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LOS DESAFÍOS DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 120

LOS DESAFÍOS DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO PEDRO JOSÉ PEÑALOZA MARIO A. GARZA SALINAS Coordinadores Presentación

MARCIAL RAFAEL MACEDO DE LA CONCHA

MÉXICO, 2002

Primera edición: 2002 DR  2002. Procuraduría General de la República Reforma 75, 06300, México, D. F. DR  2002. Universidad Nacional Autónoma de México INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510, México, D. F. Impreso y hecho en México ISBN 970-32-0234-9

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Lic. Marcial Rafael Macedo de la Concha Procurador General de la República Lic. Alejandro Ramos Flores Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales Lic. Gilberto Higuera Bernal Subprocurador de Procedimientos Penales “A” Lic. Carlos Javier Vega Memije Subprocurador de Procedimientos Penales “B” Lic. José Jorge Campos Murillo Subprocurador de Procedimientos Penales “C” Dra. María de la Luz Lima Malvido Subprocuradora de Coordinación General y Desarrollo Dr. Estuardo Mario Bermúdez Molina Fiscal Especializado para la Atención de Delitos contra la Salud Dra María de los Ángeles Fromow Rangel Fiscal Especializada para la Atención de Delitos Electorales Dr. Germán Gallegos Gutiérrez Oficial Mayor Lic. José Antonio García Ocampo Director General de Constitucionalidad y Documentación Jurídica

Consejo Editorial

Marcial Rafael Macedo de la Concha Procurador General de la República Presidente Alejandro Ramos Flores Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales Jorge Serrano Gutiérrez Coordinador de Asesores del Procurador General de la República Gerardo Laveaga Rendón Director General del Instituto Nacional de Ciencias Penales María Manuela de la Rosa Aguilar Directora General de Comunicación Social Pedro José Peñaloza Director General de Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad José Antonio García Ocampo Director General de Constitucionalidad y Documentación Jurídica Germán Adolfo Castillo Banuet Director General de Normatividad Técnico-Penal Óscar Juárez Davis Director General de Programación, Organización y Presupuesto Mario I. Álvarez Ledesma Director General de Protección a los Derechos Humanos Alfonso Mancera Segura Director General del Instituto de Capacitación Ángel González Morales Director de Publicaciones y Biblioteca Secretario Técnico del Consejo Editorial

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA UNAM Dr. Diego Valadés Director Mtro. Hugo A. Concha Cantú Secretario Académico Lic. Raúl Márquez Romero Jefe del Departamento de Publicaciones

UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA Mtro. Enrique González Torres Rector Mtro. José Ramón Ulloa Herrero Vicerretor Académico Lic. Araceli Téllez Trejo Directora de Difusión Cultural Dra. Carmen Bueno Castellanos Directora del Departamento de Ciencias Sociales y Políticas

CONTENIDO Presentación Marcial Rafael Macedo de la Concha

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Agradecimientos

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Introducción

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Derechos humanos, seguridad y justicia Salvador Abascal Carranza

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La ciudad que todos soñamos Luis de la Barreda Solórzano

31

Los órganos constitucionales autónomos y la seguridad pública Hiram Escudero Álvarez

43

Medios de comunicación y cobertura del delito Raúl Fraga Juárez

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La necesidad de unificar la legislación penal en toda la República Ricardo Franco Guzmán

75

En torno a la seguridad pública –desarrollo penal y evolución del delito– Sergio García Ramírez

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Políticas públicas y seguridad en el marco de la acción del Estado Mario A. Garza Salinas

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La seguridad pública en México José Antonio González Fernández

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CONTENIDO

La Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional y sus protocolos adicionales. Un nuevo marco de cooperación internacional Eduardo Ibarrola Nicolín Los desafíos de la seguridad pública en México. Percepción negativa de la seguridad pública: Ciudad de México y República Mexicana René Alejandro Jiménez Ornelas

149

Cinco propuestas para hacer más eficaz nuestro Derecho Penal Gerardo Laveaga

165

Un nuevo paradigma: la participación ciudadana en seguridad pública María de la Luz Lima Malvido

169

La asistencia internacional multilateral para la reforma policial en México: una alternativa experimental Ernesto López Portillo Vargas

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Propuesta de cambio al modelo mexicano de seguridad pública Pablo I. Monzalvo Pérez

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La seguridad pública: más allá de policías y ladrones Pedro José Peñaloza

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La seguridad pública en México José Elías Romero Apis

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Currícula de los autores

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Los desafíos de la seguridad pública en México, se terminó de imprimir el 14 de octubre de 2002, en los talleres de Formación Gráfica, S.A. de C.V. En esta edición se empleó papel cultural 70 x 95 de 50 kgs. para los interiores y cartulina couché de 162 kgs. para los forros; consta de 2000 ejemplares.

PRESENTACIÓN Significa un gran honor presentar este trabajo editorial como resultado del esfuerzo conjunto de la Universidad Iberoamericana, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México y la Procuraduría General de la República, que han reunido a dieciséis especialistas en seguridad pública, participación ciudadana, derechos humanos y prevención del delito. Los tiempos que vivimos exigen propuestas y análisis rigurosos que nos permitan profundizar en estos temas, que son parte insustituible de la Agenda Nacional. La transición democrática del país debe verse como la oportunidad para construir un nuevo entramado institucional, que consolide al Estado de derecho. Oxigenar la discusión y el debate teórico de la seguridad pública no sólo es un ejercicio intelectual que dota de instrumentos metodológicos y analíticos a los ciudadanos, es también la oportunidad para proponer opciones y alternativas de una actividad neurálgica de las obligaciones del Estado. Esta obra es un aporte interinstitucional y multidisciplinario que pretende unificar criterios y aproximaciones para enriquecer las políticas públicas. Los artículos que conforman este texto representan la riqueza de la pluralidad de la sociedad mexicana. Esta variedad de opiniones fortalece el aliento democrático de una sociedad que aspira a tener referencias documentadas, y que desde distintos frentes se abre paso para hacer valer sus justas demandas, aspiraciones y propuestas a efecto de que los apliquen los gobernantes. El resultado de estas aportaciones representa el binomio inseparable entre participación ciudadana y programas gubernamentales, con arraigo en las demandas colectivas. El arte de gobernar tiene su matriz en la capacidad de saber escuchar, procesar y conducir el sentir popular. La seguridad pública, como concepto universal e integrador, abarca multidimensionalmente el comportamiento de todas las variables de la so11

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PRESENTACIÓN

ciedad. Por ello, esta obra contiene puntos de vista que buscan aportar su propia concepción a un tema vasto como es la regulación civilizada de la convivencia entre los mexicanos. Una de las más antiguas aspiraciones de la humanidad ha sido resolver sus diferencias con tolerancia y diálogo, es decir, utilizando todos los instrumentos civilizados, que coloquen al castigo y las penas como los últimos recursos del Estado para enfrentar los diferendos. La diversidad de los viejos y nuevos problemas trae a la palestra el cuestionamiento respecto a las antiguas y a veces dogmáticas recetas para enfrentar al crimen. Los nuevos desafíos de la sociedad contemporánea, globalizada e influenciada por las coordenadas internacionales, exigen audacia, decisión e inteligencia para elaborar nuevos códigos de conducta en el gobierno y en la sociedad civil. Sería imperdonable que soslayáramos esta magnífica oportunidad que los vientos del cambio nos han proporcionado, para depurar los circuitos de la seguridad pública y la procuración de justicia, que habían sido cooptados por la corrupción, la ineficiencia y el abuso de poder que generan una pesada y oprobiosa impunidad que ofende al pueblo de México. Por nuestra parte, desde la Procuraduría General de la República, hemos seguido puntualmente las instrucciones del Presidente Vicente Fox, de hacer respetar el marco legal vigente y, con ello, recuperar el sentido histórico del Ministerio Público, de ser el representante de la sociedad. A partir de este concepto hemos aportado nuestro mejor esfuerzo para servir a la Nación, con espíritu de equipo y de corresponsabilidad institucional. Nuestro ánimo se fortalece por el amplio respaldo y colaboración de extensos sectores de la población que han percibido que esta Institución no sólo es de buena fe, lo cual es en sí un extraordinario avance, sino que también hemos abierto puertas y ventanas para dar paso a un nuevo ambiente que ofrece certidumbre a quienes recurren a esta instancia pública. Por ello no dudamos en apoyar y presentar este proyecto editorial, porque es coincidente con la visión integral de que se ha dotado a la Procuraduría General de la República. El lector tiene en sus manos la suma de ideas y propuestas de un grupo de analistas comprometidos con México, convencidos que los desafíos que enfrenta el país sólo pueden resolverse si sumamos esfuerzos de todos los sectores de la sociedad. Lic. Marcial Rafael Macedo de la Concha Procurador General de la República

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AGRADECIMIENTOS Queremos aprovechar la ocasión y este espacio para testimoniar y reiterar nuestro sincero agradecimiento y gratitud a las siguientes personas que contribuyeron para la publicación de esta obra, que sin su apoyo no hubiera podido llevarse a cabo. Al licenciado Marcial Rafael Macedo de la Concha, Procurador General de la República, por acceder a presentar esta obra, así como por su valioso apoyo, abierto y decidido en la elaboración de este trabajo. Al doctor Diego Valadés, Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, por su gran interés y compromiso en el tema e importante apoyo en la conclusión de este trabajo. A la doctora Carmen Bueno, Directora del Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Iberoamericana, por acoger con entusiasmo la idea e incluir a la UIA en este proyecto. Al maestro Ángel González Morales y a Ernesto Ortega Reyes, Director y Subdirector de Publicaciones y Biblioteca de la PGR, respectivamente, que con su eficiente y profesional corrección contribuyeron en la preparación de esta obra. Al señor Ricardo Hernández, Asesor de la Dirección General de Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad de la PGR, por sus diligentes atenciones que tuvo en todo momento en la realización de este trabajo. A Juan Rebollar, funcionario de la Dirección General de Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad de la PGR, por su disposición para solucionar todos los aspectos de carácter técnico que se necesitaron para este trabajo. Al licenciado Raúl Márquez, Jefe de Publicaciones del Instituto de Investigaciones Jurídicas, por su profesionalismo y disposición en la publicación de esta obra. Al maestro Víctor Uhthoff, por la realización de su obra para ilustrar la portada. 13

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AGRADECIMIENTOS

A Óscar Moreno, por contribuir con el emblemático diseño de la portada. A todas las personas que de alguna manera intervinieron para hacer posible y llevar a feliz término este proyecto editorial.

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INTRODUCCIÓN “No basta con exigir orden para gobernar bien sino que hay que gobernar bien para lograr el único orden que tiene sentido, no es el orden el que refuerza la justicia, sino la justicia la que da su certeza al orden”.

Albert Camus Los tres desafíos más importantes de la agenda gubernamental hoy en día, al inicio de este siglo, son: la creciente pobreza, la grave escasez de agua y la seguridad pública. Esta obra trata el que muchos consideran el tema de temas: “La seguridad pública”. Sin embargo, es importante aclarar que la pobreza y la falta de agua no son temas disasociados de la seguridad pública, considerada hasta ahora tradicionalmente y con una visión lineal a la seguridad pública como un fenómeno de naturaleza exclusivamente policiaca. La dimensión y complejidad que ésta ha alcanzado, aunada a las tendencias del incremento de los registros delictivos, hacen pensar que tienen carácter estructural y no sólo coyuntural como se cree, con acciones simplemente cortoplacistas. De ahí la necesidad de reconceptualizar los mecanismos para su atención y tratamiento desde un enfoque multifactorial que incluya aspectos relacionados con la cohesión social, desigualdad socioeconómica, marginalidad, adicciones, desempleo, influencia negativa de los medios de comunicación, relajamiento de la disciplina social, infraestructura urbana inadecuada, deficiencia de los servicios vitales, falta de alternativas culturales, artísticas y deportivas para los jóvenes, falta de arraigo en su localidad y pérdida del sentido de pertenencia. Por tanto, nuestra propuesta es empezar por una retotalización y totalización seria y sistemática en el diseño de las instituciones de seguridad pública, así como las de procuración e impartición de justicia. El esfuerzo social que habrá que realizar para lograr transformaciones cualitativas en materia de seguridad pública tendrá que incluir a los 15

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INTRODUCCIÓN

más amplios sectores y a las más variadas instituciones; de tal manera que la pluralidad de formaciones, ocupaciones y perspectivas participantes constituyan una garantía de aportaciones de ideas novedosas, creativas y de actitudes verdaderamente renovadoras, mediante el diseño e implantación de una política interinstitucional e integral contra la delincuencia, es decir, llevar a cabo una política pública en seguridad pública que tenga como ejes: a) una política gubernamental de desarrollo social; b) una activa participación ciudadana; c) una profesionalización de los cuadros de las comparaciones de policía, procuración e impartición de justicia; d) una atención eficaz y humana a las víctimas del delito; e) un tratamiento adecuado en la readaptación social; f) un combate frontal al binomio corrupción e impunidad, aliados de la delincuencia organizada, y g) coordinación permanente entre los tres órdenes de gobierno a fin de dirigir sus acciones hacia un mismo objetivo. Dentro de las primeras acciones necesarias para lograr un cambio de enfoque y resultados está hacer a un lado prejuicios, inercias y empirismos en los métodos de trabajo, para realizar un cambio de paradigmas en la materia. Uno de esos paradigmas que urge cambiar es la prevención por la punición, para realmente disminuir y terminar con la delincuencia que actualmente impera en nuestro país. En este contexto, esta obra pretende abrir un espacio de reflexión académica que tanta falta hace, en relación con el tema de la seguridad pública en México, a fin de aportar elementos de juicio, ideas, propuestas, con objeto de coadyuvar a los tomadores de decisiones en el diseño de políticas públicas en la materia. Para ello, este trabajo, por primera vez en nuestro país, reúne a especialistas, funcionarios públicos, legisladores y académicos estudiosos del tema, todos de diversas instituciones, que son parte del núcleo pensante de este país en el tema tratado, para exponer sus puntos de vista en torno a los desafíos de la seguridad pública en México. La obra que se presenta a continuación está compuesta por los siguientes temas y autores: Derechos humanos, seguridad y justicia Salvador Abascal Carranza

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INTRODUCCIÓN

La ciudad que todos soñamos Luis de la Barreda Solórzano Los órganos constitucionales autónomos y la seguridad pública Hiram Escudero Álvarez Medios de comunicación y cobertura del delito Raúl Fraga Juárez Necesidad de unificar la legislación en toda la República Ricardo Franco Guzmán En torno a la seguridad pública –desarrollo penal y evolución del delito– Sergio García Ramírez Políticas públicas y seguridad en el marco de la acción del Estado Mario A. Garza Salinas La seguridad pública en México José Antonio González Fernández La Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional y sus protocolos adicionales. Un nuevo marco de cooperación internacional Eduardo Ibarrola Nicolín Percepción negativa de la seguridad pública: Ciudad de México y República Mexicana René Jiménez Ornelas Cinco propuestas para hacer más eficaz nuestro Derecho Penal Gerardo Laveaga Un nuevo paradigma: la participación ciudadana en seguridad pública María de la Luz Lima Malvido La asistencia internacional multilateral para la reforma policial en México: una alternativa experimental Ernesto López Portillo V. Una propuesta de cambio al modelo mexicano de seguridad pública Pablo I. Monzalvo Pérez La seguridad pública: más allá de policías y ladrones Pedro José Peñaloza Sobre la seguridad pública en México José Elías Romero Apis Por último, de los lectores esperamos una actitud crítica y abierta para debatir y cuestionar el tema, a efecto de que todos juntos, sociedad y autoridades, podamos acceder a un nuevo estadio de conocimientos para

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INTRODUCCIÓN

mejorar la seguridad pública, e iniciar la construcción de un verdadero edificio institucional y cultural, que cuente con los andamiajes necesarios para encontrar salidas a los complejos problemas que enfrentamos los mexicanos. Sí, que nos permita “vivir sin miedo a ser felices”.

Los coordinadores Pedro José Peñaloza Mario A. Garza Salinas

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INTRODUCCIÓN “No basta con exigir orden para gobernar bien sino que hay que gobernar bien para lograr el único orden que tiene sentido, no es el orden el que refuerza la justicia, sino la justicia la que da su certeza al orden”.

Albert Camus Los tres desafíos más importantes de la agenda gubernamental hoy en día, al inicio de este siglo, son: la creciente pobreza, la grave escasez de agua y la seguridad pública. Esta obra trata el que muchos consideran el tema de temas: “La seguridad pública”. Sin embargo, es importante aclarar que la pobreza y la falta de agua no son temas disasociados de la seguridad pública, considerada hasta ahora tradicionalmente y con una visión lineal a la seguridad pública como un fenómeno de naturaleza exclusivamente policiaca. La dimensión y complejidad que ésta ha alcanzado, aunada a las tendencias del incremento de los registros delictivos, hacen pensar que tienen carácter estructural y no sólo coyuntural como se cree, con acciones simplemente cortoplacistas. De ahí la necesidad de reconceptualizar los mecanismos para su atención y tratamiento desde un enfoque multifactorial que incluya aspectos relacionados con la cohesión social, desigualdad socioeconómica, marginalidad, adicciones, desempleo, influencia negativa de los medios de comunicación, relajamiento de la disciplina social, infraestructura urbana inadecuada, deficiencia de los servicios vitales, falta de alternativas culturales, artísticas y deportivas para los jóvenes, falta de arraigo en su localidad y pérdida del sentido de pertenencia. Por tanto, nuestra propuesta es empezar por una retotalización y totalización seria y sistemática en el diseño de las instituciones de seguridad pública, así como las de procuración e impartición de justicia. El esfuerzo social que habrá que realizar para lograr transformaciones cualitativas en materia de seguridad pública tendrá que incluir a los 15

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más amplios sectores y a las más variadas instituciones; de tal manera que la pluralidad de formaciones, ocupaciones y perspectivas participantes constituyan una garantía de aportaciones de ideas novedosas, creativas y de actitudes verdaderamente renovadoras, mediante el diseño e implantación de una política interinstitucional e integral contra la delincuencia, es decir, llevar a cabo una política pública en seguridad pública que tenga como ejes: a) una política gubernamental de desarrollo social; b) una activa participación ciudadana; c) una profesionalización de los cuadros de las comparaciones de policía, procuración e impartición de justicia; d) una atención eficaz y humana a las víctimas del delito; e) un tratamiento adecuado en la readaptación social; f) un combate frontal al binomio corrupción e impunidad, aliados de la delincuencia organizada, y g) coordinación permanente entre los tres órdenes de gobierno a fin de dirigir sus acciones hacia un mismo objetivo. Dentro de las primeras acciones necesarias para lograr un cambio de enfoque y resultados está hacer a un lado prejuicios, inercias y empirismos en los métodos de trabajo, para realizar un cambio de paradigmas en la materia. Uno de esos paradigmas que urge cambiar es la prevención por la punición, para realmente disminuir y terminar con la delincuencia que actualmente impera en nuestro país. En este contexto, esta obra pretende abrir un espacio de reflexión académica que tanta falta hace, en relación con el tema de la seguridad pública en México, a fin de aportar elementos de juicio, ideas, propuestas, con objeto de coadyuvar a los tomadores de decisiones en el diseño de políticas públicas en la materia. Para ello, este trabajo, por primera vez en nuestro país, reúne a especialistas, funcionarios públicos, legisladores y académicos estudiosos del tema, todos de diversas instituciones, que son parte del núcleo pensante de este país en el tema tratado, para exponer sus puntos de vista en torno a los desafíos de la seguridad pública en México. La obra que se presenta a continuación está compuesta por los siguientes temas y autores: Derechos humanos, seguridad y justicia Salvador Abascal Carranza

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La ciudad que todos soñamos Luis de la Barreda Solórzano Los órganos constitucionales autónomos y la seguridad pública Hiram Escudero Álvarez Medios de comunicación y cobertura del delito Raúl Fraga Juárez Necesidad de unificar la legislación en toda la República Ricardo Franco Guzmán En torno a la seguridad pública –desarrollo penal y evolución del delito– Sergio García Ramírez Políticas públicas y seguridad en el marco de la acción del Estado Mario A. Garza Salinas La seguridad pública en México José Antonio González Fernández La Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional y sus protocolos adicionales. Un nuevo marco de cooperación internacional Eduardo Ibarrola Nicolín Percepción negativa de la seguridad pública: Ciudad de México y República Mexicana René Jiménez Ornelas Cinco propuestas para hacer más eficaz nuestro Derecho Penal Gerardo Laveaga Un nuevo paradigma: la participación ciudadana en seguridad pública María de la Luz Lima Malvido La asistencia internacional multilateral para la reforma policial en México: una alternativa experimental Ernesto López Portillo V. Una propuesta de cambio al modelo mexicano de seguridad pública Pablo I. Monzalvo Pérez La seguridad pública: más allá de policías y ladrones Pedro José Peñaloza Sobre la seguridad pública en México José Elías Romero Apis Por último, de los lectores esperamos una actitud crítica y abierta para debatir y cuestionar el tema, a efecto de que todos juntos, sociedad y autoridades, podamos acceder a un nuevo estadio de conocimientos para

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mejorar la seguridad pública, e iniciar la construcción de un verdadero edificio institucional y cultural, que cuente con los andamiajes necesarios para encontrar salidas a los complejos problemas que enfrentamos los mexicanos. Sí, que nos permita “vivir sin miedo a ser felices”.

Los coordinadores Pedro José Peñaloza Mario A. Garza Salinas

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DERECHOS HUMANOS, SEGURIDAD Y JUSTICIA Salvador Abascal Carranza

DERECHOS Y DERECHO Una fuerte corriente de la filosofía política y jurídica que data de tiempo atrás, pero que se ha revitalizado en nuestra época, ha planteado insistentemente la necesidad de establecer un Estado de derecho que garantice el orden y la paz en las relaciones de la vida en sociedad, el cual suele oponerse a una situación de anarquía, de confusión y de inseguridad jurídica y pública. El principio en que se fundamenta este tipo de Estado es el de legalidad, conforme al cual todos sus actos deben ajustarse a las leyes dictadas por organismos legalmente constituidos. Esta expresión sólo nos indica un sentido estrictamente juridista de legalidad positiva, el cual supone una actitud de regularidad jurídica, pero no necesariamente el reconocimiento de todos los derechos de los gobernados. No basta la simple legalidad formal para que el gobierno del Estado se justifique éticamente. La historia y la realidad actual nos ilustran numerosos casos de gobiernos autoritarios, totalitarios o de dictaduras –más o menos perfectas– que, con base en las leyes positivas o en estructuras e instituciones públicas diseñadas desde y para el poder, han mantenido el statu quo y cometido graves arbitrariedades o inclusive los peores crímenes y las más dolorosas injusticias. En una expresión más elaborada y más coherente, el Estado de derecho se manifiesta como una estructura constitucional y un conjunto de procedimientos tendentes a asegurar el respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos y a evitar los excesos de poder. Este modelo político-social es, por lo menos, un paradigma, un ideal de sistema político y de convivencia social. Sólo cuando hay una participación racional, bien culti19

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vada y libre de los ciudadanos para integrar los órganos representativos del gobierno, y un constante recurso de éstos a la base popular del consentimiento se puede construir una comunidad social y políticamente fundada en la ética, como condición esencial para la búsqueda del bien común. En el fondo, de lo que se trata es de reconocer la universalidad de los derechos humanos y la necesidad de su consenso, para legitimar los actos de gobierno en un régimen democrático. Entonces, el Estado de derecho no se agota en la mera legalidad formal –en la simple rule of law–, sino que se apoya en una concepción ética de la política y del Derecho, es decir, en la consideración del Derecho Positivo al servicio de los valores jurídicos de la seguridad y de la justicia. Pero estos valores, a su vez, están relacionados con los valores morales de la sociedad y orientados al bien supremo de la persona y a la realización plena de sus fines existenciales. Para poner en práctica estos valores, el Estado de derecho debe convertirse en un Estado social y de justicia. Defensa de los derechos humanos, subsidiariedad, solidaridad, justicia social, representación y justicia expedita en los tribunales, seguridad pública y jurídica, deben ser, entre otros, imperativos de un genuino Estado de derecho, social y democrático de derecho, que no tendrá substancia si no contiene el ingrediente propio de la democracia liberal, a saber, libertad integral con responsabilidad. Es una libertad que no se constituye exclusiva o principalmente por las intenciones o por discursos. Ésa, la de los discursos, es una libertad formada sólo de aspiraciones. La verdadera libertad es la de los contenidos, la que se refiere a los actos conscientes y responsables de las personas, la que tiene que ver con las instituciones en las que los seres humanos actúan y se expresan a través de las relaciones intersubjetivas. En suma, la libertad supone conocimiento, racionalidad y voluntad de acción, de interacción y compromiso con el otro, con los otros, en el marco de las instituciones aceptadas y respetadas por todos. “Por buenos y amantes del derecho que se suponga a los hombres –afirma Kant (Metafísica de las costumbres)–, la idea racional a priori de semejante estado implica la de la falta de seguridad contra la violencia, antes de haberse reunido en pueblos, los pueblos del Estado y los Estados en una gran nación, es decir, antes de haberse constituido en un Estado jurídico”. La ley es la institución social por excelencia; ella constituye el eje de las relaciones sociales de las personas entre sí y de éstas con la autoridad. Como instrumento formidable que es, la ley fortalece o debilita a la comu-

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DERECHOS HUMANOS,

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nidad, libera o esclaviza al ser humano. “¡Qué terrible azote la injusticia –clama Aristóteles (Política I-2)– cuando tiene las armas en la mano! Las armas que la naturaleza ha concedido al hombre para combatir sobre todo a sus enemigos, son la prudencia y la virtud”. El derecho a la fuerza ha sido una constante en la historia, recurso invocado hasta la necedad por los defensores de un orden autoritario. Sin embargo, la fuerza del Derecho (positivo) y, como expresión más moderna el derecho al Derecho, es aún fórmula insuficiente para resolver, al mismo tiempo que el problema de la seguridad del Estado, el de su justicia. El peligro de sacralizar la ley como norma de la justicia es que deviene en una especie de funcionalismo jurídico, esencia del positivismo del mismo nombre, el cual esconde cierta “re-divinización” del poder y de quienes lo detentan, poder que se entiende, en este contexto, como causa sui.

SEGURIDAD Y JUSTICIA La justicia es el indiscutible punto de referencia de la seguridad –jurídica y pública–, de tal manera que, a mi entender, existen solamente dos maneras de visualizar el problema. Uno parte del modelo autoritario de gobierno que desprecia la justicia, en el entendido de que el sistema político puede subsistir sin ella. Este tipo de gobierno puede solapar cierto estado de desorden o de anarquía controlada (fuente inagotable de corrupción) para producir en la sociedad cierta ilusión de libertad plena. El otro es el sistema democrático de derecho, en el que se acepta como un desafío permanente la natural e inevitable tensión entre el respeto a los derechos humanos, por un lado, y la garantía del orden público, por el otro, en un juego de reglas claras que ofrece la menor cantidad de motivos de conflicto, pero capaz él mismo de resolver el conflicto cuando se presenta, atendiendo siempre a los principios de legalidad racional, de justicia y de equidad. La idea que anima el discurso sobre la seguridad del Estado, es decir la necesidad de un orden jurídico justo, fuente tanto de la seguridad jurídica como de la seguridad pública, exige la creación de instituciones públicas suficientemente sólidas, dotadas de la flexibilidad necesaria para adaptarlas al dinamismo de los cambios sociales. La seguridad jurídica, entendida como el sistema confiable en que las normas claras que permiten dirimir las inevitables diferencias entre los miembros de una comunidad son aceptadas por todos los gobernados y

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aplicadas imparcialmente por los gobernantes como instrumentos indispensables de la convivencia social pacífica, es un elemento insustituible del bien común. Por su parte, la seguridad pública constituye un aspecto esencial de la seguridad integral del Estado, al cual le ha sido otorgado por la sociedad fundante misma un poder de salvaguarda de los intereses de todas las personas que integran dicha comunidad, y que recibe el nombre genérico de poder de policía. Este es –al decir de Daniel Herrendorf (El Poder de Policía, C.N.D.H.)– “una forma de poder estatal dispuesto a limitar, por vía reglamentaria y sujeto a revisión judicial, determinados derechos subjetivos, con beneficio a la salubridad, a la seguridad y a la ética social”. Las limitaciones que impone el poder de policía a las libertades públicas y a los derechos humanos no deben interpretarse, a la manera roussoniana, como un conjunto de cesiones de libertad individual que dan como resultado la volonté générale, esquema que más se parece a un estado demagógico y colectivista que a un verdadero Estado democrático de derecho. Por el contrario, la “voluntad general”* que construye, respeta y defiende las instituciones justas y eficaces es la expresión misma de la libertad. Cuando no se ha podido fortificar la justicia se ha justificado la fuerza. Poco importa entonces al poder que el orden sea justo, con tal que se comprenda que lo justo es que haya orden. Lo demás no importa: el bien común, la justicia, la solidaridad, la verdad, la libertad; no hay que buscar lo que no existe y que, por lo tanto, no se puede encontrar en ninguna parte. Toda sociedad, todo ser humano tiene el derecho y cultiva la esperanza en el mantenimiento de un orden social, fundado en un orden moral mínimo, estructurado por la sociedad, pero garantizado por el Estado. Ciertamente, no se trata de la ilusión de los finales felices en los que siempre se destruye el mal e impera la justicia. Ya nadie cree en cuentos de hadas, pero sí se tiene el derecho a desear y a exigirle al gobierno, a través de las instituciones del Estado, que cumpla los propósitos para los cuales han sido creadas: la preservación del orden sustentado en la ley justa y en su aplicación eficaz. Cuando no existe certidumbre entre los gobernados respecto a la capacidad del gobernante para corregir los actos de desestabilización y de * Actualmente hay tendencia a interpretar la “voluntad general” como “interés general”, pero siempre quedará un espacio para la arbitrariedad en aras del interés general o de la interpretación subjetiva de lo que esto significa.

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violencia, sean por efecto del delito ordinario o de la delincuencia organizada, aparecen la anarquía, el caos y sobre todo la desmoralización. Se pierde entonces la fe y el respeto hacia las instituciones públicas, instituciones que no siempre responden a las necesidades y aspiraciones de la comunidad, porque han sido diseñadas para proteger los intereses del poder. Las consecuencias no deseadas de un estado de incertidumbre y de anarquía pueden ser las de la reacción, violenta muchas veces, de las víctimas de la injusticia. Uno de los principales derechos que la autoridad pública debe garantizar al gobernado es el de la seguridad en la libertad. El derecho a la vida, a la integridad, a la propiedad, a la honra, a la expresión y manifestación de las ideas, al tránsito, al descanso, están estrechamente vinculadas con el derecho a la seguridad, tanto jurídica como pública. Si el gobierno no garantiza a los habitantes la protección de todos sus derechos relativos, los ciudadanos acabarán por defenderse del gobierno. Inevitablemente, aparece también, en la comunidad, la tentación de optar por un gobierno autoritario y represor, que sea capaz de garantizar la seguridad y la paz (así sea negativa) aun a costa de su libertad. Por el contrario, un gobierno capaz de entender su misión, como promotor y garante del bien común, se constituye en autoridad democrática que se reconoce obligada a vigilar sus acciones, más que los de los ciudadanos y a corregir su conducta antes que pretender controlar la de los gobernados. “Quien no puede corregir la conducta de los ciudadanos –dice Tomás Moro (Utopía)–, sino suprimiéndoles las comodidades de la vida, debe confesar que no puede gobernar a hombres libres”. Solamente hay algo peor que la incapacidad de un gobierno para brindar seguridad y justicia a los gobernados, la impunidad del delito y junto con él, y aún más grave, la complicidad en el crimen. Si la impunidad suma injusticia a la injusticia la complicidad de quien tiene a su cargo la seguridad de la comunidad y la impartición de justicia es una inimaginable traición a la confianza depositada por los ciudadanos, que no es sino el anhelo individual y social de la subsistencia de mínimos jurídicos y morales para la supervivencia del orden social. En conclusión, es urgente revalorar, desde la sociedad misma, los fundamentos éticos del sistema educativo y las estructuras de derecho que la sostienen, así como las convicciones sociales y políticas. Debe empezarse por replantear la ética política, para que desde lo más alto de las instituciones públicas se dé vigencia a los derechos humanos y, con ellos, al auténtico Estado de derecho.

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La inseguridad y la corrupción son consecuencia de la condición humana; es imposible erradicarlas. Pero es razonable esperar, si el gobierno y la sociedad combaten eficazmente las principales causas de la corrupción y de la injusticia, sobre todo la institucional, un ambiente de seguridad que, aunque no alcance a encarnar el ideal kantiano de la “paz perpetua”, pueda ofrecer cuando menos la paz positiva, no la que significa ausencia de guerra, no la de la justificación de la fuerza, sino la de la fortificación de la justicia. Hemos hablado de la educación como piedra de toque de la reforma de la sociedad para garantizar un desarrollo armónico. Debe recordarse que los delincuentes en México están generalmente alimentados por la frustración y el rencor, pacientemente cultivados en sus corazones por el sistema que gobernó a México más de 70 años. Durante ese tiempo, los mexicanos hemos perdido, o se nos han arrebatado, las virtudes de tolerancia para con los demás y de respeto por nosotros mismos. La educación en valores, por más que parezca utopía, es una de las vías más seguras para construir caminos de esperanza y de confianza, para reestructurar el tejido social.

EL PAPEL DE LA ÉTICA EN LA SEGURIDAD PÚBLICA En lo que a ética se refiere, ésta debe ser más universal y menos subjetiva. En el ejercicio del poder policiaco, el uso de armas, monopolizado por las fuerzas del Estado, tanto en la carrera policiaca como en la militar, atrae a gran número de sociópatas y psicópatas, por lo que volvemos al problema tantas veces planteado. La necesidad de seleccionar y profesionalizar las fuerzas policiacas a diferentes niveles técnicos y actualizarlas con cursos de capacitación, además de mejorar sus condiciones salariales y sociales. Los valores éticos son muy importantes en las funciones policiacas como lo son también en cualquier otra actividad. Pensemos en un médico sin ética, o en un ingeniero o en cualquier otro profesionista, aunque en ésta, por sus características de trabajo y el uso de la fuerza, así como la corrupción de su medio de trabajo es más clara y ostensible la falta de ética, la prepotencia y la corrupción. Etimológicamente, ética proviene del latín ethica, y ésta del griego ethiká, la cual significa moral, relativo al carácter. Moral, de la raíz latina morale perteneciente a las costumbres. Ética son los principios generales del código de conducta y moral a la aplicación de éstos.

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El trabajo policiaco tiene dos partes, una teórica y otra práctica; ambas, tienen la descripción del hecho concreto y la prescripción, a ello se debe que sean muy importantes la integridad y la actuación congruente de pensar, decir y hacer, deben ser partes de la verdad misma. Verdad ontológica, lo que es; verdad lógica, lo que se piensa, y verdad moral, lo que se hace. Debe ser la misma ética política que, como se sabe, es arte, ciencia, moral y filosofía que exige ser realizada de la manera más adecuada. Ética y seguridad están estrechamente relacionadas, siempre hay que decidir entre hacer y no hacer. Existen determinaciones éticas o morales que no dependen directamente de nosotros por reproducción social y todos somos corresponsables de la sociedad. El doctor Quiroz Cuarón enunció en sus publicaciones que la sociedad y la delincuencia evolucionan a través del tiempo; de ahí la participación de la mujer y del niño en el delito, así como la aparición de una delincuencia organizada, tal es el caso de la narcodelincuencia, la cual exige innumerables cambios en la estructura y organización policiaca para evitar que aquélla rebase al Estado. En la fase actual de su evolución, la delincuencia ha rebasado al Estado. Éste es incapaz de ofrecer el derecho a la seguridad pública. Este fenómeno es la base de la ignorabilidad, situación en la que actualmente nos encontramos y que demanda la acción inmediata de las autoridades competentes; profesionalización y capacitación con todas las prestaciones sociales a los cuerpos policiacos. Es importante mencionar que todos somos corresponsables de la conducta de la sociedad actual.

USO DE LA FUERZA Y DERECHOS HUMANOS Uno de los renglones menos reglamentados del quehacer de los servidores dedicados a la seguridad pública es el relacionado con el uso de la fuerza. Esta falta de reglamentación crea un ambiente propicio para que se violen los derechos a la vida y a la integridad física, del ciudadano y del servidor público, así como a diferentes derechos relativos a la justicia para el servidor publico, debido a que, sin una reglamentación clara y específica, el fallo respecto a la actuación de un servidor público queda sujeto a la interpreta-

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ción de la autoridad competente. En la mayoría de los casos la autoridad desconoce la dinámica de los enfrentamientos.

HACIA EL FUTURO El análisis jurídico-circunstancial es esencial en un proceso de transición de un sistema político autoritario a un Estado democrático de derecho del respeto a los derechos humanos. Es conveniente destacar que en las bases jurídicas de la unificación económico-política de Europa actual existen disposiciones que exigen a los países miembros no solamente suscribir los convenios europeos en materia de respeto y defensa de los derechos humanos, sino fundamentalmente comprobar su aplicación en la vida pública. La cultura del Estado democrático de derecho va de la mano con la cultura de los derechos humanos. No habrá reforma del Estado que valga si al mismo tiempo que se modifican las leyes (no sólo las electorales) no existe una reforma educativa (y cultural) de fondo, que incluya en sus contenidos aspectos formativos en materia de derechos humanos y de Estado democrático de derecho. Tampoco se puede aspirar a proponer un auténtico sistema democrático, respetuoso de los derechos humanos, si no se tiene una sólida base de principios ético-axiológicos. El respeto a los derechos humanos constituye, ante todo, una actitud moral frente al ser humano concreto y frente a sus circunstancias sociales. El deterioro de los valores cívicos y morales en el sistema educativo mexicano durante 71 años ha impedido, en gran medida, la transición hacia niveles superiores de vida y de convivencia entre los mexicanos, por carecer éstos de un referente superior, capaz de impulsar el cambio como un motor espiritual de la sociedad. Entre los principales obstáculos para caminar hacia una cultura de respeto a los derechos humanos están los siguientes: Corrupción. No puede haber un confiable sistema de protección y defensa de los derechos humanos en una sociedad mediatizada por el tener y el poder. No es lo mismo, sin embargo, la corrupción de las instituciones, que la corrupción en las instituciones. En este último

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caso la corrupción es corregible, en la medida en la que no han destruido las instituciones de la República. Lentitud en la impartición de la justicia. En el lenguaje de los derechos humanos existe una máxima que dice: “Justicia retardada es justicia denegada”. Es verdad que el Ministerio Público y los jueces no actúan con la eficacia exigible por la justicia, pero también es cierto que las instituciones creadas para la defensa de los derechos humanos han disminuido los niveles de rezago existentes antes de su creación. Al día de hoy, la mayor cantidad de denuncias y quejas ante los ombudsman, tienen que ver con la exasperante lentitud (inducida en muchas ocasiones por la corrupción) de los aparatos de justicia de nuestro país. Impunidad. Es un hecho que se deriva, necesariamente, de los dos anteriores. Anarquía y corrupción en el sistema penitenciario. El hacinamiento, el “autogobierno” (léase mafias) y la indebida mezcolanza de internos, en la mayoría de las cárceles mexicanas, son causa de graves violaciones a los derechos humanos. En la mayoría de las prisiones no hay distinción entre procesados con sentenciados, delincuentes peligrosos con no peligrosos, delincuentes (y presuntos) del fuero común con delincuentes del fuero federal. Esto genera explotación de unos internos por otros, tráfico de drogas, de alcohol y de influencias. Deficiente sistema de defensoría de oficio. El Ministerio Público y el defensor de oficio no están en igualdad de condiciones: generalmente el Ministerio Público gana tres veces más que el defensor de oficio. Éste no tiene un lugar digno para trabajar, ni secretaria, ni escritorio, ni máquina de escribir, ni acceso a los peritajes y otros elementos necesarios para realizar una buena defensa. El concepto de presunción de inocencia es un principio garante de los derechos humanos. Hasta que un juez o una instancia superior no haya dictado sentencia condenatoria ningún ciudadano, funcionario público o medio de información debe “condenar a priori” a un procesado. Inexistente o muy deficiente legislación en lo que se refiere a la responsabilidad objetiva del Estado, tanto en materia penal como en servicios públicos. En el ámbito penal aún no existe la norma que obligue al Estado a reparar el daño en caso de haberse

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apreciado error judicial, tanto en el proceso (o la detención) como en sentencia condenatoria. Tampoco existe dicha obligación (de indemnización) en materia de deficiente provisión de servicios públicos (la vía civil es cara, lenta e incierta). Estados dentro del Estado. Son instituciones y corporaciones que constituyen verdaderos cotos de poder político y económico, invulnerables a un sistema de derechos humanos. Instituciones como el IMSS, el ISSSTE o el INFONAVIT, sólo son autoridades en su carácter de organismos fiscales autónomos, pero no son sujetos de supervisión fiscal por la Cámara de Diputados, ni de supervisión en materia de derechos humanos, lo cual deja en estado de indefensión a millones de mexicanos. Por otra parte, las corporaciones sindicales han llegado a tener tal poder que prácticamente se consideran intocables, a pesar de la corriente internacional que, hoy por hoy, tiende a considerarlas también como autoridades y, por lo mismo, sujetas a la supervisión de organismos de derechos humanos. A este respecto, es conveniente recordar lo que dice H. Fix Zamudio: “También podemos observar que, si bien las organizaciones gremiales de los trabajadores y de los campesinos tienen como finalidad esencial la defensa de los derechos individuales y colectivos de sus agremiados, por otra parte han adquirido una gran fuerza que puede traducirse también en la lesión de los derechos de sus propios miembros o de otros sectores sociales. En nuestro país, la cláusula de exclusión, en su doble dimensión de ingreso y despido, puede traducirse en una dictadura sindical que reprime toda disidencia y afecta la libertad de asociación”. Derechos políticos, insuficientemente protegidos. La confusión entre los derechos políticos (generales) y los estrictamente electorales, promovida desde el gobierno, ha dejado a los ciudadanos mexicanos sin defensa en lo que se refiere a la materia específicamente política. A saber, si un ciudadano mexicano no recibe su credencial de elector o es impedido a votar, o presionado u obligado a votar por determinado partido, los organismos de derechos humanos se declaran incompetentes en el asunto. Sólo hay que recordar que las primeras declaraciones universales de derechos humanos (la de Virginia en 1776 y la de París en 1798) reivindicaban, esencialmente, los derechos políticos de los ciudadanos.

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Contra los abusos de los medios de información, no existen instrumentos adecuados de defensa de los ciudadanos. Desde un código de ética adoptado libremente por los medios, hasta una ley que los rija, deben existir instrumentos válidos frente a la calumnia, la mentira o el escándalo. La inseguridad pública es, per se, violatoria al derecho humano de una vida social pacífica, segura y ordenada. Sólo una reforma integral al sistema de seguridad pública local o nacional podrá rendir frutos frente a una delincuencia cada vez mejor organizada y más peligrosa. El sistema de designación del ombudsman es aún deficiente. No obstante, hemos tenido buena fortuna en el nombramiento de los presidentes de Comisiones de Derechos Humanos (nacional y del D. F.), muchas entidades federativas no han tenido la misma suerte. La seguridad jurídica, es decir la regla de certidumbre en los conflictos entre particulares, o entre particulares y el Estado, es también un derecho que las leyes deben tutelar más eficazmente .

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LA SEGURIDAD PERDIDA La criminalidad aniquila muchos anhelos, convierte muchos sueños en una sórdida pesadilla, destruye muchas esperanzas, ciega muchas luces, erosiona los fundamentos mismos de la convivencia civilizada. Aunque no nos afecte personalmente, el puro temor que provoca influye desfavorablemente en nuestra calidad de vida. Atónitos, indignados, impotentes y temerosos, la vimos crecer vertiginosamente a finales del siglo XX. Aquella ciudad en la que se podía caminar tranquilamente a solas casi por cualquier rumbo y a altas horas de la noche fue sustituida por una urbe donde la violencia extrema es cotidiana. “En el lustro final del siglo XX –observa el criminólogo Rafael Ruiz Harrell, en su estudio Justicia y seguridad pública en el Distrito Federal (diagnóstico, factores, sugerencias)– la población de la Ciudad de México no tuvo duda en su elección: el gran problema, la circunstancia que merecía el cuidado más decidido y apremiante, era la inseguridad pública. En el mismo lapso la pobreza se multiplicó dolorosamente, se agudizó la inequidad en la distribución del ingreso, aumentó la contaminación y se perdieron espacios ganados al racismo y al sexismo, pero ninguna de estas circunstancias captó la atención pública en el mismo grado que la seguridad perdida”. De 1950 a 1993 la delincuencia había crecido 3 por ciento anual, mientras que de 1993 a 1997 aumentó 16 por ciento al año. Jamás se había visto por cuatro años consecutivos un crecimiento tan alto. Por primera vez la multiplicación de los delitos era mayor que la de la población, por lo que la proporción de personas víctimas de un delito resultó cada vez más grande. 31

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El robo, que en l993 representaba 50 por ciento del universo delictivo, en 1997 llegó a 61 por ciento, y lo que es más grave, se transformó en sus manifestaciones. Los robos perpetrados con violencia física o moral crecieron en esos cuatro años en l80 por ciento y superaron a los robos sin violencia que en ese lapso aumentaron 117 por ciento. El miedo es tan viejo como la humanidad; ha habitado todos los lugares y vivido todas las épocas; ha sido y es una experiencia común a todos. Sus parientes cercanos son: angustia, espanto, fobia, terror, pánico, psicosis y pavor. “El individuo aterrorizado –escribe Pierre Mannoni en su ensayo El miedo– tiene acaparado su espíritu por el peligro”. Un fantasma recorre la ciudad: el fantasma del asalto. Todos tememos ser asaltados y sabemos que no hay refugio seguro. Pero preferimos el miedo –no desprovisto de romanticismo y fantasía– ante un conde de Transilvania que se convierte en vampiro que el que nos inspira un desconocido quizá lleno de resentimiento o de codicia y falto de escrúpulos. Nos acosa la idea de que llegar a casa es un riesgo, la sospecha de que salir es un peligro, el conocimiento de que los delincuentes no sólo entran a los hogares cuando nadie está allí, sino que llaman a la puerta y no solamente obligan a los moradores a entregarles dinero y objetos de valor, sino inclusive llevan el propósito de inferirles daños crueles a veces irreparables; las noticias de secuestros a plena luz del día cuyo desenlace, en ocasiones, es la mutilación o la muerte del secuestrado. Los hechos delictivos que antaño conocíamos por lejanas referencias hoy nos son informados de viva voz por amigos y familiares que los han sufrido en carne propia ... si no es que inclusive uno mismo los ha padecido. Todos tenemos alguna tía que fue asaltada en su propio departamento, algún amigo que en la vía pública fue semidesnudado, algún vecino que en un restaurante fue despojado de su cartera por una banda que irrumpió en el lugar tranquilamente, algún primo al que en el Metro y ante una multitud paralizada por el terror se le quitó el reloj y golpeó inmisericordemente pese a que no opuso resistencia. Los comercios han acortado sus horarios de funcionamiento y en algunas tiendas se ha clausurado la puerta y las ventas se realizan a través de rejillas de seguridad. Algunas tiendas de abarrotes, vinaterías, farmacias, joyerías o almacenes de ropa han sido asaltados docenas de veces en el lapso de un año.

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En diversos rumbos de la ciudad los vecinos han acordado cerrar calles para restringir, vigilante de por medio, el acceso de personas y vehículos. Si el crecimiento de la criminalidad es una desgracia, más lo es la ineficacia en la prevención y en la persecución de los delitos. Un éxito razonable en estas tareas no se conseguirá con sólo el fetiche de las continuas –y casi siempre inexplicablemente apresuradas– reformas legislativas, sino con el combate a los factores sociales que la propician; la asignación de recursos suficientes a la seguridad pública y la profesionalización de las policías preventiva y judicial y del Ministerio Público. No nos engañemos, sin esos tres pasos ninguna lucha contra la criminalidad tendrá éxito. Y hay que darlos ya, puesto que la seguridad pública es un bien social de la mayor importancia, patrimonio de todos sin distinción, que nos permite disfrutar de los demás bienes. Por eso no deben escatimarse esfuerzos y talentos por reencontrar –reconquistar– la seguridad extraviada. Nuestra Ciudad de México, tan insólitamente maravillosa en tantos aspectos, será aún más amable, más vivible y más disfrutable cuando esa búsqueda –esa reconquista– llegue a buen puerto. Y, como a las mujeres guapas, la tranquilidad la hará más bella.

LA CUITADA POLICÍA PREVENTIVA El magnífico caricaturista Abel Quezada dibujaba a los agentes de la policía preventiva –los azules, en el lenguaje popular por su vestimenta– con moscas que revoloteaban a su alrededor. Las caricaturas suelen exagerar la realidad, pero lo cierto es que los agentes preventivos han carecido desde siempre de la capacitación indispensable, los recursos elementales y –salvo casos verdaderamente excepcionales– la mínima vocación para el ejercicio de sus funciones, lo que los ha hecho ineficientes y, por tanto, ha deteriorado seriamente su imagen. Si su deber es preservar la seguridad pública, la altísima importancia de esta función ameritaría que se les dotara de una verdadera preparación y de los elementos necesarios y suficientes para realizar adecuadamente su tarea. En concordancia con el dilatado descuido que se ha observado en relación con esas necesidades tenemos una policía preventiva que se ha significado por sus características negativas: falta de vocación de servicio, impreparación, corruptelas, ineficacia y abusos cotidianos.

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Tito Monterroso escribió un cuento brevísimo y escalofriante: Cuando despertó, el dinosaurio todavía estaba allí. Nosotros despertamos y nos encontramos con una delincuencia en aumento cuantitativo y mucho más organizada y una policía absolutamente impreparada para enfrentarla. Nuestros policías preventivos desconocen las tácticas y las estrategias elementales de prevención del delito y de detenciones en flagrancia. Pero no queda allí su falta de preparación. La mayoría no domina técnicas de defensa personal, ni practica periódicamente tiro al blanco. Es evidente que saber defenderse y saber disparar es lo menos que se necesita cuando se tiene que enfrentar físicamente a delincuentes, con frecuencia jóvenes, bien armados y dispuestos a todo. Por otra parte, las armas de fuego que portan los agentes preventivos en la mayoría de los casos no tienen la calidad de las que utilizan los delincuentes, sobre todo los que pertenecen a bandas con cierto nivel de organización. Lo anterior no sólo hace inviable el objetivo de una aceptable seguridad pública, sino que es la razón principal de un triste récord: México es el único país de América Latina donde en enfrentamientos a tiros mueren más policías que delincuentes. Esas muertes anunciadas no se deben sólo a la falta de destreza para disparar y a la clase de armas que portan los agentes preventivos. En agosto de 2001 la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal emitió su recomendación 9/2001 acerca de los chalecos antibalas que usa la policía preventiva. La investigación en que se sustenta el documento revela que los policías no están suficientemente protegidos con esas prendas: a) la Secretaría de Seguridad Pública informó que los chalecos tenían un nivel de protección II, contra municiones de calibre magnum .357 y 9 milímetros; b) de acuerdo con la información enviada por la Procuraduría General de Justicia, de un total de 904 armas incautadas 252 eran de alto poder, y según las estadísticas de la Procuraduría General de la República y la Secretaría de la Defensa Nacional el Distrito Federal ocupa el primer lugar nacional en aseguramientos de armas de fuego. En los primeros meses de la nueva administración se detuvo a 90 personas que portaban 15 pistolas y 165

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metralletas de distintos calibres, una de las cifras más altas en los últimos años. Para proteger a los policías de estas armas, cuyo número va en aumento, no es suficiente un nivel de protección II; un policía preventivo, muerto meses antes durante un tiroteo producido al frustrar un asalto, no obstante que portaba chaleco antibalas, fue herido en la clavícula, en un costado y en el estómago. El proyectil que produjo esta última herida muy probablemente entró cuando el agente caía y el chaleco, por efecto de la caída, se había separado por un instante del cuerpo. Un chaleco adecuado para el trabajo policiaco debe proteger la parte baja del cuello y los costados, y ajustarse correctamente al cuerpo para que no se mueva; el chaleco que portaba el policía asesinado tenía 22 capas de material antibala. Los expertos recomiendan que, para obtener un nivel óptimo de protección, los paneles balísticos deben tener de 30 a 32 capas; el material de los paneles balísticos de los tres chalecos que se examinaron –dos piezas muestra seleccionadas por la Secretaría de Seguridad Pública y el que portaba el policía asesinado– estaba vencido y se abultaba en la parte inferior de la funda. De acuerdo con la norma NIJ-STD 0101.03, emitida por el Departamento de Justicia de Estados Unidos, respecto de resistencia balística de chalecos, dichos paneles “no deben presentar arrugas, grietas, cuarteaduras, aristas deterioradas o filosas o cualquier defecto de fabricación”; las etiquetas de los paneles balísticos de los chalecos examinados no especificaban claramente cuál es el nivel de protección que proporcionan. Sólo en el forro de uno de los chalecos se señalaba erróneamente un nivel de protección III-A, cuando en realidad era II. La norma invocada establece que todos los paneles balísticos deben tener una etiqueta que señale su nivel de protección; según se deduce del informe enviado por la Secretaría de Seguridad Pública, faltan 11,750 chalecos para que cada uno de los 25,311 policías preventivos que realizan labores de seguridad –sin contar a las policías auxiliar y bancaria– tenga el suyo. Es decir, 46 por ciento no tiene chaleco;

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h) la Secretaría de Seguridad Pública está formada por grupos de policías que realizan diferentes tareas en distintas zonas de la ciudad y que, por tanto, están expuestos a distintos riesgos: policías de crucero, patrulleros, auxiliares, bancarios, fuerzas de tarea, etcétera. Sin embargo, los chalecos con los que se cuenta son inadecuados para esta diversidad de funciones, y i) los chalecos no tienen garantía del proveedor o del fabricante que ampare el pago de daños y perjuicios a los policías o a sus familiares en caso de posibles fallas. La Comisión, convencida de que por razones de eficacia y, sobre todo, por motivos éticos, considerá vital que se provea a los agentes preventivos de todo lo necesario para cumplir su delicada responsabilidad y se tomen las medidas adecuadas y suficientes para proteger en lo posible sus vidas y su integridad, por lo que recomendó al Jefe de Gobierno del Distrito Federal que: –

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se lleven a cabo, inmediatamente, evaluaciones y pruebas balísticas idóneas en chalecos muestra de cada uno de los lotes con que cuenta la Secretaría de Seguridad Pública a fin de sustituir los que no ofrezcan adecuada protección; se realice, de inmediato, un estudio para determinar el grado de protección que necesita cada uno de los agrupamientos policiacos de la Secretaría de acuerdo con las condiciones de riesgo que enfrentan en el cumplimiento de sus funciones, y se realicen, con la brevedad posible, con base en ese estudio, las licitaciones correspondientes para adquirir chalecos antibalas que permitan a cada policía cumplir sus funciones con el menor riesgo posible. En dichas licitaciones deberá exigirse, por lo menos, la certificación que acredite que se llevaron a cabo pruebas específicas –en las mismas condiciones en las que un policía puede ser baleado– para cada uno de los niveles de protección que se requieran y una garantía que ampare cualquier falla.

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LA PEREZA DE LOS DETECTIVES En su ya citado Estudio, Ruiz Harrell expone con tal lucidez lo que se espera y lo que se obtiene del servicio público de procuración de justicia que se justifica su inclusión: “Quien acude ante el Ministerio Público a presentar una denuncia o una querella, espera: ser atendido con interés y comprensión, la reparación del daño sufrido y que el criminal que lo atacó sufra alguna sanción. Por supuesto, al menos en un sentido ideal, anhela que el gobierno del Estado se ponga de su lado y, empleando en ello toda su fuerza y todo su poder, haga suya su causa y salga, airadamente, a castigar a quienes lo agraviaron. La víctima de un delito rara vez quiere justicia: la regla es que quiera mucho más, y sólo si no hay remedio está dispuesta a conformarse con eso. Justicia es lo mínimo que espera y lo mínimo a lo que tiene derecho. Importa tener presente lo anterior porque la inseguridad tiene dos fuentes que con frecuencia se complementan entre sí. Una es la sensación que nace al enfrentar un peligro imprevisible. La otra es la indefensión, o sea, el saber que sólo se cuenta con las propias fuerzas porque no hay nadie más dispuesto a protegernos o auxiliarnos. El crimen suscita la primera. La segunda casi siempre resulta de la incompetencia, el desgano y la corrupción de los organismos públicos constituidos para prestar ese servicio. La sociedad capitalina no elevó a la categoría de problema la inseguridad pública sólo porque el crimen se multiplicara a un ritmo inusitado. Eso fue apenas la mitad del problema. La otra mitad tuvo origen en la indefensión, en la continua y reiterada incapacidad del gobierno del Estado para satisfacer las demandas de justicia de la población. El problema no está sólo en la delincuencia. Está también en la impunidad. La circunstancia de fondo es de hecho muy simple: la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal carece del personal y de los medios necesarios para investigar ya no se diga la mayoría de los delitos que llegan a su conocimiento, sino ni siquiera una proporción mínimamente razonable. Aunque en los últimos años la limitación se ha venido agudizando, tiene tanto tiempo de existencia que lo único sorprendente es que hasta ahora se le denuncie. Sirva de ejemplo lo ocurrido en 1997. Ese año la Procuraduría capitalina dispuso de 3,500 policías judiciales y de poco menos de 1,100 agentes del Ministerio Público. De estos últimos más o menos la mitad atendían agencias receptoras de denuncias y no participaron en tareas de investigación sino de manera eventual y secundaria. La limitación no impidió que el organismo consiguiera identificar, detener y presentar ante un juez a 15,488

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presuntos responsables, de los cuales sólo 871 quedaron en libertad por falta de elementos probatorios en su contra. No es tarea fácil resolver 15,488 casos criminales en un año, y menos con personal tan limitado, pero aun así la cifra resulta ínfima si se considera, por otra parte, que ese mismo año llegaron a conocimiento de la Procuraduría capitalina 255,532 crímenes. Los presuntos responsables detenidos apenas representaron el 6.1 por ciento del total, pero más grave todavía fue que el 93.9 por ciento de los casos conocidos no recibió atención. Doscientas cuarenta mil personas demandaron justicia en vano. Doscientos cuarenta mil delincuentes, o más, quedaron impunes”.

Dos recomendaciones de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal ilustran la penuria de la procuración de justicia. La recomendación 1/96 es producto de una exhaustiva investigación respecto al cumplimiento injustificado de 26 órdenes de aprehensión, hecho derivado de la negligencia, mala fe y/o corrupción de parte de agentes de la Policía Judicial. El común denominador de todos esos casos es que en ninguno de ellos los encargados de cumplimentar los mandamientos judiciales hicieron un mínimo esfuerzo, no simulado, por cumplir con su deber. Destaca por su gravedad el de la orden dictada contra los policías preventivos Eladio Sampayo Jardines y Valente Aguilar de Jesús, presuntos responsables de tentativa de homicidio, abuso sexual y allanamiento de morada, según el informe que envió a la Comisión el Director de Recursos Humanos de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos seguían activos en su trabajo cuando menos hasta junio 25 de 1995. Como la orden de aprehensión contra ellos se dictó el 1 de abril de 1993, quiere decir que los dos policías preventivos continuaron trabajando durante más de dos años a pesar que, supuestamente, se les buscaba para detenerlos. Llama también poderosamente la atención porque ejemplifica la simulación y la falta de control de las actividades de la Policía Judicial el caso de la orden de aprehensión contra Juan de la Cruz Martínez, presunto responsable de robo. El mandamiento se dictó el 13 de diciembre de 1990 y se asignó inmediatamente al agente Rolando Huerta López. Con ingenuidad o descaro, el comandante Eduardo Juárez Pulido, Director de Aprehensiones, informó a la Comisión que el agente no pudo ejecutar la orden porque se encontró constantemente incapacitado. Después, el comandante Fernando Torija Rodríguez expresó que la orden le fue reasignada al mismo agente el 30 de septiembre de 1994, y simplemente no logró cumplirla. Lo interesante es que el tiempo transcurrido entre la emisión de la

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orden y su reasignación fue de tres años, nueve meses y diecisiete días, tiempo en el que la orden quedó paralizada por encontrarse constantemente incapacitado el agente. El Director de Aprehensiones manifestó a la Comisión, con candidez o desfachatez: Esta Dirección, después de haber realizado una búsqueda exhaustiva en el expediente relativo a la orden de mérito, no cuenta con ningún informe escrito que determine las investigaciones llevadas a cabo para la cumplimentación. Pero en este asunto, además, hubo duplicidad de actos fallidos, lo que comprueba una vez más la falta de control sobre el trabajo de los agentes en cumplimiento de las órdenes de aprehensión: el comandante Fernando Torija Rodríguez, en su parte de noviembre de 1994, señaló que acudió al supuesto domicilio del inculpado, a la calle de Herreros número 22, y observó que la numeración de la calle se brinca del número 20 al 24. Fue informado que el número 22 ya no existe desde que se construyó (una estación de) el Metro allí. Los vecinos del lugar le dijeron que no conocían al inculpado. Más de seis meses después, en su parte de mayo 25 de 1995, el comandante Roberto Alonso Padilla apuntó que para cumplir la orden investigó que el domicilio que aparece en ella es la calle de Herreros 22 (¡el mismo domicilio del que se sabía desde hacía medio año que era el de la estación del Metro Morelos!) y constató que en ese lugar lo que existe es una estación del Metro. ¿Sería imaginable una situación más patéticamente cómica en un filme de Stan Laurel y Oliver Hardy? Por otra parte, la recomendación 2/99 de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal probó la escandalosa corrupción con que actuaba impunemente el agente del Ministerio Público Luis Miguel Macchia Moreno. Más que por las burdas corruptelas, el caso resulta sorprendente por la facilidad con que lograba evadir cualesquiera consecuencias legales correspondientes a su actuación ilícita. Macchia dilataba o no integraba debidamente las averiguaciones previas que le eran asignadas, por lo cual recibía recompensas: dinero, préstamos de automóviles y de mansiones de descanso. En su no desinteresado afán de favorecer indebidamente a determinados inculpados, llegó al extremo de mentir al señalar que habían prescrito ciertas acciones penales. En la recomendación se dice: “Con sus conductas, el licenciado Luis Miguel Macchia Moreno, además de haber infringido normas administrativas y penales, ha provocado una ofensa más grave: la impunidad, que deteriora la confianza pública en las autoridades encargadas de procurar justicia

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y que evidentemente favorece la comisión de ilícitos”. Esta costumbre de no integrar debidamente las averiguaciones previas o de obstruir la justicia en agravio de las víctimas de los delitos, a cambio de recibir dádivas, “es particularmente reprochable por su larga persistencia y resulta tan lamentable como inaudito que haya permanecido impune hasta ahora”. Esa impunidad no se debía a que no hubiera quejas contra el servidor público, contra quien se habían iniciado un procedimiento administrativo (dos años antes) y una averiguación previa (siete años atrás) interminables. Casos como éste son numerosos. El mérito de la recomendación radica en que demuestra que conductas como la de Macchia pueden probarse y, por tanto, que la corrupción y la negligencia no son invencibles. Una última anécdota ilustrará aún más el desánimo en la procuración de justicia. Una niña de diez años y sus dos hermanitos más pequeños se encontraban solos en su humilde vivienda. Un vecino, precoz mozalbete de doce años de edad, entró y violó a la niña. La madre de la agraviada acudió a la agencia investigadora a formular la denuncia correspondiente. Allí el médico legista confirmó que la niña había sido violada. Por increíble que parezca, el agente del Ministerio Público dijo a la madre que enviaría el expediente a una agencia especializada en asuntos de menores a donde debería acudir la denunciante en quince días para ver qué había pasado. Confundida, la señora regresó a su casa. Una vecina le platicó que había escuchado que los familiares del violador ya se disponían a enviarlo fuera de la ciudad. La madre acudió a la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, la cual solicitó a la Procuraduría General de Justicia que, como se trataba de caso urgente –ya se había iniciado la averiguación previa, se había cometido un delito grave y existía temor fundado de que el inculpado evadiera la acción de la justicia– se tomaran las medidas procedentes. Sólo entonces el Ministerio Público ordenó la detención del violador.

¿QUÉ

HACER?

