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tramo vii MATERIAL DIDÁCTICO de la y el discente

GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LA FUNCIÓN POLICIAL TIPO DE UNIDAD CURRICULAR cURSO EJE DE FORMACIÓN Formación Modalidad DISTANCIA Duración 40 Horas

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA Ministro Tareck El Aissami MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA Ministra Yadira Córdova AUTORIDADES UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LA SEGURIDAD Rectora Soraya Beatriz El Achkar Gousoub Vicerrectora de Desarrollo Académico Aimara Aguilar Vicerrector de Creación Intelectual y Vinculación Social Antonio González Plessmann Secretario Frank Bermúdez Sanabria Vicerrectorado de desarrollo académico Vicerrectora Aimara Aguilar Directora de Gestión de Desarrollo Curricular Ruzay Rangel Coordinador del P.N.F. Policial José Cardoso

universidad nacional experimental de la seguridad

TRAMO vii: MATERIAL “ GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LA FUNCIÓN POLICIAL”. Expertos en contenido Alberlid Medina Diseño curricular Migdalys Marcano Productora editorial María Alejandra Morales Coordinador gráfico Rafael León Corrección de estilo Nelba García Maira Rojas Larry Peña Diseño Gráfico y diagramación Yildre Romaris

Dirección: Calle La línea, zona industrial L, Catia. Apartado postal: Caracas 1030 - Venezuela. WWW.UNES.EDU.VE

Caracas, marzo de 2012

CONTENIDO Tramo vii GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LA FUNCIÓN POLICIAL PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 PROPÓSITO DE LA UNIDAD CURRICULAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 ORIENTACIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 ESTRUCTURA DEL MATERIAL DIDÁCTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

UNIDADES DIDÁCTICAS ENCUENTRO DIDÁCTICO 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 INTRODUCCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 ENCUENTRO DIDÁCTICO 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 ENCUENTRO DIDÁCTICO 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 LOS MECANISMOS DE CONTROL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 ENCUENTRO DIDÁCTICO 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 PRESUPUESTO PÚBLICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

PRESENTACIÓN

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a historia contemporánea de Venezuela registra diversas prácticas policiales inadecuadas que han dejado en evidencia una profunda carencia de valores y de principios morales, así como un fuerte desapego al respeto de los derechos humanos por parte del funcionariado policial. Dichos modus operandi se derivaron, en parte, del modelo de formación policial con enfoque militarista impartido a los integrantes de los cuerpos policiales. Entre ellos, destacan: el uso indebido o excesivo de la fuerza, la aplicación de técnicas y procedimientos sin diferenciar los casos en los que se producían daños y perjuicios a la población, y un alto grado de corrupción policial. Con la intención de corregir tales desviaciones, y en concordancia con el modelo de sociedad democrática, participativa, protagónica y corresponsable –expresado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela– el gobierno del presidente Hugo Chávez Frías creó la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES). La finalidad de esta institución académica especializada es, pues, encargarse de la profesionalización y del desarrollo integral de las funcionarias y los funcionarios de la seguridad ciudadana venezolana; por ello, se ha propuesto como una de sus principales tareas formar el nuevo modelo policial, en el que las y los oficiales desarrollen habilidades y destrezas para aproximarse a sus semejantes.

Dado que los problemas policiales ya mencionados han contribuido directamente con la descomposición social por la que atraviesa Venezuela actualmente, se justifica la implementación del Programa Nacional de Formación Policial. Los propósitos y objetivos de este programa se orientan al acercamiento y ejercicio político legítimo de valores fundamentales como la ética, la justicia y la solidaridad que son, en sí mismos, la misión humanista de la revolución bolivariana. Así, la tarea de la UNES, vista en los múltiples ámbitos de la cotidianidad comunitaria e individual, apoyará la transformación que requieren los procesos de formación en los ambientes de aprendizaje para contribuir con la profesionalización de las y los funcionarios policiales. Esto, a su vez, permitirá la cancelación de la vieja deuda social y política que se tiene con los cuerpos policiales. Sin embargo, el concepto de seguridad ciudadana abarca, de acuerdo con el Texto Constitucional de 1999, el derecho de protección que tiene el pueblo venezolano frente a todas las situaciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, tanto de su integridad física como de sus propiedades; también, incluye el disfrute de las garantías y los derechos constitucionales. Por ello, se ha erigido como una de las principales responsabilidades y competencias del Estado venezolano. A fin de brindar confianza y certidumbre a la ciudadanía en general, el Gobierno Bolivariano ha diseñado e implementado políticas y planes que permitan, en primer lugar, mantener y restablecer el orden

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público –esto es, prevenir o represar el delito y la violencia–. En segundo lugar, pero no menos importante, dar respuestas efectivas frente a diversas emergencias y desastres. Por ello, es menester que la estructura del gobierno, responsable de esta política pública, cuente con funcionarias y funcionarios técnico-políticos formados en las distintas profesiones relacionadas con la seguridad ciudadana, que estén debidamente capacitados para: • Acudir al llamado que se le haga ante situaciones peligrosas para la colectividad. • Precisar y decidir sobre las áreas relacionadas con la seguridad ciudadana. • Realizar un control político eficaz sobre las medidas que se implementen para la protección de la integridad física y propiedades de las personas o grupos que integran la sociedad venezolana. • Habilitar y facilitar el funcionamiento de mecanismos de participación de las comunidades que hagan efectivas las acciones de control para favorecer la transparencia y rendición de cuentas por parte de los responsables de las instituciones a cargo de la política pública de seguridad ciudadana. Dentro de este marco de ideas, la UNES en cumplimiento con lo establecido en el artículo 332 de la Constitución de la República Bolivariana y el artículo 37 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional además del PNF Policial, se ha planteado como prioridad el diseño y la implementación de los siguientes Programas Nacionales de Formación: • Protección Civil y Administración de Desastres • Bomberil • Investigación Penal • Penitenciaria Del mismo modo, se ha trazado la profesionalización de las y los oficiales de los órganos de seguridad estadales y municipales para elevar su nivel de for-

mación, instrucción y técnica. Para ello, esta universidad orientará y asistirá técnicamente a las academias estadales y municipales para que asuman los nuevos planes de estudio. Para lograrlo, la UNES rompe con los paradigmas de la educación tradicional bancaria y se basa en el enfoque de la Teoría Crítica. Aborda la formación desde la perspectiva de la emancipación, cuyo fin último es la aprehensión de la realidad para originar cambios profundos que permitan, individual y colectivamente, la construcción de la historia cotidiana por parte de sujetos con conciencia ciudadana crítica, capacidad de inventiva y discernimiento. Se trata de una educación en la que las y los estudiantes son considerados sujetos políticos de acción, que deben y pueden generar la transformación personal y social. Es decir, se trata de una educación para el ejercicio del poder ciudadano, que demande la garantía de sus derechos, denuncie la barbarie y proponga nuevas formas de organización institucional. Desde una comunidad de sujetos políticos, éste poder ciudadano permite participar en la construcción de políticas, levantar la voz y la mano para aprobar o rechazar, así como proponer o criticar, las decisiones a tomar. Desde esa óptica, en la UNES las acciones formativas se conducen desde la educación popular (como modelo de educación integral que asume el proceso educación-acción-transformadora a modo de pilar para la refundación de la institucionalidad de seguridad ciudadana en general, en concordancia, por supuesto, con los cambios socio-históricos y políticos registrados en la Venezuela actual). Los principios de la educación popular permiten a mujeres y hombres adquirir nuevas categorías para enfrentarse a su realidad, superar las alienaciones a las que están sometidos y autoafirmarse como co-creadores de su futuro histórico, conscientes de que sólo las reflexiones y la práctica de un conjunto de acciones les permite la confrontación continua, progresiva y permanente. Uno de los elementos característicos de la educación popular es la dialogicidad como estrategia emi-

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nentemente ética y epistemológica, cognoscitiva y política; como un proceso de rigor en el que existe la posibilidad real de construir el conocimiento, de aceptar al otro y asumir la radicalidad en el acto de amar. El diálogo es más que un método, es una postura frente al proceso de aprender-enseñar: “unos enseñan, y al hacerlo aprenden, y otros aprenden, y al hacerlo enseñan” (Freire 1993: 106). Esta manera de entender el diálogo rompe el modelo tradicional del docente como agente poseedor de los conocimientos y del alumno como el depositario de los mismos. Por el contrario, los Programas Nacionales de Formación impartidos en el marco de la UNES desechan la idea del alumno como ser sin luz depositario de los conocimientos estáticos del docente. En este modelo de educación democrática y participativa, el alumnado pasa a ser estudiante; por su parte, el cuerpo docente se convierte en educadoras y educadores, quienes con su mayéutica incentivan la reflexión y construcción social. En resumen, los actores educativos se convierten en verdaderos protagonistas del proceso enseñanza-aprendizaje, en el que ambos enseñan y ambos aprenden, a través de un intercambio permanente de saberes intermediados por el diálogo crítico y reflexivo. Por otro lado, la participación en el ámbito académico, socio-político y cultural, en términos de producción cultural y simbólica, permitirá construir a partir de la sistematización de experiencias comunitarias. El objetivo es que este contexto de acción permee el diseño curricular para que responda a las necesidades de transformación social: disminución de la exclusión, reversión de los procesos delictivos, fortalecimiento de la ecología social (desde el mejoramiento del hábitat) y equilibrio entre lo femenino y lo masculino. Como estas condiciones se complementan en el complejo entramado de las relaciones humanas, permiten establecer una visión integrada de los procesos individuales, comunitarios e institucionales en los que intervienen.

