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• Eduardo LuVi

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LA CONSTITUCION DE 1979

EL SENTIDO DE LA CONSTITUCION NACIONAL La Constitución es la Ley fundamental, la ley máxima y estructural, lex-legi, superior a todas las otras normas legales. Es el Orden Jurídico del Estado. Representa un sistema de normas supremas, intangibles y ultimas. La Constitución afirma Burdeau, es el instrumento a través del cual el Poder pasa de su Titular, el Estado, a los agentes que lo ejercen: Los Gobernantes. Fija la legitimidad y la competencia de los Gobernantes delimita las funciones que estos están llamados a cumplir y garantiza la plenitud de los derechos humanos que ella misma incorpora y un sistema intangible de protección a la persona humana. Es también el origen de toda actividad jurídica estatal, y organiza y señala la competencia de todos los poderes públicos de manera coherente y racional, fijando sus atribuciones a través de un texto preciso. El Poder Constituyente es la voluntad política creadora del Estado, que se convierte en voluntad jurídica al dictar la constitución, y crear mediante ella el gobierno y el ordenamiento jurídico de la nación. El gobierno creado por la Constitución es organizado y reglamentado por ella. En una palabra es el Poder Constituido, que nace del Poder Constituyente y que le está subordinado. Las tres ramas fundamentales o poderes del gobierno ordinario (legislativo, judicial y ejecutivo) son Poderes Constituidos y que se mueven dentro de la órbita que les fija el Poder Constituyente mediante la Constitución. La Constitución Escrita es característica propia de los países democráticos y la nota resaltante del Estado de Derecho, el que desenvuelve toda su actividad bajo el imperio de la Constitución y la Ley., además debe haber una relación acertada entre la manera de ser un país y la Constitución que organiza al Estado. La Constitución canaliza el Poder y asi los gobernantes no son los propietarios sino los agentes de su ejercicio. Dispone quien manda, como manda , señala los procedimientos para acceder legítimamente al Gobierno, el ambiente de su acción, su finalidad y legitimidad.

Pero lo más importante que la Constitución Política escrita es la Constitución Social, la verdadera Constitución orgánica del país “ la que no se graba en mármoles y en los libros, sino en el corazón de los ciudadanos”. Toda Constitución tiene que organizar tres actividades esenciales del Estado, que son: 1º Estructurar y definir.- las funciones de los grandes órganos del Estado como son el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y el Electoral, su cooperación, comunicación y mutuo

control así como el sistema de Gobierno que en la Carta de 1979 es un Sistema Republicano, Democrático, Regional descentralizado y las actividades administrativas del gobierno. 2º Los Derechos Humanos.- en sus varias modalidades como son la individual, social, económica, cultural y educativa y los procedimientos para protegerlos y hacerlos efectivos, como son la acción popular, el habeas corpus, el derecho de amparo, la inconstitucionalidad de las leyes y el tribunal de garantías constitucionales. 3º Las Instituciones Complementarias.- del poder Público como son las actividades de los órganos regionales y municipales, las comunidades de indígenas y campesinos, los partidos políticos, la Fuerza Armada, la Defensa Nacional, EL Régimen Económico y la Hacienda Publica en su capítulo final sobre la reforma de la constitución.

Pero por más que se afirme la supe legalidad constitucional, es decir la superioridad de la Constitución formal sobre las leyes ordinarias, o sobre los demás modos de creación jurídica, el hecho es sin embargo que como la constitución forma parte integrante de la totalidad del ordenamiento jurídico de un país, ciertas modificaciones producidas por otros elementos de ese orden pueden influir sobre ella. Es decir que el sentido de una Constitución puede depender en gran medida de normas jurídicas creadas por los métodos ordinarios. En este aspecto las leyes ordinarias pueden aparecer como complemento de la Constitución. Pero sin duda el caso más patente de modificación de la Constitución formal por preceptos legislativos tiene lugar en las llamadas Leyes de Defensa del Estado, que en la mayoría de los casos anulan, prácticamente las garantías individuales establecidas por la Constitucion. En fin allí donde no existe control de la Constitucionalidad de las leyes, cabe siempre la posibilidad de una cieta transformación de la Constitucion por via de la Leguislacion Ordinaria. El Articulo 87 de la Carta de 1979 declara que “ la Constitucion prevalece sobre toda otra norma legal. La Ley sobre toda otra norma de inferior categoría y asi sucesivamkente de acuerdo con la jerarquía jurídica. Esta jerarquía implica de arriba abajo: 1º La Constitucion o Ley Suprema 2º Leyes Organicas y Constitucionales 3º Leyes Ordinarias 4º Decretos Supremos expedidos por el Ejecutivo, con la firma completa del Presidente de la Republica y del Ministro o Ministros que lo refrendan 5º Resoluciones Supremas con la simple rubrica presidencial y la sola firma del apellido del Ministro correspondiente 6º Resoluciones Ministeriales firmadas solo por el Ministro

