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4º CERTAMEN DE ENSAYOS ESCRITOS

Hacia un Modelo Transversal de Transparencia y Rendición de Cuentas

AUTOR: Tlahuiscalpantecutli

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Síntesis En la distribución, aplicación y uso, de los recursos públicos deben prevalecer los principios jurídicos que rigen al ingreso que les dio razón de ser: Reserva de Ley, Proporcionalidad y Equidad. El ciudadano entonces también tiene una responsabilidad frente a la Transparencia y Rendición de cuentas en un escenario de equidad con su gobierno frente a la ley, pero también frente al resto de los ciudadanos.

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Introducción La rendición de cuentas está de moda. Todos los países –cual más, cual menos- avanzan en una de sus vertientes; la transparencia. En esta materia promueven normativas, leyes y regulaciones para que los ciudadanos tengan acceso a la información pública apoyados en las tecnologías de la información, como el medio fundamental para socializar los servicios, procesos y datos del gobierno. La información pública pertenece a los ciudadanos, quienes no solo tienen derecho de verla, sino usarla para los fines que consideren más convenientes. Lograr que los ciudadanos tengan disponible la misma información con la que los funcionarios toman las decisiones públicas, sin duda, abona a una mejor rendición de cuentas. I.

¿Qué es la rendición de cuentas?

“Rendición de cuentas” es un término que traduce de manera limitada el significado de la palabra anglosajona accountability, que en inglés significa “el estado de ser sujeto a la obligación de reportar, explicar o justificar algo; [...] ser responsable de algo [...] ser sujeto y responsable para dar cuentas y responder a preguntas”.

Para los propósitos de este ensayo, definiremos la rendición de cuentas como la “obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales, de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento”. Los mandantes o principales supervisan también a los mandatarios o agentes para garantizar que la información proporcionada sea fidedigna.

En ocasiones, “control” y “fiscalización” son términos que se usan como sinónimos de rendición de cuentas, a pesar de no serlo. Control y fiscalización son mecanismos para supervisar los actos de gobierno, pero no 3

siempre acreditan la voluntad de los gobernantes para informar de manera periódica sobre sus decisiones y acciones. Por ello, el control y la fiscalización son mecanismos de un sistema global de rendición de cuentas, pero éste abarca además otros instrumentos como la transparencia y los informes “oportunos” que los gobernantes deben rendir a los ciudadanos.

Finalmente, el concepto de “transparencia” también se usa en ocasiones como sinónimo de rendición de cuentas. La transparencia es una característica que abre la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio público mediante sistemas de clasificación y difusión que reducen los costos de acceso a la información del gobierno. Sin embargo, la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario específico, sino la práctica de colocar la información en la “vitrina pública” para que los interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalías en su interior. Al igual que en el caso del control y la fiscalización, la transparencia es sólo un instrumento de un sistema global de rendición de cuentas. II. El paradigma de la rendición de cuentas En una democracia la autoridad está dividida en poderes o instituciones autónomas e independientes. En principio, la interacción de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, promueve equilibrios y contrapesos y fomenta una vigilancia de tipo “circular”, que tiende a evitar el abuso de cada poder en su esfera de competencia.

Sin embargo, dado que todo poder, aun siendo legítimo o democrático, conlleva el riesgo de ser usado abusivamente en beneficio de quien lo ejerce, surge la necesidad de establecer frenos y controles.

El logro de equilibrios y contrapesos entre los poderes y los órganos autónomos es uno de los mayores retos de las democracias modernas. La 4

concentración hegemónica de cualquiera de las partes podría fácilmente derivar en formas de autoritarismo, mientras que su mutua neutralización generaría parálisis en perjuicio de la sociedad.

Uno de los mecanismos que permiten el desarrollo de la democracia es la rendición de cuentas. Se refiere a la obligación que tienen quienes ejercen el poder público de responsabilizarse de su labor, de someterse a evaluaciones de su desempeño y de dar a conocer los resultados de esa evaluación.

En los regímenes autoritarios existen mayores posibilidades de que se abuse del poder precisamente porque los gobernantes (y otros miembros de la sociedad) no siempre cuentan con frenos para actuar contra intereses de particulares o de grupos de la sociedad y tampoco tienen, por regla general, la obligación de dar cuentas claras de sus acciones. En el extremo opuesto, el de la anarquía, tampoco existe una rendición de cuentas, por el simple hecho de que a nadie se le ha encomendado actuar en nombre del conjunto.