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Del mismo modo, los procesos formativos de la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad se acogen al enfoque de género, que posibilita la comprensión de las diferencias de la diversidad y específicamente, que lucha por erradicar, de las prácticas sociales cotidianas, tanto el sexismo lingüístico como el sexismo social de los cuales son víctimas las mujeres en general. Un tema que también distingue la formación UNES es el enfoque del ecosocialismo. Éste hace énfasis en el cuidado del entorno ecológico donde se habita; en la producción de mercancías sin deterioro del ambiente, lo que se traduce en una apreciación de los valores de uso en detrimento de los valores de cambio, que se funda en la actividad económica propia de empresas de producción socialista, lo que genera una transformación de las necesidades y un cambio profundo hacia la dimensión cualitativa del ser humano. Otra importante característica de los procesos de formación de esta Universidad es la glocalidad. Ésta se refiere a una forma de resistencia social ante la globalización de corte neoliberal que se nos ha intentado imponer con fuerza. Es una invitación a vernos en la dialéctica de lo cercano (local) y lo lejano (global), sin que esa tensión degenere en minusvaloración de uno u otro componente de la relación. En términos educativos, implica compaginar la búsqueda de soluciones a los problemas que afectan la seguridad ciudadana de la población y la posibilidad de enriquecimiento que brinda el intercambio de saberes con actores que debaten y construyen, en sintonía, sobre los mismos problemas y necesidades. En esta misma línea, destaca que el modelo de educación integral asumido por la UNES se caracteriza por el humanismo, por fomentar el desarrollo de una ética profesional respetuosa de los derechos humanos. Como se sabe, éstos representan el conjunto de libertades, facultades y reivindicaciones que garantizan una vida digna a toda persona. Son independientes de factores particulares como estatus, sexo, orienta-

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ción sexual, etnia o nacionalidad; tampoco dependen exclusivamente del ordenamiento jurídico vigente. Desde un punto de vista más relacional, los derechos humanos se han definido como las condiciones que permiten crear una relación integrada entre la persona y la sociedad, que le permita ser persona, identificándose con sí mismo y con los otros. Por esta razón, desde la perspectiva institucional, se constituyen en la base del modelo constitucional y están plenamente reconocidos como objetivos y fines de la educación. En la UNES los derechos humanos se privilegian; por ello, transversalizan los objetivos de sus cinco PNF, así como las diferentes actividades previstas para las interacciones didácticas-formativas. En líneas generales, se asumen como un conjunto de necesidades, valores y principios esenciales para el disfrute y desarrollo de la dignidad humana. Estos temas son, pues, el pilar axiológico de los proyectos educativos UNES en aras de ofrecer a la Ve-

nezuela que se está construyendo, un nuevo modelo de servidora y servidor público que refleje en sus prácticas y en su discurso cotidiano: mística, sentido de dignidad de la función encomendada y valor altruista del servicio al pueblo. En resumen, nuevos servidores y servidoras cuya imagen, discurso y acciones sean cónsonos con la nueva visión de la seguridad ciudadana preventiva y de proximidad, inscrita en el paradigma socialista del siglo XXI. En líneas generales, la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad pretende afianzar en sus estudiantes la formación básica, la capacitación permanente, la investigación, el estudio y la divulgación de todas aquellas materias relacionadas con la seguridad ciudadana, de acuerdo a los campos de estudio específicos. Así, se propone garantizar al estudiantado un proceso de formación de elevada calidad cuyo corolario será la expresión de sus fortalezas, potencialidades y conocimientos producto de sus prácticas. Soraya Beatriz El Achkar Rectora

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INTRODUCCION

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a unidad curricular Gestión Administrativa de la Función Policial tiene como finalidad brindarles a las y los estudiantes estrategias sobre los procesos, procedimientos y mecanismos utilizados en la administración de instituciones policiales; además de darles herramientas para la generación de elementos teóricos en el estudio de la gerencia en la función policial. Históricamente, en la República Bolivariana de Venezuela no se ha contado con diseños específicos y estrategias de administración aplicables a las instituciones policiales, lo que genera un desconocimiento de conceptos y términos que, a su vez, conlleva a que la administración de los organismos policiales se realice con amplios márgenes de discrecionalidad. Esta unidad curricular permite mejorar las capacidades en el ámbito administrativo de las y los funcionarios policiales egresados de la UNES, al utilizar el conocimiento arraigado en la administración de instituciones públicas y aplicarlo a la gestión administrativa de organismos policiales con el fin de optimizar la calidad de su funcionamiento. Además, les permitirá a las y los funcionarios adquirir una visión interdisciplinaria del microsistema de la administración pública en Venezuela y de los sistemas que lo integran, comprendiendo así las tendencias y realidades existentes tanto en el plano nacional como en el internacional, promoviendo el análisis de la gerencia administrativa de las organizaciones policiales.

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Se plantea exponer una visión sistémica de los fundamentos de la administración en el sector público, de forma tal que les permita a las y los estudiantes tener una visión de cómo funciona la administración de las organizaciones policiales. Además, se pretende con ello integrar a un nivel introductorio los conocimientos concernientes a esta disciplina, que tradicionalmente, por un incorrecto enfoque pedagógico, se desarrollan de forma desvinculada; integrar los fundamentos de la teoría general de la administración y los fundamentos de los procesos administrativos (planificación, organización, dirección y control) a la formulación y ejecución del presupuesto de las instituciones policiales, en el contexto del control previo y el control posterior, regulado en la normativa legal vigente, todo ello en el marco de la rendición de cuentas, la planificación y el control de gestión. Estas unidades son desarrolladas con visión integral, sistémica, global, ética y de responsabilidad social; todo ello para familiarizar a las y los estudiantes con estos conceptos de las ciencias económicas y sociales, a fin de que sean aplicados en su desarrollo profesional. En este contexto, se plantea un análisis crítico en relación con las diferencias existentes entre organizaciones privadas y públicas, y los tipos de administraciones aplicables a dichos ámbitos, comparación de relevante importancia para el estudio de los organismos policiales, debido a que éstos no son sólo fundamentalmente diferentes a organizaciones privadas, sino que, además, distintos a otras instituciones públicas, por el carácter de sus funciones de vigilancia, prevención, in-

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teracción comunitaria, sanción y la particularidad del uso progresivo y diferenciado de la fuerza. En este orden de ideas, se presenta la rendición de cuentas como una política que concibe un doble impacto: primero, cumple con la demanda social planteada a las y los funcionarios públicos de mantener informada a la sociedad de los resultados de su desempeño, de hacerlo transparente y explicar las decisiones tomadas. En segundo lugar, permite a las organizaciones policiales generar el conocimiento institucional para evidenciar tanto los logros como las deficiencias, así como las oportunidades presentes para mejorar su desempeño, lo que da la posibilidad de prever y resolver los problemas, además de dar continuidad a los éxitos obtenidos, todo ello en beneficio de las comunidades para las que presta su servicio. De igual manera, se profundizan y actualizan conocimientos referidos a los principios generales del sistema de control interno del Sector Público en Venezuela, relacionando estos principios de control interno con los mecanismos de rendición de cuentas públicas. Además, permite comprender la importancia del control interno como proceso integrado a la gestión administrativa, profundizando el conocimiento de los conceptos relacionados, las dependencias encargadas de ejercer dicho control, las competencias y el marco legal que rige la administración de organismos policiales en sus tres niveles (Policía Nacional Bolivariana, Policías Estadales y Policías Municipales), abarcando los diferentes tipos y alcances. Los saberes a desarrollar en cada encuentro didáctico son los siguientes: Encuentro didáctico 1 Introducción a la Administración Pública Encuentro didáctico 2 Los Procesos Administrativos Encuentro didáctico 3 Mecanismos de Control Encuentro didáctico 4 Presupuesto Público

PROPÓSITO DE LA UNIDAD CURRICULAR

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Esta unidad curricular busca promover en las y los estudiantes el análisis de la gerencia administrativa de las organizaciones policiales, mediante la evaluación de casos vinculados con la eficacia y eficiencia de los resultados operacionales y financieros logrados en dichas instituciones. Las y los funcionarios mediante el uso de las técnicas de planificación, organización, dirección y control, podrán optimizar la calidad de la administración de sus instituciones policiales, en términos de legalidad, legitimidad, transparencia, eficacia y eficiencia.

ORIENTACIONES Y RECOMENDACIONES Estimada y estimado estudiante, valorando la importancia que tienes para nuestra Institución, hacemos llegar a tus manos el presente material didáctico que contiene una serie de actividades a realizar durante el desarrollo de la unidad curricular Gestión Administrativa en la Función Policial, coadyuvando al empoderamiento de los saberes en cada uno de los encuentros didácticos. Por esta razón, se ha establecido que cada encuentro se desarrolle de manera orientada, creativa y enriquecida con tus aportes vinculados a las experiencias previas del ejercicio de tu función en el servicio de policía, y que para un mayor aprendizaje colaborativo podrás realizar en equipo. En este sentido, te invitamos a: • Leer con detalle la introducción de cada encuentro, pues allí se describen las actividades que desarrollarás durante el proceso de aprendizaje previsto en esta acción formativa. • Ser consciente de tu proceso de formación, reflexionando e investigando sobre cada una de las actividades propuestas. • Consultar con tu educador o educadora, el cual siempre estará a tu disposición. • Realizar todas las lecturas del material y consultar otras fuentes relacionadas con los saberes abordados en el encuentro.

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• Realizar todas las actividades propuestas de manera progresiva, iniciando con el encuentro didáctico uno y así sucesivamente. • No perdamos la oportunidad de vivir la experiencia de compartir nuestras habilidades, fortalezas, dudas, saberes, conocimientos y estrategias de aprendizajes con nuestros compañeros y compañeras. • Mantengamos siempre una actitud responsable y protagónica. • Aprovechemos los recursos existentes (biblioteca virtual, laboratorios de informática, material didáctico, libros vivientes, entre otros) para enriquecer nuestro aprendizaje. • Investiguemos sobre los saberes abordados en cada encuentro didáctico, ello permitirá profundizar y tener una visión holística de los mismos al vincularlos con el ejercicio de nuestras funciones. • Por último, mantengamos una actitud favorable para realizar todas las actividades; recordemos que ello implica tener una buena disposición y buen estado de ánimo para emprenderlas.

ESTRUCTURA DEL MATERIAL DIDÁCTICO Introducción: en esta parte se contextualiza cada encuentro y se explica su finalidad y alcance a través de los aspectos a abordar, las relaciones con los demás encuentros e incluso algún antecedente importante que se deba resaltar para, finalmente, expresar el propósito que tiene dicho encuentro en la organización del Material Didáctico. Orientaciones: cada encuentro tiene las orientaciones específicas que indicarán la manera de abordar las actividades propuestas; en ellas están descritos los pasos a seguir para alcanzar las metas. Actividades: para efectos de los logros que esta unidad curricular pretende, se establecen actividades que le dan coherencia a los encuentros didácticos, ellas son: ejercicios teóricos y casos prácticos, lecturas e investigación. Todos se encuentran intercalados en el desarrollo de cada encuentro y, en algunos casos, la actividad final estará acompañada de las respuestas correctas. La finalidad de

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este apartado es contribuir con la comprensión y facilitar el manejo de las situaciones propuestas. Encuentro Didáctico: en la UNES, los encuentros didácticos reflejan las políticas, los principios, fundamentos y bases que le dan sustento al modelo educativo que rige nuestra institución (Educación Popular), expresando así, las orientaciones teórico-metodológicas de la acción educativa, que tienen un propósito claro y vinculado con el saber a desarrollar. Éstas facilitan, orientan e informan de manera secuencial los contenidos para la activación de los saberes mediante la puesta en práctica de actividades, a fin de provocar su evocación, la investigación y el análisis crítico reflexivo en las interacciones de aprendizaje. Dorrego y García (2001) y Feo (2009) definen encuentro didáctico como el acercamiento de las y los estudiantes con las estrategias instruccionales inmersas en el material didáctico, trascendiendo así de los procesos educativos de ambientes de aprendizaje convencionales a las necesidades de aprendizaje donde la interacción presencial continua de las y los educadores y estudiantes no es indispensable para lograr las metas comunes de aprendizaje. Encuentro Presencial: está caracterizado por la Política de Administración del PNF Policial como el acompañamiento permanente de las y los estudiantes, educadoras y educadores y la comunidad, en diferentes a mbientes de aprendizaje. Por ello, la asistencia a los encuentros presenciales es de carácter obligatorio, a fin de cumplir con las actividades de capacitación y mejoramiento profesional. En este sentido, el recorrido de las actividades didácticas que tendremos en los encuentros presenciales permitirá aclarar dudas, intercambiar y fortalecer los saberes, compartir reflexiones y valorar nuestro proceso de aprendizaje. Evaluación: se propone asegurar la calidad del proceso de formación que se desarrolla en la UNES, a través de la evaluación formativa durante el desarrollo de los encuentros didácticos y la evaluación sumativa en los encuentros presenciales, entendiendo que el proceso de evaluación busca potenciar las habilidades y capacidades desarrolladas por las y los estudiantes en relación con los planteamientos descritos en el encuentro didáctico, con el fin de regular o modificar las acciones pedagógicas propias de la universidad.