7º Resoluciones Directorales aprobadas y firmadas solamente por el respectivo Director Ministerial.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ PREÁMBULO Nosotros, Representantes a la, Asamblea Constituyente, invocando la protección de Dios, y en ejercicio de la potestad soberana que el pueble del Perú nos ha conferido; CREYENTES en la primacía de la persona humana y en que todos los hombres, iguales en dignidad, tienen derechos de validez universal, anteriores y superiores al Estado; — Que la familia es célula básica y raíz de su grandeza, así como ám¬bito natural de la educación y la cultura; — Que el trabajo es deber y derecho de todos los hombres y repre¬senta la base del bienestar nacional; — Que la justicia es valor primario de la vida en comunidad y que el ordenamiento social se cimenta en el bien común y la solidari¬dad humana; DECIDIDOS a promover la creación de una sociedad justa, libre y| culta, sin explotados ni explotadores, exenta de toda discriminación por razones de sexo, raza, credo o condición social, donde la economía esté j al servicio del hombre y no el hombre al servicio de la economía; una j sociedad abierta a formas superiores de convivencia y apta para recibir y aprovechar el influjo de la revolución científica, tecnológica, económica y social que transforma el mundo. Decididos asimismo a fundar un Estado democrático, basado en la voluntad popular y en su libre y periódica consulta, que garantice, a través de instituciones estables y legítimas, la plena vigencia de los de¬rechos humanos; la independencia y la unidad de la República; la dig¬nidad creadora del trabajo; la participación de todos en el disfrute de la riqueza; la cancelación del subdesarrollo y la injusticia; el someti¬miento de gobernantes y gobernados a la Constitución y la ley; y la electiva responsabilidad de quienes ejercen la función pública;

CONVENCIDOS de la necesidad de impulsar la integración de los pueblos latinoamericanos y de afirmar su independencia contra todo imperialismo; CONSCIENTES de la fraternidad de todos los hombres y de la ne¬cesidad de excluir la violencia como medio de procurar solución a conflictos internos e internacionales; ANIMADOS por el propósito de mantener y consolidar la personali¬dad histórica de la Patria, síntesis de los valores egregios de múltiple origen que le han dado nacimiento; de defender su patrimonio cultural; y de asegurar el dominio y preservación de sus recursos naturales; y

EVOCANDO las realizaciones justicieras de nuestro pasado autócto¬no; la fusión cultural y humana cumplida durante el virreinato; la ges¬ta de los Libertadores de América que inició en el Perú Túpac Amaru y afluí culminaron San Martín y Bolívar; así como las sombras ilustres de Sánchez Cardón, fundador de la República, y de todos nuestros próceres, héroes y luchadores sociales, y el largo combate del pueblo por alcanzar un régimen de libertad y justicia. HEMOS VENIDO EN SANCIONAR Y PROMULGAR, como en efecto sancionamos promulgamos, la presente: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

y

APORTES POSITIVOS, ERRORES Y DEFICIENCIAS DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN. La Constitución propicia un Estado moderno y eficiente, promotor del desarrollo, robusteciendo ampliamente las atribuciones del Presidente de la República, superando el híbrido sistema presidencial parlamentario de la Carta de 1933, y facilita la promoción integral del hombre peruano. Es una Carta Política debidamente estructurada que responde en general a la realidad del país y que esperamos que sea un instrumento eficiente para lograr una sociedad más justa y mejor organizada y para orientar el Perú hacia la justicia social y que constituya una eficaz palanca para salir del subdesarrollo y de la crisis económica con innovaciones útiles y eficaces. Otras disposiciones acertadas son la proclamación de la soberanía y la jurisdicción marítima hasta las 200 millas, en vez de la conflictiva expresión del "mar territorial", el impulso a la integración latinoamericana, solidaridad con el Tercer Mundo, la amistad con todos los pueblos y enemigo de los imperialismos y neocolonialismos; la aceptación de la doble nacionalidad y siempre a base de la reciprocidad, de los peruanos con los. españoles y los latinoamericanos; la no interferencia de la nacionalidad con el matrimonio o el divorcio de un peruano con cónyuge extranjero; la prohibición de que cualquier peruano sea privado de su nacionalidad; la proclamación de que la Fuerza Armada no sólo le corresponde la Defensa Nacional, sino la participación permanente en el desarrollo social y económico del país; la-consagración de la regionalización económica, descentralización administrativa y autonomía municipal; la gratuidad y la difusión de la enseñanza básica, la, intervención de la juventud en la actividad política, ratificándose el voto a los mayores de 18- años; elimina la diferencia entre hijos legítimos e ilegítimos; crea la igualdad de oportunidades,, paradla-, mujer en todos los campos. Propicia la libertad de prensa, garantiza la propiedad de los diarios y medios cié difusión de masa; establece un sistema de elección de los magistrados judiciales, que reduce su politización, además de disponer en un artículo transitorio la posibilidad de que se reintegren los vocales y jueces que fueron separados arbitraria e injustamente desde 1969. Por primera vez permite al Presidente de la República disolver la Cámara de Diputados, si ésta censura a 3 Gabinetes, reforzando la estabilidad de los Ministros. El Presidente de la República preside el Consejo de la Defensa Nacional, y es el Supremo Comandante de la Fuerza Armada; administra la Hacienda Pública y puede dictar medidas económicas y administrativas extraordinarias con cargo a dar cuenta al Congreso.

