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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

COLECCIÓN ENSAYOS TRIBUTARIOS Y ADUANEROS Nº 2 PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT Comité Editorial del IATA Daniel Yacolca Estares (Coordinador) Arnulfo Moreno Bardales Jorge Rojas Silva Primera edición: diciembre de 2012 ©

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Heidi Patricia Varillas Sánchez, Gladys Alicia Córdova Huamán de Ponce, Carola Zapata Peñaloza, Carmen Liz Landa Hurtado, Nancy Aguirre Arredondo, Rosa María Gálvez Gutiérrez, Nelly Elizabeth Pachamango Cortez, Jacqueline Lecca Rivera, Magali Inés Chuquispuma Caycho, Carmen Vargas Verástegui, Carmen Zegarra Cerna, Martha Yolanda Kam Sayre, 2012. Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria - SUNAT e Instituto de Administración Tributaria y Aduanera - IATA, 2012.

Av. Gamarra N° 680, Chucuito - Callao Telf. (511) 219-5150 Buzón electrónico: [email protected] Web site: http://iata.sunat.gob.pe/ Todos los derechos de edición y arte gráfico reservados Impresión y encuadernación: Pacífico Editores S.A.C. - Jr. Castrovirreyna N° 224, Breña, Lima, PERÚ Telf.: (511) 330-3642 / E-mail: [email protected] Diseño de carátula y diagramación: Pacífico Editores S.A.C. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2012-16246. ISBN 978-612-46297-2-3 Tiraje: 1000 ejemplares Impreso en el Perú / Printed in Peru Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento expreso de sus autores. NOTA: La SUNAT no se identifica necesariamente con las opiniones ni con los contenidos aquí incluidos. Por tanto, este texto es responsabilidad exclusiva de sus autores. Los términos y expresiones vertidas en el documento y en su exposición, su contenido, opiniones y/o conclusiones no son vinculantes ni comprometen los objetivos, programas y acciones de la SUNAT. Del mismo modo, no constituyen, en ningún aspecto o circunstancia, la posición oficial de la Administración Tributaria, estando prohibido ser citadas como tales en cualquier publicación, bajo responsabilidad. Toda cita o mención que se haga del presente documento se debe hacer citando la fuente y respetando la normatividad vigente en materia de derechos de autor.

Resumen La temática del libro versa sobre los procedimientos aduaneros y tributarios de la SUNAT. Dichos procedimientos son vitales para la Administración Tributaria y los administrados, como herramientas de resolución de conflictos y/o para la eficacia de la gestión tributaria y aduanera dentro del Estado Constitucional y Social de Derecho. En ese sentido se han desarrollado materias relacionadas con la reclamación tributaria, la cual debe garantizar la predictibilidad dentro del marco de la gestión del conocimiento, la innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención, la resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición, la simplificación de los actos resolutivos de la Oficina de Oficiales de Aduanas, la facultad de reexamen de la Administración Tributaria, la gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes, la gestión de la formación virtual en cultura tributaria, la Administración Tributaria al servicio del contribuyente, la evolución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago (diseño de nuevos operativos y estrategias para la Administración Tributaria en el siglo XXI), una propuesta de reforma del procedimiento no contencioso del Registro de las Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta y la nulidad o anulabilidad en los actos administrativos en materia tributaria. Etiquetas: Proceso, procedimientos, convenios, aduanas, gestión de redes, cultura tributaria y aduanera, servicio al contribuyente, exoneración, actos administrativos, resolución de conflictos.

SOBRE LAS AUTORAS HEIDI PATRICIA VARILLAS SÁNCHEZ Abogada. Magíster en Derecho y Ciencias Políticas con mención en Derecho Civil y Comercial por la Universidad Peruana Los Andes. Labora actualmente en la División de Reclamos de la Intendencia Regional de Junín bajo la modalidad contractual CAS. GLADYS ALICIA CÓRDOVA HUAMÁN DE PONCE Abogada por la Pontifica Universidad Católica del Perú y egresada de la Facultad de Educación de esa misma casa de estudios. Especialización en Derecho Administrativo y Gestión Pública de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Postítulo en Derecho Tributario por la Pontifica Universidad Católica del Perú. Especialización en Derecho Tributario y Financiero por la Universidad Autónoma de Nuevo León de México. Especialización en Tributación por la Universidad Ricardo Palma. Profesional III de la División de Procedimientos no Contenciosos Vinculados a Servicios de la Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente. CAROLA ZAPATA PEÑALOZA Abogada por la Universidad Femenina del Sagrado Corazón (UNIFÉ). Curso de Especialización en Tributación por la Pontificia Universidad Católica del Perú (2001). Programa de Especialización sobre Imposición al Consumo (PEIC) SUNAT-CIAT (2006-2007). Becaria del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias - CIAT (2008). Con estudios concluidos de Maestría en Derecho Tributario en la Universidad de Barcelona (2009). Docente de Derecho Tributario en el CIAT (2010). CARMEN LIZ LANDA HURTADO Egresada de la Maestría en Derecho Tributario de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Postítulo en Tributación y Diplomado en Tributación por la Pontificia Universidad Católica del Perú, entre otros estudios. Con estudios en la Maestría en Política y Administración Tributaria de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Labora actualmente en la Intendencia de Principales Contribuyentes Nacionales. NANCY AGUIRRE ARREDONDO Abogada por la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco (UNSAAC). Diploma de Estudios Avanzados - DEA en el Doctorado en Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid. Máster en Derecho Tributario por la Universidad de Barcelona. Magíster en Administración por la UNSAAC. Profesional de la Gerencia de Fiscalización Internacional y Precios de Transferencia de la INCT. Es miembro del Equipo Negociador Peruano de Convenios para evitar la doble imposición. Docente del IATA así como de diferentes universidades del país a nivel de posgrado. Labora actualmente en la Gerencia de Fiscalización Internacional y Precios de Transferencia de la Intendencia Nacional de Cumplimiento Tributario.

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ROSA MARÍA GÁLVEZ GUTIÉRREZ Contadora Pública por la Facultad de Contabilidad de la Universidad Nacional del Centro del Perú. Egresada de la Maestría en Contabilidad con mención en Política y Gestión Tributaria por la Universidad Nacional del Centro del Perú (Unidad de Posgrado, Facultad de Contabilidad). Especialista en Imposición al Consumo - Primer Programa de Especialización sobre Imposición al Consumo (PEIC) SUNAT y CIAT. Curso Especializado en Política y Técnica Tributaria - CIAT (2009). Curso de Administración Tributaria CAT 41. Labora actualmente en la Intendencia Regional de Junín. NELLY ELIZABETH PACHAMANGO CORTEZ Contadora Pública por la Universidad Ricardo Palma. Egresada de la Maestría en Administración de Empresas de la Universidad Nacional de Piura. Con cursos y diplomados en el país y exterior en las áreas de Tributación, Auditoría Tributaria, Auditoría Financiera, Administración y Educación. Segundo lugar en XVI Concurso internacional de monografías del CIAT/AEAT/ IEF. Con experiencia en Auditoría Tributaria en la SUNAT y Auditoría Financiera en KPMG Internacional. Responsable pedagógico y técnico tributario del I Programa de Especialización en Impuesto a la Renta por el IATA-SUNAT y el CIAT 2004-2006. Labora actualmente (Profesional II) en la División de Programación Operativa de la Intendencia de Principales Contribuyentes Nacionales. JACQUELINE LECCA RIVERA Licenciada en Relaciones Industriales. Especialista en Aduanas. Profesional Técnico en Computación e Informática. Ha sido Jefe de Técnica Aduanera de la Intendencia de Aduana de Mollendo y de Soporte Informáticos de la Intendencia de la Aduana Marítima del Callao. Programa de Especialización en Comercio Exterior y Aduanas por la Universidad del Pacífico. Diplomado en Relaciones Internacionales por la Academia Diplomática del Perú. Ha participado en la publicación de nueve textos básicos en temas Aduaneros, realizados conjuntamente con la Comunidad Andina y la Unión Europea: Documento Único Aduanero, Valoración aduanera, Regímenes aduaneros, Nomenclatura Común Andina, Tránsito aduanero, Lucha contra el fraude, Control aduanero, Medidas en frontera sobre propiedad intelectual y Normas de origen de las mercancías. Labora actualmente en la Intendencia Nacional de Técnica Aduanera. MAGALI INÉS CHUQUISPUMA CAYCHO Contadora Pública por la Universidad Nacional Federico Villarreal. Maestría en Comercio Internacional y Aduanas por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesional I de la Oficina de Oficiales de la Intendencia de Aduana de Tacna. CARMEN VARGAS VERÁSTEGUI Licenciada en Ciencias de la Comunicación. Diplomada en Gestión y Liderazgo. Posgrado en Entornos Virtuales de Aprendizaje. Especialización en Gestión de Proyectos y Gestión Estratégica de las Comunicaciones de Marketing. Autora del capítulo “El Programa de Cultura Tributaria en el Perú” del libro Educación fiscal y cohesión social: experiencias de América Latina (Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2010). Expositora nacional e internacional. Docente del IATA. Por siete años coordinadora del Programa de Cultura Tributaria de la SUNAT. Labora actualmente en el Instituto de Administración Tributaria y Aduanera como Coordinadora de Comunicación y Desarrollo Web.

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CARMEN PATRICIA ZEGARRA CERNA Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y egresada de la Maestría en Derecho Tributario de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente se desempeña como Jefa de la División de Ejecución Académica del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera (IATA). Exjefe de la Sección de Servicios al Contribuyente VIII - CSC Callao. MARTHA YOLANDA KAM SAYRE Contadora Pública por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Grado de Maestra en Auditoría Integral por la Universidad Nacional Federico Villarreal. Estudios concluidos de Doctorado en Contabilidad en la Universidad Nacional Federico Villarreal. Diplomado en Gestión del Potencial Humano por la Universidad ESAN. Labora actualmente en la Sección de Asuntos No Contenciosos de la División Auditoría de Intendencia Regional de Lima.

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Presentación El Instituto de Administración Tributaria y Aduanera de la SUNAT tiene la satisfacción de presentar el segundo libro de la Colección Ensayos Tributarios y Aduaneros. La temática del libro versa sobre Procedimientos aduaneros y tributarios de la SUNAT. Dichos procedimientos son vitales para la Administración Tributaria y los administrados como herramientas de resolución de conflictos y/o para la eficacia de la gestión tributaria y aduanera dentro del Estado Constitucional y Social de Derecho. El Segundo Concurso de Ensayos Tributarios y Aduaneros se desarrolló durante los meses de octubre a diciembre último, mediante una convocatoria realizada por el Instituto que presido. En dicho concurso los ensayos presentados fueron evaluados por un jurado calificador integrado por los profesores Francisco Ruiz de Castilla Ponce de León, Susana Távara Espinoza y los funcionarios Luis Felipe Polo y Clara Urteaga Goldstein. El certamen tuvo como participantes a 24 colaboradoras de la SUNAT, de las cuales 12 de ellas resultaron dentro de los 10 primeros puestos del concurso. En ese sentido, como resultado del referido concurso, se consideró pertinente la publicación de los ensayos de las siguientes colaboradoras en esta obra: primer puesto HEIDI PATRICIA VARILLAS SÁNCHEZ, con el tema “Reclamación tributaria: garantizando la predictibilidad dentro del marco de la gestión de conocimientos”; segundo puesto compartido por JACQUELINE LECCA RIVERA, con el tema “La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención”, y NANCY AGUIRRE ARREDONDO, con el tema “La resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición”; tercer puesto MAGALI INÉS CHUQUISPUMA CAYCHO, con el tema “Propuesta de simplificación de las notificaciones de los actos resolutivos de la Oficina de Oficiales de la Intendencia de Aduana de Tacna”; cuarto puesto compartido entre CARMEN LIZ LANDA HURTADO, con el tema “La facultad de reexamen de la Administración Tributaria: alcances y límites”, y NELLY ELIZABETH PACHAMANGO CORTEZ, con el tema “La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes”; quinto puesto CARMEN VARGAS VERÁSTEGUI, con el tema “Gestión de la formación virtual en cultura tributaria”; sexto puesto CARMEN ZEGARRA CERNA, con el tema “La Administración Tributaria al servicio del contribuyente”; séptimo puesto ROSA MARÍA GÁLVEZ GUTIÉRREZ, con el tema “Evolución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago: diseño de nuevos procedimientos y estrategias que desarrollen la conciencia tributaria”; octavo puesto MARTHA YOLANDA KAM SAYRE, con el tema “Estrategias para la Administración Tributaria en el siglo XXI”; noveno puesto GLADYS ALICIA CÓRDOVA HUAMÁN, con el tema “Propuesta de reforma del procedimiento no contencioso del Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta”; y el décimo puesto CAROLA ZAPATA PEÑALOZA, con el tema “La nulidad y anulabilidad del acto administrativo: breves reflexiones en materia tributaria”.

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El desarrollo de los ensayos en esta colección busca seguir incentivando la investigación académica en materia tributaria y aduanera, en esta ocasión dirigida a nuestras colaboradoras, buscando nuevas ideas que cambien teniendo como visión el derecho al debido proceso, tema importante que ha sido ampliamente reconocido por el Tribunal Constitucional peruano en más de una oportunidad, dado que resulta aplicable no solo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares. Tal principio supone el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos. De esto se ocupa el artículo 139º de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.), tal como sostiene el referido colegiado en el Expediente Nº 04944-2011-PA/TC, del 16 de enero de 2012. Esperamos que el análisis de los temas que se tratan en esta obra resulte de utilidad para los lectores. Para el próximo año tenemos el reto de fortalecer el trabajo de investigación y de publicaciones para que podamos situarnos, como institución, en el centro de referencia obligada para los estudiosos y usuarios en temas tributarios y aduaneros. 27 de diciembre de 2012 Luis Felipe Polo Jefe del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera

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Prólogo La presente obra es la última publicación del 2012 que realiza el Instituto de Administración Tributaria y Aduanera de la SUNAT, en su ahora intensa labor editorial revivida después de muchos años. Este libro contiene los ensayos que fueron seleccionados del II Concurso de Ensayos Tributarios y Aduaneros que convocó el Instituto. La obra contiene, como método, un índice estructurado en razón a una temática general que da título a la obra Procedimientos aduaneros y tributarios de la SUNAT, y subtemas según el desarrollo que a continuación damos a conocer. El Capítulo I (Procedimientos de resolución de conflictos en la vía administrativa) se inicia con el ensayo de HEIDI PATRICIA VARILLAS SÁNCHEZ, cuyo tema es “Reclamación tributaria: garantizando la predictibilidad dentro del marco de la gestión de conocimientos”, donde se plantea el diseño de un programa denominado “Wiki de reclamos”, que permite superar el problema de hallar normas y resoluciones dispersas en diversas carpetas y archivos, para que así los resolutores de reclamos puedan tener acceso a información planteada en un lenguaje adecuado a su temática (utilización de términos jurídicos, contables, tributarios, administrativos y constitucionales), concentrando en una sola fuente toda la información vinculada a la reclamación tributaria, con lo cual se garantiza una unidad de criterios y actualización constante de la información. Continúa el ensayo de GLADYS ALICIA CÓRDOVA HUAMÁN, con el tema “Propuesta de reforma del procedimiento no contencioso del Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta”. La autora considera necesario que para el caso del procedimiento no contencioso de inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta se establezca una etapa de admisibilidad de solicitudes que permita ordenar y agilizar el proceso de evaluación de las solicitudes presentadas. Por su parte, CAROLA ZAPATA PEÑALOZA desarrolla el tema “La nulidad y anulabilidad del acto administrativo: breves reflexiones en materia tributaria”, donde destaca que la motivación insuficiente o errada debe ser considerada como un vicio que causa la nulidad de un acto administrativo y, por tanto, no debe ser subsanable en materia tributaria. Asimismo, CARMEN LIZ LANDA HURTADO trata el tema “La facultad de reexamen de la Administración Tributaria: alcances y límites”, y precisa que es recomendable una modificación del artículo 127º del Código Tributario, que expresamente indique que no pueden incrementarse los montos en el caso de la reclamación contra las órdenes de pago y resoluciones de multa que no provienen de la fiscalización, considerando que en los casos en que la Administración Tributaria modifica su fundamento legal o incrementa sus montos, el Tribunal Fiscal ha ordenado la nulidad de dicho valor, al precisar que dichas modificaciones atentan contra el debido procedimiento administrativo. Por último, NANCY AGUIRRE ARREDONDO culmina el capítulo con el tema “La resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición”, recordándonos que el Procedimiento de Acuerdo Mutuo (PAM) es un procedimiento especial y extraordinario respecto del derecho interno, que se encuentra regulado en los Convenios para evitar la Doble Imposición (CDI), como un mecanismo suplementario para la resolución de controversias surgidas por las dificultades propias de la aplicación del mismo acuerdo. Por una parte permite al contribuyente solicitarle al Estado de su residencia que examine su caso, cuando considera que la

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imposición es no conforme con las disposiciones del Convenio y, por otra parte, se trata de un mecanismo que faculta a las autoridades competentes de los Estados contratantes en resolver los problemas relacionados a la interpretación o aplicación del Convenio. Por ello, con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica, la autora recomienda la regulación del PAM en la norma interna peruana, puesto que este es un procedimiento especial y extraordinario que permitirá tener las reglas claras para la resolución de las controversias en el marco de los Convenios para Evitar la Doble Imposición, suscritos por el Perú. El Capítulo II (Control de comprobantes de pago y gestión de riesgo en la fiscalización tributaria) se inicia con el ensayo de ROSA MARÍA GÁLVEZ GUTIÉRREZ, que desarrolla el tema “Evolución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago: diseño de nuevos procedimientos y estrategias que desarrollen la conciencia tributaria”. Entre otras propuestas, menciona que el Impuesto a la Renta de Cuarta Categoría tiene como mínimo no imponible el monto equivalente a siete (7) UIT, por lo que propone una modificatoria que precise que 2 UIT de los 7 sean sustentadas con comprobantes de pago. Esto generaría un efecto muy favorable contra la evasión tributaria y la informalidad. Por su lado, NELLY ELIZABETH PACHAMANGO CORTEZ trata el tema “La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes”, que debe ser priorizado dentro de los objetivos institucionales por el impacto de dichos contribuyentes en la recaudación. El desarrollo de la gestión de riesgo, que es a largo plazo, se puede ejecutar paulatinamente con metas concretas a corto plazo, como aplicar el análisis de riesgo al sector económico o grupos económicos más importantes a nivel de recaudación, en donde se identifiquen y definan los criterios de riesgos, de tal forma que la metodología y sugerencias de la OCDE y del CIAT se realicen paulatinamente. El proceso de fiscalización se debe complementar con los otros procesos de la Administración Tributaria, de tal forma que se personalicen más todos los procesos con los principales contribuyentes, como por ejemplo, a través de la asignación de sectoristas para los principales contribuyentes en todos los procesos de la Administración Tributaria, tanto para la generación de riesgo como para la facilitación del cumplimiento, para optimizar la detección proactiva de riesgos. Esto se sugiere bajo el enfoque propuesto por la OCDE, sobre la cooperación entre Principales Contribuyentes y la Administración Tributaria. En el Capítulo III (Innovación tecnológica y simplificación en Aduanas) se presenta el ensayo de JACQUELINE LECCA RIVERA, quien desarrolla el tema “La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención”. Describe que el puerto del Callao recibe naves Super Panamax que movilizan 9000 Teus (contenedores) y con los últimos desarrollos logísticos han realizado el movimiento de contenedores de 20 y 40 pies, incrementando así el flujo de mercancías en un 32%. Es por ello que la propuesta de la autora es realizar las diligencias del despacho utilizando tecnología innovadora, como las Tablets, que son dispositivos móviles que se adaptan al trabajo que realiza el especialista u oficial de aduanas en su labor diaria, haciendo notar que se necesita que se haga el despacho in situ y con todas las herramientas en tiempo real para las consultas. De esta manera se lograría que el proceso de diligencia se dé en tiempos efectivos, generando menores costos, que redunda en la eficiencia y calidad en nuestro servicio, dando así al usuario la transparencia en el proceso de despacho a través de nuestros procedimientos aduaneros. De otro lado, MAGALI INÉS CHUQUISPUMA CAYCHO desarrolla el tema “Propuesta de simplificación de las notificaciones de los actos resolutivos de la Oficina de Oficiales de la Intendencia de Aduana de Tacna”, que consiste en el desarrollo de la notificación electrónica, estipulada en el artículo 104º inciso b, del Código Tributario, mediante Notificaciones SOL, para los actos administrativos que realiza el negocio aduanero, dado que a la fecha no se notifica bajo esa modalidad. En resumen, lograríamos efectividad, procesos rápidos y una mejor administración.

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El Capítulo IV (Cultura aduanera y tributaria y estrategias en el siglo XXI) contiene el ensayo de CARMEN VARGAS VERÁSTEGUI, que desarrolla el tema “Gestión de la formación virtual en cultura tributaria”. Centra su ensayo en la formación de conciencia tributaria, mencionando que se debe unir esfuerzos para el desarrollo del Perú, porque todos los sueños de desarrollo y justicia social (educación, salud, infraestructura, seguridad, etc.) dependen de que el Estado cuente con los recursos necesarios y de que estos recursos sean correctamente aplicados, que la tributación es tarea de todos y que si trabajamos en conjunto podemos lograr mejores resultados. Para lograr esto, se tiene que empezar por casa. Tenemos en la SUNAT excelentes profesionales, cada quien en su campo, a los cuales hay que reforzarles el sentimiento de pertenencia, de compromiso, de orgullo por trabajar en una institución pública fundamental para lograr equidad, equilibrio y avance en nuestro país. En ese camino debemos formar también su conciencia, sus actitudes, su conocimiento respecto al sentido de la tributación, con los argumentos y sustento necesario para lograr que se conviertan en réplicas de la valoración positiva de nuestra función recaudadora y valiosos exponentes de la diseminación del mensaje ante todo público. La propuesta de la autora es la creación de una red para generar un espacio de encuentro y colaboración para la reflexión, discusión y construcción de una ciudadanía fiscal en nuestro país, que contribuya al reconocimiento y valoración de la tributación, sus prácticas, procesos y aprendizajes. CARMEN ZEGARRA CERNA, por su parte, desarrolla el tema “La Administración Tributaria al servicio del contribuyente”, precisando que la Administración Tributaria, si bien viene brindando un servicio de calidad, útil y atractivo al contribuyente, y que no solo ha significado un recoger tales expectativas en la misión, visión y plan estratégico institucionales. Hoy debe continuar en dicho camino, perfeccionando los servicios que brinda, considerando sobre todo que si el Estado demanda de la SUNAT una mayor recaudación, necesitará “fidelizar” ciento por ciento a los contribuyentes. Ahora bien, tomando en cuenta que la SUNAT ha pasado por un proceso de fusión, producto del cual la antigua Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD) fue absorbida, es imprescindible que el servicio que se brinde sea integral y recoja ambos negocios. La propuesta que se plantea es que los Centros de Atención al Contribuyente brinden orientación, servicios y asistencia en temas del negocio de tributos internos y aduaneros. Finalmente, tenemos el ensayo de MARTHA YOLANDA KAM SAYRE, con el tema “Estrategias para la Administración Tributaria en el siglo XXI”, quien arguye que es necesario promover el crecimiento de las pequeñas empresas para ayudar al crecimiento económico y a la inclusión social, promover las reuniones con los pequeños empresarios para demostrar que el Estado no los abandona, que se preocupa por sus necesidades, promover el trabajo en equipo entre las instituciones del Estado y la población, para enseñar a construir la identidad nacional a través de la colaboración y los buenos valores y principios. Propone que se debe trabajar en la prevención de la evasión y elusión tributaria, a fin de ahorrar esfuerzos; para ello se propone la creación de grupos de empresarios bajo la supervisión de la SUNAT, para que ayuden a cambiar los comportamientos no deseados en el empresariado nacional, especialmente en los pequeños contribuyentes. Cambiar la percepción de “imposición” a “deber de contribuir” debido a que lo que se hace por deber resulta fácil al contrario de lo que sucede con lo que hacemos por imposición. Ahora bien, como puede observar el lector, esta obra es fruto de un conjunto de opiniones académicas y reflexiones individuales, que no implica una posición institucional. Son valiosos aportes de las colaboradoras de la SUNAT que, en su derecho a opinar y crear, nos entregan estas meditadas contribuciones para ser tomadas en cuenta por todos. Sirva estas líneas finales para agradecer a todos los participantes del Segundo Concurso de Ensayos Tributarios y Aduaneros de la SUNAT, que esta vez se ocupó del tema “Procedimientos aduaneros y tributarios de la SUNAT”. Reiterar también nues-

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tro reconocimiento a las doctoras Clara Urteaga Goldstein y Susana Távara Espinoza y al doctor Francisco Ruiz de Castilla Ponce de León, por la destacada labor realizada como jurado calificador, y que hicieron posible la excelente iniciativa del doctor Luis Felipe Polo, Jefe del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera. Por último, quiero destacar la participación de todos los que presentaron sus ensayos y de quienes asumirán los nuevos retos de investigación del Instituto, que próximamente se difundirán, porque nos permitirá descubrir y reflexionar sobre el porqué de las cosas, buscando nuevas ideas y soluciones en materia aduanera y tributaria, que es fundamental para la transmisión de conocimientos y la generación de cambios cada vez más acertados en bien de la sociedad. Callao, 17 de diciembre de 2012 Daniel Yacolca Estares Coordinador General de Investigaciones y Publicaciones Instituto de Administración Tributaria y Aduanera

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Índice Resumen

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Sobre las autoras

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Presentación

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Prólogo

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CAPÍTULO I Procedimientos de resolución de conflictos en la vía administrativa Reclamación tributaria: garantizando la predictibilidad dentro del marco de la gestión de conocimientos Heidi Patricia Varillas Sánchez

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Propuesta de reforma del procedimiento no contencioso del Registro de las Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta Gladys Alicia Córdova Huamán de Ponce

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La nulidad y anulabilidad del acto administrativo: breves reflexiones en materia tributaria Carola Zapata Peñaloza

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La facultad de reexamen de la administración tributaria: alcances y límites Carmen Liz Landa Hurtado

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La resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición Nancy Aguirre Arredondo

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CAPÍTULO II Control de comprobantes de pago y gestión de riesgo en la fiscalización tributaria Evolución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago: diseño de nuevos procedimientos y estrategias que desarrollen la conciencia tributaria Rosa María Gálvez Gutiérrez

87

La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes Nelly Elizabeth Pachamango Cortez

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CAPÍTULO III Innovación tecnológica y simplificación en Aduanas La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención Jacqueline Lecca Rivera

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Propuesta de simplificación de la notificación de los actos resolutivos de la Oficina de Oficiales de la Intendencia de Aduana de Tacna Magali Inés Chuquispuma Caycho

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CAPÍTULO IV Cultura aduanera y tributaria y estrategias en el siglo XXI Gestión de la formación virtual en cultura tributaria Carmen Vargas Verástegui

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La administración tributaria al servicio del contribuyente Carmen Zegarra Cerna

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Estrategias para la Administración Tributaria en el siglo XXI Martha Yolanda Kam Sayre

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Ca

pítulo

I Procedimientos de resolución de conflictos en la vía administrativa

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

RECLAMACIÓN TRIBUTARIA: GARANTIZANDO LA PREDICTIBILIDAD DENTRO DEL MARCO DE LA GESTIÓN DE CONOCIMIENTOS Heidi Patricia Varillas Sánchez*

I.