Montaigne escribió que “no estamos tan llenos de mal como de inanidad” y que “nuestra vigilia está más dormida que el propio dormir”. Samuel Beckett asevera que “no existe pasión más poderosa que la pasión de la pereza”. Tan impostergable como mejorar sustancialmente la eficiencia en la procuración de justicia es lograr también que decrezca de manera considerable el número de delitos graves. Esto parece irrealizable mientras no

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contemos con policías –preventiva y judicial– y Ministerio Público de calidad profesional aceptable, cuyas tareas estén sujetas a supervisión y control estrictos. No sé de una sola buena policía en el mundo cuyos miembros no hayan egresado de una auténtica carrera policial. Por auténtica carrera policial ha de entenderse no unos cursos de unas cuantas semanas, sino la equivalente a una licenciatura universitaria con duración de varios años, la cual, al finalizar, los egresados encuentren una situación laboral atractiva, acorde con la alta responsabilidad a su cargo: salarios verdaderamente remuneradores (por lo pronto, la situación, hoy desfavorable de los policías preventivos, debe igualarse a la de los judiciales), amplias prestaciones, estímulos económicos a la eficiencia y medidas de protección social efectiva a los agentes y sus familiares. La capacidad de los agentes del Ministerio Público también deja mucho que desear. Los encargados de perseguir los delitos no sólo deben ser abogados, sino detectives eficaces a cuyo mando esté efectivamente la Policía Judicial. De otro modo es impensable que puedan cumplir con su tarea. Desde luego, además de prevenir y de perseguir los delitos debe auxiliarse a los damnificados por la criminalidad. Pocas situaciones hay tan injustas y tan amargas como ser víctima de un delito, sobre todo cuando éste deja secuelas graves. Nada puede borrar la conducta delictuosa y la lesión consecuente del bien jurídico, pero los efectos perniciosos pueden aliviarse. Ese es el objetivo de la desatendida propuesta de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, de crear un Centro de Atención a Víctimas de Delito, cuya finalidad sería la prestación del servicio de asistencia a los afectados de escasos recursos por un delito del fuero común. Se sabe que las normas jurídicas que regulan la reparación del daño resultan inoperantes cuando el delincuente o la persona obligada a tal reparación son insolventes, lo cual ocurre con frecuencia. Cuando, además, la víctima padece a su vez una condición económica difícil las consecuencias del delito son mucho más gravosas. El patrimonio del Centro se integraría con: a) la partida que se le asignara en el Presupuesto de Egresos; b) las sumas que se obtuvieran por el pago de multas impuestas por el Ministerio Público y las autoridades judiciales penales; c) los importes de la reparación del daño no cobrados por el beneficiario;

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d) las cantidades que se recuperaran al actuar el Centro como acreedor subrogante de los derechos de las víctimas; e) las aportaciones de instituciones e individuos, y f) los rendimientos que el Centro obtuviera de sus inversiones. En un primer momento, el Centro cubriría los gastos por servicios médicos y hospitalarios resultantes con motivo del delito, los víveres de las víctimas y los servicios funerarios. También daría asesoría jurídica. Los otros aspectos de la reparación del daño se cubrirían al causar ejecutoria la sentencia.

TELÓN “... enterrada y resucitada cada día, convivida en calles, plazas, autobuses, taxis, cines, teatros, bares, hoteles, palomares, catacumbas ... la ciudad que nos sueña a todos y que todos hacemos y deshacemos y rehacemos mientras soñamos, la ciudad que todos soñamos y que cambia sin cesar mientras la soñamos, la ciudad que despierta cada cien años y se mira en el espejo de una palabra y no se reconoce y otra vez se echa a dormir”, escribió Octavio Paz. No renunciemos a rescatar nuestra ciudad de manos de la delincuencia porque esa renuncia equivaldría a aceptar la degradación definitiva del lugar insustituible en el que se nos manifiesta la vida.

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LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS Y LA SEGURIDAD PÚBLICA Hiram Escudero Álvarez

PRESENTACIÓN El tema de la seguridad pública en nuestra ciudad, en los últimos años, se ha gestado como la principal demanda de los habitantes debido a que afecta directamente los derechos fundamentales del individuo o su percepción de inseguridad. Ante ello, considero que la solución no debe caracterizarse únicamente por el debate crítico sobre la eficacia y probidad de las instituciones y servidores públicos encargados de los sistemas de seguridad pública y procuración de justicia, sino que también deben promoverse debates propositivos que aporten elementos de valoración que permitan alcanzar el fin de garantizar el libre ejercicio de los derechos de los individuos. Recientemente hemos visto que se ha utilizado al sistema de procuración de justicia penal como el recurso principal en la atención a los problemas de inseguridad. Sin embargo, es necesario recordar que dicho sistema en un Estado democrático de derecho tiene la finalidad de limitar el ejercicio punitivo del poder público y eliminar la venganza privada, es decir, garantizar los derechos fundamentales del individuo frente a las acciones que el poder público realiza para sancionar los delitos, así como para establecer mecanismos que eviten que un particular reaccione de manera ilegal ante una conducta que afecte sus derechos. La idea fundamental de este ensayo consiste en sostener que es conveniente analizar la nueva conceptualización del poder desde la perspectiva teórica de un Estado democrático de derecho, principalmente en uno de los temas que más preocupa a la sociedad mexicana: la seguridad pública y su relación con el sistema de procuración de justicia penal. 43

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Por lo cual se realizará una breve consideración respecto a la finalidad de establecer los mecanismos viables que enfrenten las necesidades sociales que se están presentando en instituciones como la Defensoría de Oficio y los Servicios Periciales, las cuales deben adecuar su actuación al principio de garantismo penal. En este contexto, los órganos constitucionales autónomos, desde nuestro punto de vista, parece que rompen con el principio tradicional de la división del poder. Sin embargo, una nueva concepción del poder acepta la existencia de estos órganos con base en el equilibrio constitucional. Para ello, debe considerarse su definición, naturaleza jurídica, justificación y características. Por tanto, en un régimen democrático se colocan los derechos del individuo como fuente legitimadora del ejercicio del poder público, con base en los principios de legalidad, intervención mínima, subsidiariedad y razón última, entre otros, que garanticen su salvaguarda frente a intereses abstractos y difusos que vulneran el Estado de derecho. Por ello, en un gobierno que se define como democrático no se justifica que para atender los problemas sociales se utilice al sistema penal como uno de los ejes fundamentales de las políticas de seguridad, antes bien, es necesario analizar si el Estado, en todos sus ámbitos de actuación, legislativa, ejecutiva y judicial (especial atención merece el aparato policial, tanto “preventivo” como “judicial”) se garantizan los derechos fundamentales de las personas.

ANTECEDENTES La teoría clásica de la división de poderes obedeció a la necesidad de limitar el poder omnímodo de los reyes. Hoy, al comienzo del siglo XXI, ésta sigue vigente, toda vez que evita la concentración de poder en manos de uno o de muy pocos centros dominantes.

T EORÍA CLÁSICA DE LA DIVISIÓN DEL PODER La idea del Estado contemporáneo fue resultado de una actitud nueva del hombre frente a sí mismo y a la vida social; el Siglo de las Luces causó la quiebra del absolutismo de los reyes y de la nobleza, así como la Declara-

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ción de los derechos naturales del hombre y del ciudadano, la democracia fincó la base para establecer los derechos del hombre: la igualdad y la libertad. Durante este periodo se transforman los fundamentos del ejercicio del poder absoluto, la piedra angular a partir de la cual el soberano, el rey, imponía su autoridad. No se trata únicamente de una mera construcción teórica si pensamos que ha sido desde entonces el más sólido argumento en defensa de los derechos del individuo. El rey ejercía el poder divino que se decía le era otorgado por Dios, y no necesitaba rendir cuentas a nadie, no existían mecanismos de control al ejercicio del mismo, en su persona se condensaban las facultades de decisión última, en todos los ámbitos de la vida pública y privada de la sociedad. Tal dimensión de poder derivó en un absolutismo, sin mayor límite que el que se autoimponía. La teoría clásica de la división de poderes tiene antecedentes desde Aristóteles, pero es a partir del siglo XVIII, con las ideas de Montesquieu, cuando alcanzó su más acabada expresión ideológica, al grado de considerarla como uno de los dos elementos imprescindibles en la organización del Estado: los revolucionarios franceses afirmaron en el artículo 16 de la Declaración de 1789 que “… Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos del hombre no esté asegurada, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución”. Asimismo, aclaró que para no abusar del poder es necesario que por disposición misma de las cosas el poder detenga al poder. La limitación del poder público mediante su división es para este teórico garantía de la libertad individual, ya que “… cuando se concentran el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados no hay libertad …; no hay tampoco libertad si el Poder Judicial no ésta separado del Poder Legislativo y del Ejecutivo …; todo se habrá perdido si el mismo cuerpo de notables, o de aristócratas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes”.1

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Citado por Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 31a. ed., México, Porrúa, 1997, p. 23.

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NUEVA CONCEPCIÓN DEL PODER Constitucionalistas como Elisur Arteaga Nava, Lanz Duret, Tena Ramírez, Burgoa Orihuela y Sánchez Bringas, entre otros, señalan que los teóricos modernos del constitucionalismo consideran que la idea de la división del poder ha sido superada. Se advierte en ellos la tendencia a atenuar la separación de poderes, además que en las constituciones contemporáneas esa teoría ha sido profundamente alternada y restringida con numerosas excepciones. 2 Algunos académicos indican que el principio de la división de poderes no soportó la prueba de fuerza a que fue sometido por la organización y funcionamiento de los estados, debido a que la naturaleza jurídica del denominado principio de la división de poderes se explica con base en la distribución orgánica de las funciones públicas. Lo anterior se afirma porque basan su sustento en las siguientes consideraciones: El poder es uno e indivisible. Es falso que se pueda producir la división del poder, lo único que se presenta es una distribución de funciones entre los órganos de la potestad pública. Las funciones asignadas a cada órgano del Estado son exclusivas y se encuentran rígidamente separadas. Ello es falso, en virtud de que existen excepciones y temperamentos. Las excepciones consisten en facultar a un órgano para realizar una propia de otro. Los temperamentos consisten en la intervención de dos órganos para desarrollar una función. Las funciones del órgano legislativo se reducen a la expedición de leyes. Lo cual es incorrecto, ya que también tiene funciones que desarrolla administrativa y jurisdiccionalmente. Más allá de lo que puede decirse del principio de la división de poderes, lo cierto es que las ideas de Montesquieu no están muertas, por el contrario, hoy se refrenda el postulado del control del poder por el poder mismo dentro de los sistemas democráticos en el entendido de que éste de ninguna manera es una separación rígida, sino que inclusive ha evolucionado o se ha adecuado a las nuevas realidades sociales y políticas de los estados, pero siempre sobre la base de equilibrio del poder. 2

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Arteaga Nava, Elisur, Derecho Constitucional, México, Harla, 1998, p. 34.

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DEFINICIÓN Los órganos autónomos constitucionales son los inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitución y que no se adscriben a ninguno de los poderes tradicionales del Estado. Son órganos de equilibrio constitucional y político cuyos criterios de actuación son preservar la organización y el funcionamiento constitucional. Debido a su aparición reciente aún existen dudas en torno al lugar que deben ocupar en el Derecho Público. Si partimos de la teoría clásica de la existencia de tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, dicha postura ha evolucionado y la clasificación no se aplica para todos los órganos de gobierno, puesto que no todos están en esa clasificación. Al crearse estos órganos se dice que estamos ante un órgano constitucional autónomo, éste no pertenece a ninguno de los poderes existentes y se le otorga autonomía orgánica y funcional.

NATURALEZA JURÍDICA Y CARACTERÍSTICAS Es difícil establecer la naturaleza jurídica de los órganos constitucionales autónomos debido a la función que desempeñan. Principalmente, los órganos constitucionales autónomos son instituidos a través del Poder Legislativo; sin embargo, no interviene ningún otro poder en sus actividades. Además, tienen plena autonomía para realizar sus actos. Conforme lo expuesto por algunos autores,3 en general tienen las siguientes características: Inmediatez. Deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución. Esencialidad. Son necesarios para el Estado democrático de derecho contemporáneo.

3 Cárdenas García, Jaime et al., Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 11a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, t. 1, p. 501.

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Dirección política. Participan en ésta y emanan de actos ejecutivos, legislativos o jurisdiccionales contribuyendo a la toma de decisiones del Estado. Paridad de rango. Mantienen con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación. Autonomía. Generalmente tienen autonomía orgánica y funcional y en ocasiones presupuestaria. Apoliticidad. Son órganos técnicos y no políticos. Inmunidad. Los titulares de estos órganos pueden ser removidos por el señalamiento de responsabilidades. Transparencia. Los actos y decisiones de los órganos autónomos, salvo los casos comprensibles del secreto en las investigaciones del Ministerio Público, podrán ser conocidos por los ciudadanos, y cualquiera podrá tener acceso a la información, incluyendo obviamente los órganos del Estado. Intangibilidad. Deberán ser órganos permanentes, o por lo menos para su derogación se debe exigir un procedimiento de reforma constitucional mucho más reforzado que el proceso de reforma legal ordinario; y Funcionamiento interno apegado al Estado de derecho. Es imprescindible que en las responsabilidades administrativas de funcionarios de los respectivos órganos éstos cuenten con todas las garantías constitucionales y procesales.

JUSTIFICACIÓN La realidad impone la necesidad de crear nuevos órganos capaces de disminuir la ascendencia de alguno de los poderes clásicos. Su creación no obedece a un capricho, sino que está determinada por las características con que transcurre la vida política de los países democráticos. Hacen falta órganos que vigilen y que controlen las acciones del poder. En este sentido se considera que los órganos constitucionales autónomos en algunas funciones públicas son la vía tendente a fiscalizar, transparentar y democratizar la vida política en un Estado de derecho. Las críticas a los órganos constitucionales autónomos son generadas por su carácter técnico y la relativa ausencia de legitimidad democrática. Críticas que también suelen vertirse sobre la mayoría de los poderes jurisdiccionales del mundo.

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La legitimidad de los órganos constitucionales autónomos se produce al adoptar sus decisiones conforme a principios constitucional-democráticos. Por tanto, si se conducen en la vida pública con transparencia y apego a su independencia resultante de una Constitución democrática no hay duda que su legitimidad estará garantizada.

DERECHO COMPARADO Con la finalidad de aportar algunos ejemplos comparativos es necesario realizar un repaso breve de los órganos constitucionales autónomos en Europa, América del Norte y América Latina.

EUROPA Estos órganos autónomos constitucionales tienen su origen en el siglo XIX, principalmente en los países europeos –el más importante ha sido el Tribunal Constitucional–, y tienen por finalidad controlar los poderes tradicionales por la fuerte presencia que los partidos políticos tienen en el gobierno y el parlamento. En la doctrina jurídica italiana la noción de órgano constitucional autónomo reviste importancia en los años treinta y cuarenta, cuando los profesores de Derecho estudian las nuevas funciones estatales de dirección política (entre ellas, se engloba a gran número de órganos colocados en el vértice del Estado y que no son siempre tradicionales). En España, además del antecedente de la Constitución de la Segunda República de 1931, que admitían como órgano constitucional al Tribunal de Cuentas, la actual Constitución reconoce ciertos órganos de relevancia constitucional como el Tribunal de Cuentas, el Consejo del Estado; el Consejo Económico Social, el Consejo General del Poder Judicial, y la Corona misma, entre otros.

AMÉRICA DEL NORTE En el derecho estadounidense, por diversas razones, entre las que destacan la tradición jurídica de ese país y la antigüedad de la Constitución, no están previstos los órganos constitucionales autónomos. Sin embargo, nadie pue-

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de poner en duda la evolución de ciertos órganos necesarios para el funcionamiento institucional que han adquirido características de órganos autónomos como el caso de la Reserva Federal.

AMÉRICA LATINA Algunos países latinoamericanos reconocen los órganos constitucionales autónomos, como Guatemala, que tiene un Tribunal Constitucional ajeno al Poder Judicial. Existen en nuestro entorno verdaderos casos paradigmáticos, como la jurisdicción electoral especializada de Costa Rica; la Contraloría de Chile, en Uruguay, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral que, como dice un jurista de ese país, los tres son “órganos jerarcas de la persona jurídica del Estado”. Es necesario destacar que en los países latinoamericanos su creación se caracteriza por las siguientes directrices: –Tendencia constitucional a establecer estos órganos autónomos. –Diferentes grados en la concepción de autonomía. –Ausencia sobre la especificación de cuáles y cuántos deben ser los órganos constitucionales autónomos. –No se precisan homogéneamente los principios o características que deben tener en un Estado de derecho democrático, y –Carencia de una definición constitucional y política respecto a su ubicación en la teoría de la división de poderes y en su relación con otros entes jurídicos.

MÉXICO En el artículo 3o. nuestra Constitución reconoce como órganos autónomos a la Universidad Nacional Autónoma de México; en él, en junio 9 de 1980, se eleva a rango constitucional su autonomía. La exposición de motivos sobre la autonomía universitaria menciona que ésta es una institución familiar a la nación mexicana y debe ser un compromiso permanente del Estado respetar irrestrictamente la autonomía para que las instituciones de cultura superior se organicen, administren y funcionen libremente.4 4

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Ibidem, p. 29.

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En 1993 se elevó a rango constitucional, en el artículo 28, la existencia de un banco central autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración cuyo objetivo prioritario es procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional; esto significó un importante paso adelante en el camino de la reforma y modernización del Estado mexicano. También en 1993, en el artículo 41 constitucional, se estableció el Instituto Federal Electoral como órgano constitucional autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, independiente en sus decisiones de los otros poderes. Los principios rectores que deben regir este órgano son: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en los procesos electorales.5 La reforma más reciente a la Constitución en nuestro país, respecto de órganos autónomos, fue la de 1999, cuando se creó la Comisión Nacional de Derechos Humanos como órgano constitucional con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios. Su interés es velar por que no se violenten los derechos humanos y que las actuaciones de las autoridades sean apegadas a derecho. Evidentemente, éstos no son todos los órganos constitucionales autónomos en el derecho latinoamericano, y no todos son realmente independientes de los órganos tradicionales del Estado o de otros intereses.

IMPORTANCIA DE LAS FUNCIONES DE LA DEFENSORÍA OFICIO Y DE LOS S ERVICIOS PERICIALES

DE

El paradigma que orienta nuestras propuestas son las formuladas por el garantismo penal, propias de un Estado democrático de Derecho. Por ello, desde dicha perspectiva se plantea la importancia e interés que para la sociedad tienen las funciones de la defensa de las personas y la prestación de los servicios periciales.

DEFENSORÍA DE OFICIO Partir de los presupuestos garantistas del Derecho Penal exige la revisión del sistema normativo para hacerlo congruente con los postulados que re5

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Ibidem, p. 501.

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visten dicho paradigma, es decir, si se consideran como ejes de nuestro sistema penal el principio de la presunción de inocencia y se propone construir un sistema acusatorio, no sólo debe plantearse en el aspecto meramente formal el derecho de todo individuo a tener una defensa adecuada, como lo establece nuestro artículo 20 constitucional, fracción IX, sino que es necesario que la garantía antes señalada se incluye en nuestra legislación secundaria y también se haga efectiva. No podrían llevarse a la práctica ninguno de los postulados democráticos del Derecho Penal si se careciera de una defensa que goce de la misma fortaleza e independencia que la acusación pública. Si bien es cierto que todo individuo es libre, formalmente hablando, para contratar los servicios de un defensor particular también lo es que no todo individuo tiene las posibilidades reales para llevarlo a cabo. Esta situación, aunada al interés público de la defensa de un inocente, ocasiona que el Estado se vea obligado a crear una institución que proporcione dicho servicio, de tal manera que se garantice autonomía, eficacia, responsabilidad y equiparación de oportunidades frente a la contraparte, que es la acusación pública penal.

SERVICIOS PERICIALES Tradicionalmente ha sido poco cuestionado el hecho que la prestación de los servicios periciales por parte del Estado en materia penal se encuentren adscritos a la institución del Ministerio Público, el cual tiene la responsabilidad social de sustentar la acusación pública con elementos que proporcionan los conocimientos especializados de las ciencias. Sin menoscabo de que quien esté sujeto a procedimiento penal contrate los servicios periciales particulares, sin embargo, dicha situación se enfrenta a diversos principios democráticos, como han quedado expuestos, con ciertas peculiaridades en el ámbito de la defensoría de oficio. Los servicios periciales son conocimientos técnicos especializados que no deben subordinarse a interés alguno, ya sea de la acusación o de la defensa; sin embargo, el hecho de estar dentro de la esfera administrativa de alguno de los actores del juicio penal desnaturalizan la autonomía, independencia, imparcialidad y objetividad que debe prevalecer en ellos. No se dice en estas líneas que por el hecho de colocarse bajo el ámbito de atribuciones administrativas implique una subordinación técnica o prejuzgue el desempeño de un profesional, sino que lo coloca en una

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situación de riesgo sobre la veracidad de sus afirmaciones, las cuales deben basarse en conocimientos empíricamente verificables y sustentadas en un razonamiento científico. Aunado al hecho de que no todos los individuos tienen posibilidades de contratar los servicios profesionales para una prueba pericial o para refutar su formación. Con frecuencia los resultados de dichos peritajes determinan la inocencia o la culpabilidad y el sentido y cuantificación de la pena, es por ello de la trascendencia de sus efectos en los derechos de un individuo sujeto a procedimiento penal.

PROPUESTA PARA LA CREACIÓN DE ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS EN EL ÁMBITO DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL GARANTISMO

En el ámbito del sistema de justicia penal la división de poderes significó un avance trascendental, toda vez que la descripción de las conductas calificadas como delitos y las penas correspondientes se establecerían por un órgano distinto, y con autonomía del que juzgaría y determinaría la responsabilidad del individuo, garantizando sus derechos fundamentales durante el proceso penal y, por último, otra institución autónoma ejecutaría la sanción. En la actualidad, dicha división de atribuciones es insuficiente para responder a los principios de un Estado democrático de derecho en el ámbito del sistema de justicia penal. Existen ciertas funciones, como la defensoría de oficio y los servicios periciales, de cuyas instituciones es difícil comprender su actual adscripción orgánica –de acuerdo con el paradigma del garantismo penal– a la esfera administrativa de los órganos jurisdiccionales y/o en algunos casos al Ejecutivo. Uno de los derechos fundamentales del individuo es tener una defensa con equiparación de condiciones que su contraparte; de otra manera sería contrario al principio democrático de igualdad. Esta equiparación sólo es posible si la defensa pública, destinada a desempeñar su función en forma antagónica y en paralelo al Ministerio Público acusador, está separada tanto de la institución de enjuiciamiento como del de la acusación, la cual propusieron Filangieri, Bentham y después Carrara y Luchini. Por último,

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de acuerdo con el máximo exponente del garantismo penal, Luigi Ferrajoli, quien manifiesta que “desde el presupuesto de que la tutela de los inocentes y la refutación de las pruebas de culpabilidad constituyen funciones de interés no menos público que la del castigo de los culpables y recolección de las pruebas de cargo”.6 Es completamente incongruente con un Estado democrático de derecho que la institución de la defensoría pública esté adscrita al órgano jurisdiccional o al órgano ejecutivo –a nivel federal el director del Instituto de la Defensoría de Oficio Federal es designado por el Consejo de la Judicatura, integrado mayoritariamente por un ministro, magistrados y jueces, y en el Distrito Federal el responsable de la Defensoría de Oficio es el Consejero Jurídico y de Servicios Legales del Gobierno de la Ciudad– situación que compromete, en forma orgánica, la autonomía funcional de dicha institución. En forma similar, y con sus propias características, acontece con los servicios periciales adscritos a la institución acusadora en el proceso penal, lo que no sólo constituye una desventaja para la defensa, sino que ubica a los servicios periciales en una situación de riesgo constante en la imparcialidad y objetividad de una función esencial y de trascendentes consecuencias para los derechos del individuo, por la subordinación administrativa de la dirección de dichos servicios al Procurador General de Justicia. Las características y funcionalidad atribuida a los órganos autónomos constitucionales, por diversos especialistas, como la inmediatez, esencialidad, dirección política, paridad de rango, autonomía, apartidismo, inmunidad, transparencia, intangibilidad, legalidad, entre otros, desde nuestra perspectiva, son aplicables a las dos funciones señaladas. La complejidad del tema y las obvias implicaciones en la transformación de nuestras instituciones tradicionales demandan un debate más detallado, pero consideramos que el solo hecho de tener la oportunidad de intercambiar ideas, con posibilidad real de llevar a la práctica las propuestas, nos coloca en una situación por sí misma inmejorable. La legitimidad de las funciones de dichos órganos autónomos provendrá precisamente de la observancia de los principios sustanciales de la democracia y los científicos en su desempeño.

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Luigi Ferrajoli, Derecho y razón, Edit. Trotta.

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MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y COBERTURA DEL DELITO Raúl Fraga Juárez EL GRAN TELÓN DE FONDO Confinada durante décadas a las páginas interiores de los diarios, aprisionada por la llamada sección policíaca o de nota roja, y casi ausente del cuadrante radiofónico y de la pantalla televisiva, la información y cobertura periodística sobre la delincuencia en México comenzó a recolocarse hacia finales de la década de 1980 hasta lograr, un sexenio después –en un giro sorprendente, revelador y preocupante–, asaltar materialmente los encabezados de las primeras planas de la prensa y los principales espacios noticiosos y de opinión de la radio y la televisión mexicanas, y apuntalarse, irremediablemente, como el tema de temas, al convertirse en el asunto de mayor preocupación para millones de personas. Pero no se trató de un hecho fortuito, fue producto de las notables transformaciones registradas en los últimos lustros en todos los órdenes de la vida nacional (económico, político, social, cultural y comunicacional) y en el proceso de reforma integral del Estado mexicano, que paulatinamente comenzarían a desdibujar el ancestral modelo de gobernabilidad autoritaria (cuna de la corrupción, la impunidad y la ilegalidad solapada desde diversas esferas del poder público) y a impulsar, como necesaria y novedosa propuesta, la creación de un estilo de gobernabilidad democrática sustentada en el Estado de derecho. La gobernabilidad autoritaria se sirve y va de la mano de un sistemático quebranto del marco legal –y en algunos casos hasta del constitucional–, mientras que la gobernabilidad democrática postula procedimientos fundamentados en las leyes y los consensos. La consolidación de la corrupción, la impunidad y la aparición de poderosos grupos de interés dentro 55

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de las estructuras de la seguridad pública en México fue parte de un fenómeno identificado por algunos analistas como un virtual proceso de gangsterización de alto impacto para el Estado mexicano. Eran los tiempos en que el manejo de los hilos que controlaban los sótanos del poder los acaparaba el aparato estatal mismo, sin permitir el mínimo resquicio a la coparticipación vigilante de los medios de comunicación ni de la ciudadanía. Fue también la época en que dentro de las corporaciones de seguridad se amalgamaron los más disímiles intereses, personales y de grupo, para sustentar la constitución de verdaderas mafias policiacas dotadas de amplio poder fáctico. Entre los casos delictivos del largo periodo de la delincuencia común que más llamaron la atención de los medios de comunicación en el México del siglo XX destacaron: el asesinato de León Trotsky (20-VIII-1940), las mujeres que mató e inhumó clandestinamente “Goyo” Cárdenas (1942), el homicidio de los hermanos Ángel y Miguel Villar Lledías (23-VIII-1945), el secuestro de Fernando Bohigas (4-X-1945), la demencial crueldad del homicida Higinio “El Pelón” Sobera de la Flor (1952) y “Las Poquianchis” en los años 60. El prolongado proceso acumulativo de deterioro y la creciente vulnerabilidad de las instituciones de nuestro país se corroboraría en los años 80 cuando, frente a los desafíos generados en el cambiante escenario mundial y nacional, se dio paso a la violenta irrupción de la criminalidad organizada en la geografía nacional. Paradójicamente en México no existía entonces una conceptualización moderna de la seguridad pública que permitiera valorar a ésta como lo que es en esencia: una razón de Estado, por lo que no alcanzaba a visualizarse el rol estratégico que la seguridad pública tiene para nuestro proyecto de nación y para los escenarios a corto, mediano y largo plazos. Al paso de los lustros comenzarían a soltarse las amarras de ese sistema político basado en la preeminencia de un partido prácticamente único; los aires del cambio alcanzaron también los campos de la prevención del delito y la procuración, administración e impartición de justicia y el sistema carcelario. Se planteaba ya como necesidad impostergable la reformulación integral de la seguridad y la justicia. El inicio de las cuantiosas operaciones del narcotráfico en territorio mexicano en los años 80 y la conformación y establecimiento de los primeros cárteles modificaron radicalmente el rostro de la delincuencia común hasta conseguir dibujar y asignarle su inédito y desafiante perfil: el de un

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nuevo tipo de delincuencia con alto grado de organización y notoria capacidad de maniobra. Los tiempos del crimen organizado, con toda su carga de severas repercusiones y agudos conflictos, tocaban ya a las puertas de México.

LOS GRANDES REALINEAMIENTOS Como parte de un realineamiento acorde con esas grandes transformaciones, y en respuesta a la dinámica y desarrollo de la sociedad mexicana, los medios de comunicación también entraron en un profundo proceso de transición. Conforme emergieron nuevas expresiones políticas y de coparticipación de la sociedad civil en asuntos de interés público se dibujaron mayores márgenes de actuación de los medios de comunicación en la agenda nacional. El proceso democrático que experimenta nuestro país ha encontrado espacio de expresión en el interior de los medios de comunicación, impresos y electrónicos. A la par, los cambios de fondo alcanzaron también los campos de la seguridad pública y la justicia. Al soltarse las amarras de un sistema político basado en la preeminencia de un partido prácticamente único las repercusiones se dejaron sentir en los campos de la prevención del delito. En tal recolocación de pesos y contrapesos los medios de comunicación no fueron la excepción. Al entrar en crisis la tradicional relación de sujeción de la prensa frente al poder político la mayoría de los medios dejarían de operar como “locutores del poder”, para asumir un novedoso rol como “interlocutores entre la sociedad y el poder”; una sociedad en creciente madurez política y un estado en la búsqueda de un nuevo rostro. El periodismo ganó a pulso su carta de naturalización como componente central de la cosa pública, pero además como portador de importantes niveles de influencia en la definición de conductas colectivas al abrir espacios que comenzarían a reflejar los intereses de una sociedad cada vez más crítica, plural, participativa y políticamente madura, que exigía a los informadores y a sus medios impulsar el debate permanente respecto a lo que en ella sucede. El periodista Carlos Ramírez plantea que: “La inseguridad pública reflejada en los medios genera comportamientos sociales que se traducen en posturas electorales”.

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Explorar el papel histórico que los medios de comunicación han tenido en el campo de la seguridad pública en los últimos años, en el contexto nacional, permite acercarse a un ángulo escasamente atendido, pero muy importante en el diseño del complejo diagnóstico que recientemente ha comenzado a elaborarse sobre la relación medios–sociedad–seguridad pública. La inseguridad pública se ha convertido en el referente abordado con mayor frecuencia por la prensa mexicana en la década pasada; sobre todo si se considera la avalancha de hechos delictivos de los últimos meses, que han ganado amplios espacios en los medios de comunicación y que han permeado a sectores estratégicos de la opinión pública.

LA GLOBALIZACIÓN DEL CRIMEN Para 1994 la seguridad pública en México había entrado en plena crisis. A pesar que en su sexenio Carlos Salinas de Gortari buscó el refortalecimiento de la figura presidencial –a costa del debilitamiento y desdibujamiento de los tradicionales equilibrios de poder en México, como el ejército, partidos políticos, sociedad civil, centros de enseñanza superior, empresariado, medios de comunicación, sindicatos–; a final de cuentas, como gran paradoja, la institución presidencial cayó también en un alto grado de erosionamiento. Luego de un prolongado proceso acumulativo de deterioro de las estructuras policiacas, de prevención del delito, de procuración, administración e impartición de justicia, y del sistema de ejecución de penas, reflejaron el agotamiento y descomposición de un sistema político autoritario. El “error de diciembre” con el que Ernesto Zedillo se bautizó como huésped de la casa presidencial de Los Pinos dispararía verticalmente la violenta actuación de la delincuencia. En adelante, la exigencia ciudadana de seguridad se colocaba como la principal bandera político-electoral de la población y, en consecuencia, en el componente central de las plataformas político-electorales de los candidatos a todo cargo de elección. La lección de alta civilidad que dieron millones de mexicanos en las elecciones presidenciales de julio 2 de 2000 abrió los cauces para la transición democrática y el paulatino desmantelamiento de las erosionadas estructuras del aparato de poder unipartidista. Las amarras del viejo régimen quedaron a la deriva y en su caída han comenzado a emerger algunos de los actores y factores antisistémicos que, como las organizaciones del crimen organizado, el narcotráfico y la

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violencia mortal que engendran, crecieron en los últimos lustros amparados en su descomunal capacidad corruptora que les permitió constituirse en una poderosa red de grupos e intereses extralegales, verdadera expresión de la fuerza de estos cotos de poder informal. La marquesina de los delitos se extendió al máximo teniendo como los de mayores estragos en el país –y, por tanto, con mayor cobertura en los medios– al narcotráfico, secuestro, robo de vehículos, homicidios con violencia, tráfico de personas, robo de vehículos con mercancía, mercado negro de armas y asalto a bancos, entre otros. Durante la década de 1990 la crisis en que cayó el obsoleto esquema de la seguridad pública en México desencadenó paradójicamente un inédito fenómeno de comunicación colectiva que reubicó a esta materia en el rango de primer orden que históricamente le debe corresponder, como componente clave que es para la gobernabilidad y para la agenda nacional sobre asuntos de interés público, a grado tal que hoy día se reconoce a la seguridad pública como el componente más vulnerable y más frágil del contrato social que sustenta las relaciones entre los diversos grupos, actores e individuos de la sociedad mexicana. Frente a la incontenible espiral de violencia delictiva el recuento de daños es negativo, pese a los esfuerzos gubernamentales y a los cuantiosos presupuestos federales, estatales y municipales otorgados en los últimos siete años, fundamentalmente en el sexenio de Ernesto Zedillo, quien a pesar de su discurso reiterado y sus políticas en la materia no pudo garantizar resultados acordes con los multimillonarios recursos económicos que su administración otorgó a este campo.

REFORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS En la gestión zedillista se impulsaron importantes propuestas sobre el tema de la seguridad. Incluso su primera acción como Presidente de la República fue enviar (diciembre 5 de 1994) un paquete de iniciativas de reforma para la reforma integral de la seguridad y la justicia, del que, luego de su aprobación al “vapor”, crearía las condiciones para el surgimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública y de las que se anunciaban como verdaderas “políticas de Estado” en este terreno. Sin embargo, a la postre los magros resultados de la “Cruzada Nacional contra la Delincuencia” se quedó en mero recurso discursivo del zedillismo.

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De ese periodo data la Ley que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en cuyo apartado sobre la “Prevención del delito a través de la comunicación” (punto 6.10 del capítulo de Subprogramas) dice: “Objetivos: propiciar que los medios de comunicación colectiva contribuyan a prevenir y combatir la comisión de delitos. Estrategia: involucrar a los medios de comunicación social en la difusión de los programas de prevención del delito. Política: integrar y desarrollar una política de comunicación que propicie el respeto a la moral social y evite las influencias nocivas al desarrollo armónico de la sociedad, de cara a la nueva cultura de seguridad. Acciones: –

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Inducir el uso de los medios de comunicación colectiva para difundir campañas de prevención del delito y conductas infractoras a nivel nacional. Promover espacios a nivel nacional, en donde se fomente el conocimiento de los temas relacionados con la prevención del delito. Establecer los lineamientos generales que habrán de observarse en las campañas de prevención, para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos que induzcan el respeto a la legalidad. Coordinar con las autoridades Federales, Estatales, del Distrito Federal y Municipales el desarrollo de campañas de sensibilización a la población en general, sobre la importancia de la prevención del delito y las infracciones. Transmitir programas educativos que promuevan los valores morales, cívicos, la lucha contra la corrupción, la impunidad, el alcoholismo y las adicciones , y denuncien el tráfico, venta o comercio de drogas y psicotrópicos. Promover en todas las instancias públicas y privadas, ligadas a la comunicación social, que establezcan cánones éticos que permitan el manejo prudente de la información, evitando los sensacionalismos noticiosos y la apología de la violencia en los medios gráficos, radiofónicos y televisivos, en fortalecimiento de la prevención del delito y conductas infractoras”.

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En México no hay políticas de Estado, hay políticas gubernamentales de corto, mediano y largo plazos. La reforma que en la materia impulsó el gobierno de Ernesto Zedillo no fue factible; no fue capaz de superar la ancestral desvinculación entre las instituciones y las dependencias encargadas de la seguridad y la justicia y de llevarla a cabo; también hubo serios vacíos en el contenido de las políticas gubernamentales en la materia. En medio de inéditas presiones por el cambio democrático el proceso sucesorio que vivió México en el 2000 exhibió, como gran telón de fondo, novedosos componentes que generaron evidente incertidumbre política y que dieron mucho de qué hablar sobre supuestos escenarios postelectorales con la probabilidad de la violencia y, en opinión de otros, hasta con la inestabilidad. La visibilidad de la crisis que envolvió a los aparatos de seguridad se tradujo en un lacerante crecimiento de los estragos provocados por la delincuencia organizada, los cuales comenzaron a cobrar otra dimensión. La persistencia delictiva durante el sexenio 1994-2000 puso sobre la mesa del debate la forma cómo la delincuencia afectaba y desteñía, cada vez más, el otrora atractivo internacional de México. El proceso sucesorio de 1994 retrató de cuerpo completo la cruda realidad delictiva que enfrentaba nuestro país. Los delitos se incrementaron en número y grado de violencia; los medios hicieron eco del resurgimiento del secuestro y de otros ilícitos perpetrados por las cada vez más refinadas tácticas de operar de las organizaciones criminales. Los asesinatos políticos del periodista Manuel Buendía (30-V-84), de Francisco Xavier Ovando (3-VII-88), coordinador de la campaña presidencial de Cuauhtémoc Cárdenas; del cardenal Juan Jesús Posadas Ocampo (24-V-93), del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, y del secretario general del CEN del PRI, José Francisco Ruiz Masieu (28-IX94), demostraron que en los últimos años del siglo XX la nota roja se politizó, mientras que la política se teñía de rojo.

LAS BARRAS DE LA VIOLENCIA Cada día, desde muy temprano, si uno revisa un diario, sintoniza una emisión noticiosa de la radio, o enciende la televisión, encontrará que el pan nuestro de cada día es la nota referente a los hechos delictivos que lo mismo acapara las ocho columnas de la prensa que los espacios más amplios del cuadrante radiofónico o las imágenes televisivas más impactantes en horarios “triple A”.

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La información que durante décadas y hasta hace tres lustros se encuadraba en la llamada “nota roja” hoy se ubica como parte del crítico diagnóstico delincuencial provocado por la expansión del crimen organizado y la escasa o nula capacidad de respuesta gubernamental, y pone bajo la lupa y en entredicho las doctrinas políticas de seguridad pública implantadas, sin mayor éxito aún, por el Gobierno mexicano. Si en los años noventa la nota policiaca pretendía emplearse como mecanismo desarticulador, manipulador y distractor de una sociedad mexicana crecientemente crítica y participativa en asuntos de interés público el asesinato de Luis Donaldo Colosio reorientó tal tendencia hasta marcar un parteaguas. Los medios de comunicación se convirtieron en un verdadero “contrapoder”, con la capacidad para exigir a las autoridades el esclarecimiento de éste y otros crímenes políticos. La nota policiaca dejó sus rasgos descriptivos y anecdóticos que la distinguieron hasta la mitad del siglo XX para convertirse en reflejo de la descomposición del sistema político mexicano y del declive de un Estado paternalista, benefactor e intervensionista. Atrás quedaron los tiempos en que los medios actuaban como meros legitimadores y voceros del régimen unipartidista. En rigor, las profundas transformaciones que experimentó la nota policiaca la convirtieron en fundamental indicador de la recolocación de los pesos y contrapesos, de los actores y grupos estratégicos y de viejos usos y costumbres de un sistema político mexicano que ya era disfuncional. Atrás quedaron los tiempos en que los medios de comunicación operaban como meros legitimadores de un régimen basado en un solo partido, en el que la simbiosis PRI-Gobierno era parte de los códigos otrora exitosos en la política y en la sociedad. Hoy, en los tiempos de la alternancia, el periodismo forma parte central del ejercicio de la política en una era marcada por el pluripartidismo y la diversidad ideológica. De manera creciente los medios reflejan los intereses de la sociedad; son, a la vista de algunos, herramientas sociales para el cambio, mientras que la seguridad pública se ha convertido en la piedra de toque de la gobernabilidad en México, al dejar de ser un mero servicio de gobierno para convertirse en una función de Estado que compete a toda la ciudadanía.

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LAS BARRAS Y ELENCOS DE LA VIOLENCIA Las barras de programación televisiva de más alto rating en los últimos años han sido las que han explotado la violencia en la pantalla, con un evidente interés manipulador más que informativo. En el último lustro del siglo XX salieron al aire los programas de contenido delictivo más impactantes de la historia de la televisión mexicana. Los ejemplos más ilustrativos entre 1996 y 1997 fueron: Ciudad Desnuda, Expediente, Cámara y Delito, y Primera Edición, transmitidos por TV Azteca; mientras que las emisiones de Televisa fueron Cereso Rojo, A Través del Video, Duro y Directo y Fuera de la Ley. El retiro de estas emisiones se debió a la encendida polémica que provocaron entre amplios sectores de la población dirigentes de partidos, empresarios, clase política en general, legisladores, líderes de opinión, jerarquía eclesiástica, académicos, organismos de sociedad civil, sociedad y a las numerosas críticas que recibieron al ser consideradas como apología de la violencia criminal. Incluso el entonces Presidente de la República, Ernesto Zedillo Ponce de León, pidió a los concesionarios de ambas empresas televisivas sacar del aire éstas y otras series que hacían apología del delito. Hoy, ante la cascada de referentes promesas y compromisos electorales en materia de seguridad pública, hechos por todos los candidatos, éste capítulo central de la vida nacional enfrenta un severo diagnóstico que en mucho empaña los avances logrados en los planos institucional-legislativooperativo. Más allá de la danza de las cifras, lo cierto es que ahora, como nunca antes, la seguridad pública es el ingrediente fundamental de los discursos, plataformas políticas y declaraciones de los presidenciables, quienes a cada momento dicen lo que harían en caso de ganar, aunque no mencionan el cómo y con quién. En el terreno de las disputas político-electorales la mayoría de quienes forman los directorios interpartidistas de la clase política mexicana saben bien a bien que la única vía de acceso al ánimo preelectoral de los ciudadanos es convencerlos de la viabilidad de sus propuestas en el campo productivo, laboral, educativo, etc.; pero, de manera determinante, en la guerra contra la delincuencia, la ilegalidad, la corrupción y la impunidad. Mientras no se derrote en los hechos al crimen organizado ningún candidato podrá llamarse realmente ganador.

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CASO S TANLEY, EPISODIO DE ALTO IMPACTO El asesinato de Francisco Stanley, conocido conductor de televisión (7 de junio de 1999) coincidió con el día en que se celebra la libertad de prensa, La inusitada cobertura periodística que atrajo le hizo alcanzar inmediata resonancia internacional y alto impacto entre los más diversos sectores de la opinión pública nacional, e incluso mundial. Sin que nadie lo pudiera o quisiera evitar, este homicidio se consolidó como el mejor termómetro para medir los alcances de la guerra sin cuartel protagonizada entre TV Azteca y el gobierno perredista del D. F., que entonces encabezaba Cuauhtémoc Cárdenas. El caso se llevó a grados extremos de politización y a una peligrosa sobreexposición noticiosa, que en mucho dificultaría aún más su manejo por parte de las respectivas autoridades. Entre los rasgos que este episodio presentó están los siguientes: – – –

se convirtió en un gran distractor colectivo que buscaba restarle perfil a asuntos críticos de la agenda nacional de prioridades; algunos quisieron verlo como una especie de “sinodal mediático” de la gestión del GDF; y, como calibrador del erosionamiento que el ejercicio de Gobierno había producido en el primer gobierno de oposición en la capital del país.

Mes tras mes el repertorio de declarantes y presuntos involucrados comparecieron ante la Procuraduría General de Justicia del D. F., o frente a cámaras, micrófonos o grabadoras de los medios. La pasarela mediática de este caso se engrosó con importantes actores políticos de los principales grupos de poder de los ámbitos partidistas, gubernamentales, empresariales y comunicacionales, presuntamente vinculados al homicidio.

ELECCIONES, SEGURIDAD PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD Por décadas, las elecciones en México constituyeron un ritual político para legitimar la continuidad del régimen vía el triunfo del PRI. No se concebía la derrota priísta en las urnas ni mucho menos la alternancia en el poder.

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El régimen se ajustó a las formalidades del proceso electoral permitiendo cierto grado de tolerancia, con restricciones, la finalidad era legitimar su discurso y garantizar su continuidad. Los altos costos sociales y políticos del modelo de desarrollo neoliberal, impulsado desde 1982, han tenido como gran telón de fondo una sociedad emergente, cada vez más exigente y participativa en asuntos de interés público, creó los escenarios para que se expresara la inconformidad política por la vía electoral. Esa insurgencia electoral de la ciudadanía obligaría al régimen a ejercer control político sobre esa emergencia social electoral, vía las concertaciones. La cohesión y la coerción son elementos esenciales del ejercicio del poder. La agenda crítica del país indica que la seguridad pública está por encima de los principales asuntos de atención especial, asunto que tiene a la violencia como sello compartido, si bien la consideración teórica reconoce que la violencia es un fenómeno inevitable, consustancial a la dialéctica histórica, que posibilita el paso a un estadio superior. El tema ha cobrado especial importancia en el caso mexicano más allá de la óptica que la considera como un catalizador que detona la depuración del sistema. Admítase o no, en México ha habido un proceso de politización de la violencia, lo que erosiona el sentido de la institucionalidad, vulnera el concepto de autoridad e incide en nuestro proceso de transición política. De acuerdo con los estudiosos, la violencia opera como círculo concéntrico que, al cerrarse, ejerce creciente presión en la mayoría de la población. Una de las principales formas en que se manifiesta en el México de nuestros días es a través de una delincuencia organizada, cada vez más profesionalizada, que actúa bajo su gran brazo corruptor para garantizarse impunidad, y que tiene en el narcotráfico a uno de los factores antisistémicos que se ha convertido en elemento fundamental de un nuevo proceso de acumulación de capital. Los cinco componentes fundamentales de la gobernabilidad democrática son: 1) Organización y ejercicio del poder. 2) Eficiencia y eficacia de la gestion pública del Estado. 3) Administración de la capacidad de respuesta del Estado.

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4) Participación ciudadana. 5) Transparencia e imparcialidad en la lucha contra la impunidad. Los cinco factores clave para garantizar un proceso de transición política son: 1) Voluntad de cambio político en la élite gobernante. 2) Que haya actores políticos responsables para negociar el cambio político y la transmisión del poder. 3) La sociedad reconocida como sustento del cambio. 4) Que los actores estratégicos estén comprometidos con el cambio democrático, y 5) Que se genere el entorno y contexto propicio para la transición.

GRUPOS BELIGERANTES Las acciones de los actores o fuerzas antisistémicas se orientan contra un sistema; se movilizan en la periferia de las instituciones; corrompen en detrimento de los intereses institucionales y contra el interés general. Su actuación aumenta el riesgo de la anomía de la desestructuración. Los principales actores y grupos antisistémicos son: 1) el narcotráfico. 2) Otras vertientes del crimen organizado, como robo de autopartes, secuestros, tráfico de armas, asaltos bancarios y los outsiders, los que están fuera de la sociedad. 3) La guerrilla y movimientos armados (EZLN, EPR). 4) Grupos políticos de élite que operan detrás de los hechos de la violencia política, son los que supuestamente actúan como amarre entre grupos delictivos y de clase política. 5) Inversionistas extranjeros que operan contra los intereses de México. La violencia no es sólo política, México no es caso único y el fenómeno de la violencia no es nuevo, pero suma los componentes más complejos de nuestra contemporaneidad. Es una violencia más violenta. Es un tema del poder. En México existe un tipo de delincuencia en que el narcotráfico es un elemento fundamental del proceso y acumulación de capital. El narcotráfico ya se posicionó en la estructura del poder.

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T RANSICIÓN, GOBERNABILIDAD Y VIOLENCIA, MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y ELENCOS DEL DELITO

En los últimos años el secuestro en nuestro país se ha convertido en uno de los delitos de mayor impacto socioeconómico y político, porque ha alcanzado tales proporciones que, según clasificaciones realizadas por instituciones policiales internacionales, empresas privadas y firmas especializadas en prevención y servicios de seguridad personalizada: – – –

México ocupa el segundo lugar mundial en secuestros (sólo después de Colombia que tuvo 972 casos en 1999). En 1998 fueron plagiadas 409 personas en nuestro país, al año siguiente los secuestros denunciados sumaron 402. En Colombia operan bandas de 30 elementos; en México hasta de 60. A mayor número de delincuentes mayor número de ideas y mayor número de riesgo.

Según Diódoro Carrasco, ex Secretario de Gobernación, durante su gestión disminuyó el número de secuestros al pasar de 1,044, en 1997, a 600, en 1999 (Milenio Diario, 7 de marzo de 2002, pág. 21). El aumento del delito automáticamente trae consigo la adquisición de experiencias y la corrección de errores. El 42 por ciento de los delincuentes tiene edades que fluctúan entre 20 y 29 años, y 11 por ciento entre 16 y 19 años. En Colombia el secuestro es de corte político; en Guatemala de extrema pobreza, y en México de crisis de la seguridad pública. De acuerdo con el doctor Rafael Ruiz Harrell, en Inglaterra para capturar a un secuestrador se necesitan 11 policías; en Canadá 27, en Estados Unidos 29, y en México 2,250 efectivos. El secuestro significa una flagrante violación a la dignidad de la persona y la eliminación total de sus derechos humanos y ciudadanos. Como fenómeno de la criminalidad organizada retrata la ausencia total de un orden jurídico que articule la seguridad pública y el poder judicial. Los medios han tenido un papel importante en la evolución del delito de secuestro y de quienes lo perpetran. Los principales pasos son: 1) Divulgación de la información acerca de cómo realizar un secuestro; el peor de los males es difundir el éxito. 2) Experiencia acumulada y corrección de errores, incorporan nuevas tecnologías en búsqueda de la especialización.

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Durante las décadas de 1960 y 1970 el secuestro en México obedecía, en la mayoría de los casos, a mecanismos operados en grupos guerrilleros y movimientos subversivos que encontraron en este ilícito una jugosa fuente de recursos económicos para financiar sus actividades políticas. Según estimaciones, durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari floreció la industria del secuestro en México: entre 1988 y 1994 hubo aproximadamente 2,000 plagios en el país, resaltando 1993 cuando en Michoacán hubo 270 casos, en Sinaloa 75, 40 en Oaxaca, otros tantos en Guerrero y 20 en Chiapas. La revista Escenarios y Seguridad, de noviembre de 1994, publicó referencias sobre el tema señalando que 18.8 por ciento de las personas secuestradas son asesinadas por sus plagiarios. Los medios de comunicación en México han tenido un papel fundamental, una cobertura noticiosa de escandalosos secuestros de políticos, personajes del mundo empresarial o estrellas del espectáculo. Se llegó al grado de que en varios secuestros perpetuados por grupos subversivos o guerrillas los plagiarios escogían al noticiario 24 Horas, conducido por Jacobo Zabludovsky, para enviar comunicados en que exigían su difusión para garantizar un fuerte impacto publicitario a su movimiento y presionar para obtener el dinero del rescate, mientras que Zabludovsky se convirtió en actor clave de intermediación para la negociación entre los plagiarios y los familiares de la víctima. En los años 60 y la primera mitad de los 70 el secuestro en México era impulsado por motivaciones de corte político-ideológico. Después tendría como principales resortes al crimen organizado y la búsqueda de cuantiosos dividendos económicos. El recuento histórico de los secuestros de las últimas décadas que alcanzaron mayor repercusión entre la opinión pública fueron los de Julio Hirsfield Almada, director de ASA; Rubén Figueroa Figueroa, candidato ganador a la gubernatura de Guerrero, secuestrado por miembros del Partido de los Pobres y de la guerrilla que encabezaban Lucio Cabañas y Genaro Vázquez Rojas; el acaudalado caballista Fernando Senderos, por quien los plagiarios habrían exigido un cuantioso rescate; el Sr. Jorge Sekiguchi, comerciante ferretero; Angel Lozada, poderoso empresario; Joaquín Vargas, miembro distinguido del ámbito de los medios de comunicación; el padre Guinea, sacerdote jesuita asesinado por sus raptores; Alfredo Harp Helú, prominente funcionario de Banamex, secuestrado por el Ejército Popular Revolucionario, por quien se habría pagado el más alto

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rescate de la historia delictiva; el secuestro y asesinato del niño Braulio y, recientemente, el secuestro de la bebé Camila en el hospital La Villa. De acuerdo con datos de la Dirección General de Supervisión de los Servicios de Protección Ciudadana de la Secretaría de Gobernación, en 1995 se registraron en territorio nacional 548 secuestros, destacando por su número los perpetrados en Guerrero, con 92; Chiapas, 70; D. F., 56; Michoacán, 33; Morelos, 32. Los medios de comunicación de cobertura regional informaron de estos actos del crimen organizado. En entrevista publicada en el número 4 de la revista Bajo Palabra (1-VIII-2000), el entonces Comisionado de la Policía Federal Preventiva, Wilfrido Robledo Madrid (a quien algunos acreditaron el mérito de la aprehensión de Daniel Arizmendi, “El Mochaorejas”), diagnostica el secuestro en México, y afirma: “En los últimos años hemos atravesado por varias etapas: desde el denominado secuestro de alto impacto, porque se dirige contra personas de suficiente liquidez económica, contra millonarios. En 1994 varios de estos delitos se le atribuyeron a grupos armados, principalmente al EPR. Después surgieron los plagios en contra de personas de clase media, propietarios de negocios, fue la época de Daniel Arizmendi, en donde los raptos se dirigían contra empresarios pertenecientes a ciertas comunidades, como la española, la judía, la libanesa. Como consecuencia, los empresarios contrataron seguridad privada, mientras nosotros, por instrucciones superiores, comenzamos a combatir con profundidad a estos delincuentes. El gobierno federal invirtió en inteligencia con la intención de desarticular a todas las bandas, las cuales disponían de infraestructura poderosa. Se trataba de bandas muy grandes y organizadas, con recursos y protección de elementos policiacos, tanto federales como estatales. Consiguieron afectar a un sector de la clase media que contaba con cierta seguridad, por ejemplo, automóviles blindados, pero finalmente logramos desarticularlas”. La misma revista publica una gráfica del perfil de las 409 personas secuestradas durante 1998: comerciantes, 90; profesionistas, 79; empresarios, 78; agricultores, 66; ganaderos, 51, y 45 menores de edad. El fenómeno delincuencial se convirtió desde mediados de los años 90 en el tema número uno de los medios de comunicación, entre los diversos sectores de opinión, al volverse materia cotidiana de notas informativas, reportajes, artículos, editoriales, cartones y hasta secciones creadas ex profeso. Un importante indicador de la fuerza alcanzada por la noticia vinculada a hechos delictivos fue el siguiente: entre el 1 de diciembre de 1994,

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cuando inició el sexenio de Ernesto Zedillo, y febrero 28 de 1998, tiempo clave para que emergieran los precandidatos presidenciales del PRI y de los otros partidos, el recuento de los encabezados de los 13 diarios matutinos más importantes de la Ciudad de México (La Afición, El Día, Excélsior, El Financiero, El Heraldo de México, La Jornada, El Nacional, Novedades, La Prensa, Reforma, El Sol de México, El Universal y Uno más Uno) señalaba que de un total acumulado de 12 mil 645 titulares de ocho columnas los referidos a la inseguridad pública sumaron 2 mil 458, equivalente a 19.4 por ciento del total, y se convierte en el asunto número uno entre los demás abordados por los medios de comunicación en nuestro país. En consecuencia, el problema delincuencial alcanzó atención especial en la agenda nacional de prioridades. En el centro de la creciente controversia respecto a si los medios de comunicación generan violencia o sólo la reflejan lo que está fuera de toda duda es la capacidad de influencia que éstos –en especial la televisión– tienen en la conformación de corrientes de opinión y en la adopción de determinadas conductas.

LA TRANSICIÓN PASA POR LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN De acuerdo con el periodista Carlos Ramírez, en los nuevos tiempos que vive México, los ciudadanos reclaman el acceso a la información, a través de los periodistas. Pero lo cierto es que éste no es un derecho exclusivo de los periodistas, todas las personas tenemos el derecho a buscar información, obtenerla y difundirla. En Estado Unidos 94 por ciento de la peticiones de información al gobierno la formulan ciudadanos, no periodistas. El surgimiento de los medios de comunicación tanto impresos como electrónicos en nuestro país ha obedecido y respondido a las particularidades de cada coyuntura y a la correspondiente correlación de fuerzas sociopolíticas y económicas de las estructuras del sistema político mexicano. Al convertirse en voceros de determinados grupos de poder, los medios llegaron a privilegiar no la información, sino los designios y complicidades de los poderosos. No obstante, como parte de la dinámica y el desarrollo experimentados por la sociedad mexicana en los últimos tiempos, los medios han entrado en una notoria transición que les ha permitido evolucionar de acuerdo con las pautas y ritmos impuestos por las transformaciones integrales que registra la sociedad.

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En la historia de los medios durante el siglo XX mexicano se distinguen las siguientes grandes etapas: 1.- La primera abarca desde la institucionalización del poder público a través del PNR-PRM-PRI, hasta finales de la década de 1950. Fue cuando los medios actuaban como legitimadores del sistema político. Existía una pesada dependencia estructural de los medios; su existencia misma dependía del poder público. Su “lógica” de actuación les impedía responder a las expectativas de los grupos sociales y actores emergentes que estaban al margen del sistema. En consecuencia, los medios eran incapaces de abrirle el mínimo resquicio a las expresiones de la oposición política y partidista; tampoco podían responder a las nuevas y crecientes expectativas de los distintos grupos sociales al margen de la situación imperante. El aparato estatal les otorgaba a los medios subsidios en insumos; les asignaba transferencias financieras mediante mecanismos y convenios publicitarios; pagaba, vía plazas en el gobierno, hasta 90 por ciento de la planta de trabajadores de un medio, además de que las instancias gubernamentales adquirían la mayoría de las suscripciones para garantizar la circulación de tal o cual periódico. A largo plazo, sobre todo frente a complejas y decisivas coyunturas para el país, dichas complicidades se transformaron en mecanismos de férreo control gubernamental sobre los medios, fundamentalmente sobre los periódicos. Las empresas radiofónicas y televisivas emergieron gracias a la asignación de concesiones otorgadas por el Estado. 2.- La segunda etapa abarca desde principios de la década de 1960 hasta 1976. Es el periodo en que la población mexicana comienza a ser predominante urbana y los medios empiezan a descubrir que existe un país totalmente distinto al del discurso oficial y oficioso. Se dan cuenta que la sociedad es crecientemente participativa; que hay partidos políticos opositores al PRI y que han surgido ideas y planteamientos ideológicos contrastantes con el llamado discurso de los gobiernos emanados de la Revolución Mexicana. El movimiento estudiantil de 1968 marcó un singular parteaguas en la interrelación de las fuerzas de la sociedad, los medios y el poder público en México. Este acontecimiento se convirtió en el gran telón de fondo para la realización de multitudinarias manifestaciones que criticaban a la “pren-

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sa vendida”, y que a la postre empujaría la redefinición editorial de diarios como Excélsior, que comenzarían a filtrar datos e información acerca de la matanza de estudiantes en Tlaltelolco. Iniciaba así una irrefrenable apertura en los espacios de la comunicación, dirigidos, sobre todo, a agrupamientos sociales que se mantenían fuera de los círculos concéntricos del poder gubernamental. Tal desdibujamiento y desarticulación se reconoció como un verdadero proceso de descomposición del otrora imbatible sistema político mexicano. Algunos medios de comunicación y profesionales de este gremio descubrieron una formidable capacidad para poder ejercer un periodismo crítico que podía enlazar y ser correa de transmisión a favor de los intereses de la sociedad, ante la posibilidad de convertir el ejercicio periodístico en un espacio de poder político real, con profundo sustento social. El Gobierno mexicano no estaba preparado para la inédita apertura de la línea editorial crítica de algunos medios, pero los cambios experimentados en el interior de éstos eran inaplazables. 3.- La tercera etapa va de 1976 a 2000. El golpe de mano gubernamental (08-VII-76) contra el diario Excélsior y su director Julio Scherer, así como contra gran parte de su planta de colaboradores, marcó la pauta para la salida de éstos y el consecuente impulso de novedosos conceptos periodísticos. Se fundaron sucesivamente nuevos medios como Proceso, Uno Más Uno y La Jornada, pero ya no bajo la dependiente lógica perversa impuesta por el poder gubernamental, sino como un ejercicio periodístico distinto, capaz de atender y responder a crecientes preocupaciones e inquietudes de la sociedad mexicana. Atrás quedaron los viejos criterios del ocultamiento de la realidad. Actualmente, México vive una de las etapas más complejas, pero también más esperanzadoras, de su historia. La lección de alta civilidad ciudadana que el pasado 2 de julio millones de mexicanos dejamos inscrita para las páginas de la posteridad abrió los cauces para la transición democrática y el paulatino desmantelamiento de las erosionadas estructuras del aparato de poder. Según agencias internacionales dedicadas al tema, el fenómeno mundial del crimen organizado, narcotráfico y lavado de dinero produce ganancias anuales superiores a los 500 mil millones de dólares, de los cuales casi 30 mil millones son generados desde México por las asociaciones delictivas.

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La red de alianzas que se ha formado en torno a los negocios delictivos ha generado un entramado de corrupción. A pesar que en este país, en los últimos años, los medios han estado sometidos a profundas transformaciones, éstos avanzan en la conquista de nuevos y más amplios márgenes de actuación. La prensa crítica influye de manera importante en la creación y consolidación de calificadas corrientes de opinión al tender puentes de interlocución entre el poder público y la sociedad mexicana. Es abultado el número de conocidos casos vinculados a presuntos sucesos delictivos que no se archivaron, gracias al impulso de los medios de comunicación, habla del papel central que éstos tienen y de su peso específico en el México del nuevo siglo. Ante la incontenible espiral de violencia delictiva el recuento de daños es negativo pese a los esfuerzos gubernamentales y a los cuantiosos presupuestos federales, estatales y municipales otorgados en los últimos siete años. Dos casos ocurridos en el primer trimestre de 2002 confirman el peso real que la cobertura periodística sobre el fenómeno delictivo ha ganado en la agenda nacional de prioridades: la muerte de Ramón Arellano Félix, hombre fuerte del cártel de Tijuana, el 10 de febrero en Mazatlán, Sinaloa, y la aprehensión de su hermano Benjamín, en la capital de Puebla, el 2 de marzo; lo que en más de un sentido permite reconfirmar el peso real que la prensa, la radio y la televisión tienen en los nuevos tiempos de la vida mexicana.

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LA NECESIDAD DE UNIFICAR LA LEGISLACIÓN PENAL EN TODA LA REPÚBLICA Ricardo Franco Guzmán

EL CAOS EN MATERIA PENAL Y PROCESAL PENAL El tema que trataré es tan grave que ha contribuido a dificultar no sólo la procuración de justicia penal, sino también su impartición. Me refiero a que cada estado de la República ha tenido la facultad de legislar en materia penal no sólo en el aspecto sustantivo, sino también en el de procedimientos. Tenemos un siglo de desorden, incongruencias, desigualdades y antinomias en las materias de Derecho Penal y Derecho Procesal Penal, como lo demuestro en seguida. Desde el siglo XIX, con el ánimo de copiar el sistema de Estados Unidos de América, de permitir que las diversas entidades de la Federación tuvieran la posibilidad de legislar en materia penal, no se estableció que el Congreso de la Unión estaba facultado para dictar leyes en dicha materia. De acuerdo con el sistema de que las facultades no reservadas a la Federación quedaban otorgadas a los estados fue por lo que éstos, a partir de 1835, comenzaron a legislar en materia penal y de procedimientos penales. En la Constitución de 1857 la Federación tampoco se reservó el derecho de legislar en materia penal; así, el artículo 117 establecía: “Que las facultades que no están espresamente (sic) concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”, y toda vez que en el artículo 72 no se señaló para toda la República se entendió que esta materia se reservaba para cada entidad federativa. Además, el artículo 40 de dicha Constitución estableció que la Federación está formada por “Estados libres y soberanos en todo lo concernien75

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te a su régimen interior”, lo que significó que en materia penal las entidades federativas tenían el derecho de legislar en materia penal. En tales condiciones, a partir de 1835 se promulgó el Código Penal del Estado de México y en 1871 el del Distrito Federal y Territorio de Baja California, y así otros más.