En materia de trabajo señalaremos la consagración de la jornada de 8 horas y de la estabilidad, laboral; la protección del trabajo a los menores, mujeres y trabajadores nocturnos; la irrenunciabilidad de los derechos de los trabajadores, y el acceso de todos ellos y sus familiares a la Seguridad Social. También el énfasis que pone en la Planificación Concertada, no sólo a corto sino también a mediano y largo plazo. Proclama el derecho de los padres a intervenir en la educación de sus hijos. Asimismo facilitará el progreso económico y la actividad empresarial. Otras deposiciones acertadas son las constitucionalizarían de los Partidos Políticos, la irretroactividad de la ley, salvo en cuestiones laborales, tributarias y dé procedimiento penal; la Reforma Agraria entendida no sólo como la eliminación del latifundio y del minifundio, sino medidas para asegurar el desarrollo del sector agropecuario y la asistencia técnica y créditos al campesinado; la norma de que cuando menos el 20'°/o del Presupuesto Nacional debe dedicarse a financiar la educación nacional. En cambio, nos parece inconveniente que, sólo se haya reconocido la pena de muerte .para los casos de traición a la patria en caso de guerra internacional, porque en todo momento hay homicidas que revelan extrema peligrosidad y paranoia de criminales irresponsables y terroristas extremistas, ya que debió mantenerse el proyecto de la Comisión Principal, que lo admitía para dichos casos, siempre que ratificase la sentencia, el plenario de la Sala Penal de la Corte Suprema.

Sobre el Régimen Económico destacaremos el énfasis en el desarrollo social y económico, en el incremento de la producción y productividad y en los planes de promoción y defensa de una. economía social de mercado; la propiedad y soberanía del Estado sobre los recursos naturales y riquezas del país, incorporando disposiciones de las Naciones Unidas sobre su pleno derecho a tales recursos naturales; la referencia de la explotación racional de las riquezas de la Amazonia; al reconocimiento de la inviolabilidad de la propiedad privada, y de la libertad de comercio e industria y la protección a la empresa privada, incluyendo la pequeña empresa; la autonomía del Banco Central de Reserva, y que el endeudamiento nacional no podrá exceder de un determinado porcentaje del producto bruto interno. La Constitución no incorpora acertadamente todas las reformas del Gobierno Militar Revolucionario del último decenio, pues muchas de ellas, sobre todo las de al Primera Fase, tuvieron una clara inspiración comunista o no han funcionado propiciatoriamente. Sólo ha aceptado las que han demostrado ser beneficiosas para el país, disponiendo a veces ciertas modificaciones como las que he citado, de la Reforma Agraria y la participación del trabajador en las utilidades empresariales. El Primer Vicepresidente de la República e ilustre político Fernando Schwald ha manifestado expresivamente que la Carta de 1979 es muy moderna en los campos político y social y muy equilibrada en el económico; pone particular énfasis en la protección de los derechos humanos y establece un sistema de economía de mercado o sea de libertad económica dentro de un contexto social que preconiza la justa distribución de la riqueza sin convertir al Estado en propietario de los medios de producción.

El Dr. Guillermo Hoyos Osores ha afirmado que la Carta de 1979 es positiva, pese a algunos desaciertos, porque va a modernizar al Estado, introduce reformas saludables en las instituciones, reivindica con rigor los derechos humanos y las libertades individuales, establece las bases constitucionales de la descentralización económica y administrativa y consagra nobles principios de justicia. El gran líder político Víctor Raúl Haya de la Torre, lamentablemente fallecido en agosto de 1979, expresó, entre otros planteamientos: "que por primera vez en las Constituciones Políticas de los Estados aparece como primer capítulo, como piedra angular el- toda la estructura constitucional contenida en el documento la persona humana como el punto central en torno del cual gira toda la estructura del Estado. Y así esta Constitución, rompiendo viejos moldes, define ante todo cuales son los derechos de la persona humana". En cuanto al régimen económico, se admite y respeta el pluralismo con los diversos tipos de propiedades privadas, social, cooperativa, autogestionaria, comunal, es decir 5 formas de propiedad".

OBSERVACIONES DEL GOBIERNO MILITAR DE FACTO A LA CONSTITUCIÓN APROBADA Una vez sancionada y promulgada, la Carta de 1979, fue remitida al Gobierno Revolucionario de facto para su conocimiento oficial y para su cúmplase. El mismo día de recibida por éste, la devolvió a! Congreso con observaciones no respecto al texto constitucional mismo, que conforme lo dispone la primera disposición transitoria, solo comenzará a regir cuando se instale el nuevo Gobierno Constitucional, sino en relación exclusiva con determinadas disposiciones transitorias de aplicación inmediata que interferían en la acción del Gobierno Revolucionario o en sus planteamientos políticos y acción administrativa como la ratificación de Convenios Internacionales, las cuales ya habían sido aprobados y ratificados por el Gobierno y se encontraban en plena vigencia, discutían su capacidad de dictar decretos-leyes, imposibilitan la aplicación de ciertas disposiciones de la justicia militar en ejercicio, interferían en la aplicación de los decretos leyes sobre reforma agraria, se abría la posibilidad que se iniciarán de inmediato acciones judiciales y juicios para los afectados por determinadas expropiaciones que había realizado el régimen revolucionario y ponía en suspenso la posibilidad de que el Consejo Nacional de Justicia, creado por el Gobierno en 1970, propusiese el nombramiento de Vocales de la Corto Suprema. EL FUTURO DE LA CONSTITUCIÓN Y EL CONSENSO NACIONAL La Asamblea Constituyente, elegida en elecciones libérrimas. encarnó la plenitud de la soberanía, fue la máxima expresión de la voluntad soberana del pueblo, no reconoció autoridad superior a la suyo para aprobar las disposiciones de la nueva Carta en relación con esas funciones específicas ni el Gobierno de facto pretendió interferir en sus deliberaciones, respetando acertadamente su independencia y la voluntad popular, gozando por ello de libertad absoluta en la forma de deliberar y aprobar los artículos y de promulgar la nueva Carta que lo hizo directamente en ejercicio de sus poderes soberanos constituyentes, contando con el apoyo y el consenso nacionales