INTRODUCCIÓN

Nuestro ordenamiento jurídico al igual que el de diversos Estados, prevé mecanismos que garantizan superar las falencias propias de la condición humana. Todo servidor y/o funcionario público en el cumplimiento de sus funciones suele cometer errores, los cuales pueden ser muy simples o incluso generar considerable trascendencia respecto del administrado, como: interpretaciones erradas de las normas, valoración inadecuada o parcializada de los medios probatorios, falta de motivación en los actos administrativos, etc. Todos estos hechos, si bien generan efectos jurídicos, pueden ser desvirtuados por la parte afectada, por ello, surgen los medios impugnatorios como una alternativa para corregir la falibilidad de los funcionarios públicos y lograr la plena eficacia del acto administrativo. La Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, en el Título III, Capítulo II, hace referencia a los recursos 1 frente a un 1

*

Definidos como medios de defensa contra un acto de la administración, solicitados por un sujeto legitimado a efectos de que revise una resolución administrativa dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades pertinentes.

División de Reclamos de la Intendencia Regional de Junín.

acto administrativo que viole, desconozca o lesione los derechos de los administrados2; por su parte el Texto Único Ordenado del Código Tributario en su artículo 112º regula los procedimientos tributarios3 que el contribuyente puede interponer. En este contexto, nos avocamos a analizar el Procedimiento Contencioso-Tributario, específicamente en su etapa de reclamación ante la Administración Tributaria, vinculado con el principio de predictibilidad y cómo la gestión de conocimientos puede contribuir a la mejora de sistematización de los fallos de la SUNAT y evitar contradicciones en la resolución de los reclamos, por supuesto, sin que esto signifique la pérdida de análisis de cada caso concreto. II.

ACERCA DEL PROCESO DE RECLAMACIÓN ANTE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

El reclamo en el argot jurídico es conocido con otros nomen juris, como: “medio im2

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ROBLES M ORENO, Carmen del Pilar, “La reclamación en el procedimiento contencioso tributario”, en Actualidad Empresarial, Nº 192, primera quincena de octubre, Lima, 2009, p. I-7. Procedimientos tributarios: procedimiento de cobranza coactiva, procedimiento contencioso-tributario y procedimiento no contencioso.

Reclamación tributaria: Garantizando la predictibilidad dentro del marco de la gestión de conocimientos

Sumario: I. Introducción. II. Acerca del proceso de reclamación ante la Administración Tributaria. III. El principio de predictibilidad. IV. La gestión de conocimientos. 4.1. Generalidades. 4.2. Vinculación de la gestión de conocimientos con el ámbito tributario. V. Conclusiones. VI. Propuesta de mejora: wiki de reclamos.

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

pugnatorio”, oposición o revocación; se caracteriza porque se interpone ante el mismo órgano que emitió el acto administrativo que es materia de controversia, a fin de que se revalúe el asunto sometido a su pronunciamiento, porque todo administrado tiene derecho a impugnar un acto administrativo que considere lesivo a sus derechos, y la Administración tiene el deber de revisar sus propios actos. Al respecto, Fraga 4 señala que el recurso administrativo “constituye un medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales de la autoridad administrativa una revisión del propio acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo”.

Heidi Patricia Varillas Sánchez

Según apreciación de González Navarro5, “la esencia del procedimiento de recurso radica en volver a ver el procedimiento anterior, en un volver a trabajar sobre materia sobre la que ha recaído un pronunciamiento en cuanto al fondo a fin de que con este nuevo recurso se pueda depurar la exactitud o inexactitud de las conclusiones primeramente obtenidas”. En este contexto, el proceso de reclamación constituye una de las etapas del Procedimiento Contencioso Tributario y faculta al administrado a cuestionar una decisión de la Administración Tributaria 6 y a obtener la emisión de un acto administrativo que se pronuncie sobre la controversia. Así, Hernández Berenguel 7 menciona que “la interposición del recurso de reclamación da inicio al procedimiento contencioso tributario en su fase administrativa, (...) en este procedimiento, el mismo órgano que expidió el acto administrativo en virtud del cual se pretende exigir una deuda —acto que es justamente materia de impugnación a través del recurso de reclamación— resuelve en primera instancia. Vale decir, el órgano administrador actúa como juez y como parte”. Al respecto,

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Citado por GONZÁLEZ N AVARRO, Francisco, “Derecho administrativo español: el acto y el procedimiento administrativos”, en Thémis, Nº 41, segunda época, Lima, 2000, p. 81. GONZÁLEZ N AVARRO, “Derecho administrativo español: el acto y el procedimiento administrativos”, cit., p. 81. Decisión que por supuesto tiene contenido tributario. H ERNÁNDEZ BERENGUEL, Luis. “Necesidad de cambios sustanciales en el Código Tributario”, en Thémis, Nº 41, segunda época, Lima, 2000, p. 13.

la Dra. Lourdes Chau 8 asevera que, en términos generales, el contencioso tributario peruano es un procedimiento que no requiere de mayores actuaciones, su ciclo se limita a la presentación del recurso impugnativo, la actuación de pruebas y la resolución. El Título III del Código Tributario detalla las disposiciones generales sobre el proceso contencioso tributario, y de manera concreta el Capítulo II del mencionado Título desarrolla todo lo referente a la Reclamación, estipula qué órganos son competentes (así la SUNAT tiene competencia respecto de los tributos que administra) y señala expresamente que los actos reclamables son: oĺ

2ESOLUCIÊNĺDEĺDETERMINACIÊN

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2ESOLUCIONESĺ QUEĺ DETERMINANĺ LAĺ PÀRDIda de fraccionamiento de carácter general o particular.

oĺ

!CTOSĺ QUEĺ TENGANĺ RELACIÊNĺ DIRECTAĺ CONĺ la determinación de la deuda tributaria.

También precisa el plazo con el que cuenta la Administración Tributaria para resolver dichos reclamos, además detalla otras condiciones y requisitos con los que se debe cumplir en esta etapa del proceso contencioso tributario. Empero, si bien la normatividad regula claramente el aspecto legal que debemos tomar en cuenta al momento de presentar y resolver un reclamo, es oportuno examinar el lado fáctico del mismo, es decir, el derrotero de un reclamo ante la Administración Tributaria. Este itinerario se inicia con la presentación del reclamo ante mesa de partes, donde se procede a su recepción, la cual no puede

8

CHAU, Lourdes, “El procedimiento de impugnación de los actos de la administración tributaria en el Perú”, en Actualidad Empresarial, Nº 167, segunda quincena de setiembre, Lima, 2008, p. I-6.

Al respecto, el Tribunal Fiscal ha superado ya estas falencias mediante la base de datos de resoluciones emitidas por cada una de las salas, y que publica en su página web, incluso dispone la aplicación de la jurisprudencia de carácter obligatorio. III.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

EL PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD

En el acápite anterior, detallamos sucintamente el decurso de la reclamación a nivel tributario, ahora pormenorizaremos un poco más acerca del principio de predictibilidad amparado en el artículo V del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley Nº 27444) en el numeral 1.15. Este principio9 tiene sus orígenes en el derecho anglosajón (Common Law) y dentro de la doctrina del Derecho administrativo continental es conocido como el principio de seguridad jurídica o principio de certeza10. La seguridad jurídica o principio de predictibilidad encuentra su punto de apoyo en principios generales de derecho, subyace detrás de ella la idea de justicia, libertad, igualdad y demás derechos inherentes a la persona humana, entonces es lógico que la seguridad jurídica sea consustancial a todo Estado de Derecho11. Y es importante destacar que, dependiendo del momento y situación de su aplicación, surgen tres subprincipios: la “certeza ordenadora” cuando está en el proceso de creación de la ley, la “certeza jurídica” cuando dicha ley tiene vigencia pero aún no es aplicada, exigiéndose como requisito que la norma sea clara e inteligible, y la “certidumbre jurídica”, que se refiere al momento en que una autoridad aplica la norma positiva en la esfera jurídica del causante12. Al margen de los tres momentos detallados, el principio de predictibilidad se enfoca a dos aspectos puntuales: 9

10

11 12

El principio de predictibilidad es acogido por la legislación mundial. A continuación precisamos sus denominaciones en diversos idiomas: en alemán es conocido como grundsatz der rechtssicherheir; en inglés, principle of legal certainty; en español, principio de seguridad jurídica; en francés, principle de la sécurité juridique; en italiano, principio della certezza del diritto; en portugués, princípio da segurança jurídica. A LVA M ATTEUCCI, Mario, “El principio de predictibilidad y el derecho tributario”, en Análisis Tributario, vol. XIV, Nº 165, octubre, Lima, 2001, pp. 20-23. FERNÁNDEZ VÁSQUEZ, Emilio, Diccionario de derecho público, Astrea, Buenos Aires, 1981, p. 698. SOLÍS FARÍAS, Adolfo, “El principio de seguridad jurídica”, en Ábaco (Revista informativa y de opinión profesional del Colegio de Contadores Públicos de Sonora), Nº 133, mayo, [Hermosillo, México], pp. 13 y ss. Versión en línea: (consultado el 12 de noviembre del 2012).

Reclamación tributaria: Garantizando la predictibilidad dentro del marco de la gestión de conocimientos

ser negada, ya que en mérito a lo dispuesto por la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley Nº 27444) en su artículo 124.1: “Las unidades de recepción documental orientan al administrado en la presentación de sus solicitudes y formularios, quedando obligadas a recibirlos y darles ingreso para iniciar o impulsar los procedimientos, sin que en ningún caso pueda calificar, negar o diferir su admisión”. Luego de esta etapa, el escrito presentado por el contribuyente es remitido a la División de Reclamos de cada Intendencia, para proceder a la evaluación de su admisibilidad. Si se advierte que no cumple con algún requisito, se notifica al contribuyente con un requerimiento a efectos de que este proceda a subsanar las omisiones, en caso de no cumplir con lo solicitado se declara la inadmisibilidad del reclamo; de suscitarse lo contrario, se admite y luego se asigna a un resolutor para que evalúe el aspecto de fondo (y en algunos casos es este quien valora la admisibilidad), consistente en: evaluar cada uno de los argumentos del contribuyente, verificar la información del sistema informático de la Administración Tributaria, efectuar cruces de información con terceros, solicitar al contribuyente documentación (libros o registros contables), solicitar información a otras áreas o divisiones de la Administración Tributaria, incluso se encarga de la foliación del expediente, impresión de consultas y reportes, emisión y seguimiento de notificaciones, atender al contribuyente por teléfono o personalmente. En esta etapa surgen algunas falencias debido a errores que se suscitan durante la proyección de las resoluciones, si bien la SUNAT cuenta con estándares de calidad a nivel del desempeño de sus profesionales, siempre suelen cometerse algunos errores y en otros casos propiamente no hablamos de errores, sino de contradicciones en cuanto a la aplicación e interpretación normativa; casos similares dan lugar a diferentes fallos e incluso fallos antagónicos. Cada División de Reclamos está conformada por cierto número de resolutores, quienes deben reportar resultados quincenal o mensualmente, contribuyendo al cumplimiento de los indicadores institucionales; esto conlleva generalmente a preocuparse únicamente por la producción a nivel de cantidad, descuidando la calidad de las resoluciones proyectadas e incluso dejando de lado el principio de predictibilidad amparado por la Ley del Procedimiento Administrativo General.

23

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

oĺ

#REARĺLASĺBASESĺPARAĺGENERARĺCONFIANZAĺ en los administrados frente a las actuaciones de la Administración Pública.

oĺ

2EDUCIRĺ LOSĺ NIVELESĺ DEĺ CORRUPCIÊN ĺ PORque al publicarse los lineamientos, la discrecionalidad se reduce debido a que los administrados conocen de antemano la posible respuesta por parte de la Administración Pública.

Lo expuesto nos conduce a establecer que la Administración Pública no puede tener dos pronunciamientos totalmente antagónicos frente a casos idénticos, en los cuales se presentan los mismos argumentos y por supuesto se debe aplicar la misma normatividad e interpretación.

Heidi Patricia Varillas Sánchez

Conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General Peruana, por el principio de predictibilidad, el administrado es capaz de percibir o conocer con cierta capacidad de predicción la posible solución o resultado que ofrece la Administración frente a la resolución de un caso concreto, permitiendo esto al administrado decidir si inicia o no un determinado procedimiento (previa evaluación costo-beneficio que pueda obtener).

24

Como ya precisamos, el Tribunal Fiscal, como máxima instancia a nivel administrativo, aplica el principio de predictibilidad en toda su magnitud, siendo facultado por el Código Tributario, mediante su artículo 154º, a establecer la jurisprudencia de observancia obligatoria. En el caso de la Administración Tributaria - SUNAT, debería también aplicarse el principio de predictibilidad, pero como mencionamos eso no suele ocurrir, porque, debido a la necesidad de cumplir con determinados indicadores, los resolutores únicamente se preocupan por proyectar la mayor cantidad de resoluciones, efectuando un análisis muy somero o superficial del objeto de la reclamación e incluso muchas veces no tienen la atingencia de verificar los fallos del Tribunal Fiscal, generando esto, posteriormente, la nulidad de resoluciones apeladas así como la exigencia de emitir nuevos fallos. Este análisis no constituye una crítica destructiva a la Administración Tributaria, sino por el contrario, debe tomarse como una crítica constructiva, que nos enfoque una visión de superar las falencias con las que contamos, a efectos de cumplir con los derechos que le asisten a los administrados, como el consignado en el artículo 92º literal p) del TUO del Código

Tributario: “Los deudores tributarios tienen derecho a tener un servicio eficiente de la Administración (...)”; en consecuencia, aplicando esto a la reclamación tributaria, debemos entender que a todo contribuyente le asiste tener la garantía de que su caso será analizado y resuelto siguiendo determinados estándares de predictibilidad que conllevarán a una mejor calidad de resoluciones, evitando contradicciones y apelaciones innecesarias. Por otro lado, es frecuente escuchar críticas de muchos abogados y contadores, quienes suelen aseverar que los resolutores de las Divisiones de Reclamos efectúan un trabajo mediocre porque se mecanizan en la utilización de plantillas de resoluciones, las cuales ni siquiera son adaptadas correctamente al caso concreto materia de reclamación y por ello esperan apelar al Tribunal Fiscal, a efectos de que este ordene emitir nuevo fallo. Esta posición es un desacierto respecto del trabajo de un resolutor de reclamos, sin embargo, para cambiar está visión tergiversada de la realidad es indispensable demostrar la preponderancia de la aplicación del principio de predictibilidad (entendido en toda su magnificencia como “seguridad jurídica”), propuesta que se alcanzará mediante la aplicación de la gestión de conocimientos, que en el siguiente acápite detallaremos. LA GESTIÓN DE CONOCIMIENTOS13

IV. 4.1.

Generalidades

Indudablemente, el conocimiento es coexistente a la humanidad; y su transferencia ha existido siempre, inicialmente de forma empírica y posteriormente ha ido adaptándose al surgimiento de organizaciones, verbigracia: se transfiere el conocimiento por medio de discusiones, sesiones, reuniones de reflexión, tertulias, etc.; y de una manera más formal a través del aprendizaje y los programas de capacitación; hoy en día, dicha transferencia se concreta por medios virtuales, como: los intranets y wikis. Esta transferencia de información permite el surgimiento de la “gestión del conocimientos” (abarcando perspectivas tácticas y operativas), es más detallada que la gestión de capital intelectual y se centra en la forma de dar a conocer y administrar las actividades relacionadas con el conocimiento: como su creación, captura, transformación y uso. Su función es planificar, implementar y controlar 13

Término derivado del inglés Knowledge Management.

En términos genéricos, es un concepto aplicado a las organizaciones que se basa en herramientas y técnicas diseñadas para preservar la disponibilidad de la información producida por los individuos y facilitar la toma de decisiones, codificando así el conocimiento en forma digital. A nivel práctico, la gestión de conocimientos propone obtener una ventaja competitiva que se concreta con el mejoramiento o aprendizaje más rápido y la creación de nuevo conocimiento, pero para lograr esto se requiere una memoria corporativa (corporate memory) entendida como el cuerpo total de datos, información y conocimientos requeridos necesarios para conocer los objetivos estratégicos de una organización. Por su parte, el psicólogo Guido Demicheli15 precisa que la gestión del conocimiento es una versión más evolucionada, conceptualizada, tecnificada y epistemológicamente aceptable, de una proposición de los años 30: “Escuela de Administración con foco en las Relaciones Humanas”. Respecto de la incidencia actual de la gestión de conocimientos en las organizaciones, destaca que solo cuando las organizaciones aprenden a aprender se transforman en organizaciones inteligentes, es decir, instituciones que aprenden permanentemente y que mediante ese aprendizaje se adapta de manera constante y fluida a los diversos entornos cambiantes de los que forma parte. Así mismo, este autor nos muestra el ciclo de la gestión del conocimiento:

Compartir Aplicar

Crear

Almacenar

Identificar

Organizar

Capturar Adaptar

14

15

WIIG, K., “Integrating Intellectual Capital and Knowledge Management”, en Long Range Planning, vol. 30, Nº 3, Viena, 1997, pp. 399-405. DEMICHELI, Guido M., “Gestión del conocimiento y organizaciones inteligentes”. Versión en línea: (consultado el 8 de febrero de 2012).

4.2.

Vinculación de la gestión de conocimientos con el ámbito tributario

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

El conocimiento es la máxima creación humana producto de un proceso de abstracción que ha ido perfeccionándose con el decurso del tiempo y contribuye al desarrollo constante de nuestra sociedad, amparado en la necesidad de organización. Activo intangible de competencia individual

Activo intangible de estructura interna

Activo intangible de estructura externa

- Cúmulo de experiencia adquirida. - Habilidades utilizadas en el desempeño diario. - Conocimientos teóricos y prácticos. - Capital humano.

- Carácter organizacional. - Procedimientos y metodologías de trabajo. - Sistemas de dirección y gestión. - Cultura empresarial.

- Cartera de clientes o personas que reciben el servicio. - Signos distintivos. - Convenios de cooperación. - Marcas comerciales.

Hoy en día, nuestras organizaciones 16 reconocen la importancia del conocimiento y por ello destacan a los activos intangibles, que se clasifican en: Propiamente el conocimiento se encuentra inmerso en el activo intangible de competencia individual y es este el objeto de protección por parte de la gestión de conocimientos. Al respecto, Alva Matteucci precisa que, en el ámbito tributario, el conocimiento se presenta bajo dos formas: el conocimiento explícito, dado por el conocimiento transmitido por cierto orden y dentro de una estructura (formatos, manuales, reglamento de organizaciones, reglamento de funciones, directivas, programas informáticos, etc.) y el conocimiento tácito o conocido comúnmente como la “experiencia” de cada trabajador en mérito a su desempeño profesional y estudios realizados, así como la aprehensión que ha logrado de la cultura organizacional donde se ha desenvuelto (la forma de administrar una oficina o al personal, razonamiento jurídico y legal, forma de organizar operativos, análisis fáctico legal para resolver un recurso de reclamación, etc.). Por supuesto, producto de la interacción entre los profesionales de determinada área se logra que el conocimiento tácito se exteriorice y manifieste como conocimiento explícito. 16

A LVA M ATTEUCCI, Mario, “Knowledge Management y Administración Tributaria: apuntes sobre la gestión del conocimiento”, en Análisis Tributario, vol. XIV, Nº 160, mayo, Lima, 2001.

Reclamación tributaria: Garantizando la predictibilidad dentro del marco de la gestión de conocimientos

todas las actividades relacionadas con el conocimiento y los programas requeridos para la administración efectiva del capital intelectual14.

25

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

En términos generales, el ámbito tributario no es ajeno a la gestión de conocimientos, un claro ejemplo de ello es la Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente de la SUNAT17, la cual aplica la gestión de conocimientos como un elemento de soporte estratégico, incidiendo en el modelo de desarrollo organizacional y que está apostando actualmente por tres proyectos: gestión de conocimiento en la central de consultas, comunidad de servicios al contribuyente y la

orientación tributaria al ciudadano en web 2.0. A nivel comparado, muchos países en aras de modernizar sus órganos estatales vienen aplicando satisfactoriamente la gestión del conocimientos, como concreción de la importancia que se da al capital humano; por ejemplo, en España la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía aplica la gestión de conocimientos al ámbito tributario y detalla el siguiente esquema:

1. GENERAR

11. EXPURGAR - DESTRUIR

Seleccionar el conocimiento: documentos

Seleccionar el conocimiento: documentos

10. TRATAR

2. ALMACENAR - ARCHIVAR

Guardar – Archivo Temporal

Digitalizar

3. INTEGRAR

9. ORGANIZAR

Estandarizar la interoperabilidad int – ext

Contextualizar, Describir

8. PERSONALIZAR - ASEGURAR

4. PUBLICAR

Heidi Patricia Varillas Sánchez

Asignar roles en el proceso documental

7. RECUPERAR

Buscar – Filtrar - Disponibilidad

17

26

Editar – Aprobar - Visualizar

6. REVISAR

Actualizar - Mejora

5. DISTRIBUIR

Extender el conocimiento

N ARRO F ORNO, Luis Enrique (Intendente Nacional de Servicios al Contribuyente de SUNAT), “Entrevista”, en Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Gestión del Conocimiento, Nº 3, Primer Semestre, 2012

FLUJOGRAMA DEL PROCEDIMIENTO

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Aplican la Gestión de Conocimientos

Compartir Aplicar

Crear

Almacenar Identificar

Organizar Capturar

Resolutores de las Divisiones de Reclamos de la SUNAT

Adaptar

Todo esto se concreta, en la creación de la WIKI DE RECLAMOS

CONCLUSIONES

1.