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EncUEnTRO DiDÁcTicO 1

inTRODUcción a La aDminiSTRación PúBLica Estimadas y estimados estudiantes, iniciamos el primer encuentro didáctico cargados de muchas expectativas personales y profesionales, a través del abordaje de: Introducción a la Administración Pública. Conoceremos, en el plano administrativo, la gestión y eficiencia de nuestros organismos policiales. En este espacio nos ocuparemos de estudiar la administración pública, sus objetivos, características y funciones. Para iniciar el abordaje de este encuentro de saberes, estudiaremos sobre la administración pública, específicamente en nuestras instituciones policiales. Para abordar los saberes antes referidos te presentamos un conjunto de actividades: 1. Una actividad de exploración de saberes en donde a partir de preguntas generadoras evoques tus experiencias previas como funcionario y funcionaria policial. 2. Una lectura en donde profundizaremos en los saberes de este encuentro didáctico. Te recomendamos consultar otras referencias para así reforzar estos saberes.

PROPóSiTO

Que las y los estudiantes relacionen y analicen la lectura con la gerencia administrativa de las organizaciones policiales, mediante la evaluación de casos vinculados con la eficacia y eficiencia de los resultados operacionales y financieros logrados en dichas instituciones.

Finalmente, el encuentro nos permitirá realizar un cierre para constatar la integralidad del saber abordado. Mediante el desarrollo de una producción creativa, que nos ayudará a relacionar los aprendizajes obtenidos con el ejercicio de las funciones policiales y con una postura política ideológica en el proceso de consolidación del nuevo modelo policial.

acTiViDaD 1 aGREGanDO EL POR QUé Con base en estas líneas y con los conocimientos que tenemos como funcionarios y funcionarias policiales, respondamos las siguientes interrogantes: • ¿Podrá un funcionario o funcionaria policial realizar la gestión administrativa de su organismo sin conocer el objeto, las características, las funciones y el marco jurídico que regula la administración pública? ¿Por qué?

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• ¿Explica por qué es necesario efectuar una gestión administrativa eficiente en las organizaciones policiales? ¿Podrá influir este factor en la evaluación de desempeño agregado de la institución policial?

 A partir de estas preguntas, iniciaremos una reflexión en función de iniciar nuestro primer encuentro, el cual nos permitirá contextualizar las definiciones de la introducción a la administración pública y nuestro quehacer profesional.

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Actividad 2. LECTURA: La PLANEACIÓN ADMINISTRATIVA ¡LEAMOS CON ATENCIÓN! Planeación es la función administrativa que define objetivos y decide sobre los recursos y tareas necesarios para alcanzarlos adecuadamente. La principal consecuencia de la planeación son los planes, que no sólo ayudan a la organización exitosa en la consecución de sus metas y objetivos, sino que también funcionan como verdaderas guías o metas para garantizar que: • La organización obtenga y reúna los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos y los incorpore en un esquema organizacional que garantice coordinación e integración. • Los miembros de la organización puedan trabajar en actividades coherentes con la consecución de los objetivos, mediante procedimientos definitivos. • La consecución de los objetivos se puedan monitorear y evaluar frente a ciertos estándares, de modo que se pueda emprender la acción correctiva necesaria, si el alcance no es satisfactorio. El primer paso de la planeación es la definición de los objetivos para la organización. Los objetivos se establecen para cada una de las subunidades de la organización; por ejemplo, subdivisiones o departamentos, etc. Una vez definidos, los programas se establecen para alcanzar los objetivos de manera sistemática y racional. Al seleccionar objetivos y desarrollar programas, el administrador debe considerar su vialidad y la aceptación de los gerentes y empleados de la organización. Planear significa mirar hacia el frente, ver el futuro y lo que deberá hacer, elaborar buenos planes y ayudar a las personas a realizar las acciones necesarias de hoy para enfrentar mejor los desafíos del mañana. La planeación constituye uN componente esencial de cualquier tipo de organización o actividad actual.

Planeación como función administrativa La primera de las cuatro funciones administrativas (planeación) se define como un proceso de establecimiento de objetivos y la decisión de cómo alcanzarlos. Objetivos son los resultados específicos o metas que se desea alcanzar. Un plan es una disposición ordenada de lo que es necesario efectuar para alcanzar los objetivos. Los planes constan de acciones coherentes dentro de una estructura adecuada de operaciones que focalizan los fines deseados. Sin planes, la acción organizacional sería casual y aleatoria, sin rumbo, y conduciría simplemente al caos (Goetz, B., 1949:p.63). La planeación se puede orientar hacia la estabilidad para garantizar la continuidad del comportamiento actual en un ambiente previsible y estable, pero también puede estar orientada hacia el mejoramiento del comportamiento para garantizar la reacción adecuada ante los cambios frecuentes en un ambiente dinámico e incierto. Incluso, puede estar orientada hacia las contingencias, para anticiparse a eventos que pueden ocurrir en el futuro e identificar las acciones apropiadas para cuando eventualmente ocurra. Sin embargo, la planeación se subordina a una filosofía de acción. Ackoff, R. (1976:pp.4.14) señala tres tipos de filosofía de la planeación: • Planeación Conservadora. Orientada hacia la estabilidad y el mantenimiento de la situación existente. Las decisiones se toman para obtener buenos resultados, pero no necesariamente son las mejores, pues difícilmente la planeación buscará cambios radicales en la organización. Su énfasis es conservar las prácticas vigentes. La planeación conservadora se preocupa más por identificar y subsanar deficiencias y resolver problemas internos que por explorar oportunidades ambientales futuras. Su base es predominantemente retros-

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pectiva, por cuanto aprovecha la experiencia pasada y la proyecta hacia el futuro. • Planeación Optimizante. Orientada hacia la adaptabilidad e innovación en la organización. Las decisiones se toman para lograr los mejores resultados posibles para la organización, sea minimizando recursos para lograr determinado desempeño u objetivo, sea maximizando el desempeño para utilizar mejor los recursos disponibles. La planeación optimizante generalmente se basa en la preocupación por mejorar las prácticas vigentes en la organización. Su base es predominantemente incremental porque mejora continuamente y convierte las operaciones en algo cada día mejor.

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• Planeación Adaptable. Orientada hacia las contingencias y el futuro de la organización. Las decisiones se toman para armonizar los diversos intereses involucrados y lograr un conjunto capaz de alcanzar resultados para el desarrollo natural de la empresa, ajustándola a las contingencias que surjan en medio del camino. La planeación adaptable procura reducir la planeación retrospectiva orientada hacia la eliminación de deficiencias localizadas en el pasado de la organización. Su base es predominantemente adherente porque se ajusta a las demandas ambientales y se prepara para las contingencias futuras.

La Administración Pública y Policial Siendo evidente el carácter público del trabajo policial, la determinación y análisis de su desempeño corresponde en parte a la administración pública: el manejo de una corporación policial se define a partir de los conceptos de la administración pública. Busca darle a la policía las capacidades institucionales para cumplir con su mandato, utilizando para esto herramientas y técnicas administrativas. Cualquier administrador público, incluidos los directivos policiales, como cualquier gerente de la iniciativa privada, debe tener la capacidad de: 1. Usar lo más eficaz y productivamente sus recursos. 2. Ser eficiente en la función directiva. El mandato institucional de la policía establece qué se debe hacer; el cómo, se define a partir de la administración policial y la instrumentación del mandato es responsabilidad de la Dirección. 3. Motivar al personal en función del cumplimiento del mandato y los objetivos institucionales. 4. Desarrollar una cultura organizacional centrada en los valores que justifican la creación de la organización. 5. Desarrollar un ambiente laboral que premie la excelencia y el constante desarrollo de las capacida-

des de sus elementos: generar el capital humano de la corporación aplicada al manejo de policías. 6. No ser especulativo. Desde el punto de vista de la policía, el fundamento legal de su mandato debe ser explícito, lo cual establece claramente tanto los resultados esperados y cómo se debe proceder para conseguirlos. 7. No confundir control con represión y no debe generar temor en el personal. Para la administración policial, los temas de control y supervisión deben entenderse como estrategias de aprendizaje que contribuyan al desarrollo de los policías y el mejoramiento de su actuación, y no como un mecanismo inhibidor. 8. Una responsabilidad fundamental de la gestión pública es la creación de un clima organizacional que favorezca la innovación, lo cual sólo puede conseguirse con la capacitación y el aprendizaje continuo. El manejo de las corporaciones de policía en particular y la administración pública en general, tienen que ver con “…la conducción de las capacidades humanas del personal adscrito a una organización” (Lynn, 1990).

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Los encargados de las policías son directivos que deben trabajar bajo premisas de servicio público y estar conscientes de que su desempeño enfrenta tanto el reconocimiento como la descalificación social, por lo tanto, deben propiciar que tanto los policías como el personal de apoyo se sientan orgullosos de la función que realizan y estén conscientes de la trascendencia social de sus actos. De ahí, como señala Sánchez (2003), la importancia de la planificación y gestión pública por objetivos y resultados, ya que permite que el directivo participe en la definición del programa de trabajo, se sensibilice respecto a la importancia de sus logros que como responsable tienen para el cumplimiento de su misión de seguridad pública. Las corporaciones policiales no son organizaciones que consumen recursos sin ningún resultado, pero la valoración y trascendencia de su actuación no debe medirse por criterios de costo-beneficio o por medidas industriales de productividad (cálculo de la relación producción respecto a los recursos y tiempo utilizados), ya que en general, los resultados de la función pública se considerarán como buenos si incrementan el bienestar general o malos si lo perturban o deprimen: si se obtuvieron resultados, de esta manera, el análisis del manejo de los recursos financieros debe realizarse por criterios de: 1. Costo-resultados. Valoración de la relación de presupuesto utilizado respecto a la verificación de los

resultados obtenidos; ejemplo, la medición de la incidencia de la adquisición de una patrulla, de mejor armamento, de recursos informáticos y de comunicación en la disminución o no de las circunstancias sociales de seguridad. 2. Costo-oportunidad. El análisis de la afectación de las condiciones de seguridad pública por no adquirir o contar con herramientas de trabajo como patrullas, equipamiento o sistemas informáticos. La policía debe asumir que su misión es parte de un proyecto de nación y que por lo tanto su actuación se valorará por su aporte al bienestar de la sociedad y que, además, le atañe y beneficia a sus funcionarios dada su condición de ciudadanos. En la medida en que la actuación de la policía incida o no en el cumplimiento de la política nacional de seguridad pública, se valorará la eficiencia de su actuación. Debe considerarse que el trabajo policial, y en general el que realiza cualquier entidad del sector público, no se limita a la ejecución de un mandato, sino que debe tener como perspectiva, como analiza Cohen (2005), lograr resultados que satisfagan aspiraciones comunes de una sociedad. En este sentido, las autoridades políticas elegidas y los funcionarios públicos designados deben estar plenamente conscientes de las responsabilidades sociales que asumen, por lo tanto, esta manera de presentar a la administración policial y pública conduce a nociones de transparencia y rendición de cuentas.

