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DERECHO ADMINISTRATIVO I / CÁT. 2 LAS ORDENANZAS MUNICIPALES EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. Carlos Marcelo Lamoglia I. Introducción. II. Municipio a)Generalidades b) El municipio en la Provincia de Buenos Aires. III. Las Ordenanzas Municipales a)Doctrina b) Las Ordenanzas y su naturaleza legislativa c) Jurisprudencia d) Delimitación del instituto “ordenanza” e) Reflexión final.I. -INTRODUCCION: Antes de desarrollar el tema de nuestro trabajo, debemos analizar en forma sucinta el régimen municipal, su posición dentro del sistema federal, los criterios de la doctrina y, la jurisprudencia recaída sobre el tema, advertimos que hemos hecho mayor hincapié sobre la regulación del municipio en nuestra provincia de Buenos Aires. Finalizamos luego, con el examen de la naturaleza jurídica de las ordenanzas municipales. II.- EL MUNICIPIO: a) Generalidades: [1] Hasta hace no mucho tiempo la doctrina nacional, como la Corte Suprema de Justicia de la Nación había sostenido la doctrina de la "autarquía municipal", siendo unos de sus más férreos sostenedores Miguel S. Marienhoff [2] ,no obstante las argumentaciones en contrario del derecho constitucional y el derecho publico municipal. Concordante con el criterio de Marienhoff, la Corte de la Nación había decidido que "Las municipalidades no son las entidades autonómicas base del gobierno representativo republicano federal" [3] por lo que "Las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación" [4] . Resulta importante destacar que la Constitución Nacional, antes de la reforma, sólo hacía referencia a los municipios en su artículo quinto, el cual expresaba: "Cada provincia dictará para sí una constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones". Señala la doctrina que el alto tribunal de la Nación al interpretar la frase del artículo quinto "asegure el régimen municipal", adhirió siempre al amplio poder de las provincias para establecer este "régimen municipal" mediante su legislación provincial [5] . Tal posición, implica reconocer a los municipios provinciales el carácter de entes autárquicos territoriales, tesis sostenida por el maestro Miguel S. Marienhoff. Hacia fines de los años ochenta la Corte Suprema de Justicia de la Nación produjo un giro de importante resonancia con la sentencia: "Martínez Galvan de Rivademar c/ Municipalidad de Rosario" [6] , en la cual se propuso revisar la doctrina mantenida casi invariablemente, y distinguió a los municipios de los entes autárquicos, al afirmar "mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios" en especial razonó el Alto Tribunal" el origen constitucional..., la existencia de una base sociológica constituida por la población de la Comuna... la imposibilidad de su supresión o desaparición..., el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales...." [7] , en igual sentido se había