La reclamación tributaria es una de las etapas del Procedimiento Contencioso Tributario y faculta al administrado a cuestionar una decisión de la Administración Tributaria.

2.

Existen algunas falencias en cuanto a las resoluciones que resuelven los reclamos.

3.

El principio de predictibilidad es consustancial a todo Estado de Derecho y garantiza a los administrados que casos o controversias similares obtendrán el mismo fallo.

4.

La gestión de conocimientos tiene como propósito organizar coordina y sistemáticamente todos los conocimientos obtenidos y que se obtendrán en determinada organización, garantizando así la actualización constante de la información y estableciendo criterios estandarizados frente a determinadas situaciones.

5.

El ámbito tributario no es ajeno a la

aplicación de la gestión de conocimientos, por ello proponemos su aplicación a la reclamación tributaria mediante la creación de la wiki de reclamos. VI.

PROPUESTA DE MEJORA: WIKI DE RECLAMOS

Si bien en la Administración Pública solemos resistirnos a los cambios tecnológicos, debemos comprender que su uso y aplicación no solo nos facilitarán el trabajo, sino que permitirán elevar nuestro nivel de competitividad (situación que debemos afianzar, asumiendo que hoy en día la SUNAT es una de las pocas instituciones públicas que se rige por el ISO 9001 - ISO de Calidad); en consecuencia, el conocimiento adquirido durante años en las diversas divisiones de reclamos no puede permanecer oculto, desorganizado e incluso olvidado. Debemos y tenemos que rescatar el talento creativo y analítico de los resolutores, buscar concretar la innovación organizativa, adaptarnos al nuevo marco laboral que exige velocidad, interactividad, simultaneidad, virtualidad,

Reclamación tributaria: Garantizando la predictibilidad dentro del marco de la gestión de conocimientos

V.

Garantizando así el principio de predictibilidad

27

Heidi Patricia Varillas Sánchez

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

formación autodirigida 18 y por supuesto garantizar la predictibilidad o seguridad jurídica como máxima concreción del respeto de los derechos fundamentales que le asisten al administrado.17 Por otro lado, es necesario romper ciertos esquemas tradicionales que afectan o limitan la aplicación eficiente de la gestión de conocimientos. Al respecto, Enrique Olivares Larriega19 (líder del proyecto de gestión de conocimiento del área de servicios de la SUNAT) precisa que surgen tres problemas básicos: el primero originado en la cultura organizacional —el temor o rechazo a compartir—, porque se tiene la errada idea de que el transmitir a otro colaborador nuestra experiencia y conocimiento nos hace perder competitividad frente a los demás. El segundo problema resulta de la creencia de que la información y el conocimiento son activos que requieren ser conservados y utilizados solo por el área que los genera (actitud posesiva y egoísta). Finalmente, el tercer problema reside en la creencia de que la sola aplicación de las Tecnologías de Información resuelven por sí mismas las situaciones, dejando de lado la madurez del desarrollo organizacional que requiere toda entidad gubernamental. Indudablemente, las divisiones de reclamos no son ajenas a estos tres problemas. Sin embargo, es momento de iniciar la aplicación de la gestión de conocimientos, quizá al principio surjan estos u otros inconvenientes, que irán superándose progresivamente, pero si nunca iniciamos el cambio, seguiremos actuando a la deriva, emitiendo resoluciones con razonamientos y análisis contradictorios e incrementado el número de resoluciones nulas (devueltas por el Tribunal Fiscal por insubsistencia o revocación de fallo). 18 En mérito a lo expuesto, planteamos como una forma de mejora en la reclamación tributaria, garantizando la predictibilidad dentro del marco de la gestión de conocimientos, la implantación de una wiki de reclamos, superando así el problema actual que tenemos de dispersión de información y proyectos de resoluciones, los cuales generalmente

18

19

28

P LAZ L ANDAETA, Reinaldo, “Nuevas competencias para la gestión del conocimiento”, en Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Gestión del Conocimiento, Nº 2, Segundo Semestre, 2011. O LIVARES L ARRIEGA, Enrique Eduardo, “La gestión del conocimiento y la cultura organizacional”, en Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Gestión del Conocimiento, Nº 3, Primer Semestre, 2012.

aplican diversos criterios frente a un mismo caso (afectando así la predictibilidad). Con la implementación de esta wiki, entendida como una colección de páginas web relacionadas entre sí por medio de hipervínculos, superaremos el problema de hallar normas y resoluciones dispersas en diversas carpetas y archivos; pudiendo así los resolutores tener acceso a información planteada en un lenguaje adecuado a su temática (utilización de términos jurídicos, contables, tributarios, administrativos y constitucionales), encontrando flujogramas del proceso de reclamación donde se detalla acerca de la resolución de impugnaciones sobre órdenes de pago, resoluciones de multa, cierres, comiso de bienes, devoluciones, cumplimiento de RTF, entre otros; solo así se logrará concentrar en una sola fuente toda la información vinculada a la reclamación tributaria, garantizándose así una unidad de criterios y actualización constante de la información. Por supuesto, esta wiki no deja de lado la experiencia de los profesionales, es decir, no se limita a compilar solo aspectos normativos, sino por el contrario, acoge los juicios, razonamientos e interpretaciones producto de análisis individuales o de sesiones de discusión grupales, recogiendo así la pericia de expertos en la materia.

Normativa actualizada Definiciones jurídicas, contables, tributarias, administrativas WIKI de Reclamos

Flujogramas de las reclamaciones Documentos que detallan los criterios de interpretación frente a casos determinados Modelos de proyectos de resoluciones

La actualización de esta wiki de reclamos sería constante y se daría gracias a los aportes de los resolutores, porque este elemento web se retroalimentaría con las sugerencias de los propios usuarios; empero, siempre sería necesario establecer equipos de análisis que controlen y coordinen todas las propuestas planteadas. Por ejemplo, un equipo de análisis estaría conformado por todos los jefes de las diversas divisiones de reclamos a nivel nacional, quienes actuarían como un filtro de calidad y sesionarían cada cierto periodo a efectos de arribar a un criterio común, el cual debe plasmarse posterior-

mente en la wiki. Indudablemente, tal como detalla María Vanesa Dabin 20 la wiki y las

estrategias de la gestión del conocimientos deben presentar la siguiente interacción:

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

1. Conocimiento experto

2. Gestión de contenidos

6. Inteligencia organizativa

WIKI 5. Aprendizaje organizativo

3. Aprendizaje individual

4. Comunicación

ayudará en el cumplimiento de los indicadores institucionales, aunado al respeto de los derechos que le asisten a los administrados.

Reclamación tributaria: Garantizando la predictibilidad dentro del marco de la gestión de conocimientos

Finalmente, concluimos que esta propuesta de creación de la wiki de reclamos contribuirá a la mejora de la reclamación tributaria y

20

DABIN, María Vanesa, “Las wikis como herramienta para la gestión del conocimiento”, en Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Gestión del Conocimiento, Nº 1, Primer Semestre, 2011.

29

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

PROPUESTA DE REFORMA DEL PROCEDIMIENTO NO CONTENCIOSO DEL REGISTRO DE ENTIDADES EXONERADAS DEL IMPUESTO A LA RENTA

Sumario: I. Introducción. II. De la naturaleza jurídica y base legal aplicable para la inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta. 2.1. Definición y naturaleza jurídica de la asociación civil. 2.2. Base legal aplicable a las entidades exoneradas del Impuesto a la Renta. III. Análisis del Registro de Entidades Exoneradas: mejorando el proceso. 3.1. Análisis de los requisitos formales. 3.2. Análisis de los requisitos sustanciales. 3.2.1. Supuesto de exoneración del inciso a) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta. 3.2.2. Supuesto de exoneración del inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta. a) Exclusividad de los fines. b) Que no exista distribución directa ni indirectamente entre los asociados de las rentas de la asociación civil. c) El destino del patrimonio en caso de disolución IV. Conclusiones. V. Propuesta de mejora. VI. Bibliografía.

A mis padres: de quienes aprendí a tener metas. A mis hijos: en quienes hallé la fuerza para lograrlas.

I.

INTRODUCCIÓN

A lo largo del tiempo, la doctrina y la legislación han definido a la asociación civil como aquella entidad nacida por voluntad de los particulares que se caracteriza por la ausencia del ánimo lucrativo. Esta carencia se traduce en términos prácticos en la imposibilidad, a lo largo de su existencia, de obtener algún tipo de utilidad o ganancia en beneficio de sus miembros y de terceros vinculados a esta, en atención a su misión final que es la consecución de fines altruistas que aspiran a construir una sociedad más equitativa y solidaria. En este contexto, resulta muy importante diferenciar los fines y objetivos que toda asociación civil se plantea al momento de su constitución, de las actividades o medios que desarrollará para la consecución de los primeros, ello en razón a que si bien la Ley *

del Impuesto a la Renta establece determinados requisitos para que califiquen como Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta y puedan inscribirse en su respectivo registro, esa misma legislación no impide ni limita el desarrollo de actividades o medios de diverso índole, inclusive mercantil, para la generación de rentas o ingresos que posibiliten el logro de los fines y objetivos que cada asociación civil se propone lograr. Por otra parte, resulta interesante señalar que el Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI informó que en el Perú existen más de treinta mil instituciones sin fines de lucro registradas ante la Superintendencia Nacional de Aduanas y Tributos Internos - SUNAT, que comprenden: fundaciones, asociaciones civiles, colegios profesionales, partidos políticos, sindicatos, etc. Asimismo, el INEI ha señalado, entre otros casos, que de esta cifra el 92% corresponde

Profesional III de la División de Procedimientos no Contenciosos Vinculados a Servicios de la Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente.

Propuesta de reforma del procedimiento no contencioso del Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta

Gladys Alicia Córdova Huamán de Ponce*

31

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

a asociaciones civiles y solo el 1% a fundaciones1.

Gladys Alicia Córdova Huamán de Ponce

En consecuencia, la principal entidad que integra el Registro de Entidades Exoneradas al Impuesto a la Renta es la asociación civil, cuya naturaleza jurídica y legislación aplicable será materia de estudio del primer capítulo del presente trabajo; asimismo, se realizará un análisis de los requisitos formales y sustanciales necesarios para lograr la inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas al Impuesto a la Renta, para finalmente proponer mejoras al proceso y legislación aplicable a las asociaciones civiles y demás entidades no lucrativas que forman parte del citado registro, y para optimizar la verificación de la aplicación de los ingresos y rentas que estas puedan generar para el logro de los fines y objetivos de su creación, a lo largo de su existencia e inclusive con motivo de su disolución. Además, es necesario un óptimo control de aquellas entidades que son beneficiadas con el tratamiento exoneratorio del Impuesto a la Renta, para desvirtuar la posibilidad de que los diversos agentes económicos pretendan obtener beneficios que no les son aplicables, ello dentro del objetivo general de mejorar el marco jurídico para elevar los niveles de recaudación. De igual manera aun cuando los entes que integran el Registro de Entidades Exoneradas al Impuesto a la Renta no representan ingresos fiscales por el citado impuesto, estas participan del 1.7% del Producto Bruto Interno (PBI) y del 4.1% de las remuneraciones pagadas en el país2. El presente trabajo describe el procedimiento establecido en la legislación actual para pertenecer al Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta y plantea propuestas normativas para mejorar el procedimiento existente; también aspira colaborar en el objetivo de lograr que este registro se encuentre unificado y actualizado, de forma tal que permita a los contribuyentes y público en general —a través del Portal de la SUNAT— el acceso rápido y confiable al mismo, cumpliendo con el principio de publicidad que le es inherente a su naturaleza registral.

1

32

2

Según el INEI, en el Perú existen más de 180.000 instituciones sin fines de lucro. Véase: (Nota de prensa Nº 013, enero 2012). Loc. cit.

II.

DE LA NATURALEZA JURÍDICA Y BASE LEGAL APLICABLE PARA LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO DE ENTIDADES EXONERADAS DEL IMPUESTO A LA RENTA

Considerando que las asociaciones civiles representan una amplia mayoría dentro del grupo de entidades conocidas como el “Tercer Sector” y que forman el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, el presente capítulo busca analizar la naturaleza jurídica de estas entidades y el tratamiento que la legislación vigente les otorga. 2.1. Definición y naturaleza jurídica de la asociación civil El Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual define a la asociación civil como aquella que está “regida por la ley de asociaciones, destinada a los organismos colectivos sin fines de lucro. Más estrictamente la que no es religiosa (como una orden de cualquier religión), ni profesional (como un sindicato), ni oficial (la creada o sostenida por el poder público); o sea la de índole cultural, artístico, científico, deportivo, altruista”. Asimismo, el Diccionario Empresarial 3 (2000) define que la asociación civil se origina cuando varios accionistas se reúnen de manera que no sea transitoria para realizar un fin común, que no esté prohibido y que no tenga carácter económico. En ese sentido, las definiciones planteadas inciden en la característica de considerar que la asociación civil carece de ánimo de lucro, con lo cual enmarcan su naturaleza, pero adolecen de indicar cuál es su esencia, al no señalar qué es aquello que caracteriza a una asociación civil. Al respecto, debe considerarse que lo esencial en estas entidades es la orientación de la finalidad de su creación y existencia a la generación del bien común, como ideal que toda sociedad debe resguardar y proteger. Dicho bien puede encontrarse orientado a nivel de un grupo determinado de personas naturales y/o jurídicas, tal es el caso de una asociación de profesionales que persiguen fines gremiales, u orientarse hacia el bien común de la colectividad en general, como 3

A PAZA M EZA, Mario y Q UISPE R AMOS, Rosario, Diccionario empresarial, 22ª ed., Instituto Pacífico, Lima, 2000.

En la legislación comparada encontramos diversos tratamientos aplicables al tema de las asociaciones civiles, por ejemplo, en el Sistema de la Unidad en Inglaterra, no existen normas específicas para las asociaciones sin fines lucrativos, las que son creadas y registradas como sociedades de responsabilidad limitada; en el Sistema de la Dualidad vigente en España, Bélgica y Francia, la legislación opone fundamentalmente los conceptos de asociación y sociedad. De otro lado, se han dictado leyes especiales para la asociación y el sistema tripartito propio de la legislación germánica y suiza, donde se legisla sobre la asociación civil y sociedad civil en sus respectivos códigos civiles, distinguiéndose: la asociación y la sociedad de fin ideal, de asociación de fin económico, forman parte de estas últimas: las cooperativas inscritas y asociaciones de seguros mutuos. Sin embargo, en el sistema civil argentino a las asociaciones se le otorga diversos significados: en el más extenso, que equivale al concepto genérico, las asociaciones abarcarían todos los entes de derecho de carácter corporativo, lo que nosotros conocemos como sociedades, donde quedan excluidas del concepto solamente las fundaciones. De otro lado, se usa además este término como un sinónimo de sociedad, en las disposiciones sobre personalidad jurídica, y también existen las llamadas simples asociaciones, caracterizadas por su finalidad no lucrativa. Por otra parte, el Diccionario de la Lengua Española4 define el lucro como “la ganancia o provecho que se saca de algo”; y lo lucrativo como aquello que “produce utilidad o ganancia”. Desde esa definición, cuando las diversas concepciones señalan que una asociación civil es una entidad creada sin ánimo de lucro, lo que se logra es delimitar los fines que esta podría tener; es decir, se establece que podría perseguir cualquier fin siempre que no tenga carácter lucrativo. En atención a lo expuesto, y considerando la legítima aspiración de lograr el bien común, que deja de lado el interés de los particulares, la Constitución Política del Perú en el numeral 13 del artículo 2º enuncia como de-

4

Diccionario de la lengua española, 22ª ed., Espasa Calpe, Madrid, 2001.

recho fundamental de todo ciudadano: “El asociarse y constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a Ley. No pueden ser disueltas por resolución administrativa.” Por tanto, el derecho ciudadano de asociarse libremente no solamente debe ser reconocido por el Estado, sino que —al perseguir fines altruistas que propugnan el bien común— debe ser protegido y promovido por este, sin desmedro de los beneficios tributarios que se les otorguen, entre los que se encuentra la exoneración al Impuesto a la Renta, por cuyo motivo es de fundamental importancia que se encuentren sujetos a un óptimo sistema de control y fiscalización posterior que verifique el verdadero cumplimiento de los fines altruistas que la asociación civil persigue, y que sancione el uso inadecuado de las rentas e ingresos que generen a favor del interés de los particulares, lo cual constituye un ilícito legal y podría generar competencia desleal entre los diversos agentes económicos. En ese contexto, resulta necesario analizar la legislación vigente que sustenta el beneficio de exoneración del Impuesto a la Renta aplicable a las asociaciones civiles y otras entidades sin fines de lucro, materia del siguiente acápite. 2.2. Base legal aplicable a las entidades exoneradas del Impuesto a la Renta Al respecto, el artículo 80º del Título II de la Sección Segunda del Código Civil define a la asociación civil como: “Una organización estable de personas naturales o jurídicas, o de ambas, que a través de una actividad común persigue un fin no lucrativo”. De lo señalado en el párrafo precedente, podemos apreciar que la asociación civil está formada por la libre voluntad de las personas naturales y/o jurídicas, entre las que se crea y desarrolla un vínculo asociativo común para compartir una actividad; es decir, que el objeto social de esta entidad puede ser de mutuo interés de los integrantes de la entidad asociativa o del beneficio de la colectividad en general, con la condición sine qua non de que su finalidad sea no lucrativa. Por tanto, no es factible la posibilidad de la distribución entre sus asociados de las rentas o de los ingresos que por el desarrollo de las actividades se pudieran generar.

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Propuesta de reforma del procedimiento no contencioso del Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta

es el caso de las entidades orientadas hacia el logro de fines de asistencia social.

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Tal es el caso de las asociaciones civiles con fines gremiales integradas por profesionales, donde sus fines se orientan hacia el beneficio de los integrantes de la organización en su conjunto, pero que carecen del ánimo de enriquecimiento patrimonial de cada uno de estos y que naturalmente caracteriza a otras formas societarias, como la sociedad civil, que encontrándose igualmente integrada por profesionales, se orienta hacia el logro de fines lucrativos que benefician válidamente a cada uno de sus participantes.

Gladys Alicia Córdova Huamán de Ponce

Al respecto, el inciso a) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta de la Ley del Impuesto a la Renta establece el beneficio de exoneración para las rentas que generen las sociedades o instituciones religiosas, en tanto que se destinen a la realización de sus fines específicos en el país. Por su parte, el numeral 2 del inciso b) del artículo 8º del Reglamento del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta señala que las entidades de auxilio mutuo, sociedades o instituciones religiosas y asociaciones, a efectos de su inscripción en la SUNAT, deberán acompañar el testimonio o copia simple del instrumento de constitución inscrito en los Registros Públicos. Asimismo, el inciso b) del artículo 19º de la Ley del Impuesto a la Renta5 establece que se encuentran exoneradas hasta el 31 de diciembre de 2012 “las rentas de fundaciones afectas y de asociaciones sin fines de lucro cuyo instrumento de constitución comprenda exclusivamente, alguno o varios de los siguientes fines: beneficencia, asistencia social, educación, cultural, científica, artística, literaria, deportiva, política, gremiales y/o de vivienda; siempre que destinen sus rentas a sus fines específicos en el país; no las distribuyan, directa o indirectamente, entre los asociados y que en sus estatutos esté previsto que su patrimonio se destinará, en caso de disolución, a cualquiera de los fines antes mencionados”. Por otra parte, el inciso d) del artículo 18º de la Ley del Impuesto a la Renta establece que no son sujetos pasivos del Impuesto a la Renta, las entidades de auxilio mutuo.

Al respecto, el punto 2.1 del numeral 2 del inciso b) del artículo 8º del Reglamento de la Ley del Impuesto a la Renta y el Procedimiento Nº 38 de la Sección I: Procedimientos Tributos Internos del Anexo adjunto al Decreto Supremo Nº 057-2009-EF - Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria establece que tratándose de fundaciones inafectas, entidades de auxilio mutuo y sociedades o instituciones religiosas, la inscripción en la SUNAT deberá ser actualizada cada vez que se modifiquen los estatutos en lo referente a los fines de la entidad, para tal efecto deberán presentar solicitud de actualización en el Registro de Entidades Inafectas al Impuesto a la Renta, firmada por el titular o representante legal acreditado en el RUC y exhibir el original y presentar fotocopia simple de todos los instrumentos de modificación correspondientes, debidamente inscritos en los Registros Públicos; y presentar fotocopia simple de la ficha de inscripción o partida registral, con una antigüedad no mayor a treinta (30) días calendario. Finalmente, es necesario señalar que en el punto i) del numeral 1.2 del inciso b) del artículo 8º del Reglamento del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta 6 se señala que en el caso de las instituciones religiosas y asociaciones, deberán exhibir el original y presentar fotocopia simple del instrumento de constitución, sus modificatorias y aclaratorias posteriores, así como del estatuto correspondiente, de ser el caso, y sus modificatorias y aclaratorias posteriores, inscritos en los Registros Públicos, también deberán presentar fotocopia simple de la ficha de inscripción o partida registral, o acreditar la vigencia de la inscripción en el Registro de Entidades e Instituciones de Cooperación Técnica Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores, según corresponda, con una antigüedad no mayor a treinta (30) días calendario. Por otro lado, en el Procedimiento Nº 35 de la Sección I: Procedimientos Tributos Internos del Anexo adjunto al Decreto Supremo Nº 057-2009-EF - Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, se indica el método que 6

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5

Cuyo encabezado fue sustituido por el artículo 1º de la Ley Nº 29820 del 28.12.2011, vigente desde el 01.01.2012.

Inciso conforme a la modificación efectuada por el artículo 5º del Decreto Supremo Nº 219-2007-EF, publicado el 31.12.2007.

Enunciado el marco normativo aplicable a las asociaciones civiles y demás entidades no lucrativas, en el Capítulo II del presente trabajo se realizará un análisis respecto de los requisitos sustanciales para gozar de la exoneración del Impuesto en el supuesto previsto en el precitado inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta. III.

ANÁLISIS DEL REGISTRO DE ENTIDADES EXONERADAS: MEJORANDO EL PROCESO

3.1. Análisis de los requisitos formales Las asociaciones civiles y demás entidades no lucrativas, antes de solicitar su inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, deberán cumplir una serie de obligaciones formales que pasaremos a mencionar de manera referencial. Al respecto, entre las principales obligaciones formales de las asociaciones civiles y demás entidades no lucrativas se encuentran: la inscripción en el Registro Único del Contribuyente - RUC, la emisión de comprobantes de pago, (caso de las boletas de venta, facturas, etc.), la obligación de llevar libros y registros contables y la obligación de realizar declaraciones juradas. Asimismo, cabe indicar que la Resolución de Superintendencia Nº 094-96/SUNAT7 establece que en el caso de las asociaciones civiles y demás entidades sin fines de lucro a que se refiere el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta, se encuentran exceptuadas de presentar la declaración jurada mensual de los pagos a cuenta del Impuesto a la Renta; en consecuencia, las entidades incursas en el ámbito de aplicación del citado dispositivo solo se encontrarán obligadas a presentar la Declaración Jurada Anual del Impuesto a la Renta, esto a diferencia de otros tipos de personas jurídicas sujetas al citado impuesto. Respecto de la inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Ren7

Publicada el 22.11.1996.

ta, se encuentra recogido en el Procedimiento Nº 35 de la Sección I: Procedimientos Tributos Internos del Anexo adjunto al Decreto Supremo Nº 057-2009-EF - Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, el cual establece los requisitos para la inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, que debe cumplir con determinados requisitos formales que son presupuestos necesarios para luego proceder a evaluar si la entidad solicitante califica o no para ser inscrita en el citado registro de conformidad con lo previsto en el inciso b) del artículo 19º de la Ley Impuesto a la Renta. Cabe indicar que a diferencia del Recurso de Reclamación, donde el artículo 137º del Código Tributario establece una Etapa de Admisibilidad con un plazo para la evaluación, en el caso del Procedimiento no Contencioso de Inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas de la Ley del Impuesto a la Renta no se ha establecido un plazo para la evaluación de los requisitos de admisibilidad, siendo que el artículo 162º del referido código señala un plazo en general, por todo el proceso no contencioso, no mayor a 45 días hábiles. En este punto, se considera que el establecimiento de un plazo de admisibilidad para la evaluación de las solicitudes no contenciosas facilitaría este proceso y permitiría dar por concluida la etapa de admisibilidad en plazos menores al establecido en la norma. Considerando que el Código Tributario no establece una etapa de admisibilidad para procedimientos no contenciosos, dentro de los que se encuentra la inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, aun cuando la revisión de sus requisitos formales reviste fundamental importancia para optimizar el proceso de evaluación de la solicitud, se debe normar una etapa sumaria de admisibilidad, que no deberá ser mayor a 15 días hábiles, tiempo prudencial para que el contribuyente subsane las omisiones formales detectadas. En este contexto, los requisitos de admisibilidad de toda solicitud de inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, conforme el Procedimiento Nº 35 de la Sección I: Procedimientos Tributos Internos del Anexo adjunto al Decreto

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toda asociación y demás entidades no lucrativas deberán seguir para estar inscritas en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta.

