lo llevará a cometer un delito, y lo hace, no podrá alegar después que su conducta es excluyente de toda responsabilidad. 236

Otra cuestión importante a dilucidar es si tal deber compromete al trabajador a ejecutar órdenes superiores que se traduzcan en violación de leyes, pues ello traerá consigo cuando menos grave responsabilidad administrativa. Todo dependerá de las consecuencias que se produzcan, si lesionan a la administración o a particulares. Pero tal tipo de órdenes y obediencia no se justifican ante la ley. Deber de discreción Guardar secreto de todas las cosas que hacen en el desempeño de su cargo es el objeto de este deber de los empleados y funcionarios públicos. Entre las obligaciones que fija a los trabajadores el artículo 44 de la ley burocrática está la de “guardar reserva de los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo” (fracción IV). Luego el trabajador no debe dar publicidad ni comunicar a nadie lo que sucede dentro de su oficina o lo que está llevando a cabo motu proprio, o sea, por decisión propia, subjetiva. Juzgamos que la obligación no debe apreciarse en forma rigurosa o extrema. El límite está en que la divulgación de los trabajos que se realizan o la información que se maneje no dañe o perjudique a la administración o a terceros particulares. En esta forma se puede entender el ejercicio constitucional del derecho a la información (artículo 6º), que permite solicitar información precisamente sobre lo que hacen la administración y determinados funcionarios públicos y la obligación de éstos de proporcionarla. Algo similar ocurre con las comparecencias de los secretarios de Estado a las cámaras del Congreso de la Unión, a que se refiere el artículo 93 de la Constitución. No es fácil medir las gravísimas consecuencias que 237

se producen en los casos de indiscreción de empleados o funcionarios públicos en ciertas áreas de la administración, por ejemplo, en las esferas diplomática, militar, penal y fiscal. Deber de residencia Desde el nombramiento se debe fijar el lugar en que se prestará el servicio por el trabajador. Así ha de entenderse este deber: lugar en que se preste el servicio y no residir el trabajador en tal lugar. El lugar de residencia del trabajador —donde vive— puede —y así sucede normalmente— coincidir con el lugar en que preste el servicio o trabajo, pero no necesariamente. Así, en la realidad sabemos de trabajadores que residen en los estados de Morelos, de Hidalgo o de México y prestan sus servicios en el Distrito Federal; también puede ocurrir a la inversa. Un problema que se presenta con frecuencia es el traslado del trabajador de un lugar a otro y entonces se pregunta si es obligación aceptar el traslado o se puede oponer a él el trabajador. Aun antes de que estuviera en boga la desconcentración administrativa, el territorio nacional estaba poblado de numerosos organismos desconcentrados. A éstos se solía trasladar a los empleados y funcionarios desde el Distrito Federal. Tres razones fundamentales han movido a los superiores jerárquicos para dicho traslado. Primero, los requerimientos mismos del servicio, que son los que lo justifican; segundo, sancionar a los trabajadores, al margen de que tal sanción no está autorizada por la ley; y, tercero, como una forma o procedimiento de forzar al trabajador para que presente su renuncia ante las serias incomodidades y desventajas personales y familiares que le causa el sorpresivo cambio. Salvo la primera razón, las otras dos son ilegales e in238

justas pero se practican rutinariamente y contra ellas sólo los trabajadores de base pueden defenderse y ganar ante el tribunal burocrático; los de confianza aceptan el traslado, justificado o no, o bien renuncian al cargo. La ley habla de lugar. Parece que debiera ser más explícita, por ejemplo de población a población o de una entidad federativa a otra. Deber de diligencia Es una prenda que no tiene la mayoría de los burócratas: ser diligente, presto, expedito, rápido, esmerado, atento, cuidadoso, responsable, en fin, un auténtico servidor público. Con suerte la ausencia de tales atributos ha provocado que a las palabras “burocracia” y “burócrata” se las tenga en tan mal concepto y se usen peyorativamente, es decir, para descalificar a la administración y al trabajador. Faltar al cumplimiento de este deber origina y de hecho ha causado grandes problemas a la administración; la daña en sus bienes y recursos, la desacredita en la prestación de servicios públicos, le resta toda confianza técnica y moral en la realización de obras públicas, etc. Fue hasta los años noventa del siglo pasado cuando el Tribunal Fiscal de la Federación conoció de casos en que la Secretaría de la Contraloría fijaba responsabilidades administrativas —sin mengua de las penales— a importantes funcionarios de entidades paraestatales por no ser diligentes, no cuidar del buen uso que deben hacer ellos y sus subordinados de los bienes y recursos de las instituciones. Dice la Ley de Responsabilidades que es obligación del servidor público “cumplir con la máxima diligencia el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la 239

suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión” (artículo 47, fracción I). Existen otras obligaciones previstas en la ley laboral burocrática y la Ley de Responsabilidades: a) Llegar puntual y formalmente a sus labores. Es un deber que en la práctica casi no se cumple. El horario de llegada y salida del servicio tiene sus minutos de tolerancia, pero que los jefes o superiores por favoritismos o subjetivismos diversos relajan, violan e inutilizan, sin responsabilidad de especie alguna para unos y otros. Aunque es indiscutible que por los irrisorios sueldos que perciben los burócratas de más bajo nivel no es justo exigirles una presencia o vestimenta que no está a su alcance, también lo es que se abusa de tal razón y se olvida el aseo personal y la limpieza de su vestido. Lo grave del caso es que esta informalidad se vuelve común entre los profesionistas mismos y los superiores jerárquicos. Predicar con el ejemplo es bueno, pero más positivo y práctico es disciplinar esta conducta del trabajador, sobre todo del que tiene contacto con el público, permanente o esporádico. Con la buena presencia se inicia la confianza en la autoridad. b) Durante las horas de trabajo, no perder el tiempo ni hacérselo perder a sus compañeros o subordinados. Estar en su sitio y no en otro, salvo excepciones justificadas de trabajo o de emergencia y bajo control estricto. Esto, desde luego, no se observa por la generalidad de la burocracia. c) Evitar conductas que pongan en peligro la seguridad del mismo trabajador, de sus compañeros de trabajo y del público. d) Hay otras muchas obligaciones que prevé el citado artículo 47 de la Ley de Responsabilidades cuya mención y análisis no permite el espacio disponible. 240

Derechos A un deber corresponde un derecho y viceversa; son dos caras de la misma moneda: trabajo burocrático. Derecho al cargo Aunque parezca paradójico, el trabajador, siendo tal, tiene derecho a que se le dé trabajo. Una vez que se le nombra trabajador al servicio del Estado, adquiere ese derecho. Así, el Estado tiene el derecho de exigir que el empleado trabaje pero a su vez tiene la obligación de darle o proporcionarle algo para que trabaje; como se dice, “pasarle trabajo”. De aquí la obligación del empleado de atender a lo que le pasen, pero al mismo tiempo el derecho de exigirlo de su superior jerárquico. Esta realidad jurídica hace notoriamente ilegal “congelar a empleados”, es decir, no pasarles trabajo por órdenes del superior jerárquico. El empleado debe pedirlo, exigirlo por escrito para evitar en un futuro quedar cesado por negarse a trabajar. Este derecho de prestar el servicio o empleo es de naturaleza personal, no es real, no es un derecho que forme parte de su patrimonio. Es algo reclamable ante los tribunales. Derecho al sueldo Percibe el burócrata un sueldo, como cualquier otro trabajador un salario. Es un derecho constitucionalmente consagrado en el apartado B del 123. Se distingue entre el sueldo nominal o presupuestal y el sueldo neto o realmente recibido. El primero es el que se prevé en el Presupuesto de Egresos de la Federación, donde cada secretaría de Estado tiene asigna241