Por ello, la rendición de cuentas constituye uno de los pilares fundamentales para el sostenimiento de una democracia eficaz, al crear las condiciones propicias para cerrar el paso a la impunidad gubernamental, ya que: 9 Las acciones de los gobernantes y servidores públicos pueden ser controladas al someterse al escrutinio público. 9 La sociedad puede evaluar el desempeño de sus gobernantes y decidir, con su voto, la continuidad y permanencia de un sistema de gobierno determinado. 9 El llamado a cuentas de los gobernantes y, eventualmente, su penalización o remoción, en caso extremo, se lleva a cabo de manera pacífica, con sustento en un marco jurídico e institucional aceptado por todos los actores, incluyendo, desde luego, la propia autoridad gubernamental superior electa democráticamente. 5

La democracia se desarrolla cuando existen mecanismos para conciliar el interés personal del gobernante con el colectivo, al tiempo que se mantiene equilibrado el deber del gobernante con el poder que se le otorga. Una sociedad será más democrática en la medida en que se evite el conflicto entre la búsqueda del interés personal y el interés colectivo. De esta premisa surge la idea y la necesidad de que el Estado democrático se organice de tal manera que al tiempo que se dote a los gobernantes con medios suficientes para el cumplimiento de responsabilidades, se limite su acceso a recursos, decisiones, influencia y discrecionalidad, para evitar el exceso y el abuso de poder. La historia de la humanidad ha demostrado una y otra vez que no basta con ubicar en la máxima esfera del poder a hombres virtuosos. El desarrollo democrático de una sociedad está directamente relacionado con su capacidad no solamente de seleccionar personas con un elevado valor moral como gobernantes, sino también de vigilar sus actos u omisiones, de obligarlos a rendir cuentas ante ella y de sancionarlos legalmente en caso de que incurran en abusos de autoridad y poder.

Un país no puede jactarse de ser democrático mientras existan miembros que en el extremo del abuso puedan realizar actos ilegales que afecten la vida y la propiedad del resto de la población, y tener más o menos la certeza de que sus delitos quedarán impunes, o de que las sanciones que se les pudieran imponer no guardarán relación alguna con el daño causado.

Un elemento que sin duda puede ser un parteaguas y modificar radicalmente estos males sociales, y que es de hecho una extensión natural del derecho de la ciudadanía a la rendición de cuentas, consiste en el fortalecimiento del derecho que tiene la sociedad de pedir información a los poderes públicos y de ser informada por éstos.

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El derecho de acceso a la información gubernamental va más allá de la libertad de prensa, pues en un régimen democrático de equilibrios y contrapesos, juega un papel político de primer orden. Los ciudadanos, las organizaciones que ellos mismos formen, las empresas y, desde luego, los medios masivos de comunicación pueden constituirse en vigilantes permanentes de las acciones de gobernantes y políticos, en la medida en que la autoridad, en todas sus representaciones, esté obligada a entregar información relacionada con su actuación. Un régimen en el que existan garantías de acceso a la información y en el que las instituciones públicas estén obligadas a generarla, difundirla y entregarla a quien la solicite sin mayores requisitos, restricciones ni condiciones, sin duda será más democrático, ya que en él no quedará más remedio a los gobernantes y políticos que aceptar la crítica y la vigilancia de los distintos actores sociales, desde el más modesto hasta el más agudo.

El libre acceso a la información gubernamental, además de representar un freno efectivo contra el abuso y la impunidad dentro y fuera de los poderes e instituciones públicas, también permite poner en operación políticas públicas mejor diseñadas e implantadas, que beneficien de manera más efectiva y eficiente a la colectividad. En lo que resta de este ensayo, describiré los avances registrados en transparencia y rendición de cuentas en las entidades federativas y mi propuesta para entrar a la transparencia y rendición de cuentas de última generación, en donde haya una reciprocidad entre el gobernante y el gobernado, de forma tal que la transparencia se dé en orden horizontal pero también vertical cubriendo los cuatro puntos cardinales en un sistema de transparencia y vigilancia mutua. III. Transparencia y Rendición de cuentas en los Gobiernos Estatales