Hacia un concepto de Administración Policial Las funciones de los directivos y encargados de administrar una corporación policial incluyen el diseño organizacional de la institución, la planificación, el establecimiento de metas y la definición del programa de trabajo, atendiendo las expectativas y necesidades sociales asociadas al papel de la policía, de los empleados (los mismos policías y sus mandos), así como otros grupos relacionados con estas actividades: los ministerios públicos, las agencias correccio-

nales, los negocios, industrias, otras agencias gubernamentales e incluso líderes políticos. Tanto la organización como los empleados, es decir, los directivos y los encargados, tienen expectativas, unos respecto a los otros: la organización espera que los empleados realicen eficientemente las tareas que tienen asignadas y que las realicen respetando el mandato legal de la policía, aprendiendo nuevas habilidades, tomando iniciativas y, en la medida de lo posible,

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siendo capaces de trabajar independientemente. Por otra parte, los empleados esperan que la organización los trate bien, dignamente y les proporcione el salario, las ventajas y condiciones de trabajo que propicien su éxito profesional. Harmon (1999:25) define a una organización como “…una agrupación social de dos o más personas” las cuales funcionan coordinadamente para alcanzar metas comunes preestablecidas. Es en este sentido, que el propósito de la administración es trabajar hacia el cumplimiento de las metas de la organización, considerando que las necesidades tanto de los empleados, como de la sociedad e incluso de otros individuos y organizaciones son cambiantes, por lo que una de las responsabilidades básicas de los directivos es trabajar hacia la integración y conciliación de expectativas y necesidades individuales y de la organización, de modo que se puedan lograr las metas. El análisis del trabajo de las organizaciones policíacas, de cómo sus empleados se desempeñan, tanto los directivos como los oficiales, y la integración de herramientas y estrategias de administración que posibiliten un manejo eficiente de la corporación para cumplir con su mandato, conforman el contexto que permite presentar la siguiente propuesta del

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concepto de administración policial: la capacidad de las corporaciones aplicada al manejo de policías para ejecutar los lineamientos programáticos de su agenda de trabajo y cumplir con su mandato institucional, utilizando mecanismos y estrategias de la administración pública que posibiliten un desempeño policial legal, legítimo y orientado a la consecución de resultados verificables (eficacia). Esta capacidad de gestión debe realizarse en un contexto de racionalidad, la misma que adquiere la organización de los mecanismos propios de la administración y, para el caso de las instituciones públicas, por el consenso, ya que éste es un elemento fundamental del enfoque de políticas públicas, debido a que el ejercicio gubernamental debe ser ejercido con legalidad, legitimidad y eficacia. En este sentido, consenso, en el contexto de administración policial, deberá entenderse como la convergencia y conciliación de intereses tanto de la sociedad a la que la policía sirve, como de las autoridades locales y federales, respecto a los de la corporación policíaca y sus empleados, ya que se trata de una sociedad democrática.

ACTIVIDAD 3: Pensemos en gestión administrativa Los Cuerpos de Policía estadales y municipales, con apoyo de talento humano especializado en organización y métodos deberán diseñar, presentar, ante el órgano Rector, la estructura organizativa y funcional respectiva, así como el organigrama con su correspondiente proyecto de Reglamento Orgánico e Interno, que exprese de forma clara y detallada las funciones de las diferentes oficinas o direcciones que lo integran, basados en la normativa legal vigente y las directrices emanadas del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, para su estudio y posterior aprobación. Frente a la heterogeneidad de estructuras y funciones, existe el hecho de que en cada Cuerpo de Policía

se han venido desarrollando normativas diversas; “la multiplicidad de policías ha implicado el desarrollo de normativas, criterios y procedimientos dispares y heterogéneos, provocando dispersión y falta de uniformidad en las características y estándares de actuación entre los distintos cuerpos” (Méndez y Silva, 2007). Se ha determinado en este sentido que “la mayoría de los cuerpos de policía tanto municipales como estadales presentan organigrama para mostrar su forma de operar; sin embargo, la mayoría no cuenta con manuales de organización, de procedimientos y de descripción de cargos. Incluso varios de los cuerpos de policías no funcionan en la realidad según las estructuras formales presentadas” (Méndez y Silva, 2007).

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Adicional a lo anterior, la comparación entre las estructuras de los diferentes cuerpos policiales permitió identificar el uso de “terminologías diferentes para referirse a funciones similares tales como: direcciones, divisiones, departamentos, unidades, gerencias, oficinas, brigadas, comisarías, jefaturas y comandancias.

Qué puedes decir sobre… ¿Cuáles son las diferencias desde el punto de vista legal de gestión administrativa que existen entre la Policía Nacional Bolivariana, las policías estadales y las policías municipales?

Actividad final En este punto, debemos generar una reflexión que nos lleve a conceptualizar las definiciones más importantes sobre la introducción a la administración. Para eso te proponemos que elabores un mapa conceptual donde puedas expresar al menos tres (3) conceptos sobre administración pública vistos en este

encuentro, junto a un ejemplo de cada uno de ellos dentro de la institución que bien representas. Para esta actividad dejamos este espacio en blanco. Recuerda: creatividad, conceptualización y reflexión son tus mejores herramientas.

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ENCUENTRO DIDÁCTICO 2

LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS Ahora en nuestro segundo encuentro didáctico titulado Los Procesos administrativos a través del cual se abordarán temáticas como: planeación administrativa, organización, principios generales de planificación estratégica y los procesos que se gestan en las instituciones policiales de nuestro país. Debemos considerar que para este saber que abordaremos en el segundo encuentro didáctico, dispondremos de algunas reflexiones previas al material conceptual que nos dará luces sobre los procesos administrativos. Finalmente a través de la autoevaluación podremos reflexionar y plasmar con Ahora en nuestro segundo encuentro didáctico titulado “Los Procesos administrativos” a través del cual se abordarán temáticas como: planeación administrativa, organización, principios generales de planificación estratégica y los procesos que se gestan en las instituciones policiales de nuestro país. Debemos considerar que para este saber que abordaremos en el segundo encuentro didáctico, dispondremos de algunas reflexiones previas al material conceptual que nos dará luces sobre los procesos administrativos. Finalmente a través de la autoevaluación podremos reflexionar y plasmar con puño y letra esas ideas que rondan nuestra visión personal y profesional sobre el tema abordado. ¿Sabías que…? La planeación es la función administrativa que define objetivos y decide sobre los recursos y tareas necesarios para alcanzarlos adecuadamen-

propósito

Que las y los estudiantes relacionen y analicen la lectura, a fin de que optimicen la calidad de la administración de sus instituciones policiales, en términos de legalidad, legitimidad, transparencia, eficacia y eficiencia.

te. La principal consecuencia de la planeación son los planes, que sólo ayudan a la organización exitosa en la consecución de sus metas y objetivos, sino que también funcionan como verdaderas guías o metas para garantizar que: • La organización obtenga y reúna los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos y los incorpore en un esquema organizacional que garantice coordinación e integración. • Los miembros de la organización puedan trabajar en actividades coherentes con la consecución de los objetivos, mediante procedimientos definitivos. • La consecución de los objetivos se puede monitorear y evaluar frente a ciertos estándares, de modo que se pueda emprender la acción correctiva necesaria, si el alcance no es satisfactorio.

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Actividad 1. Contribuciones necesarias ¿Cómo contribuye la relación entre lo planificado y lo realizado para determinar una referencia formal del desempeño de gestión de un funcionario o de una organización policial?

¿Es necesario para las instituciones policiales venezolanas adoptar y adaptar estándares administrativos que hayan sido exitosos en otro tipo de organizaciones?

Actividad 2. lectura: Organización y Planificación Policial ¡LEAMOS CON ATENCIÓN! TIPOS DE PLANES PARA UNA ORGANIZACIÓN “Los cuerpos de policía estadales y municipales, con apoyo de talento humano especializado en organización y métodos, deberán diseñar y presentar, ante el órgano Rector, la estructura organizativa y funcional respectiva, así como el organigrama con su correspondiente proyecto de Reglamento Orgánico e Interno, que exprese de forma clara y detallada, las funciones de las diferentes oficinas o direcciones que lo integran, basados en la normativa legal vigente y las directrices emanadas del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas para su estudio y posterior aprobación”. Frente a la heterogeneidad de estructuras y funciones, existe el hecho de que en cada Cuerpo de Policía se han venido desarrollando normativas diversas; “la multiplicidad de policías ha implicado el desarrollo de normativas, criterios y procedimientos dispares y heterogéneos, provocando dispersión y falta de uniformidad en las características y estándares de actuación entre los distintos cuerpos” (Méndez y Silva, 2007).

Se ha determinado, en este sentido, que “la mayoría de los cuerpos de policía tanto municipales como estadales presentan organigrama para mostrar su forma de operar; sin embargo, la mayoría no cuenta con manuales de organización, de procedimientos y de descripción de cargos. Incluso varios de los cuerpos de policías no funcionan en la realidad según las estructuras formales presentadas” (Méndez y Silva, 2007). Adicional a lo anterior, la comparación entre las estructuras de los diferentes cuerpos policiales permitió identificar el uso de “terminologías diferentes para referirse a funciones similares tales como: direcciones, divisiones, departamentos, unidades, gerencias, oficinas, brigadas, comisarías, jefaturas y comandancias. Las denominaciones sobre las autoridades de cada cuerpo son bastante diferentes, en algunos casos se trata de Presidencia, entre otros. En la gestión administrativa se asume la responsabilidad de emprender acciones que permitan a los

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individuos realizar sus mejores contribuciones al cumplimiento de los objetivos grupales. En consecuencia, la administración se aplica tanto a organizaciones grandes como a pequeñas, asimismo a empresas lucrativas y no lucrativas. La gestión administrativa brinda un medio para clasificar los conocimientos administrativos significativos y pertinentes. En el área de diseño de estructuras organizacionales eficaces, se deben tomar en cuenta siempre la planeación, organización, dirección y control, factores que son la base fundamental para que exista una gestión administrativa buena y eficiente. Además es indudable que, de acuerdo con el volumen de las actividades; medidas ya sea en el monto o cuantía de producción de una empresa o institución pública, la gestión administrativa de la misma crecerá o disminuirá, en una forma un tanto proporcional. Si bien algunas partidas de gastos administrativos se mantendrán invariables, habrá otras que variarán en forma directamente proporcional a la producción, y otras de forma escalonada. Esto viene a recalcar la importancia de un “Presupuesto de Gastos Administrativos”, bien concebido y correctamente elaborado: Sin despilfarros, sin mezquindades y evolutivo. El logro de estos objetivos en el mencionado presupuesto, hace imperativo que el administrador de una empresa o institución mire su gestión a la luz de los nuevos cometidos que surjan y de frente a la actualidad; ya que la función administrativa tiene por finalidad asegurar la efectividad de todas las actividades de la organización. Por otra parte, no hay que olvidarse que los gastos administrativos intervienen, y en una proporción apreciable, en la fijación del costo estándar (Gómez Rondón, pág.11). Cabe destacar, que el presupuesto es una formulación de resultados esperados, que se expresa en términos numéricos, para un período futuro dado. Así, los presupuestos son etapas de resultados anticipados, ya sea en términos financieros “como los presupuestos de ingreso y gastos y de capital” o no financieros “como los presupuestos de mano de