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expido con anterioridad el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba en la causa "Frigorífico Carnevall S.A. v. Municipalidad de Córdoba" [8] . En el fallo citado la Corte avanza en la vieja discusión reconociendo la autonomía municipal, implicando ello la imposición de un limite al poder de las provincias. Si bien debe realizarse una distinción pues, el carácter de entidad autónoma de los municipios no implica una autonomía igual a la que impregna a los estados provinciales. En la actualidad, existe una tendencia doctrinal a tratar el tema según diferentes "grados", así Baistrocchi y Bianchi señalan: "es posible inferir que la autonomía de las provincias es de diferente carácter que la de las comunas, puede decirse, que mientras las provincias tienen una "autonomía de primer grado", los municipios tienen una de segundo grado" [9] . El razonamiento antes indicado ha sido seguido en mayor medida en la jurisprudencia posterior de la Corte Suprema de la Nación que al abocarse al estudio del alcance y límites de las facultades municipales -con especial referencia al sistema económico-financiero del municipio- expresó: "estas surgen de la Constitución y las leyes provinciales", "la Constitución Nacional se limita a ordenar el establecimiento del régimen municipal, como requisito esencial para la efectividad de la autonomía de las provincias (art. 5), pero en manera alguna les ha prefijado un sistema económico-financiero al cual deban ajustar la organización comunal, cuestión que se encuentra dentro de la órbita de las facultades propias locales..." [10] b) El Municipio en la Provincia de Buenos Aires: Finalizamos este acápite con una referencia a los municipios en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, pues consideramos al igual que Uslenghi que cualquier precisión que fuera menester en torno al grado de independencia comunal, debe realizarse en el seno de un ordenamiento concreto [11] . Al realizar una lectura a la carta estadual de la provincia, puede advertirse que luego de la reforma efectuada a la Constitución Provincial en el año 1994 [12] , no existe ningún artículo referente a la tan mentada autonomía municipal [13] , en su Sección Séptima, Capitulo Unico, establece los lineamientos "Del Régimen Municipal", a saber: Composición (art. 190), atribuciones, responsabilidades de cada departamento (art. 191 y 192), y limitaciones (art. 193).Tampoco resulta alentadora para la autonomía municipal la legislación que las regula, esto es "La Ley Orgánica de las Municipalidades" [14] que lo acerca a la figura de la autarquía, aunque, como lo destaca Morello [15] , con fundamentales previsiones que superan o desborda el concepto técnico de Autarquía [16] . Siguiendo a este autor puede afirmarse que el régimen municipal del primer estado argentino tiene notas que lo particularizan, entre ellas, no poder dictar su propia carta orgánica y ser la legislatura provincial la que deslinda las responsabilidades y atribuciones de cada órgano que compone el gobierno.Sin embargo, afirma Morello, determinadas atribuciones que son inherentes a las potestades que el ordenamiento jurídico reconoce a los municipios no podrán serle sustraídas ni reglamentadas por la legislación de la provincia, por ejemplo el de nombrar y dejar cesante a los funcionarios municipales (inc. 3 art. 192) y, en caso de suceder, deberá ser el poder judicial quien determine la inconstitucionalidad de las normas que avanzan sobre las potestades -inherentes- a los municipios. Alberto Bianchi, en un artículo publicado con anterioridad a la reforma de la Constitución [17] ,no reconoce para el municipio una naturaleza jurídica determinada, sino que ella "queda supeditada a la que el constituyente provincial le otorgue". Nos parece adecuada la definición de Morell Hogaño sobre el municipio, y su configuración como un organismo esencial, que proporciona expresión jurídica a una colectividad local asentada sobre un núcleo de población territorial diferenciado, a la que representa y respecto de la que asume la gestión de sus intereses propios. [18]