CAPITULO

XVI

El PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EL TITULO IV de la CONSTITUCIÓN denominado "La Estructura del Estado" se refiere a sus tres Poderes del Estado = Ejecutivo, Legislativo y Judicial, incorporando en éste al Consejo Nacional de la Magistratura y al Ministerio Público. Se refiere asimismo a la Regionalización y a la Descentralización y a las Municipalidades y Gobiernos Locales. Se precisan las funciones del Estado referente a la Defensa Nacional y al Jurado Nacional de Elecciones como órgano del Estado encargado de la organización y supervigilancia de los procesos electorales, concluyendo con la enumeración de las Garantías Constitucionales. El Estado es una gran unidad que distribuye sus funciones entre lo que desde Montesquieu se llamó los Poderes del Estado y que hoy en día, con un criterio más preciso, se titula los GRANDES ÓRGANOS ES¬TATALES. Son ellos el Órgano Ejecutivo, el más importante de todos, que tiene a su cargo el Gobernar, —o sea planificar, dirigir y promover el Bien Común y la Justicia Social— y el Administrativo o sea dirigir los servicios públicos de resolver los problemas concretos y los Intereses individuales de los ciudadanos; el Órgano Legislativo que tiene a su cargo dictar las leyes y controlar políticamente, al Ejecutivo y el Órgano Jurisdiccional o sea la potestad de administrar la justicia, fallando las controversias jurídicas en materia civil y comercial y castigando y sancionando a los infractores de; las leyes en materia penal.

LA SEPARACIÓN DE PODERES EN EL PERÚ Ya en su libro de Política, Aristóteles había esbozado la teoría de división de Poderes, la que sólo se concretó y definió en la época moderna cuando, afirmada la autoridad del Parlamento, la experiencia política del pueblo inglés impulsó a distinguir y a separar los distintos campos de la esfera del Poder Público. Locke la expone, magistralmente, en su libro "Essay of civil government" distinguiendo el Poder Legislativo por la consideración de que no es bueno que los mismos hombres que estatuyen las leyes sean los encargados de aplicarlas. Bolingroke se refirió al equilibrio de poderes. Pero fue Montesquieu quien la divulgó y transformó en dogma política en su famosa obra "Esprit des Lois". "En todo Estado hay tres clases de Poderes: la potencia legislativa, la potencia de las cosas que dependen del Derecho de Gentes, y la potencia ejecutiva que depende del Derecho Civil. Mediante la primera el príncipe o los magistrados hacen las leyes para un tiempo o para siempre y corrigen o abrogan las que están ya hechas. Por la segunda, hacen la paz o la guerra, envían o reciben embajadores, establecen la seguridad previenen invasiones. Con la tercera castigan los crímenes o juzgan las diferencias entre los particulares. Se llama a esta última el poder de juzgar y a la otra simplemente, potencia ejecutiva. El fundamento de esta división se basa en la libertad .Cuando en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados so reúnen la potencia legislativa y la ejecutiva, no hay libertad porque se puede temer que el Monarca o el Senado hagan leyes para ejecutarla tiránicamente. Tampoco hay libertad si el poder de juzgar no está separado del legislativo y del ejecutivo; porque si va unido al primero, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería arbitrario, porque el juez sería también legislador; y si se uno a la potencia ejecutiva el juez podría ser un opresor". Y concluye