EL PANORAMA EN LA ACTUALIDAD Durante el siglo XX tuvimos un verdadero mosaico de códigos penales y de procedimientos penales en toda la República. No ha habido uniformidad, ni unidad, ni concierto en todos ellos. Estamos en el completo caos.

EN EL ÁMBITO CONSTITUCIONAL Las disposiciones de los artículos 16 y 20 de la Constitución Federal han sido interpretadas en las más diversas maneras por los estados de la República, que algunos han acatado y otros han ignorado total o parcialmente. Basta con el ejemplo del artículo 16 que establece los requisitos para librar orden de aprehensión. Nunca existió un criterio uniforme acerca de los elementos para librar orden de captura. No fue sino hasta la reforma de 1993 en que se precisó que debían existir “datos que acrediten los elementos que integran el tipo penal”, lo que daba mayor solidez y seguridad a dichos mandatos de captura. Sólo algunos códigos reformaron sus disposiciones para ponerlos de acuerdo con dicha modificación. Sin embargo, en 1999 se reformó de nuevo dicho párrafo para establecer que “existan datos que acrediten el cuerpo del delito”, lo que ha producido grave desconcierto en todos los estados de la República, dado que no existe un criterio uniforme sobre el tema, porque el constituyente permanente dejó que cada uno de los estados y el Congreso Federal dilucidaran y definieran los elementos que constituyen el cuerpo del delito o, por lo menos, los que se necesitan para acreditarlo. De este modo, el Código Federal de Procedimientos Penales establece en su artículo 168 lo que en materia federal se entiende por cuerpo del delito; mientras que en el artículo 122 del Código de Procedimientos Penales del D. F., de aplicación local, el cuerpo del delito se tiene por acreditado con elementos diferentes a los previstos en la legislación federal.

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LA PENA DE MUERTE El panorama respecto al tema no puede ser más sombrío, porque mientras el Código Penal de 1929 suprimió la pena de muerte para el Distrito Federal y para los delitos federales algunos códigos decidieron también erradicarla, pero otros la conservaron durante muchos años. El Código Penal de 1931 continuó la sana decisión de su antecesor de 1929 y eliminó de su catálogo de penas la de muerte. No obstante, diversos códigos de estados de la Federación mantuvieron dicha pena durante largo tiempo. Así, los estados de Chihuahua y Nuevo León la mantuvieron hasta hace casi 20 años. En la actualidad ningún estado de la República tiene pena de muerte. En cambio, el Código de Justicia Militar establece la pena de muerte nada menos que para 69 delitos. Sé que los tribunales militares continúan dictando sentencias condenatorias de muerte que, en cierto modo, ratifica la Suprema Corte de Justicia de la Nación al negar el amparo de la justicia federal por tratarse de delitos muy graves. Y el Presidente de la República otorga indultos y las sentencias de condena de muerte no se cumplen. Pero el hecho es que todavía tenemos tan oprobiosa pena en México. Respecto a la pena de prisión no puede ser más variada la manera en que se establece para la mayoría de los delitos. Así, en algunos estados el máximo de la pena es de 30 años, en otros 40, 50 y hasta 60.

LA MINORÍA DE EDAD PENAL En materia de menores el panorama es catastrófico: en unos estados la mayoría de edad penal se alcanza a los 16 años, en otros a las 17 y en unos más a los 18 ¿Puede encontrarse mayor disparidad en un solo país? Además, los estados de la República que consideran penalmente responsables a los menores de 18 años violan los derechos establecidos en su favor por la Convención de los Derechos del Niño que precisa en su artículo primero: “Se entiende por niño todo ser humano menor de 18 años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad.” La citada Convención la firmó el Ejecutivo Federal y la ratificó el Senado de la República, por tanto, adquirió el carácter de Ley Suprema de toda la Unión, de acuerdo con el artículo 133 de la Constitución Federal.

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LA DISPARIDAD DE PENAS PARA LOS MISMOS DELITOS En algunos estados ya no existe el delito de injuria y en otros todavía se conserva. En ciertas entidades de la Federación ya se erradicó del catálogo de delitos el adulterio, pero en otros todavía existe. Es increíble que en el Código Penal Federal aún se encuentre catalogado como delito. ¿Alguien podría presentarme un ejemplo de adulterio federal en que los actores lo realizaran en ejercicio de sus funciones federales? El homicidio simple doloso tiene prisión de 12 a 24 años si es del orden federal y, en cambio, recibe de 8 a 20 años si es del orden común. El delito de fraude se persigue a querella de parte ofendida en materia federal y en el Distrito Federal. En cambio, en otros lugares de la República el mismo ilícito se investiga de manera oficiosa por el Ministerio Público y, por tanto, no existe la posibilidad de que el ofendido otorgue el perdón. De acuerdo con el artículo 20, fracción I, de la Constitución Federal, el inculpado puede obtener su libertad provisional bajo caución, siempre que no sea acusado por un delito calificado como grave. De este modo tenemos tantas clasificaciones de delitos graves como códigos procesales existen. Por ejemplo, en materia federal hay un catálogo de delitos graves en el artículo 194 del Código adjetivo federal. Sin embargo, en el Código de Procedimientos Penales del Distrito Federal la clasificación de delitos graves depende del término medio aritmético de la pena de prisión prevista para el delito de que se trata. De este modo, en la Ciudad de México una persona que comete un fraude por un millón de pesos puede obtener su libertad provisional bajo caución, siempre que el delito sea de la competencia de los tribunales federales. Por el contrario, si el mismo sujeto tiene la desventura de que su conducta sea de la competencia del fuero común, dado que el término medio aritmético de la pena excede de 5 años de prisión, no podrá obtener su libertad provisional bajo caución y, por tanto, deberá permanecer recluido preventivamente durante su proceso.

EL PANORAMA INTERNACIONAL La casi totalidad de los países tiene sólo un código penal en la actualidad. Así ocurre en todos los países europeos y en América. Las dos únicas

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excepciones en América son Estados Unidos de América y nuestro país. En Suiza, o Confederación Helvética, existen más de 20 cantones y cuatro lenguas oficiales, con gran diversidad de usos y costumbres. Sin embargo, la lucha iniciada en el siglo pasado para lograr la unificación fructificó y en 1937 entró en vigor el Código Penal Suizo aplicable en todo el territorio. En Brasil, que es la República Federativa de los Estados Unidos de Brasil, existe sólo un Código Penal. Dejemos de imitar a Estados Unidos, en donde cada una de las entidades federativas tiene la facultad de legislar en las materias más diversas: bancaria, mercantil, sociedades, civil, hidrocarburos, electricidad, religiosa y, por supuesto, penal. Unos estados tienen pena de muerte, otros no; en unos la pena de muerte se ejecuta en la silla eléctrica, en otros en cámara de gas o con inyección letal; unos establecen pena de prisión acumulable que puede llegar a 200 ó 300 años; en unos estados la edad penal se fija a los 18 años, en otros de manera diversa. En conclusión, urge plantear la posibilidad de redactar un Código Penal y un Código de Procedimientos Penales, ambos de aplicación en todo el territorio de la República Mexicana, tanto en el fuero común como en el fuero federal.

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EN TORNO A LA SEGURIDAD PÚBLICA –DESARROLLO PENAL Y EVOLUCIÓN DEL DELITO– Sergio García Ramírez

Permítaseme exponer algunas reflexiones necesariamente elementales y breves, antes de tratar el tema de la seguridad pública, tema de esta obra colectiva. Difícilmente habría un asunto más “sentido” y “socorrido” –y merecedor de atención, por supuesto– que la seguridad. Está a la cabeza de las grandes cuestiones históricas y filosóficas del Derecho, y figura, a título de reclamación primordial, en las reivindicaciones paradigmáticas de los derechos humanos y en las exigencias sociales de esta hora. La humanidad ha vivido urgida de seguridad. Y ese es el apremio que hoy nos inquieta. Obviamente, el tema no se agota en la seguridad “sin calificativos” –parafraseando a Sartori y a Krauze en su referencia a una democracia “sin calificativos”–, que es la versión más amplia y principal. Es posible y necesario analizarlo en proyecciones “calificadas”, que dan cuenta de las diversas vertientes de la seguridad. Así, se habla de seguridad jurídica, seguridad pública, seguridad nacional, seguridad humana, seguridad social. Todo ello alude, en esencia, al hecho que verdaderamente interesa y que podría resumirse en una fórmula concisa: que las personas se encuentran a salvo y pueden llevar adelante su proyecto de vida. En suma, hay seguridad cuando no existen amenazas que socaven, inhiban o supriman los bienes y derechos de cada uno, y se cuenta, por otra parte, con razonables condiciones para el desarrollo de la propia existencia. En consecuencia, sólo así existe verdaderamente la seguridad que nos importa: derecho de cada uno y deber del Estado; y en todo caso, sólo así “nos sentimos seguros”. La seguridad es el “valor funcional” del Derecho, enseñó un celebrado catedrático de filosofía del Derecho, Luis Recaséns Siches. Es el valor cuya realización explica y perfila el orden jurídico. Éste se propone 81

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blica de orientación democrática. El Estado de derecho, en su versión moderna, implica el deslinde claro y estricto entre las atribuciones –los poderes– de los gobernantes, que derivan de la voluntad popular, y los derechos, las libertades, las prerrogativas de los ciudadanos, que concurren a integrar esa voluntad. Ésta, a su turno, se deposita en la ley, entendida como la expresión democrática de las decisiones comunitarias. Si esto es así la ley constituye un dato de la seguridad, formal y sustancial; aquello, porque pone en fórmulas precisas y accesibles los derechos y las garantías de cada quien; y esto porque esas fórmulas corresponden a las exigencias de la dignidad humana y a los objetivos y métodos de la democracia. En la fundación del Estado de derecho, oriundo de las libertades fundamentales proclamadas al final del siglo XVIII –en las revoluciones estadounidense y francesa, y en seguida en los movimientos insurgentes de Europa y América–, la seguridad fue recogida como derecho natural e inalienable de los seres humanos. Recordaremos que la Declaración Francesa de 1789 previno que esos derechos naturales, anteriores y superiores al Estado –de ahí su condición de naturales– eran solamente la libertad, la seguridad, la propiedad y la resistencia a la opresión; agréguese la igualdad, que ilumina el conjunto de la magistral Declaración. Si la libertad y la propiedad constituyen espacios del quehacer individual, ámbitos para que éste se despliegue con plenitud, la seguridad y la resistencia a la opresión poseen, a su turno, el carácter de escudo o baluarte que detiene el imperio del poder público y permite el franco ejercicio de la libertad. Es natural que la seguridad de la cual habló la Declaración Francesa tuviera primordialmente un sentido individual: más que de seguridad pública –un “ambiente” de paz y tranquilidad para bien de la sociedad– se hablaba de seguridad personal –la garantía de que nadie se vería privado arbitrariamente de sus bienes–. En la circunstancia de la que provino la Revolución Francesa, la seguridad personal estaba asediada, amenazada por la regla de trato entre el gobernante y el gobernado, un súbdito dócil sin más derechos que los que le asignara la benevolencia del soberano. El gobernante absoluto podía disponer a su antojo de vidas y haciendas. La agresión podía provenir, es cierto, de los otros individuos, pero usualmente procedía –y era ésta la más temible porque no había fuerza legal que la controlara– del gobernante. No sobra traer a la memoria las famosas lettres de cachet –especie de orden de captura, sin motivación ni fundamento legal–, que disponían la aprehensión de una persona y “justificaban” su reclusión indefinida en alguna prisión de Estado. Baste a este

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pública a un destino diferente del que le asigna su raigambre democrática –y de la que deriva su legitimidad– sería desnaturalizarla, subvertirla, aplicarla a un objetivo para el que no fue creada, ni jurídica ni políticamente. Por otra parte, subrayemos que la fuerza pública se instituye para el beneficio de todos, es decir, para el bien colectivo, no para la utilidad particular de alguno o de algunos. Así se puntualiza el signo de la fuerza pública –como función y como corporación– en una sociedad democrática: al servicio de los derechos fundamentales de los individuos y para beneficio de todos. A continuación me referiré a la función penal del Estado, que se suele relacionar estrechamente –y en efecto lo está– con la seguridad de los individuos y de la sociedad. Semejante relación nos ha llevado –con flagrante error, en mi concepto– a la conclusión extremosa de que los temas de la seguridad pública –y el éxito de las políticas en torno a ésta– se localizan en la actividad penal mucho más que en otras funciones del Estado. A esto me referiré adelante. El motivo de la función penal se halla en la existencia del delito, entendido como la más severa infracción a las normas y la más grave vulneración –o puesta en peligro– de los bienes que ampara el orden jurídico y que se deducen –en una sociedad democrática– de la Constitución. Una infracción y una vulneración que ponen en peligro la existencia misma de la sociedad, que por ello resultan intolerables y que sólo pueden ser enfrentadas eficazmente con medios punitivos. Por lo mismo, el delito constituye el más dramático quebranto de la seguridad en general y pone en predicamento la seguridad pública en particular: destruye el “clima de confianza” que ésta pretende. El delito, ha dicho Gabriel Tarde, sigue al hombre como la sombra al cuerpo. Lejos de ser una “criatura extraña” en la vida social es un dato común de ésta: ninguna sociedad, jamás, ha desconocido el delito, aunque hayan variado notablemente las ideas acerca de lo que debe considerarse como delito y sancionado con la consiguiente severidad: alguna vez lo fueron la enfermedad y el pecado, y recientemente lo han sido las infracciones a las normas de “cierta moral”. En la vida de la sociedad –como en la vida animal– hay fisiología, desarrollo normal y regular, conducta plausible y ordenada, y hay patología, desarrollo anormal e irregular, comportamiento inaceptable, lesivo, desordenado, que atenta contra la vida social misma y que es preciso evitar, enfrentar y corregir. En fin, el delito no desaparece, sino se transforma, como advirtió hace más de un siglo el criminólogo Alfredo Nicéforo al formular las leyes de la evolución del crimen.

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transnacional que no se detiene ante las fronteras de los estados. Si la inseguridad determinada por el crimen tiene semejante condición “trascendente” el esfuerzo a favor de la seguridad debe tener un alcance igual. De ahí el establecimiento de medios y mecanismos que permiten la lucha internacional contra el delito –que no supone, por fuerza, el quebranto de las soberanías nacionales– y la preservación, en consecuencia, de condiciones internacionales de seguridad. Esto se proyecta sobre todos los eslabones de la cadena de la seguridad formal: policía, investigación, persecución, juicio y ejecución de penas. El crimen primitivo fue el drama entre unos cuantos personajes, perfectamente definidos. El criminal era, valga la expresión, un sujeto más o menos solitario que agredía a una víctima más o menos solitaria. Las cosas no han quedado así. El crimen moderno compromete a muchas personas, e inclusive alcanza a muchedumbres “sin rostro ni identidad”. Esto se puede decir tanto de los criminales como de las víctimas. Pensemos, en efecto, en las “grandes corporaciones” del crimen organizado, cuyos “servidores” no se conocen entre sí ni se localizan en un mismo sitio; y pensemos, asimismo, en las víctimas actuales de esas organizaciones delictuosas. Hoy existe una extraordinaria difusión y dispersión de los personajes del drama criminal. En este orden, el caso ejemplar lo proporciona el narcotráfico. Con esta denominación abarcamos numerosas conductas del más diverso género: desde el cultivo de ciertas plantas hasta el procesamiento de sus flores o sus hojas, desde la provisión de recursos a los campesinos hasta el transporte en gran escala a los centros de distribución, desde el comercio al menudeo entre los consumidores de droga hasta el “lavado” de los cuantiosos rendimientos del tráfico ilícito, más otros eslabones de la organización criminal: sea en su secuencia natural, sea en sus implicaciones regulares. Es imposible conocer a todos los participantes en esta actividad ilícita a escala mundial, como lo es conocer a los millones y millones de víctimas que sufrirán de alguna manera los efectos de estos crímenes en prácticamente todo el mundo. ¿No constituye esto una cuestión fundamental para la seguridad pública? Otro tema gigantesco de la criminalidad que inmediatamente repercute en la seguridad pública y las acciones correspondientes es la relación entre el delincuente y la autoridad: tanto la que tiene a su cargo la prevención y la persecución del delincuente, como la autoridad en general. En principio, el infractor rehuye a la autoridad. Procura mantener oculto su

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noción de “peligrosidad” o “temibilidad”, que puede tener –y de hecho ha tenido– repercusiones adversas en los derechos de la persona y la estructura y horizonte del sistema penal en su conjunto. Por fortuna, hubo siempre la posibilidad de conciliar Derecho y ciencia, ética y política, y sostener con fuerza los principios heredados de la Ilustración. Así, el saldo de la criminología –que luego tuvo un importante desarrollo “crítico”– resultó sumamente positivo. En el segundo tercio del siglo XX hubo una expresión trágica del enfrentamiento entre los valores de la democracia, recogidos en el Derecho Penal, y las exigencias del autoritarismo, fundado en “razones de Estado” que pronto se detallaron como “razones de seguridad”, pública o nacional. Me refiero al Derecho Penal del nazismo que canceló diversos principios del sistema punitivo liberal –así, el principio de legalidad–, en aras de la preservación de la raza, el establecimiento del “nuevo orden”, la seguridad de la nación o del Estado, entre otras invocaciones fuertemente autoritarias. Sobra recordar ahora los crímenes perpetrados en esa etapa sombría. Derrotado el nazismo, ocurrió la recuperación o el avance de lo que se conoce ampliamente como Derecho Penal democrático. Éste ha predominado en la segunda mitad del siglo XX. Es pertinente analizar aquel concepto a la luz de sus dos manifestaciones o componentes primordiales. El primero de ellos es la idea de una “mínima intervención penal del Estado”. Esto significa que el sistema penal –con su extenso “equipo” de delitos, penas, tribunales, prisiones, etcétera– constituye el último recurso del control social en una sociedad democrática, a diferencia de que sea un recurso ampliamente recabado y practicado en una sociedad autoritaria, que utiliza de los instrumentos punitivos –amenazas y castigos– antes que otros medios para encauzar la conducta de los ciudadanos. El notable penalista Reinhart Maurach expresa esta idea con una expresión breve y directa: “en la selección de los recursos propios del Estado, el Derecho penal debe representar la última ratio legis”; por ello ha de “encontrarse en último lugar y entrar sólo en liza cuando resulta indispensable para el mantenimiento del orden público”. El segundo componente que observo en el concepto del Derecho Penal democrático es el sistema garantista que lo integra y caracteriza. Garantismo significa aquí, en sustancia, reconocimiento firme y convencido de derechos individuales inherentes a la dignidad humana, cuyo respeto compromete al Estado. Nuestra Constitución, sustraída del jusnaturalismo,

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Recordemos aquí una expresión aleccionadora del clásico Francisco Carrara: “La tranquilidad es el fin de la sociedad humana, y es el fin de la función punitiva. Las autoridades sociales que protegen nuestros derechos, producen la seguridad de todos; pero esto es poco, si todos no tienen también la conciencia de estar seguros, porque la opinión de la seguridad es indispensable para el libre y completo desarrollo de las actividades humanas. Todo delito disminuye más o menos, según sus distintas condiciones, la opinión de la seguridad en un número indefinido de ciudadanos, y posiblemente en todos; y éste es el aspecto político de todo delito”. A esa persistencia y a ese crecimiento de las diversas formas de criminalidad hay que añadir –o relacionar– el retraimiento de los factores no penales del control social. En éstos se había depositado la esperanza de reducir la delincuencia, ya que no de abatirla. Sin embargo, la familia, la escuela, el trabajo, la religión, la cultura, la recreación, han perdido eficacia o vigor como medios de control y encauzamiento de la conducta. Esto hace que la mirada, anteriormente desviada de la función penal hacia las instancias de control en plena “era del optimismo social”, derive nuevamente hacia la solicitud punitiva. Añádase el “desconcierto” de las instituciones a cargo de la prevención de la delincuencia y la persecución y represión del delito. La policía actuó con eficacia en un medio aldeano o escasamente urbano, cuyos “bajos fondos” le eran conocidos, y enfrentó con suficiente holgura las arremetidas de la criminalidad tradicional. No se necesitaban medios complejos ni recursos mayores. El maestro Constancio Bernaldo de Quirós, al referirse a la evolución histórica de los auxiliares de la justicia, aludió a las etapas equívoca, empírica y científica. La equívoca –no hay frontera precisa, o sólo hay lindero movedizo entre el infractor y el perseguidor– y la empírica –el “policía de olfato”, que describió Quiroz Cuarón– bastaron durante mucho tiempo. En la etapa científica, que debe combatir la “ciencia del delito” con la “ciencia de la persecución”, la policía no logra detener la ola de criminalidad. Otro tanto se puede decir de otras instituciones: la procuración de justicia, concentrada en el Ministerio Público, no reduce el rezago que la aqueja, ni los tribunales logran ejercer en “forma y fondo” su misión contenedora de la criminalidad. Los testimonios están a la vista: el constante relevo de las leyes orgánicas de las procuradurías y la obsesiva reforma penal dan cuenta del nerviosismo que prevalece en este campo. Aparentemente –y más allá del “reformismo” espectacular y protagónico– ninguna

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conscientemente, la ineficacia y la corrupción. Sin embargo, en sus primeras apariciones en la escena gana adeptos y reclama triunfos legislativos y operativos, cuyo éxito compromete al Estado de derecho. En nuestro país el tema de la seguridad pública se ha convertido en asunto de primer plano. Durante muchos años aparecieron nuevas formas de criminalidad y luego se produjo –de la mano de la crisis económica de 1994 y 1995– un incremento acelerado de la delincuencia. No lo imaginamos: lo prueba la estadística, nunca contradicha en este punto, que además recoge fielmente la “percepción” de la sociedad. Los traspiés de la economía y el enrarecimiento de la política social acarrearon, entre otros factores, esta consecuencia deplorable. Las cuestiones de seguridad pública avanzaron en la atención del Estado y de la colectividad por múltiples vías. Desde las académicas –tómense en cuenta los programas de formación en esta materia que ha introducido el Instituto Nacional de Administración Pública– hasta las orgánicas y legislativas. En un artículo con estas características conviene examinar ejemplos sobresalientes que apoyan estas afirmaciones. De 1994 a 1995, junto al cúmulo de modificaciones constitucionales –en general precipitadas y distantes del verdadero origen de los problemas de la administración de justicia– llegó al artículo 21 de la ley suprema un nuevo texto referente a seguridad pública. En el dictamen elaborado a este respecto en el Senado de la República se observó que “la institución nacional de la seguridad pública, apuntada en el artículo 21, es un concepto mayor que debe entenderse como una función del Estado mexicano, vital para contribuir a la preservación del Estado de derecho, como una parte de la actividad estatal, que junto con la acción persecutoria y la impartición de la justicia provoquen la mayor certidumbre jurídica entre los habitantes de la República Mexicana”. Entonces señalé –y ahora lo reitero– que el concepto acogido a propósito de la seguridad pública pone todo el énfasis en la dimensión policial y judicial de este concepto y soslaya los otros aspectos de la cuestión, que debieran destacarse. Difícilmente se acertaría a crear condiciones de verdadera seguridad pública si la obra de construirlas se asigna exclusivamente a quienes tienen a su cargo la función penal del Estado, con olvido de las funciones restantes. En diciembre 8 de 1995 se promulgó la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 del mismo mes. En

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exasperación social y la impotencia estatal frente a la criminalidad. Al respecto, hay ejemplos significativos en la reciente legislación mexicana, mencionaré dos de ellos. El primero, en el tiempo, engendrado por la reforma constitucional de 1996 –pero con antecedente en la de 1993, que produjo diversos beneficios, pero también “sembró problemas” en el panorama constitucional y procesal–, ha sido la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, también de 1996. Ésta, que llega mucho más lejos del punto que legitimaría la norma constitucional, incluye instituciones y figuras inadmisibles. Ante todo, la referida Ley Federal construye un errático, incierto tipo penal de delincuencia organizada (a cambio de que la Constitución, la legislación procesal y el propio proyecto de 1996 adoptaron la figura de delincuencia organizada como una forma de delinquir, no como un tipo penal autónomo). Este anticipa la incriminación –contrariamente al rumbo del Derecho Penal liberal– al momento de la concepción o conspiración; mucho antes de la tentativa, e incluso del acto preparatorio. Asimismo, se propicia que la autoridad federal disponga, a través del acto discrecional de atracción, que “emerja” un delito de ese fuero. Antes de la atracción sólo existe asalto, secuestro, tráfico de menores, robo de vehículos, correspondientes al fuero común; después, también existe delincuencia organizada, correspondiente al federal. Esa Ley Federal acepta la “negociación penal” entre el Estado y el delincuente, a la manera anglosajona –que también se ha recogido en algunos sistemas europeos–, una fórmula que el eximio procesalista Niceto Alcalá-Zamora y Castillo califica como “bochornoso chalaneo”, y que también repudian los maestros españoles Almagro Nocete y Fairén Guillén: es un modelo procesal –escribe el segundo– “basado en un utilitarismo feroz a costa de una distorsión hipócrita entre principios ético-jurídicos y praxis”. El mismo ordenamiento pugna con el artículo 21 constitucional en tanto recoge una extravagante averiguación compartida entre el Ministerio Público y la Secretaría de Hacienda en el caso de “delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita”. El ordenamiento que ahora comento faculta el inicio de la averiguación –que no se denomina así, pero en eso consiste– a partir de una delación, no solamente de una denuncia o una querella. Igualmente, abre la puerta a un extravagante arraigo domiciliario que es, en realidad, una detención para investigar: detención prolongada, sin resolver la situación jurídica del inculpado, que se sustrae a la letra y al espíritu del artículo 19

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terrorismo y otro para crear un tribunal penal internacional que enjuiciaría a los responsables de ese crimen. Los tratados no alcanzaron el número necesario de ratificaciones para entrar en vigor. El Estatuto de la Corte Penal Internacional (Roma, 1998), cuya vigencia parece cercana, no abarca el terrorismo, sino el genocidio, los delitos de lesa humanidad y los crímenes contra el derecho humanitario; para el futuro, la agresión. Sin embargo, algunas figuras de aquéllos pudieran recoger la conducta del terrorista, tomando en cuenta los resultados devastadores que ésta produce. Entre las razones que abonan la jurisdicción penal internacional figura la urgencia de disponer de medios legítimos para luchar contra crímenes gravísimos y erradicar, con respecto a éstos, la impunidad. La ausencia de esos medios abre el camino a alternativas indeseables. El caso al que ahora me referiré –y que anteriormente he comentado en otra publicación– es el que se planteó a partir de un crimen nefando: el atentado terrorista del 11 de septiembre de 2001 en Washington y Nueva York, que ciertamente merece una reacción penal pronta y enérgica. El 13 de noviembre el Ejecutivo de Estados Unidos emitió una orden militar (military order), en su calidad de Presidente de ese país y comandante en jefe de las fuerzas armadas, sobre “Detención, tratamiento y enjuiciamiento de ciertos extranjeros dentro de la guerra contra el terrorismo”. Aunque se comprende la necesidad de sancionar el terrorismo, donde quiera que ocurra, ese ordenamiento ha suscitado reparos bien fundados, que nos ponen de nueva cuenta en el delicado cruce entre seguridad y juridicidad. En un agudo comentario periodístico el destacado escritor Carlos Fuentes formula un severo reproche: “el terror no se combate con el terror, ni la ilegalidad con más ilegalidad en nombre del antiterrorismo”. Ese instrumento sólo abarca a los extranjeros con respecto a los cuales el Presidente de Estados Unidos considera que deben ser capturados y procesados como responsables de terrorismo. Queda en evidencia, de entrada, el carácter discriminatorio de la norma penal: sólo para extranjeros, no para nacionales. Además, no figura en ella una definición rigurosa y precisa del terrorismo, que sería necesaria bajo el principio de legalidad. Únicamente existe el señalamiento, entre otros, de que podría tratarse de actos que “causen o puedan causar, o con los que se pretenda causar, daño o efectos adversos para los Estados Unidos, sus nacionales, la seguridad nacional, la política exterior o la economía”. Es inaceptable que la definición del terrorismo y la adscripción de un individuo a la categoría de terro-

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rista, con todas las consecuencias que esto entraña, queden en manos de una sola persona que actúa por sí y ante sí, con discrecionalidad ilimitada: el Presidente de Estados Unidos. El mismo ordenamiento somete estos crímenes a la justicia militar –military commisions, que se constituirán a partir de aquella orden militar y con fundamento en ella–, sean militares o no los autores, con exclusión de los tribunales ordinarios. En el propio instrumento se manifiesta que “no es posible aplicar en las comisiones militares constituidas al amparo de la orden presidencial los principios legales y las normas de prueba generalmente reconocidos en los procesos penales realizados en los tribunales de distrito de Estados Unidos”. En la misma orden se excluye la posibilidad de apelación contra las decisiones de las comisiones militares: ni ante tribunales estadounidenses, ni ante tribunales internacionales. La facultad de revisión incumbe, en exclusiva, al Presidente de Estados Unidos o al Secretario de Defensa, si el titular del Ejecutivo lo autoriza. Esta reflexión acerca de la seguridad pública culmina en la invitación a profundizar en la necesidad –absoluta necesidad– de conciliar las demandas de la seguridad pública con la exigencia de preservar los derechos humanos y el Estado de derecho. En rigor, como hemos visto, la seguridad misma –ponderémosla en su acepción más amplia y generosa– es un derecho fundamental del ser humano. Ciertamente demandamos paz y tranquilidad para desarrollar nuestra existencia, realizar nuestras potencialidades, alcanzar nuestro destino. Pero esa paz y esa tranquilidad serían imposibles, ilusorias, si carecemos de los otros derechos que permiten el logro de aquellos objetivos. No existe dilema alguno: es preciso que haya seguridad –individual y pública– y que se respeten los derechos del ser humano. Tampoco podríamos consolidar el Estado de derecho si desmontamos las instituciones que lo caracterizan, ni conseguiríamos afianzar la democracia si suprimimos sus valores entrañables y permitimos la incursión del autoritarismo.

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POLÍTICAS PÚBLICAS Y SEGURIDAD EN EL MARCO DE LA ACCIÓN DEL ESTADO Mario A. Garza Salinas

Para contextualizar las políticas públicas, la ética y la seguridad conviene conocer y diferenciar previamente algunos conceptos básicos relacionados con el Estado mismo. Para ello empiezo por un breve repaso, sin entrar en detalles ni abstracciones teóricas, del Estado, nación, Estado y nación conjuntamente y gobierno. Hobbes dice en su libro Leviatán que “el Estado es el protector de la vida de sus súbditos, el último fundamento ‘racional’ de su Seguridad Colectiva”.1 Es decir, “Frente a la inminencia colectiva de la propia muerte, allí donde reina la guerra de todos contra todos, la fundación del Estado instaurando la paz y la seguridad física de la Sociedad Civil”.2 El Leviatán asegura la vida de sus súbditos en paz. En otras palabras, el Estado de Hobbes es la seguridad de la sociedad civil. El Estado surge cuando los individuos de una colectividad se organizan en forma efectiva, se da una estructura jurídica con un órgano de gobierno y un territorio concreto en el cual ejercen su acción. Se deduce que los elementos esenciales del Estado son: población, territorio, estructura jurídica, autoridad. La finalidad esencial de la organización de la sociedad bajo la forma Estatal es el bien común, hacia cuya obtención se supone, en nuestros días, dirige su acción en general. Desde un punto de vista sociológico, “es la agrupación de hombres que poseen conciencia de su conducta recíproca y han formulado un siste-

1

Hobbes, Thomas, Leviatán o la materia forma y poder de una república eclesiástica y civil, México, Fondo de Cultura Económica, 1960, p. 88. 2 Ibidem, p. 76.

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ma de normas. Desde el punto de vista jurídico, el Estado se presenta como una estructura normativa”.3 La nación es una comunidad cultural y anímica decantada por la historia; una realidad espiritual basada en tradiciones e ideales compartidos. Los elementos esenciales que le sirven de base son: tradición, cultura, comunidad de raza, lengua, vida económica y territorio. El vínculo fundamental, elemento esencial en la constitución de la nacionalidad es de orden psicológico, que se finca a la par en la historia y en el futuro. La comunidad de recuerdos, de tradiciones, el pasado con sus glorias e infortunios, la comunidad de necesidades presentes y aspiraciones para el porvenir, la certeza de un sentido común. Entre los conceptos de Estado y nación hay vinculaciones, pero que no llegan a identificarlos a menos que se les explique de la siguiente manera: “El Estado es un concepto político-jurídico, la nación es un concepto sociológico. La nación es el fenómeno social donde surge de hecho el Estado. El Estado es la organización política soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de administración que persigue determinados fines mediante acciones concretas”.4 Para Gramsci el Estado es: sociedad política más sociedad civil en donde la sociedad política es el aparato coercitivo que se contrapone a la sociedad civil que significa la dirección intelectual y moral del sistema social. “El Gobierno es un elemento primordial del Estado, sin este elemento podrá existir la nación, pero no el Estado. Las sociedades organizadas no pueden desenvolverse sino mediante un régimen de autoridad que ordene los esfuerzos comunes, reciba y aplique los medios; analizar esto es gobernar. El poder es el medio que permite imponer la autoridad por un grupo, aun mediante la fuerza coercitiva para los que se opongan a sus mandatos. El poder no puede existir sin un sujeto concreto, ya sea persona física o moral, por lo que el ordenamiento jurídico prescribe quién es el titular del poder, o sea, cuál es la forma de gobierno, dicho sea de paso, representa a la clase opresora.

3

Cavalla Rojas, Antonio, Antología, geopolítica y seguridad nacional en América, México, UNAM, 1979, pp. 336 y 337, Lecturas Universitarias. 4 Acosta Romero, Miguel, Derecho administrativo, 10a. ed., México, Porrúa, 1991, p. 64.

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Existe un concepto amplio respecto a lo que se entiende por gobierno y otro restringido, estricto. En sentido amplio, gobierno es sinónimo de poder supremo en una nación, es decir, que es la legislación, ejecución y hasta debe incluir la administración de justicia porque ésta también es obra de ejecución. La justicia es la aplicación de la ley cuando se vulnera en sus aspectos prohibitivos o imperativos. En sentido estricto, gobierno es el ejercicio del poder político y también el órgano encargado de ejecutar leyes. Por ello, usualmente se entiende por gobierno el Poder Ejecutivo. Desdoblando este concepto restringido se denomina gobierno no solamente a la función de administrar, sino también al mismo órgano supremo de la administración pública. En síntesis, diremos que: “el gobierno es la organización que personifica al Estado para la realización de sus fines de bienestar general y seguridad integral, tanto en el campo externo como en el interno”.5 A continuación se revisan tres conceptos clásicos de la ciencia política que intervienen también en el Estado, los cuales, para nuestro capítulo, son indispensables para poder “armar” nuestro esquema y nos lleve a reflexiones acerca del papel ético y seguridad del Estado, en donde hoy en día estos dos aspectos son muy necesarios para rescatar, reorientar y “salvar” al propio Estado, con vistas al futuro. Los conceptos que a continuación se revisarán son: objetivos nacionales, interés nacional, poder nacional y potencial nacional.

Esquema: Objetivos nacionales (fin) Interés nacional (meta) Poder nacional (medio) Potencial nacional (medio)

Factor: Humano Económico Físico Político 5

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Políticas

Bienestar social

Principios: Conducción Regulación Distribución Redistribución Capitalización Ética

Desarrollo económico Seguridad integral Seguridad nacional Seguridad interior Seguridad pública Seguridad civil

Cavalla Rojas, Antonio, op. cit., p. 338.

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Los objetivos nacionales se pueden considerar como los “fines” que busca el Estado; tratar de definir lo que se entiende por objetivos nacionales no es tarea fácil. Evidentemente, ellos constituyen formas de concreción de las aspiraciones nacionales y, como tales, son susceptibles de hacerse realidad mediante un proceso de decisión, programación y acción política. Los objetivos nacionales específicos no son necesariamente permanentes y algunas veces no se pueden alcanzar en su totalidad. Pueden ser de naturaleza relativamente transitoria. Deben ser asuntos de la más alta consideración para la seguridad del Estado. El logro de los objetivos nacionales específicos debe eliminar los obstáculos o fomentar el progreso hacia el de los objetivos nacionales básicos. Los fines del Estado deben imperiosamente concretarse en objetivos que la nación debe alcanzar. Tales son los objetivos nacionales, expresión de las aspiraciones o intereses de la naturaleza histórico-política de la nación, que tienen en cuenta las necesidades, situaciones, posibilidades y peculiaridades de las mismas. Por las características de los fines, los objetivos nacionales engloban dos finalidades y se materializan en los objetivos específicos de desarrollo, bienestar y seguridad. En resumen, puede considerarse a los objetivos nacionales como el conjunto de acciones del Estado para lograr determinado fin. El interés nacional viene a ser la “meta” que el Estado pretende alcanzar y es un concepto cuya interpretación no es general ni uniforme, pero que, sin embargo, tiene la suficiente significación para justificar el haber sido adoptado como instrumento analítico y prescriptivo. La vaguedad del concepto deriva de diversos factores. Por una parte, nacional es un vocablo que hace referencia tanto a la nación como al Estado, por lo que es imaginable, naturalmente, que los intereses de una y otro pudieran interpretarse como no coincidentes en determinado momento. Por otra, el concepto puede utilizarse como herramienta de acción política para proponer y justificar determinadas orientaciones y aspiraciones, según del Estado que se trate, pero también como instrumento de análisis para el examen y aplicación de una política exterior. El interés nacional permite, entre otras cosas, definir las aspiraciones máximas de un pueblo, la comparación entre ellas y las políticas que se han puesto en práctica; establecer criterios para evaluar la política general del Estado y fundamentar las determinaciones adoptadas en el nivel gobierno.

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De esas diferentes finalidades surgen de manera correlativa diferentes maneras de entender el interés nacional. Por lo tanto, puede señalarse la existencia de aspiraciones o la concreción de tales en objetivos que pueden alcanzar operacionalmente mediante acción política. Paralelamente, puede identificarse en forma de interés nacional básicamente explicativa, la cual puede utilizarse políticamente con fines polémicos. El interés nacional contiene dos planos, uno a nivel subjetivo y otro operativo; existen importantes diferencias. Por lo general el primero se traduce en objetivos a largo plazo en los que influyen poderosamente factores históricos e ideológicos y no obstante que dan cierta orientación pueden no ser coherentes entre sí y, en parte, inclusive contradictorios. Además, usualmente no van acompañados de estudio, programación, ni análisis de costos financieros o políticos. El interés nacional se presenta en el plano operacional como la preocupación inmediata del gobierno y se expresa en términos de objetivos, políticas, estrategias y metas programadas y presupuestadas. Los factores de necesidad, urgencias, capacidad real, etcétera, pasan a ser decisivos. Algunas veces se programan como objetivos máximos y mínimos, los primeros se aproximan a las aspiraciones. En relación con el potencial y el poder nacional, son los “medios” con que cuenta el Estado para lograr su objetivo, puede entenderse el potencial nacional como la resultante de todas las fuerzas materiales y espirituales con que cuenta un Estado para lograr sus objetivos nacionales y la posibilidad de desarrollarlas y disponer de ellas en lo futuro. En la mayoría de los colegios de guerra el término que se emplea es poder nacional. Existe una diferencia fundamental entre los conceptos. Etimológicamente el término potencia implica capacidades y posibilidades que pueden ser utilizadas. Potencial pertenece o concierne a potencia; pueden ser eventualmente utilizadas. Lleva en sí la idea de poder producir, de la fuerza y de la facultad de emplearla. El vocablo convenga al ejercicio de propio poder; vale decir, en función de los intereses que se pretende alcanzar. A diferencia del potencial que puede considerarse como algo cuyo orden de magnitud puede ser susceptible de acrecentamiento por propia iniciativa, el poder resulta un fenómeno que surge esencialmente de una relación entre dos unidades políticas por lo menos. Esencialmente, la obtención o mantenimiento de los objetivos nacionales es función de la calidad del potencial nacional y del poder nacional para prevalecer sobre el poder de otras entidades. El potencial nacional

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está constituido por los medios y elementos que utilizados armónicamente permiten alcanzar y preservar los objetivos nacionales y, en consecuencia, el desarrollo potencial nacional no constituye un fin, sino un medio para alcanzarlos. El valor, la capacidad de un potencial nacional, es función de sus aspectos positivos y negativos en un momento dado. Las vulnerabilidades existentes, es decir, los elementos deficitarios y carencias en relación con las necesidades, afectan la aptitud del potencial nacional para hacer frente a los obstáculos que se oponen a la consecución de los objetivos nacionales.6 Factores potenciales: básicamente son cuatro los que mantienen entre sí estrecha interdependencia: – –

El humano y económico: factores determinantes y esenciales. El físico y el político, con su ordenamiento jurídico de influencia.

El factor humano incluye a todos los habitantes del país. “El tamaño de la población es uno de los elementos sobre los cuales descansa el poder nacional; pero no es suficiente conocer la cantidad total de población, también es necesario conocer la distribución por edades para determinar concretamente la incidencia del factor población en el potencial nacional. Además del volumen de la población y su repartición por edades habrá de tenerse en cuenta los factores de capacidad económica, cohesión social y de otra naturaleza, nivel cultural y cívico, carácter nacional, tradición, satisfacción con el sistema político-social, etc.”.7 “El factor económico es el que crea los bienes y servicios que se requieren para satisfacer las necesidades de bienestar y seguridad. Dentro de este factor un elemento primordial en nuestros días es la capacidad financiera tecnológica e industrial”.8 Sin ella no se puede decir que un país está en primer plano. El factor físico incluye el territorio nacional o el medio en que la población realiza sus actividades. El factor físico reviste gran significación así como su posición estratégica, y los recursos naturales con que cuenta, “tanto en la paz como en la guerra el poder depende cada día más del

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Ibidem, pp. 353 y 354. Ibidem, pp. 355 y 356. 8 Ibidem, p. 356. 7

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control sobre los recursos naturales y las materias primas. La falta de control sobre éstos expone al país a un índice alto de vulnerabilidad”. En síntesis, “el factor físico comprende dos elementos sustantivos: la ubicación y los recursos. El primero influye en la orientación general de la actividad económica y tiene gran significación en cuanto a la vinculación política. El segundo constituye un factor potencial de dependencia o de liberación en la medida en que puedan ser razonablemente explotados”.9 El factor político y ordenamiento jurídico comprenden la organización y la acción política propia. Dentro de este factor los elementos más importantes son la estabilidad política y la madurez cívica. Sin estabilidad política es difícil que la acción del Estado goce de la continuidad necesaria para alcanzar los objetivos nacionales. Por lo tanto, de estas características se infiere que al Estado le compete: “Conocer la posibilidad del potencial nacional, identificando sus aspectos negativos y positivos para planear la acción estatal y desarrollar el potencial nacional”.10 Ya analizados el objetivo nacional, el interés nacional, el poder y el potencial, ahora toca exponer al conjunto de políticas necesarias que se vinculan con todo lo anterior. Hemos expresado ya que es obligación del Estado promover la conquista de los objetivos nacionales que se derivan del interés nacional y que el potencial es la fuente de medios que utiliza para lograrlos. Ahora debemos señalar que la acción del Estado va siempre en pos de un objetivo, pero para actuar con eficacia, como ya se ha dicho, es requisito convertir valores, intereses y aspiraciones nacionales en objetivos concretos. Dentro de esta secuencia ya podemos definir qué se entiende por política nacional o política general. Es el lineamiento del Estado para lograr y mantener sus objetivos nacionales o también son el conjunto de acciones del Estado para lograrlos. De acuerdo con estas concepciones se tiene que admitir que la política es la acción encaminada a alcanzar un objetivo, por ello habrá tantas políticas como objetivos se tengan. El proceso de planeación estratégico es: “la acción del Estado para lograr sus fines alcanzando los objetivos nacionales, se lleva a cabo me-

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Ibidem, p. 361. Ibidem, pp. 362 y 363.

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diante su política general. Pero si bien en su esencia la política general es la única, en las acciones para lograr los fines tiene que referirse a situaciones y campos específicos y diferentes por lo cual la política general se realiza conceptualmente a través de tres políticas fundamentales: las políticas de desarrollo económico, la política de bienestar social y la política de seguridad integral, tanto la política de bienestar social, desarrollo económico y de seguridad engloban diversos aspectos sobre los cuales hay que actuar, dando lugar a diferenciar las acciones como políticas derivadas de las primeras, referidas a los aspectos específicos y que tienen sus propias finalidades particulares y sus objetivos los que, en sí, son los objetivos políticos que se concretan en los programas de gobierno”.11 Política

Objetivo

A B C

A´ B´ C´

La decisión política está en función para alcanzar los objetivos nacionales. ¿Cómo debe proceder el Gobierno para alcanzar los objetivos nacionales?. Para el investigador Antonio Cavalla: “Al gobierno le compete formular y aplicar la política nacional”; en sus decisiones deben incluirse el esclarecimiento de tres procesos fundamentales: –

– –

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Formular los objetivos nacionales inmediatos o políticos teniendo en cuenta las presiones dominantes y el valor del potencial nacional. Determinar con precisión y claridad la naturaleza de la acción por tomar. Determinar la cantidad de potencia nacional que será aplicada para lograr los objetivos nacionales”.12

Ibidem. Ibidem, p. 368.

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La naturaleza de tales prioridades es asunto de la competencia interna de cada Estado. Es importante que se establezcan de manera tal que se orienten a la consecución de los fines del Estado que, en nuestros días, se van agrupando en grandes políticas consideradas casi universalmente como esenciales: bienestar social, desarrollo económico y seguridad integral que cualquier Estado debe adoptar. Ubicada la política general o nacional y con la idea de enunciar un breve marco referencial que sirva para la exposición de este trabajo a continuación se explicará brevemente en esta parte del capítulo qué es una política pública. Empezaré por delimitar la importancia de su estudio, su conceptualización y, por último, su significado. Para todos los que han aplicado alguna vez políticas públicas, así como para los estudiosos de éstas, quizá lo más difícil ha sido la interpretación de una compleja situación social y ver el impacto de una política pública en ella; esto implica realizar un gran esfuerzo predictivo de lo que va a suceder en la población. De ahí, que radica muchas veces la importancia de su estudio. Por ello, lo que pretendemos en este trabajo es visualizar lo que podría pasarle a nuestro país sino se ponen en práctica políticas públicas convenientes. William Jenkins define la política (en su sentido de policy) como “un conjunto de decisiones interrelacionadas tomadas por un actor o grupo de actores políticos preocupados por elegir metas y medios para alcanzarlas en una situación determinada, y en donde, en principio, los actores tienen el poder de alcanzar dichas metas”.13 En lo referente al ámbito público, Luis F. Aguilar Villanueva dice: “al campo de interacciones, interpelaciones e interpelaciones en que los ciudadanos individuales, por sí mismos o por los voceros de sus organizaciones hacen política y políticas, y concierne a lo que es accesible y disponible sin excepción para todos los individuos de la asociación política”.14 Una vez expuesto qué es la política (policy) y qué es lo público: “Creemos así indispensable establecer que las Políticas Públicas no se refieren únicamente a las acciones de los gobiernos per se, es decir de las

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Jenkins, William, Policy analysis, a political and organization perspective, Inglaterra, Mortin Robertson and Company, 1978, p. 15. 14 Aguilar Villanueva, Luis, Colección de antologías de políticas públicas, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992, p. 28.

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acciones que emanan de su criterio de la racionalidad que se deriva de ser depositario de la soberanía del Estado por parte del pueblo, sino también a las acciones derivadas de una racionalidad social, entendida como aquélla que surge de la elección de medios para satisfacer metas dentro del contexto de las necesidades de la sociedad. El estudio de las políticas públicas se refiere a entender y sugerir, dentro de un enfoque multidisciplinario, líneas de acción de gobierno a partir de un proceso de toma de decisiones interrelacionado, y no surgido exclusivamente de un centro decisional único generalmente ubicado en la figura del gobierno”.15

Por otro lado, las políticas públicas como un proceso de análisis, dice Thomas Dye, nos enseñan a entender, en primer término, cuándo es factible que el propio Gobierno asuma una política pública, ya que, en ocasiones, no es conveniente llevarla a cabo puesto que ésta representa un instrumento prospectivo que significa una ciencia de la acción y de la antifatalidad que conduce un panorama amplio del entorno social y con ello varias alternativas interrelacionadas, que incluyen decisiones de actuación o no actuación, lo que quiere decir que muchas veces las políticas públicas también nos enseñan a omitir, o sea a definir tácticas y estrategias y de esta manera comprender cuáles son las “causas” o “determinantes” que llevan a formular una política pública, puesto que es necesario explicar a la población los motivos que llevan al Gobierno a tomar dichas acciones, así como cuáles serán las consecuencias de los “impactos” de la aplicación de una política pública hacia la población, sus posibles efectos en las condiciones económicas de la sociedad, el medio, el ambiente, la educación, la salud, la seguridad, la defensa, la energía, el transporte, el desarrollo urbano, la vivienda, las comunicaciones, etc., por citar algunos de ellos. Es importante aclarar que el conocimiento del proceso de análisis de la política pública por sí solo es insuficiente para entender la conceptualización de éstas, si no caracteriza su contenido específico, explicado con base en ciertos principios. Fred Frohock estableció principios para las políticas públicas que los formuladores y tomadores de decisiones siempre deberán seguir su aplicación: conductiva, regulativa, distributiva, redistributiva, capitalizable y ética: 15

Buendía, Alejandro, “Políticas públicas, enfoques y prospectivas”, Revista del Instituto de Administración Pública del Estado de México (IAPEM), México, julio-agosto, 1997, p. 14.

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Conductiva: establece líneas de acción por seguir que sirven de guía para alcanzar los objetivos, a través de decisiones, o sea conduce las acciones. Regulativa: mide, concerta, ajusta acciones, intereses y conductas de la sociedad o de los que participan, es decir, busca un equilibrio y/o armonía entre los diferentes actores que intervienen en ella. Distributiva: debe repartir los bienes y servicios a la población. Redistributiva: debe repartir, dividir equitativamente los bienes y servicios a la población, según sus necesidades. Capitalizable: debe redituar, producir y rendir beneficios a la sociedad, es decir, obtener el máximo de beneficios al menor costo posible. Ética: debe prevalecer siempre una moral y honestidad en la aplicación de cada uno de los cinco principios señalados, lo que significa tener una correcta práctica o criterio al desarrollar y aplicar una política pública, así como deberá, en todo momento, ser profesional y guardar fidelidad, honor y verdad en todo momento en la aplicación de la política pública.

También afirma que la política que no considere alguno de estos principios será insuficiente en su aplicación. Asimismo, afirma Dye, que la política pública para su formulación, aplicación, gestión y evaluación necesita dos elementos: arte y laboriosidad. Arte, porque demanda creatividad, imaginación, en la identificación y descripción en los problemas sociales, y laboriosidad porque necesita de un profundo conocimiento de política, economía, derecho, administración, sociología y estadística. La combinación de creatividad con conocimientos facilitará la elaboración de una política pública que se traducirá en la composición de modelos. Ahora bien, en relación con la política de bienestar social se refiere a la satisfacción de las necesidades básicas de la persona. El grado de satisfacción de las necesidades determina los niveles de vida para los integrantes de una nación. El nivel de vida es en sí una realidad compleja que reúne gran variedad de componentes, algunos de los cuales pueden medirse directamente mediante indicadores estadísticos; es el aspecto cualitativo de la política. “En las Naciones Unidas se ha aceptado la siguiente lista de componentes del nivel de vida: salud, consumo de alimentos y nutrición, educa-

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ción, empleo y condiciones de trabajo, vivienda, seguridad social, vestuario, entretenimiento y libertades humanas. Frente a determinado interés nacional en el campo del bienestar social es necesario formular metas concretas capaces de promover o alcanzar dicho interés; dichas metas constituirán los objetivos nacionales inmediatos o políticos de bienestar”.16 La política de desarrollo económico supone que son el conjunto de acciones encaminadas a la explotación racional de los recursos naturales renovables y no renovables para transformarlos en bienes y servicios. Es el aspecto cuantitativo de la política. La política de seguridad integral puede considerarse con el común denominador de las otras dos, ya que sin ella es imposible llevar a cabo una política de bienestar social y de desarrollo económico. Por ello esta política es la base de las otras dos e inclusive de la supervivencia misma del Estado. Dicha política consta de cuatro tipos de seguridad: nacional, interior, pública y civil. No obstante, antes de explicar en qué consiste cada una es necesario revisar el concepto de seguridad para partir de aquí hacia los otros conceptos de seguridad. En general, seguridad significa la cualidad de seguro; es decir, está ligado a las nociones de garantía, protección, defensa, libertad, salvedad y tranquilidad ante las amenazas. Como señalé, el término securitas deriva del adjetivo securus y éste, a su vez, del verbo curare, por lo que remite a la idea de cuidarse en toda la extensión de la palabra, la seguridad entonces supone un concepto mucho más amplio que la protección, la protección es la acción propiamente de auxiliar y/o socorrer, en cambio la seguridad además de auxiliar es también prever y restablecer. “La seguridad implica una exigencia fundamental del hombre que tiene por objeto controlar su destino y disponer libremente de su propia vida; así, en el hombre la seguridad no se presenta como un anhelo accidental o de coyuntura sino como una parte esencial de su naturaleza racional. El hombre necesita proceder racionalmente, con conocimiento de causa, es decir con certeza para intentar lograr sus fines. La idea de seguridad está relacionada íntimamente con la percepción de libertad y de orden social. El hombre requiere de mayor seguridad en la medida que pretende

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Cavalla Rojas, Antonio, op. cit., pp. 368 y 369.

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ejercer plenamente su libertad de manera responsable y cuando, por consiguiente, valora el orden social establecido que le permite condiciones para su desarrollo individual”.17 “La seguridad es una necesidad de la persona y de los grupos humanos, así como un derecho inalienable del hombre y de las naciones. Bajo cualquier ángulo tiene un valor relevante, ya sea desde el punto de vista religioso, filosófico, antropológico, sociológico, jurídico, político, económico o militar”.18 “Entonces, el concepto de seguridad hay que entenderlo en su debida dimensión e importancia de lo que significa para el desarrollo actual de una nación con necesidades, intereses y aspiraciones propias. Si la acción humana se caracteriza por el ejercicio de la libertad y de la racionalidad, los intereses individuales y colectivos deben confluir en el proceso de convivencia social, de tal suerte que la articulación armónica de ambos se oriente para alcanzar el desarrollo político, económico, social y cultural. Seguridad y desarrollo se presentan así como dos conceptos complementarios dentro de los fines y los medios que corresponde realizar el Estado”.19 En cuanto al concepto de seguridad nacional se puede decir que “es el conjunto de condiciones necesarias para garantizar la soberanía, la independencia y la promoción del interés de la nación, fortaleciendo los componentes del proyecto nacional y reduciendo al mínimo las debilidades o inconsistencias que puedan traducirse en ventanas de vulnerabilidad frente exterior”.20 Por su parte, el Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos de Desarme entiende que “la seguridad es una condición en que los Estados consideran que no existe peligro de ataque militar, presión política o coerción económica, de manera que pueden seguir libremente su propio desarrollo y progreso”.21

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Rosas Ramírez, Salomón, La seguridad pública en México: elementos para el diseño de una política pública en el Distrito Federal (tesis), México, Universidad Iberoamericana, 1998, p. 29. 18 Thiago Cintra, José, Seguridad nacional y desarrollo, Diplomado de Análisis Político, México, Colegio de México, 1991, p. 40. 19 Rosas Ramírez, Salomón, op. cit., p. 30. 20 Herrera Casso, Luis, Balance y perspectiva en el uso del concepto de seguridad nacional en el caso de México. En busca de la seguridad pérdida, op. cit. 21 Aguayo, Sergio, Diplomado Universitario sobre Derechos Humanos para Servidores Públicos, México, Universidad Iberoamericana, enero-julio de 1993.

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Es decir, que en el concepto de seguridad nacional se interpreta que no existe entidad más adecuada para proporcionar seguridad que el Estado. Entonces, las acciones de seguridad nacional tienen que ver con todo lo que pone en peligro al Estado y lo que pudiera atentar contra la paz entre naciones. Como propósito de la acción del Estado se encuentr la protección de los intereses nacionales, entre los que destacan, en la doctrina tradicional, la integridad territorial y la soberanía que implica la autonomía de un pueblo para autodeterminarse en su forma de gobierno. Actualmente, el concepto de soberanía está en revisión, ya que la globalización, los bloques económicos y la interdependencia son una realidad de la cual no se puede abstraer ningún Estado. Para la seguridad nacional, las amenazas a los intereses nacionales provienen siempre de acciones políticas de otros estados que buscan imponer sus propios intereses. Sin embargo, “el dilema de la seguridad parece haber tomado una conformación novedosa, ya que las amenazas surgen no de acciones político-militares de otros Estados, sino de poderosas fuerzas que rebasan la capacidad de control o manejo de cualquier Estado”.22 De esta manera, James R. Harding define seguridad nacional como: “todo aquello que pone en peligro al Estado nacional, no sólo militarmente, sino también lo que pudiera atentar contra la paz hemisférica como el terrorismo, el narcotráfico, la inmigración ilegal, la contaminación ambiental y la violación de patentes y derechos de autor”.23 La seguridad nacional refleja a la nación como un todo, es decir, integra las concepciones de seguridad individual y colectiva para proporcionar en determinado territorio el clima de orden y tranquilidad necesarios para que las actividades nacionales se desarrollen en beneficio de la nación. Para el caso de la seguridad nacional, la función primordial de brindar la seguridad es del gobierno, pero su responsabilidad no es exclusiva ya que involucra también a la nación. Así, “la seguridad, como bien de una nación e imperativo moral de su sobrevivencia, exige cooperación de la comunidad nacional como un todo”,24 es decir, de los individuos e instituciones. Como ya señalé, los conceptos de seguridad y desarrollo interactúan permanentemente. Es conveniente observar que en las naciones desarro22 23 24

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Idem. Artículo publicado por Dolía Estévez en El Financiero, mayo 20 de 1994, p. 44. Thiango Cintra, José, op. cit., p. 53.

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lladas, comparativamente, existen mayores condiciones de seguridad, y en tanto éstas existen una nación tiene más facilidad para lograr su desarrollo. En México la primera alusión oficial al término seguridad nacional se presentó en el Plan Global de Desarrollo 1980-1982. Más tarde, en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 se define a la seguridad nacional como la herramienta para mantener las condiciones de libertad, paz y justicia social dentro del marco constitucional, y en 1989 se crea el Gabinete de Seguridad Nacional integrado por las secretarías de Gobernación, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marina y Procuraduría General de la República. En el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, publicado en mayo de 1995, no se define qué es la seguridad nacional. Sin embargo, se refiere a ella al tratar el tema de la soberanía asociando las ideas de identidad nacional, integridad territorial, política exterior, autodeterminación, nacionalismo, unidad nacional, Estado de derecho, democracia, desarrollo social, crecimiento económico y fortalecimiento de nuestra cultura, y se dice que fortalecer la soberanía es el principio rector de la política de seguridad nacional y de la política exterior. Los objetivos, estrategias e instrumentos que una y otra utilicen deberán subordinarse a ese principio. En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, publicado en mayo de 2001, se incluyen las siguientes estrategias de seguridad nacional: a) Concebir la seguridad nacional desde una visión amplia destinada a prever y hacer frente a situaciones que amenacen la paz, la vigencia del orden jurídico, el bienestar y la integridad física de la población y que pongan en riesgo la permanencia de las instituciones o vulneren la integridad del territorio. b) Desarrollar una doctrina que guíe la identificación, valoración y evaluación de aquellos factores que puedan poner en riesgo la seguridad nacional y que brinde una protección efectiva frente a riesgos y amenazas a los intereses vitales de México. c) Elaborar una agenda de riesgos para promover prácticas de prevención en las acciones gubernamentales, mediante un análisis sistematizado de los riesgos que amenacen la seguridad nacional. d) Diseñar un marco jurídico e institucional que respete las garantías constitucionales de los ciudadanos, asegurando la coordinación entre las dependencias del Poder Ejecutivo Federal y la congruencia en el funcionamiento de los tres órdenes de gobierno.

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e) Anticipar y prever con oportunidad y eficacia los riesgos y amenazas a la seguridad nacional, la gobernabilidad democrática y el Estado de derecho, mediante la operación de un sistema de investigación, información y análisis que, apegado a derecho en su actuación, contribuya a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano. Las directrices de acción se pueden resumir en: preservar la integridad territorial, espacio aéreo y de los mares territoriales y patrimoniales del país, frente a otros estados; asegurar la vigencia del Estado de derecho y vigilar nuestras fronteras; actualizar la planeación estratégica del Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada mexicanos; fortalecer la capacidad militar de respuesta inmediata a emergencias y desastres; fortalecer el resguardo de las instalaciones vitales del país; asegurar la unidad de criterios entre la Federación y las entidades federativas en el combate al narcotráfico, al lavado de dinero, tráfico ilegal de armas y al terrorismo; fomentar nuestra identidad nacional al interior y en el extranjero con las comunidades mexicanas; actualizar el marco legal en materia de servicios de inteligencia nacional y aprovechar la cooperación internacional en el intercambio de información. Finalmente, cabe señalar que aunque en nuestra Constitución Política no se hace referencia expresa a la seguridad nacional se señalan diversas medidas para preservar la existencia del Estado. El artículo 29 de la ley suprema establece la posibilidad de que el Presidente de la República suspenda las garantías individuales previstas por la propia Constitución en aquellos casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto ..., podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente rápida y fácilmente a la situación. Asimismo, la fracción III del artículo 118 afirma que las entidades federativas no podrán, sin consentimiento del Congreso de la Unión, hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro inminente, que no admita demora, y el artículo 119 señala que los poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los estados (entidades federativas) contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o trastorno interior les prestarán igual protección, siempre que sean excitados por la legislatura del estado o por su ejecutivo, si aquella no estuviera reunida, es decir, a petición de parte.

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En el mismo sentido, el Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para Toda la República en Materia de Fuero Federal, en sus artículos del 123 al 145 tipifica como delitos una serie de conductas en los llamados Delitos contra la Seguridad de la Nación, entre los que se inscriben: traición a la patria, espionaje, sedición, motín, rebelión, terrorismo, sabotaje, conspiración (incitación o invitación a ejecutar alguno de los anteriores), a los que podríamos ubicar en el contexto de la seguridad nacional. En relación con la seguridad interior, conviene puntualizar cuál es su ámbito de competencia para estar en posibilidad de delimitar su margen de acción y su importancia en esta cadena que tiene como eje central una aspiración vital del núcleo social. La seguridad interior se circunscribe a la actividad del Estado que le asegura a la nación una garantía contra los antagonismos y presiones que se manifiestan dentro del territorio de un país. Sobresale entre ellos la presión de carácter subversivo, así como también supone la defensa de instituciones. La seguridad interna o interior se define como “la garantía, en grado variable, proporcionada principalmente por el Estado a la nación a través de acciones políticas, económicas, psicosociales y militares para que, una vez superados los antagonismos y presiones en el ambiente interno del país, se pueda conquistar y mantener los considerados objetivos nacionales permanentes”.25 “A la seguridad interna hay que concebirla como la parte de la seguridad nacional que se preocupa por los antagonismos y presiones de orden interno; es decir, problemas que teniendo un origen externo o interno se manifiestan en vulneración de soberanía, violencia, subversión, corrupción, infiltración ideológica, dominación económica o disgregación social, con lo que alteran las reglas establecidas de convivencia social y las posibilidades de desarrollo”.26 La seguridad interior tiene como objetivo superar, neutralizar y reducir antagonismos o presiones que se producen interfronteras. Por ello, sus acciones tienden a contrarrestar todas las formas que pueden perturbar el orden interno.

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Thiago Cintra, José, op. cit., p. 42. Rosas Ramírez, Salomón, op. cit., p. 41.

