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Derecho Administrativo II

Tema 1

TEMA 1 LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 1.Generalidad de los problemas organizatorios............................................................... 2 1.1.Aspectos no jurídicos de la organización................................................................ 2 1.2.Aspectos jurídicos.............................................................................................. 2 2.La teoría del órgano................................................................................................. 2 3.Peculiaridades de la organización administrativa.......................................................... 3 4.Clases de órganos................................................................................................... 3 4.1.Según el ámbito territorial de la Administración..................................................... 3 4.2.Según la composición......................................................................................... 3 4.3.Según las competencias...................................................................................... 3 4.4.Según las funciones........................................................................................... 3 5.La competencia....................................................................................................... 4 5.1.Caracteres........................................................................................................ 4 5.1.1La obligación de su ejercicio............................................................................ 4 5.1.2La asignación de potestades............................................................................ 4 5.1.3Las competencias son del órgano y no de la persona.......................................... 4 5.1.4Indisponibilidad............................................................................................. 4 5.2.Clases.............................................................................................................. 5 5.2.1Competencias territoriales.............................................................................. 5 5.2.2Materiales.................................................................................................... 6 5.2.3Jerárquicas................................................................................................... 6 6.La jerarquía............................................................................................................ 6 6.1.Caracteres........................................................................................................ 6 6.2.Consecuencias................................................................................................... 6 7.Otras técnicas de reconducción a la unidad................................................................. 7 7.1.La resolución de conflictos................................................................................... 7 7.2.Comunicación entre órganos................................................................................ 7 7.3.Órganos coordinadores....................................................................................... 8 7.4.La tutela........................................................................................................... 8 7.5.Conflictos constitucionales................................................................................... 8 8.La descentralización y la desconcentración.................................................................. 9 8.1.La descentralización........................................................................................... 9 8.2.La desconcentración........................................................................................... 9

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1.Generalidad de los problemas organizatorios 1.1.Aspectos no jurídicos de la organización Siempre que nos encontramos con un conjunto de medios, personales y materiales, puestos al servicio de un fin, será necesaria una distribución de cometidos y funciones entre las distintas personas físicas, y una asignación a algunas personas de la organización de determinados poderes e instrumentos materiales y, además, también quizá jurídicos. Es decir, que será necesaria una división del trabajo, que tanto se puede referir al establecimiento de una cadena de montajes en una fábrica como la distribución de cometidos en el seno de una unidad administrativa. La organización es imprescindible para ser eficaz y alcanzar los fines propuestos.

1.2.Aspectos jurídicos Los aspectos jurídicos surgen en la vertiente externa de la organización; cuando se quiere dar unidad al conjunto y se quieren localizar centros de decisión que obliguen a la totalidad de la organización. La Administración tiene que estar organizada mediante medios jurídicos porque su actividad es jurídica (no tiene potestades originarias). Para facilitar la gestión de determinadas parcelas de la actuación administrativa, recurre a su personificación. Dentro de una persona jurídica habrán elementos que podrán actuar hacia fuera por y para la empresa. Por ello es necesaria una distribución estable de funciones adjudicándoselas a personas físicas que aparecen, por una parte en relación de servicio con la persona total, y por otra entran

en

relaciones

externas

con

sujetos

ajenos

a

la

organización

(apoderados,

administradores, gerentes, ...).

2.La teoría del órgano La teoría del órgano surge en el Derecho canónico. Éste surge en el mundo caótico de las relaciones personalistas feudales y va a permitir que se sustantivicen determinados cargos con independencia

de sus sucesivos titulares; es decir, diferencia

entre el puesto

(permanente) y la persona que lo ocupa (transitoria). La silla (sede) deja de ser un objeto apropiable por el titular de ese cargo. Los canonistas hacen abstracción de la persona y crean la figura de la Sede, susceptible de perpetuarse como elemento estable de la organización, y que puede estar vacante sin que se extinga, aunque desaparezca transitoriamente la persona que la ocupaba. Los iusnaturalistas y organicistas tratan de justificar estas soluciones comparándolas con las características de la persona humana (la persona se sirve de sus extremidades, por ejemplo, para realizar determinadas operaciones sin que estos órganos tengan sustantividad por si, permaneciendo integradas en la persona, formando parte de la misma). Esta teoría del órgano se traslada a la organización administrativa, separando el puesto de la persona que lo ocupa (el cargo de Rector de la Universidad es independiente de las 2/10

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personas físicas que sucesivamente lo ocupen; lo mismo con una alcaldía). Así, los órganos se consideran como aquellos centros permanentes de decisión servidos por personas físicas. Legalmente se consideran órganos a aquellas unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo (art. 5.2 LOFAGE1).