das partidas de sueldos según jerarquías o puestos. Es un sueldo que se expresa en una cifra en pesos que no es el que se percibe. A ésta se le resta una serie de descuentos: impuesto sobre la renta, fondo de pensiones, servicios del ISSSTE, cuota sindical si es trabajador de base. Hechos los descuentos obligatorios, queda el sueldo neto, es decir, el dinero que realmente recibe el burócrata cada quincena. Siempre han sido raquíticos los sueldos de los burócratas en general, en especial los niveles inferiores, que son los más. No así los niveles superiores: secretario de Estado, subsecretario, oficial mayor, directores generales, directores y subdirectores de área y jefes de departamento. Para enriquecer el salario se han inventado en distintos tiempos prestaciones económicas adicionales. Hace algunas décadas fueron famosas las compensaciones y los sobresueldos; según se decía, se otorgaban por “tiempo extraordinario” y por “trabajos especiales”. No se daban a todos los burócratas, representaban cantidades distintas, se podían otorgar dos o más a un mismo trabajador, los beneficiarios podían ser —y lo eran— altos funcionarios también, pero lo más importante y trascendental es que se otorgaban con la más amplia discrecionalidad, lo que las hacía muchas veces injustas. Hoy el sistema es igual o muy parecido. Aparte del sueldo, se pueden recibir bonos, uno o más. Son cantidades que se depositan en un banco en favor del burócrata, que las puede retirar por medio de cheques o tarjetas automáticas. Sólo los trabajadores de altos niveles reciben estos bonos. Entre más alto es el nivel burocrático, más alto es el bono. Para los empleados administrativos de inferior nivel (secretarias, choferes, intendentes, mozos, etc.) se inventan apoyos económicos, como vales, despensas y gratificaciones. Subsisten las compen242

saciones y sobresueldos, pero con la misma arbitrariedad en su otorgamiento. El grave problema que crea el sueldo de esa manera integrado es que las prestaciones adicionales —llámense bonos o de otra manera— no cuentan como base para el cálculo de otros beneficios, como son jubilaciones, pensiones, préstamos y aguinaldos de fin de año. Políticas sexenales han impedido que el sueldo burocrático —y también el de casi todos los obreros del país— crezca al mismo ritmo que el costo de la vida, así fuera por aproximación. El burócrata —en su mayoría— es sinónimo de trabajador mal pagado y pobre, y así es. Pero este panorama se complica cuando se comparan sueldos de la administración centralizada y de la paraestatal. La desigualdad económica es frustrante y desalentadora. Con dos patrones jurídicos no es posible pensar en igualdad salarial para todos los servidores públicos. Es en este aspecto más beneficiosa la Ley Federal del Trabajo que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, como se comprueba cotidianamente. Aparte de la seguridad económica que da la seguridad laboral —que otorga la primera mas no la segunda ley—, las prestaciones económicas, como suelen calificarse, de que gozan los trabajadores de los entes paraestatales, elevan considerablemente el sueldo nominal y real. Siempre que se trata de equiparar niveles y sueldos de unidades u órganos de la administración centralizada y los correspondientes de la paraestatal, los resultados son contrastantes. Los sueldos de la centralizada son siempre más bajos y las prestaciones económicas casi nulas; en cambio, en la paraestatal sucede lo contrario, creándose así una burocracia privilegiada. Sea por la actividad productiva que desarrollan las empresas paraestatales y la bondad de las cláusulas de 243

sus contratos colectivos, los que justifican la mejor condición económica de los trabajadores, la verdad final es que la desigualdad genera una inevitable injusticia social. Salvo los cuatro o cinco primeros niveles de la administración centralizada, ni las leyes o los sindicatos burocráticos ni las técnicas de los modernizadores de la administración han podido evitar la hambruna burocrática de sus trabajadores y su evidente minusvalía social. Derecho al ascenso Subir a otro u otros niveles jerárquico-administrativos y asimismo de orden presupuestal es el ascenso a que tiene derecho el burócrata. Siempre —salvo un raro caso— el ascenso implica un mayor beneficio económico. Nadie aspira a ser ascendido sin éste. Podrá haber más trabajo y responsabilidad o seguir igual, pero en lo económico siempre habrá mejoría. Cuando se trata de un trabajador de base, el ascenso se da siguiendo el sistema escalafonario. Desocupado un nivel superior, se convoca por parte del sindicato a los empleados del nivel inmediato inferior a concursar y ganar la plaza vacante. Conforme lo previene la fracción VIII del apartado B del artículo 123 constitucional, los ascensos se otorgarán en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad. Y previene que en caso de igualdad de condiciones tendrá prioridad quien representa la única fuente de ingreso en su familia. La experiencia enseña que el escalafón no es un procedimiento que garantice la autenticidad del concurso. Los miembros integrantes del escalafón están sujetos a fuertes presiones del patrón, sin contar con los intereses comprometidos del sindicato. Para los trabajadores de confianza, en cambio, no 244