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Terrorismo, narcoterrorismo, asaltos, secuestros y/o acciones que tienden a destruir los valores y principios nacionales son el tipo de acciones que conforman los llamados procesos subversivos concatenados, usualmente con carga ideológica, de cualquier origen, forma o naturaleza, que se manifiestan en el ámbito interno de un país, y que quebrantan o tienen por meta minar o destruir los objetivos nacionales, ya sea atacando a las instituciones, controlando progresivamente a la población o destruyendo los valores de la nacionalidad. Aquí, la función del Estado es impedir o eliminar dichas acciones. “Asimismo, existe otra serie de acciones de seguridad interior que tienden, más que a contrarrestar situaciones ya dadas, a evitar posibles antagonismos o presiones. Se trata de acciones que buscan mantener el clima de paz social cuando se presume confrontación entre grupos de la sociedad, acciones que están orientadas a garantizar la soberanía y la integridad del patrimonio nacional ante amenazas separatistas de inspiración regional o internacional, étnicas, culturales, políticas o económicas; y de aquellas que pretenden preservar la integración nacional cuando puedan ser flanco de acciones políticas, económicas, psicosociales y militares orientadas por individuos e intereses extranjeros”.27 En relación con la seguridad pública, en los párrafos anteriores acordamos diversos eslabones en la conceptualización genérica de la seguridad, corresponde entonces concretar el ámbito de la seguridad pública. “Este tipo de seguridad tiene el objetivo de hacer prevalecer el orden público evitando toda clase de violaciones que podríamos llamar comunes, es decir no aquellas que se refieren a los antagonismos o presiones que atañen a la seguridad interior. Así, la seguridad pública se relaciona con la seguridad individual en la que el individuo cuenta con las garantías de libertad, propiedad y protección contra actos delictivos, y con la seguridad comunitaria que genera condiciones a los grupos sociales para relacionarse política, económica y socialmente en un marco de estabilidad del interés social”.28 “La seguridad pública se orienta a disciplinar el comportamiento de la sociedad mediante acciones normativas del orden público, por lo que podemos definir a la seguridad pública como ‘la garantía que el Estado

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Ibidem, p. 42. Ibidem, p. 44.

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proporciona a la nación con el propósito de asegurar el orden público’”.29 Analizada de esta forma, hay que entender a la seguridad pública como un factor determinante de la gobernabilidad de un país, cuyo objetivo es garantizar que la ciudadanía pueda lograr su bienestar dentro del respeto al orden jurídico. “El concepto de seguridad pública hace referencia a la protección que se proporciona a través del mantenimiento de la paz pública mediante acciones de prevención y represión de ciertos delitos y faltas administrativas que la vulneran. Su operación la ejercen las instituciones de administración y procuración de justicia y las estructuras que conforman las policías preventivas”.30 Así, se habla que “la seguridad debe ser entendida como el conjunto de normas, políticas y acciones coherentes y articuladas que tienden a garantizar la paz pública a través de la prevención y represión de los delitos y de las faltas contra el orden público, mediante el sistema de control penal y el de policía administrativa”.31 La seguridad pública incorpora todas las condiciones de orden que garantizan la paz de una comunidad nacional e incluye también acciones de prevención de riesgos naturales y de los generados por el hombre para lograr el orden y con ello la tranquilidad pública. La importancia de la seguridad pública es trascendental si observamos que trata de evitar las alteraciones del orden social, a la convivencia armónica entre los individuos y al respeto a sus derechos. Por ello, González Uribe dice: “el valor formal de la seguridad adquiere una decisiva importancia cuando se trata de la conservación de un orden social firme y pacífico”.32 Es oportuno señalar que en la legislación mexicana la seguridad pública se ha elevado ya a rango constitucional. En el artículo 21 se establece que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en las respectivas competencias que la Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. El artículo 2o. de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal define a la seguridad pública, establece sus objetivos y determina que ésta

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Thiago Cintra, José, op. cit., p. 42. Fundación Mexicana Cambio XXI, Seguridad pública y justicia. Retos y propuestas, México, 1994, p. 9. 31 Ibidem. 32 González Uribe, op. cit., p. 204. 30

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es un servicio cuya prestación en el marco de respeto a las garantías individuales corresponde de manera exclusiva al Estado y tiene por objetivo: I. Mantener el orden público. II. Proteger la integridad física de las personas así como sus bienes. III. Prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía. IV. Colaborar en la investigación y persecución de los delitos. V. Auxiliar a la población en caso de siniestro y desastres. Por último, en relación con el concepto de seguridad civil, es importante aclarar que ésta no es parte de la seguridad nacional, está inmersa en la seguridad integral, como una política más que adopta el Estado de acuerdo con el interés nacional para alcanzar los objetivos nacionales a través del poder nacional, convirtiéndose en una política pública del Gobierno, insertada en el proceso de modernización que experimenta el país en la actualidad; además se caracteriza por la participación ciudadana o civil que debe existir como condición, a diferencia de las otras seguridades, las cuales las autoridades son las responsables de llevarlas a cabo. Respecto a la seguridad civil, es conveniente aclarar algunos aspectos de tipo semántico, tales como: ¿por qué llamamos al concepto seguridad civil y no protección civil, defensa civil u otros? En primer lugar, el concepto seguridad es mucho más amplio y completo que cualquier otro, como ya se dijo, la palabra seguridad significa, referida en este caso al Estado, “conjunto de medidas y condiciones de orden y de poder que garantiza la paz interna y su integridad e independencia frente al exterior”, nominalmente seguridad denota: tranquilidad, calma, orden, garantía, confianza, desde el punto de vista de la administración pública; “velar por la seguridad de los ciudadanos”. Por lo tanto, abarca prácticamente todos los conceptos que exige un sistema de seguridad con respecto a la población, que es la prevención, mitigación, auxilio y el restablecimiento, o sea, prevenir una contingencia, ayudar en el momento y reconstrucción del daño. Este concepto es el que más se adecua al objetivo del trabajo, además cumple con los requisitos para que funcione un verdadero sistema integral de seguridad civil. Encontramos una concepción de seguridad civil que es interesante incluir, la utiliza Adolfo Aguilar Zinser en su libro Aún tiembla: “al decla-

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rarse una zona de desastre, se hace automáticamente un llamado para que se pongan en operación, coordinadamente, mecanismos de defensa civil concebidos y organizados de antemano. La sociedad civil cubre su espacio y ejerce, plenamente, la autoridad que le confiere el desastre, no el gobierno. En el desastre la sociedad no ayuda ni se solidariza con el gobierno, ambos se complementan y cada cual cumple su misión. Esa es la idea”.33 Al margen de esta concepción, que contiene varios aspectos importantes que destacar, significa que: la sociedad civil cubre un espacio y ejerce su autoridad en caso de un desastre, en donde participa y decide, complementándose y vinculándose con el Gobierno, que en un momento dado sirve como un ejercicio de democracia y coadyuva a restablecer la situación, pues la sociedad a través de su participación ocupa ese espacio que tiene reservado entre el desastre y el Gobierno, cumpliendo una función de vital importancia en el proceso de su seguridad que nadie puede ocupar y que puede quedarse vacía. Entonces, en tal caso, el desastre rebasaría la capacidad de respuesta del Gobierno mismo, y de la sociedad. Por ello, en este sentido podemos decir que sociedad política más sociedad civil es igual a atención al desastre. Como ya quedó demostrado durante los sismos de 1985, el Gobierno por sí solo no pudo atender una situación de desastre, así como también por sí sola la sociedad tampoco pudo, de allí que ambas sociedades deben trabajar conjuntamente y complementarse una de la otra. De acuerdo con la revisión conceptual realizada, aplicando los seis principios básicos para las políticas públicas que plantea Fred Frohok, vinculado a nuestro esquema, podemos decir que, conforme al principio de conducción, se refiere a la línea que adopta el Estado para dirigir y orientar sus acciones con decisiones correctas hacia objetivos específicos, o sea, es la guía que por derecho tiene el Estado para conducir a la nación, sin dicha conducción provocaría una falta de liderazgo y en consecuencia habría una ingobernabilidad, para ello el Estado deberá coordinar y articular a las instancias encargadas de la seguridad para conducirlas hacia un mismo objetivo. Respecto al principio de regulación, supone que debe existir equilibrio y armonía entre los actores que forman la sociedad, mediante acuerdos y concertaciones, en donde la falta de una negociación equilibrada, un diálogo y sensibilidad provocaría deterioro del “tejido” social y crearía un clima de inseguridad y violencia. 33

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Zinser Aguilar, Adolfo y otros, Aún tiembla, México, Grijalbo, 1986, p. 90.

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Los principios de distribución y su redistribución requieren de un reparto justo y proporcional de acuerdo con las necesidades de cada quien, de los bienes y servicios que proporciona el Estado a la sociedad. La no aplicación de ambos principios origina una inequitativa distribución de la riqueza y una deficiente impartición de justicia y, por tanto, impunidad, así como también genera un sentimiento general de desconfianza. El principio de capitalización supone que el Estado deberá beneficiar en sus políticas al mayor número de personas para que su política tenga un verdadero impacto social en las mayorías, a fin de mitigar y resolver sus problemas. Asimismo, dicho principio debe observar el máximo de beneficios sociales al menor costo posible, lo que significa que los recursos del Estado deben racionalizarse y administrarse lo mejor posible para que alcancen; la inobservancia de este principio trae como resultado el dispendio y la creciente pobreza generalizada entre la sociedad y, por lo tanto, el beneficio de unas minorías sobre las mayorías, lo cual crea desigualdad. Por último, en relación con el principio ético de las políticas públicas, lo dejamos al final no porque sea el menos importante, sino porque con este principio terminamos el planteamiento formulado al inicio de nuestra exposición, en relación con los objetivos, interés, poder y potencial nacional, así como a las tres políticas fundamentales que adopta el Estado para alcanzar sus objetivos e intereses nacionales. Sin duda, creo que este principio es uno de los más importantes, ya que el principio ético del Estado debe ser el rector de su conducta para el diseño de sus políticas, lo que significa que es la base de la actuación del Estado. La ética le da sentido al Estado. En este caso, la ética es la parte de la filosofía que estudia lo bueno y lo malo de la conducta humana. Antonio Gómez Robledo decía: “su misión es proponer a la voluntad su bien verdadero”.34 “Ella se ocupa de examinar problemas como el de la libertad, los valores que el hombre debe tratar de realizar y el fundamento, origen y fuente de la moralidad”.35 “La moralidad, son reglas morales que regulan el comportamiento de los hombres para realizar el valor de lo bueno”.36 “El principio de la moral es ‘haz el bien y evita el mal’, no obstante, este principio a medida 34

Campillo Saínz, José, La ética en el servicio público, México, INAP, 1996, p. 11, Serie Proxis, núm. 87. 35 Idem. 36 Idem.

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que se van concentrando, ofrece dudas y problemas y en ocasiones graves derivaciones bajo el influjo de la pasión, de malos instintos o de un deseo de autojustificación. Quien no vive como piensa, acaba pensando como vive”.37 “Las normas éticas se convierten en jurídicas cuando adquieren relevancia especial para la convivencia y el grupo social considera que deben ser obligatorias”. De las ideas anteriores se infiere algo muy importante que es necesario exponer para los fines de este trabajo referente a la ética profesional: “Es el tenor del grupo, el espíritu que anima a la profesión y da sentido a su práctica. Para un profesional su desarrollo moral como persona se logra a través de su desarrollo moral profesional. La profesión es el camino que hemos escogido para servir a los demás y realizarnos a nosotros mismos. Los códigos de ética profesional contienen reglas que se refieren propiamente a la conducta moral y otras que, a su vez, tratan del honor, la dignidad y al debido ejercicio de la profesión”.38 En este sentido, los servidores públicos tienen un papel muy importante dentro de las tareas del Estado, en las que de ellos, a su vez, “dependen la existencia misma de la colectividad a ellos, como legisladores corresponde establecer el orden jurídico que habrá de regir a la sociedad. En sus demás funciones, a ellos les toca salvaguardar a la soberanía, procurar y administrar la justicia, garantizar el orden, la seguridad y la Paz, velar por el respeto de las libertades y los derechos del hombre, asegurar la prestación de los servicios públicos y procurar el bienestar de la sociedad”.39 El licenciado José Campillo Sainz, en una conferencia magistral, pronunciada en el INAP, habló acerca del decálogo del servidor público, el cual enumera los siguientes aspectos que deben considerarse: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 37 38 39

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“Ama y asume como tuyos los fines de tu actividad. Sé leal. Sé probo. Sé veraz. Sé eficiente. Sé discreto.

Ibidem, p. 12. Idem. Ibidem, pp. 16 y 17.

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7. 8. 9. 10.

Sé imparcial. No abuses nunca de tu autoridad. Sé cortés y comedido y ... Cumple y haz cumplir la ley”.40

En este sentido, Albert Camus expresa las siguientes ideas acerca del papel moral del Estado: “Las doctrinas no son eficaces por su novedad, sino solamente por la energía que transmiten y por el espíritu de sacrificio de los hombres que les sirven”.41 “El amor por la verdad no impide tomar partido”42, “La política no necesita de genios, sino de principios que la sustenten”.43 Por otro lado afirma: “no basta exigir orden para gobernar bien, sino hay que gobernar bien para lograr el único orden que tiene sentido, no es el orden el que retuerza la justicia, sino la justicia la que da su certeza al orden”.44 Conceptualizar el principio ético de la política pública, la inobservancia y la no aplicación de este principio lleva principalmente a la falta de credibilidad en las instituciones, debido a la incongruencia entre lo que se dice con lo que se hace, así como también al ocultamiento de la información, al no decir la verdad de “cara” a la sociedad tiene un alto costo social; por otro lado, la falta de ética conlleva a la corrupción, tanto de índole económico, político, social y moral. Por ello como dice Camus: “El Estado no necesita de reformas económicas, ni políticas, ni sociales, sino lo que se necesita es una reforma moral”.45 El Estado necesita rescatar los valores éticos en este nuevo milenio, porque sin éstos, aunado a una falta de confianza, de credibilidad, impunidad, corrupción, inseguridad, deterioro del “tejido” social, ausencia de democracia, hace vulnerable al Estado y jamás podrá lograr sus intereses nacionales (metas), ni alcanzar, a su vez, sus objetivos nacionales (fines), lo que se traduciría en una ausencia o deficiente implantación de las políticas de bienestar social, desarrollo económico y seguridad integral del Estado, lo que conduciría a un grave riesgo para la supervivencia del Estado mismo.

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Ibidem, p. 9. Camus, Albert, Moral y política, Madrid, Nueva Alianza, 1984, p. 37. 42 Ibidem, p. 23 43 Ibidem, p. 37. 44 Ibidem, p. 33. 45 Ibidem, p. 45. 41

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Sin un sentido ético del Estado no sólo afectaría los intereses y objetivos nacionales, sino también no se aplican las políticas de bienestar, desarrollo y seguridad, lo que provocaría un atentado contra la existencia misma del Estado, por la inseguridad en la que viviría. Para concluir, lo que pretendo en este capítulo es ir un paso más allá de lo que podría suceder, con la finalidad de reflexionar y meditar y estar alerta, mediante la visualización del rumbo que debemos tomar hacia este nuevo milenio, a fin de evitar la desaparición del Estado, en este caso, el mexicano. Por ello, si le damos un sentido ético al Estado e instrumentamos convenientemente una política pública de seguridad integral, como ya se ha afirmado, estamos seguros que nuestro país continuará y saldrá adelante en el futuro próximo.

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ASPECTOS

GENERALES

Desde hace tiempo el tema de la seguridad pública está en el centro del debate de nuestra comunidad. En el ámbito social la seguridad y la justicia han pasado a ser objeto de análisis y crítica constantes, lo cual es lógico si recordamos que la seguridad pública es una de las exigencias más sentidas de la ciudadanía y necesita ser atendida de manera eficiente y oportuna por el Gobierno. La seguridad pública forma parte esencial del bienestar de una sociedad. Un Estado de derecho genera las condiciones que permiten al individuo realizar sus actividades cotidianas con la confianza de que su vida, su patrimonio y otros bienes jurídicos tutelados están exentos de todo peligro, daño o riesgo. Ante la realidad de un Estado que no cumple con una de sus principales funciones, la de suministrar seguridad, los ciudadanos tendrán que centrar todos, o gran parte de sus esfuerzos, en la defensa de sus bienes y derechos. A efecto de poder contar con una visión integral del problema que hoy en día constituye una de las exigencias más sentidas de la población, y reclama una solución pronta y eficaz por parte del Estado, es necesario remontarnos a la génesis del mismo y en primera instancia determinar cuáles son las razones por las que el hombre se ha organizado en comunidad. La respuesta a esta pregunta la encontramos en las agrupaciones más primitivas, donde se pone de manifiesto que una de las principales razones que llevan al hombre a unirse con otros de su misma especie es una cuestión de seguridad. Así, mediante un acuerdo social, busca la defensa de los bienes que considera fundamentales para su sobrevivencia y posteriormente para su desarrollo como miembro de la comunidad. 125

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En la evolución de las comunidades primitivas, que nacen de manera natural para la protección y defensa de sus intereses, encontramos el establecimiento de normas que tienen por objeto delegar la función de defensa en los individuos más aptos para tales fines. A estos hombres responsables de la seguridad se les otorga la facultad de usar la fuerza como medio necesario para mantener el orden. Así, son aceptados como vigilantes del bienestar colectivo, investidos con la autoridad necesaria para hacer valer las disposiciones y las necesidades de todos por medio de la fuerza. Después, con el surgimiento del Estado moderno, se establecen los mecanismos contractuales que buscan proporcionar seguridad al ciudadano ante posibles violaciones de sus derechos y libertades por parte de otros individuos. Específicamente, en lo referente a nuestro Derecho Positivo encontramos el fundamento primario del régimen jurídico de la seguridad pública en el artículo 21 de nuestra Ley Fundamental, que a partir de la reforma de diciembre 31 de 1994 establece que: “la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública”. Así, parte de un principio orgánico de coordinación e integración, lo cual en forma alguna implica una derogación del principio de división de poderes y autonomía de los Estados, pues lejos de convertir a la función de seguridad pública en materia federal la voluntad del legislador fue establecer canales permanentes de articulación institucional, que permitan una mayor eficacia operacional, tal y como el referido precepto constitucional lo señala, al establecer que “la Seguridad Pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en las respectivas competencias que esta Constitución señala”. La función de seguridad pública se encuentra vinculada a la idea de participación. En efecto, la seguridad no puede alcanzarse con estrategias y acciones aisladas de la autoridad; exige la articulación y coordinación de todos los órganos que intervienen en los tres niveles de gobierno a lo cual deben sumarse instituciones encargadas de educación, salud, desarrollo social, inclusive la sociedad civil misma. De ahí que la visión en torno a la seguridad pública deba ser una visión global e incluyente que al tratar de tutelar valores aceptados por todos nos lleve a una sociedad más justa. Si se parte de la base de que el Estado es el encargado de vigilar el orden público y de garantizar la paz y la seguridad de la comunidad se

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deberá analizar primero ¿cuáles son los valores que debe proteger el Estado mexicano en esta fundamental función de seguridad pública?. En un intento por contestar adecuadamente esta pregunta, es necesario partir del estudio y análisis de la relación entre los valores y el derecho, y puesto que este trabajo no pretende entrar en la polémica ideológica en torno a los valores, se tratará el tema a partir de la naturaleza normativa propia del derecho, cuyos juicios de valor imperativo encuentran su justificación en los valores del orden jurídico. La norma, como juicio de valor imperativo, prescribe la obligatoriedad de ciertas conductas, en razón de la realización de determinados bienes o valores, a decir, el bien común, la justicia y la seguridad. Así, la seguridad es un valor supremo al que tiende el derecho, que en su aspecto subjetivo denota la convicción interna del individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos no serán objeto de ataques violentos, o que si éstos llegaren a producirse será protegido. Dicha convicción encuentra su fundamento en la existencia real y objetiva de un orden social organizado. Como función del Estado, la seguridad pública es el mecanismo idóneo para la realización de ese valor supremo del derecho que es la seguridad en su concepción genérica. Así, el Estado, mediante la coordinación de actividades, como prevención, persecución, sanción de delitos y reinserción del delincuente, salvaguarda la integridad y derechos de las personas, preserva las libertades y mantiene el orden y la paz públicos. Cabe destacar la evolución que ha tenido la noción de seguridad pública, porque hoy ésta es mucho más incluyente. En efecto, en un principio era dable identificar la seguridad pública y el orden público, éste entendido como un estado de legalidad normal en el que la autoridad ejerce sus atribuciones y los gobernados obedecen sin protesta. Sin embargo, esta concepción ha resultado insuficiente, por lo que actualmente el concepto de seguridad pública, además de garantizar el orden público, debe garantizar el ejercicio de los derechos y las libertades de la colectividad.

VALORES TUTELADOS POR LA SEGURIDAD PÚBLICA EN EL DERECHO POSITIVO MEXICANO A partir de la tendencia de los estudiosos del Derecho, a identificar los fines de la norma con los valores que la misma tutela, podemos sostener que las finalidades del Sistema Nacional de Seguridad Pública son el punto

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de partida para determinar los valores que nuestro Derecho Positivo mexicano tutela mediante la función de seguridad pública a cargo del Estado. El artículo 3o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública refiere los fines específicos del Estado en sus funciones de seguridad pública, textualmente establece: “la seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos”. Por lo tanto, podemos referir que son tres los principales valores protegidos por el Estado en su función de seguridad pública:

L A VIDA Y LA INTEGRIDAD DE LA PERSONA Sin temor a equivocarnos podemos afirmar que la vida es el valor supremo de todo ser humano y, por tanto, el primero y principal valor que debe ser objeto de una adecuada protección jurídica y material por parte del Estado. Además, para que los individuos tengan la posibilidad de desarrollar sus potencialidades dentro del conglomerado social es imprescindible una especial protección a su integridad física. La tutela de estos valores se lleva a cabo a través de actividades de prevención, con las que se busca evitar la realización de ciertas conductas que el legislador a descrito como típicas en el ámbito penal, por afectar los bienes jurídicos más importantes. Aunado a esta función preventiva nuestra legislación establece normas complementarias que buscan proteger este valor fundamental contra posibles actos de la autoridad y prohíbe detenciones arbitrarias, tortura, tratos o sanciones crueles, inhumanos o degradantes, mutilación, infamia, marcas, azotes, palos, tormento y cualquier otra pena inusitada y trascendental. También, reserva la pena de muerte para ciertos delitos, tales como: traición a la patria, parricidio, homicidio, entre otros. No obstante, en la actualidad esta pena es inaplicable por no estar prevista en ningún código penal, ni en el ámbito federal ni en el ámbito estatal.

L OS DERECHOS Y LAS LIBERTADES DE LAS PERSONAS La tutela de los derechos humanos y la preservación de sus libertades implica la protección de los individuos frente al Estado; específicamente

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nuestra Constitución política, en su parte dogmática, reconoce los derechos fundamentales de todo individuo, esos que le son inherentes y que reclama ante el ordenamiento jurídico por su simple calidad de ser humano. Las garantías individuales son otro de los valores tutelados en un régimen de seguridad pública. Estos valores son tutelados en el ámbito de todas las actividades estatales incluidas en la función de seguridad pública. Así, la población encuentra protegidos sus derechos y libertades contra cualquier acto de autoridad, ya sean actos de molestia (artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) o de privación (artículo 14) por parte de cuerpos policiales en labores de investigación o prevención; de los agentes del Ministerio Público o personal de las procuradurías; de magistrados, jueces y demás miembros del Poder Judicial, y en el ámbito administrativo, de los custodios o personal distinto de los centros de readaptación social. De los preceptos referidos se deriva una doble consecuencia, por un lado, los miembros de la sociedad y del Estado están obligados a respetar los valores descritos en dichas garantías. Sin embargo, se otorga facultad al Estado para afectarlas mientras cumpla con todas y cada una de las formalidades esenciales de los procedimientos que para tales supuestos establece la ley.

EL ORDEN Y LA PAZ PÚBLICOS El orden público es una condición necesaria para la subsistencia del Estado mismo, sin él se está en presencia de una sociedad desordenada, gobernada por el caos y la anarquía, circunstancias que conducen al Estado a su autodestrucción. En efecto, en una sociedad donde el orden y la paz públicos no tengan un papel fundamental difícilmente puede hablarse de ejercicio de libertades individuales y salvaguarda de derechos. El orden público es el sustento de la cohesión social que motiva la existencia del Estado, de ahí que su preservación sea requisito esencial para la conservación y desarrollo de las libertades y derechos del individuo como ser social. Puede afirmarse que la función de seguridad pública en su tutela del orden y paz públicos tiene como objetivo principal la conservación del Estado de derecho. Las consideraciones anteriores demuestran que la función del Estado en materia de seguridad pública no es otra sino crear y conservar las

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condiciones necesarias para que la sociedad y sus integrantes ejerzan sus libertades y derechos en un ambiente de tranquilidad, sin transgredir las libertades y los derechos de los demás, lo que les permitirá desarrollar plenamente sus aptitudes y capacidades. El dilema de la seguridad pública es realizar su función para lograr el mantenimiento de la paz y el orden, sin afectar los derechos y las libertades de los individuos. Las instituciones encargadas de la seguridad pública deben lograr un equilibrio entre la coerción y el respeto de los valores éticos tutelados por el derecho. Así, la protección de los valores fundamentales del hombre legitimará el ejercicio de la fuerza.

SEGURIDAD PÚBLICA Y PROCURACIÓN DE JUSTICIA Para entender de manera precisa lo que el concepto de seguridad pública implica para el Estado mexicano es necesario referirnos a los ordenamientos que han tenido por objeto estructurar los sistemas de seguridad pública dentro de nuestra sociedad. Entre otros, es importante destacar la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación en noviembre 11 de 1995 y reformada por decreto publicado también en dicho Diario en noviembre 30 de 2000. Este ordenamiento que conceptualiza a la seguridad pública como la “función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos” tiene por finalidad desarrollar los principios constitucionales conforme a los cuales la Federación, el Distrito Federal, los estados y municipios deben coordinar sus recursos, esfuerzos y acciones en el campo de la seguridad pública; y encuentra su fundamento en el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En términos de esta norma es factible analizar la referida función estatal en sus cuatro principales ámbitos.

PREVENCIÓN Y VIGILANCIA Esta parte es la más importante del sistema de seguridad porque implica atacar las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales,

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así como formular políticas, y realizar programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos. En una antigua visión de la función de seguridad pública el Estado centraba sus acciones en los aspectos de vigilancia y protección contra la delincuencia, actividades que aun cuando son imprescindibles están enfocadas únicamente a los efectos y no a las causas de la criminalidad a las cuales debe darse mayor interés; entre estas causas destacan: educación, cultura, valores, vivienda, distribución de la riqueza, empleo y entorno social y familiar. En efecto, la delincuencia es resultado de un problema mayor que padece todo el orden social, problema que debe atenderse de manera integral. Por esto no podemos tratar el tema de seguridad pública si atendemos exclusivamente al índice delictivo, porque el número de delitos cometidos a diario en una ciudad indican las condiciones existentes en diversos campos. Es ahí donde se necesita un análisis de fondo y solucionar los problemas para evitar la comisión del delito. Por lo tanto, existe una titánica tarea por realizar en los ámbitos social y económico. Seguramente en una sociedad en que sus miembros encuentren satisfechas sus necesidades fundamentales habrá menor tendencia a la comisión de delitos. El planteamiento de que a la delincuencia sólo se le puede combatir si se reprime y sanciona a los delincuentes es atacar el problema por sus consecuencias más obvias, pero no es la solución. Esta función de prevención y vigilancia, en principio, la realizan los cuerpos policiacos, implica el patrullaje cotidiano, con el objeto de generar las condiciones necesarias para evitar la comisión de ilícitos, o para detener a los autores de conductas antisociales, que al hacerlo alteran la tranquilidad, paz y orden públicos que deben imperar en cualquier sociedad. Sin embargo, esta acción no es exclusiva de los cuerpos policiacos, es indispensable la integración de la ciudadanía. El ciudadano es hoy factor fundamental de nuestra sociedad, es importante percatarnos que estamos ante una ciudadanía más fuerte, más participativa, más crítica, más preparada y politizada, que exige seguridad pública, pero también exige participar en esta función del Gobierno. Durante el tiempo que ocupé el cargo de Procurador General de Justicia del Distrito Federal traté de estimular la participación ciudadana en diversas líneas concretas, a decir: •

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Denunciar el delito. El ciudadano apoya ampliamente a la autoridad al denunciar el delito, pues le proporciona el insumo más valioso de la investigación, que es la información. A partir de

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este elemento se estructuran y desarrollan políticas y programas específicos para combatir el delito. Participar con las autoridades. La ciudadanía puede hacer mucho con la autoridad, sus propuestas respecto a la seguridad pública son fundamentales, porque es el ciudadano quien vive día tras día esta ciudad, y él mejor que nadie la conoce, sabe dónde se cometen delitos, qué tipo de delitos, cuáles son las horas más peligrosas en ciertas zonas, y demás datos que ayudan a la autoridad en su lucha contra la delincuencia. Colaborar en medidas de prevención. El ciudadano puede ayudar mucho a prevenir el delito, no sólo en funciones de capacitación en las que escuelas, organizaciones sociales y comunidades tienen un papel definitivo, sino también tomando medidas básicas de seguridad. Cada ciudadano que se cuida y que cuida a los suyos participa en hacer una ciudad más segura.

PROCURACIÓN DE JUSTICIA Procurar justicia es representar a la sociedad, es defender el derecho y es ejercer la acción penal contra quienes transgreden el orden jurídico cometiendo un delito, o no ejercerla cuando así lo dispone la ley. El Ministerio Público, del que es titular el Procurador, tiene a su cargo velar por el respeto a la ley; para ello tiene el apoyo de la policía judicial, es exclusivamente a estos funcionarios a quienes corresponde esta labor. En efecto, el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: “La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo el mando inmediato de aquél”. Son numerosas las funciones que jurídicamente corresponden a la Procuraduría: representar los intereses sociales, perseguir e investigar delitos, integrar averiguaciones previas, ejercer ante el Poder Judicial la acción penal, actuar y dar seguimiento a los procesos penales, participar en la representación de los menores y los discapacitados, colaborar en establecer una política criminal, cuidar los derechos humanos, proteger los derechos de las víctimas y velar por la observancia de todo el orden jurídico de nuestra sociedad.

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Concretamente, como titular de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (1995-1997), tuve la oportunidad de percibir la demanda de los ciudadanos, una demanda encaminada a obtener seguridad y justicia. Así, entonces se sabía que era urgente un cambio real y de fondo, por lo que trabajé cuatro líneas prioritarias: 1. 2. 3. 4.

Recuperar la confianza del ciudadano. Crear mejores condiciones de seguridad para la ciudad. Combatir frontalmente la delincuencia, y Combatir a toda costa la impunidad.

Estos objetivos no fueron sino la respuesta a las demandas más sentidas de la ciudadanía, mismas que se evidencian en diversos foros y son reflexión cotidiana de muchos especialistas y comunicadores sociales.

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA En esta etapa finaliza el papel del Ministerio Público como órgano investigador y, en su caso, inicia su papel de acusador con el ejercicio de la acción penal. Así, en el momento en que el Ministerio Público da cuenta a la autoridad judicial de la comisión de hechos delictivos y de sus posibles autores ésta deberá seguir el proceso previsto en los ordenamientos legales, otorgando al probable responsable la plena garantía de defensa consagrada en nuestra Carta Magna. En efecto, el artículo 21 de nuestra Ley Fundamental establece que “la imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial”.

REINSERCIÓN SOCIAL Uno de los principales fines de la pena, como sanción que se impone al responsable de la comisión de un delito, es la readaptación del delincuente, de aquí que podamos afirmar que la pena no tiene una finalidad retributiva y, por lo tanto, el Estado, al imponerla, no sustituye a la venganza social, su papel es otro: colocar al infractor en condiciones que le permitan reingresar a la sociedad.

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El artículo 18 constitucional aporta las bases sobre las que se debe estructurar un sistema de readaptación social que garantice la reinserción del delincuente. Así, establece que: “Los gobiernos de la Federación y de los Estados organizarán el sistema penal en sus respectivas jurisdicciones, sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo y la educación como medios de readaptación social del delincuente”. Las cuatro partes antes analizadas constituyen la base institucional de la seguridad pública. Su atención exige una visión global que incorpore, a su vez, al fundamento jurídico y a la participación social. Es conveniente destacar el importante papel que tiene la procuración de justicia en la seguridad pública del país; es parte medular que no podemos olvidar. En efecto, la eficaz investigación y persecución de los delitos es un factor esencial en el abatimiento de la impunidad y la lucha contra la delincuencia, lo que sin duda genera un clima de respeto generalizado al orden jurídico y conduce a la meta de una ciudad segura en beneficio de todos los habitantes. Es por lo anterior, que en su momento, como titular de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, puse especial interés en transformar la institución. Para ello promoví un cambio de fondo a través de cuatro estrategias principales: •

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Legalidad. Este principio garantizado por nuestra Constitución implica que los funcionarios en su diaria función pública se apeguen escrupulosamente a lo dispuesto por la norma jurídica. Así, al gestarse un cambio dentro de la institución se tuvo que trabajar directamente en el marco jurídico y se expidió la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y su respectivo Reglamento, ordenamiento que estableció las bases de una Institución profesional, especializada y moderna, cuyas prioridades son el respeto a los derechos humanos y la atención a los derechos de las víctimas. Profesionalización. Es imprescindible crear una cultura de servicio entre los encargados de procurar justicia, lo cual debe ir acompañado de una mayor preparación técnica. Hoy es frecuente observar bandas criminales cuyos miembros son gente sumamente preparada, así quienes se enfrentan a ellos deberán contar con iguales o mejores elementos. En su momento, en la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal se dio la mayor importancia a este aspecto, incluso se creó el Instituto de

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Formación Profesional. Éste contó con un consejo consultivo en el que participaron personalidades como el doctor Sergio García Ramírez; se renovó la planta de profesores y se elaboraron nuevos planes y programas de estudio. Especialización. Ante una delincuencia cada vez más preparada que utiliza tácticas cada vez más complejas es necesario pensar en tácticas más adecuadas para atacar al delito. Una de ellas es crear células integrales que se especialicen en el estudio de ciertos delitos específicos, donde el Ministerio Publico, la Policía Judicial y los peritos mantengan una estrecha comunicación que les permita afrontar a la delincuencia. Modernización. La actividad del Ministerio Público de investigación y persecución de delitos necesita mejores y mayores recursos materiales. Es necesario poner tecnología moderna al servicio de la lucha contra la delincuencia.

“Es evidente que la justicia y la seguridad en nuestra gran ciudad constituyen un reto complejo y difícil. Hay muchos intereses, inercias, vicios añejos y prácticas erróneas. Sin embargo, creo que es posible transformar la realidad con trabajo entusiasta, firmeza de convicciones y altura de ideales. Queremos que México sea mejor, que salga de sus problemas, que avance, que se desarrolle, que sea mejor para nosotros, pero sobre todo, mejor para nuestros hijos. El esfuerzo es mayor, pero es mucho lo que cada quien puede hacer para que esto se logre. Por lo tanto, debemos empeñarnos en hacer lo más que podamos, sinceramente, en la función que nos ha sido encomendada. Cada quien en su espacio, cada quien cumpliendo bien, y más que bien su tarea. Hoy es el tiempo de la ciudadanía, del ciudadano. Debemos tener muy claro que el ciudadano es el actor central de la política y que es quien tiene y debe seguir teniendo el poder y la fuerza. En México tenemos Constitución, leyes e instituciones, así también tenemos la voluntad de respetarlas y hacerlas valer: lo que no es más que un Estado de derecho”.*

* Mensaje final de la comparecencia del Procurador General de Justicia del Distrito Fedreral ante la Asamblea de Representantes, marzo 22 de 1995.

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LA CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA TRANSNACIONAL Y SUS PROTOCOLOS ADICIONALES. UN NUEVO MARCO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL Eduardo Ibarrola Nicolín

INTRODUCCIÓN El inicio del nuevo milenio ha consolidado los notables avances y cambios políticos, económicos, tecnológicos y científicos que se lograron en las últimas décadas del siglo pasado y plantea nuevos retos al hombre. Hoy, el número de democracias en el mundo es cada vez mayor; la observancia y respeto a los derechos humanos se han convertido en una constante; los bloques comerciales y el intercambio comercial son una realidad en los continentes; los equipos de telecomunicaciones permiten transmitir datos en segundos de un lado al otro de la Tierra e informar al mundo de acontecimientos tan solo un instante después de ocurridos. Desafortunadamente, dichos avances también han evidenciado lo vulnerable de la modernidad y se han convertido en nuevas amenazas para la seguridad de los estados y de la comunidad internacional en su conjunto, ya que éstos también los han aprovechado, el terrorismo, la delincuencia organizada y, en general, grupos con los más diversos propósitos ilícitos, para expandir y fortalecer sus actividades, casi siempre más allá de las fronteras de los estados. La delincuencia organizada transnacional es una de las amenazas más graves para la seguridad pública y nacional de los estados, e importante factor de inestabilidad en diversas regiones del mundo. Las organizaciones criminales que antaño se dedicaban a actividades delictivas muy específicas, con alcances locales limitados, hoy han logrado diversificar 137

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titución, realizó importantes esfuerzos para promover la adopción de medidas a nivel universal contra la delincuencia organizada transnacional. Durante el primer periodo de sesiones de esta Comisión la Delegación del Gobierno italiano propuso celebrar una conferencia mundial a nivel ministerial que tuviera como tema central sea la cooperación multilateral contra la delincuencia organizada transnacional. De esta forma, del 21 al 23 de noviembre de 1994 se realizó en Nápoles, Italia, la Conferencia Ministerial Mundial sobre la Delincuencia Transnacional Organizada, en la cual se aprobaron la Declaración Política y el Plan de Acción Mundial de Nápoles, documentos que inspiraron las negociaciones de una convención internacional en esta materia. Después, y con base en la Declaración de Nápoles, la Asamblea General de la ONU emitió las resoluciones 53/111 y 53/114, ambas de diciembre 9 de 1998, por las que decidió establecer un comité especial intergubernamental de composición abierta, con la finalidad de elaborar una convención internacional contra la delincuencia organizada transnacional y de examinar la preparación de instrumentos internacionales que abordaran los problemas de la trata de mujeres y niños, la lucha contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego y el transporte ilícito de migrantes. Las negociaciones del proyecto de Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus protocolos adicionales constituyeron el punto de partida de una nueva etapa de cooperación entre los países. El hecho que ésta tenga como propósito fortalecer los derechos y obligaciones adoptados en otras convenciones internacionales, así como proveer un marco jurídico en los casos en que los estados no cuenten con tratados específicos, la convierten en un instrumento de suma importancia para la cooperación internacional. De la misma manera, los protocolos adicionales a esta Convención constituyen elementos de suma utilidad para combatir tres fenómenos que aquejan a nuestras sociedades: tráfico y transporte ilícitos de migrantes; fabricación y tráfico ilícitos de armas de fuego, sus partes, componentes y municiones, y trata de personas, especialmente de mujeres y niños. El Gobierno de México, a través de las secretarías de Relaciones Exteriores, de Gobernación, de la Defensa Nacional y de Marina, así como de la Procuraduría General de la República, participó activamente en las 12 reuniones del comité especial en las cuales se negociaron y concluyeron la Convención de Palermo y sus protocolos.

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la justicia y los delitos graves),3 cuando éstos sean de carácter transnacional y entrañen la participación de un grupo delictivo organizado. Para efectos de la Convención, un delito será de carácter transnacional:4 si se comete en más de un estado; dentro de un solo estado, pero una parte sustancial de su preparación, planificación, dirección o control se realiza en otro; se comete dentro de un solo estado, pero entraña la participación de un grupo delictivo organizado con actividades en más de un estado, o se comete en un solo Estado, pero tiene efectos sustanciales en otro. Por su parte, se define como grupo delictivo organizado5 el estructurado por tres o más personas, que existe durante cierto tiempo y que actúa concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o tipificados con arreglo a la Convención con miras a obtener un beneficio de orden material. No obstante que la Convención no tiene como principal propósito homogeneizar las legislaciones penales de las partes éstas acordaron, durante su negociación, establecer diversos compromisos que les permitirán contar con estándares legislativos básicos en materia sustantiva y adjetiva para combatir de manera eficaz la delincuencia organizada en sus distintas manifestaciones. En virtud que una de las estrategias más efectivas para combatir a la delincuencia organizada transnacional es atacar su capacidad económica, las partes de la Convención adoptaron los siguientes compromisos en materia de combate y prevención del lavado de dinero: – –

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Penalizar el lavado o blanqueo del producto de, por lo menos, los delitos graves a que se refiere la Convención. Establecer un régimen interno de reglamentación y supervisión de las instituciones financieras y de otros órganos situados dentro de su jurisdicción que puedan ser utilizados en el lavado de activos. Garantizar la cooperación e intercambio de información a nivel nacional e internacional.

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Delitos tipificados con arreglo a los artículos 5o., 6o., 8o. y 23 de la Convención. Artículo 3o., párrafo 2, incisos a y d. 5 Artículo 2o., inciso a. 4

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pación en algún delito contemplado en la Convención, esto, sin perjuicio de la responsabilidad penal que corresponda a las personas físicas que hayan perpetrado los ilícitos. Referente al tema de la jurisdicción, la Convención obligará a las partes a adoptar las medidas necesarias para establecer su jurisdicción respecto de los delitos tipificados con arreglo en la misma cuando el delito se cometa en su territorio; a bordo de un buque que enarbole su pabellón, o en una aeronave registrada conforme a sus leyes. Asimismo, de manera facultativa, las partes podrán establecer jurisdicción para perseguir, enjuiciar y sancionar delitos cometidos contra uno de sus nacionales, por uno de sus nacionales o se cometa en el extranjero con miras a preparar la comisión de una conducta delictiva de carácter grave en su territorio. Respecto a la extradición y a la asistencia jurídica mutua en materia penal, la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional contiene capítulos muy específicos sobre estas materias. Es oportuno señalar que México, igual que otros países, concibe a la Convención como un instrumento de cooperación internacional complementario y no derogatorio de otros tratados bilaterales o regionales en estas materias. En el caso de la extradición las partes adquieren los compromisos de agilizar los procedimientos de extradición y simplificar los requisitos probatorios con respecto a cualquiera de los delitos previstos en la Convención. Asimismo, se obligan a que si se niega la extradición por razón de la nacionalidad del reclamado someterán el caso sin demora injustificada a sus autoridades competentes a efectos de que sea enjuiciado, siguiendo un procedimiento conforme a la legislación del estado donde se encuentre el delincuente. Desde 1931 estas disposiciones están plasmadas en nuestro Código Penal, en el artículo 4o., que establece: “Los delitos cometidos en territorio extranjero por un mexicano contra mexicanos o contra extranjeros; o por un extranjero contra mexicanos, serán penados en la República, con arreglo a las leyes federales, si concurren los requisitos siguientes: l. Que el acusado se encuentre en la República; II. Que el reo no haya sido definitivamente juzgado en el país en el que delinquió, y

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Como se puede apreciar, el contenido de esta Convención es coherente con nuestro sistema jurídico y en ningún momento se contrapone a lo dispuesto por nuestra Constitución Política; inclusive las disposiciones en ella previstas, en caso de ser aprobada por el Senado de la República, complementarán y reforzarán el marco jurídico mexicano en materia de cooperación internacional.

PROTOCOLOS Las disposiciones generales establecidas en la Convención se complementan con las disposiciones previstas en sus tres protocolos adicionales, los cuales abordan tres de las expresiones de la delincuencia organizada transnacional que más afectan no solamente a los estados, sino a los individuos: trata de personas, en especial mujeres y niños, tráfico de migrantes y el tráfico ilícito de armas y sus componentes. A continuación me refiero brevemente a dichos protocolos.

Protocolo Adicional para Prevenir, Suprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente de Mujeres y Niños La trata de personas es uno de los fenómenos delictivos que más preocupan a la comunidad internacional, ya que por definición constituye una gravísima violación a la dignidad del ser humano. Lo anterior queda claramente expresado en el inciso a) del artículo 3 de este Protocolo que define esta conducta delictiva como la captación, transporte, traslado, acogida o recepción de una persona, por cualquier medio o método, a fin de explotarla, ya sea sexualmente, a través de la prostitución, o sometiéndola a trabajos o servicios forzosos, la esclavitud, prácticas análogas, e inclusive a la extracción de órganos. La intención de este Protocolo es prevenir y combatir el tráfico de personas y facilitar la cooperación internacional en esta materia. Sin embargo, uno de los aspectos más importantes que este instrumento internacional prevé es la protección de las víctimas, así como el otorgamiento a éstas de beneficios sociales, como hospedaje, asistencia médica y legal. Este nuevo instrumento proveerá un marco jurídico importante para que las organizaciones criminales que se dedican a la trata de personas no

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Establecer como agravantes poner en peligro la integridad o vida de los migrantes o la existencia de tratos inhumanos o degradantes. El establecimiento de medidas de prevención y cooperación en contra de este ilícito, así como para la protección a los migrantes.

Es conveniente señalar que uno de los aspectos más relevantes de este protocolo es que excluye de responsabilidad penal a los migrantes víctimas de alguna de las conductas previstas en el mismo instrumento. La Delegación de México que participó en las negociaciones de estas disposiciones se opuso en todo momento a que de manera alguna pudiera plantearse algún tipo de responsabilidad penal para los migrantes, quienes, finalmente, son las víctimas de este ilícito. Las disposiciones de este protocolo son coherentes con la política mexicana en la materia, por lo que, sin duda, su ratificación reforzará las medidas que las autoridades de México han adoptado para enfrentar este fenómeno.

Protocolo de Armas El tráfico de armas y sus componentes es uno de los ilícitos que mayor riesgo representan para la seguridad pública y nacional de los estados. Este ilícito generalmente está vinculado a otras conductas delictivas, como narcotráfico o terrorismo; además, las armas que son objeto del tráfico ilícito con frecuencia se utilizan para cometer delitos comunes. Por lo anterior, es indispensable lograr una amplia cooperación internacional para detectar y desmantelar las redes de traficantes de armas. El protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas, componentes y municiones, tiene como propósito promover, facilitar y reforzar la cooperación entre los estados para prevenir, combatir y erradicar la fabricación y tráfico de las mismas. De conformidad con el Protocolo, los estados partes se comprometen a tipificar como delito la fabricación y tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas, componentes y municiones, así como el establecimiento de medidas para prevenir este ilícito, entre ellas: creación de registros, marcación de armas, sistemas de licencias y autorizaciones, emisión de avisos de exportación e importación e intercambio de información, entre otros.

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Sin duda, la ratificación de este Protocolo por parte de México complementará el amplio marco jurídico con que ya cuenta nuestro país en esta materia.

CONCLUSIONES La suscripción de esta Convención internacional multilateral, sus protocolos y su eventual ratificación y entrada en vigor, dotará a los estados miembros de las Naciones Unidas de un amplio marco jurídico para combatir a la delincuencia organizada, que incluirá instrumentos como: extradición y asistencia jurídica en materia penal; nuevos métodos y técnicas de investigaciones especiales; aseguramiento y posterior decomiso de los bienes instrumentos o productos del delito y la posibilidad de que éstos sean compartidos con otros estados; el compromiso de los estados para analizar la posibilidad de realizar investigaciones conjuntas con pleno respeto a la soberanía; protección de víctimas y testigos; la asistencia técnica y capacitación de personal, todas figuras jurídicas fundamentales y necesarias en un marco legal contra la delincuencia. Lo anterior permitirá a los estados partes, entre ellos, eventualmente nuestro país, cooperar en estos ámbitos de manera eficiente, aun cuando no existan acuerdos bilaterales o regionales en las materias que incluye esta Convención, con lo que se multiplican de manera significativa las posibilidades de enjuiciar a los integrantes de organizaciones criminales y lograr sentencias condenatorias. Como se deduce de lo expuesto, las disposiciones contenidas en la Convención y sus protocolos adicionales son total y completamente coherentes con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el resto de nuestro sistema jurídico, por lo que no dudo que ya aprobados por el Senado de la República y plenamente en vigor constituirán una importante y poderosa herramienta para combatir eficazmente la delincuencia organizada transnacional.

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LOS DESAFÍOS DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO. PERCEPCIÓN NEGATIVA DE LA SEGURIDAD PÚBLICA: CIUDAD DE MÉXICO Y REPÚBLICA MEXICANA René Alejandro Jiménez Ornelas Colaboradores: Marypaola Janett Maya López Aarón Víctor Reyes Rodríguez Lucía Mirell Moreno Ayala Maricela Juárez Monroy Olimpia Romero Nava Yesenia Pedroza González

LA DIMENSIÓN DE LA DELINCUENCIA La violencia que padece actualmente la población mexicana se traduce en un problema de seguridad pública, tanto por la dimensión que ha adquirido la muerte por dichas causas como por los efectos materiales y emocionales que ocasiona. Su origen se encuentra en factores históricos, demográficos, psicológicos, económicos, biológicos, sociales, entre otros. Lo anterior lleva a considerar que el estudio y análisis de este problema social debe profundizarse y ser una condición necesaria que permita disminuir el incremento de víctimas de todas las edades y grupos sociales, además de revertir la franca desconfianza respecto a las instituciones, los programas y los responsables de la seguridad pública, así como abatir la creciente presencia del crimen organizado en las esferas del poder y de la delincuencia. 149

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Entre las múltiples formas de violencia que se presentan, una de las que más dañan el tejido social es la generada por la delincuencia. A pesar de los costos que este problema representa en términos personales, comunitarios, económicos y sociales, su investigación ha sido soslayada y en gran medida obstaculizada por los funcionarios en turno. Como todo problema social, la delincuencia debe analizarse cuidadosa y sistemáticamente para encontrar explicaciones racionales y después estar en condiciones de elaborar planes de acción tendentes a su solución. Los factores determinantes de la creciente inseguridad que viven los mexicanos son de diversa naturaleza y abarcan el campo de acción de distintas disciplinas. A ello se debe que su conocimiento sistemático se convierta en una necesidad prioritaria para la sociedad mexicana. En México podemos traducir como resultado de conductas delictivas la impunidad, el soborno, el crimen organizado y el vandalismo, que amenazan la integridad individual y colectiva; es decir, la victimización de la violencia como producto de incertidumbre en la población, que es en lo cualitativo el resultado de la crisis económica, social, política y cultural de fin de milenio y principios del siglo XXI. En diversas etapas de la evolución de las sociedades humanas se pusieron en práctica acciones concretas para combatir la inseguridad. Un claro ejemplo lo constituyen las características de las ciudades de la Edad Media, verdaderas fortalezas, que garantizaban o prevenían cualquier amenaza a la seguridad de sus pobladores.1 Nuestras raíces, desde la Colonización española bajo la presencia y anuencia de la Iglesia católica, se han identificado con el sufrimiento de vejaciones y cruentas luchas que sólo después de la Independencia iniciaron un lento proceso de transformación de esa situación de esclavitud. Han transcurrido casi docientos años desde que nuestro país inició su vida independiente, sin embargo aún permanecen vestigios de trecientos años de dominación. En la actualidad aparecen nuevas formas de sometimiento y dominación de un nuevo poder hegemónico (E. U.) que incorpora a las manifestaciones violentas existentes, históricamente acumuladas, sus propias expresiones de violencia. Ante esta ecuación y dentro de un marco de globalización la violencia enmarca y estructura el binomio inseguridad-criminalidad y en asociación y financiera perversa. 1

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Acuña Pedro, Pablo, Seguridad e inseguridad urbana, Santiago de Chile, 1998.

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La violencia social y sus diversas manifestaciones suceden en un contexto histórico-social y su causalidad es de origen multidisciplinario. Lo anterior indica que estudiar la violencia tiene especificidades según el área de conocimiento que se trate. Desde la perspectiva jurídica la violencia está asociada con transgresiones a la ley y los acontecimientos violentos se enmarcan en los hechos criminales. Para la salud pública la violencia se define en relación con la agresión física que provoca intencionalmente daños capaces de producir secuelas temporales o permanentes, e incluso causar la muerte (Arellano R., 200, 5). A estas concepciones de las agresiones físicas se agregan situaciones subjetivas que también generan violencia en los individuos y en los colectivos. Desde la psicología, por ejemplo, Janine Puget y Rene Kaes (1985) señalan que: “La violencia es un mecanismo inherente al aparato psíquico al procurar deshacerse de aquello que lo perturba … La expulsión, la proyección y automutilación son mecanismos reconocidos en diferentes teorías psicoanalíticas en tanto modalidades primarias empleadas con el fin de una vivencia insoportable … pero ante todo se debe entender el fenómeno de la violencia como la violencia ejercida por el Estado como paradigma de la violencia social, puesto que aquellos encargados de proteger e imponer la ley son justamente quienes detentan un poder mortífero …”. Otras construcciones teóricas definen a la violencia como la manifestación de la agresión, del instinto de muerte, de la pulsión de una entidad diferente y la revisten tanto de eros como de tánatos (Hacker F., 1973). Algunos más la conceptualizan en términos de narcisismo o de mecanismos inherentes a la inermidad del infante y la consiguiente necesidad de recibir significantes de un Yo protésico (parental) (May R., 1974). Estos diversos campos de reflexión dimensionan las enormes dificultades que implica estudiar la violencia. Sin embargo, es posible establecer que la violencia social actual se nutre de factores históricos, demográficos, psicológicos, económicos, genéticos, sociales, entre otros, lo que lleva a considerar que el análisis de esta manifestación social debe profundizarse y delimitar los campos de estudio que se aborden. En resumen, es evidente que la violencia social requiere de diversas investigaciones acerca de su origen y causalidad, no es terreno exclusivo de una sola disciplina y no debe circunscribirse a posiciones teóricas únicas y definidas, como teorías sociales o del área médica, de la genética, teoría de la transición demográfica, la epidemiológica o a la aplicación de méto-

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dos con alto riesgo estadístico teórico. Es decir, lejos de adecuar la realidad a las necesidades metodológicas de teorías y modelos con limitaciones históricas, culturales y de construcción conceptual, el análisis de los factores causales de la violencia debe considerar el carácter multidimensional de esta problemática, que exija un trabajo conjunto a los especialistas de diversas áreas del conocimiento, desde las ciencias sociales como: demografía, economía, sociología, criminología, historia y antropología, hasta las relacionadas con la salud como: medicina, psicología y psiquiatría, sin olvidar la incorporación de las nuevas metodologías e instrumentos de análisis cuantitativo y cualitativo que ofrecen la aplicación de modelos matemáticos, la estadística misma, e inclusive la genética.

LA DELINCUENCIA, MANIFESTACIÓN CLARA DE LA VIOLENCIA SOCIAL El estudio de la violencia actual también debe incorporar nuevos factores que surgen o se redescubren. Entre dichos factores podemos referirnos a los problemas que la globalización económica genera a las sociedades, y que en lo inmediato ha fomentado el crimen organizado, que se caracteriza actualmente por la presencia de bandas criminales nacionales e internacionales. En cuanto a la reaparición de factores acumulados destaca en especial la impunidad y la corrupción en los cuerpos policiales, jurídicos y en todos los estratos sociales, que no es exclusiva de los países en desarrollo o del Tercer Mundo, puesto que la droga o los autos robados en México llegan sin grandes dificultades al mercado de Estados Unidos, Europa, Rusia, Asia, África, etc. La corrupción forma parte indisoluble de las estrategias globales del crimen organizado y en muchos casos de las estructuras financieras mismas de gran número de países del primer mundo, es decir, de los beneficiarios de los esfuerzos mundiales. Temas como la violencia social y algunas de sus manifestaciones ya sea la delincuencia, la violencia intrafamiliar, el tráfico de órganos, tráfico de armas, prostitución internacional y nacional, inseguridad y otros problemas, han adquirido sumo interés entre los sectores de la sociedad. Sin embargo, la insuficiencia de investigaciones que sustenten las características del fenómeno delictivo y su tendencia, así como la inexistencia de análisis comparativos imposibilitan las afirmaciones de carácter científico respecto al comportamiento del fenómeno, tema de este estudio.

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A diferencia de otras épocas, los medios de comunicación tienen un papel clave en la difusión de los hechos relacionados con la violencia y en la mayoría de los casos pueden influir en la percepción del público receptor. Lo anterior muestra la prioridad que tiene la realización de investigaciones, porque el conocimiento científico garantiza en mayor grado la objetividad de los resultados y el sustento de soluciones de largo y mediano plazos. Dadas la magnitud y complejidad del problema de la violencia, fue necesario realizar un importante esfuerzo interdisciplinario que permitiera ampliar los marcos teóricos, redefinir metodologías y seleccionar nuevos temas de estudio. Así se lograron avances significativos en el estudio de temas relacionados con los factores sociodemográficos de la violencia, específicamente en el campo de la mortalidad y de la desigualdad social. También se avanzó en la identificación de la nueva estructura de las causas de muerte que dependen en gran medida de los procesos y condiciones de bienestar regional. Se ha detectado el incremento de la violencia urbana en sus múltiples manifestaciones: robo, homicidio, lesiones, amenazas, violaciones, etc., asociadas con otros factores socioeconómicos que repercuten en la estructura familiar y que en muchos casos terminan en hechos de violencia intrafamiliar. El estudio de la violencia en México tiene un elemento común: la enorme dificultad para poder realizar análisis de tipo cuantitativo y cualitativo. Uno de los principales impedimentos es la carencia de información confiable, porque como es perfectamente conocido este tipo de información presenta un gran subregistro o en caso contrario el acceso a ella es muy limitado. Así, la existencia de la fuente de información con base en la cual se realiza este trabajo generará una perspectiva para la futura realización de instrumentos similares y optimizados. Esta es una alternativa viable para generar conocimientos imprescindibles que permitirán planear estrategias tendentes a transformar la situación actual y propiciar un entorno favorable para el desarrollo físico, emocional e intelectual de nuestra sociedad. Además, para entender de manera integral este hecho social es necesario avanzar no sólo en su cuantificación, sino en su conceptualización regional y nacional. Mucho se ha escrito acerca de la mala calidad de la información, de la incapacidad o inconveniencia para las autoridades responsables de ello, pero poco se habla de las formas de aprovechamiento de la información existente, de las aportaciones de los datos oficiales y de las medidas que

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pueden implantarse para resarcir la carencia de información. Esta investigación presentará aportaciones respecto a estos temas; quizá la perspectiva pueda parecer fría desde otros puntos de vista, sin embargo, con frecuencia el análisis de los datos y su comparación entre ciudades o regiones pueden crear conciencia respecto a la gravedad real que está adquiriendo la delincuencia, principalmente cuando cada uno de los datos analizados representará no sólo pérdidas económicas o materiales, sino además la violación a uno de los derechos más importantes como puede ser la vida o la libertad. Esta información es fundamental para observar el comportamiento del fenómeno delictivo en cada una de las zonas analizadas, verificar los factores que incrementan el riesgo para ciertos tipos de delitos (demográficos: edad, sexo, ocupación, estado civil, grado de escolaridad; temporales: hora, día de la semana, mes; sitio de ocurrencia); realizar análisis de tipo comparativo entre las diversas poblaciones y después proponer explicaciones de la incidencia delictiva de acuerdo con las características regionales que presenta el fenómeno violento en las áreas estudiadas. La generación de esta información en un momento oportuno puede propiciar el perfeccionamiento en la planeación de acciones de seguridad pública. Una de las formas primarias como se mide el fenómeno delictivo en nuestro país es contabilizando el número de denuncias presentadas ante el Ministerio Público y, en segundo término, por el número de consignaciones judiciales y de sentencias ejecutadas. Otra manera de medir la criminalidad es dividir el número de delitos conocidos entre determinado número de habitantes (usualmente 100 mil personas). El resultado de esta operación representa el índice de criminalidad de una ciudad o un país determinado. En un primer plano se puede decir que estas formas de medir la criminalidad son limitadas porque sólo se contabilizan los delitos registrados por las autoridades y se excluyen los no denunciados. Otro problema es la inconsistencia de los registros, no todos los delitos denunciados se registran en las estadísticas finales, quizá por errores de procedimiento, discrecionalidad o corrupción dentro de los sistemas de procuración y administración de justicia. En un segundo plano, la información obtenida por este medio proporciona una interpretación errónea del problema delictivo al utilizar cifras parciales, lo que imposibilita un diseño adecuado de políticas de atención en la materia. La erosión de la confianza entre autoridades y ciudadanos es una consecuencia negativa adicional.

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Está comprobado que los ciudadanos viven constantemente con el temor de ser víctimas de un delito. El miedo al delito, definido como el sentimiento de inseguridad general que padece la población, es un factor que opera negativamente contra la información oficial en cuanto a índices delictivos se refiere. Si partimos de que la seguridad es una condición humana indispensable que permite la sobrevivencia de los ciudadanos y a la cual las sociedades han respondido al generar mecanismos institucionales para salvaguardarla. El origen de la palabra seguridad proviene de securitas, que deriva de securus, que, en general, significa estar libre de pecado. Esta noción se convirtió en una meta de alcances utópicos, pero que en su defecto la viabilidad de atacar la inseguridad pública se materializa como un bien indispensable para la vida. Por ejemplo, las autoridades pueden informar de una disminución en los índices de criminalidad y encontrar una barrera de incredulidad por parte de los ciudadanos. Esta situación puede derivar en una desestabilización del sistema de justicia y, eventualmente, en alteraciones del orden social. Se ha señalado que si el miedo al delito no se atiende “puede abrir la vía a una regresión hacia la justicia privada”.2 En un tercer plano, los delitos registrados, más que una imagen clara de la criminalidad, son un indicador que sirve para evaluar el funcionamiento del sistema de procuración y administración de justicia. En el mejor de los casos, la criminalidad cuantificada a través de las denuncias nos permite conocer algunas características de los hechos delictivos, pero nos impide saber casi todo lo relacionado con sus víctimas. Se sabe que no todas las víctimas de un delito lo denuncian a la autoridad. Estudios realizados demuestran que la mayoría de ciudadanos optan por no denunciar los delitos de los que han sido víctimas, entre otras razones: por temor a represalias; desconfianza en que las autoridades capturen a los responsables; la pérdida de tiempo que implica presentar la denuncia; por evitar ser sujetos de chantaje o corrupción, considerar que el daño fue irrelevante o porque recibieron mal trato de las autoridades.3

2

En una encuesta aplicada en el Distrito Federal por la empresa Consultores en Investigación y Comunicación Zimat se puede constatar que los entrevistados dieron este tipo de respuestas. Veáse La Jornada, 4 de diciembre de 1997, p. 56. 3 Picca Georges, La Criminología, México, FCE, 1987, p. 94.

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La ausencia de denuncias ciudadanas genera la “cifra negra” u “oculta” de la criminalidad. Este desconocimiento de la criminalidad real dificulta planear estrategias para combatir la delincuencia. La Unidad de Análisis sobre Violencia Social del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM realiza actividades encaminadas a fortalecer las investigaciones y publicaciones que aporten datos confiables y proporcionen, al mismo tiempo, elementos de análisis novedosos en el tema de la violencia social. Para ello se aprovechan encuestas de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública mediante técnicas como CHAID, el modelo Loglineal, Logístico, entre otros. Todo esto es parte del desarrollo de investigaciones que cuenten con elementos de análisis estadísticos que enriquezcan el conocimiento acerca de la violencia social. A su vez, el proyecto fomenta redes académicas conformadas por instituciones nacionales y extranjeras que integren un equipo de investigación multidisciplinario continuo que aborde el tema de la violencia social desde un punto de vista integral. Otra línea de investigación ha sido trabajar conjuntamente con el Instituto de Geografía con el objetivo de elaborar mapas geoestratégicos que permitan detectar zonas de alto riesgo y sea posible combatir la delincuencia. Dichos atlas complementarán la información disponible. Los resultados de dichas actividades culminarán en la formulación de políticas de seguridad pública que integren los efectos de la causalidad de la delincuencia y de la no denuncia a las acciones de prevención de los tipos de delitos.

METODOLOGÍA El carácter complejo y multidimensional de la violencia determina que no existe una causa que produzca la violencia en las diversas maneras que se manifiesta. Es necesario distinguir entre “los factores que operan en el nivel individual, a nivel del hogar y a nivel comunitario o de la sociedad, género, edad, factores biológicos o fisiológicos, nivel socioeconómico, situación laboral, nivel educacional, uso de drogas o alcohol y el hecho de haber sufrido o sido testigo de abuso físico en la niñez” (BID, 1998). En las investigaciones, y en coincidencia con observaciones internacionales, el primer paso en la formulación de propuestas para disminuir la

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violencia es la generación de información confiable y su adecuado aprovechamiento. Esta actividad es fundamental para formular políticas y programas que enfrenten eficientemente la alta incidencia del fenómeno delictivo. La propuesta presentada por la Unidad de Análisis sobre Violencia Social (UNAVIS) es crear un Sistema de Encuestas sobre Victimización y Percepción de la Seguridad Pública que permita utilizar y complementar la información existente pero, sobre todo, que genere nueva información acerca de las características que adquiere el problema en los sectores de la población y en los ámbitos regional y nacional. Así, la conformación del Sistema de Encuestas permitirá presentar resultados que justifiquen la posible realización de encuestas similares en nuestro país, porque dicha información es fundamental en todo tipo de investigaciones que pretendan acercarse al fenómeno de la violencia, la delincuencia, la percepción ciudadana y la victimización. Las cifras que se presentan a continuación son resultado de encuestas realizadas en todo el país con 3,653 entrevistas a hogares, y en el Distrito Federal se levantaron 2,000 encuestas. En ambas se observó un intervalo de confianza de 95 por ciento y con un margen de error ± 2.2. La encuesta nacional se realizó del 26 de septiembre al 30 de octubre de 2000, y la del Distrito Federal del 7 al 11 de octubre del mismo año.