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obra directa, materiales, volumen de ventas físicas o unidades de producción” (Koont H. y Weihrich, H., 1998:662). Mediante la formulación de planes en términos numéricos y su división en partes acordes con la estructura en que se encuentra dividida la organización, los presupuestos correlacionan la planeación y permiten delegar autoridad sin pérdida de control. En otras palabras, reducir los planes a números obliga a cierta clase de orden que permite a los administradores determinar claramente qué capital será gastado por quién, dónde y qué egresos, ingresos o unidades de insumos o productos físicos implican los planes. Por otra parte, como bien se sabe los presupuestos tanto internacionales, nacionales, estadales como los municipales están fundamentados en una serie de instrumentos legales-jurídicos que permiten un control sistemático de los ingresos y gastos que se generan en un ejercicio económico determinado. Los presupuestos son herramientas que utilizan los gobiernos como previsión de gastos e ingresos para un determinado período de tiempo, por lo general un año (desde el 01 de enero al 31 de diciembre). El presupuesto es un documento que permite a los gobiernos, las organizaciones privadas establecer prioridades y evaluar la consecución de sus objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario incurrir en déficit o, por el contrario, ahorrar, en cuyo caso el presupuesto presentará un superávit. En el caso venezolano, los presupuestos clasifican las cuentas con el fin de crear un sistema de información confiable y una herramienta que le permitirá adquirir una ventaja competitiva sostenible, haciendo eficientes sus procesos y optimizando sus operaciones. El presupuesto nacional es un instrumento de planificación a corto plazo (para un año) tiene entre sus fines y objetivos aprobar los lineamientos de la política en la asignación de recursos financieros, los mismos que rigen la administración económica y financieros en forma anual de los diversos organismos del Estado, el cual utilizan los gobiernos con el propósito

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de controlar y manejar efectivamente las partidas de gastos y de ingresos, por esto se hace imprescindible la clasificación de las partidas que avalan las cuentas de dicho presupuesto esto genera a su vez un mayor control y una mayor eficiencia a la hora de ponerlo en práctica, ya que una clasificación adecuada genera un equilibrio perfecto y a su vez una herramienta eficaz para la administración. Las clasificaciones permiten detallar los sectores tanto público como privado, los gastos y las funciones, y éstas a su vez sirven a los propósitos múltiples que incurren en el presupuesto. En el presupuesto del sector público se procura la definición concreta y precisa de todos los recursos y objetivos de todos los sectores que lo componen, ya que éste constituye una herramienta del sistema de planificación, el cual debe concebirse como un enfoque anticipado de lo que se va a ejecutar en un período determinado, y los gastos requeridos para dicha realización o ejecución. El sector público ejecuta una gran cantidad de operaciones de ingresos y gastos para desarrollar sus actividades, de modo que para estudiarlas y apreciar su significado es preciso darle forma a la multitud de datos estadísticos que reflejan su sentido y alcance. Para ordenar estas informaciones, existe un conjunto de métodos de clasificación presupuestaria única y universalmente aceptada, pues los enfoques del análisis fiscal pueden ser diversos y requerir distintas formas de distribución de los datos. Para que se logren los objetivos establecidos en un presupuesto es necesario que todo el personal que integra la administración pública esté bien coordinado en todos los niveles. Los presupuestos públicos están relacionados con una serie de etapas que juntos forman el sistema denominado “Proceso Presupuestario”, mediante el cual se elabora, expresa, aprueba, coordina la ejecución y se evalúa la casi totalidad de las acciones de una institución, sector o región.

Los análisis de la incidencia distributiva de la política fiscal se sustenta en la hipótesis de que los recursos asignados provocarán el impacto buscado por las políticas públicas sociales. Sin embargo, los hechos constatados en la región advierten que se puede gastar mucho y mal, de donde se deriva que el incremento del gasto social no se traduce automáticamente de la magnitud de equidad. Para que exista impacto redistributivo del gasto social es necesario que exista mayor racionalidad en la asignación de recursos. Éste se logra a través del conocimiento del presupuesto generado. Todos los actos en la vida, aun los más sencillos, antes de realizarse han estado basados en un plan; quien haya de formular un presupuesto debe por lo tanto partir de un plan preconcebido. Por otro lado, dicha planeación no resultaría eficaz si no se llevara a cabo formalmente. Los planes no se realizan en el momento en que se presenta alguna situación favorable o desfavorable, no, deben tener una proyección futura y ser encaminados hacia un objetivo claramente definido. Entre los aspectos recomendables respecto a esta observación, para el mejor funcionamiento del presupuesto, están: • Seccionar en tantas partes el Presupuesto y asignar responsables en la función del mismo, con autoridad precisa e individual en el control y cumplimiento del Presupuesto, de tal forma que cada área de responsabilidad deba ser controlada por un presupuesto específico. • Los presupuestos deben operar dentro de un mecanismo contable para que sean fácilmente comprobables, con el fin de compararlos con lo operado, determinar, analizar las variaciones o desviaciones y corregirlas en su caso. • No dejar oportunidad a malas interpretaciones o discusiones. • Elaborar los presupuestos en condiciones de poder ser alcanzables.

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Tipos de planes para una Organización Estratégica

Gestión Administrativa Policial

Es la planeación de tipo general proyectada para el logro de los objetivos institucionales de la empresa y tienen como finalidad básica el establecimiento de guías generales de acción de la misma. Este tipo de planeación se concibe como el proceso que consiste en decidir sobre los objetivos de una organización, sobre los recursos que serán utilizados y las políticas generales que orientarán la adquisición y administración de tales recursos, considerando a la empresa como una entidad total. Los planes estratégicos son los que establecen los lineamientos generales de la planeación, sirviendo de base para los demás planes (táctico y operativos); son diseñados por los miembros de mayor jerarquía de la empresa y su función consiste en regir la obtención, uso y disposición de los medios necesarios para alcanzar los objetivos generales de la organización, son a largo plazo y comprenden a toda la empresa.

Sobre este aspecto, el manual de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela (1999), la define como: “un proceso continuo de planificación, dirección, control y evaluación de los recursos, sistemas y actividades, todo ello dirigido al logro de los objetivos de la entidad” . Como se observa, esta conceptualización administrativa impone al gerente o administrador la necesidad de estar capacitado para abordar y pensar una serie de funciones que son claves para alcanzar los objetivos empresariales que se proponga cualquier organización. En este mismo orden de ideas, algunos autores la definen como el conjunto de acciones que se enmarcaron a planificar, organizar y controlar la función de la calidad en la empresa y para lograr este objetivo se deben seguir ordenadamente los siguientes pasos: definir la política de calidad de la empresa u organización; establecer los objetivos a lograr, los cuales deben estar lo más definidos posibles; planificar las actividades con base en estos objetivos con sus respectivas estrategias; organizar las funciones y responsabilidad, teniendo como principio la planificación previa elaborada; seleccionar y formar al personal, que incluya una adecuada motivación; y finalmente el obligado control de la planificación para determinar si se cumplieron los objetivos. Esta nueva conceptualización complementa aún más el rol que juega el administrador o gerente como responsable del proceso administrativo en toda la organización, situación nada fácil si se percibe que este actor debe poseer una amplia gama de conocimientos que le impulsa a interrelacionarse con un equipo de profesionales que hagan armonía y articulación con base en los objetivos que la organización se plantee.

Tácticos o funcionales Los planes tácticos o funcionales determinan otros más específicos que se refieren a cada uno de los departamentos de la empresa y que se subordinan a los planes estratégicos. Son establecidos y coordinados por los directivos de nivel medio con el fin de poner en práctica los recursos de la empresa. Estos planes por su establecimiento y ejecución se dan a mediano plazo y abarcan un área de actividad específica. Operativos Se rigen de acuerdo con los lineamientos establecidos por la planeación táctica y su función consiste en la formulación y asignación de actividades más desarrolladas que deben ejecutar los últimos niveles jerárquicos de la empresa. Los planes operativos son a corto plazo y se refieren a cada una de las unidades en que se divide un área de actividad.

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Dentro del conocimiento que se le exige al gerente está el dominio del presupuesto, instrumento fundamental del desarrollo normal de cualquier organización. Como bien se sabe, las funciones básicas del administrador como lo señala Mercado (1998) son: “planeación, organización, dirección y control”; lo importante de ellos es que también el presupuesto, como cualquier plan, cumple con estas fases para su elaboración y ejecución, y finalmente su control, lo que le asigna una mayor relevancia al rol del gerente sobre este aspecto. Control de gestión: Este aspecto es fundamental en el proceso administrativo, ya que es aquella función por la cual el gerente y su dirección se aseguran de que los recursos son obtenidos y aplicados eficazmente y de forma eficiente en el logro de los objetivos propuestos, objeto del control de la gestión de los responsables, diferenciando los siguientes: para controlar las actividades se evalúa si un determinado proyecto conviene o no para la organización. Este proceso informará si el presupuesto en el caso particular de la gestión administrativa de la Dirección de Planificación, Presupuestos y Sistemas del Instituto Autónomo de Policía del Estado Bolívar ha sido o no aplicado eficazmente, de manera tal que es una herramienta fundamental para el logro de los objetivos planteados. Presupuestos: Es la formulación en términos numéricos de planes para un período futuro dado. Así los presupuestos son estados de resultados anticipados, ya sea en términos financieros (como los presupuestos de ingresos y gastos y de capital) o no financieros (como los presupuestos de mano de obra directa, materiales, entre otras) (Koont H. y Weihrich, H., 1998). Alcances de la Auditoría de Gestión: Según el alcance general que se persiga, ésta puede ser:

• Auditoría Global: Comprende el examen o análisis de la totalidad de una entidad, esto es, de todos los procesos que en un período determinado hayan producido resultados mensurables y evaluables. • Auditoría Parcial: Está referida a programas, proyectos o actividades que puedan estar ubicados en una organización en particular, provenir de varias organizaciones o de la agrupación sectorial, según la afinidad de sus propósitos y actividades. (Manual de Auditoría Nº 2, de la Contraloría General de la República, 1999). Clasificación de los presupuestos a) Según la flexibilidad: • Rígidos, estáticos, fijos o asignados: Por lo general se elaboran para un solo nivel de actividad. Una vez alcanzado no se permiten los ajustes requeridos por las variaciones que sucedan. Esta forma de control anticipado dio origen al presupuesto que tradicionalmente utiliza el sector público. • Flexibles o variables: Se elaboran para diferentes niveles de la actividad y pueden adaptarse a las circunstancias que surjan en cualquier momento. Tiene amplia aplicación en el campo de la presupuestación de los costos, gastos indirectos, administrativos y ventas. b) Según el período que cubran: • A corto plazo: Se planifican para cubrir el ciclo de operaciones de un año. • A largo plazo: Se ubican los planes de desarrollo del Estado y las grandes empresas, la cual detalla con amplitud el primer año y se presentan datos generales para los años restantes. c) Según el campo de aplicabilidad en la empresa: • De operaciones económicas: Incluye la presupuestación de todas las actividades para el período siguiente al cual se elabora y cuyo contenido a menudo se resume en estado de pérdidas y ganancias proyectado.