3.Peculiaridades de la organización administrativa Si no existe una organización jurídica legítima no puede haber una actuación administrativa válida. Sería imposible para la Administración ejercer unos poderes si previamente no han sido distribuidos ni asignados. La organización es, en el campo de la Administración, eminentemente jurídica. La Administración no es autónoma, se configura precisamente como quieren los titulares de los poderes soberanos. De aquí que los cargos más altos de la organización del Estado vengan prefijados incluso por los textos de las Constituciones.

4.Clases de órganos 4.1.Según el ámbito territorial de la Administración Tratándose de la AGE y de las CC. AA., los órganos pueden ser centrales o periféricos; en el campo de la Administración local, provinciales y municipales. CENTRALES Extienden su competencia a todo el ámbito territorial de la Administración. Consejo de ministros; conseller; alcalde de Madrid,... PERIFÉRICOS Extienden la competencia sólo a una parte del territorio. Delegado del Gobierno en la Comunidad Valenciana (periférico de la AGE),...

4.2.Según la composición UNIPERSONALES Su titular es una persona física. COLEGIADOS Lo integran una pluralidad de personas físicas.

4.3.Según las competencias GENERALES Ámbito amplio. Ministerio, Pleno,..... ESPECIALES Muy determinadas. Dirección General,.....

4.4.Según las funciones ACTIVOS Toman decisiones y las ejecutan. Alcaldía 3/10

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DELIBERANTES Toman decisiones pero no ejecutan. Pleno CONSULTIVOS Emiten informes o dictámenes. Comisiones informativas

5.La competencia Es la función o conjunto de funciones adjudicadas a un órgano. Competencias administrativas, serán las que corresponden a los distintos órganos de la Administración. La distribución de funciones (dadas por la norma) y la propia determinación de la competencia está imbuida por las preocupaciones de eficacia y de racionalidad; pero tiene igualmente una destacada trascendencia jurídica en cuanto que sólo la previa y legítima asignación de competencias a un órgano da validez a sus actuaciones. (El ordenamiento jurídico sanciona con nulidad

absoluta

las

actuaciones

de

un

órgano manifiestamente incompetente;

esas

actuaciones estarán viciadas desde el punto de vista del Derecho y pueden ser anuladas a instancia de los particulares).

5.1.Caracteres 5.1.1La obligación de su ejercicio Las funciones se asignan para que se cumplan, y deberán cumplirse siempre (no ahora sí y ahora no). Para el ejercicio de las competencias se necesitará que se den las condiciones de hechos necesarias, pero una vez producidas es preciso que se pongan en funcionamiento, aunque queda un ámbito de discrecionalidad en la graduación de la intensidad del ejercicio y en la apreciación de la oportunidad de las medidas. 5.1.2La asignación de potestades La distribución de competencias se asigna atendiendo a su importancia, a centros decrecientes de poder. La distribución de funciones implica el ejercicio de potestades administrativas, pero ello no supone que siempre deban emplearse. 5.1.3Las competencias son del órgano y no de la persona Quien tiene competencias no es la persona física en cuanto tal, sino el órgano al cual se sirve. 5.1.4Indisponibilidad Las competencias son indisponibles por parte de sus titulares, es decir, no puede renunciarse a las competencias. La LRJ-PAC (art. 122) dice que la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación. Los órganos no pueden modificar sus propias competencias. La diferencia entre indisponibilidad y discrecionalidad es que en ésta última cabe la renuncia.

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Sin embargo, existen algunas excepciones al sistema de indisponibilidad de las competencias: la delegación y la avocación. Otras técnicas como la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia únicamente comportan alteración de los elementos determinantes del ejercicio de la competencia. Delegación:

transmisión

provisional

del

ejercicio

de

competencias

a

otros

órganos

administrativos de la misma Administración, aún cuando no sean jerárquicamente dependientes, o a las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de las correspondientes AAPP. El titular de la competencia sigue siendo el órgano delegante. Cuando las resoluciones administrativas se adoptan por delegación deberá indicarse expresamente esta circunstancia. Se precisa que la delegación se publique en los Boletines o Diarios oficiales dependiendo de la Administración a que pertenezca el órgano delegante y el ámbito territorial de su competencia. Avocación: lo contrario de la delegación. Los órganos superiores pueden atraer para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos inferiores. Cuando se hubieren delegado competencias en órganos no jerárquicamente dependientes, la avocación únicamente puede efectuarla el órgano delegante. Encomienda de gestión: encargar la realización de actividades de carácter material, técnica o de servicios entre órganos o Entidades de Derecho público de la misma o de distinta Administración. El órgano o Entidad encomendante retiene la responsabilidad de dictar las resoluciones que den soporte jurídico a la actividad encomendada. Delegación de firma: es una modalidad de la delegación de competencia. Los órganos superiores ceden el poder de firmar que ostentan en órganos o unidades administrativas dependientes. En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esas circunstancias. ¡¡¡En las resoluciones de carácter sancionador queda excluida tal posibilidad!!! Suplencia: tampoco implica modificación de la competencia. Es un supuesto de sustitución temporal en el que el titular del órgano es suplido por razón de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente.