ANÁLISIS DE RESULTADOS La propuesta de un Sistema de Encuestas sobre Victimización y Percepción de la Seguridad Pública Nacional y Estatal tiene como estrategia generar información acerca de la ocurrencia real de la delincuencia y los factores causales que se asocian a los hechos delictivos.

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PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA SEGURIDAD PÚBLICA Vivir en esta ciudad es . . . 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Muy seguro

Seguro

Poco seguro

V a lle de México

In s e g u r o D.F.

Muy inseguro

Ns/Nr/Nc

Nacional

Fuente: Encuesta de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública en el D. F., realizada por PIIVIOS, CONSEGU y GAUSSC

Encuesta de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública a nivel nacional, realizada por PIIVIOS, ACNielsen y México Unido contra la Delincuencia.

En la gráfica se puede apreciar que los habitantes del Valle de México perciben su ciudad como insegura (39.1 por ciento), a diferencia del total nacional en donde 29.47 por ciento opina que es seguro y 11.14 por ciento que es inseguro. En cuanto al D. F., 38.43 por ciento declaró sentirse inseguro, con un bajo porcentaje en las actitudes extremas. Lo anterior nos lleva a considerar que la percepción de la seguridad en el lugar donde se vive en nuestro país es de inseguridad con tendencia a muy inseguro.

PERCEPCIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA NACIONAL En la gráfica se observa que la mayor proporción de individuos que han dejado de realizar alguna actividad por temor a ser víctimas se localizó entre quienes no han sido víctimas con 98.6 por ciento de las personas de este grupo, mientras que 96.1 por ciento ha dejado de realizar una actividad

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Continúa realizando las mismas de antes Llevar dinero en efectivo

35.0% 30.0%

Salir de noche

25.0%

Salir muy temprano Tomar un taxi

20.0%

Usar joyas

15.0%

Usar transporte público

10.0% Visitar a parientes o amigos que viven lejos Otra

5.0%

Ns/Nr/Nc

0.0% Sí

No

Fuente: Encuesta de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública a Nivel Nacional, realizada por PIIVIOS, ACNielsen y México Unido contra la Delincuencia.

a consecuencia de que han sufrido algún delito por temor a ser víctimas nuevamente. Los resultados anteriores indican que el temor a ser víctima es una variable que influye de manera determinante en las actividades que realizan los individuos. Entre las personas que han sido víctimas las actividades que han dejado de realizar son: llevar dinero en efectivo, salir de noche y usar joyas, con porcentajes de: 27.7, 26.6 y 26.3 por ciento, respectivamente. Por otra parte, los que no han sido víctimas de algún delito principalmente han dejado de usar joyas, 33.2 por ciento, seguido de llevar dinero en efectivo, con 28.40 por ciento, y en tercer sitio el salir de noche, con 20.20 por ciento de los casos de este grupo.

VALLE DE MÉXICO El temor a ser víctima de un delito ha llevado a tomar precauciones a 97 por ciento de los victimizados y a 98 por ciento de los que no. Se observa que entre los que sufrieron un delito se evita en primer lugar llevar dinero

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Continúa realizando las mismas de antes Llevar dinero en efectivo

40% 35%

Salir de noche

30%

Salir muy temprano 25% 20%

Tomar un taxi

15%

Usar joyas 10%

Usar transporte público

5% 0% Sí

No

Visitar a parientes o amigos que viven lejos

Fuente: Encuesta de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública a Nivel Nacional, realizada por PIIVIOS, ACNielsen y México Unido contra la Delincuencia.

en efectivo (29.5 por ciento), lo cual se podría explicar con el argumento de que el delito que más se comete es el de robo, después usar joyas u objetos de valor (29 por ciento), porcentajes muy parecidos porque en realidad ambos denotan preocupación por salvaguardar sus bienes, enseguida de salir de noche. Por parte de los que no sufrieron un delito se observa que también han tomado precauciones en un porcentaje más alto, en algunos rubros, comparados con los victimizados, como usar joyas (37 por ciento), tomar un taxi (9 por ciento) o visitar lugares lejanos (6 por ciento). En las demás medidas de precaución tienen un porcentaje muy parecido a los afectados por un delito, lo cual denota una constante preocupación, sentimiento que han materializado en la toma de medidas precautorias contra el crimen.

DISTRITO FEDERAL De las personas víctimas de algún delito 56 por ciento ha dejado de realizar actividades por temor a serlo nuevamente, mientras que las que no han

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H A D E J A D O D E R E A L IZA R A C T IV ID A D E S

44%

56%

62%

38%

N O H A D E J A D O D E R E A L IZ A R

H A D E J A D O D E R E A L IZ A R

Fuente: Encuesta de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública en el D. F., realizada por PIIVIOS, CONSEGU y GAUSSC.

sufrido algún delito la mayoría sigue con sus actividades en 62 por ciento. Lo anterior nos lleva a considerar que el cambio de algunos hábitos en las personas está determinado en parte por el hecho de ser víctimas o no serlo.

PERCEPCIÓN CIUDADANA DEL DESEMPEÑO DE LAS AUTORIDADES EN EL VALLE DE MÉXICO, D. F.

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Excelente

Bueno

Regular

Valle de México

Malo

D. F.

Pésimo

Ns/Nr/Nc

Nacional

Fuente: Encuesta de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública en el D. F., realizada por PIIVIOS, CONSEGU y GAUSSC. Encuesta de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública a nivel Nacional realizada por PIIVIOS, ACNielsen y México Unido contra la Delincuencia.

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La opinión acerca del desempeño de las autoridades se mantiene a nivel nacional y Distrito Federal como regular: 45 por ciento, 45 por ciento y 55 por ciento para el Valle de México, Distrito Federal y nacional, respectivamente. Es de notar la diferencia del Valle de México, donde 21.9 por ciento piensa que la actuación es pésima, contra el nacional que es de 8.8 por ciento y el Distrito Federal con 11.8 por ciento. Es decir, en la capital del país y su zona conurbada se tiene una opinión negativa de la actuación de las autoridades que supera la media nacional.

CONCLUSIONES Para estudiar hechos sociales como la violencia la UNAVIS se ha dedicado a actividades encaminadas a investigar y publicar los resultados de la cifra negra de la delincuencia y la criminalidad, a través de elementos cuantitativos y cualitativos. La percepción de la seguridad pública a nivel nacional y Valle de México muestra que las medidas de prevención que ha tomado la gente son mayores entre las personas que no han sido víctimas de delitos. En general (sin considerar el ser víctima de un delito o no), los principales hábitos que se han dejado de realizar son: llevar dinero en efectivo, usar joyas y salir de noche. En el caso del Distrito Federal las víctimas del delito han dejado de realizar algunas actividades, mientras que las no víctimas continúan realizando actividades normalmente. Respecto a la percepción de la seguridad que tiene la población en las distintas regiones (Distrito Federal y Valle de México) ésta tiende a ser insegura, mientras que en todo el país es poco segura. Lo anterior puede deberse a la poca confianza que tiene la ciudadanía respecto al desempeño de las autoridades, ya que se centra en regular. Para concluir, queda de manifiesto que estudiar la violencia en sus manifestaciones exige un esfuerzo analítico que incorpore dimensiones históricas a situaciones socioeconómicas generadoras de las grandes desigualdades sociales y que no excluya los procesos actuales de impunidadcorrupción.

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RENÉ ALEJANDRO JIMÉNEZ ORNELAS

Manzanera Rodríguez, Luis, Criminología: criminalidad femenina (Teorías y Reacción Social), 3a. ed., México, Porrúa, 1998. —— Victimología (Estudios de la Víctima), 3a. ed., México, Porrúa, 1996. Muñoz, S., “Criminalidad”, Fuentes específicas: Cuaderno del hincapié, núm. 17, Nuevas dimensiones de la criminalidad y de la prevención del delito en el contexto del desarrollo: desafíos para el futuro A/CON: 121/19 y 121/20; México, 1984. Quiroz Cuarón, A., B. Gómez Robledo y Argüelles, Tendencia y ritmo de la criminalidad en México, D. F., México, Instituto de Investigaciones Estadísticas, 1939. Rico, José María, Crimen y justicia en América Latina, México, Siglo XXI Editores, 1987. Ruiz Harrel, Rafael, Criminalidad y mal gobierno, México, Edit. Sansores y Aljure, 1998. —— “Índice delictivo PGDF”, Reforma, abril de 2000. Silver Isidore, Introducción a la criminología, México, CECSA, 1985, Serie Compendios Científicos. Taylor Walton, P. y J., Young, Criminología crítica, México, Siglo XXI Editores, 1981.

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CINCO PROPUESTAS PARA HACER MÁS EFICAZ NUESTRO DERECHO PENAL Gerardo Laveaga

La relación entre seguridad pública y Derecho parece obvia. No lo es. Al menos, no en la sociedad globalizada que nos ha tocado vivir. El antiguo Dura lex sed lex ha cedido su lugar en todo el mundo occidental a la exigencia de democratizar la elaboración, aplicación e interpretación de la ley y, más aún, a la desobediencia civil. Si antes se podía penalizar una conducta sin más explicación que la voluntad del legislador; si antes era posible esperar determinado comportamiento de un grupo o de otro, hoy la situación no es tan simple. La sociedad civil, cada vez más informada, cada vez más crítica, desea conocer –aunque no lo exprese con estas palabras– cuánto le cuesta una ley y qué beneficios le aporta. Enfrentada a la desilusión que en todo el mundo suponen los partidos políticos, busca e inventa nuevos canales para organizarse, protestar y participar en la toma de decisiones de su país. La seguridad pública no es ajena a este fenómeno, pero a diferencia de otros ámbitos, donde la participación social ha redimensionado los problemas o, incluso, ha encontrado soluciones para ellos, aquí el avance es lento; a veces nulo. De Melbourne a NuevaYork, de París a Buenos Aires, los índices delictivos aumentan constantemente y las conductas que más perjudican a una comunidad adoptan expresiones nunca antes vistas. Ni el mayor número de policías y cárceles, de fiscales y de jueces, logran disminuir esta tendencia. ¿Qué está ocurriendo? La izquierda atribuye el fenómeno a la pobreza y a la desigualdad, la derecha, a la impunidad. Quienes forman parte de una y de otra coinciden en que las instituciones en materia de seguridad pública están en crisis. Los fraudes millonarios que se cometen vía Internet, la sofisticada organización de narcotraficantes y secuestradores o los atentados del 11 165

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de septiembre de 2001 lo confirman: la delincuencia, en cualquiera de sus manifestaciones, es capaz de superar los métodos de seguridad –y aquí no vale el distingo entre la pública y la nacional– más modernos del planeta. Admito que vivimos en un “mundo desbocado” como lo ha anticipado Anthony Giddens, admito que nos enfrentamos a dificultades para cuya solución no siempre tenemos antecedentes, por lo tanto, me parece que es hora de redescubrir algunas de las instituciones que ya en otros momentos nos han sacado de apuros. En el caso de la seguridad pública, pienso en el Derecho Penal. Redescubrirlo, no obstante, implica tomar en cuenta el cambiante marco en el que nos estamos desenvolviendo; desechar los patrones clásicos y estar abiertos a nuevos planteamientos. Supone, asimismo, una revisión de lo que aún puede funcionar y de lo que, definitivamente, ya no funciona dadas las transformaciones del mundo moderno. Más allá de las teorías causalistas y finalistas, más allá del funcionalismo y de los puntos de vista italiano y alemán, en el caso de México es momento de crear y aplicar el Derecho Penal de acuerdo con las necesidades del país. En este horizonte me parece que quedan cinco asuntos pendientes en nuestra Agenda Nacional: 1. Despenalizar las conductas menos graves.- Con una policía que no se da abasto para perseguir los delitos que se cometen en México –hablo, particularmente, de los delitos del ámbito local–, con un rezago considerable en los juzgados penales y con nuestras cárceles sobrepobladas es urgente concentrar nuestros esfuerzos en prevenir y perseguir las conductas más dañinas para la sociedad. ¿Cuáles son éstas? Decidirlo es, en principio, tarea del legislador. Ya decidido, es conveniente que las penas se reserven para castigar a los individuos que de ningún otro modo puedan ser desalentados a actuar contra los intereses sociales. Si el Estado cuenta con otros mecanismos para lograrlo no debe desperdiciar su fuerza en perseguir y castigar las conductas menos graves. Sin embargo, la tendencia a penalizarlas va in crescendo, lo mismo que aumentar el número de años de prisión para castigarlas. La verdad es que si un individuo no teme a la amenaza de 4 años de cárcel tampoco temerá a 8 o a 16. La psicología criminal ha demostrado que el delincuente suele actuar convencido de que no será atrapado. Si buscamos un Derecho Penal eficaz es urgente devolverle el carácter subsidiario

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que le hemos arrebatado durante nuestro desarrollo político. Raúl Zaffaroni y quienes promueven el Derecho Penal Mínimo están en el camino correcto. No se vislumbra otro en un mundo globalizado. Cada vez que el Estado envía a un individuo a prisión está reconociendo que fracasó en las medidas de control elementales. 2. Explorar a profundidad las penas alternativas a la prisión.Aunque previstas en nuestros ordenamientos penales, las penas alternativas a la prisión constituyen, auténticamente, un campo vedado a la acción de nuestro Derecho Penal. Los jueces mejor preparados apenas se atreven a dictarlas y ni los funcionarios más experimentados saben cómo supervisar su ejecución. Son ya muchos los penalistas –con Roxin a la cabeza– que piensan que, en ocasiones, dependiendo de cada persona, es más efectivo, en términos sociales, un arraigo domiciliario o la suspensión del permiso para conducir automóvil que un par de años encerrado en una celda donde, ciertamente, no existen posibilidades de readaptación y sí, en cambio, muchas de ingresar a asociaciones ilícitas. Los encargados de procurar y administrar justicia harían bien en reunirse para discutir las ventajas y desventajas de estas penas, así como para llegar a acuerdos acerca de la forma en que un reo debe realizar el trabajo en favor de la comunidad. En los foros políticos y académicos es imprescindible reflexionar sobre este tema. 3. Facilitar la conciliación y la reparación del daño entre particulares.- En un número considerable de delitos patrimoniales la víctima no está interesada en que quien la dañó vaya a la cárcel sino en recuperar lo perdido. No siempre debe constituirse al poder público en árbitro de estos casos, sino, más bien, facilitar el arreglo entre los particulares, de modo que se llegue a arreglos amistosos o se exploren mecanismos de compensación más eficaces que los que hoy día prevé nuestra legislación a cargo del Estado. Algunos economistas como Gary Becker y Ronald Coase han hecho importantes contribuciones al respecto. 4. Democratizar el Derecho Penal.- Originadas por las tres propuestas anteriores –¿o, acaso, resultado de éstas?– es difícil pensar en un Derecho Penal eficaz que no sea producto del consenso. Hay aspectos que demandan destrezas técnicas para

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desarrollarse, pero hay otros que no. En la medida que una comunidad siente que ha creado el Derecho que la rige, podrá participar con mayor responsabilidad en su aplicación o coadyuvar a las autoridades para que lo hagan. A contrario sensum, cuando una comunidad opina que las normas que la rigen están concebidas para mantener los privilegios de ciertos grupos las violan en cuanto es posible. Democratizar el Derecho es uno de los remedios más contundentes para enfrentar la desobediencia civil. 5. Fortalecer las políticas públicas de carácter penal a nivel regional.- Aunque la tendencia mundial es globalizar la justicia –para ejemplo basta la creación de la Corte Penal Internacional– no debemos perder de vista que cada región tiene problemas inherentes a su propia estructura política y social: problemas específicos que sólo ella tiene los elementos para entender y descifrar. Sin renunciar a que ciertos delitos conserven su carácter local o federal es necesario examinar la posibilidad de que cada municipio busque y diseñe mecanismos de seguridad pública acordes con sus características y los respalde en disposiciones sancionadoras de carácter municipal. Desde luego, esto exigiría cautela y apoyos permanentes de las autoridades locales y federales. Siempre apegada a la Constitución, siempre respetuosa de los principios que dan vida a México como Estado, la posibilidad de regionalizar el modo de prevenir y combatir algunos delitos no debe ignorarse por más tiempo. Lo que disuade a ciertas personas en una región no disuade a otras en una distinta y viceversa. Aunque en los umbrales del siglo XXI se espera una solución global también se esperan respuestas que sólo las pequeñas comunidades pueden aportar para ser más seguro y habitable su entorno. Descuidar al municipio implica descuidar el sistema penal mexicano en su conjunto.

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UN NUEVO PARADIGMA: LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN SEGURIDAD PÚBLICA María de la Luz Lima Malvido

INTRODUCCIÓN Muchos son los esfuerzos realizados para combatir la inseguridad pública, un fenómeno social que a principios de este siglo se está convirtiendo en un problema de seguridad nacional. A pesar de las recientes reformas constitucionales realizadas, procesales y penales, el sistema de procuración y administración de justicia no ha resuelto con eficacia y celeridad las expectativas de los que a él acuden. No obstante que en nuestra legislación existen algunos mecanismos como la reparación del daño éstos han resultado ineficaces. Es importante fortalecer y promover los mecanismos informales tradicionales y otras formas alternativas de solución de conflictos que el sistema penal formal establezca; sólo mediante este tipo de alternativas en el proceso penal podremos trabajar en favor de la prevención del delito, ya que el ciudadano estará posibilitado para utilizar la mediación, el arbitraje y la conciliación en busca de justicia. Al hablar de política criminal debemos, a la par, incluir la política victimal que establezca las tácticas y estrategias que resuelvan las necesidades de las víctimas y no ciñéndonos y poniendo toda nuestra esperanza en los fines de la pena. Como dijo Rafael Ruiz Harrel: “La capacidad de gobernar está siendo desafiada”.1 Cada día observamos cómo las acciones del Gobierno Fe-

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Ruiz Harrel, Rafael, Criminalidad y mal gobierno, México, Editorial Sansores y Aljure, 1998.

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deral, los gobiernos de los estados, municipios y el Distrito Federal son insuficientes para contener la creciente inseguridad pública y violencia que sufrimos todos los ciudadanos. El Estado mexicano está centrando sus actividades básicamente en fortalecer las estructuras formales y aumentar penas establecidas por las leyes del país dedicadas a salvaguardar el orden y la paz social de manera coactiva más que preocuparse por preservar la integridad y los derechos de las personas, principio que para darse requiere de una probabilidad de la aprobación general de las normas emitidas, es decir, de preservar el consenso. Asimismo, se garantiza el orden en la medida en que se dé la aceptación del cuadro de individuos instituidos para preservarlo en la comunidad, lo cual fortalece a las instituciones. Por ello, cambiar a los hombres implica también trasformar a las instituciones. Por lo tanto, si deseamos preservarlas y darles permanencia debemos cambiar la rutina en la toma de decisiones públicas. Por otro lado, la victimización aumenta y a diario aparecen nuevas formas de criminalidad cada vez más organizadas y sofisticadas. Esta situación demanda gran capacidad de reacción coordinada entre Gobierno y sociedad para poder cumplir las necesidades que se tienen en el sistema de justicia penal a fin de diseñar una política criminológica previa consulta a todos los actores sociales, como lo establece el Sistema Nacional de Planeación Democrática. Pero, no obstante que hay ira pública que, por lo general, se alterna con apatía, la relación del ciudadano con la autoridad se basa en la desconfianza hacia las instituciones y no en el respeto a la ley. En la actualidad los mexicanos hemos sobredimensionado las funciones del Gobierno en desmedro del papel activo que le corresponde al sector privado y a la comunidad. Esta concepción se refleja en el sistema de seguridad que aún en su desarrollo no logra ser participativo, incluyente y eficaz. La comunidad percibe una escasa satisfacción de sus intereses legítimos agraviados y una casi nula reparación del daño causado. Sucede lo contrario de lo que ocurría en diversas culturas del México antiguo cuando la comunidad era la más comprometida en la solución de los conflictos; sólo en algunos estados (Quintana Roo y Querétaro) y grupos indígenas de ciertas comunidades del país subsisten estas prácticas para resolver las disputas por mecanismos informales que promueven el reconocimiento de

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la conducta y la reparación del daño causado por el acusado o el perdón por parte de la víctima.2 La relación de los ciudadanos con los órganos de justicia se ha convertido cada vez más eventual y se centra generalmente en la presentación que sus órganos hacen ante ellos, en su carácter de acusados o como víctimas de un delito (se descuida la prevención, educación y cultura). Además, en la actualidad muchos ya no acuden ante las autoridades para denunciar, por temor o desconfianza de las prácticas corruptas, y se presenta una situación de confusión social en el mensaje de control social al no diferenciar entre cuáles son las conductas reprimidas y cuáles las toleradas. Es más, la confusión se agrava porque las autoridades reaccionan en casos iguales de manera distinta. En otras tantas al delincuente no se le castiga y a quien denuncia se le convierte en sospechoso, lo que genera un estado de anomia social respecto al Estado de derecho que se deslegitima, aunque permanezcan las “normas vigentes”.3 Generar un sistema de seguridad pública más participativo y eficiente representa un desafío significativo para la evolución y consolidación del sistema democrático mexicano. Esto obliga a replantear las políticas de seguridad pública y diseñar nuevos modelos de participación y corresponsabilidad ciudadana que posibiliten el restablecimiento de estándares de seguridad aceptables. Muchos países de Latinoamérica están impulsando a través del Derecho Comunitario reformas que repoliticen a la sociedad y la vinculen de manera permanente con las estructuras de seguridad y justicia del Estado. Sólo así, mediante la participación social organizada, será posible encontrar soluciones a la inseguridad. Con la coparticipación y corresponsabilidad del Gobierno el sector privado y la sociedad civil se lograrán generar las oportunidades de interacción que permitan encontrar a las personas que deben concentrarse en soluciones de largo plazo; atendiendo a prioridades que juntos determinen, mediante el establecimiento de mecanismos, así como procedimientos

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Lima Malvido, María de la Luz, Conceptualización y plan de acción, CONSEGU, 1999-2000. Ceniceros, A. y Luis Garrido, “La reparación del daño y la protección a las víctimas de la delincuencia en México”, Criminalia, México, año IV, núm.11, 1938. 3 “De les causes del delicte ala produccio del control: El debat actual de la criminología”, Justicia i societat. Generalitat de Catalunya, España, Centre d’ Estudis Juridics i Formació Especializada, 1992.

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de participación de la comunidad. Esto permite que las instituciones, los ciudadanos y los grupos articulen sus intereses mediante sus distintos roles y ejercicio legal de sus derechos y obligaciones.

MARCO JURÍDICO El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, en el rubro de Orden y Respeto, determina que se iniciará un esfuerzo nacional para integrar recursos, instituciones públicas y privadas, comités vecinales, organizaciones y asociaciones civiles o empresariales que conformen la pluralidad de canales para la participación ciudadana en la creación de una gran política nacional de prevención de delitos y conductas violentas que busquen inhibir los factores de riesgo e incremente los factores de protección; asimismo, simultáneamente se necesita, con la participación de Gobierno y ciudadanos, realizar actividades de educación y comunicación para fomentar los valores de tolerancia, legalidad, diálogo, dignidad humana, convivencia, responsabilidad ciudadana, libertad y civismo proactivo, elementos todos indispensables para crear una cultura de orden y respeto entre los mexicanos.4 De la misma manera, el Programa Nacional de Procuración de Justicia 2001-2006, presentado en fecha reciente por el Presidente de la República, establece que para que la democracia sea efectiva debe ser sentida y vivida diariamente bajo el amparo de la Constitución. Actualmente el Gobierno Federal ha marcado la pauta de cómo se concibe una nueva forma de gobernar con la participación social. Toda sociedad que se enorgullezca de ser democrática debe basarse en el respeto a la dignidad de las personas y el reconocimiento de sus derechos que le son afines.5 Derivado de la reforma constitucional al artículo 21, en 1994, se promulgó la Ley General que Establece las Bases del Sistema Nacional de Seguridad Pública, instrumento fundamental mediante el que se determina el establecimiento de un Sistema Nacional de Seguridad Pública que coordina a distintas dependencias del Ejecutivo Federal, del Distrito Federal, estatal y municipal, así como a distintas instancias de la comunidad. 4

Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Poder Ejecutivo Federal, Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República, 2001, pp. 150 y 151. 5 Programa Nacional de Procuración de Justicia 2001-2006, presentado por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Lic. Vicente Fox Quesada, el 22 de abril de 2002, en Palacio Nacional.

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Esta Ley, en su artículo 8o., menciona que las autoridades establecerán mecanismos eficaces para que la sociedad participe en la planeación y supervisión de la seguridad pública; en el artículo 49 se señala que el Consejo Nacional establecerá mecanismos y procedimientos para la participación de la sociedad respecto de las funciones que realice y, en general, de las actividades de la seguridad pública en el país. El artículo 50 del referido ordenamiento determina que dentro de los Consejos de Coordinación para la Seguridad Pública, que prevé esta Ley, se promoverá la participación de la comunidad, para: • • • • • •

Conocer y opinar sobre políticas de seguridad pública. Sugerir medidas específicas y acciones concretas para mejorar esta función. Realizar labores de seguimiento. Proponer reconocimientos por méritos con estímulos para los miembros de las instituciones policiacas. Realizar denuncias o quejas respecto a irregularidades; y Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y participar en las actividades no confidenciales o que pongan en riesgo el buen desempeño de la seguridad pública, debiendo contar cada institución de seguridad pública con un organismo ciudadano.

Por último, en el artículo 51 de la Ley en comento se establece que los Consejos de Coordinación promoverán que las instituciones de seguridad pública cuenten con una entidad de consulta y participación de la comunidad, para alcanzar los propósitos del artículo anterior. Por ello, ciudadanos y organizaciones promovieron ante el Presidente de la República la creación del Consejo de Participación Ciudadana de la Procuraduría General de la República que se consideró necesario para contar con un órgano colegiado de consulta, análisis y opinión, integrado por los sectores social y privado, para el diseño y desarrollo de las tareas de procuración de justicia en el ámbito federal y coadyuvar en la transparencia de la rendición de cuentas de la Institución. El Consejo de Participación Ciudadana de la Procuraduría General de la República se creó mediante el acuerdo A/037/2002 del Procurador General de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de abril de 2002, con fundamento en el artículo 51 del Reglamento de

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la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que determina que el Procurador podrá crear mediante acuerdo los consejos asesores o de apoyo que coadyuvarán en la solución de los problemas que implican las actividades de la institución. Es importante destacar que el Consejo de Participación Ciudadana de la Procuraduría General de la República es congruente con los objetivos de la Oficina de Coordinación Presidencial para la Alianza Ciudadana de México al asegurar una relación entre la Procuraduría, la ciudadanía y sus organizaciones; con la finalidad de acrecentar la credibilidad y la confianza en la institución. El Consejo de Participación Ciudadana de la Procuraduría General de la República tiene entre otras atribuciones las siguientes: •

•

• •

Formular opinión en relación con la orientación y aplicación de las políticas que implante la Procuraduría, realizando las propuestas que estime convenientes. Evaluar el Programa Nacional de Procuración de Justicia, así como las acciones que se deriven de éste y, en general, el desempeño de la Procuraduría General de la República en el combate a la delincuencia y la impunidad. Impulsar la participación evaluadora y propositiva de la ciudadanía en la tareas de procuración de justicia federal. Participar en la difusión de las actividades que realiza la Procuraduría y sus resultados en el combate a la delincuencia, entre organizaciones e instituciones de los sectores social y privado, etcétera.

En este mismo sentido ha avanzado la Secretaría de Seguridad Pública, la cual también ha instalado su propio Consejo de Participación Ciudadana, lo que confirma que el esfuerzo nacional está en marcha.

EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD PÚBLICA Todos estamos conscientes de que el problema de la inseguridad es muy grave y complejo, que en cualquier momento puede rebasar la capacidad del Estado. Por lo que tratar de dar soluciones sencillas y apresuradas resulta, por demás, demagógico y retórico. Tristemente, todavía algunos

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piensan que más policías y penas más severas son la solución del problema. 6 Se ha escrito y se ha dicho mucho acerca del fenómeno de la inseguridad, principalmente ahora que se ha convertido en una de las demandas más sentidas de los ciudadanos. Es muy interesante tomar el ejemplo de otros países que han puesto en práctica modelos exitosos, valorando, por supuesto, su posible adecuación a una realidad que con frecuencia resulta ser muy distinta. La seguridad de las personas y de sus bienes, además de ser una demanda social, es una obligación insoslayable del Estado. La represión de la violencia y del crimen constituye una responsabilidad básica e irrenunciable. Por ello, constituye un capítulo vertebral de las políticas públicas, pero sin perjuicio de las responsabilidades que le corresponden a la comunidad. Se ha dicho que la seguridad es una condición necesaria para el funcionamiento de la sociedad y uno de los principales criterios para medir la calidad de vida. En consecuencia, la inseguridad vulnera sensiblemente las condiciones de convivencia, porque modifica las tendencias del comportamiento de la sociedad. y provoca necesariamente un proceso de descomposición comunitaria al fragmentarla y aislarla. Vivir en condiciones de inseguridad genera que la ciudadanía desconfíe de sus autoridades, e incide en gran medida en que no se denuncien delitos y, en muchos casos, en que no se coopere con las instituciones responsables. Además, en la medida que la inseguridad se convierte en un sentimiento predominante, la postura de la comunidad se agudiza y exige respuestas urgentes, con frecuencia radicales: pena de muerte o cadena perpetua en el mejor de los casos e inclusive linchamientos públicos que se empantanan dentro de un círculo vicioso de responsabilidades entre gobernados y gobernantes. Ante la fuerte presión social que esto implica se busca satisfacer la demanda mediante acciones que generalmente sólo se enfocan en solucio6

Véase Carranza, Elías, “La interrelación de la ciencia penal con la política criminal”, La ciencia penal y la política criminal en el umbral del siglo XXI (Coloquio Internacional), México, INACIPE, 1998, pp. 51-57, de un estudio realizado en el Reino Unido y Costa Rica el autor concluye que la política criminológica no puede reducirse a una política de aumento de penas de prisión.

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nes inmediatistas, muchas de ellas apresuradas y mal estructuradas. Esto impide, a la vez, el análisis y la reflexión en las medidas y acciones a mediano y largo plazos que incluya el tratamiento del fenómeno desde un punto de vista integral y multidisciplinario, es decir, que atienda el problema desde su origen. En consecuencia, debe reafirmarse la necesidad de diferentes respuestas y acciones simultáneas para enfrentar la criminalidad, alejadas de una visión unidimensional.

DEMOCRACIA Y SEGURIDAD PÚBLICA Sabemos que la desigualdad de las poblaciones es un claro atentado contra el ejercicio democrático. Por ello, ahora nos corresponde trabajar en lo que se conoce como el vínculo entre la democracia y la seguridad. Para Rafael Ruiz Harrell: “Entre las muchas diferencias que pueden encontrarse entre los gobiernos autoritarios y los gobiernos democráticos hay una de especial importancia: las jerarquías que determinan sus acciones, la prioridad con que clasifican sus deberes dista mucho de ser semejante”.7 Crear una infraestructura de seguridad dentro de la democracia supone el fortalecimiento del poder civil frente a instituciones que habían sido ajenas al control y a la supervisión democrática8 para trabajar ahora bajo un concepto de colaboración y coadyuvancia. La mediación para solucionar los conflictos, las penas alternas y de ayuda a la comunidad, órganos de control y fiscalización, elección de las autoridades policíacas, etc., son algunas de las alternativas que la democracia nos permite. En este sentido, podemos afirmar que el más democrático de los controles de la policía es el que ejerce directamente la comunidad o la sociedad civil. Si la policía es un servicio a la ciudadanía, ésta tiene derecho a velar por su buena prestación.

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Véase: Criminalidad y mal gobierno, México, Sansores y Aljure Editores, 1998, p. 23. Carrillo Flórez, Fernando, “El déficit de la democracia en América Latina”, Democracia en déficit. Gobernabilidad y desarrollo en América Latina y el Caribe, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Fernando Carrillo Flórez ed., 2001, p. 23.

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Es evidente que la apertura política y los espacios que ha creado la democratización deberían ser condiciones necesarias para respetar los derechos y garantías de las personas. Sin embargo, dentro de una estructura democrática el tratamiento del fenómeno delictivo necesariamente debe interactuar con imperativos como el de la seguridad económica y la globalización, los cuales con frecuencia terminan confrontándose. Por otro lado, recordemos que la incapacidad de los regímenes democráticos para enfrentar con eficacia la violencia generalizada y el crimen organizado abre la oportunidad a viejas prácticas hoy superadas. Como asevera Carrillo Flórez, aquí tenemos una regla fija y de observancia obligatoria: “a mayor legitimidad y eficacia del sistema democrático, menor oportunidad para que se den prácticas represivas y autoritarias”.9 Solamente con un cambio de mentalidad, con una sociedad participativa, que opine acerca de los asuntos públicos que nos conciernen a todos, estaremos en posibilidad de contar con una policía que realmente responda a las expectativas de una sociedad democrática. Hoy nos corresponde demostrar que es posible enterrar el pasado represivo del Derecho, para avanzar en las prácticas democráticas. Finalmente, surge el dilema de cómo asegurar los controles democráticos sobre el aparato policiaco del Estado sin perder autoridad y eficacia; sin perder liderazgo, unidad y disciplina.

RESOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS Ahora es el momento en que aprovechando la apertura de la autoridad en cuanto a la participación ciudadana en las tareas de seguridad pública, y reconociendo que es necesario ofrecer diferentes respuestas y acciones simultáneas para combatir la criminalidad, debemos poner en marcha procesos de resolución alternativa de conflictos bajo un modelo ciudadanizado, el cual, dentro de una directriz nacional, tendría dos principales retos: 1)

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Involucrar directamente a los sectores sociales en todo el proceso de seguridad pública concebido en términos de la Ley Ge-

Ibidem, p. 23.

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neral que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.10 2) Recobrar la confianza y credibilidad de la sociedad. El modelo de resolución alternativa de conflictos que se propone deberá cumplir con los siguientes objetivos: •

• • • • •

La creación de centros de resolución de conflictos en instituciones de procuración y administración de justicia (ministerios públicos y juzgados). El reforzamiento de consejos ciudadanos en materia de seguridad. La introducción de mecanismos de mediación, arbitraje y conciliación entre las partes en conflicto. La consolidación de procedimientos de victimización y de la reparación del daño. Reconceptualización de los tipos delictivos, penas y medidas de seguridad (trabajo comunitario en sustitución de penas) y La promoción de reformas constitucionales, procesales y penales.

MECANISMOS INFORMALES TRADICIONALES Existen dos vías al respecto; una consiste en prácticas tradicionales o costumbres que se mantienen, y otra es la creación de los modelos alternativos al sistema formal penal. Muchos países como Australia, Bangladesh; otros africanos, Etiopía, India, Israel, Nueva Zelanda, Nigeria, Uganda, Zambia, reportan la existencia de prácticas consuetudinarias de justicia. Éstas consisten básicamente en promover la conciliación entre las partes y propiciar que continúe la relación entre la víctima y el ofensor. 10

De acuerdo con lo señalado en el último párrafo del artículo 3o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública la función de seguridad pública se realizará en los diversos ámbitos de competencia, por conducto de las autoridades de policía preventiva, del Ministerio Público, los tribunales, de las responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de protección de las instalaciones y servicios estratégicos del país; así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta Ley.

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Muchas de estas formas se aplican en zonas rurales y en pequeños pueblos, especialmente entre grupos indígenas. Estas operan con mediación, conciliación y pequeñas multas. Este tipo de mecanismos opera para determinada clase de casos, por ejemplo: Nigeria, Kenia o Uganda (comités de reconciliación), específicamente se establece que sólo se aplican estos procedimientos en asuntos de naturaleza civil. En la India se reporta que aproximadamente 75 por ciento de los casos de disputas sin importancia se resuelve a través de las llamadas Panchayts, cortes informales que operan en las comunidades. En China 60 ó 70 casos se resuelven por esta vía, sin descartar los derechos que ejercen los litigantes, en la representación de sus clientes. La justicia consuetudinaria aplica la mediación para los casos en los que las víctimas tienen que seguir en relación con los victimarios, tal es el caso de los centros comunitarios de justicia de Australia. En ello no sólo participan las partes directamente involucradas, sino la familia, los vecinos, los amigos que sirven de mediadores a fin de llegar a soluciones aceptables social y personalmente. Deben existir, como en algunos países, instrumentos de enlace entre el sistema de control formal y los informales.

ALTERNATIVAS AL SISTEMA

FORMAL PROCESAL

Algunos países tienen oficinas especiales en el periodo preprocesal, con mediadores, árbitros, e inclusive, aunque poco frecuente, existen observadores para monitorear los procesos penales. Los mecanismos de mediación, arbitraje y conciliación se utilizan también en diversos países dentro del sistema formal procesal (Japón, Sudán, Colombia). Noruega tiene un proyecto de conciliadores de conflictos que es observado por el Ministerio Público, el cual puede decidir si desecha el caso o lo somete a la Corte para que se tome en cuenta en sustitución del proceso lo sucedido en la oficina de conciliación. En ciertos casos se establece que se agote primero esta instancia antes de optar por el proceso penal. Asimismo, la víctima debe tener derecho a elegir si su causa es conducida por un tribunal formal o no. En Polonia y Hungría existe el derecho de renunciar a que el caso se ventile en una corte formal para el caso de ofensas a menores. Este dere-

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cho de preferencia de acudir o no a una corte formal también lo tiene Nueva Zelanda. Comúnmente, estos mecanismos son usuales en las cortes juveniles; en Gran Bretaña existen tribunales industriales. En Japón se estableció conciliación y arbitraje para asuntos relacionados con el medio y la contaminación. Con todo este antecedente debemos descriminalizar muchos conflictos personales y legislar otros mecanismos que replanteen los paradigmas del nuevo sistema penal.

DESARROLLO SOCIAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA SEGURIDAD PÚBLICA

Debemos partir del hecho evidente de que no se logrará un desarrollo social sostenible bajo la amenaza permanente de la inseguridad. Es normal que las políticas públicas en materia de seguridad estén enfocadas a los cuerpos de seguridad: policías municipales, estatales y federales, procuradurías, jueces y magistrados del Poder Judicial. Esto es, bajo un sistema reactivo y represivo. No obstante, creemos firmemente que este sistema debe ser la parte última de la justicia de un país. Es decir, la justicia no se mide por la capacidad del Estado para afrontar los actos delictivos de la sociedad, sino que la justicia es un concepto mucho más amplio que implica valores y principios superiores como la igualdad entre las personas y de oportunidades, la equidad, la distribución de la riqueza, el respeto, la tolerancia, en fin, valores que invariablemente tienen que ver con factores económicos, educativos, culturales, de salubridad, etc. “Una sociedad injusta deviene en una sociedad insegura”, afirma García Ramírez.11 No es casualidad que en las sociedades más desiguales exista mayor inseguridad. Cuanto más evidente es la desigualdad entre una parte de la sociedad y otra más proclive se vuelve a la delincuencia.Un tratamiento integral de la problemática de la inseguridad necesariamente debe establecer los vínculos con las políticas de desarrollo social.

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García Ramírez, Sergio, Poder Judicial y Ministerio Público, México, Porrúa, 1996, p. 237.

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Sabemos de la relación de causalidad entre los niveles de pobreza y las tasas de criminalidad. Sin embargo, un tratamiento unidimensional del problema puede llevarnos a conclusiones erróneas. Es conveniente destacar que nunca puede desestimarse el impacto de la multiplicidad de variables que intervienen, aparte del grado de desarrollo y de los niveles de pobreza. De hecho, en Latinoamérica los países más pobres no son necesariamente los más violentos, ni los más desarrollados son necesariamente los menos violentos. No obstante, no podemos negar las repercusiones evidentes que tienen la inequidad y la exclusión como factor de criminalidad. Por lo tanto, el crimen como síntoma de fragilidades del sistema de justicia y como patología social compromete a muy diversos actores, dada la multiplicidad de causas que lo generan. Hoy día existe una nueva dimensión del concepto de seguridad, ya no referido solamente a la desviación del comportamiento humano y tratado por medios represivos. Una reflexión más profunda acerca del problema de la inseguridad ha conducido a una ampliación en su definición y métodos que abarca temas como: desigualdad, analfabetismo, movimientos demográficos, desorden público, comportamientos incívicos, transporte público, problemas de salubridad, así como por los problemas generados por un inadecuado desarrollo urbano o la modernidad misma, etcétera. Una política de seguridad que no atienda en su conjunto todos estos problemas está condenada a tener sólo efectos limitados, efectos secundarios y, por lo tanto, con poco éxito y sin repercusión en la comunidad. Esta concepción debe conducirnos a la participación de expertos de otros servicios del Estado para el adecuado tratamiento del fenómeno y para la valoración de diversas variables que afectan directa e indirectamente el grave problema de la inseguridad. Es importante destacar que ya existen esfuerzos internacionales orientados a darle vida al concepto de seguridad humana a partir del desarrollo social. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, considera el ámbito de seguridad pública o ciudadana parte integrante de una visión integral de la justicia: “dado que una de las funciones esenciales de la política es garantizar el ejercicio de los derechos y las libertades fundamentales”.12

12

“Seguridad pública”, véase: Evaluación del Programa de Gobernabilidad para América Latina y el Caribe, diciembre de 1998, p. 62, “Los conceptos de ‘seguridad pública’, ‘segu-

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Estamos acostumbrados a tratar la seguridad como segregación de zonas y personas que se consideran peligrosas. Es invariable que la delincuencia impacta en mayor medida a los pobres. Un barrio pobre con infraestructura inadecuada, insalubre, es más difícil de proteger que las áreas residenciales o los centros de las ciudades, por ser más difícil ejercer el control policial. Debemos entender, como lo expone Fernando Carrillo Flórez, cuando señala muy especialmente en este asunto, que si los sistemas de socialización son ineficaces, o en su caso son inexistentes, y la estructura social es endeble, el crimen florecerá de manera natural.13 Un claro ejemplo de un sistema de socialización ineficaz es el provocado por la sola percepción de ser víctima de un hecho delictuoso, ya que provoca que se cierren calles, se amurallen colonias, se enrejen las casas, proliferen las armas de defensa, los perros guardianes, los sistemas de seguridad, la contratación de servicios de seguridad privada, etc. Además, terminan por modificar nuestros hábitos de comportamiento diario. En este sentido, la urbanización tiene un papel predominante en los índices delictivos, ya que vivir donde existe una alta concentración de habitantes y la constante es la escasez de espacios es lógico que el abanico de oportunidades se restringe.14 Es evidente que si la ciudad no logra producir sensación de seguridad y bienestar se produce un repliegue de la vida social hacia el mundo privado, lo cual inhabilita a la población en su capacidad de aprovechar y disfrutar los espacios públicos. Por ello, debemos impulsar lo que se ha denominado modelo de ciudad segura a partir de una seguridad integral y de una focalización o detección de áreas propensas a la delincuencia. Las ciudades envejecen. Todos sabemos de zonas de la ciudad que se han convertido en lugares con tendencia a la inseguridad, sea por movi-

ridad ciudadana’ o seguridad de los habitantes tienen que ver no sólo con la seguridad en el sentido de no ser víctima de delitos, sino también con la calidad de vida, entendida como el derecho a gozar de un nivel mínimo de bienestar en materia de salud, educación, vivienda, ingreso, y trabajo, en el marco del Estado constitucional de Derecho. Se establece así una relación directa entre la seguridad ciudadana y el campo de desarrollo humano sostenible”. 13 Véase: “Una década de reforma de la justicia en América Latina” , Democracia en déficit. Gobernabilidad y desarrollo en América Latina y el Caribe, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Fernando Carrillo Flórez ed., 2001, p. 265. 14 López Rey y Arrojo, Manuel, Criminología, Madrid, Editorial Aguilar, 1975, p. 400.

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mientos demográficos y su asentamiento en zonas irregulares, por el abandono de los servicios públicos o por una mala planeación urbana.15 La focalización o detección de puntos propensos a la inseguridad es fundamental para poder trabajar en una política de seguridad integrada, en la cual participen también la comunidad, la sociedad civil y el sector privado. Los gobiernos deben centrarse en situaciones como las que se derivan de: la abismal desigualdad cada vez mayor entre ricos y pobres, marginación juvenil, desigualdad por razón de sexo, discriminación racial, mala urbanización, acceso a armas de fuego, a drogas, al alcohol, entre otros tantos factores. Actualmente, Europa trabaja con programas que intentan combinar todas las fuerzas en las distintas zonas delimitadas para liberar a las ciudades de la marginación social y de la inseguridad. En España, por ejemplo, se utiliza la expresión “plan de seguridad integral” y en los Países Bajos “plan de seguridad integrada”. La política de seguridad integral dentro de la política municipal parece ser la respuesta administrativa al grave problema de la inseguridad. Uno de los principales motivos por el que han fracasado las políticas de seguridad es que hemos enfocado nuestra atención en los grandes delitos, en crímenes que por su gravedad tienen mayor impacto en la sociedad y hemos descuidado los delitos menores, pero que constituyen una clara muestra de la descomposición de nuestras sociedades. No obstante, nos obstinamos en castigar a los culpables de los delitos graves con penas ejemplares, pero no nos atrevemos a enfrentar las causas que generan la descomposición social. Está demostrado que las políticas que apoyan la integración de los jóvenes en nuestras colectividades son mucho más rentables que la mera 15 Véase: Szabo, Denis, Villes et Crimes, Chronique sociale de France, París, Cahier 3,77e année, 1969, p. 5, quien considera que el flujo masivo de población a las ciudades tiene un doble efecto: desorganiza las instituciones sociales existentes y crea otras. Cfr. Debuyst, Christian. Habitat et criminalité en Europe occidentale, Chronique sociale de France. París, Cahier, 3,77e année, 1969, p. 15, afirma que la concentración de personas en una urbe no es en sí un factor criminógeno, lo cual se puede demostrar en cuanto que algunas ciudades cuya población aumentó considerablemente, pero de una manera regular y en tal sentido que la integración de los nuevos habitantes no formó un problema real y no dio lugar a una situación de anomia en el sentido en que Durkheim usa la palabra. Es más bien el crecimiento desordenado y desorganizado, con la creación de zonas proletarias y subproletarias situadas generalmente a las afueras de las ciudades lo que constituye un factor criminógeno.

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represión penal. Por ello, nuestro total convencimiento de que las políticas de seguridad deben integrarse no sólo en las políticas globales, sino también con políticas de desarrollo social sectoriales o locales. En este sentido, podemos tomar el ejemplo de algunos países europeos que, bajo la premisa de que la seguridad es un bien común, su mantenimiento debe llevar a actuar juntos a todos por ese interés, por lo que se ha trabajado en políticas de desarrollo social. Con el apoyo financiero de la Unión Europea redes citadinas tratan de lograr mayor cooperación entre ciudades y trabajan en el intercambio de datos, en la elaboración de proyectos, en programas de apoyo para los ciudadanos colaboradores, etcétera. Francia, después de crear un Consejo Nacional de Prevención de la Delincuencia, lo sustituyó por un Consejo Nacional de las Ciudades. En Gran Bretaña la Crime and disorder act de 1998 otorga un sentido más amplio al término “seguridad”, al centrarse al mismo tiempo en los comportamientos contrarios al orden público o comportamiento incívico, sino que también pone en marcha una sólida idea de desarrollo social. El papel de la comunidad y de la sociedad civil es crucial para convertir a la ciudad en un lugar seguro. Una comunidad que ejerce efectivo control sobre su espacio –tanto privado como público– es capaz de adoptar medidas eficientes ante el fenómeno delictivo. En las ciudades europeas se ha organizado la cooperación en forma de coaliciones permanentes, con independencia del nombre: consejo comunal de prevención, mesa de concertación, asociaciones, etc. La intención es celebrar contratos que recojan la voluntad de las partes y coordinarse para obtener resultados comunes. Bélgica, por ejemplo, ha elaborado contratos de seguridad y contratos sociales suscritos entre las ciudades y el Ministerio del Interior. Se produce, así, un acercamiento de los dispositivos y también de los métodos de trabajo en los ámbitos de diagnóstico, inspección, técnicas de asociación, gestión y evaluación. La actual administración federal, por conducto de la Oficina Presidencial para la Alianza Ciudadana de México, está reactivando la relación entre la sociedad y las dependencias encargadas de la seguridad. La autoridad se percató que al desdeñar la capacidad de la sociedad para colaborar en la solución de los asuntos públicos provocaba desconfianza y falta de credibilidad entre ambas. Como quedó establecido, ya existen claros ejemplos muy importantes de participación de la comunidad y de la sociedad civil en las políticas

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de seguridad que evidencian la apertura de la autoridad en nuestro país, con la iniciativa privada, para colaborar en las tareas de seguridad pública, donde está incluida, desde luego, la procuración de justicia.

CONCLUSIÓN En México, actualmente, existe el marco jurídico ideal para iniciar un esfuerzo nacional a fin de consolidar la participación ciudadana en las tareas de planeación y supervisión de la seguridad pública. El ideal es que cada institución cuente con una entidad de este tipo, como es el caso del Consejo de Participación Ciudadana de la Procuraduría General de la República. Con la participación ciudadana en la tareas de seguridad pública debemos buscar diferentes respuestas y acciones para enfrentar la criminalidad, alejadas de una visión unidimensional. Debemos fortalecer el poder civil frente a las instituciones de seguridad pública que habían sido ajenas al control y a la supervisión democrática para trabajar ahora bajo un concepto de colaboración y coadyuvancia. Es el momento de aprovechar la apertura de la autoridad en cuanto a la participación ciudadana, trabajar en modelos ciudadanizados que establezcan directrices nacionales en estos temas y explorar otras alternativas para resolver conflictos. En la justicia alternativa la víctima debe tener el derecho a elegir si su causa es conducida por un tribunal formal o no. Por lo anterior, deben replantearse las estrategias para implantar una adecuada política de seguridad pública en el país que cambie paradigmas e involucre a la ciudadanía, a través de sus redes, para que participe en la formulación de las políticas públicas, su aplicación y vigilancia, y promuevan en todo el territorio nacional sistemas para solucionar conflictos.

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LA ASISTENCIA INTERNACIONAL MULTILATERAL PARA LA REFORMA POLICIAL EN MÉXICO: UNA ALTERNATIVA EXPERIMENTAL Ernesto López Portillo Vargas “Toda reforma policial es política en el sentido que afecta la posición e intereses de diferentes grupos al interior y exterior de la policía”. David H. Bayley, 2001. OBJETIVO GENERAL El propósito de este trabajo es aportar ideas que contribuyan a conducir la función policial en México hacia un comportamiento propio del concepto democrático de policía. Dicho concepto supone, a la luz de una de las más avanzadas perspectivas, el cumplimiento de los siguientes cuatro criterios: a) asignación de la más alta prioridad operativa a la atención de las necesidades de los ciudadanos como sujetos individuales y de sus agrupaciones; b) sujeción a responsabilidad ante la ley, por encima de la responsabilidad ante el Gobierno; c) protección de los derechos humanos, en especial los necesarios para permitir el pleno desarrollo de las actividades políticas que distinguen a la democracia, y d) desarrollo transparente de sus actividades.1

1

Bayley, David H., Democratizing the police abroad: what to do and how to do it, National Institute of Justice, 2001, pp. 13 y 14, http://www.ojp.usdoj.gov/nij

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OBJETIVO ESPECÍFICO A partir de la identificación de las características más relevantes de la función policial en México y de la revisión de la experiencia contemporánea externa encaminada hacia la democratización de la función policial intento demostrar las posibles ventajas y oportunidades de iniciar en este país un programa de asistencia internacional multilateral que aporte herramientas teóricas, empíricas y metodológicas que permitan alcanzar esa democratización en México.

HIPÓTESIS

DE TRABAJO

Las características de la función policial en México, entre las cuales destaca la insuficiencia de bases teóricas, empíricas y metodológicas necesarias para transformarla, impiden iniciar un proceso sostenido que la conduzca a criterios de desempeño democráticos. Por otro lado, al exterior de nuestras fronteras se consolidan esfuerzos de investigación académica que han configurando un área del conocimiento destinada a identificar las bases democráticas de la función policial y las mejores vías para hacerlas realidad, ahí donde aún no cobran vigencia.2 Además, se suceden iniciativas de apoyo

2

En varios textos he insistido en el rezago que existe en México en cuanto al estudio de la función policial. En este ensayo pretendo dejar claro el contraste frente al exterior al recuperar líneas adelante propuestas y debates realizados en otros países, cuyos antecedentes, no obstante que se remontan a décadas de reflexión, aquí son prácticamente desconocidos. Sin embargo, es justo señalar que en todo caso los avances no llenan aún el vacío que se observa en grado diverso dentro y fuera de nuestras fronteras. Estudios muy recientes muestran que, respecto al sistema de justicia penal, en América Latina “existe un notable déficit de investigación empírica… [y] La necesidad de mayor información analítica se ha hecho notar con especial fuerza para el caso de la policía, dada su importancia en el control del crimen, y el alto grado de desconocimiento existente respecto de su labor y de sus estrategias”, Frühling E., Hugo y Azun Candina eds., Policía, sociedad y Estado: modernización y reforma policial en América del Sur, Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, 2001, p. 9. La investigación referida a la función policial en países concretos de la región confirma la anterior aseveración. Dos ejemplos: acerca del problema de la corrupción policial en Argentina “es escasa la literatura sociológica o jurídica”, Oliveira, Alicia y Sofía Tiscornia, Estructura y prácticas de las policías en la Argentina. Las redes de la ilegalidad, Frühling E., Hugo ed., Control democrático en el mantenimiento de la seguridad interior, Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, p. 157. Por otra parte, “en Brasil existe una gran ignorancia respecto del sistema de justicia criminal en general, y, más

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internacional para poner en práctica reformas policiales, entre las cuales sobresalen las llevadas a cabo al término de conflictos armados internos, donde se han creado nuevas fuerzas policiales de carácter civil, “cuyo organigrama y entrenamiento ha sido diseñado con el apoyo y seguimiento de la comunidad internacional”, esquema aplicado en El Salvador, Guatemala y Haití.3 Otros ejemplos hacia donde ha fluido la ayuda externa son: Panamá, Somalia, Camboya,4 Colombia, Sudáfrica, Uganda, Nigeria, Sierra Leona,5 Polonia y Bosnia.6 La información disponible permite afirmar que estas experiencias amplían las posibilidades de cambios sustantivos en la función policial y reducen el tiempo en que se logran. Por ello sostengo la siguiente hipótesis de trabajo: nuestro gobierno debe iniciar un programa de asistencia internacional multilateral para el diseño y puesta en práctica de una reforma policial de largo alcance.7 De lo contrario, dadas las características de la función policial en México, mismas que anoto en el siguiente apartado, las posibilidades de un cambio estructural seguirán siendo mínimas. Esta hipótesis de trabajo no se pronuncia por emular modelos externos, como no lo proponen las lecciones a las que me referiré, promovidas particularmente, respecto de la organización policial”, Beato F. Claudio, “Acción y estrategia de las organizaciones policiales”, Frühling E., Hugo y Azun Candina, op. cit., p. 40. 3 Frühling E., Hugo, La reforma policial y el proceso de democratización en América Latina, Centro de Estudios para el Desarrollo, www.policiaysociedad.org., fecha de consulta: febrero, 2002. 4 Desmilitarizar el orden público. La comunidad internacional, la reforma policial y los derechos humanos en Centroamérica y Haití, Washington, Washington Office on Latin America, septiembre, 1996. 5 Gale, Chris, Police reform and the international community. From peace processes to democratic governance, Washington, sponsored by Washington Office on Latin America and Johns Hopkins Nitze School of Advanced International Studies, noviembre 16, 2000, p. 2. 6 Bayley, David H., Democratizing the police, p. 4. 7 Aunque líneas adelante expondré los posibles ejes del programa, adelanto las características de iniciativas de esta naturaleza: “El grueso de la asistencia internacional para la reforma policial se dirige hacia tareas de construcción institucional, con frecuencia abarcando todo aspecto de la fuerza policial. Los apoyos incluyen reclutamiento, entrenamiento, sistemas disciplinarios, desarrollo de liderazgo, provisión de recursos, sistemas de dirección y administración, sistemas de información, desarrollo de habilidades técnicas y otros. Una de las razones para este nivel de involucramiento internacional es la falta de expertos civiles en temas de seguridad en muchos estados post-autoritarios”, Neild, Rachel, “Democratic police reforms in war-torn societies”, Journal of conflict, security and delevopment, Londres, Reino Unido, Center for Defense Studies, King´s College, 2001, p. 27.

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fuera de nuestras fronteras. Esto es así porque la asistencia internacional funciona sobre la base de reconocer la inexistencia de paradigmas susceptibles de extrapolación. Mi hipótesis no parte de la certeza en cuanto al camino que la reforma policial debe seguir. La ayuda externa debe operar para buscar ese camino, a partir de dos premisas. Primera, el éxito de la reforma policial depende en gran medida de la interpretación sensible del contexto en el que habrá de intentarse. Cuando esto no está presente se repiten modelos y mismas acciones provocan grandes éxitos en una realidad y rotundos fracasos en otra (la depuración, medida adoptada casi de manera automática, en general tiende a fracasar y, por tanto, merece descrédito social. En Colombia la salida de 7 mil policías parece haber sido paso esencial en una reforma que en algunos aspectos está dejando saldos positivos). Por ello, la multiplicidad de perspectivas provenientes del exterior debe crear oportunidades para México. Segunda premisa, las oportunidades a las que me refiero no sólo consisten en herramientas para iniciar nuestra reforma, sino para motivar un proceso interno de formación de recursos humanos capaces de diseñar, implantar y evaluar reformas policiales amplias, integrales, sostenidas y de impacto estructural. Es decir, la asistencia debe construir a la par propuestas y crear expertos nacionales. Este enfoque intenta demostrar las ventajas de establecer espacios de intercambio que superan los habituales ejercicios de especialización, mediante cursos con policías de otros países, creados para atender fenómenos específicos (manejo de multitudes, manejo de crisis, secuestro, técnicas de sometimiento, etc.), los cuales no afectan la denominada cultura policial, que contiene el conjunto de reglas formales e informales que la construyen día a día.8

8

He confirmado la utilidad de programas de intercambio, como el que se propone en este texto, en entrevistas llevadas a cabo con representantes de la policía de Alemania, Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, Chile, El Salvador, España, Estados Unidos, Francia, Guatemala, Holanda, Honduras, Inglaterra, Italia, Panamá y Perú. Asimismo, me ha tocado atestiguar pronunciamientos en tal sentido, en encuentros internacionales entre representantes de instituciones policiales realizados en Santiago de Chile, Barcelona, Inglaterra, Holanda y Washington. Es vasto el material publicado que promueve esta tendencia, parte del cual será referido más adelante.