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• Financieros: Incluye el cálculo de partidas y/o rubros que inciden fundamentalmente en el balance. d) Según el sector en el cual se utilicen: • Público: Cuantifican los recursos que requiere la operación normal, la inversión y el servicio de la deuda pública de los organismos y las entidades oficiales. • Privado: Los utilizan las empresas particulares como base de planificación de las actividades empresariales. (Burbano, J. y Ortiz, A., 1988). Control de la Gestión en el Sector Público En los últimos veinte años la estructura del sector público, en todo el mundo, ha cambiado profundamente como consecuencia de la tendencia de disminución del tamaño del Estado. Por razones ideológicas, basadas en las teorías neoliberales, presupuestarias, reducción del déficit público, o de naturaleza técnico-económica, descentralización de la gestión de servicios públicos, el hecho es que una corriente de privatización ha ido extendiéndose por todo el mundo.  Entretanto, el Estado continúa existiendo y compete a él la responsabilidad sobre el cumplimiento de las demandas sociales. Por supuesto, la responsabilidad política y legal de la Administración Pública de proporcionar determinados servicios públicos se mantiene, incluso después del proceso de cesión de la gestión del servicio público a la iniciativa privada.  En este sentido, ganan presencia algunas herramientas de gestión que han venido aplicándose con un desarrollo mucho mayor en el mundo privado y que ahora, con la nueva mentalidad de un sector público más ágil y eficiente hacen falta para facilitar la toma de decisiones, beneficiando cada vez los ciudadanos que, en virtud del desarrollo tecnológico, se hacen cada vez más presentes en la fiscalización de los actos emitidos por el Gobierno. Hoy en día, instrumentos como la Internet posibilitan que los ciuda-

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danos puedan acompañar la evolución de los gastos públicos que, de manera general, son financiados por ellos mismos. Cada vez más los ciudadanos quieren una información pública gerencial de calidad, bastante más progresista que las informaciones financieras y presupuestarias que una administración pública pueda proporcionar. Hay una sustancial diferencia entre el modelo de sector público prestador de servicios y propietario de empresas, que sobrevivió hasta los años ochenta y la actual mentalidad del Estado moderno, con una función más gerencial y fiscalizadora, pero manteniendo su responsabilidad por la oferta de servicios y productos dentro de determinados límites de calidad y precio. A lo largo de los años noventa, numerosos países en el mundo han introducido reformas significativas en su contabilidad pública que, desde una perspectiva general, siguen una clara orientación: la introducción de sistemas contables más informativos y próximos del modelo empresarial.  De acuerdo con Vivas (1998), estos hechos implican la necesidad de un cambio en la Administración, es decir, significan pasar de la cultura administrativa del gasto a la conciencia del coste; de la cultura del monopolio a la cultura del ciudadano-servidor; cultura de la competencia, de la cultura del ciudadanoservidor a la del ciudadano-cliente; de la cultura de la burocracia a la cultura de la adaptación, la flexibilidad, con preocupación por la productividad y la calidad en la provisión de los servicios. En definitiva, obliga a la Administración a ser competitiva en su mercado. Para adecuarse a este nuevo contexto, de un sector público más eficiente y eficaz, se percibe que los gobiernos, en todo el mundo, están adoptando dos opciones: a) El estableciendo de técnicas de gestión que permitan un funcionamiento más eficaz, eficiente y económico de los servicios que debe continuar prestando la Administración Pública.

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b) La creación de programas de privatización y descentralización de servicios públicos, visando disminuir la dimensión de la Administración Pública y reduciendo sus ámbitos de intervención, dejando a la

iniciativa privada aquellas parcelas de actividad que se desarrollen mejor en un marco de libre competencia (Gimeno, J. y Zardoya, A., 1997).

ACTIVIDAD 3. CONSTRUYENDO SABERES En relación con la lectura realizada, vamos a construir un cuadro sinóptico tomando en cuenta las categorías que hay en la misma que presente la siguiente información: 1. Definición 2. Características 3. Procesos

Actividad FINAL Estimadas y estimados estudiantes, históricamente en la República Bolivariana de Venezuela no se ha contado con diseños específicos y estrategias de administración aplicables a las instituciones policiales, lo que genera un desconocimiento de conceptos y términos que a su vez conlleva a que la administración de los organismos policiales se realice con amplios márgenes de discrecionalidad. Por tal razón, es importante que el uso de las técnicas de planificación, organización, dirección y control, optimicen la calidad de la administración de sus instituciones policiales, en términos de legalidad, legitimidad, transparencia, eficacia y eficiencia. Para finalizar este módulo, te invitamos a realizar un escrito que te permita evocar experiencias y reflexionar sobre la lectura anterior.

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ENCUENTRO DIDÁCTICO 3

LOS MECANISMOS DE CONTROL Estimadas y estimados estudiantes, en nuestro tercer encuentro didáctico denominado Mecanismos de Control se abordarán temáticas como principios de control y auditoría pública, sistemas de control cada una vista desde la perspectiva de la función policial. Ya un poco más claros sobre las intencionalidades de este curso, nos permitiremos pasearnos por el plan operativo anual y control de gestión, para conocer y evaluar el sistema administrativo de nuestras instituciones policiales. Para este encuentro didáctico, abordaremos detenidamente una lectura que podrá pasearnos por los mecanismos de control de la gestión administrativa. Seguidamente analizaremos esa información para transformarla en acción profesional práctica y necesaria para cada uno de nosotros.

Actividad 1. Lectura: Sistemas de Control y Principios de Control y Auditaría Pública ¡LEAMOS CON ATENCIÓN! Según el “Manual de Elaboración del Presupuesto por Programas”, conocido como documento de Tucumán con ligeras adaptaciones, y el que se extracta de las Bases Teóricas del Presupuesto por Programas publicación hecha por esta Oficina se conoce como Presupuesto al sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la ejecución, controla y evalúa la producción pública (Bien o Servicio) de una institución, sector o región, en función de las políticas de desarrollo previstas en los planes. La técnica debe incluir además, en forma expresa, todos los elementos de la programación (objetivos, metas, volúmenes de trabajo, recursos reales y financieros) que justifiquen y garanticen el logro de los objetivos previstos. Así concebido el presupuesto se constituye en un excelente instrumento de gobierno, administración y planificación.

propósito Que las y los estudiantes relacionen y analicen la lectura “Sistemas de control” y “Principios de Control y Auditoría Pública” que les permita apropiarse de esos conocimientos, a fin de proponer nuevas alternativas de administración.

El presupuesto Es un medio para prever y decidir la producción que se va a realizar en un período determinado, así como para asignar formalmente los recursos que esa producción exige en la praxis de una institución, sector o región. Este carácter práctico del presupuesto implica que debe concebírselo como un sistema administrativo que se materializa por etapas: formulación, discusión y sanción, ejecución, control y evaluación. Bajo este enfoque, el presupuesto debe cumplir con los siguientes requisitos: Primero: El presupuesto debe ser agregable y desagregable en centros de producción, donde el producto de cada centro debe ser excluyente de cualquier otro producto, de cualquier otro centro de producción de su mismo ámbito. De no ser así, el total de asignación de recursos que exprese el nivel del gasto presupuestario no tendría significado y encerraría duplicaciones y confusiones.

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Segundo: Las relaciones entre los recursos asignados y los productos resultantes de esa asignación deben ser perfectamente definidas; no puede haber dudas sobre el producto que se persigue con determinada asignación de recursos y un mismo recurso o parte fraccionable del mismo no puede ser requisito presupuestario de dos o más productos. Tercero: La asignación de recursos para obtener los productos, que directamente requieren los objetivos de las políticas (productos terminales) exige también de la asignación de recursos para lograr otros productos que permitan o apoyen la producción de los productos terminales (productos intermedios). De manera que, una parte de la producción expresada en el presupuesto es un requisito directo de las políticas y otra parte sólo es un requisito indirecto de tales políticas. Cuarto: El presupuesto debe expresar la red de producción donde cada producto es condicionado y, a la vez, condiciona a otros productos de la red, existiendo así unas determinadas relaciones de coherencia entre las diversas producciones que se presupuestan. Tipos de Clasificación Presupuestaria Estas clasificaciones pueden referirse tanto a los recursos como a los gastos públicos y en cada una de éstas la información se clasifica en atención a diferentes criterios como los que se exponen a continuación: De los Recursos Públicos: (Ingresos Públicos) De acuerdo con su periodicidadEconómicaSegún los sectores económicos de origen 1.1 De los Recursos (Ingresos) Públicos: son las diversas formas de agrupar, ordenar y presentar los recursos (ingresos) públicos, con la finalidad de realizar análisis y proyecciones de tipo económico y financiero que se requiere en un período determinado. Su clasificación depende del tipo de análisis o estudio que se desee realizar; sin embargo, generalmente se utilizan tres clasificaciones que son: • De acuerdo a su periodicidad • Económica

• Por sectores de origen 1.2 De acuerdo con su periodicidad: ésta agrupa a los ingresos de acuerdo con la frecuencia con que el Fisco los percibe. Se clasifican en ordinarios y extraordinarios, siendo los ordinarios aquellos que se recaudan en forma periódica y permanente, provenientes de fuentes tradicionales, constituidas por los tributos, las tasas y otros medios periódicos de financiamiento del Estado. Los ingresos, extraordinarios por exclusión, serían los que no cumplen con estos requisitos. De acuerdo con el artículo 14 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario: “Son extraordinarios los ingresos fiscales no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones de crédito público, de Leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de tres años y de la venta de activos propiedad del Estado”. No obstante, para efectos de la clasificación presupuestaria, deben considerarse también como ingresos extraordinarios la existencia del Tesoro no comprometidos al treinta y uno de diciembre del ejercicio fiscal anterior al vigente, utilizadas de acuerdo con el artículo 17 de la misma Ley que al efecto establece: “Cuando fuere indispensable para cumplir con lo dispuesto en el artículo 3º de la presente Ley, en el presupuesto de ingresos se podrá incluir hasta la mitad de las existencias del diciembre del año de presentación del Proyecto de Presupuesto”. “Esta fuente de financiamiento tendrá carácter de ingreso extraordinario”.

Económica: según esta clasificación los ingresos públicos se catalogan como corrientes, recursos de capital y fuentes financieras. Los ingresos corrientes son aquellos que proceden de ingresos tributarios, no tributarios y de transferencias recibidas para financiar gastos corrientes. Los recursos de capital son los que se originan por la venta de bienes de uso, muebles e inmuebles, indemnización por pérdidas o daños a la propiedad, cobros de préstamos otorgados, disminución de existencias, entre otros.