existe un procedimiento legal para lograr un ascenso. En el campo de las entidades paraestatales que no sigan el régimen del apartado B, sino el del A, su situación de ascenso se guía por un escalafón previsto en la Ley Federal del Trabajo. Es penoso decirlo y reconocerlo, después de larga vida al servicio del Estado: el apoyo político, la recomendación del amigo u otra “palanca” son las que se utilizan para obtener un ascenso, sin que se signifiquen la antigüedad, la capacidad, la experiencia o algún título o grado profesional o técnico. Ayudan algunos de estos atributos, es cierto, para facilitar el éxito del “padrino”, en ocasiones, pero no son condición vital o esencial: importa más otra fuerza, la política o la amistad. Rara, rarísima es la vez en que se sabe que una dependencia o entidad realizan concurso de oposición para el otorgamiento de un ascenso. Otra cosa son, y vale precisarlo ahora, los concursos para incorporarse al servicio burocrático, que tampoco constituyen el camino acostumbrado para todos y todas las situaciones. Derecho a la seguridad social Comprende éste un grupo de derechos que integran la seguridad social del burócrata, en el que están protegidos tanto los de base como los de confianza. Tiende la seguridad social a establecer todos los medios, instrumentos y mecanismos que permitan o aseguren que el trabajador viva plenamente bien y feliz. Abarca a todo trabajador, obrero, campesino, burócrata, militar, etc. Es lo que se llama seguridad social integral. Cualquiera que sea el sector protegido por la seguridad social, ésta se sirve del seguro social, mecanismo legal y económico que permite proporcionar seguridad al trabajador en un área de su bienestar personal y familiar. 245

De esta forma, gracias a un grupo de seguros sociales se integra la seguridad social. Así, existen: seguros de vida, de enfermedades profesionales y no profesionales, de desempleo, jubilación, pensión, préstamos, vivienda, recreación y defunción, entre otros. Difieren los seguros sociales de los privados. Aquéllos son obligatorios; desde el momento en que se inicia la relación laboral, el trabajador disfruta de ellos, no está en su voluntad aceptar o no su aplicación. En cambio, los privados son potestativos; si el particular quiere, le conviene o lo desea, puede obtener el o los seguros que decida, hasta para las cosas más raras o extraordinarias que satisfagan su vanidad o capricho. Por ejemplo, las piernas o voz de una mujer, la indumentaria de un cómico o un actor o actriz, joyas, objetos de arte, como pinturas, esculturas, etcétera. Otra diferencia entre ambos es que los privados son seguros que llevan un evidente propósito de lucro y los sociales nunca; hasta operan en forma “incosteable”. Los servicios hospitalarios que se prestan a los burócratas no se cubren económicamente con las cuotas que éstos aportan. Para los burócratas la seguridad social se previene y regula por la Ley del ISSSTE, es decir, Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.2 El instituto es un organismo descentralizado federal, encargado de prestar el servicio público de seguridad social a los burócratas; fue creado en diciembre de 1959 por la Ley del ISSSTE publicada el 30 de diciembre de 1959. Prevé la Ley del ISSSTE dos regímenes de seguridad social: a) régimen obligatorio y b) régimen voluntario. El primero es el que llamaríamos típico régimen de se2

Diario Oficial, 27 de diciembre de 1983.

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guridad social, puesto que se aplica a los burócratas obligatoriamente, es decir, se les aplica sin que previamente hayan dado su consentimiento. El segundo se ha interpretado como un sistema de extensión de los servicios del ISSSTE a quienes voluntariamente los requieran. La ley califica de incorporación voluntaria al régimen obligatorio a esa extensión; para aplicarla se celebran convenios con entidades de la administración federal, con los gobiernos de los estados o de los municipios, beneficiándose el trabajador y sus familiares. Hace tiempo —ya varias décadas— que muchos servicios del ISSSTE no son eficientes ni eficaces. Los hacen precarios la burocracia negativa y la política sexenal. Aquélla porque los trabajadores que prestan los servicios están mal pagados, mal reconocidos y desprovistos de recursos técnicos suficientes, luego no hay base para exigir la calidad, seguridad y rapidez requeridas. La última, por la tradicional improvisación de directores del ISSSTE, peritos para hacer y decir discursos que presentan una imagen falsa de la seguridad social burocrática, impunes él y sus colaboradores de toda responsabilidad por la prestación de tales servicios. Seguros. Previene la ley en su artículo 2º todos los seguros, prestaciones y servicios a que tiene derecho el trabajador, que en general son: a) medicina preventiva, b) enfermedades y maternidad, c) rehabilitación física y mental, d) riesgos del trabajo, e) jubilación, f) pensión por vejez, g) invalidez, h) pensión por muerte, i) bienestar y desarrollo infantil, j) venta y arrendamiento de viviendas del instituto, k) préstamos personales e hipotecarios, l) servicios turísticos y funerarios, m) Sistema de Ahorro para el Retiro. Tienen su reglamento las prestaciones económicas y para vivienda, publicado el 28 de junio de 1988. Ahora algunos breves comentarios: a) Hace varios 247