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Ahora bien, el "régimen municipal" resulta privativo del orden local, y es el constituyente provincial el que debe determinarlo, eligiendo un sistema [19] ; Pues como lo expone acertadamente Alberto Bianchi, los órganos federales (la Corte en especial), pueden volcar su interpretación en el molde vacío de aquellas disposiciones constitucionales que son atinentes al gobierno federal o al derecho de los habitantes. Pero debe abstenerse de hacerlo cuando se trata de disposiciones relativas al ordenamiento jurídico provincial [20] . En la Provincia de Buenos no se ha optado por un régimen con aristas de autonomía, el municipio se encuentra regulado por la legislación que dicte la legislatura provincial, los nuestros -en el texto de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires- son los llamados municipios de delegación (art. 191 Const. Prov) . Por supuesto que deberá esta legislación respetar los lineamientos que se encuentran consagrado por la Constitución de la Provincia a fin de "garantizar el régimen". En nuestra provincia con la reforma de 1994 no se avanzó sobre el concepto de autonomía municipal. [21] Finalmente, debemos mencionar la sentencia recaída en los autos "Municipalidad de La Plata s/ Inconstitucionalidad del Decreto Ley 9.111. Tercero C.E.A.M.SE." de fecha 17/06/97 [22] , en la cual la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires al analizar si el ejercicio de las facultades tendientes a garantizar un ambiente sano corresponde a la Provincia o a las municipalidades expreso, ober dictum, la jerarquía que le corresponde a las municipalidades en el sistema federal argentino.En tal sentido el tribunal bonaerense indico - citando a Alberto Bianchi - "Las destinatarias originales de todos los poderes y competencias eran las provincias. Los Municipios en consecuencia son fracciones internas, urbanas dentro de las provincias a quien estas reconocen autonomía, pero esta autonomía siempre debe admitir como primer limite el poder provincial. No es concebible un municipio sino como referencia a una provincia". [23] "Los poderes de los municipios se encuentran sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una autonomía relativa o de segundo grado". [24] III. - LAS ORDENANZAS MUNICIPALES: La potestad normativa en el ámbito municipal encuentra su mayor expresión en las ordenanzas que de acuerdo a un procedimiento legal para su nacimiento, reglan distintas actividades de la vida comunal. Por ello entendemos de importancia realizar un estudio sobre este instituto jurídico, y en especial su naturaleza jurídica. Debe advertirse al lector que no se hace referencia a las ordenanzas municipales que deciden una cuestión particular, sino los actos de alcance general. a.1.) La doctrina: El tema en análisis ha sido estudiado por excelentes doctrinarios del derecho argentino y extranjeros, sin embargo, no han llegado a iguales conclusiones; en especial se encuentran diferencias en los doctrinarios del Derecho Constitucional, Derecho Público Provincial y del Derecho Administrativo. Así podemos ver que Alcides Greca al definir las ordenanzas ha manifestado "...Su generalidad y su obligatoriedad nos inclinarían a considerarla como leyes de carácter local.... pero la delimitación de las facultades de nuestros municipios, cuyas actividades deben circunscribirse a la materias y funciones ya determinadas en las constituciones provinciales y en las leyes orgánicas dictadas por las legislaturas.... nos inducen a aceptar la conclusión, generalizada por cierto de que las ordenanzas son actos administrativos" [25] . En el derecho administrativo argentino, Villegas Basavilbaso al analizar el tema atinente a la conceptualización de la "ley" en sentido formal o material, sostiene que "de elegirse este último quedarían excluidos de la esfera de la administración las ordenanzas y los reglamentos, e incorporados a la legislación, lo que tendría por consecuencia la máxima reducción de lo administrativos" [26] .Esta afirmación lleva a concluir que, al catalogar a las ordenanzas se aleja del concepto de "Ley" y se acerca a la naturaleza administrativa de las mismas.-