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Diversos actores y organizaciones estatales y no-estatales son jugadores activos de los sistemas de rendición de cuentas, desde los poderes constitutivos del Estado y entidades de interés público como sujetos obligados a rendir cuentas, hasta los medios de comunicación, las organizaciones no gubernamentales, los partidos políticos y los ciudadanos a título individual, que actúan más como vigilantes de los poderes de gobierno pero que no debemos de perder de vista que también son actores. Los principales mecanismos y procedimientos existentes de rendición de cuentas incluyen la presentación anual del informe de gobierno sobre el estado de la administración pública y la comparecencia de miembros del poder ejecutivo estatal ante el Congreso local; la presentación y aprobación anual de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos; la revisión de la cuenta pública; el juicio político y la declaración de procedencia; la relación mando-obediencia en el sector público; y, finalmente, la declaración de situación patrimonial. Ciertamente hay mecanismos adicionales, algunos de ellos informales y no escritos, para que los gobernantes rindan cuentas, pero los apenas enunciados constituyen los más importantes y representativos en México. Debido a que nuestra carta magna obliga a los estados a ajustar sus ordenamientos jurídicos al marco federal y a no dictar normas que contradigan las leyes federales, las legislaciones de los estados en materia de rendición de cuentas son muy similares entre sí y con respecto a la legislación federal. Cuando se presentan, las diferencias de una entidad a otra obedecen a cuestiones de procedimiento que poco alteran la regularidad característica de las estructuras y sus leyes. Por lo que podemos concluir que en el contexto nacional partimos de una plataforma jurídica a la que podíamos llamar un “común denominador” pero con resultados totalmente distintos. En este sentido es importante destacar que el Artículo 6º constitucional establece, entre otras cosas que la Federación, los Estados y los Municipios con más de setenta mil habitantes deberán contar con 8

sistemas electrónicos para que cualquier persona pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la información y de los procedimientos de revisión. También obliga a la creación de organismos especializados e imparciales de acceso a la información con autonomía operativa, de gestión y de decisión.

Al cuarto año de haberse promulgado la Ley de Transparencia y Acceso a la información pública, además de la Federación, solamente 18 entidades federativas contaban con un organismo o institución que tiene como objetivo promover y facilitar el acceso a la información pública. Hoy en día, se ha conformado ya la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública, quien se ha dado a la tarea de elaborar un estudio de la Métrica de la Transparencia durante los años 2008 y 2009 en el contexto nacional evaluando 567 portales de internet en las entidades federativas y 18 de la federación, asumiendo el compromiso de exponerlos y analizarlos en el seno de la reunión anual de la COMAIP para posteriormente hacerlos públicos, aspecto este último, que desde el punto de vista de quien esto escribe carece de un ingrediente que propicie una sana competencia entre las entidades federativas, para insertarse en el proceso de la mejora continua.

En este propósito, es pertinente mencionar el destacado esfuerzo promotor que la consultora en finanzas públicas aregional inició desde hace nueve años al desarrollar el Índice de Transparencia y Disponibilidad de la Información Fiscal de las Entidades Federativas, el cual se ha convertido en un referente obligado de la situación que guardan las entidades federativas en materia de transparencia y rendición de cuentas, incidiendo de manera impactante en sus empeños por impulsar el acceso a documentos y estadísticas fiscales.

Este ejercicio de evaluación ha tenido como objetivo central el compromiso por contribuir a la generación de propuestas y recomendaciones que permitan mejorar los mecanismos de acceso a la información pública y elevar 9

la calidad de los servicios de información de la Administración Pública Estatal, para ayudar en última instancia al uso eficiente y racional de los recursos públicos, en esa consecuencia la metodología propuesta para su integración ha ido evolucionando desde el 2002, primero de los años en los que se inicio este indicador, superando hoy en día a lo que establecen las leyes estatales de transparencia al haber entrado a una nueva fase en la medición 2010 que tiene que ver con la calidad de la información mas allá de su disponibilidad. De esta forma en el presente año este indicador agrupa de manera ordenada y coherente la información en seis bloques:

Bloque No. 1 “Marco Regulatorio” Integra todas las normas que inciden sobre la forma de administrar y manejar los recursos públicos, así como los servicios municipales. Este marco resulta de gran valía para el escrutinio público y la evaluación ciudadana ya que habrá que tener presente el principio de legalidad al que están sujetos los servidores públicos, el cual establece que éstos solo pueden hacer lo que la ley les permite hacer, en tanto que el ciudadano común puede hacer todo aquello que no le prohíba una ley.