afirmando "que todo estaría perdido si un mismo hombre o cuerpo, noble o pueblo, ejerciera a la vez estos tres Poderes". Agregando en otra parte "la libertad política no se encuentra sino en los gobiernos moderados. La virtud misma necesita límites. Pero para que no se abuse del Poder es preciso que por disposición de las cosas, el Poder detenga al Poder". Montesquieu nunca pensó en una división absoluta y ni siquiera empleó la palabra "separación". 'Por el movimiento necesario de las cosas las Potencias están obligadas a marchar concertadamente". Afirmó que las tres potencias del Estado no deberían reunirse ni confundirse en una misma mano. Consideraba que debería ser una máxima del arte político, producto de la experiencia, de la oportunidad y del buen entendí miento y que el Estado es una empresa, unitaria de gobierno. Hay distinción de poderes, colaboración funcional y dependencia orgánica y relación equilibrada entre los Órganos del Estado. El Poder es uno sólo pero con funciones específicas. El Ejecutivo es el órgano superior y mávestático del Estado (Jellinek) que ejerce la dirección político-administrativa de las instituciones públicas y tiene a su cargo, las principales funciones gubernamentales de organización y de decisión. El Poder Legislativo es el organizador supremo de la estructura jurídica del Estado y el órgano ordinario de la elaboración de las leyes; y el Poder Judicial es el realizador del Derecho, con la atribución funcional de definirlo y de garantizar a los ciudadanos, el goce de las libertades públicas y de las garantías constitucionales. Pero todas ellas agregó Montesquieu "doit aller de concert". La doctrina de Montesquieu, basada en consideraciones de oportunidad y de conveniencia política, fue deformada por los hombres de la Revolución Francesa, con una equivocada concepción metafísica: cada Poder es una fracción de la soberanía y cuando la nación instituye sus representantes, delega a unos la potencia legislativa, a otros la ejecutiva y a los terceros, la .jurisdiccional A la noción específica de función prefirieron la abstracta de delegación del Poder, ¡legándose a un sistema gubernamental absolutamente rígido Entre todos los elementos e instituciones integrantes y participantes del Estado hay una colaboración indispensable. La separación de Poderes debe entenderse como una interdependencia coordinada, y con una garantía orgánica contra el abuso del Poder del Estado que es único. Las funciones del Estado son ejercidas por órganos diferenciados que tradicionalmente lleva el nombre de Poderes. Existe una división mitigada y un juego equilibrado: diferenciación de las autoridades superiores del Estado y de .su campo de competencia, pero asimismo, influjo y contrapeso recíproco, dentro de una red de competencias en la que la Constitución es la ley fundamental. Blunstchlí afirma con fundamento que el principio de la separación de Poderes es de carácter técnico. Se trata de obtener un órgano especializado para cada una de las funciones jurídicas del Estado. Bielsa cree que es una cuestión de atribución jurídica o sea que los actos de un poder no están sujetos a la autoridad de otro sino al ordenamiento jurídico general establecido por la Constitución.

Sólo el Poder detiene al Poder, reza un aforismo político cierto. Existe pues una división mitigada y un juego equilibrado: distinción de las autoridades superiores del Estado y de su campo de competencia, pero al mismo tiempo, influjo, contrapesos e interdependencia. Sólo

son sistemas especializados para cada una de las funciones fundamentales del Poder, dentro de un ordenamiento jurídico general, establecido por la Constitución. Así el Poder Legislativo establece la ley o sea, actúa para el futuro. El Ejecutivo cumple y hace cumplir la ley, actúa pala el presente. El Judicial aplica e interpreta la ley, actúa para el pasado.

La división de Poder se basa en la especialización de funciones y • én un sistema de frenos y controles (checks and controls). Es una garantía contra el abuso del Poder, que debe funcionar con un criterio ele rcspetuo.sa conciencia y de patriótica colaboración. El Poder tiende a acrecentarse y abusar. Por eso se necesita organizarlo en forma tal, que !'el Poder detenga el Poder". Y se le modera, fraccionando al Estado en un sistema de competencias circunscritas, cooperando todas ellas al fin común. Una separación excesiva, como se ha pretendido afirmar varias veces en algunas de' nuestras Constituciones, suprime la colaboración indispensable. "Para que los Poderes se mantengan realmente divididos es preciso que no estén totalmente separados", exclamaba Mounier en la Asamblea Francesa de 17Ü9. Ninguno de los tres Poderes se limita exclusivamente a dar leyes, a aplicarlas o a sentenciar. Hay zonas intermedias comunes, en que confluyen y concurren atribuciones específicas de cada uno, determinando una colaboración obligada, cuyo juego orgánico constituye una garantía de libertad y de buen gobierno, equilibrio que aleja las prepotencias. Esta doctrina moderna y exacta de división de funciones e integración de poderes es la que considera la Constitución de 1979. Más que tres poderes absolutos y totalmente autónomos, entre los que se divide y fragmenta la soberanía, existen órganos que realizan distintas funciones respondiendo a una sola voluntad y a un sólo cuerpo: la nación-persona como la ha llamado Duguit. Como sostiene el gran constitucionalista francés Maurice Duverger, el incremento de las tareas del Poder Ejecutivo y la reducción de las atribuciones parlamentarias constituyen las diferencias más saltantes entre la organización tecnocrática del Estado Contemporáneo y la democracia liberal parlamentaria de la preguerra. Este incremento no solo se ha consolidado en un país presidencialista como los Estados Unidos sino en los que fueron destacados países parlamentarios como Gran Bretaña, Francia. Alemania Occidental y las naciones escandinavas, estos Gobiernos no sólo han heredado las funciones que antes correspondía al Congreso, como la expedición de decreto leyes, sino que ya no se produce, al reversión constante de Ministros por el Parlamento por la disciplina partidaria estricta, como ha sido el caso de los gobiernos democristianos italianos, contando con la abstención en bloques del voto comunista. Y se han incrementado las funciones de la Administración Central por el aumento de sus programas económicos y sociales, la planificación, el aumento del aparato y de la burocracia estatales, el establecimiento de Empresas de Servicios Públicos, la nacionalización de otras, y el incremento del rol ministerial y no del parlamentaria.