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Gladys Alicia Córdova Huamán de Ponce

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Supremo Nº 057-2009-EF - Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, son: 1.

Evaluación del poder vigente del representante legal, conforme lo establecido en el artículo 23º del Código Tributario.

2.

Presentación de las Escrituras Públicas de Constitución, Aclaratorias y/o Modificatorias, debidamente inscritas en los Registros Públicos.

3.

Partida Registral completa y actualizada.

En el caso de que el contribuyente no cumpla con los requisitos de admisibilidad que establece el Procedimiento Nº 35 del TUPA de la SUNAT, este deberá ser requerido para que subsane las omisiones detectadas, atendiendo a que, en el caso del poder del representante legal, se debe acreditar la respectiva representación en el plazo de 15 días hábiles, conforme lo establecido en el artículo 23º del Código Tributario y que, en el caso de los requisitos referidos a la presentación de las Escrituras Públicas y/o Partida Registral, el plazo es de 2 días hábiles. En consecuencia, a efectos de agilizar el procedimiento de evaluación de los requisitos de admisibilidad del procedimiento no contencioso de inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, se considera necesario establecer normativamente un plazo de admisibilidad que permita precluir el procedimiento a evaluar acortando los plazos de resolución de las solicitudes. Por su parte, para agilizar el proceso de notificación de los requerimientos de admisibilidad y atendiendo a que se trata de la notificación de actos de la Administración Tributaria que no inciden en forma directa sobre la determinación de la obligación tributaria por su naturaleza no lucrativa, se considera necesario utilizar de manera prioritaria la notificación por medio de sistemas de comunicación electrónicos u otro medio aprobado por la SUNAT, conforme establece el inciso b) del artículo 104º del Código Tributario y, en defecto de esta forma de notificación, deberían utilizarse las otras formas que establece el artículo 104º del Código Tributario. De otro lado, es importante anotar que la evaluación de los requisitos formales de la solicitud de inscripción en el Registro de En-

tidades Exoneradas del Impuesto a la Renta deberá atender además de los requisitos establecidos en el Procedimiento Nº 35 del TUPA de la SUNAT, la normativa contemplada en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, lo cual resulta tangible en la casuística. Por ejemplo: en el caso de la evaluación de la Partida Registral, el TUPA de la SUNAT señala que esta deberá presentarse en forma completa y actualizada, con una antigüedad mayor a treinta días hábiles, en atención al artículo 40º de la Ley del Procedimiento Administrativo General. La Administración Tributaria no debe solicitar documentación que esta posea o deba poseer en virtud de algún trámite realizado anteriormente por el administrado, de tal forma que si la Administración Tributaria cuenta con esta documentación, aun en el caso de parte de esta, es decir, en el caso de una Partida Registral parcial, esta no deberá solicitarse, sino solo respecto de los folios que no han sido presentados con anterioridad. Entonces, la presentación de la Partida Registral completa a la que hace referencia el TUPA debe ser aplicable para las nuevas inscripciones, no resultando obligatorio que se presenten aquellas fojas de la Partida Registral que ya han sido presentadas con anterioridad para otros trámites realizados por el contribuyente, como es el caso de la inscripción en el RUC. Otro caso referido a la Partida Registral se puede verificar en las “rectificaciones de oficio” en la Partida Registral, por errores imputables al registrador, las cuales no deben ser consideradas dentro de la exigencia de la Partida Registral completa y actualizada, no correspondiendo la emisión de un requerimiento de admisibilidad que solicite la subsanación del error, debiendo bastar con la verificación en los sistemas respectivos la subsanación por parte de los Registros Públicos, por aplicación del principio de economía procesal y en atención a proteger los intereses del solicitante, quien no se puede perjudicar respecto del cumplimiento de los plazos por un error ajeno a sí mismo. En ese sentido, además de verificarse el cumplimiento de las obligaciones formales para realizar la inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, la evaluación de los requisitos de admisibilidad debe realizarse atendiendo los principios de economía procesal, entre otros, que establece la Ley del Procedimiento Administrativo

3.2. Análisis de los requisitos sustanciales El artículo 28º de la Ley del Impuesto a la Renta establece que toda persona jurídica se encuentra gravada con el Impuesto a la Renta de Tercera Categoría. Asimismo, el artículo 37º de la norma precitada establece que los sujetos generadores de rentas de tercera categoría tienen la obligación de sustentar gastos y de elaborar su respectiva declaración anual dentro de los tres primeros meses del ejercicio siguiente. Por su parte, el artículo 55º de la misma norma establece que la tasa aplicable para los perceptores de rentas de tercera categoría en el país se determinará aplicando la tasa del treinta por ciento (30%) sobre su renta neta imponible; además, el artículo 85º de la Ley del Impuesto a la Renta establece la obligación de los sujetos del impuesto de realizar pagos a cuenta mensuales. No obstante lo indicado en los párrafos precedentes, las asociaciones civiles y demás entidades no lucrativas, se encuentran exoneradas del Impuesto a la Renta hasta el 31 de diciembre del año 2015, en virtud de lo establecido en los literales a) y b) del artículo 19º de dicha norma, en tanto cumplan con las obligaciones sustanciales que esta misma señala y cuyo análisis se desarrollará en el presente apartado. 3.2.1.

Supuesto de exoneración del inciso a) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta

Al respecto, el inciso a) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta establece que se encuentran exoneradas las rentas que las sociedades o instituciones religiosas destinen a la realización de sus fines específicos en el país. Asimismo, tal como se indicó en el capítulo anterior, el numeral 2 del inciso b) del artículo 8º del Reglamento del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta, las entidades de auxilio mutuo, sociedades o instituciones religiosas y asociaciones, a efectos de su inscripción en la SUNAT, deberán acompañar el testimonio o copia simple del instrumento de constitución inscrito en los Registros Públicos.

En ese sentido, cabe indicar que la norma no discrimina el credo o creencia religiosa que la entidad no lucrativa pueda profesar, pudiendo considerarse en este acápite la amplia diversidad de creencias existentes. De la misma manera, la norma no define qué se entiende por “sociedades o instituciones religiosas”, por lo que en la práctica se recurre al Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española8, el que define el término “religioso” como: “...perteneciente o relativo a la religión o a los que la profesan, que tiene religión, y particularmente que la profesa con celo” y la “religión” como: “conjunto de creencias, dogmas acerca de la divinidad...”, entendiendo por esta, a la “naturaleza divina y esencia del ser de Dios en cuanto Dios... Ser divino que las distintas religiones atribuyen a sus dioses”. Igualmente se recurre al Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, de Guillermo Cabanellas9, que define el término “religión”, como la “creencia en lo sobrenatural, en un principio y en un final de la vida ajenos al hombre, en una justicia suprema y definitiva”. De lo señalado en los párrafos precedentes se desprende que el beneficio de exoneración del inciso a) del artículo 19º de la Ley del Impuesto a la Renta comprende dentro de sus alcances a las rentas de las entidades sin fines de lucro que profesan un credo o creencia en un ser divino y comparten lazos comunes en esa creencia o dogma. Asimismo, se puede observar que este supuesto exoneratorio no exige el requisito de la no distribución de rentas entre los miembros de la asociación, así como el referido al destino de su patrimonio en caso de disolución a favor de otras entidades de fines similares. Por ende, se trata de una exoneración con el requisito de tener como fin primordial la creencia común en un ser superior que congrega a sus integrantes y que sustenta el ánimo asociativo. Ahora bien, el numeral 3 del artículo 2º de la Constitución Política del Perú enuncia el derecho constitucional a la libertad de conciencia y de religión, en forma individual o asociada, lo que deja abierta la opción a que 8 9

Diccionario de la lengua española, 22ª ed., Espasa Calpe, Madrid, 2001. CABANELLAS DE TORRES, Guillermo, Diccionario jurídico elemental, Heliasta, Buenos Aires, 2003.

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Propuesta de reforma del procedimiento no contencioso del Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta

General que permitan agilizar los procesos y cumplir los plazos establecidos en la norma.

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puedan existir diversidad de iglesias agrupadas bajo la forma de asociaciones civiles. No obstante, la libertad irrestricta que enuncia la Constitución Política del Perú a profesar en forma individual o asociada un credo o religión, no debe ser entendida como un impedimento para regular o enmarcar el beneficio de exoneración del Impuesto a la Renta para estas entidades, por el contrario, una mayor regulación de este beneficio coadyuvaría al logro de su fin primordial.

Gladys Alicia Córdova Huamán de Ponce

En ese sentido, se postula la aplicación de una regulación similar a la establecida en el inciso b) del artículo 19º de la Ley del Impuesto a la Renta para las sociedades o instituciones religiosas con los requisitos de la no distribución de sus rentas entre sus asociados, así como del destino de su patrimonio en caso de disolución a favor de otras entidades de fines similares.

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De otra parte, el citado inciso a) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta establece que las sociedades o instituciones religiosas deben destinar las rentas que generen a la realización de sus fines específicos en el país. Esta limitación es importante debido a que protege y limita la generación de las “rentas” a sus fines dentro del país. Al respecto, consideramos que no solo debe hacerse alusión al término “rentas”, sino además se debería considerar los “ingresos” en general, por tratarse de un término más amplio y de mayor cobertura. A mayor abundamiento, cabe indicar que el Tribunal Fiscal, mediante la Resolución Nº 02112-2-2003 de fecha 23 de abril de 2003, se ha pronunciado señalando que si la recurrente cumple con los requisitos de ser una institución religiosa y con destinar sus rentas a la realización de sus fines específicos en el país, procede la actualización, en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, criterio que también debe hacerse extensivo a la solicitudes de inscripción en el referido registro. 3.2.2.

Supuesto de exoneración del inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta

Al respecto, el primer párrafo del inciso b) del mencionado dispositivo señala que se

encuentran exoneradas del Impuesto a la Renta las rentas destinadas a sus fines específicos en el país de las asociaciones sin fines de lucro legalmente autorizadas, cuyo instrumento de constitución comprenda exclusivamente alguno o varios de los siguientes fines: beneficencia, asistencia social, educación, cultural, científica, artística, literaria, deportiva, política, gremiales, de vivienda; siempre que no se distribuyan, directa o indirectamente, entre los asociados y que en sus estatutos esté previsto que su patrimonio se destinará, en caso de disolución, a cualquiera de los fines antes mencionados. Asimismo, el Procedimiento Nº 35 del TUPA de la SUNAT señala como requisitos para la inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, presentar el Formulario 2119 “Solicitud de inscripción o comunicación de afectación de tributos” firmado por el representante legal acreditado en el Registro Único de Contribuyentes - RUC, exhibir y presentar fotocopia simple del instrumento de constitución y de su modificatoria (de ser el caso) inscrito en los Registros Públicos. En tal sentido, las condiciones o requisitos para que una asociación civil y demás instituciones no lucrativas se inscriban en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, en virtud de lo establecido por el inciso b) del artículo 19º del TUO de la citada norma, son las siguientes: 1.

Que en el Estatuto de Constitución comprenda exclusivamente alguno o varios de los siguientes fines: beneficencia, asistencia social, educación, cultural, científica, artística, literaria, deportiva, política, gremiales, de vivienda.

2.

Que no exista distribución directa ni indirectamente entre los asociados de las rentas de la asociación civil.

3.

Que en sus estatutos esté previsto que su patrimonio se destinará, en caso de disolución, a cualquiera de los fines antes mencionados.

Al respecto, a la luz de la práctica procedimental, pasaremos a evaluar cada uno de los citados requisitos y diversa jurisprudencia que se ha venido aplicando respecto de cada requisito o condición:

Exclusividad de los fines

Sobre el tema de la exclusividad de los fines, cabe indicar que desde el ejercicio 2001 con la Ley Nº 27386, publicada el 29 de diciembre de 2000, se estableció un listado de fines taxativos que modificaba el inciso b) del Decreto Legislativo Nº 774 que dejaba abierta la posibilidad de que las asociaciones y demás entidades no lucrativas desarrollen otros fines calificados como “similares”. Esta modificación normativa restringió los fines de las entidades que aspiraban pertenecer al Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta. No obstante, a nivel normativo no existe ninguna definición de lo que se puede entender como: beneficencia, asistencia social, educación, cultural, científica, artística, literaria, deportiva, política, gremiales, de vivienda, por lo que, en la práctica, se recurre a diversos diccionarios, que han sido enriquecidos por la diversa y reiterada jurisprudencia que pasamos a desarrollar: oĺ

oĺ

"ENÀFICO El citado Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, de Cabanellas, define este término como institución de la caridad social dirigida a procurar consuelo, asistencia y bienestar a los necesitados de protección y ayuda, ya sea porque no pueden valerse por sí, bien porque no han sido favorecidos por la fortuna o han resultado víctimas de la desgracia. !SISTENCIAĺ SOCIAL La Enciclopedia Jurídica Omeba define el concepto de asistencia social, en su común acepción, conforme a un punto de vista general, como prestar ayuda o socorro, y en un sentido más restringido, significa atención profesional, sea médica, jurídica o religiosa, etc., a toda persona o grupo de ellas, en trance de necesitarla agrega que la asistencia privada, en su origen, es de carácter esencialmente benéfico, obedece a un sentido filantrópico y humano y alcanza solo al verdadero indigente. Respecto de la gratuidad del servicio a brindarse y del sector social hacia el que se dirige el fin de asistencia social, cabe indicar que la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 05051-5-2002 de fecha 28 de agosto de 2002 establece que la prestación de servicios de asesoría, consultoría y ejecución de proyectos que no

son prestados en forma gratuita y sin beneficiar a personas que no posean los medios económicos suficientes, no puede ser considerada un fin de índole asistencial, ni de ninguno de los previstos en el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta. oĺ

#ULTURAL El Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, de Guillermo Cabanellas, define este término como la amplitud del conocimiento y del saber, como resultado del estudio, del trato social, de viajes y de otras fuentes de vida y relaciones.

oĺ

%DUCATIVO Según Cabanellas, este término es aquel relacionado a la dirección, guía, orientación para la conducta, enseñanza o doctrina de la infancia y juventud; y el vocablo “educar” como desarrollar o perfeccionar las facultades intelectuales, físicas y morales, el espíritu cívico y el gusto artístico, singularmente en la infancia y en la juventud; dirigir, aleccionar, encaminar, adoctrinar; en general, enseñar. En ese sentido, en Tribunal Fiscal en su Resolución Nº 9001-5-2001 de fecha 7 de noviembre de 2001 consideró que respecto de las academias de preparación para el ingreso a universidades, que si bien estas entidades tienen como fin brindar orientación, actualización y afianzamiento de conocimientos y habilidades a los estudiantes que postularán a las universidades estatales y privadas y a otras instituciones de nivel superior, no se encuentran comprendidas dentro del marco estructural del Sistema Educativo regulado por la Ley Nº 28044, Ley General de Educación, por lo que no califican dentro de los fines educativos a los que se refiere el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta. Por otra parte, con relación a los fines de índole educativo, cabe señalar que la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 01432-5-2003 de fecha 19 de marzo de 2003 se pronunció en el sentido de considerar la asesoría y consultoría en educación como un fin de carácter educativo y, por tanto, comprendido dentro de los supuestos establecidos en el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta.

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a)

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o

Científico. Según el Diccionario Básico Espasa, se conceptúa este término como perteneciente a la ciencia, cuerpo de doctrina metódicamente formado y ordenado que constituye una rama particular del saber humano. Habilidad, maestría, conjunto de conocimientos en cualquier cosa. Todas las ciencias tienen un fin común, la explicación de las cosas.

oĺ

'REMIAL Cabanellas define el término como perteneciente a gremio, oficio o profesión. “Gremio” es el conjunto de personas que tienen un mismo ejercicio, profesión o una misma profesión u oficio, regida por estatutos particulares que tienden a enaltecer la común característica y la mejora moral y material de sus integrantes. En ese sentido, del concepto doctrinario desarrollado podemos considerar de manera general que las asociaciones civiles con fines de naturaleza gremial se caracterizan por fomentar la unión de un grupo de personas naturales y/o jurídicas de una misma actividad, oficio o estado social con fines comunes, para actuar de forma ordenada y grupal, así como para defender sus derechos y cumplir con sus deberes y obligaciones.

Gladys Alicia Córdova Huamán de Ponce

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En ese sentido, el Tribunal Fiscal10, ha establecido que las asociaciones con fines gremiales son las que tienen como objetivo principal la defensa mutua y el progreso de las actividades que desarrollan sus asociados, los cuales tienen una profesión, oficio o estado social común. Por otra parte, el Tribunal Fiscal ha señalado en la RTF Nº 010313-3-2009 de fecha 7 de octubre de 2009, que de la redacción del fin referido a: “Contribuir y mantener la solidaridad, ayuda mutua y otros que por su naturaleza defiendan y beneficien a sus asociados”, no se desprende de manera indubitable que se encuentre comprendido en el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta, debiéndose inferir con claridad de la lectura de la finalidad o el objeto social de la entidad solicitante que estos se circunscriben a uno o más de los fines señalados en la norma precitada, lo que no ocurre en el caso de autos. 10

Resolución del 21.03.2003.

Tribunal

Fiscal

Nº

01502-3-2003,

de

oĺ

$EPORTIVO Este término es definido por el Diccionario de la Lengua Española como el ejercicio que es a la vez juego, por la competencia que determina y la diferencia final entre ganadores y perdedores. En primer término como recreación, pasatiempo, placer, diversión o ejercicio físico, al aire libre por lo común. Además, el ejercicio físico, por lo común al aire libre, practicando individualmente o por equipos, con el fin de superar una marca establecida, de vencer a ese adversario en competencia pública, siempre con sujeción a ciertas reglas.

oĺ

!RTE El citado Diccionario de la Lengua Española señala que se encuentra referido a la manifestación de la actividad humana mediante la cual se expresa una visión personal y desinteresada que interpreta lo real o imaginado con recursos plásticos, lingüísticos o sonoros, y “artístico” como perteneciente o relativo a las artes, especialmente a las que se denominan bellas.

oĺ

,ITERARIO Según el Diccionario de la Lengua Española, este término se encuentra referido al arte que emplea como medio de expresión una lengua.

oĺ

0OLÄTICA Según la Real Academia Española, este término se define como actividad del ciudadano cuando interviene en los asuntos públicos con su opinión, con su voto o de cualquier otro modo. Orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado.

Finalmente, en la evaluación de los fines que persigue la asociación civil y demás entidades sin fines de lucro se deberá tener en consideración que las actividades o medios que estas desarrollen deberán coadyuvar a la realización de los fines que esta persigue y cuyo desarrollo se dé lugar en el país. b)

Que no exista distribución directa ni indirectamente entre los asociados de las rentas de la asociación civil

En ese sentido, el inciso b) del artículo 19º ha sido sustituido mediante el artículo 3º del Decreto Legislativo Nº 1120, publicado el 18 de julio de 2012 y vigente a partir del 1 de enero de 2013, que precisa el requisito de

Asimismo, la citada norma considera que existe distribución indirecta de las rentas entre sus asociados o partes vinculadas a estos o aquellas, cuando sus costos y gastos no sean necesarios para el desarrollo de sus actividades o no guarden relación o razonabilidad con las actividades que genera la renta que se destina a sus fines o, en general, aquellos que no sean razonables en relación con sus ingresos. Y define que se debe entender por distribución indirecta de rentas a: “La entrega de dinero o bienes no susceptible de posterior control tributario, incluyendo las sumas cargadas como costo o gasto, e ingresos no declarados (…) La utilización de los bienes de la entidad o de aquellos que le fueran cedidos en uso bajo cualquier título, en actividades no comprendidas en sus fines, excepto cuando la renta generada por dicha utilización sea destinada a tales fines”. De la misma manera, la citada norma señala que si la entidad incurre en la distribución directa o indirecta de rentas, la SUNAT le dará de baja en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta y esta no podrá gozar de la exoneración en el ejercicio gravable en que se le dio de baja del citado registro ni en el siguiente. En ese sentido, la modificación normativa realizada constituye un avance importante en materia de control posterior de las rentas que genere la entidad beneficiada con la exoneración del Impuesto a la Renta, debiendo en todo caso considerarse no solo el término “rentas”, sino que debería precisarse que se debe tratar de “cualquier renta o

ingreso que se genere por el desarrollo de sus fines y actividades”. c)

El destino del patrimonio en caso de disolución.

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Al respecto, debe tenerse en consideración que el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta señala que en el Estatuto debe estar previsto que el patrimonio se destinará, en caso de disolución, a cualquiera de los fines mencionados en el citado inciso. De lo señalado en el párrafo precedente, se desprende que basta que la entidad beneficiaria del patrimonio en caso de disolución tenga por lo menos uno de los fines que señala el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta para que se dé por cumplido el requisito del destino del patrimonio en caso de disolución, con lo que se podría terminar destinando el patrimonio a asociaciones de naturaleza lucrativa, como es el caso de una sociedad civil integrada por profesionales que además de perseguir fines de índole gremial tiene propósito lucrativo. De otra parte, si estatutariamente se establece que esta destinará su patrimonio a otras asociaciones de fines análogos, se considera que se cumple con el requisito previsto en el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta, en tanto que los fines de la entidad que realiza la entrega cumpla con el requisito de exclusividad de los fines que señala la norma precitada; este criterio que es compartido por el Tribunal Fiscal en la RTF Nº 09625-4-2004 de fecha 9 de diciembre de 2004, constituye precedente de observancia obligatoria. Asimismo, a título informativo cabe indicar que respecto del destino del patrimonio en caso de disolución, el Tribunal Fiscal, a través de la RTF Nº 8736-5-2001 del 26 de octubre de 2001, ha señalado que las municipalidades carecen de fines de lucro en su condición de órganos de gobierno local, encontrándose imposibilitadas de distribuir, directa o indirectamente, el remanente de las rentas acumuladas que les sean transferidas por las entidades a las que se refiere el acotado inciso b) del artículo 19º de la Ley. Asimismo, en cuanto al requisito referido al destino del patrimonio, se entiende que el mismo se cumple con su entrega a una municipalidad atendiendo a que según el artículo 3º de la Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades, la finalidad de estas es fundamentalmente

Propuesta de reforma del procedimiento no contencioso del Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta

la no distribución de rentas de la asociación civil y otras entidades no lucrativas al establecer el “Criterio de vinculación” entre las personas, empresas o entidades que son partes vinculadas a asociación civil o entidad sin fines de lucro, considerando que este existe cuando una de aquellas participa de manera directa o indirecta en la administración o control, o aporte significativamente al patrimonio de estas; o cuando la misma persona o grupo de personas participan directa o indirectamente en la dirección o control de varias personas, empresas o entidades, o aportan significativamente a su patrimonio, en razón del parentesco y también en el caso de transacciones realizadas utilizando personas interpuestas, cuyo propósito sea encubrir una transacción entre partes vinculadas.

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política y subsidiariamente de asistencia social, educación, cultural, científica, artística, literaria, deportiva e inclusive de vivienda, lo que encuadra dentro de lo previsto por el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta.