Bloque No. 2 “Costos Operativos” describe toda la información relativa a los costos en que incurre la entidad para su operación; Sueldos y salarios, licitaciones, proveedores, gastos de representación e inventarios de los bienes considerados como patrimonio público. Disponer esta información para el ciudadano es de suma importancia ya que es precisamente, en la operación en donde existen canales importantes para el surgimiento de conductas ilícitas u omisiones en el manejo de los recursos públicos. Bloque No. 3 “Marco Programático Presupuestal” se integra por los documentos que sirven de base para expresar presupuestalmente las decisiones de ingreso y gasto que regirán la actividad gubernamental durante el año fiscal correspondiente. La disponibilidad de estos documentos es esencial para que el ciudadano identifique los montos de los ingresos con que cuenta la entidad evaluada para la provisión de los bienes y servicios 10

públicos. De manera destacada se incluyen todos los programas sociales que promueve el estado para el desarrollo social. Bloque No. 4 “Rendición de Cuentas” En este bloque, se dispone de los documentos oficiales para el fortalecimiento de la rendición de cuentas hacia la sociedad, tales como; Los Informes de Gobierno, los informes trimestrales de Gestión Financiera, el informe anual de la Cuenta Pública, los informes sobre las Finanzas y la Deuda Pública. Un elemento de gran importancia, lo constituye la disponibilidad en este bloque, del informe de resultados que sobre estos documentos ha emitido el Órgano de Fiscalización Superior y la Auditoría Superior de la Federación. Aquí podrá el ciudadano además revisar el padrón de las personas que son beneficiadas con los programas sociales.

Bloque No. 5 “Evaluación de Resultados” El ciudadano podrá consultar en esta parte, el Plan Estatal y los Planes Sectoriales de Desarrollo. Las Evaluaciones del PMD y los indicadores de gestión que contribuyen a darle los elementos para evaluar el cumplimiento de los objetivos planteados en el Plan Estatal de Desarrollo.

Bloque No. 6 “Estadísticas Fiscales” con la disponibilidad de esta información se le permite al ciudadano la comprensión, evaluación y comparación del destino y los impactos de los recursos fiscales. La existencia de series estadísticas sobre los ingresos y los gastos posibilitan el examen de las tendencias del gasto, así como de sus principales destinos, los cuales pueden relacionarse con las prioridades establecidas en el Plan Estatal de Desarrollo y los programas que ejecuten las dependencias y entidades de la administración pública.

Lo relevante de los resultados del ITDIF que dicho sea de paso son ampliamente difundidos anualmente a través de distintos medios nacionales, es que a lo largo de la historia del indicador han demostrado que

la

transparencia, el acceso a la información pública y la rendición de cuentas en el ámbito de cada entidad federativa en este país, no están asociados a los 11

recursos financieros, ni al desarrollo económico ni humano que prevalece en las entidades, sino más bien con la voluntad política, la aptitud democrática y el compromiso de los gobernantes con la ciudadanía. Ese es el gran reto que aun tenemos pendiente con la ciudadanía, el que la transparencia y la rendición de cuentas no esté sujeta a la voluntad política del gobernante en turno.

Esta evidente resistencia, que aún persiste en algunos gobernantes, es contraria al momento particular que vive la transparencia en países avanzados, especialmente en los Estados Unidos, donde el gobierno federal impulsa el llamado Open Goverment (Gobierno abierto). Uno de sus aspectos más destacados es no esperar a que te pidan la información para hacerla pública. El Plan es subir a la red, información gubernamental que favorece la creación de conocimiento en la sociedad. ¿Por qué retener mapas o fotografías aéreas del país por ejemplo, si éstas pueden entregar información útil para los investigadores, estudiantes, periodistas y gente de a pie? En nuestro país la SEMARNAT y el INEGI cuentan con una inmensa cartografía que tienen guardada en gavetas que no comparten con la ciudadanía. ¿Hay alguna razón en particular para retener esa información, para no publicarla?