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En sentido contrario, se expide en su tratado Manuel María Diez, indicando que, "Podrá definirse a la Ordenanza administrativa diciendo que es el conjunto de preceptos dictados para el buen gobierno de una ciudad o comunidad... La ordenanza tiene siempre normas generales... Dijimosque las entidades descentralizadas territorialmente dictan ordenanzas administrativas que eran, en realidad, verdaderas leyes,..." [27] . También Juan Francisco Linares, en su obra "Derecho Administrativo" al referirse al tema de las fuentes del derecho administrativo, conceptualiza a las ordenanzas como "leyes materiales dictadas por ciertos órganos administrativos que disponen de algún grado de autarquía. Entre nosotros las más conocidos son las ordenanzas municipales, ..." [28] . Sin embargo, cierto sector de la doctrina administrativa las ha conceptualizado como "verdaderos reglamentos delegados en función estricta de las autorizaciones legislativas provinciales" [29] . Por otra parte la doctrina constitucionalista, encabezada por Bidart Campos, al examinar el tema señala: "elpoder municipal no es ni el poder de la provincia ni el poder del estado federal; es el poder político de una entidad publica distinta de ambos; por eso, en su ámbito propio puede investir potestad legisferante sin invadir áreas ajenas" [30] , acompañan la posición del prestigioso constitucionalista, los doctrinarios del Derecho Municipal [31] . a.2.) En la doctrina extranjera: En lo relativo al derecho extranjero, se destaca que siendo las Entidades Locales el nivel de autogobierno más cercano al ciudadano, las ordenanzas afectan en forma más directa y sensible a éste, y en especial las ordenanzas de «policía y buen gobierno», tradicionales del régimen local español, afectan de manera importante al orden, seguridad, salubridad y tranquilidad pública, siendo necesaria la habilitación y cobertura expresa de la ley. Existiendo un procedimiento de elaboración de reglamentos y ordenanzas locales legislado en la ley del 7/1985, del 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local [32] (España).Por su parte en el derecho uruguayo se ha catalogado a las ordenanzas como verdaderas leyes [33] y en el derecho alemán se las ha definido como un instituto similar al de los reglamentos [34] . b) Las Ordenanzas y su naturaleza legislativa: La tesis de la naturaleza "cuasilegislativa o legislativa",m destaca muy especialmente el contenido normativo de los actos en examen y que los mismos se sancionan con un procedimiento formal que termina con la promulgación por el órgano ejecutivo. Dicho órgano tiene la facultad de vetar el proyecto de ordenanza y luego los concejos deliberantes "insistir" para producir la regla general. Añaden como elemento definitorio la naturaleza del órgano de donde emanan, pues sus integrantes son elegidos por medio del sufragio universal [35] . Se destaca que si los municipios pueden regular sus propias instituciones y tienen atribuido un campo propio competencial exclusivo alejado de las asambleas provinciales, la naturaleza cuasi legislativa se transforma en legislativa. Las ordenanzas serán leyes de segundo grado, pero prevalecen a los demás actos emanados del municipio, a saber los reglamentos y los actos administrativos [36] . Las conclusiones a que se arriban si otorgamos naturaleza cuasi o legislativa a los actos en estudio, será: [37] - Sostener un régimen distinto al de los reglamentos ya similar al de las leyes - El reglamento se subordinara a las ordenanzas - Seria admisible recurrir a la derogación particular de una ordenanza, por otro acto particular. Algo improbable si fuera un reglamento, pues es de aplicación el principio de inderogabilidad del reglamento.

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- La legitimidad se rige por los principios propios de las leyes. - El régimen de impugnación no podrá ser otro que el correspondiente a las leyes; excluyéndose las reglas que regulan el procedimiento administrativo recursivo propio de los actos administrativos o de los reglamentos. Permitiendo de este modo una impugnación directa de las ordenanzas, satisfaciendo la garantía de la revisión judicial de los actos estatales. c) La Jurisprudencia: El tratamiento dado por nuestros tribunales ha producido relevantes decisorios, en especial debemos recordar las sentencias recaidas en las causas "Martinez Galván de Rivademar, Angela v. Municip. de Rosario" [38] y "Promenade S.R.L. v. Municipalidad de San Isidro" [39] de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Especial consideración merece en el fallo "Promenade" el dictamen proveniente de la procuradora de la Corte Dra. Graciela Reiriz, al cual el Alto Tribunal para fundar la sentencia tomo como propio. [40] En el dictamen aludido, se caracteriza a las ordenanzas como actos normativos de sustancia legislativa y se los diferencia expresamente de los reglamentos, siendo sus elementos tipificantes: el órgano del cual proviene, un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular, sostiene la procuradora fiscal, ".. la ordenanza es como la ley, una "expresión soberana" de la voluntad popular..." Debe sumarse a las característica enunciadas, las provenientes de su forma, su origen y el procedimiento de formación y sanción. Con anterioridad a los pronunciamientos mencionados, el Superior Tribunal de Córdoba había adoptado similar criterio, denominando a las ordenanzas como "actos legislativos de carácter comunal" [41] . d) Delimitación del instituto “ordenanza”: En primer lugar, partimos de la base que "la Ordenanza es una norma", pues como lo sostiene la doctrina: "lo que define propiamente a la norma no es la configuración del supuesto de hecho ni el carácter general de sus destinatarios, sino su permanencia en el ordenamiento y la posibilidad de ser indefinidamente aplicada" [42] . Estimamos que, en el ordenamiento provincial las ordenanzas municipales tienen un lugar determinado, un régimen jurídico especial de creación y de impugnación que las diferencian de las leyes [43] . Partimos en este razonamiento del concepto de ley dado por Mayer, "la ley, en el estado constitucional, es un acto del poder legislativo o, para hablar con más propiedad, la manifestación de la voluntad del estado, que está investida del poder legislativo" [44] . Afirma Mayer "la ley es la ley constitucional... este acto no importa sólo una cierta forma que hay que observar para realizarlo, sino también una cierta fuerza que le es inherente a causa de esta forma, de modo especial la fuerza de imponer reglas de derechos" [45] Caracterizan a la ley, siguiendo a Mayer, "su procedimiento legislativo, forma prescrita por la Constitución, mediante el cual el príncipe y la representación nacional producen la voluntad investida, según la Constitución, del poder legislativo" [46] "Sus facultades virtuales", es decir esa fuerza de ley, que se encuentra "soldada" a las atribuciones especiales del poder legislativo. No encontramos, en nuestro ordenamiento provincial, el "carácter irrefragable" que, según Mayer, acompañan a la ley. Implica ello, ser un acto legislativo que este colocado por encima de toda otra actividad del Estado, como voluntad superior, y que implica que no puede ser válidamente anulada, modificada o privada de sus efectos por ninguna otra vía. El autor alemán llama a esta característica, como "preferencia de la ley".