Gladys Alicia Córdova Huamán de Ponce

Finalmente, cabe señalar que el Tribunal Fiscal mediante Resolución Nº 00899-4-2008 de fecha 23 de enero de 2008, la cual constituye precedente de observancia obligatoria, establece que se cumple con el requisito del inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta, cuando en los Estatutos de las asociaciones sin fines de lucro no se ha establecido el destino de su patrimonio en caso de disolución, por ser de aplicación supletoria el artículo 98º del Código Civil.

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En ese sentido, el artículo 98º del Código Civil señala que el haber neto resultante (patrimonio) será entregado a las personas designadas en el estatuto con exclusión de los asociados. De no ser posible, la Sala Civil de la Corte Superior respectiva ordenará su aplicación a fines análogos en interés de la comunidad, dándose preferencia a la provincia donde tuvo su sede la asociación. En consecuencia, si los fines de la entidad beneficiaria califican dentro de los establecidos en el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta, también califican los de la entidad beneficiada, al aplicarse supletoriamente el artículo 98º del Código Civil, que dispone su aplicación a fines análogos en interés de la comunidad. Sobre la naturaleza jurídica de la inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, cabe indicar que el último párrafo del artículo 8º del Reglamento de la Ley del Impuesto a la Renta, señala que la inscripción a que se refiere el inciso a) del artículo 19º de la Ley es declarativa y no constitutiva de derechos; es decir, que la norma reglamentaria le otorga carácter de declarativo. Al respecto, debemos considerar que los efectos de esta inscripción se retrotraen a la fecha de inscripción en los Registros Públicos de la asociación civil o entidad no lucrativa respectiva; es decir, desde que la persona jurídica existe como tal. Asimismo, esta inscripción es considerada en la Declaración Jurada Anual del Impuesto a la Renta y en la

liquidación y determinación de la obligación tributaria por parte de las áreas encargadas. De otra parte, tratándose de una inscripción de índole declarativo, resulta de aplicación el artículo 62º del Código Tributario, que establece que la Administración Tributaria que se reserva la facultad de fiscalización posterior y, ante la detección de omisiones e inexactitudes en la información proporcionada o en caso se compruebe que las rentas obtenidas no se dedicaran exclusivamente a la realización de sus fines específicos en el país, podrá dejar sin efecto la inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, sin perjuicio de aplicar las sanciones que correspondan según lo dispuesto en el referido Código Tributario. Finalmente, cuando el artículo 87º del precitado dispositivo señala entre las obligaciones de los administrados que: “Los sujetos exonerados o inafectos también deberán presentar las declaraciones informativas en la forma, plazo y condiciones que establezca la SUNAT”, se abre la posibilidad a que vía regulación se establezca la obligación de parte de las asociaciones civiles y demás entidades inscritas en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta de presentar anualmente una declaración de los Estados Financieros Auditados, como un instrumento de control que permitiría verificar los ingresos y rentas generadas así como los gastos producidos durante el ejercicio. IV.

CONCLUSIONES

1.

La principal entidad que conforma el Registro de Entidades Exoneradas al Impuesto a la Renta es la asociación civil definida por el Derecho Civil como una entidad que carece de ánimo de lucro.

2.

El Código Tributario no establece una etapa de admisibilidad para la evaluación de las solicitudes de Inscripción y Actualización en el Registro de Entidades Exoneradas de la Ley del Impuesto a la Renta, siendo que el artículo 162º del referido Código señala un plazo en general, por todo el proceso no contencioso, que deberá ser no mayor de 45 días hábiles.

3.

Los requisitos de admisibilidad de toda solicitud de inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impues-

4.

El inciso a) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta establece el beneficio de exoneración para las rentas que generen las sociedades o instituciones religiosas, en tanto que se destinen a la realización de sus fines específicos en el país.

5.

El inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta no define qué se debe entender por los fines de beneficencia, asistencia social, educación, cultural, científica, artística, literaria, deportiva, política, gremiales y/o de vivienda; por lo que, en la práctica, se recurre a diversos diccionarios, que han sido enriquecidos por la diversa y reiterada jurisprudencia del Tribunal Fiscal.

6.

Mediante el Decreto Legislativo Nº 1120, establece el “Criterio de vinculación” entre las personas, empresas o entidades que son partes vinculadas a asociación civil o entidad sin fines de lucro.

7.

El Tribunal Fiscal mediante Resolución Nº 00899-4-2008 de fecha 23 de enero de 2008, que constituye precedente de observancia obligatoria, establece que se cumple con el requisito del inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta, cuando en los Estatutos de las asociaciones sin fines de lucro no se ha establecido el destino de su patrimonio en caso de disolución, por ser de aplicación supletoria el artículo 98º del Código Civil.

8.

V.

La naturaleza jurídica de la inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta es declarativa y no constitutiva de derechos. PROPUESTA DE MEJORA

A lo largo del presente trabajo, se han ido formulando diversas inquietudes respecto del Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta, y se han ido formulando propuestas para optimizar el procedimiento

aplicable para pertenecer a este registro. Por ejemplo, se considera necesario que para el caso del procedimiento no contencioso de inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta se establezca una Etapa de Admisibilidad que permita ordenar y agilizar el proceso de evaluación de las solicitudes presentadas. Asimismo, resulta muy importante dejar claro que aun cuando las entidades exoneradas del citado impuesto pueden desarrollar cualquier actividad o medio que coadyuve al logro de sus fines y objetivos, estos no deben desnaturalizar el objeto final de la creación de la asociación civil y otras entidades no lucrativas que es el logro del bien colectivo. Por otra parte, en el caso de la notificación de los requerimientos y de las resoluciones que determinan la Procedencia o Improcedencia de las solicitudes presentadas, atendiendo a que se trata de actos de la Administración Tributaria que no inciden en forma directa sobre la determinación de la obligación tributaria por su naturaleza no lucrativa, se debe modificar la norma de forma tal que en estos procesos se realice la notificación en forma prioritaria por medio de los sistemas de comunicación electrónicos, conforme establece el inciso b) del artículo 104º del Código Tributario y, solo en su defecto, recurrir al uso de las otras formas de notificación que establece el artículo 104º del Código Tributario. Asimismo, respecto de los requisitos sustanciales, sobre la base del análisis realizado se postula la aplicación de una regulación similar a los supuestos de los incisos a) y b) del artículo 19º de la Ley del Impuesto a la Renta, estando a que no existe impedimento para que las sociedades y demás instituciones religiosas cumplan con los requisitos referidos a la no distribución de sus rentas entre sus asociados; así como, del destino de su patrimonio en caso de disolución a favor de otras entidades de fines similares. De otra parte, en el caso del requisito referido a la no distribución de rentas, la norma del Impuesto a la Renta se limita a utilizar el término “rentas”, considerándose que debería precisarse que se debe tratar de “cualquier renta o ingreso que se genere por el desarrollo de sus fines y/o actividades”. Asimismo, cuando el inciso b) del artículo 19º del TUO de la Ley del Impuesto a la

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Propuesta de reforma del procedimiento no contencioso del Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta

to a la Renta son: el poder vigente del representante legal y la presentación de las Escrituras Públicas de Constitución, Aclaratorias y/o Modificatorias, debidamente inscritas en los Registros Públicos, así como la Partida Registral completa y actualizada.

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Gladys Alicia Córdova Huamán de Ponce

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Renta establece que en caso de disolución la entidad beneficiaria del patrimonio deberá tener cualquiera de los fines que establece la norma, deja abierta la posibilidad de que su patrimonio se destine a entidades que, además de sus fines exonerados, desarrollen otros fines de naturaleza lucrativa, lo cual desnaturaliza la razón final de la asociación civil y demás entidades no lucrativas, por lo que se propone se modifique la norma de forma que no deje abierta esta posibilidad, al establecer que en caso de disolución su patrimonio deberá pasar a una entidad cuyos fines se encuentren exclusivamente dentro de los establecidos en el inciso b) de la norma precitada. Por su parte, se considera importante que las entidades pertenecientes al Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta deberán presentar anualmente una declaración de los Estados Financieros Auditados, como parte del control posterior a la inscripción en el citado registro, lo que permitirá verificar los ingresos y rentas generadas, así como los gastos producidos durante el ejercicio. Finalmente, se considera necesario reorganizar el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta de forma que se encuentre unificado, completo y actualizado, para que permita a los contribuyentes y público en general —a través del Portal de la SUNAT— el acceso rápido y confiable al mismo.

VI.

BIBLIOGRAFÍA

A ELE, Ley del Impuesto a la Renta, AELE, Lima, 2005. A PAZA M EZA, Mario y Q UISPE R AMOS, Rosario, Diccionario empresarial, 22ª ed., Instituto Pacífico, Lima, 2000. CABANELLAS DE TORRES, Guillermo, Diccionario enciclopédico de derecho usual, Heliasta, Buenos Aires, 1984. CABANELLAS DE TORRES, Guillermo, Diccionario jurídico elemental, Heliasta, Buenos Aires, 2003. CARRASCO B ULEJE, Luciano, Manual del sistema tributario, Lima, 1984. C ARRASCO B ULEJE, Luciano, Compendio de legislación tributaria, Lima, 2009. Diccionario de la lengua española, 22ª ed., Espasa Calpe, Madrid, 2001. Enciclopedia Jurídica Omeba, Driskill, Buenos Aires, 1979. FLORES P OLO, Pedro, Comentarios a la Ley General de Sociedades, Cámara de Comercio de Lima, Lima, 1998. P ÉREZ R OYO, Fernando, Derecho financiero y tributario, Thomson-Civitas, Madrid, 2007.

* **

NO CUMPLE:* Requerimiento Plazo sugerido: 5 días.

Admisibilidad Plazo sugerido 15

NO CUMPLE: (1) Inadmisible

CUMPLE

Resultado:** PROCEDENTE o IMPROCEDENTE

Queda firme y consentida la resolución

APELACIÓN: 15 días

Queda firme y consentida la resolución

Propuesta de reforma del procedimiento no contencioso del Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta

Req. (1): Plazo 15 días

Req. (1): Plazo 15 días

NO CUMPLE: INADMISIBLE

CUMPLE: Alzada al Tribunal Fiscal

NO CUMPLE: INADMISIBLE

CUMPLE: Alzada al Tribunal Fiscal

Alzada al Tribunal Fiscal 15 días

Alzada al Tribunal Fiscal

La notificación debe realizarse por buzón electrónico, en su defecto, usando las otras formas que establece el art. N° 104 del Código Tributario. El plazo para resolver la solicitud presentada es de 45 días hábiles.

SOLICITUD Formulario N° 2119

CUMPLE

EVALÚA REQUISITOS SUSTANCIALES

APELACIÓN: 15 días

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LA NULIDAD Y ANULABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO: BREVES REFLEXIONES EN MATERIA TRIBUTARIA Carola Zapata Peñaloza*

Sumario: I. Introducción. II. El acto administrativo. III. La nulidad del acto administrativo. IV. La anulabilidad del acto administrativo. V. Conclusiones. VI. Propuesta de mejora. VII. Bibliografía.

INTRODUCCIÓN

II.

EL ACTO ADMINISTRATIVO

El presente ensayo aborda un tema que es de vital importancia tanto para la Administración Tributaria como para los contribuyentes, pues se trata de los actos administrativos y los vicios de nulidad y anulabilidad.

El Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 13599-EF y normas modificatorias, en adelante, TUO del Código Tributario, no define lo que es un acto administrativo.

He considerado pertinente partir por la regulación que al respecto hace el Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por el Decreto Supremo Nº 135-99-EF y normas modificatorias, sobre el tema, para luego referirme a la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley Nº 27444, norma supletoria, así como hacer referencia a la Constitución Política del Perú de 1993.

La Norma IX de dicho TUO precisa que en lo no previsto por dicho código o en otras normas tributarias podrán aplicarse normas distintas a aquellas siempre que no se les opongan ni las desnaturalicen, siendo que supletoriamente se aplicará los Principios del Derecho Tributario, o en su defecto, los Principios del Derecho Administrativo y los Principios Generales del Derecho.

La dación de la Ley Nº 27444 y su aplicación a la fecha, en contraste con las normas tributarias, ha llamado a la reflexión a muchos operadores del derecho, sobre todo en estos últimos tiempos, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto de la supremacía de la Constitución, lo que debe tenerse en cuenta en la normatividad que regula la actuación de la Administración Tributaria.

*

División de Reclamos de la Intendencia Regional de Lima.

Por su parte, el artículo II del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 precisa que los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por dicha ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto. Las autoridades administrativas al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir

La nulidad y anulabilidad del acto administrativo: breves reflexiones en materia tributaria

I.

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley. La Tercera Disposición Transitoria de dicha ley dispone que esta es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimientos existentes en cuanto no la contradigan o se pongan, en cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales. Como puede verse, la Ley Nº 27444 resulta de aplicación supletoria a todo lo no previsto en las normas tributarias. Al respecto, el artículo 1º de la Ley Nº 27444 dispone lo siguiente: “Artículo 1°.- Concepto de acto administrativo 1.1 Son actos administrativos, las declaraciones 1 de las entidades2 que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

Carola Zapata Peñaloza

1.2 No son actos administrativos:

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1.2.1 Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan. 1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades”. Por su parte, el artículo 29º de la citada norma dispone que se entiende por procedimiento administrativo un conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados. 1

2

M ORÓN U RBINA señala que también son actos administrativos, entre otros, las certificaciones, las inscripciones y las constancias, supuestos en los cuales propiamente la autoridad no posee una manifestación de su querer; situación que llevó a que la Comisión de la Ley Nº 27444 prefiriera emplear el término más amplio “declaraciones de entidades” y no “manifestaciones de voluntad. Definidas como tales, según el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444.

Como puede verse, los artículos 1º y 29º de la Ley Nº 27444 hacen referencia al acto administrativo, el mismo que es el resultado jurídico de un proceso de exteriorización de la voluntad de una entidad, que ocurre en el ámbito del derecho público, que se concreta en un supuesto específico, produciendo efectos jurídicos directos públicos y subjetivos, los que recaerán en el sujeto pasivo. La doctrina nacional define al acto administrativo tributario de la siguiente forma: “A nuestro criterio habrá acto administrativo cuando se trata de una decisión administrativa emitida por un órgano de la Administración Tributaria conforme a la relación prevista por el artículo 53º del TUO del CT que tiene por objeto regular, modificar, crear o extinguir los aspectos relativos al ejercicio de las funciones relacionadas con los poderes administrativos-tributarios. Contrariamente a lo que pudiera pensarse, esta afirmación no es baladí ni encierra un juego de palabras, calificar un acto como acto administrativo tributario implica reconocer la naturaleza jurídica de las decisiones particulares de la Administración Tributaria que siempre serán actos administrativos, especialmente las que determinen la existencia de una obligación jurídico administrativa de corte tributario, en consecuencia, la aplicación del régimen jurídico aplicable al dictado de esta clase de decisiones” 3. Al respecto, el artículo 53º del TUO del Código Tributario señala que los órganos de resolución en materia tributaria son: El Tribunal Fiscal, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT4, los gobiernos locales y otros que la ley señale, siendo que los artículos 50º y 52º de dicha norma establecen la competencia de la SUNAT y de los gobiernos locales, como órganos administradores de tributos. Conviene señalar que el contenido de dicha norma no hace referencia a la denominación actos administrativos tributarios, sino a actos administrativos o actos de la Administración Tributaria.

3

4

H UAPAYA TAPIA, Ramón A., Administración pública, derecho administrativo y regulación: estudios y cuestiones, ARA, Lima, 2011, pp. 197-251. Con forme con lo señalado en el Decreto Supremo Nº 0612002-PCM, expedido al amparo de lo establecido en el numeral 13.1 del artículo 13º de la Ley Nº 27658, SUNAT, absorbió a la Superintendencia Nacional de Aduanas, asumiendo las funciones, facultades y atribuciones que por ley, correspondían a dicha entidad.

III.

LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Un acto administrativo será válido siempre que haya sido emitido de acuerdo con el ordenamiento jurídico y que su nulidad no haya sido expresamente declarada en sede administrativa o judicial, este es el denominado principio de presunción de validez o de legitimidad. El TUO del Código Tributario no establece los requisitos de validez de los actos administrativos emitidos por la Administración Tributaria; solo lo hace respecto de la Resolución de Determinación, Resolución de Multa y Orden de Pago. El artículo 3º de la Ley Nº 27444 sí señala en forma taxativa los requisitos de validez de los actos administrativos: “1. Competencia. Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión; 2. Objeto o contenido. Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación; 3. Finalidad pública. Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por

las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad; 4. Motivación. El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; 5. Procedimiento regular. Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación”.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

En ese orden de ideas, un acto administrativo de la Administración Tributaria será válido en tanto haya sido emitido cumpliendo con los requisitos establecidos en la Ley Nº 27444 y en el TUO del Código Tributario, en los casos que este lo haya regulado. Ahora bien, la nulidad es la sanción prevista por el ordenamiento jurídico para la declaración de invalidez de los actos administrativos aquejados de graves vicios de legalidad, los que no pueden tolerarse ni admitirse de modo alguno. La doctrina señala que la teoría general de la validez o invalidez de todo tipo de acto o negocio jurídico no es ajena al campo del derecho tributario; precisando que el derecho administrativo regula los tipos de invalidez (nulidad, anulabilidad e irregularidades no invalidantes), estableciendo en forma detallada los supuestos en los que se aplicada cada uno. El artículo 109º del TUO del Código Tributario dispone que: “Los actos de la Administración Tributaria son nulos en los casos siguientes: 1. Los dictados por órgano incompetente, en razón de la materia. Para estos efectos, se entiende por órganos competentes a los señalados en el Título I del Libro II del presente Código; 2. Los dictados prescindiendo totalmente del procedimiento legal establecido, o que sean contrarios a la ley o norma con rango inferior; 3. Cuando por disposición administrativa se establezcan infracciones o se apliquen sanciones no previstas en la ley; y, 4. Los actos que resulten como consecuencia de la aprobación auto-

La nulidad y anulabilidad del acto administrativo: breves reflexiones en materia tributaria

Ahora bien, el TUO del Código Tributario regula en forma específica el contenido de tres (3) actos administrativos de la Administración Tributaria: la Resolución de Determinación, la Resolución de Multa y la Orden de Pago; siendo que la primera es el resultado de la labor de la Administración Tributaria destinada a controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y establece la existencia del crédito o de la deuda tributaria; la segunda es impuesta por la comisión de una infracción tributaria; y la tercera, es el acto en virtud del cual la Administración Tributaria exige al deudor tributario la cancelación de la deuda tributaria sin necesidad de emitirse la Resolución de Determinación .

49

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

mática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición”. Por su parte, el artículo 10º de la Ley Nº 27444 indica que son vicios del acto administrativo que causan su nulidad de pleno derecho los siguientes: ”1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias; 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14; 3.- Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición; y 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma”.

Carola Zapata Peñaloza

De la regulación en las citadas normas, se desprende que a diferencia del TUO del Código Tributario, la Ley Nº 27444 regula la nulidad de pleno derecho; y las causales de nulidad reguladas por dichas normas, no son formalmente las mismas. El artículo 11º de dicha ley dispone que la nulidad, a pedido de parte, será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto; siendo que en el caso de que un acto haya sido dictado por una autoridad no sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución de la misma autoridad. Cabe indicar que el TUO del Código Tributario, no hace esta precisión tratándose de la nulidad solicitada a pedido de parte. De las normas glosadas, se desprende que un acto será declarado nulo solamente cuando adolezca de uno de los vicios regulados en los citados artículos 109º y 10º, respectivamente; sin embargo, en tanto dicha nulidad no haya sido declarada como tal, tendrá validez.

tiene Jorge Danós Ordóñez 5, la Ley Nº 27444 no ha recogido dicha categoría, tampoco lo ha hecho el TUO del Código Tributario, categoría que se encuentra referida a conductas de la administración manifiestamente ilegítimas de las que no debe presumirse su validez. La Ley Nº 27444 diferencia entre los efectos y los alcances de la declaración de nulidad de un acto administrativo, entendiendo por los primeros, que el efecto será declarativo y retroactivo, ex tunc, a la fecha de emisión del acto que se anula; no obstante, ello no será de aplicación en el supuesto de que hayan derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará solamente a futuro; además, el acto declarado nulo no es exigible a los administrados; y de otra parte no será aplicado por la Administración. En cuanto a los alcances de la nulidad, esta afectará a todo acto sucesivo que dependa de aquel en el procedimiento; con lo cual para establecer la nulidad de un acto sucesivo, habrá que demostrar su relación con el acto declarado nulo. Cabe recalcar que el ordenamiento administrativo nacional también ha contemplado la nulidad parcial de un acto administrativo, es decir, que los vicios señalados en el artículo 10º de la Ley Nº 27444 afecten solamente a una parte del acto y no a todo. IV.

El segundo párrafo del artículo 109º del TUO del Código Tributario dispone lo siguiente: “Los actos de la Administración Tributaria son anulables cuando: a. Son dictados sin observar lo previsto en el Artículo 77º; y, b. Tratándose de dependencias o funcionarios de la Administración Tributaria sometidos a jerarquía, cuando el acto hubiere sido emitido sin respetar la referida jerarquía. Los actos anulables serán válidos siempre que sean convalidados por la dependencia o el funcionario al que le correspondía emitir el acto”. Al respecto, el anotado artículo 77º señala que son requisitos de las resoluciones de de5

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Por otro lado, en cuanto a la categoría de acto administrativo inexistente, como lo sos-

LA ANULABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

DANÓS O RDÓÑEZ, Jorge, “Régimen de nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley Nº 27444”, en AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley Nº 27444, ARA, Lima, 2005, pp. 230 y 231.

Tratándose de las Resoluciones de Multa, contendrán necesariamente los requisitos establecidos en los numerales 1 y 7, así como la referencia a la infracción, el monto de la multa y los intereses.7 Las multas que se calculen conforme al inciso d) del artículo 180 y que se notifiquen como resultado de un procedimiento de fiscalización parcial deberán contener los aspectos que han sido revisados8. Corresponde indicar que el último párrafo del artículo 78º del TUO del Código Tributario dispone que las Órdenes de Pago que emita la Administración, en lo pertinente, tendrán los mismos requisitos formales que la Resolución de Determinación, a excepción de los motivos determinantes del reparo u observación. La doctrina nacional señala lo siguiente: “A este punto conviene también afirmar que uno de los vicios de anulabilidad del acto administrativo tributario podría ser la motivación insuficiente. Precisamente, los actos administrativos deben ser en todos los casos motivados. Sin embargo, el acto administrativo será nulo solamente cuando carezca totalmente de motivación. Si el acto tiene un defecto de motivación parcial o insuficiente, entonces una lógica de conservación, el acto deberá permanecer, aunque sujeto a un vicio de anulabilidad. Consiguientemente, deberá dictarse un acto de enmienda acto de convalidación para completar aquella motivación insuficiente o parcialmente realizada, en 6

7 8

Numeral 8 incorporado por el artículo 4º del Decreto Legislativo Nº 1113, publicado el 5 de julio de 2012, que entró en vigencia a los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha de publicación. Las cursivas son nuestras. Párrafo modificado por el artículo 3º del Decreto Legislativo Nº 1113, publicado el 5 de julio de 2012, que entró en vigencia a los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha de publicación.

aplicación supletoria de lo establecido en el artículo 14° de la LPAG”9.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

En este punto, es del caso considerar si cuando la norma se refiere a que un acto ha sido emitido sin observar los requisitos del artículo 77º del TUO del Código Tributario, se entiende que se omitió dicho requisito o que se consideró otro por error. Al respecto, de acuerdo con la posición asumida por la Administración Tributaria en el Informe Nº 043-2007/2B0000, si esta hubiera emitido una orden de pago al amparo del numeral 1 del artículo 78º, debiendo hacerlo al amparo del numeral 3 del mismo artículo, es posible la convalidación de dicho acto. Nótese, que en dicho caso, en la convalidación hay un cambio de la base legal, es decir, originalmente se consideró el requisito contenido en el numeral 7 del artículo 78º en forma errada. En cuanto a lo dispuesto en la Ley Nº 27444, corresponde mencionar que esta no ha recogido la categoría de acto anulable o nulidad relativa. Esta omisión es solo aparente, pues dicha norma sí ha recogido lo sustancial de esa categoría, lo que puede apreciarse del contenido de las reglas de conservación de los actos administrativos reguladas en el artículo 14º de la Ley Nº 2744410. Dicho artículo dispone lo siguiente: “14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora; 14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: 14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación; 14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial; 14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido 9 10

H UAPAYA TAPIA, Administración pública, derecho administrativo y regulación: estudios y cuestiones, cit., pp. 230 y 231. DANÓS O RDÓÑEZ, “Régimen de nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley Nº 27444”, cit., p. 230.