Otro botón de muestra que nos indica la orientación que debe de seguir en nuestro país la transparencia y rendición de cuentas lo constituye el uso de las redes sociales para mejorar la tarea de gobernar. El objetivo de estas redes es generar comunidades que cogobiernan con la autoridad; comunidades de personas que le van indicando a los gobiernos como hacerle en ciertos aspectos, como mejorar otros, por donde no transitar y por donde sí, y para que eso ocurra, es necesario ser receptivo a las observaciones y a la crítica. ¿Cuándo estaremos listos para eso?. Urge propiciar un proceso evolutivo que transite de la transparencia a la participación ciudadana emigrando al gobierno 2.0 en donde el servidor público es el centro de atención y el sistema está focalizado hacia los 12

requerimientos del ciudadano en permanente evolución, aportando nuevos estilos de gestión. En México ya hay algunas experiencias de redes sociales que contribuyen a mejorar la calidad de los gobiernos. El gobierno de Nayarit es un caso que demuestra que existen autoridades dispuestas a creerle a la gente y que por lo tanto incursionan en esta nueva modalidad para gobernar. IV. La alternancia. Su relación con la transparencia La alternancia en el poder ha hecho creíble que la ciudadanía puede llamar a cuenta a sus gobernantes y ésta incrementa la percepción de que el electorado está representado y que el gasto de los impuestos puede ser un buen vehículo para generar mejores bienes públicos. Como lo ha mostrado Margaret Levi1, sólo con mecanismos de representación se puede pretender alcanzar una carga tributaria mayor. Los representantes de los ciudadanos aceptan mayores impuestos porque saben cómo se gastan los recursos y, por tanto, pueden convencer a los votantes de que el pago de impuestos es razonablemente justo. Si bien a final de cuentas la coerción es garantía de pago, el ciudadano cumple de una forma cuasi-voluntaria, en los términos de Levi, por la confianza en el sistema tributario y el buen uso de los recursos.

Esto, sin embargo, no es aún el caso en México. El rechazo de la población a la reforma fiscal propuesta por el gobierno federal ha sido amplio y contundente. En buena medida, esto es resultado de la bajísima confianza de que recursos adicionales puedan ayudar a tener un mejor gobierno. La alternancia, la legitimidad incuestionable del triunfo del presidente Vicente Fox Quezada en el año 2000 y su enorme popularidad, harían pensar en una mayor confianza en cómo se utilizan los recursos públicos, única forma de poder convencer a la sociedad de las virtudes de una reforma fiscal. Ciertamente, hubo momentos en que los ciudadanos encuestados pensaban que los recursos públicos se usaban mejor que en el pasado, percepción que pronto se desplomó, no pudiendo el gobierno en turno utilizar el bono 1

Véase Margaret Levi, Of Rule and Revenue. Los Angeles: University of California. pp. 175184. Citado en “Impuestos, Democracia y Transparencia” de Carlos Elizondo Mayer-Serra.

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democrático para convencer a la sociedad de las virtudes de pagar más impuestos. Lo anterior demostró la invalidez de la creencia de que la alternancia per se resolvía el problema de la transparencia.

Se debió mejorar primero la mala percepción de cómo ejerce el gobierno su gasto, buscando una mayor transparencia y una adecuada rendición de cuentas. La realidad obligaba a la administración pública a iniciar con rapidez una reforma profunda, pero el primer paso tenía que venir por el lado de la transparencia y la rendición de cuentas, como decisión del gobierno federal ya que esta no requería la colaboración de los otros poderes.

La creación de la Auditoría Superior de la Federación que inició sus funciones el 30 de diciembre de 2000 dotó a la sociedad de un órgano mucho más autónomo y con mayores atribuciones para la fiscalización del gasto público, generando mayor confianza ciudadana. La promulgación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental el 11 de Junio del 2002 y consecuentemente la promulgación gradual de las leyes estatales de trasparencia, permitieron entrar ya en una fase de cumplimiento de la reforma al artículo 6º constitucional de Diciembre de 1977 promovida por el ejecutivo federal para cristalizar el derecho ciudadano a la información.

Lo anterior, ha permitido como ya se ha descrito en el apartado III de este ensayo, un avance importante para transparentar la aplicación y ejercicio de los recursos públicos con sus concurrentes consecuencias. Con la instauración de esta nueva cultura de la transparencia y rendición de cuentas, el funcionario público es “inhibido” o “desincentivado” para cometer alguna falta en cuanto a sus responsabilidades, con lo cual se garantiza la erradicación de cualquier práctica irregular en la gestión pública, así como la opacidad y discrecionalidad en la asignación, uso y ejecución de los recursos públicos.