5.2.Clases Las competencias pueden ser asignadas con criterios territoriales, materiales o jerárquicos. 5.2.1Competencias territoriales Son aquellas que limitan el ámbito de actuación de un órgano en función del territorio (un Subdelegado del Gobierno tiene competencia sobre una provincia; un Ministerio sobre todo el territorio nacional). Podemos establecer en la clasificación territorial dos grandes bloques: •

Competencias centrales 5/10

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Competencias periféricas: son normalmente de ámbito provincial, pero también de ámbito infraprovincial o supraprovincial. Ahora deben incorporarse las correspondientes a las CC.AA.

5.2.2Materiales Las competencias pueden ser: •

Generales: en cuanto que asignan funciones amplias, relativamente indeterminadas a un órgano (Consejo de Ministros), o

•

Especiales: si asignan cometidos singulares y específicos, una materia concreta (Direcciones Generales).

5.2.3Jerárquicas Los superiores tienen competencias que priman sobre las de los inferiores. Esta competencia jerárquica normalmente es exclusiva, es decir, sólo corresponde a un órgano.

6.La jerarquía La jerarquía administrativa es la ordenación gradual y vertical de las competencias. Tiene su origen en la organización eclesial, ya que “jerarquía” significa gobierno de las cosas sagradas. La iglesia instaura primero este sistema de distribución de competencias de acuerdo con un orden descendente; después pasa a la organización militar y, por fin, a la organización administrativa civil.

6.1.Caracteres a) Se precisa la existencia de una pluralidad de órganos (con un solo órgano no podemos hablar de jerarquía). b) Una identidad de cometidos y competencias en razón de la materia, común para todos los órganos, puesto que si cada uno de ellos tuviese cometidos distintos que no guardasen relación entre sí, el establecimiento de una jerarquía carecería de sentido. c) Estos órganos asumen responsabilidades específicas; hay una división de trabajo y de funciones entre los distintos órganos jerarquizados. d) Los órganos jerarquizados están subordinados unos a otros con arreglo a una escala que va de mayor a menor.

6.2.Consecuencias La

jerarquía

es

una

técnica

organizatoria

cuya

mayor

trascendencia

es

el

mantenimiento de la unidad en el sistema orgánico. Se consigue así una unidad de dirección que permite a los órganos superiores: 1. dictar normas e instrucciones de obligado cumplimiento para los inferiores 2. orientar en casos concretos las conductas de los órganos inferiores obligando a éstos por el deber de obediencia a acatar las órdenes y mandatos concretos.

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La jerarquía garantiza a los titulares de los puestos orgánicamente más elevados posibilidades de vigilancia de las actuaciones de los inferiores, inspeccionando su conducta, haciendo efectivas las responsabilidades y resolviendo los recursos planteados frente a los actos de estos órganos (fundamento del recurso de alzada). El superior jerárquico conoce y resuelve de las reclamaciones presentadas frente a los actos y resoluciones del que está por debajo de él en la escala orgánica.

7.Otras técnicas de reconducción a la unidad En la Administración existen órganos que no están vinculados entre sí con relaciones jerárquicas. Surge aquí el problema de la unidad administrativa para las relaciones no jerarquizadas. Y para resolverlo, habrá que recurrir a ciertas técnicas e instrumentos complementarios de la jerarquía. La unificación de las tareas administrativas es el primer problema organizatorio de nuestro tiempo, que se enfrenta con una Administración expansiva, multidiversificada y omnipresente.

7.1.La resolución de conflictos Conforme a la LRJ-PAC los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento. Tanto la LG como los Estatutos de Autonomía atribuyen al Presidente del Gobierno o Presidente de la Comunidad la resolución de los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios o Consejerías. Los conflictos pueden ser: •

Positivos cuando dos autoridades entienden que son competentes para conocer de un mismo asunto o

•

Negativos cuando ninguna de las dos autoridades se considera competente para conocer de la cuestión conflictiva. Cuando el conflicto afecta a órganos centrales estatales y órganos autonómicos, su

conocimiento corresponde al Tribunal Constitucional a través del conflicto de competencias, incluyendo los conflictos entre CC. AA. Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados o Tribunales y la Administración son resueltos por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción. Este Tribunal está formado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por cinco vocales.