La nulidad y anulabilidad del acto administrativo: breves reflexiones en materia tributaria

terminación y de multa: “La Resolución de Determinación será formulada por escrito y expresará: 1. El deudor tributario; 2. El tributo y el período al que corresponda; 3. La base imponible; 4. La tasa; 5. La cuantía del tributo y sus intereses; 6. Los motivos determinantes del reparo u observación, cuando se rectifique la declaración tributaria; 7. Los fundamentos y disposiciones que la amparen. 8. El carácter definitivo o parcial del procedimiento de fiscalización. Tratándose de un procedimiento de fiscalización parcial expresará, además, los aspectos que han sido revisados6.

51

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

proceso del administrado; 14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio; 14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial; 14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución”.

‘Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho (...) La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias dentro de las facultades que les estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”. Todo lo cual tiene como finalidad tutelar la primacía de la Constitución11 y la vigencia efectiva de los derechos humanos, de conformidad con el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional’.

Como puede verse, la conservación del acto procede en los casos en que si bien hay incumplimiento de un requisito de validez, su gravedad no es tal que procede subsanarlo.

De este modo, consideramos que la motivación insuficiente o errada constituye una contravención a la Constitución y, por tanto, se encuentra dentro de los vicios que causan la nulidad de un acto administrativo; en consecuencia, consideramos que aquella no debería ser anulable.

Cabe hacer énfasis, en cuanto a que tanto el TUO del Código Tributario como la Ley Nº 27444 considera a la motivación como un vicio anulable del acto administrativo. Por su parte, el numeral 5 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú de 1993 señala dentro de los principios y derechos de la función jurisdiccional a la motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan.

Carola Zapata Peñaloza

Del texto del anotado numeral se observa que la Constitución es muy clara al establecer en qué consiste la motivación, subrayando que esta debe hacer mención expresa de las leyes y hechos en que se sustenta una decisión.

52

En este punto, resulta conveniente remitirnos a lo establecido en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída sobre el Expediente Nº 3741-2004-AA/TC “4.- Que el artículo 38º de la Constitución establece que ‘Todos los peruanos tienen el deber (...) de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación’; asimismo, el artículo 44º reconoce que “son deberes primordiales del Estado: (...) garantizar la plena vigencia de los derechos humanos (...); y el artículo 51º prescribe que ‘La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente (...)’; asimismo, el artículo 1.1. del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que ‘Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho (...)’, y su artículo 10º que

Sobre los efectos de nulidad y anulabilidad de un acto administrativo emitido por la Administración Tributaria, la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 03239-1-2006 señala lo siguiente: “Que sin embargo, la nulidad absoluta o de pleno derecho de los actos administrativos, como es el caso de los referidos valores suerte efectos ex tunc, por lo que al privarles de existencia y eficacia desde el momento en que se produce el vicio, se entiende que no se ha interrumpido la prescripción, a diferencia de los actos anulables, que son privados de eficacia desde el momento en que se declara la nulidad y por tanto su notificación sí interrumpe la prescripción como ha reconocido este Tribunal en la Resolución Nº 01465-1-2005 del 8 de marzo de 2005”. V.

CONCLUSIONES

1.

El acto administrativo es el resultado jurídico de un proceso de exteriorización de la voluntad de una entidad, que ocurre en el ámbito del derecho público, que se concreta en un supuesto específico, produciendo efectos jurídicos directos públicos y subjetivos; los que recaerán en el sujeto pasivo.

2.

El TUO del Código Tributario no hace referencia a la denominación actos administrativos tributarios, sino a actos administrativos o actos de la Administración Tributaria.

3.

Un acto será declarado nulo solamente cuando adolezca de uno de los vicios re-

11

Las cursivas son nuestras.

4. 5.

La Ley Nº 27444 no recoge la figura del acto administrativo inexistente. Si bien la Ley Nº 27444 no recoge en forma expresa la categoría de acto anulable, sí regula lo sustancial de la misma en la figura de la conservación del acto; el mismo que procede en los casos en que si bien hay incumplimiento de un requisito de validez, su gravedad no es tal que procede subsanarlo.

6.

La motivación insuficiente constituye una contravención a la Constitución.

VI.

PROPUESTA DE MEJORA

La motivación insuficiente o errada debe ser considerada como un vicio que causa la nulidad de un acto administrativo y por tanto no debe ser subsanable en materia tributaria. VII. BIBLIOGRAFÍA ANÁLISIS T RIBUTARIO, Código Tributario, 3ª ed., Análisis Tributario, Lima, 2010. D ANÓS O RDÓÑEZ, Jorge, “Régimen de nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley

Nº 27444”, en AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley Nº 27444, ARA, Lima, 2005.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

QUADRA / S ALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILección 9. Los Actos Administrativos II: Validez, Eficacia y Ejecución. En: (consultado el 23 de noviembre de 2012).

DE

LA

LLO .

GORDILLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, T. 3 (El acto administrativo), 10ª ed., Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2011. HUAPAYA T APIA, Ramón A., Administración pública, derecho administrativo y regulación: estudios y cuestiones, ARA, Lima, 2011. MORÓN U RBINA, Juan Carlos, “El nuevo régimen de los actos administrativos en la Ley Nº 27444”, en AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley Nº 27444, ARA, Lima, 2005. SEVILLANO C HÁVEZ, Sandra, “Régimen de nulidades en el procedimiento administrativo tributario”, en Temas de Derecho Tributario y Derecho Público. Libro Homenaje al doctor Armando Zolezzi Möller, Palestra, Lima, 2006.

La nulidad y anulabilidad del acto administrativo: breves reflexiones en materia tributaria

gulados en el citado artículo 10º; sin embargo, en tanto dicha nulidad no haya sido declarada como tal, tendrá validez.

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LA FACULTAD DE REEXAMEN DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA: ALCANCES Y LÍMITES

Sumario: I. El procedimiento contencioso tributario. 1.1. La impugnación como un medio de control de los actos de la Administración. 1.2. Los recursos administrativos. 1.3. El procedimiento contencioso en el Perú. 1.4. Aplicación supletoria de la Ley del Procedimiento Administrativo General al procedimiento contencioso tributario. 1.4.1. El principio de verdad material. 1.4.1.1. Medios probatorios. 1.4.1.2. Comprobaciones necesarias para llegar a la verdad material. 1.4.1.3. Cuestiones sobre las que debe versar el expediente. 1.4.2. Principio de impulso de oficio. 1.4.3. Principio de congruencia. 1.4.4. Principio de debido procedimiento. 1.4.5. La prohibición de la reforma en peor. II. La facultad de reexamen. 2.1. Consideraciones generales. 2.2. Definición de reexamen. 2.3. Redacción actual del artículo 127º del Código Tributario. 2.3.1. Inaplicación del reexamen a otros valores emitidos por la Administración Tributaria. 2.4 La determinación suplementaria. 2.5. Prohibición de la reforma en peor. 2.6. Medios impugnatorios. 2.7. La facultad de reexamen ejercida en la etapa de cumplimiento. 2.8. El reexamen a los reparos efectuados en una fiscalización parcial. 2.9. Aplicación del reexamen a los reparos impugnados en virtud de la Norma XVI. III. Conclusiones. IV. Propuestas de mejora. V. Bibliografía.

I.

EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO TRIBUTARIO

1.1. La impugnación como un medio de control de los actos de la Administración Aun la Administración mejor organizada e intencionada es susceptible de incurrir en error, o por lo menos, de dictar actos objetables por cualquier causa, por lo que los diferentes ordenamientos jurídicos le reconocen a los destinatarios de dichos actos la posibilidad de impugnarlos, ya sea ante la propia Administración (de donde sin duda proviene aquella actuación) o en alguna repartición de la judicatura ordinaria. En tal sentido, subraya Eloy Espinoza 1 que el establecer la re-

clamación previa ante la propia Administración Tributaria es darle a esta al oportunidad de volver a examinar la determinación por ella realizada y corregir el error que, eventualmente, pudo haber cometido, evitando así el pleito judicial. En tal sentido, como afirma Hernández Berenguel2, la posibilidad de realizar la impugnación radica en el reconocimiento de que el órgano administrativo del tributo podría haberse equivocado al emitir el acto impugnado, expresando una pretensión que no se ajusta a ley ni a derecho. Por lo que el control

2 1

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy, “Recursos administrativos: algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento

*

Intendencia de Principales Contribuyentes Nacionales.

que les ha sido otorgado en la Ley Nº 27444”, en Derecho y Sociedad, Nº 20, Lima, 2003. Versión en línea: (última revisión: 12 de noviembre de 2012). H ERNÁNDEZ B ERENGUEL, Luis, “La presión tributaria y el procedimiento contencioso tributario”, en Thémis, Nº 34, Época 2, Lima, 1996, p. 247.

La facultad de reexamen de la Administración Tributaria: Alcances y límites

Carmen Liz Landa Hurtado*

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

administrativo tiene por finalidad la protección y defensa de la legalidad administrativa y de los derechos subjetivos de los administrados, siendo por medio de la impugnación que se intenta restablecer la legalidad administrativa en caso esta haya sido violada, y se intenta armonizar la defensa de los derechos subjetivos con el interés público que gestiona la Administración Pública. Los medios de control son garantías para los derechos de los particulares que tienen por finalidad la revisión del obrar de la Administración, con el objeto de encauzarlo dentro del marco jurídico, promoviendo la protección y defensa de la legalidad administrativa y de los derechos subjetivos de los administrados3. 1.2. Los recursos administrativos

Carmen Liz Landa Hurtado

Mediante el recurso administrativo se promueve el control de la legalidad de un acto emanado de la autoridad administrativa, a fin de que se le revoque o modifique, con el objeto de restablecer el derecho subjetivo o interés legítimo lesionado por dicho acto, siendo su finalidad impugnarlo, dando lugar a un procedimiento en sede administrativa en el que la Administración revise el acto dictado y proceda a ratificarlo, revocarlo o reformarlo4. El objeto de estos recursos administrativos es preservar el derecho a un debido proceso de todo ciudadano en sus diversas dimensiones no solamente en los procesos judiciales, sino también en los diferentes procedimientos administrativos, lo que le posibilitará cuestionar los actos administrativos ante la misma entidad que los emitió o frente a alguno de sus superiores jerárquicos5. En tal sentido, el ejercicio del derecho a recurrir no puede ser considerado en ninguna instancia como la manifestación de un comportamiento evasivo de pago de la deuda tributaria por parte de la recurrente, aun así en caso no se presenten nuevas pruebas, sino que debe entenderse como un acto que tiene por objeto obtener, de parte de los órganos con competencia resolutoria, la emisión de un acto administrativo que se pronuncie sobre la controversia6. 3 4 5

56

6

D ROMI, José Roberto, El procedimiento administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1999, p. 253. D ROMI, El procedimiento administrativo, cit., p. 253. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, “Recursos administrativos: algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley Nº 27444”, cit. Así lo señala el Tribunal Fiscal en la Resolución Nº 3-3-2000

Entonces el recurso de reclamación se presenta como una necesaria garantía de los administrados frente a eventuales errores o excesos de diversas reparticiones administrativas y, a su vez, es un presupuesto de obligatorio trámite para luego poder acceder a la protección de las pretensiones agredidas en sede jurisdiccional. En ese aspecto, Eloy Espinoza destaca que son muchos quienes a su vez consideran a los recursos impugnatorios como un privilegio de la Administración y, correlativamente, una carga efectiva para el administrado, quien ve así cómo se retrasa el enjuiciamiento por la judicatura ordinaria de aquellos actos administrativos que asume le causan algún perjuicio7. 1.3. El procedimiento contencioso en el Perú En nuestra legislación, tanto el inciso d) del artículo 92º como el artículo 132º del Texto Único Ordenado Código Tributario8 reconocen como derecho del deudor tributario directamente afectado por un acto de la Administración Tributaria, a cuestionarlo mediante el procedimiento contencioso tributario, en primera instancia administrativa, con la interposición de un reclamo ante la propia Administración 9 que emitió el acto impugnado10; en segunda instancia, por medio de la apelación ante el Tribunal Fiscal y, una vez culminado el procedimiento contencioso tributario y no encontrarse satisfecho con la decisión administrativa final11, el derecho de interponer la demanda contencioso administrativa en el Poder Judicial.

7

8 9

10

11

de fecha 11 de enero de 2000. Ver: . ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, “Recursos administrativos: algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley Nº 27444”, cit. Aprobado por el Decreto Supremo Nº 135-99-EF (en adelante, Código Tributario). De conformidad con los requisitos establecidos en los artículos 136º y siguientes del Código Tributario, que requieren la presentación de un escrito fundamentado firmado por un abogado, entre otros supuestos. Que, conforme al artículo 135º del Código Tributario, comprende la Resolución de Determinación, la Orden de Pago y la Resolución de Multa, la resolución ficta sobre recursos no contenciosos, las resoluciones que establezcan sanciones de comiso de bienes, internamiento temporal de vehículos y cierre temporal de establecimiento u oficina de profesionales independientes, así como las resoluciones que las sustituyan, y los actos que tengan relación directa con la determinación de la deuda tributaria. Asimismo, serán reclamables, las resoluciones que resuelvan las solicitudes de devolución y aquellas que determinan la pérdida del fraccionamiento de carácter general o particular. Salvo en el caso el Tribunal Fiscal emita una Resolución de Cumplimiento, ordenando a la Administración Tributaria efectué nuevas comprobaciones conforme a lo establecido en el artículo 156º del Código Tributario

En efecto, el artículo 112º del Código Tributario, si bien reconoce al procedimiento contencioso tributario como un procedimiento tributario, no tiene una definición expresa de dicho procedimiento ni de sus fines; por su parte, el artículo 124º señala que son etapas de dicho procedimiento: a) la reclamación ante la Administración Tributaria y b) la apelación ante el Tribunal Fiscal, por lo que de acuerdo con la Norma IX del Código Tributario, resulta aplicable de forma supletoria la definición del procedimiento de la LPAG el artículo 29º de la Ley del Procedimiento Administrativo General. En tal sentido, por procedimiento contencioso tributario puede entenderse al conjunto de actos y diligencias practicados en la Administración Tributaria y/o Tribunal Fiscal, cuya finalidad es que los contribuyentes afectados puedan cuestionar los actos administrativos de contenido tributario que consideran les causan agravio mediante los recursos impugnatorios correspondientes a fin que puedan obtener la emisión de un acto administrativo que se pronuncie sobre el acto administrativo impugnado. Respecto de los fines del procedimiento contencioso, consideramos que de acuerdo con la Norma III del Título Preliminar de la LPAG, debe considerarse que este tiene como fin servir a la protección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general.

12

13

Aprobado mediante Ley Nº 27444, publicado en el Diario Oficial El Peruano con fecha 11 de abril de 2001 (en adelante, LPAG). ROBLES M ORENO, Carmen del Pilar, “La reclamación en el procedimiento contencioso tributario”, en Actualidad Empresarial, Nº 192, Lima, 2009, pp. 7-11.

1.4. Aplicación supletoria de la Ley del Procedimiento Administrativo General al procedimiento contencioso tributario

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La Norma IX del Título Preliminar del Código Tributario prevé que en lo no regulado por el Código Tributario o normas tributarias, puedan aplicarse normas distintas a las tributarias, siempre que no se les opongan o desnaturalicen (…). En este entender, queda claro que si en la relación entre la Administración Tributaria y los Administrados se generan actuaciones o procedimientos administrativos no regulados en las normas tributarias, serán de aplicación la LPAG y los Principios Generales del Procedimiento Administrativo; sin embargo, tal como señala Rosendo Cueva Huamaní14 no cabría la posibilidad de aplicar los procedimientos generales contenidos en la LPAG, en lugar de estos procedimientos especiales, toda vez que el Código Tributario y otras normas tributarias regulan específicamente el procedimiento contencioso, de cobranza coactiva, entre otros procedimientos, por lo que solo cabría la aplicación de determinados aspectos o principios de la LPAG de forma supletoria a los procedimientos enunciados. Sobre este particular, cabe señalar que conforme al numeral 2 de la Norma II del Título Preliminar de la LPAG y la Tercera Disposición Complementaria y Final de la misma Ley, atendiendo a la singularidad de la materia, los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, se rigen supletoriamente por la LPAG en aquellos aspectos no previstos y, en los que no son tratados expresamente de modo distinto, siendo dicha Ley supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes en cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las leyes especiales15. Asimismo, la Norma IX del Código Tributario dispone que en caso aquellas normas específicas no alcancen solución, y se mantenga el vacío o falta o cuando no existan normas análogas, supletoriamente se aplicarán los 14 15

H UAMANÍ CUEVA, Rosendo, Código Tributario comentado, Jurista, Lima, 2011, p. 156. La presente Ley es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes en cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales.

La facultad de reexamen de la Administración Tributaria: Alcances y límites

Ahora bien, el Código Tributario no tiene una definición del procedimiento contencioso tributario por lo que resulta aplicable de forma supletoria la definición de “procedimiento” contenida en el artículo 29º de la Ley del Procedimiento Administrativo General 12, tal como señala Carmen del Pilar Robles Moreno 13, que debe entenderse por procedimiento el conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo, que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

principios del derecho tributario o, en su defecto, los principios del derecho administrativo y los principios generales del derecho. Según Pérez Royo 16, estos serán de aplicación en atención a su carácter integrador, toda vez que por ser normas fundamentales del sistema, se encargan de informar sobre la estructura del Derecho, por lo que a partir de los mismos se puede deducir la solución de un problema no regulado expresamente en las diferentes normas que coexisten en un momento dado en el ordenamiento jurídico. En tal sentido, en la práctica, resultan aplicables al procedimiento contencioso tributario, los Principios del Procedimiento Administrativo regulados en el artículo IV de la LPAG, tales como el de Verdad Material, Impulso de Oficio, entre otros, que a continuación será materia de análisis. 1.4.1.

El principio de verdad material

Carmen Liz Landa Hurtado

El numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar de la LPAG recoge el principio de verdad material, señalando que: “En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas”. Tal como destaca Gordillo17, en el procedimiento administrativo el órgano que debe resolver está sujeto al principio de la verdad material, y debe, en consecuencia, ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido alegados y probados por el particular o no, o que la Administración conozca de su existencia y pueda verificarlos; por ejemplo, si la decisión administrativa no se ajusta a los hechos materialmente verdaderos, su acto estará viciado por esa sola circunstancia. Por este principio la Administración Tributaria está obligada a verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las 16 17

58

Citado por H UAMANÍ CUEVA, Código Tributario comentado, cit., p. 159. GORDILLO, AGUSTÍN A., Tratado de Derecho Administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1998-2000, vol. 2, p. RA-II-5.

medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados. Al respecto, los artículos 125º a 129º del Código Tributario contienen normas aplicables al procedimiento contencioso referidas a: la presentación de medios probatorios, la obligación del órgano administrativo de no dejar de resolver por vacío o deficiencia de la ley, así como la de pronunciarse sobre todos los aspectos del asunto controvertido, ya sean planteados por las partes o no, así como la solicitud de pruebas de oficio, que buscan que la autoridad administrativa verifique los hechos alegados por los contribuyentes, y el propio fisco, debiendo estar ambos, tanto el acto reclamado como lo afirmado por el contribuyente suficientemente probado. La inobservancia del principio de verdad material, reflejada en las normas glosadas, es sancionada por el Tribunal Fiscal, remitiendo los actuados nuevamente a la Administración Tributaria para que resuelva conforme a ley, o en el peor de los casos, con la nulidad de la resolución apelada 18. A continuación, haremos un breve comentario de los artículos citados en el párrafo precedente. 1.4.1.1. Medios probatorios El artículo 126º del Código Tributario señala que en cualquier estado del procedimiento, podrá ordenar de oficio las pruebas que juzgue necesarias y solicitar los informes necesarios para el mejor esclarecimiento de la cuestión a resolver. Este texto traduce la necesidad de buscar la verdad material, para lo cual si bien es cierto en la instancia de reclamación servirá todo lo presentado por el contribuyente y actuado por la Administración Tributaria en el procedimiento de fiscalización, tales como papeles de trabajo, requerimientos, presentación de documentos, cartas, notificaciones, etc. 19, la Administración, considerando los hechos expuestos por el contribuyente, tiene la facultad de solicitar documentos que no le fueron solicitados durante la fiscalización que sean necesarios para un mejor resolver. 18

19

Conforme lo ha establecido en su Glosario de Fallos del Tribunal Fiscal, aprobado mediante Acuerdo de Sala Plena Nº 19-2009 de fecha 11 de octubre de 2009, correspondiendo en estos casos la aplicación de los Fallos 18 y 52. Ver: . De acuerdo a lo requerido al contribuyente conforme al Reglamento de Fiscalización, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 085-2007-EF.

Respecto de la documentación solicitada durante el procedimiento contencioso, conviene tener en cuenta que de acuerdo con el artículo 140º de la LPAG, la Administración Tributaria no puede solicitar al contribuyente documentación que ya obre en su poder por haber sido presentada anteriormente con ocasión a otro procedimiento administrativo, como es el caso de aquellos que hayan sido presentados durante la fiscalización; por su parte, del mandato del artículo 141º del Código Tributario, no se permite que en la instancia de reclamación se solicite al contribuyente la presentación de documentación que ya le sido solicitado durante la etapa de fiscalización, salvo que no haya sido presentada por causa no imputable a este 21, y, los artículos 163º y siguientes de la LPAG como es el caso de los peritajes, entre otros supuestos 22, en cuanto no se oponga a lo establecido por el Código Tributario. Por su parte, respecto de la valoración de los medios probatorios, si bien es cierto, el Código Tributario no tiene una norma que señale la forma en que se efectuará la valoración de las pruebas en el procedimiento tributario, de conformidad con el artículo IX del Código Tributario, resulta aplicable de forma supletoria el artículo 197º del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil 23 que señala que los medios probatorios deben ser valorados en forma conjunta, utilizando la 20

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Sin que la norma expresamente diga expresamente que dichas manifestaciones son únicamente las emitidas por el contribuyente durante el procedimiento de fiscalización. Norma que señala que no se admitirá como medio probatorio el que habiendo sido requerido por la Administración Tributaria durante el proceso de verificación o fiscalización no hubiera sido presentado y/o exhibido, salvo que el deudor tributario pruebe que la omisión no se generó por su causa o acredite la cancelación del monto reclamado vinculado a las pruebas presentadas actualizado a la fecha de pago, o presente carta fianza bancaria o financiera por dicho monto, debidamente actualizada. Cabe señalar que existen críticas a la limitación de los medios probatorios que pueden evaluarse en esta instancia, los mismos que serán materia de otro estudio. Aprobado mediante Resolución Ministerial Nº 010-93-JUS de fecha 23 de abril de 1993.

apreciación razonada del juzgador, cuidando que en la resolución solo sean expresadas las valoraciones esenciales y determinantes que sustentan la decisión del juzgador.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Al respecto, compartimos la opinión de José Gálvez Rosasco cuando señala que la apreciación razonada de la prueba permite realizar una búsqueda adecuada de la verdad material, a la que no llegaríamos tal vez de emplearse otros medios de apreciación de la prueba, como la jerarquía de pruebas, entre otros24. 1.4.1.2. Comprobaciones necesarias para llegar a la verdad material De acuerdo con el artículo 127º del Código Tributario, la Administración está facultada para hacer un nuevo examen completo de los aspectos del asunto controvertido, hayan sido o no planteados por los interesados, llevando a efecto cuando sea pertinente nuevas comprobaciones 25. El Tribunal Fiscal reconoce la aplicación del principio de verdad material al procedimiento de fiscalización y al contencioso en general, así, de acuerdo a la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 9543-1-2004 de fecha 7 de diciembre de 2004, señala que en la búsqueda de la verdad material, es necesario efectuar una nueva valorización de los bienes, la que será pagada por partes entre la administración y el Administrado. Por su parte, en la Resolución Nº 939-1-2006 de fecha 21 de febrero de 2006, el Tribunal Fiscal ordenó que en aplicación del principio de verdad material la Administración no debe basar su determinación en el incumplimiento de los documentos no presentados por el contribuyente, sino que en uso de su facultad debe ordenar de oficio las pruebas que resulten necesarias para el mejor esclarecimiento de la cuestión a resolver. En la Resolución Nº 8393-8-2012 del 29 de mayo de 2012, el Tribunal Fiscal señaló que a fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias la Administración no solo se encuentra obligada a requerir la presentación de informes y exhibición de diversa documentación sino que en atención al principio de verdad material se encuentra en el deber de verificar plenamente los hechos que le sirven de

24 25

GÁLVEZ ROSASCO, José, Manual operativo del contador: fiscalización tributaria, Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 266. Artículo 127º del Código Tributario.