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La transparencia en las operaciones del gobierno tiene varias dimensiones. Primero, en un nivel agregado, la transparencia requiere de la disposición de información confiable sobre las intenciones y los pronósticos de la política fiscal del gobierno. En segundo lugar, se requieren datos e información detallada de las operaciones del gobierno, tales como la publicación de documentos completos sobre el presupuesto que contengan las cuentas correctamente clasificadas para el gobierno central y estimaciones de las actividades cuasifiscales dirigidas fuera del gobierno. La tercera dimensión consiste, principalmente, en aspectos que tienen que ver con el comportamiento del aparato público, como el establecimiento de reglas claras para resolver los conflictos-de-interés entre los funcionarios elegidos y los designados, libertad en la requisición de la información, un marco regulatorio transparente, apertura en las compras gubernamentales y contratación de personal, un código de conducta para los funcionarios de la administración tributaria, y la publicación del resultado de las auditorías.

En las tres dimensiones, la transparencia fiscal se asocia fuertemente con un desempeño exitoso del gobierno. Un tema adicional vinculado al de la transparencia, pero indispensable para cerrar la pinza de una mejor rendición de cuentas, es el de definir con claridad la responsabilidad del funcionario público y la evaluación de las políticas públicas.

Los países con mayor transparencia tienen menores grados de evasión. Con mayor transparencia, es más difícil otorgar privilegios y el contribuyente, al percibir mayor equidad, se encuentra más dispuesto a pagar. Por ello es conveniente publicar con regularidad datos sobre la capacidad recaudatoria del gobierno. No sabemos bien qué tan eficiente es, cuántos no pagan, ni cuánto le cuestan las auditorías y los juicios que emprende contra los contribuyentes. Más aún, los casos e importes de devoluciones de impuestos a virtud de resolución judicial a favor de los contribuyentes originados por vicios en los procedimientos o por vacios en las leyes fiscales respectivas.

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Para romper el perverso círculo de la desconfianza, un sistema tributario transparente en su funcionamiento puede ser de gran utilidad. Sobre todo si es capaz de gravar genuinamente todos los ingresos de los ciudadanos, aunque en un mundo global esto resulte muy difícil. No es tarea fácil, pero si no se resuelve seguiremos viviendo en un Estado débil, con pocos recursos para atender las demandas de la ciudadanía y con las necesidades de una economía que pretende ser competitiva, y que ni siquiera gasta óptimamente los recursos a su cargo.

V. Sistema de vigilancia mutua A lo largo de este ensayo se ha insistido en que un régimen democrático, con su característico diseño institucional, permite vigilar la acción de los gobernantes

y

llamarlos

a

cuentas.

Sin

embargo

en

la

realidad

contrariamente a lo que se cree, no exige la participación intensa y constante de los ciudadanos, sino la de unos pocos que están ubicados en ciertas instituciones políticas. Son las propias élites políticas, enfrentadas por la competencia por el poder y divididas por convicciones ideológicas y programáticas diferentes, las que en lo fundamental ejercen vigilancia sobre sí mismas. Desde luego, esas élites no actúan en el vacío, sino que se encuentran incrustadas en diferentes organismos e instituciones políticas; conforman los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, forman partidos políticos, constituyen organizaciones cívicas, dirigen colegios profesionales, cámaras y sindicatos con intereses propios, y nutren las secciones políticas de los diferentes medios de comunicación. Todos los que conforman tales élites ejercen alguna actividad política, parte de la cual consiste en enterarse, evaluar y vigilar lo que hacen otras élites en otras instituciones, sean éstas afines o rivales. Los altos funcionarios del gobierno entran en contacto con las actividades de los otros poderes para coordinar su propia acción; los legisladores revisan lo que hace el poder Ejecutivo, aprueban y regulan su presupuesto, analizan, aprueban o modifican las iniciativas que les llegan del

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Ejecutivo, al tiempo que éste hace lo propio con las iniciativas que el Legislativo le envía.

Pero en todo esto, ¿cuál es el papel del ciudadano? ¿El de simple testigo? No en estricto sentido, pero tampoco participa de manera tan intensa y constante como suele sugerir cierta literatura con fuertes componentes de romanticismo e idealismo político. El ciudadano común dedica, si acaso, una pequeña porción de su tiempo a la política ya que no deriva de ésta ningún salario ni mejores posibilidades de ascender profesionalmente (a menos que sea o espere ser un político profesional). Por lo cual mira de reojo lo que acontece en la vida pública. Cierto es que su interés general, aunque un tanto difuso, está en juego (políticas públicas, alza o disminución de impuestos, políticas urbanas y de educación, leyes laborales, etcétera), pero como no puede decidir directamente sobre estos asuntos, no vale la pena quitar tiempo a aquella actividad que le brinda su sustento para dedicarlo a una actividad en que prácticamente no podrá influir. Si acaso, parte de su tiempo libre, su tiempo de ocio, lo destinará a enterarse cómo van las cosas en el mundo de la política o, más probablemente, en el quehacer gubernamental.