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Las fuentes financieras se generan por la disminución de activos financieros (uso de disponibilidades, venta de bonos y acciones, recuperación de préstamos, etc.) y el incremento de pasivos (obtención de préstamos, incremento de cuentas por pagar, etc.) Por Sectores de Origen: esta clasificación se fundamenta en uno de los aspectos que caracterizan la estructura económica de Venezuela, en la que una elevada proporción de productos se realizan en actividades petroleras y de hierro, lo cual implica que la mayoría de los ingresos surgen de las operaciones ejecutadas en el exterior. Dicha clasificación presenta el esquema siguiente:

Sector Externo: • • • •

Ingresos petroleros Ingresos del hierro Utilidad cambiaria Endeudamiento externo

Sector Externo: • • • • •

Impuestos Tasas Dominio territorial Endeudamiento interno Otros ingresos

De los Egresos Públicos (Gastos Públicos): • • • • • •

Institucional Por la naturaleza del gasto o partidas EconómicaSectorial Por programas Regional Mixtas

Estos constituyen las diversas formas de presentar los egresos públicos previstos en el presupuesto, con la finalidad de analizarlos, proporcionando además información para el estudio general de la economía y de la política económica que tiene previsto aplicar el Gobierno nacional para un período determinado. A continuación se presentan las distintas formas de clasificar el egreso (gasto) público previsto en el presupuesto. Clasificación Institucional: a través de ella se ordenan los gastos públicos de las instituciones y/o

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dependencias a las cuales se asignan los créditos presupuestarios, en un período determinado, para el cumplimiento de sus objetivos. Clasificación por Naturaleza de Gasto: permite identificar los bienes y servicios que se adquieren con las asignaciones previstas en el presupuesto y el destino de las transferencias, mediante un orden sistemático y homogéneo de éstos y de las variaciones de activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de su proceso productivo. Clasificación Económica: ordena los gastos públicos de acuerdo con la estructura básica del sistema de cuentas nacionales para acoplar los resultados de las transacciones públicas con el sistema, además permite analizar los efectos de la actividad pública sobre la economía nacional. Descripción de los Principales Rubros de la Clasificación Económica 1. Gastos corrientes: son los gastos de consumo y/o producción, la renta de la propiedad y las transacciones otorgadas a los otros componentes del sistema económico para financiar gastos de esas características. 2. Gastos de capital: son los gastos destinados a la inversión real y las transferencias de capital que se efectúan con ese propósito a los exponentes del sistema económico 3. Clasificación sectorial: ésta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores económicos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental. 4. Clasificación por Programa: ésta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores económicos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental. 5. Clasificación regional: permite ordenar el gasto según el destino regional que se le da. Refleja el

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sentido y alcance de las acciones que realiza el sector público, en el ámbito regional. 6. Clasificación mixta: son combinaciones de los gastos públicos, que se elaboran con fines de análisis y toma de decisiones. Esta clasificación permite mostrar una serie de aspectos de gran interés, que posibilitan el estudio sistemático del gasto público y la determinación de la Política Presupuestaria para un período dado. Las siguientes son las clasificaciones mixtas más usadas: • Institucional por Programa • Institucional por la Naturaleza del Gasto • Institucional Económico • Institucional Sectorial • Por objeto del Gasto Económico • Sectorial Económica • Por programa y por naturaleza del gasto Tipos de Presupuesto Con la finalidad de abordar los aspectos que se consideran básicos dentro de cada una de las técnicas empleadas se describen a continuación las características más resaltantes de los sistemas de presupuesto tradicional, Planeamiento-Programación-Presupuestación (PPBS), Presupuesto por Programas y Presupuesto Base Cero. 1. Presupuesto Tradicional: el fundamento del presupuesto tradicional es la asignación de los recursos tomando en cuenta, básicamente, la adquisición de los bienes y servicios según su naturaleza o destino, sin ofrecer la posibilidad de correlacionar tales bienes con las metas u objetivos que se pretenden alcanzar. Es sólo un instrumento financiero y de control. Por otra parte, la metodología de análisis que emplea es muy rudimentaria, fundamentándose más en la intuición que en la razón, es decir, que las acciones que realizan las diferentes instituciones no están vinculadas a un proceso consciente y racional de planificación. Otra desventaja que

ofrece el método tradicional es que los usuarios del documento presupuestario, no dispone de la información suficiente que les permita observar en qué se utilizan los ingresos que se recaudan por los diversos conceptos. 2. Presupuesto por Programas: aparece para dar respuesta a las contradicciones implícitas en el Presupuesto Tradicional y en especial para que el Estado y las instituciones que lo integran dispongan de un instrumento programático que vincule la producción de los bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas en los planes de desarrollo. 3. Sistema de Planeamiento-Programación-Presupuestación (PPBS): la otra forma que se ha utilizado para presupuestar dentro del sector públic, ha sido la conocida como “PlaneaciónProgramación-Presupuestación (PPBS)”, empleada originalmente por Estados Unidos como una manera de disponer de criterios efectivos para la toma de decisiones, en la asignación y distribución de los recursos tanto físicos como financieros en los diferentes organismos públicos. 4. Presupuesto Base Cero: esta técnica presupuestaria es de reciente data. Comienza a utilizarse en 1973 en algunas entidades federales del gobierno norteamericano, la nueva metodología pretende determinar si las acciones que desarrollan los diferentes órganos que conforman el Estado son eficientes. Si se deben suprimir o reducir ciertas acciones con el fin de propiciar la atención de otras que se consideran más prioritarias. Rectificación presupuestaria y reprogramación Modificaciones presupuestarias Las modificaciones presupuestarias consisten en cambios que se efectúan a los créditos asignados a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente se señalen en la Ley de

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Presupuesto y su respectiva Distribución General de cada año, para los diferentes organismos. Dichas modificaciones pueden ser consecuencia de: Subestimaciones o sobreestimaciones de los créditos asignados originalmente en la Ley de Presupuesto y en la Distribución General. Tipos de Modificaciones presupuestarias Créditos adicionales: Son incrementos a los créditos presupuestarios que se acuerdan y aplican a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente señalen la Ley de Presupuesto y la Distribución General de cada año. El Ejecutivo nacional, al tramitar la modificación presupuestaria en referencia, debe demostrar que el Tesoro nacional dispondrá de los recursos para atender la erogación. Rectificaciones: Son incrementos de créditos presupuestarios que se acuerdan y aplican a los programas, subprogramas, obras, partidas y subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de los organismos ordenadores de compromisos y pagos, para gastos necesarios no previstos o que resulten insuficientes. La fuente de financiamiento es la partida “Rectificaciones al Presupuesto” prevista en la Ley de Presupuesto anual; por ello, el uso de esa partida aumenta los créditos del organismo, pero no al total de las asignaciones acordadas en dicha Ley. Insubsistencia o anulaciones de créditos: Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan, total o parcialmente, los créditos no comprometidos acordados a programas subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la Ley de Presupuesto; constituye una de las modificaciones que provoca rebaja a los créditos del presupuesto de gastos.

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Ajustes en los créditos por Reducción de Ingresos: Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan total o parcialmente los créditos no comprometidos acordados a programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la Ley de Presupuesto. Estas reducciones a los créditos se originan cuando se evidencia una disminución de los ingresos previstos para el ejercicio fiscal. Traspasos de créditos: Consiste en una reasignación de créditos presupuestarios entre partidas y subpartidas genéricas, específicas y subespecíficas de un mismo programa o distintos programas que no afectan el total de los gastos previstos en el presupuesto. De acuerdo con los niveles de aprobación los traspasos se clasifican en: • Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas controladas, requieren aprobación del Congreso de la República. • Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no controladas, requieren aprobación del Congreso de la República, si el monto es mayor al cinco por ciento (5%). • Los que afecten a las subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas no controladas de una partida, deben ser autorizadas por la máxima autoridad del organismo o su delegado. Reprogramación de contrato de obras Consiste en la posibilidad de asignar a “Nuevos Contratos” los créditos destinados a “Contratos Vigentes”, siempre y cuando se demuestre que no existen pagos pendientes por trabajos ya ejecutados. Reprogramaciones Las reprogramaciones están referidas a las variaciones de la Programación de la Ejecución Físico-Financiera del Presupuesto de Gastos, aprobada por la Oficina

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Nacional de Presupuesto y la Tesorería nacional; por tal motivo los cambios que se suceden en la misma deben ser informados a dichos organismos a los fines de la evaluación y aprobación correspondiente. La reprogramación puede ser consecuencia de los cambios necesarios en el ritmo de ejecución del presupuesto para obtener determinadas metas. Cuando las reprogramaciones son consecuencia de modificaciones aprobadas de los créditos presupuestarios anuales y se requiera variar las cuotas del trimestre en ejecución, los cambios que se suceden en la misma deben ser solicitados al Comité de Coordinación de Programación de la Ejecución a los fines de su evaluación y aprobación correspondiente. Aspectos generales del proceso presupuestario La planificación del desarrollo económico y social constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de

los cuales cumple una función específica, complementaria por los demás; y que, dentro de ellos, al Plan Anual Operativo le corresponde la concreción de los planes de largo y mediano plazo. Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el Presupuesto del Sector Público, a través del cual se procura la definición concreta y la materialización de los objetivos de dicho sector. La concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido como una mera expresión financiera del plan de gobierno, sino como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del sistema de planificación, que refleja una política presupuestaria única. Bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas etapas del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estén debidamente coordinados.

FRASES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO

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DESVINCULACIÓN PLAN - PRESUPUESTO

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SITUACIÓN PLAN - PRESUPUESTO

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Actividad final Después de haber comprendido todos los saberes referidos al Encuentro Didáctico 3, te invitamos al momento de la actividad final, donde tendrás la oportunidad de verificar tu proceso de aprendizaje. Para que en nuestras instituciones policiales exista un impacto redistributivo del gasto social es necesario que exista mayor racionalidad en la asignación de recursos. Éste se logra a través del conocimiento del presupuesto generado. Todos los actos en la vida, aun los más sencillos, antes de realizarse han estado basados en un plan; quien haya de formular un presupuesto debe por lo tanto, partir de un plan preconcebido; por otro lado, dicha planeación no resultaría eficaz si no se llevara a cabo formalmente. Los planes no se realizan en el momento en que se presenta alguna situación favorable o desfavorable, pues deben tener una proyección futura y ser encaminados hacia un objetivo claramente definido. Entre los aspectos recomendables respecto a esta observación, para el mejor funcionamiento del presupuesto están:

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• Seccionar en tantas partes el presupuesto y asignar responsables en la función del mismo, con autoridad precisa e individual en el control y cumplimiento del presupuesto, de tal forma, que cada área de responsabilidad deba ser controlada por un presupuesto específico. • Los presupuestos deben operar dentro de un mecanismo contable, para que sean fácilmente comprobables, con el fin de compararlos con lo operado, determinar, analizar las variaciones o desviaciones, y corregirlas en su caso. • No dejar oportunidad a malas interpretaciones o discusiones. • Elaborar los presupuestos en condiciones de poder ser alcanzables. En esta actividad realizaremos un escrito mediante el cual presentarás tus conclusiones referentes a las medidas tomadas en el nuevo modelo policial para mejorar la administración de nuestras instituciones policiales.

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EncUEnTRO DiDÁcTicO 4

PRESUPUESTO PúBLicO PROPóSiTO Que las y los estudiantes conozcan las definiciones básicas relacionadas con el presupuesto público nacional, estadal y municipal.