La facultad de reexamen de la Administración Tributaria: Alcances y límites

Para efectuar las comprobaciones necesarias para un mejor resolver, el artículo 125º del Código Tributario admite como medios probatorios los documentos, la pericia y la inspección del órgano encargado de resolver, que serán evaluados de forma conjunta con las manifestaciones de los contribuyentes20, destinados a acreditar los hechos expuestos por las partes, producir certeza respecto de los puntos controvertidos y fundamentar sus decisiones.

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

sustento a sus decisiones, para determinar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias de la recurrente, así como la verdadera naturaleza y cuantía de su obligación. 1.4.1.3. Cuestiones sobre las que debe versar el expediente

Carmen Liz Landa Hurtado

De acuerdo con el artículo 129º del Código Tributario, el expediente debe pronunciarse sobre todos los fundamentos de hecho y de derecho que les sirven de base, y decidirán sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y cuantas suscite el expediente. El cumplimiento de este artículo resulta sumamente importante, pues de acuerdo con lo establecido por el Tribunal Fiscal en su Glosario de Fallos, en caso la resolución que resuelve el reclamo no decida sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y cuantas suscite el expediente, se tenga o no los elementos para emitir pronunciamiento sobre el fondo de la controversia al amparo de lo dispuesto por el artículo 217º de la LPAG, dicho pronunciamiento será nulo; lo mismo sucederá en caso la Administración no ejerza su facultad de reexamen de acuerdo con lo previsto por el artículo 127º del Código Tributario y cuando no se pronuncie sobre aspectos que, considerados en la reclamación, no hubieran sido examinados y resueltos en primera instancia, al amparo del artículo 150º del Código Tributario26. En tal sentido, si bien es cierto dicho Glosario de Fallos vincula principalmente a los vocales y secretarios del Tribunal Fiscal al resolver las apelaciones, sus fallos deben servir de guía para la Administración Tributaria no solo en el procedimiento contencioso, sino también en la tramitación de los procedimientos tributarios en general, al recoger dicho glosario fallos recurrentes emitidos por la última instancia administrativa en el procedimiento contencioso, lo que hace predecible que en casos similares, esta actuará conforme a lo previsto en sus fallos, por lo que si se aparta de ellos, correrá la suerte de la nulidad o revocación, con el perjuicio que ello conlleva. 1.4.2.

Principio de impulso de oficio

Muy ligado al principio de verdad material se

60

26

Tal como lo establecen los numerales 56, 57 y 58 del Glosario de Fallos del Tribunal Fiscal.

encuentra el principio de impulso de oficio, que el numeral 1.3 del artículo IV de la LPAG define como el deber de las autoridades para dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. Dicho principio forma parte del procedimiento contencioso, toda vez que para mejor resolver el órgano encargado podrá, en cualquier estado del procedimiento, ordenar de oficio las pruebas que juzgue necesarias y solicitar los informes necesarios para el mejor esclarecimiento de la cuestión a resolver, tal como lo establece el artículo 126º del Código Tributario. Tal como señala Gordillo 27, si bien el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a petición de parte, el impulso de este corresponde en todos los casos a la Administración, toda vez que en la actuación de los órganos administrativos no debe satisfacerse simplemente un interés individual, sino también un interés colectivo (el propio interés administrativo), de allí que la inacción del administrado no pueda determinar en ningún caso la paralización del procedimiento, sin que ello signifique que todo impulso procesal deba proceder de la Administración, pues existen todos aquellos casos en que la iniciación del procedimiento depende del particular, tales como las reclamaciones y recursos. En tal sentido, el numeral 163.1 de la LPAG señala que cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los administrados o la naturaleza del procedimiento lo exija, la entidad dispondrá de oficio la actuación de la prueba, siguiendo el criterio de concentración procesal; por su parte, el artículo 145º de la citada norma señala que en virtud de impulso de oficio, la autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuación que fuese necesaria para su tramitación, superar cualquier obstáculo que se oponga a regular tramitación del procedimiento; determinar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere errónea la cita legal; así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las me27

GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, cit., p. PRA-II-3.

Por su parte, el Tribunal Fiscal viene aplicando este principio en sus resoluciones, tales como la Resolución Nº 6815-2-2010 de fecha 30 de junio de 2010, en la que señala que en virtud del principio de impulso de oficio establecido por el artículo 145º de la LPAG correspondía que la Administración Tributaria comunicará del error material cometido por el contribuyente al llenar un formulario, a fin de que cumpliera con aclararlo y efectuar la determinación correspondiente. 1.4.3.

Principio de congruencia

Lourdes Chau destaca que la congruencia es un principio del derecho procesal según el cual la resolución que ponga fin a la instancia debe contener el pronunciamiento del órgano resolutor sobre todas las pretensiones y fundamentos planteados por el recurrente, siendo que en el ámbito del derecho procesal administrativo la congruencia tiene un significado particular, toda vez que la Administración no debe limitar su fallo a los fundamentos de hecho y de derecho expuestos por el contribuyente, sino que también debe abarcar otros aspectos, que no obstante no haber sido tomados en cuenta por este, resulten ser de trascendencia para la resolución del caso y la consecución de la verdad material28. Así, una manifestación del principio de congruencia la encontramos en el artículo 129º del Código Tributario, cuando establece que las resoluciones expresarán los fundamentos de hecho y de derecho que les sirven de base, y decidirán sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y cuantas suscite el expediente, criterio con el cual coincidimos toda vez que el Tribunal Fiscal ha establecido en su Glosario de Fallos, que cuando la Administración Tributaria omita resolver aspectos considerados en la reclamación, la resolución apelada será declarada nula29. 1.4.4.

Principio de debido procedimiento

El numeral 1.2 de la Norma IV de la LPAG señala que los administrados gozan de todos 28

29

CHAU Q UISPE, Lourdes, “El reexamen en el procedimiento tributario”, en Temas de derecho tributario y de derecho público. Libro homenaje a Armando Zolezzi Möller, Palestra, Lima, 2006, pp. 645-666. Numeral 56 del Glosario de Fallos del Tribunal Fiscal.

los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

En tal sentido, es derecho del administrado presentar material probatorio, exigir que la Administración produzca y actúe los medios probatorios ofrecidos por el administrado en tiempo hábil, y contradecir aquellos que otro administrado o la Administración considere relevante para resolver el asunto. Complementariamente, implica la facultad de controlar el ofrecimiento y la producción de la prueba, tanto la suya como la de la propia Administración y a contestarle oportunamente, cuando ello le convenga a sus intereses30. Dromi 31 destaca que este derecho comprende: -

El derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida.

-

Que la producción de la prueba sea efectuada antes de que se adopte la decisión.

-

El derecho a controlar la producción de la prueba sustanciada por la Administración.

1.4.5.

La prohibición de la reforma en peor

El numeral 187.2 de la LPAG recoge la prohibición de la reforma en peor, disponiendo que en los procedimientos iniciados por el interesado, la resolución debe ser congruente con las peticiones formuladas por este sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, de ser el caso. Este precepto resulta importante toda vez que busca preservar el derecho de defensa del contribuyente, pues, su ejercicio no puede acarrearle una situación peor a la que tuvo antes de presentar su recurso impugnatorio, a pesar de que si bien es cierto, rigen los principios de verdad material e impulso de oficio, cuando se determinen otras infracciones o 30

31

M ORÓN U RBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 9ª ed., Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p. 70. D ROMI, El procedimiento administrativo, cit., pp. 68-69.

La facultad de reexamen de la Administración Tributaria: Alcances y límites

didas oportunas para eliminar cualquier irregularidad producida.

61

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

existan indicios de deuda tributaria mayor a la acotada originalmente por la Administración Tributaria. En estos casos debe resolverse la pretensión del contribuyente, e informarse oportunamente al área pertinente respecto a los hallazgos y evidencias encontradas, a fin que de proceda conforme a ley.

Por medio del reexamen no pueden imponerse nuevas sanciones.

De la revisión del artículo 127º del Código Tributario, modificado por el Decreto Legislativo Nº 981 32, consideramos que el principio de Prohibición de la Reforma en Peor ha sido en cuenta, al no admitir la revisión de todo el expediente de reclamación, sino únicamente del reparo que es materia de reclamación.

Para el análisis de esta norma hemos abarcado su estudio en cinco párrafos; así: el primero, ordena a la Administración Tributaria efectuar un nuevo examen del asunto controvertido, haya sido o no planteado por el interesado, pudiendo efectuar nuevas comprobaciones; el segundo, faculta a la Administración a modificar los reparos efectuados en la etapa de fiscalización, únicamente para incrementar sus montos o disminuirlos; el tercero, exterioriza cómo debe actuar la Administración, en caso incremente el monto de los reparos reclamados; el cuarto, prohíbe a la Administración que en vía reexamen imponga nuevas sanciones; y finalmente, el quinto, que señala que la vía para impugnar el nuevo reparo efectuado es la vía de apelación.

II.

LA FACULTAD DE REEXAMEN

2.1. Consideraciones generales La facultad de reexamen se encuentra regulada en el artículo 127º del Código Tributario33, tal como se señala a continuación:

Carmen Liz Landa Hurtado

“El órgano encargado de resolver está facultado para hacer un nuevo examen completo de los aspectos del asunto controvertido, hayan sido o no planteados por los interesados, llevando a efecto cuando sea pertinente nuevas comprobaciones. Mediante la facultad de reexamen el órgano encargado de resolver solo puede modificar los reparos efectuados en la etapa de fiscalización o verificación que hayan sido impugnados, para incrementar sus montos o para disminuirlos. En caso de incrementar el monto del reparo o reparos impugnados, el órgano encargado de resolver la reclamación comunicará el incremento al impugnante a fin que formule sus alegatos dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes. A partir del día en que se formuló los alegatos el deudor tributario tendrá un plazo de treinta (30) días hábiles para ofrecer y actuar los medios probatorios que considere pertinentes, debiendo la Administración Tributaria resolver el reclamo en un plazo no mayor de nueve (9) meses contados a partir de la fecha de presentación de la reclamación.

32

62

33

Según el artículo 33º del Decreto Legislativo Nº 981, publicado el 15 de marzo de 2007, vigente a partir del 1 de abril de 2007. Modificado por el Decreto Legislativo Nº 981.

Contra la resolución que resuelve el recurso de reclamación incrementando el monto de los reparos impugnados solo cabe interponer el recurso de apelación”.

2.2. Definición de reexamen El primer párrafo del artículo 127º del Código Tributario bajo análisis señala que el órgano encargado de resolver está facultado para hacer un nuevo examen completo de los aspectos del asunto controvertido, hayan sido o no planteados por el interesado, llevando a efecto cuando sea pertinente nuevas comprobaciones. De la lectura de este primer párrafo podría entenderse que el reexamen se refiere únicamente a las pautas que debe seguir la Administración Tributaria para un mejor resolver, pues este párrafo señala que el órgano resolutor no se limitará a investigar los fundamentos de hecho y de derecho que motivan la pretensión procesal del contribuyente plasmada en su reclamación, sino que el análisis del asunto controvertido está orientado a la búsqueda de la verdad material, que va más allá de los hechos alegados por las partes (administrado, en su escrito, y por la Administración en el valor impugnado), por lo que resulta justificado que la Administración esté facultada a realizar nuevas comprobaciones que sustenten sus fallos dentro del marco de la legalidad otorgado. Sin embargo, tal como señala Lourdes Chau, si bien el planteamiento de la mencionada

Asimismo, César Talledo Mazú señala que forzosamente la decisión del asunto controvertido supone el examen de las razones de hecho y de derecho enunciadas en el acto impugnado o en su impugnación y la valoración de sus respectivas pruebas, lo cual no significa hacer un nuevo examen del asunto controvertido 36, sino que el reexamen está orientado a que la Administración Tributaria pueda efectuar una determinación suplementaria, aunque limitada a la facultad de poder incrementar la deuda tributaria vía su facultad de reexamen. 2.3. Redacción actual del artículo 127º del Código Tributario Con anterioridad a la modificación del artículo 127º del Código Tributario, por el Decreto Legislativo Nº 981, este artículo solo contenía un párrafo, el que señalaba que el “órgano encargado de resolver está facultado para hacer un nuevo examen completo de los aspectos del asunto controvertido, hayan sido o no planteados por los interesados, llevando a efecto cuando sea pertinente nuevas comprobaciones”. En este contexto, en torno a la redacción de esta norma, surgían discusiones respecto a qué debía entenderse como asunto controvertido, por ejemplo en caso la Resolución de Determinación impugnada (por ejemplo

34

35 36

En este caso, el artículo 129º de la norma citada ordena que las resoluciones expresarán los fundamentos de hecho y de derecho que les sirven de base, y decidirán sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y cuantas suscite el expediente. CHAU Q UISPE, “El reexamen en el procedimiento tributario”, cit., pp. 645-666. TALLEDO M AZÚ, César, Facultad de reexamen: antecedentes legislativos y jurisprudenciales, Separata del Seminario Instituto Peruano de Derecho Tributario, Lima, 2012.

por el Impuesto a la Renta del 2003) hubiera sido efectuada sobre la base de varios reparos pero el contribuyente solo contradijera algunos, no existía una posición unánime dentro del propio Tribunal Fiscal sobre si la instancia de reclamación debía revisar todo el impuesto fiscalizado nuevamente o solo “el” o “los” reparos reclamados, o, si se podía modificar el fundamento de los reparos en la instancia de reclamación 37, por lo que existía numerosa jurisprudencia en estos casos, siendo la posición final del Tribunal Fiscal determinada en su Glosario de Fallos. Así, el referido Glosario de Fallos, actualmente, señala que si en virtud de su facultad de reexamen, efectuada en virtud del artículo 127º anterior, la Administración Tributaria modifica el importe de los reparos en instancia de reclamación, los actuados debían remitirse a la Administración a fin de que se dé trámite de reclamación al recurso presentado en ese extremo (Fallo 36); asimismo, si en virtud de su facultad de reexamen la Administración efectúa un nuevo reparo al emitir la resolución apelada, se declarará la nulidad de la apelada (Fallo 53), y si se modifica el fundamento de los reparos en instancia de reclamación, la resolución de primera instancia será declarada nula y también nulo el valor (Fallo 54). Actualmente, dicha discusión, está zanjada, considerando que de acuerdo con la nueva redacción del artículo 127º mediante la facultad de reexamen el órgano de la Administración Tributaria encargado de resolver solo puede modificar los reparos efectuados en la etapa de fiscalización o verificación que hayan sido impugnados, para incrementar sus montos o para disminuirlos, por lo que la facultad de reexamen propiamente dicha queda limitada a la revisión del monto del reparo impugnado, sin que se puedan revisar reparos no impugnados ni sus fundamentos (así como tampoco los fundamentos del reparo reclamado). En tal sentido, la Exposición de Motivos de la modificación efectuada al artículo bajo análisis expresaba que se proponía agregar un texto al citado artículo con el fin de “explicitar” que la extensión de la facultad de reexamen abarca únicamente los reparos 37

Por ejemplo, mediante la Resolución Nº 2406-7-2009, el Tribunal Fiscal, resolvió que en uso de la facultad de reexamen no cabe la emisión de nuevos valores en sustitución de los originalmente girados.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La facultad de reexamen de la Administración Tributaria: Alcances y límites

norma no hace más que incidir en el mandato al órgano resolutor para que al fallar pongan especial atención en lo que es el principio de verdad material, ello no es así, toda vez que del análisis sistemático en cuestión con otras normas tributarias34, el reexamen facultado por dicho artículo implica que el órgano resolutor pueda trascender lo declarado en el acto impugnatorio o lo alegado por el contribuyente, y abordar nuevos aspectos relacionados con la situación de hecho o con el derecho aplicable, cuyo esclarecimiento y dilucidación sean necesarios para la debida resolución del caso conforme a ley, que es la finalidad última del reexamen35.

63

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

que han sido objeto de impugnación, así como la acción que corresponde adoptar al órgano encargado de resolver cuando formule un incremento al reparo impugnado. En tal sentido en el caso de incremento a los reparos efectuados, para salvar el derecho de defensa del contribuyente, se establecen plazos idénticos a los previstos para la interposición del medio impugnatorio, el ofrecimiento y actuación de pruebas dentro del procedimiento de reclamación, y que en este el plazo para resolver se incrementará en 9 meses. Adicionalmente se ha tomado en consideración el pronunciamiento del Tribunal Fiscal en el sentido que vía reexamen no podrán establecerse nuevas infracciones (RTF 1870-1-2002).

Carmen Liz Landa Hurtado

Sobre la facultad de reexamen sostiene Hernández Berenguel 38 que se trata del ejercicio de la facultad de determinación suplementaria aunque restringida, siendo el único caso que no se refleja en una Resolución de Determinación, sino en la resolución que resuelve el reclamo, opinión que compartimos y tomamos prestada para el presente estudio. De otro lado, con la redacción de la norma anterior se discutía si el Tribunal Fiscal –al formar parte de la Administración Tributaria–, tenía también la facultad de reexamen; sin embargo, nos relevaremos del análisis de este tema, toda vez que consideramos que de acuerdo con su redacción actual, el reexamen estará a cargo únicamente del “órgano encargado de resolver”, por lo que únicamente estaría referida a la instancia de reclamación. Respecto a la redacción de la norma, se critica si realmente respeta el derecho de defensa del contribuyente al tener la Administración la facultad de aumentar el monto de los reparos efectuados en instancia de reclamación. Al respecto, César Gamba Valega 39 indica40 que la misma afecta la prohibición de la reformatio in peius pues al tener la Administración la facultad de aumentar el mon38

39

64

40

H ERNÁNDEZ BERENGUEL, Luis, La facultad de reexamen y su vinculación con las resoluciones de cumplimiento, Instituto Peruano de Derecho Tributario, Separata de Relatoría General –XII Jornadas Nacionales de Derecho Tributario, (IPDT), noviembre de 2012. GAMBA VALEGA, César, “El debido procedimiento en el ámbito tributario: especial referencia al procedimiento de fiscalización y al procedimiento contencioso tributario”, en Tribunal Constitucional del Perú, Jurisprudencia y doctrina constitucional tributaria, Gaceta Jurídica- UNMSM, Lima, 2006, pp. 305 a 330. Con anterioridad a la modificación dispuesta por el Decreto Legislativo Nº 981.

to del reparo reclamado, somete al contribuyente a un estado peor al que se encontraba antes de reclamar. Consideramos que en la actual redacción de este párrafo (modificado por el Decreto Legislativo Nº 981), el reexamen resulta más acorde con el Debido Procedimiento, toda vez que otorga plazos para el ejercicio del derecho de defensa del contribuyente y se le ha limitado únicamente al incremento de los montos del reparo impugnado. Tal como señala Lourdes Chau, considerar que el asunto controvertido materia de reexamen es únicamente el reparo reclamado, si bien tiene como desventaja que no se priorice el interés fiscal y restringe la posibilidad de que pueda corregir alguna deficiencia en el trabajo realizado en la etapa de fiscalización, aun cuando ello pueda favorecer al contribuyente, tiene principalmente las siguientes ventajas41: oĺ

"USCAĺLAĺVERDADĺMATERIAL ĺPERSIGUIÀNDOse llegar a la correcta determinación de la obligación tributaria, verificando si los reparos impugnados son correctos.

oĺ

0RIVILEGIAĺLAĺCELERIDADĺPROCESAL ĺPUESĺLOSĺ órganos resolutores solo tendrán que revisar los reparos impugnados.

oĺ

3EĺREDUCENĺLASĺPOSIBILIDADESĺDEĺLAĺREFORma en peor, porque la nueva revisión se refiere solo al reparo reclamado.

oĺ

3ALVAGUARDAĺELĺDERECHOĺDEĺDEFENSAĺDELĺ contribuyente y la seguridad jurídica.

oĺ

!TENÑAĺLAĺSUBJETIVIDADĺDELĺÊRGANOĺRESOlutor para determinar en qué casos se hacen mayores revisiones.

2.3.1.

Inaplicación del reexamen a otros valores emitidos por la Administración Tributaria

De acuerdo con el segundo párrafo de la norma comentada, el reexamen debe ser entendido como el incremento de los montos reparados, por lo que únicamente resulta aplicable a los “reparos” efectuados en fiscalización; aunque, si bien es cierto, no existe una definición de lo que se entiende por reparo 42, por tales, se entienden en la 41 42

CHAU Q UISPE, “El reexamen en el procedimiento tributario”, cit., pp. 645-666. Tal como anota ZOILA VENTOCILLA en su tesis La facultad de reexamen en el procedimiento contencioso tributario, Ponti-

La prohibición de modificar la base legal de la Resolución de Multa y la Orden de Pago la encontramos en los Fallos 22 y 38 del Glosario de Fallos del Tribunal Fiscal, que señalan que si se cambia la base legal de una resolución de multa en instancia de reclamación, corresponde revocar y dejar sin efecto el valor: y por su parte, si en la resolución de primera instancia se modifican los fundamentos y disposiciones que sustenten la emisión de la orden de pago, serán nulas tanto la Resolución apelada y la Orden de Pago. 2.4 La determinación suplementaria De acuerdo con el tercer párrafo del artículo bajo análisis, en caso de incrementarse el monto del reparo o reparos impugnados, el órgano encargado de resolver la reclamación comunicará el incremento al impugnante a fin de que formule sus alegatos dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes. A partir del día en que se formuló los alegatos, el deudor tributario tendrá un plazo de treinta (30) días hábiles para ofrecer y actuar los medios probatorios que considere pertinentes, debiendo la Administración Tributaria resolver el reclamo en un plazo no mayor de nueve (9) meses contados a partir de la fecha de presentación de la reclamación. Como indicamos anteriormente, a efectos de esta “determinación suplementaria”43, la norma dispone plazos, tanto para la presentación de alegatos como para medios probatorios, a fin de preservar el derecho de defensa del contribuyente.

43

ficia Universidad Católica del Perú, Lima, 2009. H ERNÁNDEZ B ERENGUEL sostiene que esta es una determinación suplementaria, por lo que hemos considerado conveniente tomar prestado dicho termino para este trabajo, al ser el más adecuado.

Ahora bien, considerando lo establecido en el artículo 196º del Código Procesal Civil, la carga de probar corresponde a quien afirma los hechos que configuran su pretensión, por lo que en caso la Administración Tributaria comunique al contribuyente un incremento del reparo impugnado, esta será la encargada de probar dicho incremento, al ser esta la que afirma un hecho, y a su vez, el contribuyente al ejercer su derecho de defensa, por lo que puede presentar los medios probatorios necesarios que acrediten lo que afirme a su favor.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

2.5. Prohibición de la reforma en peor La redacción anterior del artículo 127º del Código Tributario no contenía una prohibición expresa respecto de la imposición de nuevas sanciones en la etapa de reclamación, sin embargo, la nueva redacción de la norma bajo análisis sí lo prohíbe expresamente, lo que resulta más acorde con los Principios de Debido Procedimiento Administrativo y prohibición de la reforma en peor. De la redacción de este artículo, puede criticarse que si bien prohíbe que en virtud del reexamen puedan imponerse nuevas sanciones, también debería prohibir expresamente que puedan aumentarse los montos de las multas vinculadas a la Resolución de Determinación sin comunicarle de ello al contribuyente, a fin de que pueda ejercer su derecho de defensa, siendo importante señalar que la prohibición del incremento del monto de la multa resulta aplicable a las resoluciones de multa cuya detección fue efectuada fuera de un procedimiento de fiscalización. 2.6. Medios impugnatorios Como sabemos, el artículo bajo análisis señala que el recurso impugnatorio que corresponde contra la determinación suplementaria, es el recurso de apelación, situación con la que estamos de acuerdo, pues conforme a lo expuesto por Eloy Espinoza Saldaña44, el hecho de que estos reparos impugnados sean apelables y no reclamables, no atenta contra el derecho de defensa del contribuyente, al ser el Tribunal Fiscal una instancia distinta a la de reclamación que emitió el valor; se garantiza la neutralidad en el trámite 44

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, “Recursos administrativos: algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley Nº 27444”, cit.