lustros que los créditos hipotecarios están fuera de toda realidad, lo saben el instituto y los burócratas. Su monto máximo no alcanza para adquirir en propiedad un terreno y menos una casa —así sea al pie de un cerro o en el páramo del ex lago de Texcoco—. Simplemente no hay dinero, son muchos los burócratas que necesitan vivienda propia, la propiedad raíz tiene un valor que rebasa los fondos federales y los sueldos burocráticos. Por ser escasos y raquíticos, los créditos hipotecarios han dejado de ser un seguro social auténtico; b) los servicios hospitalarios que presta el ISSSTE no satisfacen el ideal de un seguro social; prolifera la impreparación de su personal técnico y administrativo y sobre todo se agudiza cada vez más su irresponsabilidad, con raras excepciones; c) son insuficientes los servicios que prestan las clínicas y hospitales en todo el territorio del país y en el mismo Distrito Federal, que si bien cuentan con equipos de avanzada tecnología, lo último en la ciencia médica, no todos alcanzan tan privilegiados dones científicos. Merece consideración separada la jubilación. Conceptualmente es la cantidad de dinero que se entrega al trabajador por años de servicio al Estado. La Ley del ISSSTE fija 30 años de servicios o más para poder alcanzar la máxima jubilación —que es de 95% del sueldo— prevista en la tarifa del artículo 63 y según el sueldo que describe el 64. Antes, con 15 años de servicio como mínimo se puede jubilar el trabajador con 50%. Si se trata de mujeres no se exigen esos 30 años, bastan 28. En todos debe haberse cotizado o pagado sus cuotas, que se retienen en el cheque quincenal. Todos —o casi todos— los burócratas piensan que recibirán ese 95% al llegar a los 30 años o más de servicios, del sueldo ganado en el último año inmediato anterior a la fecha de su baja. Pero desgraciadamente no es 248

así. Por principio la ley toma en cuenta el sueldo básico, es decir, sin compensaciones, sobresueldos, bonos y otras prestaciones en dinero, a menos que esto se alegue vía juicio de amparo y se obtenga sentencia favorable que obligue a las autoridades a tomar en cuenta, sólo para el caso de la persona que ganó ese juicio, alguna de esas prestaciones. Además, sólo se parte del promedio del sueldo básico, por si se tenían dos o más sueldos. Son ésas las reglas que para la jubilación fijan los artículos 60, 63 y 64 de la Ley del ISSSTE. En la práctica, y viendo resultados, el monto de las jubilaciones obtenidas, después de pasar dos grandes odiseas burocráticas ante las autoridades del ISSSTE y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, es sorprendentemente bajo, mínimo, pobre. Las matemáticas presupuestales que manejan esas autoridades logran este éxito para sí. Juzgo que sólo si las facultades físicas o mentales faltan o fallan, debe jubilarse el trabajador por bien personal y del país, salvo que se tuviese otro camino mejor a la puerta; de no ser así, es sepultarse en vida. Adviértase que por diversas razones, en algunos tribunales existe la jubilación obligatoria o separación: los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal a los 70 años y los del Tribunal Superior Agrario a los 75 años. Derecho a formar sindicato Es un derecho que sólo tienen los trabajadores de base. Es el derecho de asociarse en un sindicato para la defensa de sus derechos laborales. Conforme a la ley burocrática sólo puede existir un sindicato por cada secretaría o departamento de Estado. Hoy estos sindicatos se agrupan en federaciones. En la doctrina del derecho constitucional y del ad249