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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Aunque aún está por desarrollarse la producción académica que nos permita entender las dimensiones precisas de los problemas existentes en las instituciones policiales mexicanas,9 las hipótesis de trabajo de los estudios publicados, los casos documentados por organismos no gubernamentales de derechos humanos nacionales y extranjeros, las investigaciones llevadas a cabo por las comisiones de derechos humanos nacional y locales, los testimonios dados a conocer en los medios de comunicación, la investigación realizada por la prensa escrita y el intercambio mediante entrevistas informales que he tenido con representantes de la policía, de las secretarías de gobierno y de seguridad pública, así como de las procuradurías de justicia durante más de diez años, me permiten sostener la hipótesis de que el control sobre la función policial en México es insuficiente, porque su comportamiento no está sujeto a instrumentos técnicos de evaluación, ya sea económica (costo/beneficio o costo/efectividad), de control de validez interna de los programas (diseños experimentales y diseños no experimentales), o bien social (encuestas de opinión). Segundo, su comportamiento tampoco está sujeto a mecanismos adecuados de rendición de cuentas: externos (otra institución pública, el ombudsman o la ciudadanía), internos (inspección especializada, tribunales administrativos internos o unidades de asuntos internos), políticos (poderes Ejecutivo y Legislativo) y jurisdiccionales (Poder Judicial).10 Una de las propuestas de la administración más conocida e importante es que no se puede controlar lo que no se puede evaluar. En el caso de nuestra función policial la insuficiencia de todo tipo de controles permite a sus representantes violar procedimientos administrativos y la ley reiteradamente, sin que en la mayoría de los casos proceda sanción alguna; tam9

Los pocos textos especializados de autores mexicanos observan desde distintas perspectivas el mismo problema. Esfuerzos en la materia hechos por extranjeros hacen lo propio. Cfr. Shmid, Robert, “La corrupción en la policía preventiva del Distrito Federal de Mexico”, Justicia en la calle. Ensayos sobre la policía en América Latina, varios autores. Konrad Adenauer Stiftung, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo Latinoamericano, Instituto de Investigación sobre España y América Latina y Biblioteca Jurídica Diké, Colombia,1996, p. 302. En las primeras líneas del ensayo el autor afirma que “la investigación se vio dificultada por el hecho de que prácticamente no existen investigaciones sociológicas acerca de la Policía como institución y sobre la corrupción policial en México”. 10 Barrientos Ramírez, Franklin, La gestión policial y sus métodos de evaluación, Centro de Estudios para el Desarrollo, Chile, 2000, www.policiaysociedad.org/publicaciones/ cuaderno34.htm

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bién les hace posible operar parcialmente sujetos a la autoridad del mando operativo, así como condicionar su reconocimiento a la autoridad política, a cambio de diversos esquemas de tolerancia por parte de ésta.11 Como lo adelanté, Gobierno y sociedad permanecen al margen del debate externo a nuestras fronteras, respecto a las características de la función policial en un régimen democrático de derecho y de las vías para establecerlas. Las consecuencias de esto son múltiples: no se abren debates que cuestionen e innoven las bases conceptuales y jurídicas de tal función a partir de las elaboraciones teóricas y el conocimiento empírico de vanguardia; no se aprende de los éxitos y fracasos externos, por ejemplo de la experiencia en Centroamérica y el Caribe, donde se han invertido enormes recursos en la renovación de instituciones policiales; no se construyen indicadores confiables que permitan crear modelos experimentales mediante procedimientos válidos y confiables y, al menos desde 1995, año de creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), se han multiplicado de manera exponencial los recursos económicos destinados a fortalecer un modelo policial cuyo fracaso ha sido empíricamente demostrado, al menos a la luz de sus fines manifiestos.12

11 González Ruiz, Samuel, Ernesto López Portillo Vargas y José Arturo Yáñez, Seguridad pública en México, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Coordinación de Humanidades, Serie Justicia, 1994; Ortiz Ortiz, Serafín, Función policial y seguridad pública, México, McGraw Hill, Serie Jurídica, 1998, Martínez de Murguía, Beatríz, La policía en México, ¿Orden social o criminalidad?, México, Planeta, 1999; López Ugalde, Antonio, Carlos Ríos Espinosa y Miguel Sarre, Bases ideológicas de la función policial en México, Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C., Documento de Trabajo 36, México, 1999; Martínez Garnelo, Jesús, Policía nacional investigadora del delito, México, Porrúa, 1999. 12 La teoría moderna sobre policía ha dejado en claro que los efectos del comportamiento policial con respecto al delito deben probarse de manera objetiva mediante el empleo de instrumentos técnicos. A pesar de ello, no hay información disponible que pruebe la existencia de una relación de causa-efecto entre el comportamiento del SNSP y el del fenómeno delictivo. Sin embargo, el discurso ha hecho de la disminución del delito el más importante objetivo de aquél, lo que autoriza a cuestionarlo mediante los siguientes contrastes: en 1996, el total de recursos ejercidos por el SNSP fue de 25.3 millones de pesos, cifra que creció a 12,255.4 millones de pesos asignados en 2000. El incremento de recursos en términos absolutos equivale a 48,440 por ciento. Por otro lado, en 1996 el número de presuntos delincuentes en el país era 181,743, cifra que en 2000 llegó a 183,977. Es decir, el número de acusados por conductas delictivas aumentó en 1.22 por ciento. Fuentes: VI Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2000, Poder Ejecutivo Federal, p. 59, y I Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2001, México, Presidencia de la República, p. 593. Estadísticas Judiciales en Materia Penal, edición 2001, Instituto

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La ausencia de control de la función policial y por lo tanto de los resultados que la misma genera,13 así como la falta de alternativas derivadas del vacío cognoscitivo, crean el terreno que da paso al siguiente círculo vicioso, por cierto no exclusivo de nuestro país: la presencia de conductas delictivas cuya frecuencia es en realidad desconocida por la autoridad,14 provoca presiones políticas y sociales a las cuales la autoridad responde con propuestas encaminadas a fortalecer los recursos y atribuciones de la policía –y del sistema de justicia penal en su conjunto–. Sin embargo, este fortalecimiento no incluye modificar el comportamiento e imagen policial que crea desconfianza entre la sociedad y tampoco provoca un cambio en la denominada inseguridad subjetiva. Así se extiende entre la sociedad la percepción de debilidad en el Gobierno frente al delito y la violencia, a lo cual la autoridad responde con nuevas iniciativas para dar más poder a la policía.15 A este círculo vicioso se agrega la abierta y progresiva inclusión

Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Aguascalientes, México, p. 4. El SNSP también ha sido justificado como instrumento de profesionalización de las instituciones policiales para hacer de ellas recursos confiables para la sociedad. En 2000 se aplicó una encuesta nacional de confianza institucional que ubicó a la policía en menor nivel; nuevamente un año después se aplicó el instrumento y la policía permaneció en el último escalón de confianza, aunque fueron más los mexicanos que expresaron su desconfianza: “Tres de cada diez mexicanos no sólo no confían, sino que desconfían de quienes se supone están para salvaguardar su seguridad, y si a los desconfiados les sumamos el porcentaje de los que no le tienen nada de confianza a la policía, aunque no dicen desconfiar de ella, entonces se llega al 65 por ciento de los ciudadanos que escuchan “policía” y piensan “no hay que confiar”. Milenio Diario, 6 de diciembre de 2001, p. 13. 13 Si alguien duda de dicha ausencia de control refiérase a lo siguiente: el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) inició funciones en 1995. Hoy en día, de los 325,816 policías en el país, se cuenta con las huellas dactilares de 32 mil, las cuales no están físicamente verificadas, según información revelada por la Secretaría de Seguridad Pública Federal. Milenio Diario, 4 de febrero de 2002, p. 13. Dicho de otra manera, el Sistema referido no tiene información suficiente que avale la identidad de los policías en todo el país. 14 “La cifra real de la delincuencia se refiere al conjunto de todos los hechos constitutivos de delito realizados, así como a las personas que los han cometido o resultado víctimas de ellos. Una parte de estos hechos no se hace del conocimiento de las autoridades a quienes corresponde su investigación y sanción, conformando así la llamada cifra oculta de la delincuencia”, Estadísticas judiciales …, p. 3. 15 Dos ejemplos actuales de este tipo de iniciativas: el pasado 8 de enero de 2002 el Secretario de Seguridad Pública del Distrito Federal señaló que “de ser aprobada la reforma política para esta capital por el Congreso de la Unión, lo primero que solicitará serán atribuciones de investigación para los elementos de la policía preventiva”. Vale destacar que en esta misma declaración el funcionario afirmó que “el país y la ciudad no están en esas condiciones de (tener) una policía de primer mundo. No podemos pensar en los requisitos

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del aparato militar en funciones de policía, en la que abundaré líneas adelante.16 Es necesario reflexionar, al menos brevemente, en el contexto más amplio de esta situación para luego volver a la función policial. La construcción social del tema denominado inseguridad está colonizada por la urgencia, tanto en la categorización de la misma, como en las respuestas que Gobierno y sociedad adoptan para enfrentarla. La urgencia a la que me refiero se proyecta en tendencia creciente, según algunos particularmente avanzada en las llamadas democracias débiles, donde los gobiernos han decidido enfrentar el fenómeno delictivo a manera de guerra que debe sumar todos los recursos disponibles, no obstante los costos que ello implica en relación con los derechos básicos de las personas.17 En nuestro caso, la llamada guerra contra el crimen es posible gracias a la combinación de factores de diversa naturaleza, tales como la coexistencia de altas tasas de incidencia delictiva,18 la multiplicación de o en el mínimo que establecen los organismos internacionales, nosotros somos un país pobre”. Milenio Diario, 9 de enero de 2002. Estas declaraciones crean una preocupante combinación: al tiempo que se pide mayor poder para la policía se confiesa la imposibilidad de hacer de los estándares internacionales el horizonte de sentido de la reforma policial. Por su parte, el Secretario de Seguridad Pública Federal propone “dar a la policía la capacidad para que presente directamente ante el juez las denuncias penales que, con motivo de su actuación, resulten, con lo cual la policía podría participar procesalmente como parte acusadora y no como simple coadyuvante al que no toman en cuenta”. La Jornada, 11 de enero, p. 42. 16 Este proceso se manifiesta de manera similar en varias regiones. El Salvador, Haití y Guatemala son ejemplos por estudiar. Después de las reformas llevadas a cabo ahí las presiones sociales están poniendo en riesgo lo realizado, que en el caso del primer país al parecer arroja resultados positivos importantes. “En cada uno de estos países la policía ya es vista como débil. El descontento público consecuente puede crear fuertes demandas hacia el fortalecimiento de las medidas contra el crimen que infringen los derechos nuevamente alcanzados. La respuesta más común en América Central es mantener o reintroducir el papel de los militares en funciones de policía minando el proceso de paz destinado a desmilitarizar la seguridad interna. Otras respuestas, tales como el incremento de poderes de policía y penas amenazan con desgastar las aún frágiles garantías de los derechos humanos”, Neild, Rachel, op. cit., p. 32. 17 Neild, Rachel, De la seguridad nacional a la seguridad ciudadana. La sociedad civil y la evolución del debate sobre el orden público, Centro Internacional para los Derechos Humanos y el Desarrollo Democrático, diciembre de 1999. http://www.ichrdd.ca 18 En 1997 México ocupaba el quinto lugar en tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes, abajo de Colombia, El Salvador, Puerto Rico y Brasil, y por arriba de 18 países más de América y el Caribe. Organización Panamericana de la Salud, Indicadores básicos. Países de las américas, 1997, citado en Seguridad y convivencia en Bogotá, Cómo se logró reducir la violencia y la delincuencia 1995-2001, Bogotá, D. C., Alcaldía Mayor, sin fecha.

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mensajes con respecto a temas relacionados con la inseguridad, la difusión y agudización del temor, las inercias autoritarias en la relación Gobierno y gobernados que, al menos en este tema, logran marginar a éstos de la discusión de la validez de las políticas públicas convencionales y añejos estadios de debilidad institucional, factores tales que convergen en la construcción de consensos a favor de la ampliación de todos los elementos necesarios para combatir el delito. En la base de este conjunto de procesos se ha consolidado un esquema de abordaje que prácticamente cancela la reflexión acerca de los costos del endurecimiento y las posibles alternativas al paradigma convencional. Precisamente, a consecuencia del esquema de abordaje ya mencionado la función policial está sufriendo el más trascendental giro en su orientación: no se están considerando los presupuestos históricos que hace siglos le dieron origen como un servicio de naturaleza civil, en el marco del nacimiento del Estado moderno, al haberse llamado a las fuerzas armadas a ocupar importantes espacios en instituciones de policía.19 México entra al siglo XXI con policías militares vestidos de policías civiles, quienes patrullan las calles de varias ciudades.20

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A juzgar por los orígenes de la policía en Francia, durante el siglo XVII, parece incontrovertible que su distinción frente al ejército es uno de sus aspectos intrínsecos. Una puntual narración que abarca desde el siglo IX nos lleva de la mano para observar el proceso de mutación de las figuras e instituciones a las cuales los reyes encargaron la seguridad y la justicia, y que daría origen a la figura que según algunos autores constituye el punto de inflexión en el que nace la policía: el “lieutenant de police”. Hasta el siglo XVI “todas estas figuras tuvieron desde el inicio […] competencias en materia de administración de justicia militar”. Durante el Renacimiento se verían los orígenes de “una fuerza armada para la lucha contra bandidos y salteadores de caminos”. A principios del siglo XVI crecería “la pugna de fondo entre justicia militar y justicia civil”. Esa pugna quedaría rebasada cuando con la institución policial nace una “doble distinción. Funcional, por una parte, respecto del ejército y la magistratura, y espacial, por otra parte, al distinguir entre mantenimiento del orden interno y externo”. Recasens y Brunet, Amadeu, Policia y control social: problemas de construcción y definición jurídica y social, tesis de doctorado, España, Universidad de Barcelona, pp. 143, 144, 145 y 147. Inédita. 20 “… todos [los cuerpos de seguridad pública] tienen un altísimo componente militar tanto en mandos como en tropa: prácticamente toda la PFP [Policía Federal Preventiva] está integrada por las llamadas fuerzas especiales de apoyo, que provienen de la policía militar; la mayoría de los mandos de la PGR [Procuraduría General de la República] también provienen del Ejército; miles de soldados y cada vez más marinos participan en tarea directas de seguridad. Fernández Menéndez, Jorge, “La amenaza de los desestabilizadores”, en: Milenio Diario, miércoles 7 de noviembre de 2001, p. 8. Es común que se confunda esta perspectiva de discusión al asumirse actitudes de defensa del ejército, cuando lo que está en

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Las dimensiones de la penetración militar en funciones de policía pueden aclararse mediante una breve reseña de hechos. Un informe expresa que “la respuesta del ejército mexicano a la crisis de la inseguridad pública tomó, básicamente, dos formas: el reemplazo de la policía civil por personal militar, y un uso creciente de las fuerzas militares para apoyar misiones antidroga y anticrimen… en 1996 el ejército estaba a cargo de las fuerzas policiacas federales de Chihuahua, Baja California y Tamaulipas… al finalizar este año, algún tipo de participación del ejército en la procuración de justicia era visible en la mayoría de los 31 estados mexicanos, así como en el Distrito Federal. Ya en 1999 el ejército se encontraba participando activamente y de manera importante en 28 estados y en la Ciudad de México”.21 Ubico entonces en un contexto amplio el predominio del discurso de la urgencia y en un punto de vista más restringido la crisis de la función policial. La urgencia funciona al mismo tiempo como condicionante y límite de la perspectiva de las políticas públicas y es aquí donde se ubica el discurso político que ordena e intenta justificar la militarización.22 El trasfondo de esta práctica es simple, superficial e intuitivo. Se aduce, aunque no

debate es la sustitución de una función sumida en el caos, por otra que adopta un papel para el cual no fue creada, lo que genera múltiples riesgos para el gobernado, y en esa medida para el régimen democrático de derecho. 21 Chabat, Jorge y John Bailey, Seguridad pública y gobernabilidad democrática, desafíos para México y Estados Unidos, México, Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), Documento de Trabajo 75, 2000, pp. 27 y 28. 22 Como anoté, la urgencia está presente en otras latitudes, por ejemplo, ha condicionado aspectos importantes de la reforma policial en Guatemala y Haití. Respecto al primer caso: “En su deseo por echar a andar la nueva operación policial tan pronto como fuera posible, los funcionarios de Guatemala decidieron establecer la nueva fuerza policial, en principio con personal reciclado de la vieja policía, sometidos de manera rápida a un breve reentrenamiento (…) todo el liderazgo de la nueva policía lo constituyen personal proveniente de la anterior policía. Esto ha sido criticado en cuanto a la naturaleza y extensión de la reforma”. Por otro lado, durante la creación de la Policía Nacional de Haití se redujo a cuatro meses el periodo de formación para sacar el mayor número de policías en el menor tiempo posible, con lo cual la formación para el liderazgo quedó atrás. Este cuerpo “empezó a trabajar sin comandantes, creando problemas logísticos y morales, lo que requirió que las fuerzas policiales de Naciones Unidas adoptaran de facto un papel de liderazgo, a pesar de que su mandato estaba limitado a monitoreo y entrenamiento”. Neild, Rachel, op. cit., pp. 26 y 28. Esta misma fuente anota: “La presión para el despliegue acelerado y cortos periodos de entrenamiento debe ser resistida, ya que conduce hacia la mala preparación de los policías, quienes tienden más a cometer errores, a entrar en pánico ante desafíos y a emplear de manera innecesaria la fuerza letal”, p. 28.

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necesariamente de manera abierta, que mientras no existan instituciones policiales civiles sólidas se debe llamar a las fuerzas armadas, las cuales son el único recurso disponible y confiable –al menos desde la perspectiva del Gobierno–. La racionalidad de este argumento es de orden político e instrumental, ya que se basa en un criterio de oportunidad que ha ganado terreno no sólo en el Ejecutivo Federal, sino también en el criterio del Poder Judicial de la Federación.23 Es importante anotar la naturaleza histórica del proceso que derivó en la actual coyuntura, donde no hay cuestionamientos mayores, políticos y sociales, ante el intercambio de civiles por militares en funciones de policía. En el régimen posrevolucionario transitaron a la par el fortalecimiento institucional y social del recurso castrense y el inalterado desplome de la función policial. Más allá de la discusión acerca de los rezagos y problemas en las fuerzas armadas, su reconocimiento y respeto por los actores políticos es parte de la estabilización política del país conducida por el denominado partido de Estado. A dichas fuerzas se les dotó de una base jurídica para operar y han tenido acceso a recursos para establecer un sistema profesional que avanza hacia la especialización. Por el otro lado, las instituciones policiales han sido abiertamente manipuladas por la autoridad política en un contexto alternado de prácticas legales e ilegales, aún no se les provee de una base jurídica suficiente que al mismo tiempo las oriente, proteja y limite, al tiempo que sus recursos han sido marginales. Estas viejas inercias derivaron en un resultado lógico: mientras las fuerzas armadas gozan de la más alta credibilidad las otras viven una realidad opuesta.24

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En este último caso me refiero a la decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación contenida en la acción de inconstitucionalidad 1/96. Los argumentos del tribunal refieren una situación de inseguridad a la cual se debe responder con todos los instrumentos del Estado responsables de coadyuvar a lograr los objetivos de la seguridad pública, efecto al cual fue establecido el Sistema Nacional correspondiente. Destaco que el reconocimiento de la constitucionalidad de la norma que incluye a las fuerzas armadas en el Consejo Nacional de Seguridad Pública no tomó en cuenta el conocimiento teórico y empírico, la experiencia y recomendaciones desarrolladas en el exterior, claramente opuestas a la militarización de toda función relacionada con la seguridad interior de un Estado, al menos en un régimen democrático y de derecho. Más adelante ejemplificaré esta posición. Con respecto a la interpretación constitucional de ésta, una interesante crítica a la decisión de la Corte se puede encontrar en Gómez Romero, Luis, El garrote filantrópico: seguridad pública y derechos humanos en la jurisprudencia de la Corte, México, texto mecanuscrito inédito. 24 En el extremo superior de confianza está el ejército: “La tercera parte de los ciudadanos dicen que confían mucho en él, y si sumamos a los que declaran tenerle al menos algo de

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Desde la perspectiva de las características que en el exterior han sido identificadas como bases de la función policial en el Estado democrático de derecho se han emitido consideraciones importantes acerca de la manera como la penetración de la función militar hacia la policial debilita este régimen. Uno de los más influyentes autores en el tema de la reforma policial democrática llevó a cabo una revisión en 120 países y llegó a la conclusión que América Latina es la región del mundo donde las fuerzas armadas han intervenido más en la policía, seguida por la región de África al sur del Sahara. Encontró que las democracias occidentales, así como los países que han transitado por regímenes comunistas, han excluido al ejército de labores policiales internas. Estos hechos le permiten inferir que la separación entre policías y militares es necesaria, pero no suficiente para alcanzar el perfil democrático de la función policial: “los encargados de las reformas deben entender que mientras la penetración de la policía por parte de las fuerzas armadas inhibe el desarrollo democrático, su separación no es un fin en sí. Es sólo el comienzo de una reforma democrática”.25 Frente a esta hipótesis, la situación en México nos ubica en una dirección opuesta incluso con respecto a los esfuerzos iniciales hacia la transformación democrática de la función policial. Entre las denominadas lecciones para la reforma policial en el extranjero: “La reforma policial democrática requiere la separación entre la policía y el ejército. El razonamiento detrás de este principio es que la misión de los militares es tan diferente a la de la policía, que una contamina a la otra. La democratización de la policía es especialmente socavada por el involucramiento militar, debido a que los soldados siguen las órdenes superiores, en lugar de atender las solicitudes de los ciudadanos; su uso de la fuerza es mucho menos restringido y el secreto está más inculcado en su

confianza, se llega a ocho de cada diez que confían, en mayor o menor grado, en las fuerzas armadas”. En el nivel inferior está la policía: “Tres de cada diez mexicanos no sólo no confían, sino que desconfían de quienes se supone están para salvaguardar su seguridad, y si a los desconfiados les sumamos el porcentaje de los que no le tienen nada de confianza a la policía, aunque no dicen desconfiar de ella, entonces se llega al 65% de los ciudadanos que escuchan ‘policía’ y piensan ‘no hay que confiar’. Milenio Diario, 6 de diciembre de 2001, p. 13. Este último dato fue referido en páginas anteriores en otro argumento. 25 Bayley, David H., “The contemporary practices of policing: a comparative view”, Civilian police and multinational peacekeeping-a workshop series. A role for democratic policing, Washington, National Institute of Justice and Center for Strategic and International Studies, Police Executive Research Forum, octubre 6 de 1997, p. 5.

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manera de pensar. A la inversa, los oficiales del ejército en las democracias desarrolladas reconocieron hace tiempo que los deberes de la policía son antitéticos frente a la misión de una guerra. La función policial requiere habilidades de mediación, prudencia en el uso de autoridad y un estilo que facilite la supervisión”.26 La siguiente lección del mismo documento plantea argumentos directamente relacionados con la explicación que hice respecto a la reacción de la autoridad ante las presiones derivadas de la inseguridad y la incapacidad institucional para atenderla y las relaciona con el llamado al ejército. El texto analiza cómo el incremento de la violencia y el delito subordinan la reforma policial a la capacidad de la policía para enfrentar estos problemas. La fuente afirma que los países en transición democrática enfrentan condiciones que hacen inciertas las posibilidades de la seguridad. Pero alcanzar un orden público, al mismo tiempo efectivo y humano, es una condición prioritaria para el desarrollo democrático. Sin embargo, el orden no es garantía de la democracia, por lo cual los encargados de la reforma policial enfrentan el siguiente dilema: no obstante alcanzar resultados efectivos en el control de la delincuencia es condición necesaria para alcanzar la democracia, ésta puede ser puesta en peligro si el control referido se busca mediante el fortalecimiento de instituciones represivas. El texto en cita apunta el siguiente corolario: la intranquilidad de la sociedad y los altos niveles delictivos provocan que las funciones policial y militar se entremezclen, por lo tanto retardan su separación. Los militares comienzan a operar de manera doméstica y la policía adopta características del ejército tales como el patrullaje en grupos y el empleo de armas de alto poder. La policía se vuelve más centralizada, más cerrada, más sospechosa del público, menos protectora de los derechos humanos y muestra menos voluntad para desarticular unidades desacreditadas.27 No obstante lo anterior, es necesario reconocer los siguientes matices en el tema de la militarización policial. Por un lado, es evidente un consenso con respecto a la necesidad de separar en América Latina a las fuerzas armadas de la función policial, como ingrediente para la democratización de ésta, al menos entre amplios sectores de la investigación especializada, organismos internacionales oficiales y no oficiales involucrados

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Bayley, David H., op. cit., pp. 38 y 39. Ibidem, p. 39.

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en el tema y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos. Tal consenso se ha manifestado claramente en la asistencia internacional para la reforma policial en América Central. No así en Sudamérica, donde dicha asistencia, al menos en gran escala, no ha estado presente y las reformas no han alterado el carácter militar de las fuerzas policiales, cuando éstas ya lo tenían. En parte ello es consecuencia de que dichas fuerzas no aparecían como meras dependencias de las fuerzas armadas (...) La policía colombiana continuó dependiendo del Ministerio de Defensa de acuerdo con lo preceptuado por la Ley 62 de 1993, mientras que las policías militares estaduales de Brasil conservaron su carácter jerárquico y vertical, en concordancia con la estructura militar que consagra la constitución de 1988.28 Estos dos casos son objeto de amplias discusiones y es continua la denuncia de sus problemas en materia de violación a los derechos humanos, asociados, entre otros aspectos, con la doctrina militar que los caracteriza.29 En Europa la situación es muy distinta. Existen modelos policiales como el inglés, que desde sus orígenes fue separado del ejército y goza de los mayores niveles de confianza social, pero también operan tres fuerzas policiales en regímenes considerados democracias avanzadas que retienen una disciplina militar, rangos militares y son consideradas como una reserva militar en caso de guerra. Es el caso de la gendarmería francesa, los carabineros italianos y la guardia civil española. El carácter militar de la estructura de funcionamiento de estos cuerpos puede presentar ventajas o deficiencias, pero no es inherentemente incompatible con la democracia, a menos que esas policías se encuentren subordinadas a las fuerzas armadas, o ejerzan sus funciones con criterios de tipo militar.30 28

Frühling E., Hugo, La reforma policial y el proceso de democratización en América Latina, p. 12. 29 En Bogotá, Colombia, la autoridad política (civil) encabeza una estrategia integral de seguridad y convivencia que incluye un “Plan de transformación cultural” de la Policía Nacional, entre cuyos rasgos esenciales destaca un plan educativo de contenidos democráticos, claramente alejado de los patrones tradicionales del llamado modelo policial de inspiración militar. Como resultado, según información divulgada por la Alcaldía Mayor de Bogotá-Colombia, la credibilidad de la ciudadanía hacia la policía pasó de 10 por ciento en 1993 a 78 por ciento en el 2000. Acero Velásquez, Hugo, Una mejor policía, una mejor seguridad y convivencia en Bogotá-Colombia. Un proyecto conjunto entre autoridades civiles, policía y ciudadanía. Inédito. 30 Beato C., Claudio, “Acción y estrategia de las policías”, Frühling E., Hugo y Azun Candina eds., Policía, sociedad y Estado: modernización y reforma policial en América del Sur, Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, 2001, pp. 39 a 56, citado en Frühling E., Hugo, La reforma policial y el proceso de democratización en América Latina, p. 5.

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En efecto, en el viejo continente esas policías militarizadas están sometidas a controles internos y externos que funcionan como frenos ante casos de ilegalidad y violaciones a los derechos humanos, lo cual no significa que éstos no ocurran. Pero esto se debe interpretar en un contexto más amplio. Si la militarización de la policía en América Latina es calificada como inaceptable desde una perspectiva democrática, pero no lo es en Europa, es porque las diferencias implican procesos de maduración en la cultura política, lo cual confirma que la función policial proyecta las reglas del sistema político en su conjunto.31 Las tres instituciones policiales europeas mencionadas arrastran la influencia del modelo policial creado por Napoleón, entre cuyas características destaca su orientación militar, pero han evolucionado en el marco de procesos históricos sostenidos hacia la consolidación de regímenes democráticos y de derecho. En cambio, en América Latina la militarización de la función policial, al menos durante la segunda mitad del siglo XX, debe entenderse en el contexto de la doctrina de la seguridad nacional, en cuyo caso abunda la información que prueba un comportamiento policial en gran parte de la región abiertamente opuesto a la legalidad y el respeto a los derechos humanos. Así lo demuestra la experiencia de las dictaduras militares y los gobiernos autoritarios en América Latina y la relación de éstos con Estados Unidos, donde la doctrina mencionada funcionó como égida justificativa de las acciones del Estado. La siguiente declaración de Robert McNamara, en funciones de Secretario de la Defensa de Estados Unidos, es un verdadero paradigma: “Nuestro objetivo primordial en Latinoamérica es ayudar donde sea necesario al continuo desarrollo de las fuerzas militares y paramilitares nativas, capaces de proporcionar, en unión con la policía y otras fuerzas de seguridad, la necesaria seguridad interna”.32 Fue en base a dicha teoría que en Argentina la Junta Militar afirmó en 1983 que: “Las Fuerzas Armadas de seguridad y policiales actuaron en defensa de la comunidad nacional cuyos derechos esenciales no estaban asegurados … Semejante doctrina ha sido esgrimida en Chile, Guatemala, etc., para identi-

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López Portillo Vargas, Ernesto, “La policía en México: función política y reforma”, Bailey, John y Jorge Chabat eds., Crimen transnacional. Desafíos para México y E. U., México, Plaza y Janés, en prensa. 32 Recaséns y Brunet, Amadeu, op. cit., p. 58.

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ficar al enemigo interno con el externo, a todos ellos con la subversión, y llevar la guerra a sus últimas consecuencias”.33 El estudio referido expone planteamientos erróneos en la interpretación histórica de lo que es la policía, uno de los cuales ha creado “un falso confrontamiento” [sic] entre la policía y la sociedad, teoría que trata a una y otra como “sujetos sociológicos”, sin pormenorizar los entresijos de cada uno de ellos [lo que provoca] la reconducción del tema a una relación entre dos potencias que se sitúan a un nivel de igualdad y a menudo de antagonismo […] La percepción de dicha relación [entre la policía y la sociedad] suele además partir de la toma de posición desde uno de los dos polos –el policial– al cual se le otorga de entrada cohesión y estructura que no se acierta a hallar en el otro ‘extremo’. Así, tal análisis, que tiene como punto de partida la visión endógena y a la vez monolítica de la policía, es incapaz de responder a otra cosa que no sea su propio discurso individualizado y aislado.34 El ejemplo extremo de esta perspectiva, según el mismo estudio, es la doctrina de la seguridad nacional.

LA ASISTENCIA INTERNACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL: ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

En materia de asistencia internacional para la reforma policial existe aún poca información y las iniciativas de esta naturaleza han sido por igual objeto de sólidos argumentos a favor y en contra. En términos generales, la historia de la asistencia tiene una primera etapa, objeto de importantes críticas, que corresponde al periodo de la llamada guerra fría, cuyo fin dio paso a un segundo proceso cada vez más inclinado hacia el respeto a los derechos humanos. La más clara prueba de este giro es que ahora existen organizaciones no gubernamentales de derechos humanos que se han especializado en la asistencia internacional para la reforma de la función policial, aportan expertos a la misma y la recomiendan dentro de un amplio marco de actividades hacia su democratización. Es justamente la experiencia que he tenido con representantes de dichas organizaciones la que me ha ofrecido elementos suficientes de convicción de sus posibles ventajas.

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Ibidem, pp. 58 y 59. Ibidem, pp. 53 y ss.

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En términos más concretos, la asistencia para la reforma policial y en algunos casos del sistema de justicia penal en su conjunto ha transitado por cuatro etapas: la primera corresponde a los años sesenta, cuando Estados Unidos ofreció asistencia al sector legal, mediante los denominados proyectos de derecho y desarrollo; la segunda transita durante las décadas sesenta y setenta, cuando el mismo país llevó a cabo proyectos de asistencia a las fuerzas de seguridad; la tercera inicia en los años ochenta y ha mostrado tendencia principalmente a proyectos de asistencia a los sistemas de justicia; la cuarta y última es propia de los años noventa y abre paso a la participación de organismos internacionales de diversa naturaleza, y un número creciente de países dispuestos a apoyar reformas policiales y de la justicia donde existen las condiciones para que la asistencia opere (Organización de las Naciones Unidas, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, Estados Unidos, España, Canadá, Suecia, Noruega, Holanda, etc.).35 Según lo confirman diversas fuentes, el desempeño de Estados Unidos constituye parte importante de los esfuerzos y recursos dedicados a la asistencia. Por eso me refiero primero a dicho país en la siguiente breve reconstrucción histórica.36 La investigación citada señala que en la primera mitad del siglo XX Estados Unidos contribuyó a unificar las funciones militar y policial en Haití, Cuba, Nicaragua y República Dominicana. En la década de los años sesenta el Pentágono y la Agencia Central de Inteligencia participaron intensamente en la formación de cuerpos policiales de la región, sin incluir esfuerzos que desvincularan al ejército de la seguridad interna. Sin embargo, en 1962, la creación de la Oficina de Seguridad Pública (en inglés conocida como la OPS) abre paso a cambios, ya que constituye un programa de asistencia civil para las fuerzas policiales cuyos beneficios irían principalmente a Vietnam, Tailandia y América Latina. La evolución del concepto de contrainsurgencia redundaría, a través de este programa, en el apoyo al principio de separación de las funciones de la policía y el ejército. A finales de los años sesenta –periodo en el cual inician los estudios que muestran la profunda crisis de eficiencia del llamado modelo policial

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Chinchilla, Laura, From justice reform to public security: challenges for aid agencies, police reform and the international community, p. 2. 36 Esta reconstrucción se basa principalmente en Desmilitarizar el orden público …, op. cit.

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burocrático, el cual sería progresivamente sustituido por diversas variantes del programa comunitario de policía”,37 se dieron a conocer pruebas de acciones contra derechos humanos en Vietnam, Argentina y Uruguay, relacionadas con la asistencia policial de Estados Unidos. Lo anterior, junto con otros factores, condujo en 1973 al Congreso de ese país a prohibir el entrenamiento policial en el extranjero y al año siguiente aprobar la sección 660 del Decreto de Asistencia Extranjera (Foreign Assistance Act). Esta prohibición nunca se aplicó a las actividades antinarcóticos del Departamento de Justicia y sería sucesivamente objeto de otras excepciones. En 1983 y 1990 el Congreso aprobó legislaciones de apoyo en formación de recursos humanos extranjeros para combatir el terrorismo. De 1982 a 1984, en 1986 y 1987 el Congreso mismo permitió la asistencia policial a Haití y “la administración Reagan hizo uso de maniobras legislativas para programar de nuevo la ayuda militar a Honduras y El Salvador en los años fiscales 1986 y 1987.38 En 1986 el ejército de Estados Unidos inició el entrenamiento policial en el marco de las campañas contra las drogas. En 1988 y al año siguiente el Departamento de Defensa fue autorizado para proporcionar formación y equipo a unidades de policía dedicadas a la lucha antidrogas. “El Decreto de Control Internacional de Narcóticos (International Narcotics Control Act) de 1990 autorizaba al Departamento de Justicia de Estados Unidos a dar amplio apoyo, por medio del ejército, para la lucha antinarcóticos a cuerpos policiales de Colombia, Bolivia y Perú en 1991. El año anterior, después de la intervención de Estados Unidos en Panamá, el Congreso autorizó el entrenamiento de la nueva policía panameña en áreas como derechos humanos, derecho civil, y métodos globales de aplicación de la ley (...) en 1986 se puso en marcha el Programa de Asistencia para el Entrenamiento en Investigaciones Criminales (International Criminal Investigative Training Assistance Program-ICITAP) para ofrecer asistencia general a cuerpos de seguridad extranjeros, a jueces y fiscales, así como apoyo a los objetivos del programa de la Administración de Justicia (Administration of Justice-AOJ, ahora conocido como de Estado de de-

37 De la Barra Cousiño, Carlos Rodrigo, Policía comunitaria: trayectoria de un concepto y experiencias comparadas, Cuadernos del CED, 30, Taller de Policía y Comunidad, Proyecto Policía y Sociedad Democrática, Documentos de Trabajo, 14 de enero de 1999. 38 Ibidem, p. 7.

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recho, Rule of Law-ROL) de la Agencia Internacional de Desarrollo de Estados Unidos (USAID)”.39 El Decreto de Ayuda Extranjera autoriza a todas las agencias de Estados Unidos, excepto el Departamento de Defensa y miembros de las fuerzas armadas de ese país “sin perjuicio de la sección 660 del mismo decreto”, a “llevar a cabo: a) programas para mejorar las capacidades de investigación, conducidos bajo control judicial o fiscal; b) programas de asistencia en el desarrollo de la instrucción académica y planes de estudio para la capacitación de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley; y c) programas para mejorar la competencia administrativa de las agencias judiciales, especialmente sus capacidades sobre el desarrollo profesional, evaluación del personal y procedimientos disciplinarios internos”.40 Como señalé, la asistencia policial se ha multiplicado en Estados Unidos. El programa de ICITAP se ha expandido más allá de un pequeño número de países del Caribe y América Central, hacia 63 países en el mundo (...) Estados Unidos está enviando al extranjero para asistir en entrenamiento y monitoreo en operaciones de seguridad extranjeras en países como Haití, Bosnia, Kosovo y, más recientemente, Timor Oriental. En 1996, un promedio de 154 policías fueron desplegados al extranjero cada mes. Para 1997, el número había crecido a 275; hacia finales de 1999 el número había llegado a más de 600 (...) El Presidente Bill Clinton emitió la Directiva Presidencial 71 en febrero 24, 2000 (...) donde instruyó al Departamento de Estado a asumir liderazgo en la formación de grupos de trabajo inter-agencias para mejorar la capacidad de Estados Unidos para desplegar policía civil; mejorar su habilidad para entrenar fuerzas policiales extranjeras, enfatizando especialmente la protección a los derechos humanos.41

A partir de los años noventa comenzaron a intervenir varios actores del concierto internacional. España y Chile aportaron esfuerzos a la reforma en El Salvador. Argentina, Bolivia y Canadá enviaron personal a Haití, formando parte de la sección de policía civil de la misión de las Naciones Unidas en ese país. “Hasta finales de los años ochenta los esfuerzos de pacificación de la Organización de las Naciones Unidas se habían enfoca39 40 41

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Ibidem, p. 8. Idem. Bayley, David H., op. cit., pp. 4 y 5.

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do casi enteramente a conflictos entre países, tales como el de Israel y Egipto o entre Grecia y Turquía. En 1988, por ejemplo, cuatro de las cinco operaciones de pacificación correspondían a conflictos de esta naturaleza. Desde 1992, sin embargo, 9 de sus 11 operaciones han sido ‘complejas emergencias humanitarias’ intra-estatales, como en Angola, Bosnia, Camboya y Somalia. Para febrero del 2000, Naciones Unidas había desplegado 9,000 policías civiles (CIVIPOL) alrededor del mundo (...) El reclutamiento y entrenamiento de personal de CIVIPOL se ha convertido en un uso mundial con 34 naciones actualmente involucradas en misiones de Naciones Unidas”.42 La evaluación de la efectividad de la asistencia es aún insuficiente, pero un sector de la comunidad de derechos humanos que participa directamente en este proceso apunta que casos como los de Panamá, El Salvador y Haití han probado que la reforma policial puede ayudar a proteger los derechos humanos y a democratizar los cuerpos de seguridad. Se constata entonces que organizaciones de derechos humanos transitan del rechazo a la asistencia, hacia la incorporación de sus perspectivas a efecto de no quedar al margen de procesos crecientes de intercambio para reformas policiales y judiciales. Se informa que los tres casos antes mencionados han permitido la aceptación de propuestas de reforma que incluyeron procesos de desmilitarización policial monitoreados por la comunidad internacional. La constante parece ser clara: modificar la relación entre civiles y militares de manera que se logre la autonomía de los primeros con respecto a los segundos, resulta ser uno de los ejes de sentido en los esfuerzos de asistencia, al menos en América Latina y el Caribe. Este objetivo puede ser causa de mayor riesgo para la reforma policial. Guatemala es un paradigma en este sentido: “durante la década pasada la comunidad internacional fue convencida en tres ocasiones para que apoyara reformas policiales que después fueron revertidas por el ejército. En Honduras las iniciativas civiles para asumir el control de las investigaciones policiales –y eventualmente eliminar el control militar de la totalidad de la fuerza policial– siguen siendo débiles.43 En los dos países las perspectivas de reforma policial se diluyen ante la falta de una reducción significativa del poder e influencia del ejército.

42 43

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Ibidem, pp. 4 y 5. Ibidem, pp. 14 y 15.

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Enfatizo que el recuento de experiencias señala ejemplos donde la puesta en práctica de mecanismos internacionales multilaterales que incluyen instituciones de gobierno y no gubernamentales genera resultados positivos concretos en procesos de selección, formación, promoción, gestión y control de conducta policial. Aunque ninguna de tales experiencias arroja sólo resultados positivos, e inclusive algunas hoy día son puestas en duda debido a la falta de información empírica acerca de sus resultados concretos, existen, sin embargo, elementos suficientes para afirmar que abren vías hacia otros modelos donde, como en el caso de México, no se constata su búsqueda. Algunos de los más recientes esfuerzos encaminados a evaluar y profundizar en los logros de la participación de la comunidad internacional en la reforma policial muestran un proceso de maduración que no deja dudas en cuanto a sus posibilidades para enriquecer el debate y con él crear nuevas perspectivas hacia una reforma policial democrática en México. Para demostrarlo, recupero los siguientes temas de debate incluidos en la convocatoria a un encuentro internacional donde se revisaron los resultados de la asistencia: ¿Emerge una norma policial democrática? ¿Qué estamos aprendiendo de los modelos de reforma policial y prevención del delito en América Latina y otros lugares? ¿Qué condiciones afectan o soportan modelos policiales democráticos en las democracias frágiles? ¿Cómo pueden los actores internacionales mejorar su apoyo a la reforma, ayudar a la formación de expertos locales y apoyar de manera efectiva la democratización del modelo policial y la prevención del delito? ¿Cuál es el rol de la sociedad civil? En los contextos post-conflicto, ¿cómo puede la asistencia internacional mejorar el desarrollo institucional ahí donde se ha transitado de misiones militares a civiles? Estos debates reúnen a expertos y donadores en reformas policiales sucedidas en América Latina, los Balcanes y África, quienes comparan sus experiencias específicas y así fortalecen sus posibilidades de éxito.44 En párrafos anteriores subrayé la información que señala logros en la asistencia internacional para la reforma policial. Una muy reciente evaluación nos enseña las insuficiencias de la misma, entre las cuales destacan: la asistencia policial ha sido en su mayoría proporcionada mediante mecanismos bilaterales, lo que incrementa el riesgo de importar modelos

44

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Police reform and the international community…, op. cit.

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muy específicos, hecho que provoca conflictos entre los países donantes, por ejemplo, entre Estados Unidos y la Unión Europea; en situaciones postconflicto la participación multilateral se desvanece cuando inicia el proceso de construcción institucional; la asistencia policial no ha sido proporcionada como parte de un diseño político y conceptual coherente en seguridad pública (prevención e investigación del delito); se ha conferido prioridad a áreas específicas de intervención policial, tales como investigación del delito y combate a las drogas, lo que ha creado desequilibrios inconvenientes entre las unidades especializadas y el resto de la policía.45 Este diagnóstico se propone para mejorar las posibilidades de la asistencia mediante acciones como: a) en cuanto al diseño, definir con mayor solidez y coherencia el diseño conceptual, considerar el impacto del proyecto en el sistema como un todo y la sustentabilidad política y económica de los proyectos; b) en cuanto a la implantación de los proyectos, involucrar a la sociedad civil y lograr la coordinación entre los donantes, y c) en cuanto a la evaluación de los proyectos, identificar los indicadores de impacto, llevar a cabo evaluaciones independientes y hacer de la evaluación un insumo para el diseño e implantación.46 En varias ocasiones cité un informe cuya base documental quizá supera todo lo dado a conocer en la materia. David H. Bayley coordinó un equipo de trabajo que revisó 500 materiales sobre reforma policial publicados durante los últimos 30 años, divididos en tres fuentes: reportes de los esfuerzos para transformar las instituciones policiales en democracias avanzadas, en especial en Estados Unidos; recuentos de la experiencia de la asistencia internacional llevada a cabo mediante auspicios bilaterales y multilaterales, así como el recuento de las acciones de los organismos no gubernamentales de derechos humanos que intentan rectificar el abuso policial.47 El informe contiene 87 lecciones y corolarios. Las primeras adoptan ese carácter por dos razones: han sido generalmente aceptadas entre los especialistas y están basadas en la experiencia, más que en la especulación. Intentan mostrar una revisión integral de las más importantes convergencias en procesos de reforma policial cuya principal finalidad es contribuir

45

Chinchilla, Laura, From justice reform, pp. 8 a 11. Ibidem, pp. 12 a 14. 47 Bayley, David H., op. cit., p. 6. 46

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a la democracia. Con respecto a México, el estudio es una enseñanza invaluable no sólo porque ofrece de manera sistematizada numerosas propuestas, sino porque los argumentos que se revelan tras ellas abren una veta interminable de temas a debate para nuestra realidad. La recuperación de algunos postulados establecidos en el capítulo 4, denominado “Lecciones para la reforma policial en el extranjero”, me permitirá, primero, ejemplificar algunas conclusiones cuya importancia es clara, con respecto a las condiciones que deben crearse para que opere la ayuda en una reforma policial democrática, y segundo, llevar esas conclusiones hacia algunos aspectos concretos de mi hipótesis de trabajo en el siguiente y último capítulo. A modo de premisa se apunta que las recomendaciones sólo se aplican para la asistencia que busca crear fuerzas policiales que funcionen de manera más democrática en países con gobiernos en funcionamiento (distinción hecha frente a aquéllos donde la guerra los ha destruido) pero con fuerzas policiales cuyo carácter no es soporte de la democracia. Las 18 lecciones del capítulo me parecen fundamentales, pero aquí sólo me interesa destacar tres de ellas: • •

•

La asistencia externa no puede producir una reforma democrática en contra de la voluntad del gobierno anfitrión. Ninguna inducción externa o presión puede producir una reforma democrática en contra de la hostilidad o indiferencia de la policía local. A menos que esta fuerza policial esté seriamente comprometida con la reforma, ésta no ocurrirá. Los extranjeros asignados para producir un cambio deben residir en el país por periodos substanciales, para producir continuidad programática, asesoría expedita y correcciones informadas a la mitad del camino.

LA ASISTENCIA EN MÉXICO: FRACTURA DE EQUILIBRIOS Y CRITERIOS SUGERIDOS PARA SU PUESTA EN PRÁCTICA

Desde hace aproximadamente cuatro años someto a discusión la hipótesis de trabajo materia de este texto en círculos de reflexión con alumnos provenientes de instituciones policiales municipales, locales y federales, así como de las procuradurías locales y federal. De manera invariable suscita

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interesantes debates. En particular, me llama la atención que quienes niegan cualquier validez de la hipótesis en general no aceptan estudiar la información publicada sobre el tema y tienden a cuestionar la asistencia internacional por la vía del principio de la soberanía, aunque no aciertan a explicar por qué en otras agendas públicas el intercambio de conocimientos técnicos con el exterior prácticamente no se objeta, e incluso en ocasiones se promueve abiertamente. Sin sustento teórico o empírico alguno se afirma, por ejemplo, que “nadie del exterior puede entender lo que sucede en la policía mexicana y por eso nadie de afuera nos puede venir a ayudar”. Se podrían formular diversas interpretaciones para explicar la renuencia. Entre ellas, subrayo la que se enuncia en el epígrafe del texto: la reforma policial es política, en el sentido que afecta intereses, y son estos intereses los que se perciben amenazados por una idea que supone abrir información y espacios a sujetos extraños. Este es precisamente el motivo más profundo que me conduce a proponer la asistencia internacional multilateral para la reforma policial en México. Recapitulo brevemente para explicar esta idea. En el planteamiento del problema describí la función policial en México. Anoté que el control sobre la misma es insuficiente ya que, según la información teórica y empírica disponible, no está sujeta a instrumentos técnicos de evaluación, ya sea económica, de control de validez interna de los programas, o social; tampoco está sujeta a mecanismos adecuados de rendición de cuentas internos, externos, políticos y jurisdiccionales.48 Pero la ausencia de controles en nuestra función policial tiene que observarse en una perspectiva histórica para entender que la ha acompañado desde su diseño primigenio.49 En consecuencia, dicha ausencia es un 48

En este aspecto, como en muchos otros, el análisis comparado arroja contrastes elocuentes. Mientras que las instituciones policiales en México no dan cuenta aún de modelos administrativos actualizados que sostengan sus mecanismos de gestión y evaluación, de la década de los años treinta a la fecha algunas instituciones policiales en democracias avanzadas han incorporado seis modelos sucesivos. En esa década se utilizaron los principios clásicos de la administración; en los cuarenta se adoptó la planificación, organización, asesoría, dirección, coordinación, información y presupuestación; en los cincuenta la gestión dio prioridad a las personas que participan en las organizaciones; en los sesenta y setenta se practicó el siguiente modelo: insumo, producto, proceso y retroalimentación; en los setenta y ochenta se impuso la policía por objetivos, mientras que en los años noventa se introdujeron las técnicas de planificación administrativa, evaluación de proyectos y reingeniería de procesos. Barrientos Ramírez, Franklin, op, cit., pp. 4 a 7. 49 Martínez Garnelo, Jesús, op. cit., pp. 44 a 206.

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fenómeno que dibuja un prolongado continuo histórico a mi entender sólo posible debido a condiciones de estabilidad en el interior de las policías y en su relación con la sociedad. El problema es que esas condiciones han derivado de acuerdos informales que, al menos desde hace siglo y medio, garantizan que la función policial permanezca inalterada en sus prácticas cotidianas, cuando menos en relación con la ausencia de adecuados mecanismos de control. Estos acuerdos dibujan un sistema de correlación de poderes que mantiene los equilibrios suficientes para que en el interior los intereses coexistan de manera que los beneficios se distribuyan y desde el exterior ninguna fuerza modifique esta situación. Es obvio que las pruebas empíricas de los acuerdos a los que me refiero son de difícil acceso. La fuente de información en este caso son conversaciones desarticuladas donde se abren espacios de confianza que permiten a los representantes de las instituciones policiales describir viejas prácticas que revelan cómo las reglas formales que organizan a la institución no cumplen la función de ser referentes de certeza en el comportamiento de cada uno en las relaciones y en las expectativas de los policías. En esta perspectiva de análisis la debilidad en la aproximación está en la ausencia entre nosotros –hasta donde sé–, de investigaciones empíricas que develen la naturaleza precisa de las reglas informales que se imponen a las formales para condicionar comportamientos, relaciones y expectativas. En otros países se han realizado estudios que demuestran a la institución policial como un espacio donde se crea una subcultura que da vida a una moral propia. Es el caso de Brasil, donde se descubrió entre las convicciones de policías acusados de torturar durante la dictadura militar que en ciertas circunstancias la tortura puede ser un recurso legítimo de alguien que cumple con su deber.50 Ejercicios de esta naturaleza son indispensables para la consistencia crítica y el diseño de las reformas. No obstante esta debilidad analítica, me parece que existe información suficiente para sostener la hipótesis que caracteriza a las instituciones policiales en México como órganos sujetos a equilibrios informales que no reciben estímulos internos o externos que los modifiquen. Este es el terreno que crea las condiciones para que la asistencia externa pueda funcionar

50

K. Huggins, Martha y Mika Haritos-Fatourus, “Conciencia torturada: secretos y moralidad en la violencia policial brasileña”, Justicia en la calle . . ., pp. 323 a 354.

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como un detonador de la transformación estructural de la función, ya que la presencia multinacional garantizaría al menos dos efectos cualitativos: la introducción de conocimiento y experiencias diversas, lo que rompería con la aparente ausencia de alternativas, y la presión política suficiente para fracturar los equilibrios tradicionales. En la medida que toda reforma policial es política, ya que afecta intereses, sólo es posible llevarla a cabo con un soporte precisamente político mayor que aquéllos. Entre las 17 lecciones generales propuestas para conducir la transformación de una organización policial la segunda establece que para producir cualquier cambio importante en la misma se necesita su conducción desde el más alto liderazgo. Esta recomendación, anota el reporte, probablemente es la que se repite con más frecuencia en el conocimiento de la materia, y se aplica desde un proceso administrativo hasta las estrategias operativas y el comportamiento táctico. Una reforma significativa no se llevará a cabo ante la indiferencia u hostilidad del nivel superior de autoridad.51 Si cruzamos lo anterior con los postulados enunciados al final del apartado precedente tenemos que el más alto liderazgo en una organización policial debe ser el primer comprometido y responsable de cambiarla, mientras que el apoyo desde la más alta jerarquía política es indispensable para que la asistencia internacional dé soporte a ese cambio. La fórmula es clara: en términos políticos y administrativos sólo un liderazgo capaz de convocar el mayor apoyo en los dos sentidos puede enfrentar y superar los intereses y prácticas afectados por la reforma policial.52 Entonces el liderazgo político y administrativo es la premisa básica para que sea factible el programa de asistencia en México. Me refiero a un liderazgo que pueda superar la reiterada contradicción comprobada en el mundo, que se manifiesta de la siguiente manera: altos niveles de inseguridad y violencia provocan una respuesta que antepone la eficacia a la legitimidad, precisamente cuando lo que se necesita es fortalecer la función policial sobre la base de su legitimidad democrática. El proceso lo expliqué antes en el caso de México, pero rebasa nuestras fronteras y se traduce en un círculo vicioso en el que vale insistir en esta última parte del texto: las 51

Bayley, David H., op. cit., pp. 17 a 32. Se ha comprobado que el liderazgo supone introducir a los policías de manera progresiva en los cambios, una vez habiéndolos convencido, al menos a la mayoría de ellos, que operarán en su beneficio. Si esto no sucede, ninguna reforma se dará. 52

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instituciones policiales no rinden cuentas adecuadas a la sociedad, lo cual genera presiones políticas y sociales que, principalmente los gobiernos en las democracias débiles, enfrentan a través de esquemas que no redundan en la inserción legítima de tales instituciones. La desconfianza permanece y las presiones se incrementan, y así sucesivamente. La asistencia internacional puede romper esta inercia por los dos posibles efectos cualitativos anotados. Antes de recomendar algunos criterios básicos para la instrumentación de la asistencia anoto un planteamiento previo respecto a sus posibles caminos. Este ensayo no se pronuncia por un modelo policial específico para México porque no existe la información y la investigación que lo hayan construido. De hecho, lo más probable es que esos insumos llevarían no a uno, sino a diversos modelos para nuestras múltiples realidades. En cambio, el texto intenta justificar las ventajas de ciertas herramientas para avanzar hacia un modelo policial propio de un sistema político respetuoso de los derechos de las personas. En este sentido, tampoco intento proponer que sólo exista un camino para que sea instrumentada la asistencia. Desde un municipio, un estado o el Gobierno Federal pueden llevarse a cabo las acciones necesarias para un proceso sostenido de intercambio internacional que ofrezca los elementos necesarios para modificar la función policial en su esfera de atribuciones. Sin embargo, por un lado, debido a que las condiciones estructurales de descomposición en la función tienen manifestaciones similares aunque en grado diverso en el país; lo que significa que los modelos por construir pueden, aunque en diversas modalidades, establecer un referente multiplicador de orientación hacia los tres órdenes de gobierno; y, por el otro, en atención a las anteriores propuestas con respecto al papel del liderazgo, me inclino por abrir paso a un programa de asistencia avalado por la más alta representación política en seguridad pública, el Consejo Nacional de Seguridad Pública y la más alta amplia representación popular, el Congreso de la Unión. A tal efecto, recomiendo el siguiente mecanismo: a) Suscripción por parte del Consejo Nacional de Seguridad Pública y el Congreso de la Unión de un acuerdo político para realizar el programa de asistencia. b) Materia de este acuerdo sería la instalación de una comisión especial integrada por igual número de representantes del Consejo y el Congreso, encargada de diseñar y ejecutar la convocatoria para crear el órgano consultivo denominado Comisión

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Multilateral para la Reforma Policial en México. En esta primera etapa, la comisión especial sería el órgano ejecutivo encargado de garantizar los apoyos necesarios para la instalación y evolución de los trabajos del órgano multilateral. La convocatoria tendría dos destinos: interno y externo. En el primer caso se trataría de configurar una delegación mexicana que incluya la representación de tres sectores: político, académico y social. El primero incluiría delegados representantes del Consejo Nacional de Seguridad Pública y de todos los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión. El segundo, especialistas nacionales en materia de función policial, seleccionados mediante concurso abierto por oposición, cuya organización estaría a cargo de la comisión especial. El sector social de la delegación mexicana lo integrarían representantes de las organizaciones ciudadanas y organismos no gubernamentales que lo soliciten, si han realizado estudios y propuestas en materia de reforma policial. Para redactar y lanzar la convocatoria al exterior la comisión especial contaría con una subcomisión internacional, a la cual se integrarían representantes de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Esta subcomisión realizaría los estudios para identificar las instituciones policiales, organizaciones internacionales de policía, organismos internacionales donantes en reforma policial, instituciones académicas, organismos no gubernamentales nacionales e internacionales y en general toda institución pública o privada que al exterior de nuestras fronteras tenga experiencia en asistencia para la reforma policial y la posibilidad de destinar recursos hacia México. En ningún caso la delegación internacional de la comisión multilateral podría estar integrada mayoritariamente por delegados de un país, a efecto de garantizar el equilibrio entre los modelos de reforma policial que se discutirían. Hasta la instalación de la comisión multilateral la comisión especial rendiría informes mensuales de trabajo al Consejo Nacional de Seguridad Pública por conducto de su Secretario Ejecutivo y al Congreso de la Unión por conducto de sus representantes miembros de la misma.

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g) Ya instalada la comisión multilateral la comisión especial realizaría funciones de secretaría ejecutiva de aquélla. h) La primer actividad del órgano colegiado multilateral sería la aprobación de su esquema de organización interna y de un programa de trabajo para la construcción de tres instrumentos: normas mínimas para la reforma de la función policial en México, programa de colaboración internacional y los criterios de intercambio con cada donante, los cuales incluirían una propuesta de mecanismos de financiamiento y asistencia técnica desde el exterior. i) Las normas, el programa, los criterios y los periodos de trabajo proyectados y permanencia de los delegados extranjeros serían presentados al Consejo Nacional de Seguridad Pública y al Congreso de la Unión para autorización. Estos planteamientos deben leerse como criterios aproximativos. El valor de la propuesta y del posible mecanismo de instrumentación está en sus posibilidades de aportar ideas para crear otro modelo policial. Reitero que mi hipótesis no parte de la certeza en cuanto al camino que la reforma policial debe seguir. La ayuda externa debe operar para buscar ese camino, ya que toda reforma policial parece depender en gran medida de la interpretación sensible del contexto en el que habrá de intentarse. La multiplicidad de perspectivas provenientes del exterior abre oportunidades hacia la dotación de herramientas para la reforma y permite un proceso interno de formación de recursos humanos capaces de diseñar, implantar y evaluar reformas policiales amplias, integrales, sostenidas y de impacto estructural.

CONCLUSIÓN La función policial en México está en crisis. A pesar que el marco teórico y la investigación empírica son escasos, la medición de la confianza de la sociedad, respecto a la policía, entre otras fuentes de información, confirma lo anterior una y otra vez. Los actores políticos deben aceptarlo y tomar los posibles riesgos y costos de modificar sus esquemas de relación con las instituciones policiales. Por su parte, éstas deben ser sometidas a un rediseño progresivo que conjugue el rigor técnico y la mayor creatividad experimental posible, siempre que fortalezca el respeto a los derechos del gobernado. Es un contrasentido pensar que podemos consolidar nuestra democracia con instituciones policiales civiles débiles e instituciones policiales militari-

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zadas fuertes. Este camino es el de la eficacia, que cuando se ha sobrepuesto a la legitimidad se ha dado vida a los regímenes que mayores conflictos han generado en materia de derechos humanos. No es posible entrar en el siglo XXI creyendo todavía que el mejor policía es el más disciplinado, por dar prioridad a este valor en su preparación. El servicio policial moderno no mejora según la eficacia en el cumplimiento de las instrucciones del “superior”, sino en la medida que incrementa sus medios legítimos para atender al ciudadano. Las palabras clave de la aplicación de la ley tienen que ser negociación, mediación, persuasión y resolución de conflictos (...) La calidad de la aplicación de la ley depende, en gran medida, de la calidad de los recursos humanos disponibles.53 Por esto, en la policía moderna el verdadero desafío está en la formación de individuos que incorporen una lectura sensible de la sociedad en la que viven y de la función que representan.

53

De Rover, Cees, Servir y proteger: Derecho de los derechos humanos y derecho humanitario para las fuerzas de policía y de seguridad, Ginebra, Comité Internacional de la Cruz Roja, 1998, cap. 10, p. 5, http://www.icrc.org/

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PROPUESTA DE CAMBIO AL MODELO MEXICANO DE SEGURIDAD PÚBLICA Pablo I. Monzalvo Pérez

Frecuentemente legisladores, políticos, académicos y público en general sostienen en los medios de comunicación que es necesario modificar el orden jurídico para hacerlo más severo o adecuarlo a cada nueva circunstancia social. En general, la propuesta consiste en revisar el tipo de los delitos o del proceso preventivo, investigatorio o administrativo de justicia, sin omitir las reformas en materia penitenciaria. Por ejemplo, no escapa el deseo de federalizar todos los delitos, incluir todos los delitos en el cuadro de los delitos graves o en el marco de la delincuencia organizada. Dentro de poco tiempo empezaremos a escuchar voces que clamen por la implantación sustantiva de la disposición constitucional contenida en el artículo 22, párrafo tres, referido a la pena de muerte a cierto tipo de ilícitos. “Artículo 22… queda también prohibida la pena de muerte por delitos políticos y en cuanto a los demás, solo podrá imponerse al traidor a la Patria en guerra extranjera, al parricida, al homicida con alevosía, premeditación o ventaja, al incendiario, al plagiario, al salteador de caminos, al pirata y a los reos de delitos graves del orden militar”.

En México el síndrome de nuestro tiempo es la delincuencia con todas sus consecuencias sociales, económicas y políticas. Las estadísticas policiales nos hablan del incremento de la inseguridad pública: de violación a los derechos humanos, incremento de crímenes políticos, impunidad, y corrupción en los cuerpos policiacos. Referencias periodísticas nos indican que en el Distrito Federal ha aumentado la actividad delictiva. Respecto a datos registrados, independientemente de los delitos no denunciados legalmente (se estiman denunciados 1 de cada 5), son los siguientes: 217

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Promedio Diario

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2000

2001

2002

442.45

598.90

482.92

469.78

503.26*

El desprestigio de los cuerpos de seguridad pública no es nuevo. En las bases orgánicas de la República Mexicana de junio de 1843 se lee en la introducción del “bando sobre guardias diurnos”, de mayo 6 de 1850, el Gobernador del Distrito Federal asegura: “Desgraciadamente, en esta ciudad, han caído en desuso y desprecio público casi todas las disposiciones de policía. El origen de este mal ha sido principalmente la falta de una buena vigilancia constante y eficaz”. En todo el devenir histórico de México ha habido mal uso de las facultades legales de la policía pública. En septiembre de 1813 el Virrey Félix María Calleja suprimió una denominada junta de policía, por lo que la función policiaca se apoyó en los alcaldes de barrio y celadores que tenían como principal función integrar un grupo con tareas estrictamente represivas y antisubversivas con un claro y fundamental tinte político. Vemos que el desatino de usar a la policía, a los procesos persecutorios del delito y a la administración de justicia como elementos para hacer política a favor de sus correligionarios y contra sus enemigos no es nada nuevo. Desde entonces, relata el novelista Victoriano Salado, las labores del policía como espía y como actor de escuchas clandestinas de conversaciones, principalmente contra los enemigos políticos y contra los que en ese tiempo se consideró como “vagos”. A los enemigos políticos y a los vagos los medios informativos pro-gobierno los calificaron como “canallada liberalezca”, “masonetes”, “anarquistas”, “pillos” y “enemigos de la administración”. Un antecedente remoto de normatividad relacionada con la seguridad pública es la Ley Orgánica de la Guardia de Seguridad Pública del 16 de enero de 1857. Los principales objetivos de la Guardia de Seguridad Pública, que dependía del Ministerio de Gobernación, eran: Artículo 1o.- Se establece en la República la Guardia de Seguridad. Artículo 2o.- Son objetos de esta institución:

* Información de enero y febrero.

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PROPUESTA DE

1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)

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Conservar la tranquilidad pública Proteger las personas y las propiedades Cuidar el orden en las poblaciones Vigilar los caminos Prevenir los delitos Perseguir a los malhechores Auxiliar a las autoridades en la ejecución de las leyes y Escoltar los caudales públicos

En los reportes periodísticos de 1876 aparecen recomendaciones al Gobernador del Distrito Federal para que ordene a los agentes de policía que se abstengan de pronunciar palabras obscenas en las calles así como a embriagarse, a ser prepotentes, a ser corruptos, a ser ineptos. El mismo relato dice que los policías eran de origen social marginal, tenían bajos salarios y poca estima social. Es obvio que parecería que se está describiendo a algunos de los policías del 2002. En los códigos de derecho público anteriores y actual, como lo es la Constitución de 1917, se puede observar que los cuerpos de seguridad pública protegen fundamentalmente al Estado y no a la sociedad civil. La Constitución vigente ha generado leyes secundarias como la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de noviembre de 1995. Esta Ley es reglamentaria del artículo 21 constitucional publicada, esta última, en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de diciembre de 1994, y la cual señala el establecimiento de un Sistema Nacional de Seguridad mediante la coordinación de la Federación, el Distrito Federal, los estados y municipios. Sobre el particular en diciembre de 1994 se adicionó la fracción XXIII del artículo 73 constitucional, que otorga facultades al Congreso para expedir la ley que establece las bases de coordinación. En el concepto de seguridad pública, derivado de la Ley de Coordinación, regula las acciones del Estado, desde la prevención genérica hasta la readaptación social. La seguridad pública, en un amplio sentido, no solamente la constituyen los policías preventivos, sino que incluye: la policía preventiva, policías complementarias, policías preventivas en materia de migración, hacienda, comunicaciones y transportes y otras que pudieran regular otras materias en el orden de la prevención.

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De las legislaciones mencionadas se deduce que la Seguridad Pública es una función a cargo del Estado a través de sus tres niveles: federal, estatal y municipal, cuyos fines son: salvaguardar la integridad y derechos de las personas y preservar las libertades, el orden y la paz públicas. Originalmente, el concepto de seguridad pública estaba reducido al municipio, por lo que se le consideró en el marco del Derecho Administrativo y no en el marco de la justicia. Por ello se redujo durante años a la función policiaca como un medio de conservación del orden público, o sea, la seguridad del Estado. El paisaje social de las urbes y del campo parecieran ser extraídos de una novela catastrofista que muestra un panorama de frustración individual, familiar, corporativa. El panorama social corresponde a una introspección individual en la que se ven individuos sin identidad y sin valores morales. En nuestras grandes ciudades se ven a simple vista problemas económicos que se traducen en vagancia, mercado informal, niños de la calle, bandas de chavos que roban accesorios de los automóviles y asaltan a personas que por su descuido presentan una cara de oportunidad. Ante los problemas de inseguridad la solución que se antoja más sencilla y quizá más a la mano es aumentar los recursos económicos, humanos de capacitación y de supervisión no sólo de la función de policía preventiva, sino inclusive de la acción persecutoria del delito y de la administración de justicia; todas estas propuestas en forma de planes, programas, cruzadas, comités y comisiones. Sin duda, el problema de la seguridad pública es de estructura moral, jurídica y social. ¿Cuál sería el objetivo o propósito de la reestructuración en materia de seguridad? ¿Qué áreas abarcaría? Es cierto que la seguridad es un asunto, una función pública a cargo del Estado, pero eso no implica que otros factores externos, como la comunidad social organizada, puedan intervenir en la solución de este asunto. Los elementos que conforman la vida social se entienden unidos los unos a los otros; por ejemplo, la economía de una sociedad se entiende como la economía de sus miembros; los elementos económicos, como la distribución, el intercambio de mercancías y el consumo no se pueden entender aisladamente. Así el modo de pensar de la gente, el funcionamiento de sus formas de autoridad no se pueden entender sin referirse a los otros aspectos de la vida social. La sociedad no solamente es seguridad pública, o economía, o Gobierno, sino que la sociedad es un todo.