Que las cosas sean así incluso en los países democráticos más desarrollados, tampoco significa que el individuo en particular, o la ciudadanía en general, no tenga alguna participación importante en el sistema de vigilancia mutua, propio de la democracia. Ya que a la hora de elegir a los representantes populares, el contrapeso que el electorado ejerce no puede ser pasado por alto por los partidos y candidatos que aspiran a ocupar los cargos de representación política. He ahí un fuerte contrapeso a los abusos o negligencias en el ejercicio del poder. También hay una participación menos palpable pero más permanente, que es la aceptación, la popularidad y la legitimidad de los poderes constituidos y de las políticas públicas en particular. Sin esa legitimidad, no podría sustentarse por mucho tiempo un determinado régimen político. Y en cuanto a decisiones concretas 17

de los gobernantes, mientras menos gocen de la aceptación ciudadana, habrá un costo que pagar (y que debe considerarse por los partidos). En el extremo, una decisión totalmente impopular podrá venirse abajo.

Una pregunta frecuente al hablar de la rendición de cuentas es, ¿y quién vigila al vigilante? ¿Quién audita por ejemplo el ejercicio del gasto público de las entidades fiscalizadoras? ¿Quién juzga el veredicto de los jueces? ¿Quién vigila el pago de las contribuciones del ciudadano, esas que celosamente cuida y de las cuales reclama cuentas transparentes al gobierno? En una concepción lineal en donde una persona se ubica detrás de otra para vigilarla, la interrogante es pertinente, pues siempre habrá necesidad de ubicar a otra persona atrás para vigilar al último en la fila.

También aquí se vale el equilibrio y contrapeso que evite el abuso de los distintos actores. También las responsabilidades del ciudadano deben someterse al escrutinio de los demás ciudadanos, para que sea la sociedad quien califique su actuación y desempeño y en consecuencia repruebe o premie la misma a través de distintas acciones, al igual que lo hace con el voto en el caso de los jefes de gobierno.

A lo largo de esta exposición ha quedado claro que al ciudadano le preocupa como el gobierno ejerce, aplica y dispone de los recursos públicos que provienen del pago de sus impuestos. También se anota que particularmente en México tenemos un Estado débil, con pocos recursos para atender las demandas de la ciudadanía y con las necesidades de una economía que pretende ser competitiva en un entorno global. Que necesitamos elevar nuestra recaudación fiscal y nuestro margen de maniobra en el ejercicio del gasto público para alcanzar mejores niveles de vida de nuestros ciudadanos.

Lo anterior nos demanda algunas reflexiones como las siguientes:

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¿Es ético que un ciudadano exija transparencia, rendición de cuentas y mejora en los servicios públicos, cuando su cuenta por suministro de agua potable, alcantarillado y saneamiento presenta vencimiento permanente en el sistema municipal de agua potable de su municipio?

¿Se vale que un profesionista ingrese a trabajar y permanezca en el sector público, devengando un salario y administrando recursos que provienen del pago de los impuestos, cuando permanentemente figura en la lista de los contribuyentes omisos en el pago de su impuesto sobre tenencia de vehículos?

¿Tendría soporte moral, la exigencia de un pequeño empresario de mayores apoyos del gobierno para el fortalecimiento de la pequeña empresa, cuando tiene años que no renueva y paga su permiso anual para operar un negocio de venta de bebidas alcohólicas?

¿Es correcto que se postule un político a un cargo de elección popular en donde parte de sus funciones tendrán que ver con la definición de políticas públicas en materia de ingreso y gasto, cuando permanentemente figura en la lista de los contribuyentes que no pagan su impuesto predial en el municipio donde reside?

¿Como dar entrada a una solicitud de pago de indemnización, de alguien a quien se le daño su vehículo por las pésimas condiciones en que se encontraba una vialidad a cargo del municipio, reclamando reparación del daño en los términos de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios, si este último puede justificar que no contaba con recursos disponibles por diversas causales entre las que destaca la existencia de una abultada cartera vencida de impuestos y derechos por cobrar, donde coincidentemente el reclamante encabeza el listado?