ministrativo se registran las razones para oponerse a la creación de los sindicatos de los burócratas: el mal que pueden representar para la buena marcha de la administración, para los servicios públicos, para la realización de las obras públicas, etc. Pero todos esos peligros o riesgos que se les imputaron no se han dado así en la realidad. Cuando menos en el medio burocrático mexicano no constituyen ningún peligro, son blancos plenamente, es decir, siguen y acatan las directrices del patrón: el Ejecutivo federal. Para los burócratas federales de base, los sindicatos no son ninguna garantía de su estabilidad laboral y mucho menos de un salario o sueldo remunerador cuyo tope por décadas ha fijado el “líder” de la CTM en coordinación con el Ejecutivo. Es un derecho que está en la letra de la ley, pero que sirve de muy poco a los agremiados y en nada a los trabajadores de confianza. Derecho de huelga De raíz profunda entre los obreros, ahora tiene su mata entre los burócratas. La Constitución y la ley laboral burocrática reconocen a los trabajadores de base el derecho de huelga; a los de confianza no. Parece, por la letra del mandato constitucional, que sólo acepta la huelga en una o varias dependencias de los poderes de la Unión, pero no total, no en todas absolutamente, aunque esto último sea una utopía más grande que la de los célebres Moro y Campanella. Irreal, inexistente, virtual, falaz es este derecho aun para los trabajadores de base. Si el sistema político no tolera las huelgas en las grandes empresas, menos las de sus propios trabajadores. Ya ni las esporádicas huelgas de los carteros son factibles, huella histórica de la huelga burocrática. 250

Derecho a defenderse en el tribunal burocrático Otro más de los derechos exclusivos para los trabajadores de base. Están excluidos los trabajadores de confianza de poder acudir para la defensa de sus derechos laborales —ya de por sí tan disminuidos— ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje de los Trabajadores del Estado. A juicio nuestro, la naturaleza jurídica de este tribunal corresponde a la de un tribunal de la administración y no a la de un tribunal administrativo. Este último se caracteriza por dos elementos: tribunal ubicado dentro de la organzación de la administración y encargado de resolver controversias o conflictos administrativos; en cambio, el otro sólo reúne el primero, se ubica en la Secretaría de Gobernación sin ser una dependencia de ella, pero no el segundo pues sus sentencias o laudos resuelven controversias laborales, no administrativas. Es, como está visto, un tribunal que conoce de los juicios en que el trabajador defiende sus derechos laborales. Es un cuerpo colegiado que funciona en pleno —totalidad de los magistrados de las salas y el presidente— y en tres salas integradas por tres magistrados. Actualmente tiene salas desconcentradas que imparten justicia en varias partes del territorio nacional. Son dos las etapas en que interviene el tribunal: primera, la de conciliación; y si no se logra avenir a las partes en conflicto se pasa a la de arbitraje, en la que éste dictará su laudo o sentencia a fin de resolver el litigio. RESPONSABILIDADES DE LOS TRABAJADORES Son tres las responsabilidades en que pueden incurrir tanto el trabajador de base como el de confianza: admi251

nistrativa, civil y penal. Una sola conducta puede dar origen a las tres, o bien nada más a dos, o a una. Cualquiera que sea la responsabilidad en que se incurra debe ser necesariamente a propósito del trabajo que se desempeña. Otras faltas o infracciones que se cometan durante el tiempo en que se labora dentro o fuera de la oficina serán distintas y no causarán este tipo de responsabilidades. Esencial es que la conducta objeto de responsabilidad se produzca en el desarrollo del trabajo. Responsabilidad administrativa Nace por faltas en la prestación del empleo o cargo, o por incumplimiento de obligaciones o deberes que previenen la ley burocrática y la Ley de Responsabilidades. Mayor es la lista de deberes que previene la segunda en su artículo 47, que la de la primera. En 23 fracciones, ese artículo recoge múltiples deberes para el trabajador del Estado, pues cada una de las fracciones registra varios. Y la última fracción, la XXIV, acrece el caudal de obligaciones al sumar las que imponen otras leyes y reglamentos. Según la naturaleza del servicio que se preste, así serán las obligaciones a cumplir; luego no todas las que prevé el 47 citado deben ser acatadas por todos los burócratas. Perfecta sería nuestra burocracia con tan sólo observar las propias de cada caso, pero no es así. Prevé la Ley de Responsabilidades varias sanciones administrativas: apercibimiento, amonestación, suspensión en el empleo, sanción económica, inhabilitación temporal para desempeñar empleos o cargos públicos y destitución del cargo. Para imponer estas sanciones las autoridades administrativas deben tomar en cuenta ciertos factores o elementos como son: gravedad de la in252