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Cada elemento que constituye la sociedad se relaciona entre sí, de modo que la sustancia del establecimiento de una política de seguridad es la interrelación de cada uno de sus componentes y de la manera en que ellos se estructuran. Es decir, lo que importa para que el sistema de seguridad dé muestras de eficiencia es establecer con toda precisión los sistemas de relaciones que existen entre los elementos que constituyen la sociedad. La forma del tramado social basado en valores. Los elementos que están presentes en toda organización social han de unirse para que en su forma de unidad se conozca el tipo de sociedad que queremos. Esta movilidad social unida a los valores le dan significado a una política de seguridad. La esencia del pensamiento del hombre nuevo tiene como característica imponer formas en el contenido. El contenido son los valores. Frente a la forma preferimos los valores como elemento fundamental constitutivo del objetivo de la seguridad pública. En un punto de vista puramente humanista el propósito de la seguridad equivale a que el ser humano controle su destino, un destino predeterminado en el que sólo le interesa contemplar el mundo, pero de ninguna manera transformarlo o renovarlo. Lo que se necesita para establecer la seguridad pública es un nuevo hombre y un nuevo sistema. Uno de los temas que me parece toral en la solución de este problema es la descentralización de la función policiaca. Esta descentralización es relativa a algunas materias, como operación policiaca, administración policiaca, prevención del delito. Otras materias como inteligencia policiaca; estrategia; comunicaciones; adquisición de equipo: organizada, generalizada y consolidada; capacitación profesional a nivel nacional bajo una sola estructura académica; un sistema único de mandos, puestos y grados. La división que la ley ha hecho de delitos graves y no graves, de delitos federales y locales, solamente ha propiciado corrupción, porque cada grupo de autoridades y particularmente de policías crean su espacio de poder, porque saben que cuando el delincuente comete un delito no está marcando una categoría geográfica o de grado jurídico, sino que actúa contra la sociedad sin importar niveles jurídicos o geográficos. Estas divisiones, con frecuencia sin sentido racional ni jurídico, para lo único que sirven es para el cambio de estrategias de la delincuencia, facilitar y diversificar la corrupción policiaca y administrativa. Una de las cuestiones que debe quedar coordinada a nivel nacional es la informática policiaca para que mediante esa información veraz pueda establecerse patrones de conducta nacionales, regionales, municipales y por colonia, pueblo o barrio. Generalmente

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las estrategias policiacas, incluyendo la legal, obedecen a criterios políticos facciosos o de interés. Sin embargo, en un nuevo enfoque se necesita que el interés jurídico por proteger no sea el político o faccioso dentro de los propios órganos estables de seguridad, sino de la sociedad en su conjunto. Usualmente el concepto de reducción de los índices delictivos se acredita al número de consignaciones, juicios o procesos en trámite o sentenciados con sentencia firme. Sin embargo, creo que debemos ponernos de acuerdo a nivel nacional y tomar en cuenta criterios de seguridad de la sociedad para aclarar cuáles son los criterios más auténticos. Una pregunta por contestar es ¿cómo cambiar hábitos delictivos por segmentos de la sociedad? Se necesitan estudios detallados del modo de operar de los delincuentes que estén en proceso e inclusive sentenciados para definir semejanzas y encontrar estrategias que no sólo apelen a recursos policiacos, sino también sociales y económicos.

BASES JURÍDICAS DE LA SEGURIDAD PÚBLICA El combate a la inseguridad y específicamente a la inseguridad pública, se ha basado, como una política de Estado, en la normatividad jurídica y en específico en la ley. Como intentaré exponerlo en páginas subsecuentes, considero que la seguridad jurídica del hombre, genéricamente hablando, de la sociedad en general y del Estado, tanto nacional como internacional, depende de un cambio de cultura, de un cambio de mentalidad, de actitudes, de hábitos, lo cual nos lleva a hablar de un hombre nuevo. En este proceso la normatividad jurídica es una parte, pero el meollo del asunto está en la adopción de un hombre con una nueva identidad basada en valores objetivos de índole espiritual. Es obligado mencionar los aspectos que han pretendido atacar la legislación y las otras fuentes del Derecho en materia de seguridad: prevención del delito, penalidad del delito, vigilancia con respecto a los derechos humanos, ajuste del proceso o derecho adjetivo, medidas de dirección y coordinación de los diversos niveles del Estado que van desde el concepto de globalización pasando por tratados internacionales, regulaciones federales, estatales y municipales, jurisprudencia, doctrina y principios generales del Derecho.

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Las soluciones jurídicas pretenden ser estructurales, sin embargo no lo son, ya que no toman en cuenta la estructura orgánica del hombre, sino que dichas soluciones atienden a la organización externa del hombre, de la sociedad y del Estado y no a la naturaleza esencial del hombre. Por lo tanto, toda solución que el Estado propone se queda en la superficie y el cambio que de buena fe proponga, sería aleatorio de acuerdo con la ley de las probabilidades, del acierto y del error y de todo principio teórico que en ocasiones puede ser cierto, pero no verdadero. En la propuesta normativa jurídica la voluntad de cambio de los agentes del Estado y de los teóricos de la política y de la cultura es un cambio que se anuncia, pero no siempre se realiza. En razón del principio que fundamenta las resoluciones jurídico-estructurales, toda normatividad está sometida a un proceso degenerativo que empieza desde el momento mismo en que se aprueba como conducta jurídicamente obligada. En el sistema jurídico mexicano la seguridad pública es una función a cargo del Estado en sus diferentes niveles: federal, Distrito Federal, estados y municipios, en sus respectivas competencias. Este concepto implica, en sentido amplio: prevención y persecución de infractores y delincuentes; imposición de las penas y sanciones administrativas, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor. En suma, pretende regular todas las actividades que contribuyan a alcanzar la integridad y derechos de las personas para preservar sus libertades, el orden y la paz pública. A este particular se puede consultar el artículo 21, párrafo 5o. de la Constitución General de la República y la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de 1995. En diversos foros y en su tiempo, como Director General de la Policía Auxiliar del D. F. y Director General de los Servicios de Protección Ciudadana de la Secretaría de Gobernación, insistimos en que la seguridad pública no solamente era prevención genérica, sino que el concepto abarca desde la prevención hasta la readaptación social, incluyendo la reinserción del hombre a su modelo original. También hemos insistido en la incorporación constitucional específica de que la seguridad es un derecho del hombre y del ciudadano frente al Estado, a diferencia del texto actual que implica esta referencia, pero que no la precisa como una garantía individual. Creemos que la seguridad pública es, acaso, la principalísima función a cargo del Estado.

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Esta función primordial del Estado se encuentra normativamente dispersa y operativamente confusa y está basada, en la práctica, en lealtades políticas y personales, en negociaciones de compromisos e intereses que en el mejor de los casos pudieran ser buenos, pero que nada tienen que ver con la esencia del hombre, de la sociedad y del Estado que demandan un tratamiento objetivo y no de complicidades personales o políticas que, al reclamarse su cumplimiento, crean amplios márgenes de impunidad para beneficiar a intereses personales, ideológicos o políticos. Esta política de compromisos lleva a los actores de la seguridad a tener un grado de autonomía en la administración de recursos y decisiones que crean canales y redes operativas, administrativas y legales en donde se hace depender la seguridad de exigencias de los intereses que con frecuencia entran en conflicto y que definitivamente ponen en riesgo no sólo el Estado de derecho, sino la seguridad del individuo y de la sociedad. ¿A qué ha llevado esta falta de congruencia? A que la sociedad no confíe en el aparato del Estado que le ofrece seguridad. Hay una realidad, pero también una percepción de que el Estado, de alguna manera, interactúa con los ilícitos; por lo tanto, hay un cansancio social y un hartazgo no solamente por las razones que ya mencioné, sino porque hombres y mujeres como gobernados están absolutamente marginados de la planeación y la operación de la seguridad. El ciudadano carece de recursos sociales para mediar entre la vulneración de sus derechos fundamentales y la prevención o corrección a cargo del Estado. El hombre y la mujer comunes y corrientes solamente son actores para recibir la fuerza positiva del Estado, ya sea en calidad de sujeto activo del delito o de víctima de éste. En ningún caso puede mediar; por lo tanto la gente no denuncia, no declara, no previene, no participa, no nada. Muchas de las propuestas que teóricos y aun de la ley se basan en “registros de los policías”, en lugar de registrar a delincuentes, de vigilancia recalcitrante de los empleados, cocineras, choferes, jardineros, telefonistas, sin equiparar , además, a los altos funcionarios y altos dirigentes de empresa, llegan al extremo de regular actualmente la vigilancia de las acciones de los funcionarios del Estado a través de contralorías que dependen del Poder Ejecutivo mismo, al cual se encarga de vigilar y en su caso castigar. También se piensa en razzias que molestan a los ciudadanos, pero difícilmente se piensa en razzias en las grandes empresas o en las oficinas públicas.Pareciera que la delincuencia solamente se encuentra abajo y quien sabe si esté arriba. Pero evidentemente el hombre está en

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toda la estructura social y no solamente en la parte débil como pudiera ser el desempleo, la ignorancia, la pobreza o la debilidad física o mental. Una regulación jurídica del Estado es la reforma a los artículos 21 y 73, fracción XXIII constitucionales, del 31 de diciembre de 1994, que crea el Sistema Nacional de Seguridad Pública y establece acciones contra los delincuentes y enfoca sus actividades mediante la prevención, la procuración de justicia y la readaptación social de quien ha infringido la ley. Es interesante notar cómo nuestro sistema jurídico, a través de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, del 11 de diciembre de 1995, sólo propone eso: la coordinación. Me parece que esto quebranta uno de los principios fundamentales del Derecho: el carácter imperativo de la ley, creo que la ley por esencia no permite coordinar, sino establece imperativamente obligaciones. Tal es el caso en la operación práctica que en el ejercicio democrático, si una entidad federativa es gobernada por miembros de un partido político diferente al que profesan otras entidades federativas o la Federación difícilmente se dará la “coordinación”, a menos que se llegue a arreglos, “toma y daca” para negociar la aplicación de la ley. Este concepto de coordinación para atacar al delincuente exige un cambio radical. Para muestra de esto el artículo 11 de la ley referida establece que: “Las políticas, lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación”. Desde luego, si se toman en cuenta las diferentes áreas de competencia, soberanía y autonomía. ¿Qué será mayor, la soberanía y la autonomía de los estados o “la coordinación”? Otra manera del Estado de oponerse a la inseguridad fue la creación de la Ley de la Policía Federal Preventiva (4 de enero de 1999), en donde se crea una superpolicía preventiva con algunas funciones persecutorias del delincuente y propicia el empalme de actividades y facultades con las policías ministeriales federal y estatales, el Ministerio Público y los gobiernos de los estados, excluyendo particularmente la materia electoral. La propuesta que he formulado desde hace tiempo en conferencias, clases y seminarios en la materia, consiste en formar una policía federal preventiva con facultades amplias, jurídicamente hablando. Desde luego que para ello se necesita un cambio de mentalidad y esta propuesta sería motivo de un análisis aparte. Al respecto, simplemente, refiere notas periodísticas, de todos conocidas, en donde en el Distrito Federal algunos grupos de ciuda-

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danos piden desesperadamente la intervención de la Policía Federal Preventiva porque la prefiren a la Policía Preventiva del Distrito Federal. No existe diferencia operativa ni jurídica que pudiera fundamentar esta preferencia, sin embargo, es evidente que es un asunto de percepción y que habría que concretarla en razones jurídicas. El marco jurídico se constituye además por los siguientes preceptos: A) El artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra señala: “La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial, la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato …. … Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley. La Seguridad Pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados, y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de Seguridad Pública”.

B) El Artículo 102 apartado “A” de la Constitución establece que: “La ley organizará el Ministerio Público de la Federación, cuyos funcionarios serán nombrados y removidos por el Ejecutivo, de acuerdo con la ley respectiva. El Ministerio Público de la Federación estará presidido por un Procurador General de la República, designado por el titular del Ejecutivo Federal con la ratificación del Senado o, …. Incumbe al Ministerio Público de la Federación, la persecución ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y por lo mismo a él le corresponderá solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados; ...; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la Administración de Justicia sea pronta y expedita …”.

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C) El artículo 103 constitucional ordena: “Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; II. …; III. …”.

D) El artículo 104 constitucional señala que: “Corresponde a los tribunales de la Federación conocer: I.

De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano. ...; I-b.- De los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo...; II. .…; III. De aquéllas en que la Federación fuese parte; IV. De las controversias y de las acciones a que se refiere el artículo 105, mismas que serán del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; V. … VI. De los casos concernientes a miembros del cuerpo diplomático y consular”.

E) El artículo 105 constitucional señala que: “La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral se susciten entre: a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal b) La Federación y un Municipio c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente sean como órganos federales o del Distrito Federal;

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Un Estado y otro, Un Estado y el Distrito Federal El Distrito Federal y un Municipio; Dos Municipios de diversos Estados; Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) …; j) …; k) …; II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta constitución …”

F) El artículo 106 constitucional establece que: “Corresponde el Poder Judicial de la Federación, en los términos de la ley respectiva, dirimir las controversias que, por razón de competencia se susciten entre los tribunales de la Federación, entre éstos y los de los Estados o del Distrito Federal, entre los de un Estado y los de otro, o entre los de un Estado y los del Distrito Federal”.

G) La reforma a los artículos 21 y 73, fracción XXIII de la Constitución, que crea en nuestro país la norma constitucional que coordina y desarrolla una estrategia a través de una política nacional de seguridad pública. H) Artículos 14, 16 y 20 de la Constitución, que garantizan los derechos establecidos a favor de los gobernados y que se resumen en: • • • • • •

Irretroactividad de la ley Exacta aplicación de la ley penal Requerimiento de una ley previa a la comisión del delito Principio de legalidad Proceso adecuado a la ley Derecho a defensa

I) La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece en su artículo 9o. lo siguiente:

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“Las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios se coordinarán para integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pública.

J) La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 7 de noviembre de 1996. K) Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 1 de julio de 1993. L) Reglamento Gubernativo de Justicia Cívica para el Distrito Federal. M) Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos. N) Instituciones de procuración de justicia. En la agenda de los poderes Ejecutivo, federal y local, están registradas las procuradurías General de la República y General de Justicia del Distrito Federal. En todo caso, las instituciones de procuración de justicia se encuentran en el ámbito del Poder Ejecutivo. O) Poder Judicial de la Federación. En el Distrito Federal y en los estados de la República está integrado por un Tribunal Superior de Justicia; están organizados en juzgados de primera instancia por materia; conocerán en segunda instancia las salas de estos tribunales que también están organizados por materia. En el Distrito Federal están formados por juzgados de paz que conocen asuntos en atención a la cuantía que determine la ley. P) La Secretaría de Seguridad Pública Federal, el Consejo Nacional de Seguridad Pública. Q) Ministerio Público. Es una institución jurídica indivisible ya que en materia federal el Procurador General de la República es el agente del Ministerio Público responsable último de las intervenciones que tengan sus auxiliares, que de la misma manera se denominan como agentes del Ministerio Público. En el ámbito del Distrito Federal, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal es el agente del Ministerio Público responsable último de las actuaciones que tengan sus auxiliares, a los cuales se les llamará también agentes del Ministerio Público.

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En México se considera al Ministerio Público como representante de la sociedad, tanto en los juicios civiles, familiares, de arrendamiento inmobiliario, concursales, etcétera. En materia federal, la fracción II del artículo 5o. de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República señala la intervención del Ministerio Público como representante de la Federación en todos los negocios en que aquélla se aparte o tenga interés jurídico. En el fuero común el Código Civil le otorga al Ministerio Público funciones de vigilante de asuntos de interés público y privado, representando a quienes no estén presentes en los juicios que se litiguen; representa también los intereses de los incapacitados. El Ministerio Público también interviene en otros asuntos, por ejemplo, cuando se afectan derechos de familia; en juntas de avenencia de cónyuges en proceso de divorcio; en apertura de testamento público cerrado; en la venta de bienes propiedad de menores o incapacitados y en otros casos parecidos.

EL CARÁCTER DEL HOMBRE Y LA SEGURIDAD Habrá que reconocer que en el campo de la práctica la autoridad está siendo rebasada diariamente en todos sus niveles por la delincuencia, desde la “ratonera” hasta la más sofisticada. No en pocas ocasiones ha quedado demostrada la participación de las autoridades judiciales en la preparación y comisión de ilícitos. Hay casos muy sonados como son: Comandante de la PJF González Calderoni, actualmente informante de la DEA, quien era compadre de Miguel Ángel Félix Gallardo (narcotraficante); José Antonio Zorrilla Pérez, Director de la Dirección Federal de Seguridad, Alfredo Ríos Galeana, ex jefe del Batallón de Radio Patrullas del Estado de México, prófugo, entre otros muchos. Es evidente que la ley por sí sola no es suficiente para lograr el orden social y el cumplimiento de los valores o principios del individuo y de la sociedad en general. La norma jurídica es el marco, la forma, que demanda un contenido que corresponde a una realidad que se regula. No basta administrar la legalidad, hay que administrar la justicia y el orden social de las cosas. En el sustratum de las cosas están los derechos del ser humano inherentes a su naturaleza que implican carácter y valores fundamentales, como:

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Identidad del hombre Identidad del ciudadano Dignidad Integridad Justicia Libertad

Debe haber equilibrio entre los valores del hombre, como objeto de la normatividad; la normatividad jurídica en sí y la realidad social, motivo de la regulación. A partir de los valores la normatividad jurídica habrá de establecer postulados normativos que tomen en cuenta la realidad para hacerla vivible. No es que la conducta se amolde a la norma, sino que ésta tome en cuenta valores del individuo y se amolde a una realidad, la cual hay que conducir, corregir y poner en práctica para que instruya sabiamente a los estratos y grupos sociales. Al respecto, ponemos como ejemplo la necesidad de una normatividad jurídica y una estrategia operativa para establecer las bases de operación social de las 1,328 sucursales bancarias, que según datos de la Asociación de Banqueros de México existen en la Ciudad de México. En este caso, el establecimiento de sucursales obedece a una estrategia comercial y de negocios de los bancos, estrategia que no puede estar condicionada, creo, por una regulación en materia de seguridad, sino que el Estado, a través de sus órganos de seguridad, debería amoldarse con fundamento en valores inamovibles a la operación de tales agencias bancarias, y garantizar su operación, y no solamente su operación, sino la libre voluntad, circulación, manejo y operación que los habitantes de la República Mexicana hagan de los servicios bancarios. Este mismo ejemplo se puede repetir en relación con torterías, restaurantes, cines, joyerías, escuelas, universidades, etcétera. En el lenguaje de Miguel Arcila Montoya existe la necesidad de “adecuar las normas a las situaciones humanas y sociales que pretende regular” con el fin de obviar el puente que la tradición ha querido crear y sostener entre el ser y el deber ser. En el análisis de la esencia del concepto a los valores se ha venido variando su contenido, que van desde la naturaleza de las cosas, la voluntad Divina, pasando por la razón humana, la voluntad del pueblo, las necesidades y hechos de la realidad.

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REFERENCIA SOCIOLÓGICA El filósofo Samuel Ramos, en su obra El perfil del hombre y la cultura en México, Colección Austral, pp. 42, habla de la influencia de la cultura francesa en el México del siglo XIX, que tiene sus frutos en el México de hoy, donde “la ley adquiere el prestigio de un fetiche intocable; pero como la movilidad de la vida no se deja apresar dentro de fórmulas rígidas, rompe a cada momento la legalidad”. El autor refiere a un conocido escritor francés que dice: “Nunca he oído hablar tanto de Constitución –dice André Siegfried– como en esos países en donde la Constitución se viola todos los días. Eminentes juristas discuten seria y concienzudamente la significación de los textos de los cuales los políticos se burlan, y si uno sonríe, los doctores apuntan con el dedo los artículos que son la garantía del Derecho. La ley no tiene majestad sino en las palabras”. El autor de referencia hace consistir la rebelión innata en la raza latinoamericana a la “falta de vida interior a estos hombres dominados por las solicitaciones del exterior, por el tumulto de la política; no se encuentran entre ellos ni grandes líricos, ni grandes místicos. Frente a las realidades vulgares, ellos levantan su individualismo exasperado”. Por otro lado, hemos de considerar el carácter rebelde del mexicano, renuente a todo ordenamiento legal y a todo concepto de autoridad como parte de su cultura, por lo tanto, parte de la historia, la propia y la nacional. Frente a esta realidad sociológica que deviene en una acción antisocial, que va desde autoridades a los más sencillos habitantes de la nación, proponemos la instrucción o mentoría de los cuadros de administración pública, en este caso, particularmente los servidores encargados de la seguridad, con el propósito de hacerlos conscientes del modelo de carácter nacional que con toda precisión Octavio Paz, Agustín Yáñez, Samuel Ramos y otros distinguidos escritores y filósofos han descrito. Yo creo que ese sino histórico de un carácter sin valores puede cambiar a través del análisis introspectivo y del reconocimiento de los errores que van desde los del Estado, gobierno y sociedad hasta los propios de la familia y del individuo que le impiden tener identidad y dignidad, entre otros rasgos de carácter y de valor.

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REFERENCIA KANTIANA La naturaleza del hombre, según Emanuel Kant, nada tiene que ver con una naturaleza universal cósmica, sino que se deriva de una “necesidad humana moral. Lo esencial en él es la ley moral y la ley moral va a ser el origen de todo el orden jurídico”. Kant niega que el orden humano natural se regule por la naturaleza cósmica de la cual el hombre es parte, sino dice que el hombre tiene su propia naturaleza, separada de la cósmica, capaz de autodeterminarse. Esa autodeterminación está limitada por la libertad de los demás, por lo cual se despierta un ambiente de libertad, sin invadir la esfera de libertad de los otros. Así, el hombre se autodetermina y se somete a leyes creadas por el hombre siempre ajeno al influjo de leyes cósmicas o divinas. El hombre produce su ley, el hombre se labra su propio destino. En Kant la autonomía de la voluntad es el principio de todas las leyes morales y, por lo tanto, el origen de todos los deberes; a esto le llama imperativo moral, definido en la siguiente manera: “Obra de tal modo que la máxima de tu voluntad pueda valer siempre al mismo tiempo como principio de una legislación universal”. Esa ley moral kantiana es la fuente de todo derecho que, como ya dijimos, se fundamenta en la autonomía de la voluntad aunque la normatividad se genere por alguien ajeno al individuo regulado, situación que se conoce como heteronomía. Por lo tanto, el derecho legislado por otros ajenos al individuo rompe en Kant el concepto de autonomía de la voluntad. Por lo que “mientras estemos regidos por el derecho no seremos libres”. De alguna manera la norma jurídica es una expresión brutal de fuerza que mediante el concepto de deber jurídico obliga al individuo a hacer cosas que en su naturaleza desviada o no bien formada no puede hacer. Dicho de otra manera, choca el carácter del individuo con la norma jurídica, con un agregado importante de la cultura que generalmente choca también contra la normatividad jurídica. Un ejemplo de atavismo cultural es considerar a los estereotipos sociales como modelos de conducta, por ejemplo, la imitación social del “hombre Marlboro” de quien es “totalmente Palacio” y ocupar como nación el primer lugar en el consumo de refresco de Cola; considerar al trabajo como un castigo de Dios; pensar que la pobreza equivale a una virtud teologal y otras muchísimas conductas semejantes. Así, la regulación jurídica, más petrificada que movible, es superada con mucho por la realidad física y psicológica, por los hábitos sociales, las tradiciones, las condiciones económicas, por los atavismos culturales, por

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el carácter no cabalmente formado del hombre y la mujer asociados con lo mexicano. No podemos aspirar a una regulación jurídica de los hechos sociales característicos de la inseguridad con conductas erráticas no sólo de la mal formada cultura de seguridad de lo mexicano, sino de las propuestas jurídico-legislativas que como queda comprobado en la poca atinada acción legislativa del periodo del 2001, en la nación mexicana, muestran contradicciones profundas entre el ser de lo mexicano, el querer ser de lo jurídico y la realidad social por estratos y por regiones que, todas juntas, como en un gran remolino entran en colisión.

REFERENCIA AXIOLÓGICA Es un hecho incuestionable que la geopolítica, la geoeconómica, la geosocial y geojurídica son factores fundamentales para el establecimiento de una adecuada normatividad y operación de las medidas políticas, sociales y estrictamente jurídicas que en un momento dado se requieran para atender determinada problemática. Al efecto, es indudable que se necesita la admisión de datos reales como son el clima, las microrregiones económicas y sociales de una comunidad, que junto con los hechos históricos económicos y socioculturales determinan la eficacia de la normatividad para hacer que, por naturaleza, el individuo vea en la norma jurídica un propósito de ubicación individual y social que resuelve problemas, proporciona opciones y establece propósitos constructivos hacia el futuro. Inclusive el individuo que se encuadra dentro del supuesto de un acto delictivo tendría derecho a recibir opciones que le proporcionen una nueva enseñanza y una corrección de la conducta desviada. Este planteamiento pone a la víctima como sujeto de derechos subjetivos altamente minuciosos y relacionados con los datos geosociales, geopolíticos, geojurídicos, geoeconómicos. Helmut Coing, en su obra Fundamentos de filosofía del derecho. Barcelona, Ediciones Ariel, 1961, afirma que toda normatividad o regulación jurídica “parte de la noción de los valores, de los cuales destaca, para servir de centro del derecho, a la justicia. Pero son en definitiva, el valor de la persona humana, como idea de la dignidad humana que se ha ido desarrollando en la humanidad”. Consideramos que es fundamental poder desarrollar la doctrina de valores del individuo a fin de hacer depender de los valores toda concepción verdadera de lo que es la seguridad pública.

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Son los valores inamovibles factores de la existencia del ser, el sujeto por proteger, a la vez que el detonante para que el orden jurídico pueda darse sin menoscabo del hombre mismo. El primer valor es la identidad, sin la cual el hombre no es. Al hombre se le otorga seguridad por parte del Estado, por lo que es, no por lo que hace o por lo que tiene. Como resultado de la identidad el hombre tiene dignidad. Esa dignidad que identifica al individuo con un modelo original le permite también al sistema de derecho desarrollar toda su operación y estrategia a partir del reconocimiento de la dignidad propia y la de los otros, cualesquiera que sea su denominación. Todos derivamos y dependemos del mismo molde y eso nos da dignidad. Por lo tanto el respeto al derecho subjetivo de otro no depende de lo que haga o deje de hacer el otro, sino de su naturaleza (identidad). Como consecuencia de la dignidad el individuo tiene la facultad de poder desarrollar la actividad productiva y de administración de sus recursos propios, creando y fortaleciendo el concepto de integridad que no es sino la capacidad de administrar recursos. En la parte final de este planteamiento axiológico está la libertad que es la capacidad que tiene el individuo para no ser codependiente ni adicto de nada ni de nadie. Si el planteamiento lo hacemos a partir de los valores que constituyen, en el lenguaje de Samuel Ramos, la vida interior del hombre entonces nos será más fácil conocer el origen de la problemática y sus posibles soluciones. De una manera simple el origen del problema podría ubicarse en la ausencia de valores o en la tergiversación de los valores universales, tan objetivos como los que mencioné. No debemos confundir lo que es un valor con lo que es una norma jurídica. La norma jurídica produce la ley, pero la ley no libera sino condena; no salva, sino mata; en el lenguaje de San Pablo: La letra mata, mas el espíritu vivifica. Esta misma idea en la doctrina de Welzel se presenta como una regulación justa que se da cuando “se toman en cuenta las circunstancias empíricas temporalmente condicionadas, que se dan para el período durante el cual esas circunstancias se mantienen”. Dentro de esas consideraciones la más importante es la persona humana y la proclamación del valor absoluto de su identidad y su dignidad para proponer una conclusión de que el hombre es un fin en sí.

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Creemos que la ventaja de fundar las soluciones que aquí y en otros textos y en ocasiones se propongan consiste en el mérito de señalar principios que servirán de base para encontrar el orden inherente a los valores aplicados a una realidad que es secundaria a los fundamentos axiológicos del hombre. La equidad es otro de los valores universales que sirve de modelo para la integración creadora del derecho correspondiente a la interpretación.

REFERENCIA ESPIRITUAL Creo que el ser del hombre contiene en sí una naturaleza espiritual capaz de experimentar un cambio verdadero. ¿Por qué hablo de un cambio verdadero? Porque quiero diferenciar de un cambio aleatorio que caracteriza al pensamiento evolucionista que sostiene que las cosas, en este caso la seguridad, puede llegar a mejorarse si se aplica la ley de las probabilidades, la del acierto y el error, la del cambio aleatorio. Creemos que este enfoque que ha funcionado así durante décadas nos ha demostrado que los resultados son bastante magros. Hay cientos de secuestros que son más que los que eran apenas hace una década; la amenaza de la delincuencia organizada está vigente hoy en mayor proporción que lo que estuvo antes; hay mayor pobreza hoy que ayer, y hoy hay mayor desaliento y desesperanza de cara a los planteamientos de solución política a los problemas que aquejan a las naciones. El hombre no crea los valores como quiere el existencialista Jean Paul Sartre. Tampoco acierta Poulantzas cuando dice que: “Son los hombres quienes con su actividad en el interior de un mundo natural, material y práctico, en su lucha por la humanización de la naturaleza fundan su propia historia que lo lleva a la conquista para la satisfacción de sus necesidades”. Sin embargo, opinamos que los valores se derivan de un modelo creado que le da propósito y rumbo y que trasciende, va más allá de lo que el hombre pueda crear, formar o proponer. Ciertamente los valores le dan al hombre su identidad, pero son valores que no se derivan de un acto de autonomía, sino que reflejan un modelo que va más allá de lo que es el hombre como criatura. Cuando el hombre, en lo individual o en lo social, se sabe parte de un proyecto creativo, sabe que su propia naturaleza lo lleva a

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mantener un orden espiritual de las cosas. No hacerlo, no respetar por naturaleza el orden establecido es contra su naturaleza y puede llegar a presentar un modelo atípico. Querer mejorar o corregir el modelo sin regresar al propósito original (identidad) es atentar contra la estructura natural y espiritual de las cosas. ¿Por qué pensamos que las soluciones externas no resuelven definitivamente el problema de la seguridad? Es en razón de que el hombre tiene espiritualidad y racionalidad a diferencia de los animales irracionales. El hombre por naturaleza espiritual conoce y dirige su conducta y distingue entre lo falso y lo verdadero. Así que tenemos tres posiciones: 1) La regulación de la conducta en relación con la inseguridad, a través de la ley. 2) La tendencia de la sociedad de acuerdo con la naturaleza de los hechos y de las cosas. 3) Por una toma de conciencia espiritual que empieza con lo que podemos llamar un cambio de nacimiento, o un cambio de origen, o un cambio que insta a que todo sea nuevo; obedece este cambio a una motivación espiritual, esto es, a una motivación interior. La pregunta sería: ¿El hombre como parte de una sociedad regula su hacer o no hacer por normas, reglas de conducta, o nueva naturaleza espiritual? Cuando las circunstancias que nos rodean provocan que las normas jurídicas (deber ser) se cumplan o no entonces existe la posibilidad de su observancia o no. Este plantamiento nos lleva a la conclusión de que la norma por sí misma al ser intérprete de una realidad social multiinfluenciada nunca alcanzará la talla de un hombre interior que ha experimentado un nuevo cambio. Sin nuevo cambio, sin nuevo nacimiento ninguna norma, por muy sancionadora que parezca, o que lo sea, podrá hacer posible que se abata la inseguridad o se prevenga el desgaste del Estado de derecho. La normatividad jurídica, al ser intérprete del deber ser moral o de la naturaleza de las cosas, tiene, en la mayoría de los casos, falta de positividad, denominada: impunidad. Por eso, lo mejor es responder a la tendencia del espíritu para construir, a partir de principios o valores establecidos previa-

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mente, un sistema jurídico completo y, sobre todo, eficaz. Este enfoque equivaldría no solamente a humanizar el derecho en el campo de la seguridad, sino a hacerlo efectivo. Ese cambio nuevo o nuevo nacimiento tiene que experimentarlo no solamente el gobernado, sino la autoridad y, en su caso, la víctima del ilícito. El deber ser de la norma debe complementarse con la naturaleza del cambio de pensamiento y de estructura. Ese nuevo hombre establece por su propia nueva naturaleza derechos que le son inherentes, por ejemplo, el derecho a la vida, el derecho a no ser torturado, el derecho a no ser secuestrado, atacado o violentado de cualquier manera, lo que desfigura su identidad. El no hacerlo o el no evitar que alguien violente el modelo equivale a atentar contra la esencia y naturaleza del nuevo hombre. Por eso, si alguien atenta, por un lado, y, por el otro, el Estado responde con normatividad, o con naturaleza fáctica de eventos supuestamente correctivos, pero ineficaces, se colocarán ambos: individuo agresor o infractor y Estado permisivo o ineficaz, en dos lados de un arma forjada contra la esencia misma del nuevo hombre. Así es que si hablamos de un nuevo hombre, como tendríamos que hablar de una nueva naturaleza de las cosas, de un nuevo orden normativo, de una nueva naturaleza, porque la naturaleza de la vida, que es la naturaleza del hombre nuevo debe ser privilegiada frente a la letra de la ley o la fatalidad de una realidad social alterada y manipulada por agentes destructores del hombre y de la sociedad que surgen de la descomposición de la esencia, de la naturaleza de las cosas y de la cultura del hombre a la que pertenece indudablemente la regulación de la conducta. Toda ley, toda operación, toda justicia que se precie de defender el orden jurídico y la sustancia de las cosas, debe obedecer a un principio de identidad del hombre con su modelo creador. Lo que importa es este modelo creador y no la actividad delictiva o no, del hombre y del Estado. El problema del Estado en el campo de la seguridad es atender como propósito y como método a la creación de un nuevo hombre y nuevos principios legislativos, porque a la fecha las leyes se han convertido en actos de conformidad con la política o con necesidades del momento, y producido medidas, cada tiempo con el único y exclusivo propósito de superar situaciones coyunturales y absolutamente concretas. El sustento de la actividad legislativa es de carácter político, mismo que como todos sabemos está rodeado de un halo de incredulidad por parte de los gobernados y de descontento político y, por lo tanto, se da no sola-

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mente la pérdida del concepto de la autoridad del gobernante, sino la evidente equivocación de un modelo aleatorio, del acierto y del error que no ha atinado ni atinará a encontrar la solución a la inseguridad. En nuestro sistema actual toda resolución legislativa y judicial, por esencia, tiene una contaminación política, ya sea en el planteamiento teórico del supuesto jurídico o en la positivización del derecho, aplicándolo prácticamente. La desconfianza se da frente al legislador, pero también frente al aparato preventivo y frente al juez. Por lo general, damos prioridad a la sistematización, cada vez más racional y el endurecimiento de las sanciones y el incremento de los tipos de delito, como elementos esenciales para mejorar el ataque a la inseguridad. Pero lo único que sucede es que estamos sistematizando y racionalizando la corrupción y la certeza de un sistema que tiene eso, certeza jurídica, pero no validez verdadera. Las normas de Derecho Positivo y las propuestas de operación basadas en esas normas son instrumentos prácticos, elaborados y construidos por el hombre, producidos por los despropósitos de una organización social que ha demostrado su fracaso. El propósito generalmente aceptado es la convivencia, la cooperación social, el bienestar general o el bien común. Sin embargo, se soslaya el valor fundamental del hombre que es su identidad con su modelo de creación, el cual es intrínsecamente digno, íntegro y libre. Este anhelo de volver al modelo de creación se basa en que al ser nuevo esa novedad de vida tiene que renovarse permanentemente. La pregunta sería: ¿debe el derecho habituarse a los hábitos, costumbres, sentimientos e instintos morales de una sociedad determinada o, por otro lado, el derecho es faro, principio inamovible que se da por encima de circunstancias y de necesidades coyunturales o aleatorias? El estadista, el político y los funcionarios encargados de administrar justicia, incluyendo la seguridad, deben amoldarse o acondicionarse a los valores de la conducta individual y colectiva. Por encima de los hechos y de la estructura puramente formal, la actuación de quien dirime la justicia y la administra habrá de estar fincada en valores. No hay muchas soluciones a la inseguridad, varían según la época o el lugar, porque los valores por proteger son los del hombre en dondequiera que se encuentren. No hay varias soluciones, cada una justificada, según su propio subjetivo designe que depende de un criterio político, en el mejor de los casos jurídico, cultural, sino que la solución responde a una estructura vital que afecta al hombre en su dimensión ontológica que busca el logro

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y desarrollo del hombre bajo el signo de los valores. La decisión justa no se encuentra en la ley ni menos en la operación puramente profesional. Lo anterior solamente son herramientas que deben coincidir, estar enfocadas en la esencia del hombre nuevo que es producto de los valores, no importa si el sistema es de derecho consuetudinario o derecho escrito. No importa si la resolución es de conciencia o de formalismo estrictamente legal, porque lo que se buscaría es la realización plena del hombre, respondiendo a su estructura de creación, esto es, axiológica. Las enseñanzas del pasado y de la realidad presente en la materia, así como la búsqueda y análisis de doctrinas modus operandi y legislaciones propias y de Derecho Comparado no son más que herramientas, instrumentos que están al servicio del hombre nuevo cimentado en valores. Si las soluciones son puramente jurídicas o puramente pragmáticas o puramente teóricas, o puramente operativas, sin apelar al hombre nuevo, fundado en valores, la política de seguridad, cualquiera que ésta sea, está condenada a producir soluciones teóricas destinadas a engendrar confusión y desaliento, impunidad y crecimiento de las cifras delictivas; medidas incapaces de resolver el problema de la inseguridad que desde el principio atentó contra el hombre nuevo creado esencialmente en valores.

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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES Pedro José Peñaloza “El verdadero orden social, económico y político es el conjunto compensado y armónico de todas las libertades” Manuel Silvela, 1890 México afronta una severa crisis de seguridad pública. Esto parece ser admitido por todos. Ahora, desde todas las esferas se reconoce que hay problemas graves en la seguridad pública. Escuchamos y vemos a cualquier integrante del Poder Legislativo, de la sociedad civil y del mundo académico opinar y proponer soluciones. Las discrepancias fundamentales consisten en cómo afrontar los problemas actuales de nuestro país en esta materia. De nueva cuenta nos encontramos con las antiguas recetas, ya conocidas y reprobadas, como lo son las visiones exclusivamente punitivas y reactivas que no han servido para resolver de manera integral los problemas centrales de seguridad pública, procuración de justicia y readaptación social. Las voces de siempre están presentes en estas nuevas circunstancias; parece que este mecanismo remiso continúa siendo el favorito de quienes, una y otra vez, han conducido al aparato de justicia a terrenos sin salida y llenos de complicaciones. Los resultados que nos presentan los adalides de la seguridad pública están a la vista. Una delincuencia desatada, violenta y generalmente mejor capacitada que la policía. Los vaivenes de la política han hecho que los mismos personajes que han traicionado o que han fracasado en esta 241

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materia sigan vendiendo su supuesta experiencia a gobernantes, quienes, por su novatez o ignorancia, les han creído. Nuestra policía se formó y proliferó al calor de la improvisación y de la ocurrencia. Nuestros policías fueron escogidos como un recurso para combatir la delincuencia, pero con la premisa básica de que dichos nuevos policías habían formado parte de las filas de la delincuencia misma. Es decir, se creyó que era posible controlar y ganar la batalla a los criminales si se metía al enemigo en casa. Los resultados fueron desastrosos y aún los padecemos. Este experimento nos ha costado un retraso impresionante en la conformación de una fuerza policial confiable y preparada. Los argumentos en descargo de la anterior visión son inaceptables; de ninguna manera podemos soslayar que la edificación de la institución policial fue dañada de origen y lo fue a partir de creer que el desarrollo nacional tenía prioridades más importantes que la “simple policía”. La policía no era tan importante como nuestra inserción en el comercio internacional. Se olvidó que el concepto de seguridad estaba arraigado en la estructura de la organización social desde varias centurias atrás, todavía en el siglo XVII la noción de la policía era muy amplia y se aplicaba para los más variados ámbitos de la vida cotidiana. Hasta antes de la Revolución Francesa la llamada “ciencia de la policía” concebía sus funciones como “el arte racional de gobernar” y sus actividades iban desde la administración de la ciudad hasta la limpieza de las calles.1 Craso error el que se cometió al formar una policía de sótano y extraída de la delincuencia; era no entender el concepto de la seguridad pública en su visión estabilizadora y de confianza ciudadana. Decir que a finales del siglo XIX México era un país en formación no es suficiente. Ya había experiencias alentadoras en Europa que mostraban un camino para conformar un órgano policial preparado y confiable. Más bien estamos en presencia del análisis de una experiencia fallida que priorizó lo urgente sobre lo importante. La policía mexicana, mejor dicho la seguridad pública, como concepto integral e integrador, ha sufrido un proceso errático y desgastante que nos ha llevado a dar tumbos y no tener una mínima ruta que proporcione certidumbre y confianza. 1 La Policía en México, breve historia de un concepto y de una institución, Ediciones de la Policía Federal Preventiva.

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Nuestras alarmantes limitaciones tienen orígenes históricos. Ya desde el siglo XVIII se construyó un aparato judicial que dio prioridad a la elaboración de leyes más rígidas y castigos más severos –las cárceles en esa época eran espacios en tránsito para la punición, no el castigo mismo– separando el delito de su origen social, filosófico o psicológico. La mentalidad de las élites gobernantes de la época no libró ninguna importante batalla –no existía en el imaginario de la época ese discernimiento– por construir una sociedad mejor con individuos mejores, con igualdad de oportunidades en el andamiaje social; su objetivo fue edificar una comunidad que generara riqueza económica y seguridad para quienes invertían en el modelo económico imperial.2 Un punto de inflexión, crucial, para ubicar este largo peregrinar de la seguridad pública en México es la primera Constitución del México Independiente, la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, que plantea por primera vez y claramente el problema de la seguridad. Sólo que la seguridad de la que se habla en ella es territorial y federal, es decir, la seguridad del Estado no la de los ciudadanos, y como tal su responsabilidad recaía en las fuerzas armadas por lo que era atribución del Presidente recurrir a las milicias locales con el fin de garantizarla.3 Hoy necesitamos dar una respuesta a fondo al gravísimo y extremadamente preocupante problema de la inseguridad pública. Para ello, necesitamos romper con la vieja visión esquemática, unívoca y depredadora, que sólo ve en la inseguridad pública la oportunidad para llenar las cárceles y el fomento de penas a diestra y siniestra. Es decir, necesitamos un nuevo paradigma para nuevos problemas, lo que exige colocar el paradigma de la prevención del delito como la alternativa global a una cultura dominante que ha hecho que la inseguridad pública se vea sólo como un asunto entre policías y ladrones. En efecto, las posibilidades de colocar nuevas propuestas en el escenario nacional implica desplazar culturalmente la tesis que sólo ve en el castigo y en la represión la solución a problemas que tienen origen estructural. Por supuesto, ganar la batalla a los “represivos” no es fácil; tienen tras de sí el apoyo de una sociedad desesperada y temerosa que, ante el

2 3

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Idem. Idem.

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crecimiento del problema, lo que exige son soluciones rápidas y ahora. Este clamor popular no es cualquier cosa, es ni más ni menos el cargamento ideológico e histórico con que fue inyectada la comunidad. Sin embargo, no hay otro camino, o damos la batalla a esta línea de actuación o seguiremos caminando en arenas movedizas que pueden devorarnos irreversible y paulatinamente. Evidentemente, nuestras propuestas están acompañadas de un genuino espíritu justiciero que busca darle salidas, precisamente, a las demandas ciudadanas. Queremos disminuir los índices delictivos, queremos abatir la impunidad, queremos modernizar los cuerpos policiacos, queremos derrotar a la corrupción. Por supuesto, todo esto y más, pero habría que recordar que todas estas demandas son efectos y no causas de nuestra crisis. Pongamos entonces las cosas en su lugar: los caballos jalando a la carreta y no con la visión tradicional en que la carreta quería jalar a los caballos. Para poder modificar la mencionada ecuación tradicional tenemos que ubicar a los principales nudos que asfixian las posibilidades de un nuevo modelo de seguridad pública. En lugar de sólo hablar de policías y delincuentes tenemos que explorar otros caminos que son consustanciales y básicos en la inseguridad pública. ¡Claro!, para quienes no están acostumbrados a concebir a la seguridad pública como lo que es, una categoría social, les parecerá absurdo e inclusive disparatado hablar de indicadores sociales y económicos en lugar de sólo averiguaciones previas y flagrancia del delito.

BREVE REVISIÓN AL MARCO INTERNACIONAL El comportamiento violento no es privativo de nuestro país. México está inserto en la geografía de la violencia que le corresponde a nuestra región, es decir, nuestra cuota con la negación de la convivencia pacífica. La violencia en la región ha adquirido dimensiones impresionantes. En América Latina se cometen 140 mil homicidios al año; cada latinoamericano pierde el equivalente a casi tres días anuales de vida saludable por causa de la violencia; 28 millones de familias son sujetas a hurto o robo en un año o, para decirlo de manera más contundente, 54 familias son víctimas de robo cada minuto; aproximadamente una por segundo. La violencia,

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medida por cualquiera de estos indicadores es cinco veces más alta en esta región que en el resto del mundo.4

LA VIOLENCIA SOBRE LA PROPIEDAD VÍCTIMAS DEL ROBO Y ASALTO EN LA FAMILIA

Ciudad Guatemala México El Salvador Venezuela Ecuador Colombia Perú Honduras Nicaragua Paraguay Argentina Brasil Bolivia Costa Rica Chile Panamá Uruguay

% de la población 54.9 47.7 47.1 43.9 39.2 37.4 36.8 36.3 35.7 35.1 34.2 33.9 32.8 32.7 32.0 25.1 21.4

Promedio de América Latina

30

Fuente: LatinoBarómetro y Estudios de Caso, 1999.

La violencia sobre los bienes y las personas representa una destrucción y transferencia de recursos, aproximadamente 14.2 por ciento del PIB latinoamericano (168 millones de dólares). Y en capital humano se pierde

4

Londoño, J. L., y R. Guerrero,Violencia en América Latina, epidemiología y costos, Red de Centros de Investigación, VID, Documento de Trabajo R-375, agosto, 1999.

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1.9 por ciento del PIB; este porcentaje equivale al gasto en educación primaria de la región. En recursos de capital se pierde anualmente 4.8 por ciento del PIB, o sea, la mitad de la inversión privada. Las transferencias de recursos que se realizan entre las víctimas y los criminales alcanzan el 2.1 por ciento del PIB, porcentaje superior que el del efecto distributivo de todas las finanzas públicas.5 La violencia criminal en Latinoamérica (y en el mundo en general) afecta mucho más las áreas urbanas que las rurales, y dentro de las primeras, mucho más las ciudades grandes que las pequeñas. Esta conexión, aunque raras veces cuantificada, es ya parte de nuestro subconsciente: nuestras pesadillas criminales ya no ocurren en desolados pasajes en el campo, sino en el centro de una gran ciudad, entre rascacielos e indiferentes peatones.6 Varias hipótesis han sido planteadas para explicar la asociación positiva entre crimen y tamaño de ciudad. Una posibilidad es que las ciudades más grandes tienen mejores víctimas: sus habitantes son más ricos y tienen, en general, mayor proporción de bienes que pueden ser robados y enajenados. Otra posibilidad es que las personas con mayor propensión a convertirse en criminales están excesivamente concentradas en las grandes ciudades, bien sea por que el ambiente urbano propicia las conductas delictivas, o porque hombres jóvenes u otros grupos de alto riesgo tienden a migrar más que proporcionalmente hacia las ciudades. La última posibilidad es que la probabilidad de arrestar (y condenar) a los que violan la ley es menor en las ciudades, ya sea por la existencia de rendimientos decrecientes en la producción de arrestos, o por que las grandes ciudades (usualmente agobiadas por todo tipo de necesidades) no invierten lo necesario en policía y justicia, o incluso porque la cooperación con la fuerza pública es menor en las ciudades grandes.7 La evolución de la violencia en nuestra región ha sido creciente y generalizada tanto en el continente como en el Caribe; los niveles de asesinatos que se habían mantenido en un rango relativamente estable durante varias décadas se han incrementado drásticamente.

5

Idem. Gaviria, Alejandro y Carmen Pajés, Patterns of crime victimization in Latin America, Mimeo, Washington, BID. 7 Idem. 6

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En 1992, las cifras agregadas para la región en su conjunto se duplican frente a la década de los años 80, hasta alcanzar la suma de 30.7 asesinatos al año por cada 100 mil habitantes. Esa misma cifra fue de 12.5 en 1960, de 10 en 1979, de 14 en 1980 y de 16.9 en 85. Este es el indicador de violencia más simple: es más del doble que el de cualquier otra región del mundo y es seis veces mayor que el promedio mundial.8

TASA DE HOMICIDIO, PAÍSES DEL ESTUDIO, 1980-1995

1980

1982

1990

1995

México D. F.

18 10

18 12

18 14

20 20

El Salvador San Salvador

40

55

72

139 90

El Colombia Cali

5 30

42 70

88 88

80 110

Venezuela Caracas

12 18

10 14

18 28

35 52

Perú Lima

2

3

5

10 25

Brasil Río de Janeiro

12

14

25 90

32 105

América Latina

15

18

25

30

Fuente: Estudios de Caso de la Red de Centros de Investigación del BID.

Es decir, no podemos, por salud mental y pública, darle un vuelco a la seguridad pública en su acepción más amplia si nos concretamos sólo a escribir de los ecos que produce una sociedad organizada para la competencia y para el fomento de la violencia. Sí, un conglomerado de seres 8

Palabras del Secretario General de la OEA en el Seminario sobre Violencia Criminal Urbana, Río de Janeiro, 2 de marzo de 1997.

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humanos que desarrollan su vida cotidiana en un territorio hostil e inequitativo que necesita no sólo que se le ordenen normas que respetar, sino bases de convivencia adecuadas para disminuir los costos humanos y ofrecer un clima propicio para la diversidad, las discrepancias, pero con arreglos civilizados en donde el punto de desencuentro no sólo sea la comida o el confort. Sí, necesitamos arreglar a la sociedad en las áreas que provocan irritabilidad y descontento, después de ello, de haber hecho un verdadero esfuerzo institucional y social, ahora sí, se podrá aplicar la ley sin la carga social que subyace en sociedades que edifican su crecimiento en la pobreza de las mayorías. Por ello, en este ensayo presentamos “fotografías” de las variables que a nuestro juicio influyen de manera determinante en la inseguridad pública de nuestro país. Nuestra convicción es que la inseguridad pública tiene orígenes multifactoriales, no es sólo un aspecto el que provoca las conductas delincuenciales y violentas de los seres humanos. Están presentes causas ajenas a la voluntad del individuo, es decir, dinámicas sociales que colocan a las personas en determinada circunstancia, lo cual le puede dar un rol determinado en el cuadro general de la inseguridad como víctima o victimario.

LOS JINETES SOBRE LOS QUE CABALGA LA INSEGURIDAD PÚBLICA Es obligación ineludible de cualquier analista que se respete tratar el tema de la inseguridad pública evitando ver sólo los efectos que provoca ésta. Necesitamos indagar qué está pasando en los circuitos internos de la sociedad. Exige buscar y encontrar respuestas al comportamiento violento y enfermo de seres humanos que asesinan a otros por despojarlos de bienes materiales, por conflictos pasionales, impulsados por rencores y subjetividades, por demostrar superioridad y hegemonía momentánea. Pocos temas como éste exigen de un estudio multidisciplinario y multiinstitucional. La seguridad pública necesita atenderse urgentemente y ubicar los placeres y los pesares de los seres humanos. Hacerlo de otra manera es caminar por esa larga y sinuosa vereda que han marcado los que hoy nos tienen en esta grave circunstancia. Indaguemos, descubramos, ubiquemos en dónde estamos, qué hacemos de nuestra vida cotidiana; posiblemente descubramos más que si sólo vemos patrullas, armas, cárceles, delincuencia. Violencia sin fin.

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LA POBREZA La CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) considera pobre a quien percibe menos de 120 dólares por mes en la zona urbana y menos de 78 en las rurales.9 En esta lógica, 40 de los hogares en México es pobre. Geográficamente la pobreza se concentra en la región centro-sur del país (Oaxaca, Guerrero y Chiapas). De la pobreza, 30 por ciento se encuentra en los estados de México, Veracruz y Puebla. La pobreza se reduce en poco más de un punto porcentual por cada aumento de 1 por ciento del ingreso medio. De la pobreza 30 por ciento es atribuible a bajos y desiguales niveles educativos. El gasto contra la pobreza se divide en: 47 por ciento a inversión en infraestructura, 43 por ciento a capital humano y 10 por ciento a la creación de oportunidades de ingresos.10 Según resultados preliminares del Comité para la Medición de la Pobreza, convocado por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL),11 en el país habría 6 millones de hogares en pobreza extrema, lo cual quiere decir que aproximadamente 26 millones de mexicanos carecen de los recursos para tener una vida digna, en estos casos se ubica 75 por ciento de menores de cinco años que padecen desnutrición grave y moderada. Estas cifras, de por sí graves, contrastan con las utilizadas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), de 1999, que apuntan que la cantidad de pobres es diferente al número mencionado porque habría 2.9 millones de hogares en condiciones de indigencia, lo cual significa que poco más de 13 millones de connacionales sobreviven con un ingreso mensual por hogar igual o inferior a 1,831 pesos. En el escalafón siguiente estarían los pobres, es decir, familias cuyo ingreso mensual oscila alrededor de 3,900 pesos; en este renglón estarían 5.5 millones de familias, lo cual se traduce en 25 millones de pobres. Si sumamos el número de mexicanos indigentes pobres, 38 millones estarían apenas sobreviviendo económicamente. En contraste, 0.16 por ciento de la población de México acapara el equivalente a 20 por ciento del PIB (Producto Interno Bruto); 163 mil 701

9

Informe de la CEPAL 2001. Revista Nexos 2002, Rodolfo de la Torre. 11 18 de marzo, informe dado a conocer por la secretaria Josefina Vázquez Mota. 10

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inversionistas poseen 1 billón 190,230.5 millones de pesos; 43.4 por ciento del valor total de las acciones en la Bolsa Mexicana de Valores es propiedad de extranjeros. El valor concentrado de los recursos invertidos en acciones y títulos de empresas relacionadas con la industria de las telecomunicaciones y los grupos financieros supera en tres veces el ingreso nacional disponible.12 Nuestra tasa de crecimiento promedio anual del PIB per cápita en México entre 1940 y 1981 fue de 3.2 por ciento, mientras la tasa de crecimiento per cápita entre 1981 y 2000 fue de 0.5 por ciento. De tal manera se necesitarían 13 años para duplicar el ingreso per cápita si la economía mexicana creciera 7 por ciento anual. Ahora, si la economía crece sólo 3.2 por ciento anual, habremos de necesitar 35 años para duplicar el ingreso per cápita. Claro, un mexicano podría duplicar su nivel de vida en sólo 22 años si se tuviera una estabilidad de tasa de crecimiento de 3.2 por ciento anual. Lo terrorífico es que si la economía creciera a la tasa promedio de los últimos 20 años un mexicano promedio podría duplicar su nivel de vida en sólo ¡146 años!13 Según voceros oficiales, como es el Secretario del Trabajo, Carlos Abascal Carranza, la economía crecerá 1.7 por ciento y se crearán 300 mil empleos,14 con lo cual el panorama económico para los mexicanos, sin ser catastrofista y teniendo una proyección histórica, se torna muy complicado. Por otra parte, si vemos rápidamente el renglón de los salarios nuestra mano de obra se ha convertido en una de las más baratas del mundo. En la última década el sueldo pasó de 1.48 a sólo 1.80 dólares por hora, los trabajadores estadounidenses ganan 8 veces más, los franceses 4 veces más y los chilenos 1.2 veces más que los nacionales. Los trabajadores de México no han recibido los beneficios de los aumentos en la productividad. Mientras en Estados Unidos los salarios pasaron de 10.78 dólares a 14.17 dólares por hora, en Francia de 6.98 a 7.8 dólares la hora; y en Chile de 1.06 a 2.18, en nuestro país se paga sólo 1.80 dólares la hora.15

12

Boletín de la Bolsa de Valores, enero de 2002. Con cifras del INEGI y Banco Mundial. 14 La Jornada, 28 de enero de 2002. 15 Véase el estudio de Laura Juárez Sánchez, Coordinadora del Área de Investigación de la Universidad Obrera, abril de 2001. 13

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En contraste, referente a la productividad, los trabajadores de México reportaron un aumento de 43.4 por ciento, en tanto en Estados Unidos aumentó su productividad en 38.7 por ciento; Canadá 16.9 por ciento y Japón 23.7 por ciento. DIFERENCIAS SALARIALES EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA País México E.U.A Francia Chile

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2.10 2.13 1.29 1.34 1.58 1.61 1.90 1.80 11.70 12.01 12.31 12.72 13.10 13.43 13.85 14.17 7.47 7.56 8.80 8.74 7.88 8.02 7.83 7.8 1.43 1.51 1.92 2.11 2.28 2.22 2.13 2.18

México, como se ve, tiene serios problemas de carácter estructural. Entre ellos, la recaudación tributaria ejemplifica nuestras serias limitaciones para crecer e invertir. RECAUDACIÓN TRIBUTARIA México El Salvador E.U.A. Suecia

10.2% del PIB 16.8% del PIB 22.02% del PIB 52.20% del PIB

Fuente: SHCP.

El desempleo es una variable económica que es detonante para cualquier sociedad ya que detrás de las generalmente frías cifras de las personas desocupadas hay angustias, tristeza, rabia, impotencia, desesperanza, cuyos estados de ánimo son malos consejeros y resortes indiscutibles para que los desempleados y sus familias entren al mundo del delito. Según analistas, ubican en 3 por ciento el desempleo abierto para 16 2002, en contraste con 2.4 por ciento que ha admitido el Secretario del 16

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Rodolfo Campuzano, Analista del INVEX, Grupo Financiero.

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Trabajo, quien declaró que al terminar el año pasado se perdieron 382 mil empleos en el sector formal de la economía.17 Incluso segmentos empresariales indican que este año habrá 2 millones 800 mil desempleados. Como se ve, la situación no está nada fácil. Se cree que será dentro de 10 años cuando México logre crear el número de empleos que necesita. Atender y superar el desempleo será el reto más importante del país, ya que cada año se suman más de un millón de personas a la fuerza laboral y después de varios años nuestra economía no ha podido darles cabida. Se habla de que el reto es estimular la planta productiva, recuperar los 382 mil empleos formales perdidos en 2001, captar más de 13 mil millones de dólares de inversión extranjera de manera directa e inducir un crecimiento del PIB por arriba del 1 por ciento. El crecimiento económico de este año se calcula que sólo incorporará de 125 a 175 mil nuevas plazas, cifra que apenas compensará parcialmente el empleo perdido en 2001.18 La pregunta clave que tenemos que hacernos es: ¿Cuál es el destino de los desempleados? Como se sabe, las actividades de la economía informal son el refugio de millones de mexicanos que carecen de trabajo formal. Diversas cifras coinciden en que en México existen aproximadamente 18.9 millones de personas que trabajan en el sector informal, de las cuales 600 mil se incorporaron al sector informal el año pasado, 650 mil trabajaron como vendedores ambulantes en 2000. Unos, mejor dicho muchos, encuentran en el mercado informal una fuente de ingresos, pero ¿acaso todos los desempleados o subempleados se incorporan a este mercado? Es obvio que no, y seguramente algunos están involucrados en actividades ilícitas.

EL LARGO DESAFÍO DE LA EDUCACIÓN Sin duda, la educación es factor fundamental para el desarrollo de la sociedad. Es impensable construir nuevos andamiajes sociales, económicos y culturales sin tener una política educativa extensa, sólida y moderna. La educación representa la principal palanca para procesar cambios y reinventar a cualquier formación social. En efecto, la educación como política de Estado debe traspasar las viejas fronteras de mensajes unívocos 17 18

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El Financiero, jueves 24 de enero de 2002. Julio Millán, Presidente de Consultores Internacionales, 29 de enero de 2002.

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y autoritarios hacia un planteamiento que convoque a las fuerzas sociales a sumarse a iniciativas que favorezcan que niños y jóvenes ingresen al mundo de la educación, cuidando la delgada frontera entre los valores nacionales esenciales, la laicidad y la libertad educativa que pueden ejercer los particulares. Lo verdaderamente trascendente es que la población infantil y juvenil ingrese a los servicios educativos, pero que se mantenga en ellos más allá de los siete años promedio en que estamos atrapados en la actualidad. Nuestra circunstancia nacional en materia educativa tiene problemas serios; la población de 15 años y más por nivel de instrucción es de 63 millones 672 mil 367, con primaria incompleta 18.3 por ciento, con primaria completa 18.8 por ciento, con secundaria y carrera técnica incompleta 5.5 por ciento y con secundaria y carrera técnica completa 18.5 por ciento.19 La población de 6 a 14 años es de 19 millones 981 mil 113. De este total 12.7 por ciento no sabe leer y escribir, y de este porcentaje 13 por ciento es de mujeres y el 12 por ciento de hombres. Una de las preocupaciones centrales es que la escuela se confirme como un factor protector para los niños, sobre todo en los primeros años, en donde la escuela sí puede representar un elemento cohesionador y formador de las nuevas generaciones. Por supuesto, no cualquier escuela, sino la que le proporcione al educando los elementos positivos que favorezcan su desarrollo integral. Por ello, es preocupante que en el universo de la población escolar de 6 años y más que no asiste a la escuela sea porcentualmente mayor a los que sí asisten. Las cifras son de llamar la atención: de los 83 millones 653 mil 480 que constituye el total, 68.2 por ciento no asiste a la escuela. Es notorio e ilustrativo el hecho, contundente y evidente, de un comportamiento inequitativo en materia de la permanencia escolar ya que las mujeres representan 69.4 por ciento y los hombres 66.8 por ciento. Por otra parte, pero no menos importante, existe un elemento que ofrece una realidad extraordinariamente delicada: los jóvenes mexicanos enfrentan una “crisis de oportunidades educativas” porque 5 de cada 10 jóvenes no estudian.20

19

INEGI, Estados Unidos Mexicanos, XII Censo General de Población y Vivienda 2000, Tabulados de la Muestra Censal. 20 Encuesta Nacional del Instituto Nacional de la Juventud, 2001.

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Al estratificar la edad descubrimos que la tendencia a no ir a la escuela es creciente conforme avanza la edad. Así, mientras en el grupo de 12 a 14 años casi 89 por ciento asiste a la escuela, en el grupo de 15 a 19 lo hace 57 por ciento y en el de 20 a 24 años, sólo 28 por ciento. Este fenómeno no es casual; tiene que ver con varios factores, pero un elemento que está presente en esta preocupante situación es que mientras que países como España, Costa Rica, Chile o Perú casi duplicaron su cobertura de educación superior en las dos últimas décadas, México se estancó en ese sector al atender apenas 14 de cada 100 jóvenes que cada año intentan cursar una licenciatura.21 La cobertura de educación superior en 1980 era de 23.2 por ciento; en España de 21 por ciento; en Costa Rica de 17.3 por ciento; en Perú de 14.7 por ciento; en Corea de 23.8 por ciento. México tenía una cobertura inferior a la de esos países mencionados, con 14.3 por ciento. Pero para 2000 en todos esos países, excepto México, hubo un aumento importante, incluso espectacular en su cobertura. España pasa a 46.1 por ciento; Costa Rica a 40 por ciento, Perú a 31.1 por ciento, Corea a 60 por ciento. En tanto que México conservó el mismo nivel que en 1980. Aunque la Secretaría de Educación Pública afirma que actualmente existen dos millones de mexicanos matriculados en educación superior, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) alerta sobre un futuro crecimiento de esa población a 1 millón 200 mil estudiantes más, lo que ocurrirá antes de que finalice el actual sexenio. El panorama no podría ser más complejo; el crecimiento de la demanda puede transformarse en explosivo ya que las casi 600 instituciones públicas de nivel superior serán insuficientes para responder con la calidad necesaria a esta presión estudiantil que no cesará por lo menos hasta 2020.22 No obstante, es pertinente aclarar que existe un desarrollo desigual en la demanda de educación superior que dibuja el país. La geografía de la inequidad educativa nos presenta rasgos reveladores para la ubicación de nuestras debilidades y fortalezas. Mientras en las regiones del norte de México las tasas de escolarización alcanzan 16.5 por ciento en las del sureste llegan a 12.2 por

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S.E.P., ANUIES. Juan Ramón de la Fuente, El Heraldo de México, 7 de marzo de 2002.

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ciento. Y mientras más se avanza al sur del país las tasas de cobertura y las oportunidades de estudios superiores son mucho más reducidas. Por ejemplo, en Chiapas 91 de cada 100 jóvenes no llegan a ese nivel de estudios.23 En el Distrito Federal, Nayarit, Tamaulipas y Nuevo León se tienen las tasas de escolarización más altas, por arriba del 25 por ciento. En contraposición, los estados de Quintana Roo, Chiapas y Guanajuato mantienen los niveles más bajos al no superar 12 por ciento de la cobertura. De igual manera, la realidad de las clases sociales, como es obvio, se presenta en la educación, ya que mientras 45 por ciento de los jóvenes de familias de clases media y alta cursa licenciatura ese porcentaje se reduce a 11 por ciento en las urbanas de bajos recursos y a 3 por ciento en el medio rural. La tasa bruta de escolaridad para el país asciende a 19.85 por ciento, lo cual indica que 80 de cada 100 jóvenes mexicanos no tienen acceso a la educación superior. A nivel mundial, la situación no es distinta; el nivel educativo se refleja en las condiciones socioeconómicas y en el grado de urbanización y desarrollo de las entidades. El gasto educativo por alumno en todos los niveles de enseñanza durante 1997 fue de 5 mil 360 dólares en los países del norte, en tanto que en las naciones del sur fue de 194 dólares. Los contrastes son brutales y ejemplificativos de nuestra verdadera ubicación en el marco internacional. Las tasas brutas de escolarización en el nivel superior de los países desarrollados aumentó de 48 por ciento en 1990 a 61.1 por ciento en 1997. Es decir, 61 de cada 100 jóvenes entre 20 y 24 años accedieron a ese grado de estudios. En el caso de los países latinoamericanos la tasa bruta de escolarización en dicho nivel sólo aumentó de 16.8 por ciento en 1990 a 19.4 por ciento en 1997, lo que significa que 80 de cada 100 estudiantes de ese rango de edad no tienen acceso a la educación superior. Para concluir esta visión contrastante habría que recordar que 96 por ciento del gasto en ciencia correspondió a países del norte y 4 por ciento a países del sur en 1990. Como se sabe, existen en el mundo 875 millones de analfabetas, de los cuales 649 millones están en Asia, 175 millones en África y 41 millones en América Latina. De estos últimos 6.1 millones son mexicanos.