7.2.Comunicación entre órganos La LRJ-PAC prevé que la comunicación entre los órganos de una misma Administración se efectuará siempre directamente, sin traslados ni reproducciones a través de unidades intermedias.

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7.3.Órganos coordinadores Se intenta la coordinación a través de ciertos órganos especialmente configurados. Estos órganos pueden ser unipersonales, como es el caso del presidente del Gobierno y de los Subdelegados del Gobierno, que a escala nacional o provincial representan la unidad de la Administración. Pero lo normal es que se arbitren órganos colegiados en los que haya representación de los diferentes sectores de la Administración. Tal es el caso del Consejo de Ministros, órgano colegiado por excelencia y superior en el seno de la Administración, y del que forman parte todos los Ministros.

7.4.La tutela Una técnica importante para reconducir a la unidad al complejo de Administraciones públicas es la tutela. El supuesto típico de la tutela se refiere a relaciones entre la Administración directa del Estado y la Administración descentralizada. (Vigilancia). La puesta en marcha de las distintas CC. AA., ha trasladado a las mismas el ejercicio de tutela sobre las Corporaciones locales, si bien debe observarse que estos controles han desaparecido prácticamente al aplicarse los principios

de autonomía

incluidos

en la

Constitución. La tutela se diferencia de la jerarquía en que no existen aquí relaciones de subordinación, el ámbito de la tutela es limitado, su existencia no se presume, origina vínculos menos estrechos, no implica deber de obediencia y, salvo excepciones, puede dar lugar a que el tutelado reaccione contra los actos del tutelante impugnando sus actuaciones ente los Tribunales, lo que no sucede en las relaciones de jerarquía. La tutela se manifiesta, por lo general, a través de aprobaciones, autorizaciones o suspensiones de los actos tutelados (no de órdenes).

7.5.Conflictos constitucionales La competencia para dirimir los conflictos constitucionales corresponde al Tribunal Constitucional y pueden afectar: •

A las relaciones Estado-CC. AA.: están legitimados para plantear el recurso ante el Tribunal los órganos superiores de las Comunidades: Parlamento o Gobierno, según los Estatutos, y por parte del Estado, el Presidente del Gobierno.

•

A las CC. AA. entre sí.

•

A los órganos constitucionales del Estado y

•

A la defensa de la autonomía local: la legitimación la ejercen los municipios y provincias en los términos que establezca la Ley.

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8.La descentralización y la desconcentración 8.1.La descentralización Es una solución organizatoria que pretende una mayor eficacia en el desempeño de las funciones administrativas. Se da entre personas jurídicas diferentes. El prototipo de los entes descentralizados son los entes de la descentralización territorial, las Corporaciones locales, Ayuntamientos y Diputaciones. Otros tipos de entes son los entes sectoriales corporativos, como por ejemplo, los Colegios profesionales y las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, que están integrados y autoadministrados por los propios interesados. Esta es una descentralización funcional. La descentralización funcional constituye un principio organizativo fundamental en la AGE.

8.2.La desconcentración La desconcentración no crea entes, no personifica, sino que implica el traslado de competencias de unos órganos superiores a otros inferiores, fundamentalmente de carácter periférico. Se pretende no recargar el peso de la gestión en el centro y aligerar cometidos de los órganos centrales, traspasándolos a aquéllos que operan en ámbitos territoriales más reducidos, por entenderse que éstos tienen mayor inmediación con los usuarios de los servicios con los administrados. •

Mientras que la descentralización se produce a favor de entes, a favor de personas jurídicas, la desconcentración se produce a favor de órganos.

•

La desconcentración supone, a diferencia de la delegación, una modificación estable de las competencias, ya que a partir de la desconcentración la titularidad y el ejercicio de las mismas son ejercidas como propias por el órgano desconcentrado. (La delegación es transitoria).

•

La desconcentración tiene trascendencia normativa, pero a diferencia de la delegación, no proviene necesariamente de quien tenía previamente las competencias.

•

En materia de recursos cuando se delega no cabe recurso ordinario ante el delegante por los actos del delegado, sino ante el superior del delegante; cuando se desconcentra puede el desconcentrante, si era el superior jerárquico, conocer de dicho recurso.

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LOFAGE, art. 5. Disposiciones generales. La organización administrativa. Órganos

administrativos. 1. Los órganos de la Administración General del Estado y de sus Organismos públicos se crean, modifican y suprimen conforme a lo establecido en la presente Ley. 2.

Tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

LRJ-PAC, art. 12. De los órganos de las Administraciones Públicas. Principios generales y competencia. Competencia. 2

1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes. La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén.

2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias. 3.

Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común.