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Por otra parte, y en relación a la "la voluntad ciudadana" que se presupone inmersa en la sanción de la ordenanza municipal, no creemos que sea la voluntad general que se identifica con las leyes. Esta voluntad ciudadana municipal, respetable y altamente significativa para nuestro sistema de gobierno democrático [47] esta supeditada a los lineamientos que establece la Ley Orgánica de las Municipalidades; todo lo contrario ocurre con las Leyes nacionales o provinciales que tiene como norma superior la Constitución y los tratados internacionales que la misma ley fundamental ha determinado [48] . Asimismo, con la sanción del nuevo Código Contencioso Administrativo en la Provincia de Buenos Aires [49] - ley 12008-,el legislador ha sumado diferencias a tener en cuenta entre las ordenanzas y la ley. Si bien las reconoce como un acto distinto a los actos administrativos, o a los actos de alcance general, su impugnación es similar a estos últimos. [50] El legislador en la ley 12.008 ha demarcado un régimen de impugnación preciso para las ordenanzas, lo que ha implicado dejar por otra parte el criterio sustentado por parte de la doctrina y la jurisprudencia sobre la naturaleza legislativa de las ordenanzas. Si este hubiera sido el sentido, las ordenanzas seguirían, en cuanto a su impugnación, el régimen de las leyes. Para los legisladores provinciales, las normas en estudio son el resultado del ejercicio de la función administrativas de los municipios y, no obstante sus particularidades, no corresponde asignarles el carácter de ley. Por último, como lo afirma la doctrina, y a fin de que los ciudadanos bonaerenses puedan controlar la legalidad de los actos en examen, y siempre que se cumplan los requisitos previstos en la regulación legal las ordenanzas pueden ser atacadas mediante la demanda originaria de inconstitucionalidad prevista en el inciso 1º del articulo 161 de la Constitución Provincial [51] . Tal previsión constitucional no justifica la naturaleza legislativa de las ordenanzas, pues también se menciona como objeto de la misma los decretos y los reglamentos. e) Reflexión final: Si bien el instituto jurídico “ordenanzas municipales”, presentan particularidades desde el punto doctrinario, jurisprudencial y; en la provincia de Buenos Aires, legislativo, por lo nos animamos a esbozar algunas reflexiones.Anteriormente hemos sostenido que el municipio no ha logrado instaurarse en la provincia como un régimen autónomo, pero tampoco se cataloga como un organismo autárquico, por lo que puede albergar a estos actos jurídicos de carácter normativo que crean, reforman, suspenden o derogan una regla general, cuyo cumplimiento compete a la Intendencia Municipal [52] . Afirmamos que estas normas contienen un régimen especifico en cuanto a su ámbito de aplicación, de creación (diferente a los reglamentos) y de impugnación, que las diferencia de las leyes y le dan su nota particular [53] ; lo que nos lleva a pensar que deberíamos replanteamos el carácter unitario del régimen jurídico de las normas reglamentarias [54] , pues las ordenanzas municipales presentan notas que la tipifican y las diferencian de las demás normas que confluyen en el ordenamiento jurídico Bonaerense.