23 Gandarilla, José, El Sistema Universitario en Cifras, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, 2000.

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• • • •

En 1980, 14 por ciento de jóvenes en México estaba inscrito en la educación superior. Igual al promedio de toda América Latina y era ligeramente inferior al de países como Tailandia y Corea. Para 1997 en México 16 por ciento, en América Latina 20 por ciento, en Tailandia 21 por ciento, en Corea 68 por ciento. En México el coeficiente Gini educativo es de 0.46; en Colombia 0.38; en Chile 0.26; en Argentina es de 0.23. El índice de Gini va de 0 a 1, cuanto más se acerque a 0 mayor es la equidad. Porcentaje de la población de 15 años o más con educación primaria incompleta: 18.3 por ciento. Porcentaje de la población de 15 años o más con educación primaria completa: 19.4 por ciento. Porcentaje de la población de 15 años o más con educación secundaria completa: 19.2 por ciento. Porcentaje de la población de 15 años o más con escolaridad mayor a secundaria: 27.4 por ciento.24

ALGUNOS COMPORTAMIENTOS SOCIODEMOGRÁFICOS El comportamiento en algunos indicadores sociales del país nos muestra interesantes rasgos de segmentos que están en continuo cambio, que demandan diversas explicaciones y que afectan de manera decidida el rumbo de la sociedad. Se sabe que la tercera parte de la población mexicana es soltera. Quienes deciden casarse lo hacen en promedio a los 22 años las mujeres y 24 los hombres. El divorcio, con mayor frecuencia, ocurre diez años después del matrimonio, es decir, cuando los cónyuges tienen en promedio 32 y 34 años, respectivamente.25 Esta información destaca que entre los 20 y los 39 años de edad 67.8 por ciento de las mujeres y 64.8 por ciento de los hombres viven en pareja, mientras que en edades posteriores esta proporción cambia a 64.7 y 84.3 por ciento, respectivamente.

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Primer Informe de Gobierno, 2001. INEGI, 2002.

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La explicación radica en que los hombres tienen mayor tendencia que las mujeres a contraer segundas o más nupcias, además de que, generalmente mueren antes que su pareja. Por otra parte, como resultado de un conjunto de factores estamos presenciando un cambio paulatino y sistemático en el papel de la mujer. De los 22.6 millones de hogares que existen en el país 4.7 millones son encabezados por una mujer (en 1990 eran 2.8 millones), quienes en su mayoría son viudas, divorciadas o separadas (6 de cada 10 en los tres casos) mientras que las jefas solteras, casadas o en unión libre son 4.5 y 8 de cada 10, respectivamente. Mientras que los hombres obtienen en promedio 6 mil 470 pesos al mes las mujeres logran 4 mil 658 pesos en el mismo periodo, es decir, 28 por ciento menos. Aunque al desglosar la información entre la población urbana y rural se tiene que en el primer caso las mujeres ganan 32 por ciento menos que los hombres (5 mil 239 pesos contra 7 mil 640). En las áreas rurales la diferencia es de 28 por ciento porque las mujeres perciben mil 981 pesos contra dos mil 771 pesos de los hombres. Además de los datos anteriores, de por sí sumamente reveladores, es importante saber el destino del gasto de hombres y de mujeres. La prioridad de ambos son alimentos, bebidas y tabaco (30.1 por ciento y 32.7 por ciento). Para las mujeres les sigue en importancia lo relativo a transporte (16.1 por ciento), vivienda (12.3 por ciento), educación y esparcimiento (11.2 por ciento), cuidado personal (8.4 por ciento), vestido y calzado (6.2 por ciento). Los hombres gastan primero en transporte (18.5 por ciento), luego en educación y esparcimiento (12.9 por ciento) “en vivienda” (11.4 por ciento). En seguida se ubica lo relativo a su cuidado personal (9.5 por ciento) y al final vestido y calzado (5.8 por ciento).

NUTRICIÓN Y SALUD Un grave problema en México que “constituye una huella distintiva e irreversible de la pobreza”26 es la desnutrición calórica-proteica, la cual repre-

26

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Programa Nacional de Salud, 2001-2002.

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senta 27 por ciento de los menores de 5 años (60 por ciento superior a la prevalencia en países subdesarrollados), padecen anemia, y 18 por ciento de este sector (alrededor de 1.5 millones) son de talla baja debido a la mala nutrición. En las zonas indígenas la tendencia se incrementa: 36 por ciento de infantes padecen anemia y 44 por ciento tienen talla pequeña.27 En México 70 por ciento de los niños no tienen ningún tipo de vigilancia sobre su nivel nutricional y hasta 25 por ciento de los mayores de un año de edad no recibió el programa de vacunación completo. La situación de la población infantil de las zonas rurales es grave porque casi 10 por ciento del total tiene el antecedente de un hermano muerto por problemas vinculados a enfermedades curables.28 Por otra parte, para los adolescentes se presentan también otros problemas relacionados con la salud reproductiva. Resulta que de las mujeres que han iniciado su vida sexual, 78 por ciento no utilizó ningún método de prevención de embarazo no deseado o de enfermedades de transmisión sexual en su primera relación, y del total de embarazos registrados 17 por ciento terminó en aborto. De los jóvenes 15 por ciento inició su actividad sexual a los 15 años en promedio. De los hombres 46 por ciento informó que tuvo su primera relación sexual sin protección. En las zonas rurales apenas 55 por ciento de los jóvenes dijo tener algún conocimiento de métodos anticonceptivos. En las áreas urbanas el porcentaje aumentó a 79 por ciento. Entre ellos, el más conocido es el condón (78.3 por ciento) seguido de los métodos orales (69.6 por ciento) dispositivo intrauterino (28.7 por ciento) e inyecciones (21.7 por ciento). Los factores de riesgo para la salud, de los aproximadamente 20 millones de jóvenes que existen en México, son el consumo de tabaco y alcohol. En cuanto al primero se encontró una prevalencia promedio de 9.2 por ciento. La cuarta parte de los adolescentes de 15 a 19 años de edad ha fumado 100 cigarrillos o más. En las zonas urbanas se detectó una prevalencia de fumadores de 11.7 por ciento y en las zonas rurales de 6.2 por ciento. Aunque 75 por ciento de los jóvenes que participaron en la Encuesta Nacional de Salud aseguró no haber ingerido bebidas alcohólicas nunca,

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Encuesta Nacional de Nutrición, 1999. Encuesta Nacional de Salud, 2000.

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según aumenta el nivel de ingreso, el porcentaje de consumo aumenta hasta 46.8 por ciento entre quienes perciben 30 y más salarios mínimos. En México 6 millones de personas padecen alcoholismo en distintos grados, es decir, tienen problemas con su manera de beber. El hecho que 49 por ciento de los suicidios y 38 por ciento de los homicidios en el país se cometen bajo los efectos de bebidas alcohólicas, además de que 38 por ciento de los casos de lesiones ocurren como resultado del consumo excesivo de bebidas embriagantes, particularmente en jóvenes de entre 15 y 25 años de edad, etapa de la vida en que los accidentes ocupan la primera causa de mortalidad. En los últimos veinte años la tasa de suicidio en México se incrementó en 125 por ciento, al pasar de 1.3 por ciento en 1970 a 2.55 en la década de los noventa. Todo indica que los trastornos mentales seguirán su tendencia creciente y en poco tiempo afectarán, en alguna de sus manifestaciones, a la quinta parte de la población.29 Evidentemente estos problemas no son privativos de México. Se calcula que 340 millones de personas en todo el mundo padecen depresión, 45 millones esquizofrenia, 22 millones de algún tipo de demencia y 30 millones son afectados por la epilepsia.30 Los rasgos de este tipo de población se traducen en abatimiento, tristeza, pesimismo, falta o exceso de apetito, alteraciones en el sueño, irritabilidad y desgano general sobre cualquier tipo de actividad, los cuales afectan mayoritariamente a mujeres. Más de 50 por ciento de personas que sufren cuadros depresivos severos son mujeres cuyo rango de edad oscila entre los 40 y 50 años. Sólo 1 de cada 10 enfermos de depresión acude al médico y la mayoría no busca ayuda especializada, 7 de cada 10 viven con depresión.31 Después de este rápido viaje por el mundo de las cifras es importante reforzar la concepción que tenemos de la seguridad pública. Debe saber el lector que para poder llegar a cualquier conclusión que nos aproxime a salidas integrales es imprescindible recurrir a los datos que muestran el comportamiento social en sus más diversas manifestaciones. No hacerlo nos hubiera colocado en la misma fila de quienes sólo ven policías y ladrones. 29

Secretaría de Salud, 2001. Informe sobre la Salud en el Mundo, 2001. Organización Mundial de la Salud. 31 Iliana Petra Micu, Coordinadora de Enseñanza del Departamento de Psiquiatría y Salud Mental de la Facultad de Medicina de la UNAM, 26 de julio de 2001. 30

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¿REPRESIVOS O PREVENTIVOS? Muchos creerían o supondrían que el Estado mexicano siempre ha elaborado, prioritariamente, políticas punitivas o represivas. En realidad no es así, los datos nos demuestran que la orientación presupuestal más bien ha sido de descuido y de indiferencia para los rubros que engloban a la seguridad pública. Lo que en realidad ha sucedido dibuja de cuerpo entero a gobiernos que, sucesivamente, vieron a la seguridad pública como un asunto para los sótanos del Estado mexicano. Es decir, la parte desagradable y comprometedora del servicio público a la que había que darle recursos, pero no demasiados, puesto que dichas funciones habían sido encomendadas a personajes de escasa formación y poco confiables, ya que algunos provenían del bajo mundo o de plano habían sido incorporados, por su facilidad para ejercer la violencia y en consecuencia su inadaptabilidad en otras tareas. Nuestra crisis de seguridad pública tiene su matriz en la carencia de una política visionaria que pusiera énfasis en una orientación de largo plazo, que fundara las bases de un verdadero sistema de seguridad pública. Posiblemente, para un régimen que a principios de los años 50 contaba con una población de 25 millones32 y un presupuesto destinado a la Procuraduría General de la Republica (PGR) de ¡4 millones 357 mil pesos!, en contraste con los ¡482 millones de pesos! destinados a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes o los ¡312 millones de pesos! a la Secretaría de Educación Pública y los ¡129 millones de pesos para la Secretaría de Salud!33 el tema de la procuración de justicia no era prioritario. Otros eran los puntos que ocupaban la atención de unos gobernantes que estaban perfeccionando los órganos del Estado posrevolucionario. En efecto, otras eran las preocupaciones de la clase gobernante. Ésta estaba consolidando el régimen. Por supuesto, esta circunstancia no la exime de su responsabilidad, del atraso y analfabetismo policial. Los orígenes de nuestra debacle, como ya señalamos, fue la ausencia de una política estratégica de seguridad pública. En los últimos 50 años pasamos de tener descuido y negligencia a una desesperada y tardía canalización de recursos, como lo mostraremos en seguida.

32 33

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VII Censo General de Población, 1950. México, 1953. Diario Oficial de la Federación, 1950.

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Cuadro 1 ´ GENERAL DE LA REPUBLICA ´ RECURSOS OTORGADOS A LA PROCURADURIA

$16,000,000,000 $14,000,000,000 $12,000,000,000 $10,000,000,000 $8,000,000,000 $6,000,000,000 $4,000,000,000 $2,000,000,000 15/10/2002, 04:36 p.m.

$0

´ GENERAL DE LA REPUBLICA ´ PROCURADURIA

´ ´ ´ ´ ´ DECADA DE LOS DECADA DE LOS DECADA DE LOS DECADA DE LOS DECADA DE LOS AÑO 200 Y 2001 50's 60's 70's 80's 90's $87,552

$2,835,129

$280,667,580

$16,061,611,800 $10,469,430,000

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Fuente: Diario Oficial de la Federación.

$371,075

LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES

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$18,000,000,000

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Utilicemos como ejemplo el caso de la Procuraduría General de la República (PGR), institución central en la vigencia del Estado de derecho. Como se observa claramente, la PGR ha sido un área del Gobierno descuidada de manera notoria y evidente. El salto espectacular en la década de los años 90 coincide con el disparo también impresionante de los índices delictivos. De esta manera se confirma la carencia de planificación y la reacción tardía, puesto que para esta década, de los años 90, la criminalidad había adquirido carta de naturalización en el país. Se creyó que inyectando mayores recursos se iba a resolver el descuido de cuatro décadas. Para medir las ocurrencias véase con detenimiento el presupuesto de la década de 1980, comparada con la de 1990. Un ejemplo plástico que le da sentido a lo anterior es el comportamiento de la delincuencia en el Distrito Federal, en donde la década de 1990 mantuvo un impresionante ascenso de la criminalidad (cuadro 2). El mismo tratamiento que se le dio a la PGR se le recetó al Distrito Federal que, como se sabe, para las fechas de estudio, era un órgano dependiente del Presidente de la República. Es impresionante como lo muestra el cuadro 3, que a mayor presupuesto se incrementan los índices delictivos, lo cual evidencia claramente la llegada tardía de los recursos para resolver un problema que tiene orígenes multifactoriales. Estos ejemplos pretenden demostrar que el camino recorrido por los gobiernos anteriores no resolvió el problema de fondo de la criminalidad; lejos de ello, pasó de una política negligente que subestimó el manejo profesional de la seguridad pública a una orientación desesperada y de bandazos que buscó sólo atacar los efectos de una inseguridad desbordada y con cuerpos policiacos sumamente contaminados.

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Cuadro 2

LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES

IN D IC DELICTIVO E D E LIC TIV OEN E NEL E LD.D.F. (195 0-2 00 ) ÍNDICE F. (1950-2000) 3 0 00 263

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Fuente: INEGI y PGJDF.

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Cuadro 3 264

EVOLUCION ´ DEL PRESUPUESTO DE SEGURIDAD PUBLICA ´ EN EL DISTRITO FEDERAL (1989-2000) 12,000,000

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8,000,000

6,000,000

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1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Fuente: Presupuesto de Egresos del D.D.F., 1989-1997 Presupuesto de Egresos del D.F., 1988-1999

2000

LA SEGURIDAD

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CASO MÉXICO: UN ANÁLISIS ARQUEOLÓGICO LA LLEGADA TARDÍA EN SEGURIDAD PÚBLICA Y PREVENCIÓN DEL DELITO A manera de introducción. El Sexto Congreso de Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, de la Organización de Naciones Unidas, celebrado en 1980 en Caracas, Venezuela, tuvo como tema central “La prevención del delito y la calidad de vida”.34 Producto de este Congreso fue la elaboración del documento denominado “La declaración de Caracas”, dicho instrumento: “Reconoce que todo programa de prevención del delito debe formar parte del proceso de planificación para el desarrollo”. Este estudio reveló que la mayoría de países en desarrollo o desarrollados estaban siendo afectados por “la gestación de nuevas formas de delincuencia y una escalada de violencia” y, por lo tanto: “Las medidas tradicionales de prevención y control del delito eran obsoletas”. Proponía, entre otras recomendaciones: “La necesidad de una mayor participación por parte de la ciudadanía en la prevención del delito”. “Se hizo énfasis, igualmente, en que el éxito del sistema de justicia penal y de las estrategias de prevención del delito dependían, en gran medida, del progreso de las condiciones y el mejoramiento de la calidad de la vida de todos los ciudadanos” (factores protectores). A partir de este Congreso se abandona la concepción unívoca de combatir al delito sólo a través de la punición, incluyendo otro tipo de paradigmas, como la prevención; ésta tiene que ver con las causas generadoras del delito, incorporando en dicha tarea a los sectores social y privado.

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Conclusiones del Sexto Congreso de Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, ONU, 1980.

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MÉXICO Y EL NUEVO PARADIGMA PREVENTIVO PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

EN EL

Los propósitos del Congreso en cita fueron recogidos en México en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, toda vez que categórico sostuvo: “La participación de la sociedad en la ejecución del plan, revistió carácter obligatorio para toda la administración pública, dándole un marco jurídico a la vinculación ciudadana. Tanto en la ejecución como en la evaluación del plan la participación de la sociedad será más efectiva en la medida que se realice a través de los programas de mediano y corto plazos que instrumenten el plan”.

SU INCLUSIÓN EN EL PROGRAMA DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA De tal manera, que el paradigma preventivo y la participación social fueron incorporados en el Programa de Procuración de Justicia 1983-1988, en el lineamiento común de estrategia 3.5 denominado “Información y participación social”, cuyo fundamento fue: “Desarrollar un programa permanente de información a la sociedad, así como de participación ciudadana, en forma sistemática y organizada, acerca de los problemas y de las soluciones relativas a la reforma jurídica, a la procuración e impartición de justicia y a la seguridad pública". Las tendencias internacionales y nacionales sobre la prevención del delito y la vinculación social permearon a la procuración de justicia federal y en 1984 la Procuraduría General de la República, a través de su titular, expidió el acuerdo 9/84, mediante el cual se crea la “Coordinación de Participación Social” (actualmente es la Dirección General de Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad), cuya exposición de motivos formuló tres ejes fundamentales: 1.

2.

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La disposición del Ejecutivo Federal para alentar la participación social en todo lo concerniente a la procuración de justicia y seguridad pública, en el ámbito federal, dentro de los cauces institucionales, auténticos y expeditos, ha impuesto a la Procuraduría General de la República la necesidad de mantener un sistema permanente y eficaz de comunicación con los diversos sectores representativos de la sociedad. La Procuraduría General de la República reconoce igual importancia a la promoción de actividades tendientes a modificar los factores so-

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ciales que propician la delincuencia, en especial aquella que, por sus características, debe ser atendida en el orden federal. Se ha comenzado a desarrollar un programa de participación entre la Procuraduría General de la República y los diversos sectores representativos de la sociedad, con el propósito de escuchar directamente a éstos; explicarles las atribuciones y responsabilidades de la dependencia; examinar objetivamente problemas; concertar acciones; analizar resultados y, en suma, acreditar con hechos la importancia que para los servicios de procuración e impartición de justicia y seguridad pública tiene la participación de la comunidad.

En México el salto cualitativo para la consolidación de una política criminal integral punición-prevención había sido dado. El camino para planear una política pública de prevención social del delito iniciaba sus incipientes, pero primeros pasos en los años ochenta. Trece años después dejaría de ser sólo una postura programática para convertirse en una dogmática.

BASES PARA LA APLICACIÓN DE UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN DEL DELITO En el artículo 3o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública se encuentra el fundamento legal sobre la prevención social del delito, cuyo texto expresa: “El Estado combatirá las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y desarrollará políticas, programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos que induzcan el respeto a la legalidad”.35 El artículo 10 del mismo ordenamiento señala que la coordinación comprenderá las materias siguientes: "VIII. Relaciones con la comunidad y fomento de la cultura de prevención de infracciones y delitos”. Debido a su importancia la Ley General incorpora en un sendo título denominado “De la participación de la comunidad”, eje fundamental sin el cual no será posible ganar la batalla a la delincuencia. 35

La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

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LA NUEVA VISIÓN PROGRAMÁTICA SECTORIAL EN LA PREVENCIÓN DEL DELITO Con base en dicha norma, el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en 1996, expidió el “Programa de Prevención del Delito”, mismo que reconoce como causas generadoras del delito, por una parte, a los factores sociales y, por la otra, a los fenómenos institucionales. El objetivo del plan es estructurar y poner en práctica una política integral de prevención del delito y conductas antisociales. Por cierto, una asignatura pendiente del Gobierno de Vicente Fox es la presentación del Programa de Prevención del Delito. Tema tan necesario en estos tiempos en que la desesperanza exige respuestas a los callejones sin salida.

L A CONFERENCIA NACIONAL DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA Y LA PREVENCIÓN DEL DELITO

Por otra parte, el artículo 13 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece la creación de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, instancia que preside por el Procurador General de la República. Aquí se coordinan todos y cada uno de los procuradores de justicia del país. Su fundamento estatutario, en su artículo 22, fracción III, establece como comisión permanente de la conferencia la de Prevención del Delito. Reconocimiento dogmático de la importancia que la materia preventiva ha adquirido en el transcurso del tiempo.

LA PLANEACIÓN NACIONAL Y LA PREVENCIÓN DEL DELITO Ahora, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-200636 tiene como objetivos y estrategias, entre otras, el área de Orden y Respeto, en cuyo apartado 7.3.8 encontramos a la procuración de justicia y en su inciso d) expresa el objetivo de incrementar la confianza de los ciudadanos en la procuración de justicia federal, y que a la letra dice:

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Léase Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.

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“Se emprenderá un esfuerzo nacional para integrar recursos, instituciones públicas y privadas, comités vecinales, organizaciones y asociaciones civiles o empresariales que conformen la pluralidad de canales para la participación ciudadana en la construcción de una gran política nacional de prevención de delitos y conductas violentas, que busquen inhibir los factores de riesgo e incrementen los factores de protección. Asimismo, se propondrán criterios e indicadores relativos a desarrollo social, salud, migración, educación y violencia, entre otros, para identificar tendencias predelictivas en regiones, zonas, ciudades y comunidades del país”.

Ante lo anterior, es necesario destacar que si el esfuerzo nacional de coordinación para la formulación de una gran política nacional de prevención del delito y conductas violentas es ubicado por el Presidente de la República en el área de procuración de justicia no es otra cosa que el espíritu del Octavo Periodo de Sesiones de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal del Congreso de Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente de la Organización de Naciones Unidas.

EL DEBATE TEÓRICO ACERCA DE LA UBICACIÓN DE LA PREVENCIÓN DEL DELITO EN LAS INSTANCIAS DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA

Las instancias de procuración de justicia, lejos de distanciarse del debate que la disciplina preventiva ha generado, al contrario, cada vez se encuentran más inmersas en ésta. Puesto que la prevención del delito forma parte del ejercicio cotidiano de sus acciones, razón por la cual la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia acordó celebrar el 27 de noviembre de 1999 el Cuarto Congreso Nacional de Prevención del Delito celebrado en Monterrey, Nuevo León, en agosto de 2000. Entre las conclusiones del Congreso destacan las siguientes: •

•

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Crear un Instituto Nacional de Prevención del Delito cuya naturaleza jurídica le confiera autonomía frente al Poder Ejecutivo nacional y cualquier otro órgano de poder, a fin de que elabore programas, coordine y evalúe acciones en materia de prevención del delito de aplicación permanente. Involucrar al sector empresarial del país en las labores de prevención del delito, para apoyar programas estatales en esta materia.

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• •

Crear un plan nacional de prevención y combate a la violencia familiar. Buscar la coordinación permanente entre la comunidad y los tres niveles de gobierno, actuando todos como instrumento de comunicación, cooperación y responsabilidad en las tareas de procuración de justicia y seguridad pública.

La declaración central del Congreso Nacional antes mencionado fue: "Los procuradores generales de justicia del país, integrantes de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, coincidimos en que para lograr una verdadera cultura de prevención del delito en nuestra sociedad debemos crear un vínculo sólido entre las instituciones encargadas de la procuración y administración de justicia, readaptación social y los sectores social, económico y político que integran a nuestro país. Lo que permitirá brindar a la sociedad mexicana la seguridad que merece".

Como se ve, las áreas de procuración de justicia no sólo han estado pensando en perseguir a los delincuentes, sino que han aceptado que su labor no puede ser únicamente receptora de los conflictos sociales. Sin embargo, estas importantes conclusiones, no obstante el entusiasmo y la dedicación de muchos procuradores, no se han llevado a la práctica por muchas y diversas razones. Quizá una central ha sido la vorágine de acontecimientos que han envuelto a los titulares de las procuradurías estatales y federal que les ha orientado a priorizar sólo actividades persecutorias.

LA PREVENCIÓN DEL DELITO COMO UNA POLÍTICA DE ESTADO Para conformar una base conceptual lo suficientemente sólida en la defensa de un nuevo paradigma para la seguridad pública es pertinente, al menos brevemente, ponernos de acuerdo en los alcances y límites de la seguridad pública.

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¿QUÉ ES LA SEGURIDAD PÚBLICA?37 • • • • • • • • •

¿Un asunto policial? ¿Preventivo? ¿Administrativo? ¿Operativo? ¿Asunto académico? ¿Ha dado lugar a la reflexión científica? ¿Asunto político? ¿Asunto legislativo? ¿Asunto cultural?

LA VIEJA Y VIGENTE VISIÓN Desde el sector público el enfoque tradicional ha repetido una y otra vez, por mera inercia, sin reflexión alguna y en algunos casos por conveniencia, que la seguridad pública es sólo un enfrentamiento entre policías y ladrones. En consecuencia, la única estrategia que se esgrime es preparar mejor a la policía para ganarles a los delincuentes. Esto parecería lógico y popular, sin embargo, sólo hacer esto no puede ser una solución completa e integral. Por su parte, el sector académico, mayoritariamente, ha marginado el estudio del tema, ya que habiéndosele identificado, como dijimos, sólo con una materia policial, no ha llamado la atención. Por supuesto, como es evidente, aunque no hay material en exceso, sí existen esfuerzos intelectuales, serios y analíticos, que han hecho aportes, para entender de mejor manera a la seguridad pública, como concepto totalizador. Es necesario hacer lo posible para revitalizar y orientar nuestro trabajo a favor de una reconceptualización a la seguridad pública. Sacarla de las mazmorras conceptuales en que se encuentra. Hacerlo implica colocarla en una visión integral e incluyente, por ello, necesitamos darle contenido a esta asignatura pendiente en nuestra realidad, la cual puede ser entendida de diversas maneras como:

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Peñaloza, Pedro José, “Una crítica a la propuesta del Sistema Nacional de Seguridad Pública”, Diplomado de Seguridad Pública, Universidad Iberoamericana, 1995.

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• • • • •

Política pública Derecho del individuo frente a la obligación del Estado a prestar dicho servicio Programa de gobierno Estrategia para la ejecución de acciones Referente de análisis del desempeño institucional del Estado.

¿HACIA DÓNDE VAMOS? Hemos tratado de demostrar que nuestra crisis de seguridad pública viene de lejos, por lo menos de hace 50 años, que aunque no es demasiado lejos es un periodo razonablemente ejemplificativo que puede darnos luces de dónde provienen nuestras deficiencias y cuáles serían los aditamentos que necesitamos para armar una nueva estructura y, en consecuencia, otras prioridades, en el edificio de la seguridad pública. Es evidente que no hay ninguna posibilidad de ganar la batalla a la pesadilla criminal si no transformamos radicalmente nuestras políticas públicas y damos un salto cualitativo en nuestras concepciones tradicionales. Esto no es un ejercicio sólo de capacidades individuales, no es un duelo entre funcionarios inteligentes y otros menos inteligentes (aunque esto sí cuenta), ni de iniciativas lucidoras y aisladas, ni mucho menos de opiniones sectarias y partidistas. Es necesario despojar a la lucha contra la inseguridad pública de tintes faccionales. Se debe entender a cabalidad que las posibilidades reales de edificar una sociedad democrática, de elecciones libres y de una convivencia pacífica e incluyente, pasa obligatoriamente por la garantía elemental del libre disfrute de los habitantes de México de transitar sin miedo por su territorio. Este es el primer cimiento que puede darle viabilidad a nuestra joven democracia. Para que esto suceda tenemos que lograr que los partidos políticos se eduquen en esta perspectiva. Sí, es preciso que los organismos políticos acepten un acuerdo transexenal en materia de seguridad pública. Sí, que cumplan con el mandato constitucional que hace referencia al monopolio de la seguridad pública por parte del Estado. Lo que provocaría que ésta dejará de ser una política sujeta a los caprichos del Gobierno en turno y a los vaivenes electorales.

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Con este acuerdo de largo aliento la seguridad pública no será manejada con visiones cortoplacistas y en muchos casos con ocurrencias, que tanto daño le han causado a la sociedad. Un pacto de esta naturaleza significaría un importante salto histórico que podría modificar de manera sustancial la delicada circunstancia en que estamos metidos. Sí, esto exige sensibilidad y responsabilidad de los partidos políticos para priorizar lo importante sobre lo urgente. Por supuesto, un programa de esta magnitud no es estático ni eterno, como tampoco lo es la delincuencia. Éste se adecuará paulatinamente a las condiciones específicas que exijan las variables sociales, económicas y criminales. Para llevar a cabo esto se necesita mucha información, lo que significa ensanchar y profundizar los avances que hasta ahora hay en los bancos de datos de las áreas del gabinete de “Orden y Respeto”. Tenemos que saber, a ciencia cierta, cuál es nuestro real potencial para enfrentar a la delincuencia organizada. Aunque ya sabemos que competir sólo con el presupuesto de la delincuencia organizada las cuentas no nos van a favorecer. Por ello, necesitamos un plan integral que ataque, a través de la prevención del delito, de la punición y persecución. Como entendemos que los delincuentes están insertos en un mundo globalizado, este plan transexenal se proveería de una intensa cooperación internacional amplia, no sólo en materia de tráfico de drogas, como hasta ahora se ha hecho. Evidentemente, implicaría el impulso de una legislación uniforme que nos diera a los países similares márgenes de maniobra para actuar unificados. Aunque en esta materia el camino por recorrer es todavía muy largo: “Hay que reconocer que se trata de problemas exquisitamente políticos y, sobre todo, de política internacional”.38 En fin, este ensayo pretende llamar la atención de quien lo lea acerca de la seguridad pública en un primer momento, pero más que ello, de la necesidad imperiosa de la convivencia civilizada y pacífica entre los seres humanos. Sin pretender, ilusamente, hacer abstracción de las brutales diferencias que existen entre los más de cien millones de habitantes que coincidimos en México. Es un llamado, urgente y enérgico, sin dramatismos ni catastrofismos, interesado en no sólo indagar, porqué últimamente vivimos atrapados en el 38

Falcone, Giovanni, La lucha contra el crimen organizado, México, INACIPE-PGR, 1996.

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miedo y la zozobra, sino luchar y pensar en un mundo distinto, en donde las diferencias cotidianas y humanas se resuelvan mediante el uso del talento y de la inteligencia. Posiblemente nuestra aspiración se funda en la convicción de que el material del que estamos hechos los humanos es perfectible y moldeable, que no estamos condenados a vivir en esta jungla, que esta jungla la construimos entre todos y entre todos debemos y podemos crear otra distinta, más habitable, en donde quepamos todos, con nuestras diferencias y nuestras preferencias. El “sí se puede” no sólo es una consigna futbolera ni una proclama voluntarista, tiene que ver más con el ser humano en su profundidad. Por ello, junto con José Sanmartín, decimos: “La biología nos hace agresivos, pero es la cultura la que nos hace pacíficos o violentos”.

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EL SÍNTOMA DE LA DELINCUENCIA En el ámbito gubernamental y en el de las agrupaciones de la sociedad civil se formulan a diario planteamientos y demandas respecto al tema de la inseguridad pública y de la delincuencia. Desde luego, es muy legítimo que existan y se manifiesten las preocupaciones derivadas de un problema que se ha constituido en el más grave de los que aquejan a la sociedad mexicana. Es oportuno repetir, una vez más, la preocupación de que ante un problema tan grave podamos actuar orillados por el temor, que es mal consejero; por la irreflexión, que es mala promotora; por el protagonismo, que es mal socio; por la imitación, que es mala amiga o por el interés, que es mal amo. Ramiro de Maeztú ha dicho que “el hombre ha luchado primordialmente por el poder, por la riqueza y por la seguridad”. En La crisis del humanismo resume sus reflexiones acerca de Cratología, las cuales expone amplia y magistralmente en su obra hoy clásica. Para él los humanos – en lo individual y en lo colectivo– nos hemos movido históricamente impulsados por el temor manifestado en múltiples concreciones. El miedo a ser víctima de abusos se convierte en ansia de poder, la manera más antigua de ser inmune contra la arbitrariedad, antes del advenimiento –relativamente reciente– del escudo de la legalidad. El miedo al hambre y a la carencia motiva el apetito de riqueza. Y el miedo a ser lastimado y a la muerte incita a la búsqueda de la seguridad. Estas búsquedas –dice– son prioritarias a la del amor –frecuentemente menospreciada–, a la de la salud –usualmente relegada– y a la del prestigio –muchas veces tergiversada–. El asunto tiene muchas facetas de indiscutible actualidad. En particular, lo concerniente a la seguridad. México ha vivido y vive tiempos difíciles 275

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en torno a este problema. Somos los mexicanos de hoy una sociedad atemorizada y, prácticamente, amedrentada ante una ola delincuencial que ha crecido, no quiero discutir si en la estadística pero sí en: presencia, conspicuidad, violencia, sofisticación, organización, perversidad, versatilidad, innovación, cinismo, suficiencia, prepotencia y arraigo. Hasta allí, en lo que se ve. Reservemos cualquier comentario o suposición acerca de lo que –como en los icebergs– no está a la vista. Hemos vivido –vivimos– tiempos de penumbra que nos han hecho ver con temor el futuro de nuestra calidad de vida frente a la inseguridad y frente al delito. Nuestra era ha puesto a prueba nuestra capacidad de resistencia ante la agresión, ante la violencia y, finalmente, ante el peor acompañante de los humanos: el miedo. Para nuestro mal se ha visto flaquear nuestra fortaleza y ya no estamos seguros de nuestros límites para soportar. Hay instantes –no se puede negar– en que sentimos que nos están venciendo y, lo que es peor, que nos estamos venciendo. El cansancio nos lleva al fastidio y éste al abandono, con el cual se inicia la decadencia formidable e irreversible. Demandamos medidas que oxigenen nuestra confianza o, por lo menos –que es mucho– nuestra esperanza. Que nos digan que no estamos vencidos y que vamos a la carga. Que nos alienten en un momento –quizá el último– en el que todavía hay oportunidad. Es una cuestión y un problema que obligan a hablar con sinceridad, con madurez y con valentía. Planteando un diagnóstico certero, y cierto es que un diagnóstico no es la cura pero sin él no hay solución. Un buen diagnóstico no es todo, pero de ninguna manera es poco. Debemos reconocer que en algunos aspectos hemos fallado, aunque no de manera irremediable. Debe reivindicarse una responsabilidad del Estado que de ninguna manera se rehuye, pero que es muy necesario e ineludible reconocer que no es exclusiva. Que este compromiso desborda los espacios de actuación de la autoridad y compromete profundamente a la sociedad civil. En fin, estamos obligados a colocarnos a la ofensiva –quizá por primera vez–, frente al problema más generalizado de nuestro tiempo. No existe, virtualmente, ningún mexicano que no esté expuesto o que no haya sido víctima de actos delictivos. Igual que la contaminación, la inseguridad es un problema que no excluye a ninguna clase social; ni a ninguna zona.

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EL DIAGNÓSTICO INEXISTENTE La seguridad en México se deterioró en cincuenta años, en un proceso constante y acumulativo, no en un incidente instantáneo y único. Las características básicas de la violencia delincuencial actual son cinco: incorporación de nuevas tecnologías, fuerte dosis de violencia, alto grado de desafío, amplia organización y alta virulencia. En cuanto a causas generatrices de la violencia en México, los especialistas han señalado más de medio centenar. De esas causas se han mencionado como las más sobresalientes algunas, como las históricas: frustraciones ancestrales, composición étnica de la población, predisposición congénita, condiciones geográficas, alteraciones climatológicas. Otras más de naturaleza económica: desarrollo económico desigual, desempleo o subempleo, falta de expectativas profesionales, insuficiencia retributiva del salario, nuevos patrones de consumo. Algunas de índole social: deficiente planeación urbana, sobrepoblación, mala canalización del ocio, disgregación familiar. Otras más de orden político-administrativas, tales como: corrupción, incompetencia policial, abandono presupuestal, abandono administrativo, falta de voluntad política para combatir la delincuencia, insuficiencia de centros de readaptación social, benevolencia de las penas, deficiente legislación, procedimientos en materia penal, tortuosos e incomprensibles. También se han señalado algunas de naturaleza cultural: bajo nivel educativo, cultura de impunidad, crisis de valores, promoción de la violencia a través de los medios, e inclusive algunas tesis casi místicas que lo atribuyen a una era apocalíptica, preludio a la destrucción final. Lo trascendente y preocupante de lo anterior es que no existe un diagnóstico global ni preciso del origen del problema a partir del cual pudiera establecerse un plan de acción sobre bases ciertas y sólidas. Esto induce a actuar sobre hipótesis empíricas que, frecuentemente, son erráticas, mutantes y subjetivas, con el consecuente desperdicio irreparable de recursos y, más grave aún, de tiempo. Lo cierto y seguro es que no se trata sólo de un problema policial o ministerial, sino de algo de una complejidad mucho más trascendente, donde la gendarmería es una respuesta momentánea que no será la solución fundamental. Vivimos en una era de violencia con la cual convivimos de cerca en más de una manera. Se ha dicho que cualquier joven de 14 años de edad ha presenciado once mil homicidios televisados. Tan sólo esta mínima porción del problema indica que no se trata nada más de un problema de policía,

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sino de: educación, difusión, temperamento, orientación, administración, civilización y voluntad política. Por ello, para tratar el fenómeno delictivo debe tenerse muy claro que se trata de un problema estructural, como lo muestran las estadísticas y los aspectos cualitativos de los delitos de mayor incidencia. Es decir, invirtiendo la proposición, no es un problema coyuntural y, por tanto, no se puede ni debe combatirse con soluciones que atiendan a la seducción de las medidas draconianas, como tampoco a las que ofrezcan resultados observables a largo plazo, porque puede ser demasiado tarde. Es necesario reconocer con objetividad la magnitud del problema de la delincuencia, así como las medidas y acciones por realizar para combatirla eficazmente. Demanda la participación social, además, por supuesto, de quien tiene la responsabilidad de procurar la justicia y de quien debe realizar labores de prevención. Hasta ahora, ver el combate a la delincuencia como algo externo, ajeno a cada uno de nosotros, ha propiciado la falta de coherencia en muchos de los programas puestos en marcha, porque se ha llegado al extremo de considerar que quienes combaten a los delincuentes son tan peligrosos para la sociedad como éstos mismos. Por ello, debe insistirse en la toma de conciencia de que la delincuencia es un problema que aqueja a la sociedad, que es parte de su propia dinámica y, precisamente por esto, la sociedad misma debe curar los males que le afectan. Para hacer un pronóstico del combate a la delincuencia es necesario considerar cuatro preguntas: ¿Se puede ganar? ¿Quién va a ganar? ¿Cómo se va a ganar? ¿Cuándo se va a ganar?. En todo el esquema propositivo sobre la materia se han estudiado, en muy diversos foros, algunas medidas que van desde las aceptables hasta las repugnantes. Hay que verlas todas con mucho cuidado y con gran prudencia, sin pasividad ni apatía. Ellas son: pago de informantes, utilización de señuelos, infiltración de personas, operaciones encubiertas, reversión de la carga de la prueba, intercepción de comunicaciones, fama pública, responsabilidad solidaria, responsabilidad subsidiaria, supresión de la libertad preparatoria, supresión de la remisión parcial de la pena, testigos convenidos, compensaciones procesales, beneficios confesionales, fueros policiales, cazadores de cabezas, delitos provocados, acusación abierta, testigos de oídas, acusación plena hasta conclusiones, trascendencia de las penas, decomiso global, tipos abiertos, pruebas no contradecibles, inaccesibilidad al amparo, prisión a disposición de la fiscalía, jueces anónimos, militarización de la investigación,

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pistolización general, fiscalía inmune, moratoria de derechos humanos, suspensión de garantías y aplicación de pena capital. Debe tenerse cuidado con todo ello. Bien dijo Martin Luther King: “lo peor no es el activo ímpetu de los malos, sino el temor y la impaciencia de los buenos”.

LA DIMENSIÓN DEL CRIMEN Tenemos que reconocer que el problema de la inseguridad no es nuevo, aunque la memoria –dulce amiga– ayuda a olvidar los momentos difíciles. Si se midiera el tiempo por sexenios –como suele medirse en México– se puede recordar que en la campaña presidencial de 1988 el planteamiento más recurrente, sobre todo en las urbes, fue el de la seguridad pública. Seis años después, en 1994, el tema capital fue el mismo. Allí están las hemerotecas, los discursos de oferta electoral, las plataformas de partido y los planes de acción, si acaso alguien duda de sus recuerdos. De nueva cuenta, una vez más, en 2000 este mismo fue el tema central de las campañas políticas. Esto, por sí solo, da cuenta de un problema que se ha prolongado en el tiempo, que quizá se ha incrementado y que ha cobrado matices de complicación múltiple que lo han vuelto estructural. En la sociedad mexicana el delito se ha vuelto un fenómeno cuya materia es más cercana a la sociología que a la psicología. Más relacionado con lo social que con lo individual. Y más vinculado al comportamiento de grandes grupos integrados por cientos de miles de hombres y no solamente al perfil de bandidos aislados, legendarizados e inclusive idealizados. Las medidas tradicionales de prevención, investigación y castigo, que quizá fueron útiles en otros tiempos y en sociedades pequeñas, modestas, simples e intimidables, hoy resultan obsoletas ante la complejidad del fenómeno. Las macrocifras de esta crisis confirman su magnitud agobiante. En México se registran anualmente casi 2 millones de delitos, considerando sólo los denunciados. Algunos de los más respetados especialistas en la estadística criminológica, como Rafael Ruiz Harrel, suponen que la cifra de lo no denunciado puede ser de lo doble o del triple. Sin embargo, la capacidad total de investigación criminal de la nación mexicana es tan sólo de 8 por ciento. Es decir, tan sólo podríamos investigar 160 mil delitos al año. A ello hay que agregar que solamente podemos

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enjuiciar 80 mil casos al año. Ese es, hoy, el tamaño de nuestro problema y el tamaño de nuestra capacidad. Pero, por otra parte, esos delitos no son cometidos por un solo individuo, sino por muchos. Si cada delincuente cometiera cinco delitos al año estaríamos hablando de 400 mil delincuentes al año y nuestros espacios penitenciarios totales son alrededor de 100 mil, por lo tanto muy insuficientes para recluir a todos. El asunto gira en varios círculos viciosos. Uno de ellos es que no tenemos capacidad para prevenir todos los delitos. Por lo tanto, se cometen muchos delitos y se rebasa nuestra capacidad de investigarlos. Y al no investigarlos no podemos castigarlos. Por último, al no castigarlos se vuelven a cometer otros delitos. Otro de los círculos es que las autoridades necesitan más facultades, pero como no se han hecho dignas de ellas y a diario caen en desprestigio no se las conferimos. Nos movemos entre dos grandes temores: el miedo a la delincuencia y el miedo a la autoridad. Luis Marín decía que los pueblos latinoamericanos –a diferencia de los sajones– hemos enfrentado una gran dificultad histórica y temperamental para hacer coincidir el orden con la libertad y, por ello, nos hemos movido a través del tiempo en espacios de mucho orden y poca libertad o en espacios de mucha libertad y poco orden. Uno de los casos actuales sorprendentes en materia de abatimiento de los índices de inseguridad han sido el de Nueva York –en la Unión Americana– donde Rudolph Giuliani apostó a una solución eminentemente policial: cero tolerancia, restricción de libertades ciudadanas, ampliación de libertades policiales, mucho equipamiento, alta tecnificación, vigilancia conspicua y secreta, semiespionaje, ojos escondidos, oídos escondidos y muchos otros similares. Los resultados fueron buenos, muy buenos. El precio, únicamente los neoyorkinos lo sabrán en el futuro. Así podríamos hablar de decenas de círculos viciosos en el escenario de la seguridad pública y de la procuración de justicia. El caso es que su ruptura debe ser simultánea y urgente porque la complejidad del problema lo ha vuelto estructural. Tiene que ver con: vicios históricos, causas económicas, desigualdad, desempleo, falta de expectativas profesionales, insuficiencia retributiva del salario, nuevos patrones de consumo, deficiente planeación urbana, sobrepoblación, mala canalización del ocio, disgregación familiar, corrupción pública, incompetencia policial, abandono presupuestal y administrativo, falta de voluntad política, insuficiencia del sistema de readaptación, benevolencia de las penas, deficiente legislación

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procesal, bajos niveles educativos, cultura de ilegalidad y de impunidad, promoción de la violencia, crisis de valores y, muy por encima de todo ello, con la ausencia de políticas y acciones integrales sobre la materia.

EL MIEDO Y LA SEGURIDAD Es imperativo que el Estado y la sociedad civil tengan a la seguridad como uno de los temas de mayor prioridad en sus agendas. En México quizá debamos apostar a un esquema de solución integral y de fondo que va desde la prevención del delito, pasa por la procuración de justicia, prosigue en su impartición y culmina con el sistema de readaptación social. El esfuerzo tiene que enfocarse a la remisión de problemas detectados en un profundo diagnóstico: estrechez de las instituciones, desarticulación orgánica y funcional, carencia de sistemas, precariedad del sistema de control, corrupción en los bajos niveles operativos, timidez de actuaciones, falta de inteligencia institucional, deficiente investigación de los delitos, mala atención ciudadana, carencia de un diagnóstico de la situación delictiva y de las causas criminógenas, leyes obsoletas, anticuadas, inaplicables, complicadas, lentas e imprecisas y desprestigio global de las instituciones, muy dotadas de mala fama, de mala apariencia y de mala compañía. Hay que elaborar un programa emergente dirigido de manera primordial a: profesionalizar el servicio público, especialización de la investigación de los delitos, creación de estructuras contemporáneas y novedosas, participación ciudadana, generación de una cultura de prevención, mayor atención victimológica, ampliación de los servicios a la comunidad, mayor orden administrativo, impulso en la modernización tecnológica, posibilidad de mejores salarios y prestaciones, crear cuadros directivos de mayor calidad, mejor sustentación y mayor agilización del proceso y a la modernización del sistema de readaptación social. Por lo tanto, es necesario corregir vicios y deficiencias que se traducen en conductas desvaloradas que actualmente no se castigan. En otras que, por lo contrario, se castigan sin correspondencia con una descalificación ética. En sanciones incongruentes, por extrema dureza o extrema blandura con los bienes jurídicos tutelados y agraviados. En agravantes y atenuantes mal relacionadas con los medios y circunstancias comisivas. En penas sustitutivas que no se aplican. En una sobrepenalización de la vida

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jurídica, muchas veces indebidamente supletoria de las deficiencias o incapacidades aplicativas a otras áreas normativas. Para eso también se necesita un proceso más ágil, más equilibrado y más certero. Prosigamos en nuestras preocupaciones por un sistema de protección al individuo y a sus derechos fundamentales que no devenga en espacios de inseguridad ante la violencia y al delito. Busquemos mayor presencia de inculpados y ofendidos dentro del procedimiento, de mejorar su entroncamiento con el ejercicio de la misma. En fin, adoptemos una posición frontal ante el crimen organizado y las consecuencias secundarias que ello entraña.

LA MUTACIÓN DE LOS HOMBRES En nuestros días, el concepto de crimen organizado se refiere a la estructura de grandes grupos dedicados a actividades ilícitas, establecidos como grandes corporaciones de carácter agropecuario, industrial, comercial y financiero, a través de las cuales se ocultan operaciones criminales. Esta forma corporativa implica una estructura directiva, cuadros operativos, acervo tecnológico, ciclos de financiamiento, relación con otras corporaciones criminales, programas de expansión, jefaturas de proyecto, capacitación y desarrollo de personal, actividades de reclutamiento y control interno. En fin, todo aquello que podría tener cualquier gran corporación lícita. Se advierte claramente la diferencia entre la organización criminal y otras formas rudimentarias de asociación delictuosa como la pandilla. Los distingos no sólo tienen que ver con su alcance, sino con su permanencia, con su complejidad estructural y su nefasto profesionalismo. Pero, además, tiene otros ingredientes de distinción. Quizá el más exclusivo y el más peligroso es su mimetismo. En muchas latitudes, las organizaciones criminales cuentan entre sus activistas con personas dedicadas profesionalmente a giros lícitos, tales como: comercio, banca, tecnología, comunicación y política. Esta capacidad mimética es una de sus fortalezas más inexpugnables y más estratégicas. Si se observara a los actuales capitanes de la delincuencia organizada en México –pensemos en los que están presos– se puede advertir en ellos características comunes: imagen de rudeza, escasa escolaridad, habilidad gatillera, perfil de hombres formados a sí mismos. Pero la siguiente

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generación de capitanes del crimen –y no necesariamente me refiero a sus descendientes biológicos, sino a sus sucesores organizacionales– serán sustancialmente distintos y mucho más miméticos. En 20 años –acaso en 10– los capos mexicanos serán como nosotros: tendrán respetabilidad, postgrados universitarios y un lugar en la sociedad. Muchos de ellos habrán sido –o serán–compañeros nuestros de escuela, de club o de trabajo. ¿Por qué lo decimos? Sencillamente, porque la grande y creciente complejidad de estas organizaciones lo reclama. Como ejemplo, recordemos que una organización criminal mexicana, cuyo jefe está preso, contaba entre sus operarios con entre 25 y 37 mil individuos. Es decir, se trataba de una organización del tamaño de cualquiera de los dos grandes bancos mexicanos. Esto nos obliga a pensar que en el futuro no se escogerá para cuidar organizaciones de esa complejidad al mismo individuo que se escoge para cuidar una puerta o una aeropista, así como no se escoge para lavar su dinero al mismo sujeto que para lavar su automóvil. Conviene recordar el itinerario histórico en otras latitudes. Durante los años treinta, en Estados Unidos, la prohibición hizo florecer organizaciones ilícitas formadas por individuos como los hombres que hemos descrito. Hoy, 70 años después, sus sucesores tienen tres generaciones de ser ricos y de contar con lo que el dinero da: educación, posición, renombre y mando. Quizá ellos mismos no tengan armas, ni saben utilizarlas, ni lo necesitan. Ellos ya no son ejecutores; ahora son ejecutivos. Los ejecutores que trabajan para ellos ni los conocen, ni saben para quién trabajan. En materia de crimen nunca ha habido en la historia un mimetismo más extremo. En muchos países el crimen organizado significa muy diversas especialidades: tráfico de armas, subversión profesional, terrorismo, espionaje, contrabando, defraudación fiscal, lavado de dinero, juego, piratería intelectual y de patentes, robo de obras de arte, delitos financieros, fraudes colectivos, delincuencia cibernética, uso indebido de telecomunicaciones, tráfico de vehículos, venta de protección, comercio de órganos, tráfico de niños, prostitución, robo de patrimonio histórico y otras más. En México, al hablar del crimen organizado, lo hemos entendido fundamentalmente como narcotráfico. Es cierto que el narcotráfico y la farmacodependencia parecieran ser un signo inequívoco de los tiempos actuales, una característica de esta era que puede convertirse además en el sello de una o de varias generaciones. Pero, más allá de estas razones, no debemos restringir el concepto a esta especialidad.

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LA TRANSFORMACIÓN DE LOS CRÍMENES Bastó una década para modificar el panorama del narcotráfico y la farmacodependencia en términos objetivamente alarmantes. Hacia 1982 el tráfico internacional de algunos narcóticos, como la cocaína, se contaba por gramos, se desplazaba en vehículos comerciales y ocultos en la más variada sofisticación de artículos y prendas de uso común. Ya para 1992 ese microtráfico era historia olvidada y la leyenda lejana, ante el embate de un tráfico internacional que en los tiempos actuales se cuantifica todos los días en toneladas, que se desplaza en turboaviones particulares y con la conspicuidad que da la tecnología asociada con la corrosión moral. Desde luego, las respuestas del Estado han sido intensas, versátiles y vertiginosas. En el mismo periodo se pasó de la revisión de maletines a la persecución aérea. De los esfuerzos internos aislados a la cada vez más intensa colaboración multinacional. De su conceptualización como un asunto de policía a su enfoque ineludible como un problema de Estado. El desafío de la humanidad, en este sentido, no tiene precedente en la lucha contra el crimen. Nunca antes los hombres se habían enfrentado a un fenómeno delincuencial con capacidad organizativa para operar, simultáneamente, en todo un continente o en más de uno; con recursos que, en ocasiones, superan la capacidad financiera de los países donde actúa, y con una penetración en las esferas del poder y del dinero hasta ahora incomparable. En muchos países la movilización pública ha implicado en términos cuantitativos de individuos y de recursos, lo que sólo reclamaría un estado de guerra. El reciclaje de los excedentes financieros del narcotráfico ha producido una acumulación de riqueza ilícita, estacionada en los principales centros financieros, y una capacidad de incremento productivo que determina alarmantes estancos de droga. Es razonable estimar que la oferta para satisfacer la demanda ilícita de estupefacientes de los próximos cuatro o cinco años ya está producida, almacenada y dispuesta para su distribución. Son importantes los esfuerzos que las naciones han realizado contra este mal universal. Pero no es superfluo reflexionar, una vez más, en la necesidad de una actitud cada vez más decidida que se resuelva por lo menos en la vertiente de la concientización, de la regulación y del funcionamiento de las sociedades y los gobiernos. Se necesita fortalecer nuestra conciencia frente al asunto. Debemos tener claro que la lucha contra el crimen organizado es en serio. Es

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una lucha total y global. Total, porque no existe espacio del interés colectivo que no se vea amenazado por las organizaciones criminales del narcotráfico: salud, economía, cultura, seguridad pública, seguridad nacional, Estado de derecho, integración familiar y estructura de valores, entre otros. Global, porque nadie es ajeno ni inmune a sus riesgos y daños. Sin embargo, frente a las cuestiones del narcotráfico, todavía existe en algunos segmentos de la población algo así como un síndrome de Atlántida: creen que sucede en otro lugar, en otro tiempo, quizá en otra dimensión, pero no en México. La verdad es que la lucha contra el narcotráfico se libra en nuestro territorio, en nuestra sociedad, en nuestros días. Vamos, cerca de nosotros. De ahí la necesidad imperiosa de que el Estado asuma las posibilidades para una respuesta adecuada. En ella deben protegerse los derechos fundamentales del individuo y de la sociedad. Pero además debe lograrse la eficiencia necesaria para el combate externo contra el crimen. No basta un Estado que no haga daño. Se necesita, además, que haga el bien. No es suficiente un Estado inocuo; es imprescindible un Estado idóneo. En una ocasión el juez italiano Giovanni Falcone señaló que no se puede combatir el crimen organizado de manera desorganizada. Esto encierra una lógica incuestionable. Podemos agregar que en la lucha de la ley contra el crimen no existe ni el vacío ni la tierra de nadie. La tierra de nadie es una creación fantástica de los ingenuos. El espacio que no ocupa la ley lo ocupa el crimen, pero no queda vacío. No debemos caer ni en la complacencia ni en la inconsciencia que nos hagan ceder los espacios de la ley, cuya recuperación cuesta mucho tiempo, mucho esfuerzo y mucho sufrimiento.

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CURRÍCULA DE LOS AUTORES SALVADOR ABASCAL CARRANZA Presidente de la Fundación Rafael Preciado Hernández. Tiene maestría y doctorado en Filosofía por la UIA, con las tesis “Filosofía Política en J. Maritain” y “Filosofía del Poder”, respectivamente; licenciaturas en Contaduría por la UVM y Filosofía por la UIA. Fue precandidato del PAN a la Jefatura de Gobierno del D. F. Presidente de la Comisión de Derechos Humanos en la III Legislatura de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (1994-1997) y Diputado en la LV Legislatura de la Cámara de Diputados (1991-1994). LUIS DE LA BARREDA SOLÓRZANO Director General del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad; doctor en Derecho. Presidente fundador de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, octubre de 1993-septiembre de 2001; Visitador General Penitenciario de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991-1993; Profesor de Derecho Penal por oposición en la Universidad Nacional Autónoma de México y en la Universidad Autónoma Metropolitana. Su libro más reciente El corazón del ombudsman. HIRAM ESCUDERO ÁLVAREZ Diputado en la II Asamblea Legislativa del Distrito Federal; Subcoordinador del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional; Presidente de la Comisión de Seguridad Pública; Secretario del Comité de Asuntos Editoriales e integrante de las comisiones de Gobierno, Administración y Procuración de Justicia y Protección Civil. Licenciado en Derecho por la Escuela Libre de Derecho; con estudios en Psicología en la UNAM, en Criminología y Criminalística.

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RAÚL FRAGA JUÁREZ Catedrático de la Planta Docente del Diplomado de Seguridad Pública de la Universidad Iberoamericana;Encargado de la Oficina de Comunicación Social de la Policía Auxiliar del D. F.; Editorialista del periódico Gráfico Universal; Comentarista, Analista y Articulista de los periódicos: La Prensa, Impacto y El Nacional; Profesor en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. RICARDO FRANCO GUZMÁN Licenciado y doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, así como de la Scuola di Perfezionamento in Diritto Penale dell’Università degli Studi di Roma, 1952; Doctor honoris causa por el Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2000; Miembro de número de la Academia Mexicana de Ciencias Penales desde 1956. SERGIO GARCÍA RAMÍREZ Investigador titular C, de tiempo completo, en el Instituto de Investigaciones Jurídicas; Profesor titular de la Facultad de Derecho de la UNAM; Director de la Revista de la Facultad de Derecho de México; Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, como investigador nacional, en la categoría III. En 1997 fue electo Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, cargo que desempeña en la actualidad. Fue Procurador General de la República de 1982 a 1988 y Procurador General de Justicia del Distrito Federal. MARIO GARZA SALINAS Premio Nacional de Administración Pública 1988; Académico del Departamento de Ciencias Sociales y Políticas; Coordinador del Diplomado en Seguridad Pública en la Dirección de Educación Continua de la Universidad Iberoamericana; Maestría en Ciencias Políticas de la Facultad de Potsgrado de Ciencias Políticas de la UNAM. Ha publicado diversos libros y artículos. JOSÉ ANTONIO GONZÁLEZ FERNÁNDEZ Licenciado en Derecho por la Escuela Libre de Derecho, con la tesis “La intervención federal en los estados”, con mención honorífica; Maestría en

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Administración Pública y Ciencias Políticas por la Universidad de Warwick, Inglaterra. Fue Diputado Federal por el XI Distrito Electoral del D. F. en la LV Legislatura (1991-1994); Representante en la Primera Legislatura de la Asamblea de Representantes del D. F. (1994-1995); Procurador General de Justicia del D. F. (1995-1997); Secretario de Salud (2000); Presidente del Comité Ejecutivo del PRI (1999); Secretario del Trabajo y Previsión Social (1998-1999). EDUARDO IBARROLA NICOLÍN Desde junio de 1985 es miembro del Servicio Exterior Mexicano y actualmente tiene el rango de Ministro. A partir de 1995 comenzó a laborar en dependencias relacionadas con la impartición de justicia. De 1996 a junio de 2002 se desempeñó como Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la PGR. Actualmente es Cónsul General en Houston, Texas. RENÉ ALEJANDRO JIMÉNEZ ORNELAS Doctor en Ciencias Sociales, con especialidad en población. Su desempeño profesional incluye una trayectoria de más de 20 años en la docencia y formación de recursos humanos en diversas instituciones a nivel nacional e internacional y en la formación de la Red Nacional de Investigación sobre Violencia en México. Ha incursionado en diversos campos del análisis de la problemática social actual en México. Actualmente se desempeña en la Coordinación de la Unidad de Análisis sobre Violencia Social, con temáticas de interés nacional. Autor de diversos libros y artículos. GERARDO LAVEAGA Director General del Instituto Nacional de Ciencias Penales; Miembro de la Barra Mexicana y del Colegio de Abogados e integrante del Consejo Editorial de distintas instituciones. Catedrático de Sociología Jurídica en la Universidad Iberoamericana. Licenciado en Derecho por la Escuela Libre de Derecho, donde se recibió con mención honorífica con la tesis “La estructura política del Derecho”. Realizó sus estudios de postgrado en la Universidad de Londres. Obtuvo la Maestría en Derecho en la Universidad Iberoamericana. Ha sido catedrático de Teoría del Estado en la Facultad de Derecho de la Universidad La Salle y miembro del Comité Académico del Instituto de la Judicatura del Poder Judicial de la Federación.

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MARÍA DE LA LUZ LIMA MALVIDO Subprocuradora de Coordinación General y Desarrollo de la PGR; Vicepresidenta de la Academia Nacional de Ciencias Penales; Vicepresidenta de la Sociedad Mexicana de Criminología y Presidenta de la Sociedad Mexicana de Victimología. Realizó estudios de profesora normalista en la Escuela Nacional de Maestros y de licenciatura en la Facultad de Derecho de la UNAM, obteniendo el grado en 1976. Se especializó en Ciencias Penales. Terminó sus estudios de Maestría y en 1986 obtuvo el grado de doctora en Derecho, en el cual le fue otorgado el reconocimiento Magna Cum Laude. Ha formado parte de diversos grupos de expertos de la Organización de las Naciones Unidas, en materia de violencia intrafamiliar y asistencia a víctimas del delito. ERNESTO LÓPEZ PORTILLO VARGAS Autor de México del World Fact Book of Criminal Justice Systems, que será publicado en octubre de 2002 por el Departamento de Estado de Estados Unidos. Editor Asociado de la Enciclopedia Mundial de Policía, la cual será editada por Routledge y aparecerá en el otoño de 2003. Profesor en el Instituto Nacional de Ciencias Penales y Asesor en la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados. En 1994 publicó en coautoría el libro Seguridad pública en México, editado por la UNAM. Posteriormente, ha publicado ensayos y artículos en revistas de divulgación e investigación (Milenio, Nexos, Etcétera, Revista Mexicana de Justicia, Criminalia, Origina, Renglones). Autor del ensayo “De la seguridad pública a la seguridad ciudadana” publicado en 2001 por El Colegio de México. MARCIAL RAFAEL MACEDO DE LA CONCHA Procurador General de la República. General de Brigada de Justicia Militar y licenciado en Derecho; ex Procurador General de Justicia Militar y consultor jurídico de la Secretaría de la Defensa Nacional. Realizó estudios de especialización y postgrado en las materias de Amparo y Garantías Constitucionales, Ciencias Penales, Derecho Constitucional, Administración y Finanzas Públicas, Derecho Fiscal, Derecho Bancario, Relaciones Públicas, Maestría en Alta Dirección; Docencia Universitaria y estudios de doctorado.

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Ha recibido condecoraciones y premios otorgados por el Gobierno de México, la Secretaría de la Defensa Nacional y universidades del país. PABLO I. MONZALVO P ÉREZ Licenciado en Derecho por la UNAM. Desde 1965 es Profesor en la Facultad de Derecho de la UNAM, habiendo obtenido la Presea “Mario de la Cueva”, otorgada por el Consejo Técnico de la Facultad de Derecho; Profesor en el Diplomado de Seguridad Pública de la Universidad Iberoamericana, así como en el Instituto Nacional de Administración Pública. Ha sido funcionario público durante 25 años. En 1995 ocupó el cargo de Director de Servicios de Protección Ciudadana de la Secretaría de Gobernación. Fue Director del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados y Oficial Mayor del mismo. Autor de varios artículos periodísticos y ensayos en materia de seguridad pública. PEDRO JOSÉ PEÑALOZA Economista. Director General de Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad de la Procuraduría General de la República. Fue Diputado Federal en la LIII Legislatura; Representante y Presidente de la Comisión de Seguridad Pública en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, I Legislatura; autor y coautor de diversos proyectos, programas e iniciativas de ley; Director General de Participación Ciudadana para la Prevención del Delito, en el Gobierno del Distrito Federal; Catedrático de la Planta Docente del Diplomado de Seguridad Pública de la Universidad Iberoamericana. Articulista de diversos medios. JOSÉ ELÍAS ROMERO APIS Licenciado en Derecho; especialista en materia Penal, Constitucional, Civil, Mercantil, Laboral y Derecho Militar; Diputado Federal en la actual Legislatura y Presidente de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos; Coordinador de la Comisión contra la Corrupción; Presidente del Consejo Nacional de Abogacía. Pertenece a la Academia Nacional, A. C. Su experiencia en la administración pública incluye su participación como Subprocurador de Averiguaciones Previas, Consejero Jurídico Adjunto del Ejecutivo Federal.

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