RÉGIMEN PRESIDENCIAL Y RÉGIMEN PARLAMENTARIO

Todos los países latinoamericanos son presidencialistas. El Continente Americano, apunta Andrés Siegfred, ha inventado la figura del Presidente. Y es que la institución presidencial con facultades propias y extensas de gobernante efectivo, se alimenta en nuestros países en una fortísima tradición y en hábitos populares incoercibles. "Responde, señala al Dr. M. V. Villarán, a un estado económico y social que impone sus leyes inflexibles a la evolución política. No podemos imaginar la abolición del régimen presidencial sino como resultado de un cambio de cosas profundo, precedido, tal vez, de una revolución". Por ello es indispensable un Presidente dotado de amplia capacidad de mando.

Según la Carta de 1979 el Ejecutivo coopera con el Legislativo en la iniciativa y reglamentación de las leyes, el veto suspensivo presidencial de las mismas y la atribución de convocar a legislaturas extraordinarias. El Legislativo interviene en el Ejecutivo por la interpretación y la censura ministeriales, a cargo exclusivamente de la Cámara de Diputados, y la formación de Comisiones de Investigación. El Judicial en las actividades de los otros dos Poderes por la facultad que se otorga a los jueces, en caso de incompatibilidad entre una norma constitucional y otra legal, de preferir a la primera y por la acción popular ante el Poder Judicial por infracción de la Constitución o de la ley contra resoluciones y decretos generales que expida el Poder Ejecutivo. Y el Ejecutivo participa en la actividad del Judicial confirmando los nombramientos del Consejo Nacional de la Magistratura y el Legislativo aproximada bando, modificando o derogando las; leyes que tiene que aplicar y ratificando a los magistrados de la Corte Suprema. El capítulo de los Poderes del Estado debió iniciarse con un artículo que declarase que "el Poder Público es ejercido, de acuerdo con la Constitución y con las leyes, por la Presidencia de la República, el Congreso Nacional y los Tribunales de Justicia. Su finalidad es permitir una acción estatal justa, legal, dinámica y eficiente que haga viable la participación permanente del pueblo en el gobierno de la nación y racionalice y perfeccione la gestión direccional y administrativa del .Estado". Y que el "ejercicio del Poder Público genera responsabilidad individual por abuso del Poder o por violación de la ley. Todo peruano debe tener acceso al ejercicio de las funciones públicas según sus aptitudes, títulos y especialidades de acuerdo con la ley".

Desde que Bolívar la planteó en su Constitución, el Presidente en Latinoamérica ha sido el hombre fuerte que gobierna, "poder de poderes'. La tradición monárquica española se proyectó en los Libertadores y en los Presidentes, herederos de los Virreyes y de los Capitanes Generales. El presidente de Venezuela, General Soublette, decía que sus paisanos "no acaban de convencerse que el Presidente d la República no es un Capitán General". A diferencia del Presidente europeo que sólo "preside", el Presidente en América "gobierna" y como ha afirmado el pintoresco político ecuatoriano Velasen Ibarra, si Europa ha sido el campo del parlamentarismo, América lo ha sido del presidencialismo. Y el destacado escritor español Manuel Fraga Iribarne señalaba que entre nosotros el Presidente de la República es fuerte por amplitud de sus facultades y porque la persona del Presidente se apoya más sobre la opinión popular y sobre su ascendiente sobre las masas que sobre la estructura de los partidos

Emile Giraud establece las siguientes características de nuestros regímenes presidenciales: Primacía acusada del Presidente y de un Ejecutivo omnipotente, asegurando la unidad y la eficacia de la acción del Estado. Sin raíz en la opinión, sin propia autoridad para acometer reformas esenciales ni para orientar al país por las sendas del progreso, el Parlamento ha carecido, entre nosotros, de iniciativa y de autoridad, limitando su labor a discutir principalmente los proyectos que tienen carácter regional, dedicando mucho tiempo a intereses menudos o a incidentes banales, funcionando lentamente el engranaje parlamentario. Durante la primera mitad de este siglo XX, los parlamentarios peruanos aceptaron las órdenes del Presidente. No eran ellos los que hacían al Presidente sino éste el que imponía eran ellos su propia lista de parlamentarios. El triunfo del candidato presidencial arrastraba el de su lista de representantes. Y el Congreso no fue un control sino un servidor del Ejecutivo a través de una sumisa mayoría. El Presidente es la persona que el pueblo conoce y sigue y al que corresponde el mando de las Fuerzas Armadas. Es además, como lo dijo Un gran presidente norteamericano, Francisco Roosevelt, el líder moral de la Nación. El régimen presidencial facilita gobiernos con autoridad y eficaces y si no impide el abuso del Poder, los fija en una cabeza, a veces en un caudillo, evitando la impotencia gubernativa. Los períodos de predominio del Congreso han sido desgraciados. Recuérdese en el Perú durante los años 1945-1946, la pretensión de prepotencia del Congreso y luego el otro exceso, el receso parlamentario de ,1.947-4fl (O. Según Duverger el Parlamentarismo es el sistema de gobierno en que el Congreso tiene la función de gobernar y los Ministros son responsables ante aquél. .Sus características son: el Parlamentario que es designado Ministro, continúa desempeñando ambos cargos; el Gabinete consta de un Primer Ministro que conduce la dirección política y es responsable sólo ante el Parlamento; el Gabinete subsiste mientras cuente con mayoría parlamentaria; existe un mutuo control entre Parlamento y Gobierno. El primero puede censurar a los Ministros y otorgar votos de confianza, pero el Gabinete puede disolver el Parlamento y es el pueblo quién decide si apoya a uno o a otros. Arturo Alessandri con la experiencia política de su país, ha dado, en un libro escrito en París, "Parlamentarisme et regime presidentiel", las razones del fracaso del régimen parlamentario

en Chile (1892-1925) y que son extensivas a los otros países americanos: desorden gu¬bernamental, inestabilidad parlamentaria, intromisión de los legisladores en la administración, deplorables métodos de trabajo legislativo y absorción y confusión de todos los Poderes en y por el Parlamento