· Especialista en Derecho Administrativo (U.N.L.P.) - Docente de Derecho Administrativo I – Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional de La Pampa y Universidad Católica de la La Plata –Argentina· El presente trabajo fue presentado en el "lº Congreso Nacional de Derecho Público para estudiantes y jóvenes graduados' desarrollado los días 15.16 y 17 de Octubre en la Universidad Nacional del Litoral Santa Fe. [1] No se realizara un estudio exhaustivo del tema pues excedería el presente trabajo, sobre el particular,

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Juan Carlos Cassagne "La problemática política, constitucional y administrativa de los municipios y su autonomía a la luz de la Constitución reformada", Rev. L.L. 1/03/96; Enrique G.

Bulit Goñi Autonomía o autarquía de los municipios" Rev. L.L. T0 1989-C- 1053;

Alejandro J. Uslenghi "La Naturaleza del municipio según la Corte Suprema" Rev. Derecho Administrativo Nº 3, pág. 121;

Augusto M. Morello " El régimen municipal en la provincia de Buenos Aires" J.A. Nº 5992, 03/07/96;

Marienhoff, Miguel S. "La supuesta autonomía munícipal" Rev. L.L. 22/05/90. autor citado ha expresado, "Técnicamente, las municipalidades no son autónomas, sino simplemente autárquicas, pues ninguna de ellas tiene, como inexcusablemente lo requiere el concepto de autonomía, poderes originarios y propios, inherentes a las mismas, nacidos simultanea y concomitantemente con ellas. Los poderes que poseen las municipalidades de nuestro país les fueron otorgados o delegados por órganos superiores de las provincias...". Este criterio en mayor o menor grado era el sostenido por la jurisprudencia. [3] C.S.N. causa Gilda Labella de Corso y otros vMunicipalidad de la ciudad de Buenos Aíres. Sent. Del 23/10/42. [4] Corte Sup. causa "Ambros-Palmegianí S.A. y Gennaro y Fernandez S.A." del 1/04/86. J.A. 1987-1-669. En igual sentido: J.A. 65-583, Fallos 123-313, 308-403; Rev. L.L. 1984-A. pág. 160. [5] Ver el excelente trabajo de Eduardo Baistrocchi "La Autonomía de los Municipios de provincia: sus posibles consecuencias tributarias" (primera parte) Rev. L.L. 23/08/96. Examina el autor la jurisprudencia del Alto Tribunal de la Nación y comenta: " En ciento diecinueve años la corte nunca invalidó una norma provincial por ser violatoria del art. 5º de la Constitución" ver nota 33.

[2] El

[6] Fallos Tº 114, p. 282, J.A. Tº 1989-II- 616; Rev. L.L. 1989-C, pág. 49. [7] Ver considerando 8º del mencionado fallo. [8] J.A. 1973-18-620. [9] Baistrocchi Eduardo, ob. cit. pág. 1. [10] El Alto Tribunal citó el falo Rivademar y, reconoció a los municipios la calidad de

organismos de gobierno de carácter esencial. "Municipalidad de la Ciudad de Rosario c/ Provincia de Santa Fé". Cons. 4º,