fracción cometida, condición socioeconómica del infractor, nivel jerárquico del trabajador, reincidencia del infractor, monto del beneficio, daño o perjuicio económico derivado de la infracción y antigüedad en el servicio. Pero la gran falla en que incurre la ley es que no precisa qué sanciones corresponde aplicar respecto de qué violaciones o incumplimientos de deberes, es decir, deja a las autoridades absoluta discrecionalidad para escoger la sanción para cada caso. Cierto que al imponer la sanción se atiende a esos elementos, pero se valoran con plena libertad. Al trabajador le queda el recurso de inconformarse ante la misma autoridad sancionadora —recurso administrativo de revocación— o, de plano, irse directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para ajustar a los límites estrictos de legalidad y justicia la sanción impuesta o probar la inexistencia de la infracción imputada. Ese defecto de la ley puede propiciar que la misma conducta infractora merezca, a juicio de la autoridad, distinta sanción. Debiera ser el legislador el que precisara esto y evitar juicios ante tribunales. Son el superior jerárquico del infractor o las autoridades de la Secretaría de la Contraloría quienes tienen competencia para imponer tales sanciones, cosa que hacen agotando previamente un amplio procedimiento para escuchar al trabajador. Responsabilidad civil Aparece esta responsabilidad cuando el trabajador, al prestar el servicio, daña o perjudica los bienes o recursos de la administración o de particulares. Incurren en esta responsabilidad los manejadores de fondos o valores del gobierno, los funcionarios al autorizar adquisiciones o contratar y ejecutar obras públicas, etcétera. 253

Responsabilidad penal Existe un régimen penal discriminatorio entre los funcionarios públicos, a pesar de la reforma de 1982 que suprimió a los altos funcionarios y el tradicional fuero. Sí se borraron del lenguaje constitucional esas frases, conceptos o palabras, pero no el régimen. Los funcionarios públicos que señala el artículo 110 de la Constitución —antes llamados altos funcionarios— tienen su propio tribunal penal: la Cámara de Diputados, como órgano acusador, y la Cámara de Senadores, como órgano juzgador, para ser enjuiciados por determinados delitos, que antes se llamaban delitos oficiales. Para esta responsabilidad penal se sigue el procedimiento ante esas cámaras que se denomina juicio político. Hasta para delitos del orden común que los mismos funcionarios cometan durante el tiempo que estén en el cargo o empleo, se requiere que la Cámara de Diputados —ante quien primero se debe acusar— declare que se proceda en su contra, declaratoria matizada de ingredientes políticos y jurídicos. Si la declaratoria es positiva —se desafuera, como antes se decía—, se pone a disposición de los jueces del orden común al funcionario presunto infractor. De ser negativa, nada se puede hacer hasta que deja el puesto. La Cámara de Senadores, en el juicio político, realiza funciones auténticamente jurisdiccionales e impone sanciones penales; en cambio, la Cámara de Diputados, en el segundo caso, tratándose de los delitos del orden común en que interviene, no realiza esas funciones; son más bien de índole política. Para los demás funcionarios o empleados públicos no existen esos privilegios de tribunales y procesos especiales: según el delito, será su juez penal. 254

Privilegiados: presidente de la República, secretarios de Estado, jefes de departamentos administrativos, procurador general de la República, senadores y diputados al Congreso de la Unión, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consejeros de la Judicatura Federal, el titular del órgano u órganos de gobierno del Distrito Federal, el procurador general de Justicia del Distrito Federal, los representantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, los magistrados de circuito y jueces de distrito, los magistrados y los jueces del fuero común del Distrito Federal, los directores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos; gobernadores de los estados, diputados, magistrados de tribunales superiores de justicia y miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales (artículo 110 de la Constitución). Además, por reforma al 28 constitucional, en 1993 se agregó a “las personas encargadas de la conducción del banco central”. Antes de la reforma de 1982 eran muchos menos; en consecuencia, ha crecido la casta de privilegiados.

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