Recuerda la famosa frase de Faguet: que el Presidente gobierne, que los Ministros administren y que el Parlamento legisle y controle. Esa es la buena organización democrática. "Dar al Presidente todo el Poder necesario, pero darlo por medio de una Constitución". El Parlamentarismo, además, en los países que existe, se ha desenvuelto a base de los precedentes históricos y de las condiciones políticas y sociales imperantes. La primacía del régimen parlamentario responde a un concepto liberal superado que desborda el equilibrio de poderes y que es incompatible con las exigencias políticas de nuestra época. Por otra parte, la función legislativa como anota Del Vicchio. Es intermitente en su ejercicio mientras que la función del Poder Ejecutivo es por su naturaleza, continua. La tendencia contemporánea, reflejada en las Constituciones de es¬tos últimos años, es la de la primacía del Poder Ejecutivo. Responde así, además de exigencias de buen gobierno, al imperativo de la unidad peruana. Raúl Perrero, consagrado Profesor de Derecho Constitucional, ha recordado que "en la actualidad, considerando el origen democrático y la mayor aptitud del Ejecutivo, es innegable que a este Poder corresponde de un modo principal orientar la marcha del Estado sin mengua de la dignidad del Legislativo y del control que éste debe ejercer". El Ejecutivo sólo es el más antiguo da los Poderes y el que asegura la existencia del grupo social sino que en la complejidad de la vida contemporánea, cuando el Estado tiene tantos y tan variados problemas que abordar, se requiere un órgano eficiente, expeditivo y homogéneo. Es un importante gerente de servicios públicos y un empresario de multitud de actividades que crecen progresivamente y que no pueden confiarse a organismos colegiados, formados por personal polí¬tico, sin formación ni capacidad técnica, lentos en sus decisiones. Además dentro de nuestra tradición política, estamos habituados a considerar al Presidente como al leader y el vocero de la nación. El régimen presidencial está en la esencia de nuestra historia republicana y en el imperativo de la unidad nacional y se apoya además, en la más auténtica tradición del Derecho Constitucional Americano y en la doctrina política que predomina un la época actual (I).

Pero considerando la necesaria interrelación que debe existir entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, la distinción entre gobierno parlamentario y gobierno presidencial, no opera de modo radical, y en consecuencia no debe haber ni exclusión ni sometimiento de un Poder a otro sino cooperación y control recíproco. O sea un presidencialismo por atribuciones de control por el Parlamento

FACTORES SOCIALES A FAVOR DEL PRESIDENCIALISMO En sil excelente Tratado sobre las estructuras políticas y sociales de América Latina, el Profesor Jacques Lambert, de la Universidad de Lyon, señala que en América Latina el régimen político es de omnipotencia presidencialista y observa que el Presidente tiene una gran fuerza y preponderancia y puede caer en la tentación de !a dictadura o del abuso del Poder. Pero está limitado de manera rígida en el tiempo por un periodo no excesivamente largo y la prohibición de la reelección inmediata. En este sentido la califica de "monocracia temporal". El Presidente dispone de medios de gobierno amplios y libres que le .son indispensables para gobernar y planificar a los países en vías de despegue como el Perú así como para alcanzar la integración Nacional. Estudiando los factores sociales de la preponderancia presidencial en nuestro Continente Americano, podríamos señalar los siguientes: a) La tendencia al paternalismo político, a encarar el poder en un hombre "el mito del gobernante protector", a personalizar el poder, a otorgar confianza en un caudillo más que en una institución, inclusive en los Estados Unidos. b) A que el triunfo electoral se debe en gran parte a las condiciones personales del candidato, tanto o más que a la ideología del partido que lo lanza o a su programa de gobierno. El éxito en la votación depende en gran parte de la simpatía, la calidad personal del leader y la aptitud de captar votos, de vote getter, más que el contenido de su programa electoral. Lambert en su libro, ya citado, observa que la contrapartida en la preponderancia presidencialista se encuentra en el relativo debilitamiento del Congreso. Ello se debe a que frecuentes situaciones de emergencia exigen una acción rápida del Poder Publicó, imposible de lograr en las largas controversias parlamentarias; a la baja calidad personal de los representantes a Congreso en muchos casos, ya qué son políticos locales, deseosos de hacer fortuna, fáciles de corromper, llenos de ahijados y de compromisos y a los que Irs falta experiencia política o espíritu cívico. Además, las élites dirigentes, ambiciosas y brillantes, más que la curul parlamentaria, son atraídas por cargos en el Gobierno y en la Administración Pública. Por otra parte en las asambleas legislativas, la división e indisciplina partidarias aumentan las posibilidades de maniobra del. Jefe del Ejecutivo. La mayoría de nuestras Cartas Políticas establecieron un definido régimen presidencial porque el Parlamento no hubiera facilitado la consolidación del Estado, sino al contrario, habría producido la parálisis casi total del Gobierno. La experiencia parlamentaria no sólo ha sido breve sino que siempre terminó mal y sólo pudo desarrollarse cuando la personalidad y la irradiación del Presidente de la República fue débil y opaca o en grandes crisis políticas.