Fallos 314:495. [11] Alejandro J. Uslenghi "Impugnación de las Ordenanzas Municipales" Rev. Tribunales Año II, Nº 5, pág. 1 He. Tribunales S.R.L., Bs. As. [12] L.A. 1994-C-3809. [13] Lo que si ha ocurrido en los procesos de reformas de las Constituciones de Río Negro, Santa Fe, Chubut, entre otras. [14] Decreto Ley N0 6.769/58 y sus modificatorias. [15] Morello Augusto M. ob. cít. pág. 34. [16] EL municipio fue explicado por largos años en las facultades de derecho como un ejemplo de entes autárquicos territoriales. [17] Bianchi Alberto, "La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades" L.L. 1989-C-47 [18] Luis Morell Hogaño "El régimen Local español", pag.271, Ed. Civitas, Madrid 1.988. Como ha sostenido el Tribunal constitucional Español Las instituciones garantizadas - los municipios- son elementos arquitectónicos indispensables del orden constitucional y las normaciones que lo protegen son, sin duda, normaciones organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas del estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, en éstas la configuración institucional se difiere al legislador ordinario, al que no e fija más limite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza" Sent. TC 28-07-1981, Fundamento Jurídico 3º.Sobre el municipio como "garantía institucional" puede consultarse la obra de Luciano Parejo Alfonso "Garantía Institucional y Autonomías Locales", Instituto de Estudios de

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Administración Local, Madrid 1981. Y la interpretación de la Jurisprudencia española en el libro de Gloría Alarcon García " Autonomía Municipal, Autonomía Financiera" Cuadernos Cívitas, Madrid, 1995. Ambos citados por Caputi~María Claudia, RAP-Julio-1998-SeccEspecial Nro. 5.[19] Idem Augusto Morello, ob. cit No olvidamos en el desarrollo del tema, lo previsto en la Constitución Nacional en el art. 123 que establece "Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance..." La manda constitucional refuerza la autonomía municipal, pero a la hora de reformar nuestra carta estadual, no consagrados la autonomía municipal, que sí se encontraba plasmada desde hace tiempo en las constituciones provinciales del país. [20] Alberto Bianchí, ob. Cit. [21] Un dato que refuerza esta posición es la competencia que se atribuye, por la Constitución Provincial, al Tribunal de Cuentas para que examine las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas municipales, e inspeccionar las oficinas municipales que administren fondos públicos (art. 159 inc. 1 y 2). [22] Diario de Jurisprudencia Judicial del 24/09/97.[23] ver párrafo 3º "C", punto 2º del fallo citado. [24] ver párrafo 4º "C", punto 2º del fallo citado. [25] Alcides Greca, "Derecho y Ciencia de la Administración Municipal". Editorial Imprenta de la Universidad. Santa Fé. Segunda Edición pág. 103 -1943-, En igual sentido Bielsa: Vilas ordenanzas son actos administrativos: ellas obligan a la Administración municipal y a los administrados. Es el ejercicio del ius edícendi, o sea de su poder reglamentario Bielsa Rafael, Principios de Régimen Municipal. Tercera Edición. Pág. 151, Ed. Abeledo-Perrot. 1962 Bs.As. Por su parte Adolfo Posadas expresa, citando a Lloret,: "... las Ordenanzas municipales implican el reconocimiento, más o menos condicionado, de una función legislativa y hasta constitucional privativa de los municipios". [26] Villegas Basavilbaso, Tratado de Derecho Administrativo, Bs.As. 1950.

[27] Manuel M. Diez. Tratado de Derecho Administrativo, Tº 1, pág. 469/470 Ed. Bibliografía Omeba, Bs.As. 1963 [28] Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, pág. 84.

Ed. Astrea, Bs.As.1986.

[29] Miguel 5. Marienhoff; quien enseña que las ordenanzas son "reglamentos" emitidos por las municipalidades. Tº J pág 218 y 55. Ed. Abeledo-Perrot Bs.As. 1977; José Canasi , Tratado de Derecho Administrativo, T º1 pág. 514. Derrama - Bs.As. [30] Bidart Campos, German J. "Derecho Constitucional del Poder" pág. 544/545 Ed. Adiar 1967-Bs.As. [31] Hernadéz Antonio (h), "Derecho Municipal", Depalma Bs. As. Vol 1. pág. 26 y