Estimadas y estimados estudiantes, para culminar este proceso formativo, debemos adentrarnos en todo lo referente al Presupuesto Público: sistema de presupuesto de ingresos y gastos; formulación y ejecución del presupuesto público; diferencias entre el presupuesto público nacional, estadal y municipal, y sus implicaciones en la Policía Nacional Bolivariana y los cuerpos de policía estadales y municipales. Los aspectos antes mencionados nos permitirán indagar sobre el proceso administrativo y gerencial del órgano de seguridad en el cual estamos inmersos. Además, en este último encuentro reconoceremos la importancia de la Onapre como ente regulador del Presupuesto y su incidencia en las instituciones policiales para mantener de manera transparente, eficiente y efectiva su administración. Para alcanzar los propósitos previstos, iniciaremos nuestras labores elaborando algunas conceptualizaciones sobre la gestión administrativa, las cuales nos ayudarán a comprender de forma más natural la

lectura propuesta para este encuentro final. Por último, la autoevaluación nos dará oportunidad de seguir reflexionando y plasmar con letra y puño esos pensamientos que convierten a la gestión administrativa y la función policial en un tema de interés personal y profesional en nuestras vidas.

acTiViDaD 1 cOncEPTUaLiZanDO La GESTión aDminiSTRaTiVa Empecemos a hacer memoria y recordar algunas definiciones importantes para la gestión administrativa en la función policial. Para ello, elabora el concepto de los siguientes términos: Presupuesto:

Institución:

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Administración:

Planeación:

Gestión:

Actividad 2. lectura: la onapre como ente Regulador del Presupuesto Público en Venezuela ¡LEAMOS CON ATENCIÓN! La Oficina Nacional de Presupuesto (Onapre) es el órgano rector del Sistema Presupuestario Público, creado con la finalidad de cumplir las atribuciones que le confiere el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, Gaceta Oficial N° 37.029, del 5 de septiembre de 2000). Reseña histórica de la Onapre A partir de 1958, se inició en Venezuela un proceso de reforma en la Administración Pública cuyo objetivo era adecuarla a las exigencias que planteaba el Estado moderno. De manera casi simultánea se comienzan a realizar los estudios que daban como resultado la implantación del “Sistema de Planificación”(Decreto 492 del 30 de diciembre de 1958), creación de la Comisión de la Administración Pública Nacional (Decreto 287, del 27 de junio de 1958) e inicio de la modernización del sistema presupuestario, con la entrega al Soberano Congreso de la República del Presupuesto por Programas como un anexo explicativo de la Ley de Presupuesto por Programas, que se seguía presentando bajo la concepción tradicional, la promulgación de la Ley de Régimen Presupuestario, obligó de manera inmediata al Ejecutivo nacional a poner en marcha una reforma presupuestaria y contable. En cumplimiento a lo pautado en la Ley Orgánica del Régimen Presupuestario se creó la Oficina Central de Presupuesto (Ocepre), como órgano rector del sistema presupuestario público venezolano, con una estructura administrativa básicamente similar a la que contaba la Dirección Nacional

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del Presupuesto, previo a la reforma presupuestaria, con excepción del Área de Presupuestos Regionales, que a partir de la creación de la Ocepre implementó la figura de Coordinadores Regionales con sede en el interior del país, quienes tenían por función asistir a las corporaciones regionales, gobernaciones de estado y a los concejos municipales. La estructura original fue modificada en febrero de 1981 con el objeto de adecuarlas a los esquemas globales sectoriales y regionales previstos en el Plan de la Nación. Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, la cual propende la integración de la administración financiera del Estado, el cual se compone de los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad regulados por dicha ley, así como los sistemas tributario y de administración de bienes regulados por otras leyes, se ordena la organización del sistema, creando las oficinas nacionales, dentro de las cuales se instituye la Oficina Nacional de Presupuesto (Onapre). Creación de la Onapre Fue creada el 1 de enero de 1978, por mandato expreso del artículo 65 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario (LORP); la Ley Orgánica de Administración Central la designa Oficina Central de Presupuesto, adscrita al Ministerio de la Secretaría de la Presidencia; absorbiendo las funciones de la anterior Dirección Nacional de Finanzas Públicas del Ministerio de Hacienda. El 29 de septiembre de 1992, la Ocepre quedó adscrita al Ministerio de Hacienda, según Gaceta Oficial No. 4718 de esta misma fecha. Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP), artículo 20, Gaceta Oficial N° 37.029 del 5 de septiembre de 2000, se denomina Oficina Nacional de Presupuesto. Misión de la Onapre “La Oficina Nacional de Presupuesto es el Órgano rector del Sistema Presupuestario Público Nacional, proporcionando asistencia técnica en las diferentes etapas del proceso presupuestario a los órganos y entes regidos por la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (L.O.A.F.S.P), con el fin de generar las condiciones que garanticen la gestión de las finanzas públicas, en el marco de los principios constitucionales y legales que la rigen”. Visión de la Onapre

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 “La Oficina Nacional de Presupuesto se proyecta como la oficina rectora que integra a su función de control presupuestario, la interrelación con los demás sistemas administrativos y financieros públicos como mecanismo para el seguimiento de la productividad y/o eficiencia del gasto público mediante la innovación de sus procesos y el énfasis en la calidad de su recurso humano”. Atribuciones de la Onapre 1. Participar en la formulación de los aspectos presupuestarios de la política financiera que, para el sector público nacional, elabore el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas. 2. Participar en la elaboración del plan operativo anual y preparar el presupuesto consolidado del sector público. 3. Participar en la preparación del proyecto de ley del marco plurianual del presupuesto del sector público nacional bajo los lineamientos de política económica y fiscal que elaboren, coordinadamente, el Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo, el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas y el Banco Central de Venezuela, de conformidad con la ley. 4. Preparar el proyecto de ley de presupuesto y todos los informes que sean requeridos por las autoridades competentes. 5. Analizar los proyectos de presupuesto que deban ser sometidos a su consideración y, cuando corresponda, proponer las correcciones que considere necesarias 6. Aprobar, conjuntamente con la Oficina Nacional del Tesoro, la programación de la ejecución de la ley de presupuesto. 7. Preparar y dictar las normas e instrucciones técnicas relativas al desarrollo de las diferentes etapas del proceso presupuestario. 8. Asesorar en materia presupuestaria a los entes u órganos regidos por esta Ley. 9. Analizar las solicitudes de modificaciones presupuestarias que deban ser sometidas a su consideración y emitir opinión al respecto. 10. Evaluar la ejecución de los presupuestos aplicando las normas y criterios establecidos por esta Ley, su reglamento y las normas técnicas respectivas. 11. Informar al Ministro del Poder Popular para Economía y Finanzas, con la periodicidad que éste lo requiera, acerca de la gestión presupuestaria del sector público. 12. Las demás que le confiera la Ley.

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Actividad final Estimados y estimadas estudiantes, luego de haber estudiado los saberes correspondientes al Encuentro Didáctico 4, y resuelto las actividades programadas en el mismo, te presentamos el momento de la actividad final, donde podrás comprobar los aprendizajes adquiridos. Las asignaciones presupuestarias recibidas por los cuerpos policiales estadales y municipales provienen principalmente de las transferencias otorgadas por las gobernaciones y alcaldías. Adicionalmente existen otros créditos que son otorgados para proyectos especiales a través del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Fides), la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE) y aportes especiales del Ejecutivo nacional, los cuales se asignan directamente a un proyecto vinculado al cuerpo policial. Según la información reportada por los cuerpos policiales, durante el Ejercicio Fiscal 2005, el 95,85% de los recursos transferidos a estos organismos tuvieron su origen en el aporte de las gobernaciones y alcaldías. Para el año 2005, el total de presupuesto asignado a las 66 policías en estudio ascendió a la cantidad de Bs.954.467.273.136, de este monto, la sumatoria de las asignaciones a los 18 cuerpos policiales estadales fue de Bs.753.436.632.719, lo cual representó 79% del total y el 21% restante correspondió al presupuesto de las 48 policías municipales con un monto de Bs.201.030.640.417. Con relación a la orientación del gasto del presupuesto asignado a los cuerpos policiales durante el año 2005, se observa que 94,4% fue destinado a cubrir gastos corrientes; 1,13% fue dispuesto para cancelar deudas de ejercicios anteriores y el restante 4,83% fue invertido en gastos de capital. Internamente la distribución de los gastos corrientes se divide en 88,47% para la cobertura de gastos de personal y 11,53% para gastos administrativos.

Por otra parte, según la información disponible en la Oficina Nacional de Presupuesto, durante el período 2003-2005, los estados y municipios asignaron al sector Seguridad Ciudadana alrededor de Bs.2.837.610.510.900, sector que agrupa las asignaciones realizadas a policías, bomberos y defensa civil. Si se compara el total de presupuesto asignado al sector Seguridad Ciudadana con el Presupuesto Nacional para el período 2003-2005, encontramos que ésta representa 1,66% del Presupuesto Total. Asimismo con respecto al presupuesto asignado al Sector Seguridad y Defensa representa alrededor del 27%. En ambos casos la proporción de la asignación es bastante baja considerando los altos niveles de inseguridad existentes en Venezuela. Durante el período 2003-2005 la asignación presupuestaria nominal otorgada a los cuerpos policiales en términos generales se incrementó en 57,5%. Sin embargo, al estudiar estas variaciones a precios constantes, se observa que los incrementos en las asignaciones presupuestarias fueron de 15,6%, en virtud de que parte del aumento es absorbido por la inflación. Finalmente, al relacionar las variaciones presupuestarias con las variaciones de delitos reportados durante el período 2003-2005, se observa en varios estados que el incremento en el presupuesto de sus policías estadales coincide con disminuciones en el número total de delitos, pero existen otros en los que por el contrario los delitos aumentaron a pesar de que el crecimiento de sus presupuestos durante el período fue bastante considerable. Conjuntamente, en los casos en los que incrementos de presupuestos coinciden con disminuciones de delitos, no se observa que la relación del cambio sea proporcional al incremento del presupuesto. Por tanto, puede señalarse que los aumentos en la asignación de recursos a los cuerpos policiales no han sido condición determinante ni suficiente para la disminución del total de delitos, ya que si bien es

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cierto que durante el período 2003-2005 las asignaciones presupuestarias experimentaron un aumento permanente, dichos incrementos no han logrado cubrir aún el déficit acumulado históricamente en las asignaciones presupuestarias, lo cual disminuye el impacto que pueden tener estos incrementos en la reducción de los delitos. Además debe considerarse que la política antidelictiva implica la instrumentación conjunta de otras variables tanto macroeconómicas, legales, jurídicas, institucionales y de política públicas en los diferentes niveles de gobierno, tales como la generación de empleos bien remunerados, la mejora en la distribución del ingreso, la disminución de la pobreza, etc.

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Después de leer, reflexionar, analizar y aprender mucho durante estos módulos, finalizaremos este gran camino con la elaboración de un escrito que englobe las siguientes interrogantes: 1. ¿Cómo contribuye la formulación y ejecución del presupuesto público en los organismos policiales y en qué medida regula el desempeño del control estratégico de la directiva de la policía? 2. ¿Influye la situación financiera del país, visualizada como agregado macroeconómico, en el desempeño de los organismos policiales tomando en cuenta las regulaciones presupuestarias que rigen los tres niveles de gobierno? Explique.

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Segunda Edición 500 ejemplares Imprenta UNES Marzo 2012