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Esto es solo el botón de muestra de una serie de compromisos recíprocos que los ciudadanos, organizaciones cívicas, colegios de profesionales, cámaras empresariales, sindicatos, partidos y demás actores políticos, tienen con la democracia y consecuentemente con la consolidación de una vigorosa transparencia y rendición de cuentas que además beneficie a la sociedad y al desarrollo económico del país.

Por esa necesidad de fortalecer y consolidar esta nueva cultura, tenemos el imperativo de pensar en incorporar la información puntual de los recursos públicos que se aplican en beneficio de estas figuras para que a su vez, éstas, al manejar recursos de origen público también rindan cuentas no solo a sus agremiados sino también a la ciudadanía en general. Por otra parte en el portal de internet de los tres niveles de gobierno deben figurar los padrones de los contribuyentes morosos, sin que esto se tome como agresión, sino como mecanismo de vigilancia horizontal del resto de los ciudadanos a fin de que estos tengan información suficiente para calificar, apoyar, censurar y/o rechazar sus aspiraciones laborales, empresariales, políticas y demás.

Esta propuesta, la podemos esquematizar en un círculo virtuoso de vigilancia mutua, en donde todos los actores sociales, económicos y políticos se supervisan recíprocamente al ejercer la defensa y promoción de sus respectivos intereses, pero donde prevalezca como valor supremo de las democracias el interés colectivo. Entrar a este esquema de última generación permitirá alcanzar un necesario y deseable equilibrio entre los intereses de cada actor político y cada organismo social, evitando el abuso entre ellos y propiciando gradualmente la desaparición de las élites políticas y sociales. En términos legales esta propuesta lograría la equidad de todos los actores sociales frente al mandato de la Ley para subirnos todos, sin excepción, a la vitrina pública.

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VI. Conclusiones y Recomendaciones El sólo análisis de las normas jurídicas que regulan la transparencia y rendición de cuentas de los tres órdenes de gobierno, es parcial y limitado para comprender el funcionamiento global del sistema de rendición de cuentas en los estados y municipios del país. A la par, se deben estudiar las motivaciones políticas, así como los recursos técnicos, humanos y financieros existentes para aplicar las normas legales y hacer funcionar los instrumentos de rendición de cuentas de forma ampliada en un esquema de equidad frente a la Ley.

La transparencia no sólo tiene implicaciones en la mejoría de la gestión pública, sino que también tiene importantes beneficios en el funcionamiento de los mercados financieros y la microeconomía, el acto de poner a disponibilidad la información pública de forma oportuna y veraz se convierte en la legitimación de los gobiernos, hecho muy importante en el proceso democrático que hoy vive el país pero también en la búsqueda de mayor atracción de inversiones privadas y mayor desarrollo económico.

Los resultados de esta investigación reflejan la etapa en la que se encuentra el gobierno abierto en las entidades federativas y municipios, denotando que en este rubro hay una gran área de oportunidad ya que no son ni los recursos económicos, ni la capacidad técnica o la disponibilidad de los sistemas, sino la voluntad política del gobernante en turno y su vocación política y democrática el factor fundamental para alcanzar resultados contundentes.

En el alcance de este propósito es fundamental poner en práctica un esquema de transparencia y rendición de cuentas transversal en donde el gobierno ponga la vitrina a la disposición del ciudadano, pero que este último asuma también su papel protagónico frente al gobernante, predicando con el ejemplo y demostrando en todo sentido que también está haciendo la parte que le toca. 21

Una reforma a las leyes electorales que establezca como condicionante a un candidato a un cargo de elección popular el acreditar que es un ciudadano que cumple regularmente con el pago de sus impuestos. Un sistema de administración de personal que establezca el requisito de acreditar que el candidato a ocupar una vacante en el servicio público paga con regularidad sus impuestos. Una reforma a la ley de responsabilidades que obligue a los empleados públicos en servicio, a anexar su declaración de anual de impuestos y constancias estatales y municipales de no adeudo a su declaración de modificación patrimonial, entre otras muchas acciones que pudiéramos plantear, además de propiciar una renovación moral de la sociedad, incrementaría los recursos públicos y fortalecería nuestro sistema democrático y de rendición de cuentas.

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