Zuccherino Ricardo M, "Teoría y Práctica del Derecho Municipal", Depalma, Bs. As. 1986 p. 46. [32] Puede consultarse Jorge Rodríguez-Zapata "Teoría y Práctica del Derecho Constitucional" Ed. Tecnos pág 173 y ss. [33] "las ordenanzas municipales son verdaderas leyes municipales. En Uruguay pueden ser declaradas inaplicables, en el caso concreto, mediante el procedimiento de inconstitucionalidad de las leyes". Daniel H. Martins, "E1 Municipio y su problemática contemporánea", Rev. ED.T0 118, pág. 567. [34] "Ordenanza son en general aquellas que los órganos de la administración con funciones soberanas unilateralmente quieren promulgar y tienen como contenido derechos subjetivos de los destinatarios Conf. Adamovich-Funk: Allgemeines Verwaltungsrecht, Viena-Nueva York, 1980, pág. 190. Puede consultarse la obra de Grecco Carlos Manuel "Impugnación de Disposiciones Reglamentarias" Abeledo-Perrot, 1988, Nota 47, pág. 177. El autor argentino considera que la traducción transcripta abarca los reglamentos u ordenanzas, y hace la observación, que la doctrina alemana divide a los reglamentos en jurídicos y administrativos. [35] Uslenghi Alejandro, citando a García de Enterria sostiene que "...es como la ley, una expresión soberana de la voluntad popular, de la comunidad organizada..." ob. cit. pág. 86. [36] Uslenghi Alejandro, ob. cit. [37] Uslenghi Alejandro, ob. cit. [38] Citado en nota 5. [39] J.A. 1989-IV-120. Puede consultarse el trabajo de Cesar Mosso, Gianniní y Javier Urrutigoity "Sobre la naturaleza Jurídica de las Ordenanzas Municipales en el Derecho Argentino' 1 Rev. J.A. N 0 5761 del 29/01/92. [40] Debe indicarse que el dictamen mencionado se mantiene en los lineamientos del trabajo del Dr. Alejandro Uslenghi. [41] Citado en nota 7. [42] Osvaldo H. Bezzi,"Justicia Administrativa: el foro administrativo, su necesidad a la luz de la jurisprudencia contenciosa administrativa bonaerense. Revista de Derecho Administrativo. Año 4 Sep -Dic. 1992 Nº 11 pág. 418 y ss. [43] No obstante su cercanía con la ley.[44] Mayer Otto "Derecho Administrativo Alemán" Tº Parte General, Ed. Depalma, pág. 93 y ss. [45] Mayer Otto. ob. cit. nota 7 pág. 94. [46] Mayer Otto, ob. cit. [47] No hay democracia sin conciencia de pertenencia a una colectividad política, una nación en la mayoría de los casos, pero también una comuna La democracia se asienta sobre la responsabilidad de los ciudadanos de un país. Si éstos no se sienten responsables de su gobierno, porque éste ejerce su poder en un conjunto territorial que les parece artificial o

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ajeno, no puede haber ni representatividad de los dirigentes ni libre elección de éstos por los dirigidos". Alain Touraine, "Que es la democracia" Ed. Fondo de Cultura Económica, 1995, pág. 99. [48] Inciso 22 del artículo 75 Constitución Nacional.[49] Ley 12.008. Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires del 3/11/97. [50] Ver inciso 1º art. 1º; inc. 1º art. 12; apart. b) y e) inc. 1º art. 14; apart. b) inc. 2º art. 14. También inc. 1º art. 67 del Código Contencioso Administrativo (ley 12.008). [51] Osvaldo H. Bezzi, ob. cit. [52] Mayer Otto, ob. cit. [53] Constitución Provincial, Ley Orgánica de las Municipalidades, Ley de Procedimientos Administrativo Provincial, Ordenanza General de Procedimientos Administrativo 207, Código Contencioso Administrativo Provincial, etc. [54] Ya hemos manifestado que no puede darse el carácter de ley a las ordenanzas por diversos motivos, en igual sentido se ha expresado el Profesor Dr. Alfredo Galan Galan de la Universidad de Barcelona, en su trabajo de doctorado al estudiar la potestad normativa local en el régimen español.-

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