El Presidente de la República

ARTÍCULO 201— El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica la Nación. ARTICULO 201.— Son atribuciones del Presidente de la. Re-pública 2º— Representar al Estado dentro y fuera de la República.

América ha inventado el Presidente de la República elegido por el mueblo, con poderes propios, y con atribuciones esenciales pero también con limitaciones constitucionales. Las Repúblicas Latinoamericanas copiaron la Constitución de la Constitución de los Estados Unidos. Los añ-ores de ésta tuvieron el propósito de crear un Presidente fuerte para, dar la necesaria energía de acción a un Estado en formación que era prácticamente un Continente. La figura presidencial tiene un arraigo profundo en nuestra, historia y en nuestra idiosincrasia política, perpetuando el Poder unipersonal que tuvo el Virrey. En realidad como señala el autor venezolano Ruggieri Parra, en Latinoamérica no ha habido más poder efectivo que el del Presidente de La República. Ocupada la Presidencia por caudillos o por personalidades vigorosas con apetito de mando y con ambición, ellos concentraron todas las prerrogativas y derechos gubernamentales. Plan tenido un poder ilimitado en desmedro de las demás instituciones del Estado. Del Presidente ha dependido toda la organización y la vida política del país. El Legislativo, porque los diputados y senadores llegan al Congreso por la recomendación, el beneplácito o la ayuda del Presidente o en su lista electoral. El Ejecutivo, por la facultad de designar y de remover a los Ministros y de nombrar los empleados de la Administración. Y el Judicial por el sistema de nominaciones de magistrados y jueces. Refiriéndose a los Ministros, recordaba el Dr. Villarán, que en las naciones latinoamericanas se ha inscrito la exigencia constitucional de la refrendación ministerial como una garantía más contra el exceso de fuerza del Presidente, y aún en algunos casos, es necesaria la aprobación de todo el Gabinete. Pero conservando el Presidente el derecho de despedir a un Ministro y siendo, por lo común, escasa la fuerza política de los Congresos para enjuiciar y castigar a los malos Ministros, los Gabinetes latinoamericanos son, como en Estados Unidos o más todavía que en ese país, órganos políticamente subordinados al Presidente. Este es además, políticamente irresponsable ante el Parlamento. Pero a diferencia de los Senadores y Diputados, la Constitución en su artículo 206, lo permite renunciar. El Presidente goza de la supremacía de la representación internacional, dentro de los límites impuestos por la Constitución. Como per-sonero de la autoridad soberana del Estado no puede estar sometido a la autoridad de ningún otro Estado. Por ello pensamos que el artículo 201 debió completarse agregando que "el Presidente dirige la política nacional e internacional y debe velar por la independencia e integridad del país, y la continuidad del Estado". El Presidente de la República, que encarna la soberanía nacional, es el titular de todas las prerrogativas gubernamentales. Representa el elemento permanente de Gobierno; es irresponsable políticamente y sólo puede ser acusado, durante su mandato, por los delitos de

traición a la Patria, de haber impedido las elecciones presidenciales o parlamentarias, regionales o locales, de haber disuelto el Congreso o impedido o dificultado su reunión o su funcionamiento o las del Jurado Nacional de Elecciones y del Tribunal de Garantías Constitucionales. (Art. 210º de la Constitución). El Presidente es la autoridad más alta, visible e importante de la República, la de mayor influencia y prestigio. Da impulso, rumbo y orientación permanente a la vida de la nación, representa la unidad del poder del Estado; coordina la voluntad nacional y la actividad de los órganos representativos; concentra la máxima dirección de los asuntos nacionales y vela por el equilibrio y la armonía entre los distintos Ministerios. El Presidente es, el hombre de confianza del Pueblo al que éste sigue y obedece. De aquí que sea el superintendente de la administración general del país, tenga derecho a la iniciativa y al veto de las leyes, dirija la política nacional, nombre y remueva a los Ministros de Estado con la adquiescencia formal del Presidente del Consejo, designe a los representantes diplomáticos y consulares y a los funcionarios superiores con la categoría de Oficiales, convoque a elecciones generales o parciales, mantenga el orden interior y la seguridad exterior de la República, inspecciona los Tribunales de Justicia, y se asocie a todos los actos patrióticos, religiosos, económicos, científicos y artísticas que tengan importancia nacional. Es en realidad el supremo dispensador del Estado, especialmente si se considera que dispone de la fuerza pública y de la caja fiscal, dos recursos tremendamente poderosos. Inclusive se ha llegado en tal forma a la hipertrofia de la función presidencial que Víctor A. Belaúnde ha podido decir que el Presidente es un Virrey sin monarca, sin Consejo de Indias, sin oidores, sin Real Acuerdo y sin juicio de residencia.