La facultad de reexamen de la Administración Tributaria: Alcances y límites

práctica, las objeciones que hace la Administración Tributaria durante la etapa de fiscalización a la determinación de la obligación Tributaria efectuada por el contribuyente. En tal sentido, cuando en el mencionado párrafo se expresa respecto de los “reparos” efectuados en la fiscalización, únicamente se refiere a los consignados en la Resolución de Determinación, de lo que se colige que en virtud de la facultad de reexamen, la Administración Tributaria no está facultada para modificar el monto de la deuda tributaria contenida en la Orden de Pago o Resolución de Multa, emitidos según lo dispuesto en los artículos 77º y 78º del Código Tributario.

65

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

de la impugnación interpuesta, sin afectar el derecho de defensa del contribuyente, quien tiene expedito su derecho de acudir a la instancia judicial de ser el caso. 2.7. La facultad de reexamen ejercida en la etapa de cumplimiento

Carmen Liz Landa Hurtado

En las líneas anteriores hemos analizado el reexamen, como una facultad de determinación suplementaria, sin embargo, en este acápite, queremos referirnos al reexamen en su sentido general, es decir, como una revisión de lo actuado por la Administración Tributaria en la emisión del valor (ya sea en uso de su facultad de fiscalización, verificación o control del cumplimiento de las obligaciones tributarias).

66

Ello nos invita a reflexionar sobre los motivos que generan la emisión de las Resoluciones de Determinación, Resolución de Multa u Orden de Pago, y los que sirven de fundamento para la resolución de los reclamos interpuestos, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Fiscal, toda vez que en caso el contribuyente interponga la apelación respectiva, los mismos serán revisados posteriormente por este órgano, quien basado en la distinta valoración de los medios probatorios, análisis de las normas o hechos efectuados, puede originar que dichos valores sean revocados, al considerar que los actos que los motivaron tuvieron una apreciación distinta en primera instancia o que no fueron efectuados conforme a ley. En este contexto, el Tribunal Fiscal emite también resoluciones de cumplimiento, mediante las cuales ordena a la Administración Tributaria que cumpla con las actuaciones señaladas en estas, siendo dicho mandato diverso, derivado en muchos casos de apreciación distinta de los medios probatorios a la efectuada en primera instancia, a fin de practicar la reliquidación de la deuda conforme a lo expresado por el órgano colegiado o realizar las verificaciones que considere pertinente. Así, en algunos casos, en virtud de estas resoluciones, el Tribunal Fiscal ordena que la Administración Tributaria solicite o actúe, en virtud del principio de verdad material, medios probatorios tales como la inspección, pericias, actuación de documentos, o que solicite nuevas pruebas a fin de que pueda tener medios de prueba suficientes

que le produzcan convicción al resolver el asunto discutido, pudiendo surgir discrepancias con ocasión del cumplimiento que la Administración hubiera dado al fallo emitido, teniendo el deudor tributario derecho a cuestionar en la vía de apelación la resolución de cumplimiento expedida por la Administración Tributaria, si considera que en su cumplimiento no se ha observado lo dispuesto por el Tribunal Fiscal. Por ello, es recomendable que, en general, el actuar de la Administración Tributaria se retroalimente con la jurisprudencia emitida por este órgano, en general; es decir, no solo con la que tiene carácter de observancia obligatoria, sino también a los fallos recurrentes, emitidos sobre la base de los principios de economía procesal, verdad material e impulso de oficio, lo que a la larga permitirá lograr una mayor predictibilidad, seguridad jurídica y efectividad de sus actos, conforme a los principios que debemos seguir como Administración Tributaria. 2.8. El reexamen a los reparos efectuados en una fiscalización parcial De acuerdo con el artículo 61º del Código Tributario modificado por el artículo 3º del Decreto Legislativo Nº 1113 45, la fiscalización que realice la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria - SUNAT, respecto de la determinación de la obligación tributaria, efectuada por el deudor tributario está sujeta a fiscalización o verificación por la Administración Tributaria, la que podrá ser definitiva o parcial. La fiscalización será parcial cuando se revise parte, uno o algunos de los elementos de la obligación tributaria. En el procedimiento de fiscalización parcial se deberá: a)

Comunicar al deudor tributario, al inicio del procedimiento, el carácter parcial de la fiscalización y los aspectos que serán materia de revisión.

b)

Aplicar lo dispuesto en el artículo 62º-A considerando un plazo de seis (6) meses, con excepción de las prórrogas a que se refiere el numeral 2 del citado artículo. (…)

45

Publicado el 5 de julio de 2012, entró en vigencia a los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha de su publicación.

La Administración Tributaria podrá ejercer su facultad de reexamen únicamente respecto al (los) reparo(s) reclamado(s) correspondiente(s) a los valores emitidos en la fiscalización parcial, por lo que en caso, en ejercicio de dicha facultad, se encuentren indicios de que los reparos podrían incrementarse a aspectos no fiscalizados, el área de reclamación pertinente debe comunicar oportunamente este hecho al área de nueva fiscalización correspondiente, a fin de que evalúe la conveniencia de realizar posteriormente una fiscalización parcial o una definitiva en la cual se revisen los aspectos detectados por reclamación y no revisados por fiscalización, para que se realice la fiscalización integral de la deuda tributaria, pudiendo optar una u otra decisión atendiendo a su facultad de fiscalización discrecional otorgada en el artículo 62º del Código Tributario en virtud del interés público que administra.

2.9. Aplicación del reexamen a los reparos impugnados en virtud de la Norma XVI

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La Norma XVI del Código Tributario dispone que para determinar la verdadera naturaleza del hecho imponible, la SUNAT tomará en cuenta los actos, situaciones y relaciones económicas que efectivamente realicen, persigan o establezcan los deudores tributarios, pudiendo detectar supuestos de elusión de normas tributarias y simulación, en la cual se aplicará la norma tributaria correspondiente, atendiendo a los actos efectivamente realizados. Muy aparte de las críticas a favor y en contra de esta norma, consideramos que a partir de su vigencia la Administración Tributaria tiene un mayor margen de acción para determinar conductas elusivas de los contribuyentes, por lo que resulta importante que la actividad probatoria efectuada durante la fiscalización se efectúe de la mano con las directrices emitidas por el Tribunal Fiscal, mediante sus fallos emblemáticos y/o recurrentes. Si bien el reexamen realizado en la instancia de reclamación se limita al análisis de los reparos efectuados durante la fiscalización, de existir apreciaciones normativas o de los hechos distintos de los reparos efectuados sobre la base de la Norma XVI, no pueden variarse la base legal ni los motivos determinantes del reparo, por lo que de encontrarse con una apreciación distinta de los hechos o normas distintos a los efectuados durante la fiscalización, deberá comunicarse dicho hecho al área de fiscalización correspondiente, a fin de que dicha situación sea tenida en cuenta no respecto del periodo fiscalizado sino de los otros periodos no fiscalizados.

La facultad de reexamen de la Administración Tributaria: Alcances y límites

Como vemos, la fiscalización parcial es la verificación puntual de determinados aspectos de la determinación de la obligación tributaria, que de acuerdo con la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo Nº 1113, se refiere a los elementos señalados en el inciso a) de la Norma IV del TUO del Código Tributario, como son el hecho generador de la obligación tributaria, la base para su cálculo y la alícuota; el acreedor tributario; el deudor tributario y el agente de retención o percepción; siendo conveniente la figura de la fiscalización parcial toda vez que posteriormente puede ampliarse la fiscalización definitiva u otra fiscalización parcial sobre elementos de la obligación tributaria no analizados.

67

68

Acto Administrativo emitido por la SUNAT

Contribuyente no confome RECLAMO

Disminuye reparo reclamado

Contribuyente disconforme: apela

Resolución de Reclamación

Plazo probatorio: 30 dias hábiles

Comunicación al contribuyente: plazo de descargo: 20 días hábiles

Aumenta Reparo reclamado

Facultad de Reexamen

Examen completo del asunto controvertido

LPAG: Principios y Normas - Verdad Material - Impulso de oficio - Derecho de Defensa - Congruencia - Prohibición reforma en peor

Flujograma del Reexamen

Carmen Liz Landa Hurtado

Apelación TF

Revoca

Revoca

Revoca

El reexamen fue correcto

Debe emitirse RI de cumplimiento

Nulo todo

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

CONCLUSIONES

1.

El reexamen supone la evaluación de los aspectos del asunto controvertido sometido a juicio por el contribuyente, si bien es cierto comienza con la petición del contribuyente sobre un aspecto que considera le causa agravio, no se basa únicamente en los fundamentos alegados por este, ni en los planteados por la Administración en la emisión del valor reclamado, sino también en la búsqueda de la verdad material, por lo que el órgano resolutor está autorizado a llevar a cabo diversas comprobaciones, considerando los principios de verdad material, impulso de oficio y congruencia que inspiran también el derecho tributario.

2.

3.

En el caso de las Resoluciones de Determinación, el reexamen está limitado a la evaluación del reparo reclamado, respecto del cual la Administración Tributaria solamente está autorizada a incrementar su monto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 127º del Código Tributario, sin que mediante este procedimiento pueda cambiarse el fundamento legal, ni extenderse a otros reparos no reclamados, pues de lo contrario dicha resolución será declarada nula por el Tribunal Fiscal conforme lo ha establecido en su Glosario de Fallos. En la instancia de reclamación el órgano encargado de resolver puede practicar todas las diligencias necesarias para evaluar el asunto controvertido, de acuerdo con lo establecido en el artículo 126º del Código Tributario, adicionales a las llevadas a cabo en la fiscalización.

4.

La LPAG resulta aplicable de forma supletoria a lo no establecido por el Código Tributario, en cuanto no se le oponga ni desnaturalice, sino más bien lo complemente.

5.

Sobre la base del reexamen no pueden modificarse los fundamentos del reparo que sustenta la Resolución de Determinación, así como tampoco los fundamentos de las Órdenes de Pago ni Resoluciones de Multa.

IV.

PROPUESTAS DE MEJORA

1.

La revisión del expediente de reclama-

ción debe hacerse considerando los fallos contenidos en el Glosario de Fallos que el Tribunal Fiscal ha aprobado mediante acuerdo de Sala Plena Nº 192009 de fecha 11 de octubre de 2009, el cual es de aplicación obligatoria para todos los vocales del Tribunal Fiscal, y en todo el contencioso tributario, el que debe servir de guía para la resolución de los expedientes, a fin de que en los casos similares, se respete lo dispuesto en dichos fallos. 2.

Es recomendable una modificación del artículo 127º del Código Tributario, que expresamente indique que no pueden incrementarse los montos en el caso de la reclamación contra las Órdenes de Pago y Resoluciones de Multa que no provienen de la fiscalización, toda vez que en los casos en que la Administración Tributaria modifica su fundamento legal o incrementa sus montos, el Tribunal Fiscal ha ordenado la nulidad de dicho valor, al considerar que dichas modificaciones atentan contra el debido procedimiento administrativo.

3.

De encontrarse incrementos en los montos acotados en las Órdenes de Pago y Resoluciones de Multa, y la posibilidad de efectuar nuevas acotaciones (reparos), debe comunicarse este hecho al área emisora del valor a fin de que proceda a emitir el valor complementario al reclamado. Ello es importante, para que se complemente lo actuado en la etapa de reclamación.

4.

Es importante que las áreas de fiscalización y reclamación se retroalimenten entre sí, respecto de los reparos recurrentes, pues ello aumentará la eficacia de los procedimientos de fiscalización, de reclamación y en general del contencioso tributario, permitiendo lograr un mayor número de casos de fiscalización y recaudación exitosos.

V.

BIBLIOGRAFÍA

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La facultad de reexamen de la Administración Tributaria: Alcances y límites

III.

69

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

LA RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS A LA LUZ DE LOS CONVENIOS INTERNACIONALES PARA EVITAR LA DOBLE IMPOSICIÓN Nancy Aguirre Arredondo*

I.

INTRODUCCIÓN

Los Convenios internacionales para evitar la doble imposición son acuerdos entre dos o más Estados que tienen principalmente dos finalidades; por una parte establecen métodos para aliviar o neutralizar la doble imposición para los residentes de dichos Estados y por otro lado, buscan prevenir la evasión fiscal internacional permitiendo la cooperación internacional entre las Administraciones Tributarias a través de mecanismos como el intercambio de información y la asistencia en la recaudación. Ahora bien, si producto de la aplicación lato sensu del Convenio se generan controversias, es a través del Procedimiento de Acuerdo Mutuo (en adelante PAM) que se busca la resolución dichas dificultades. De este modo las autoridades competentes de los Estados contratantes deberán esforzarse por resolver la situación de los contribuyentes que sean objeto de una imposición no conforme a las disposiciones del Convenio, así como

*

cualquier conflicto o problema de interpretación o aplicación del CDI. Actualmente las controversias más frecuentes que se resuelven en el seno de este procedimiento son las relacionadas a la doble imposición por la aplicación de los precios de transferencia como consecuencia de las dificultades que se presentan en la determinación del precio de mercado, en la atribución de ingresos y gastos a los establecimientos permanentes, en los ajustes, entre otros. Lamentablemente, por la naturaleza de este procedimiento en la mayoría de los casos, no está garantizada la solución de dichas controversias pues las autoridades competentes solo tienen la obligación de “diligencia” y no de “resultado”; por lo que el contribuyente queda prácticamente en indefensión. Ello viene cambiando en el plano internacional a través del arbitraje tributario internacional que fuera incorporado por la OCDE en su actualización del Modelo de Convenio del año 2008 a través del quinto párrafo del artículo 25º.

Gerencia de Fiscalización Internacional y Precios de Transferencia de la Intendencia Nacional de Cumplimiento Tributario.

La resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición

Sumario: I. Introducción. II. Los convenios internacionales para evitar la doble imposición. III. El procedimiento de acuerdo mutuo. 3.1. Concepto y características. 3.2. Ámbito de aplicación. 3.3. Procedimiento. 3.3.1. Inicio del procedimiento. a) Inicio a cargo del contribuyente. b) Inicio a cargo de la autoridad competente. 3.3.2. Desarrollo del procedimiento. a) Primera fase. b) Segunda fase. 3.3.3. Terminación del procedimiento. a) Terminación de la primera fase. b) Terminación de la segunda fase. IV. El arbitraje como alternativa de solución. V. El procedimiento de acuerdo mutuo en la Decisión 578. VI. Conclusiones y recomendaciones. VII. Bibliografía.

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

En el ámbito nacional, a la fecha no se cuenta con regulación especial interna y hay ausencia de casos presentados, sin que ello reste la importancia del PAM que ya forma parte del Derecho interno al ser recogido en los Convenios internacionales para evitar la doble imposición como pasamos a analizar en los siguientes puntos. II.

LOS CONVENIOS INTERNACIONALES PARA EVITAR LA DOBLE IMPOSICIÓN

Nancy Aguirre Arredondo

Los Convenios para evitar la doble imposición (en adelante CDI) son tratados internacionales, su creación y efectos son determinados conforme las reglas contenidas en la Convención de Viena del Derecho de los Tratados del 23 de mayo de 1969; como lo prevé su artículo 84º, esta Convención entró en vigor el 27 de enero de 1980 con la ratificación del trigésimo quinto Estado1. Así en los términos de la mencionada Convención, los CDI son acuerdos internacionales celebrados por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, que consta en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos2; encaminan las relaciones fiscales internacionales y se aplican a las personas residentes de los Estados contratantes. Justamente, en atención al número de partes contratantes, estos Tratados se clasifican en bilaterales3 y multilaterales4. De este modo, estos instrumentos jurídicos limitan el ejercicio de poderes soberanos, específicamente restringen el poder tributario de los Estados, estableciéndose respecto de cada renta o patrimonio qué Estado tiene la facultad de gravar ya sea de modo exclusivo o compartido; es decir, aplicar el derecho previsto en su normativa interna de gravar una determinada renta o patrimonio.

De este modo, como señala la doctrina, los CDI crean un mini sistema fiscal entre los dos Estados contratantes, generando derechos y obligaciones para los dos Estados pero también para los contribuyentes cubiertos por el Convenio. Dicho mini sistema no es totalmente autónomo de la legislación interna de los Estados contratantes sino que se interrelaciona con ella al objeto de lograr sus fines; los CDI ordenan relaciones fiscales internacionales de carácter triangular y de contenido complejo; son tres los posibles sujetos afectados por el Convenio, los Estados contratantes y los contribuyentes amparados por el Convenio, y la regulación articulada es compleja al instrumentar una interrelación circular con la normativa interna de los Estados contratantes 5. Ahora bien, es pertinente destacar que hoy en día la mayor parte de los CDI son negociados tomando en cuenta los pronunciamientos tanto de la Organización de las Naciones Unidas como de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (en adelante OCDE); y a luz de sus Modelos de Convenio se tiene la siguiente estructura y contenido: oĺ

˜MBITOĺ DEĺ APLICACIÊNĺ 3Eĺ DELIMITAĺ TANto el ámbito subjetivo como el objetivo del Convenio, al precisar que el mismo se aplica a todas las personas residentes de uno o de ambos Estados contratantes así como a los impuestos que se acuerden: renta y/o patrimonio (artículos 1º, 2º).

oĺ

$EFINICIONESĺ GENERALESĺ DEĺ LOSĺ TÀRMINOSĺ y condiciones para una correcta inter-

Los CDI tienen como objetivo fundamental evitar la doble imposición sobre las rentas obtenidas por las personas o entidades resi-

1

2 3

4

72

dentes en cada uno de los Estados signatarios del Convenio así como prevenir el fraude fiscal a través de la cooperación internacional entre las Administraciones Tributarias de los Estados contratantes. De este modo, se puede señalar como una ventaja de estos acuerdos, el hecho de convertirse en instrumentos para la generación de un ambiente favorable que permite a los Estados atraer inversiones y/o incentivar la inversión extranjera; mediante un marco legal transparente que garantice a los inversionistas aliviar o neutralizar la doble imposición.

En el Perú, esta Convención fue ratificada por Decreto Supremo Nº 029-2000-RE del 14 de septiembre del 2000 y se encuentra vigente desde el 14 de octubre del 2000. Artículo 2.1 de la Convención de Viena. Actualmente la mayoría de los Estados han optado por estos y son considerados como el medio más adecuado para alcanzar la eliminación de la doble imposición a nivel internacional. Es el caso de la Decisión 578 - Régimen para evitar la Doble Tributación y Prevenir la Evasión Fiscal, que se encuentra vigente para los países miembros de la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú); también el Tratado de los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia) o The Nordic Convention on Income and Capital.

5

CALDERÓN CARRERO, José Manuel y M ARTÍN J IMÉNEZ, Adolfo, “Los tratados internacionales y los convenios de doble imposición en el ordenamiento español: naturaleza, efectos e interpretación”, en Convenios fiscales internacionales y fiscalidad de la Unión Europea, CISS, Valencia, 2006, pp. 40 y 41.

pretación. Por la importancia para la aplicación del Convenio se regula de forma separada la definición de residente y establecimiento permanente (artículos 3º, 4º y 5º).

el Convenio entre el Perú y México. Por ello, en el desarrollo del presente trabajo se hará referencia a estos cinco Convenios internacionales.

)MPOSICIÊNĺSOBREĺLASĺRENTASĺ3EĺDISTRIBUye la potestad tributaria entre los Estados, por categorías de rentas, con el objeto de eliminar o atenuar la doble imposición (artículos de 6º al 21º).

III.

oĺ

)MPOSICIÊNĺ DELĺ PATRIMONIOĺ 3Eĺ DISTRIbuye la potestad tributaria en relación con los impuestos sobre el patrimonio de manera similar como se hace para las rentas (artículo 22º).

oĺ

-ÀTODOSĺ PARAĺ ELIMINARĺ LAĺ DOBLEĺ IMPOsición. Se establecen los mecanismos para eliminar la doble imposición que no ha sido totalmente corregida por aplicación de las disposiciones de reparto de la soberanía fiscal de las rentas (artículo 23º).

oĺ

$ISPOSICIONESĺ ESPECIALESĺ 3ONĺ LASĺ DISposiciones tendentes al buen funcionamiento del Convenio o destinadas al cumplimiento del objetivo de prevenir el fraude fiscal, así se regula la no discriminación, el procedimiento de acuerdo mutuo, el intercambio de información y la asistencia en la recaudación de los tributos (artículos 24º al 29º).

El llamado “procedimiento de acuerdo mutuo”, también conocido como “procedimiento amistoso”, constituye un procedimiento especial y extraordinario respecto del Derecho interno, pues se encuentra incluido en un tratado internacional como un mecanismo suplementario para la resolución de controversias surgidas por las dificultades propias de la aplicación del mismo tratado. En general, por una parte se convierte en un recurso específico que permite al contribuyente solicitarle al Estado de su residencia que examine su caso cuando considera que la imposición es no conforme con las disposiciones del Convenio; y por otra, se trata de un mecanismo que faculta a las autoridades competentes de los Estados contratantes resolver los problemas relacionados a la interpretación o aplicación del Convenio.

oĺ

$ISPOSICIONESĺ FINALESĺ !ĺ TRAVÀSĺ DEĺ ELLASĺ se regula la entrada en vigor y terminación del acuerdo (artículos 30º al 31º).

En el Perú, con relación a los CDI, se tiene como punto de partida el resultado de la Consulta ciudadana sobre el “Informe sobre Convenios para evitar la Doble Tributación Internacional y la Evasión Fiscal” y la “Propuesta del Modelo Peruano de Convenio para evitar la Doble Tributación Internacional y prevenir la Evasión Fiscal”, que fueran publicados el 20 de junio de 2001 en el diario oficial El Peruano. Luego, se iniciaron las negociaciones con diferentes países, siendo que a la fecha después de más de 10 años la red de Convenios sigue siendo muy pequeña, pues solo existen 3 convenios bilaterales vigentes: con Chile (2004), Canadá (2004) y Brasil (2010); y uno multilateral: Decisión 578 (2005). Cabe señalar que el 13 de marzo de 2012 el Ejecutivo mediante Proyecto de Ley Nº 885/2011-PE ha sometido a la aprobación del Congreso de la República

EL PROCEDIMIENTO DE ACUERDO MUTUO

3.1. Concepto y características

Este procedimiento se encuentra regulado en el artículo 25º tanto del Modelo de Convenio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (en adelante MC OCDE) 6 como de los Modelos de Convenio de Naciones Unidas (en adelante MC ONU)7 y de Convenio de la Comunidad Andina8. También se encuentra en el Modelo de Estados Unidos. En el caso de los Convenios suscritos por el Perú, este procedimiento está establecido en el artículo 25º de los CDI con Canadá, Chile y México, en el 24º del CDI con Brasil y en el artículo 19º de la Decisión Nº 5789; en los cuatro primeros casos 6 7 8 9

La última actualización de este Modelo es de julio de 2010. La última actualización de este Modelo es de octubre de 2011. Decisión 40 de la CAN (artículo 20º), actualizado a través de la Decisión Nº 578 (artículo 19º). Cabe señalar que los Convenios suscritos con Canadá, Chile, Brasil y México tienen la influencia de los MC OCDE y ONU, en cambio el artículo 19º de la Decisión Nº 578 tiene un alcance diferente. Efectivamente, bajo el título de “Consultas e información”, este señala que: “Las autoridades competentes de los Países Miembros celebrarán consultas entre sí e intercambiarán la información necesaria para resolver de mutuo acuerdo cualquier dificultad o duda que se pueda originar en la aplicación de la presente Decisión y para establecer los controles administrativos necesarios para evitar el fraude y la evasión fiscal”. Así, en este artículo lo que se plantea es la interacción entre las autoridades competentes de los Países Miembros a través de consultas mutuas e intercambio de información destinadas a resolver de mutuo acuerdo las dificultades o dudas

La resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición

oĺ

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

73

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

con características similares (ver Anexo) y en el último con un alcance más limitado como pasamos a explicar más adelante. En el PAM se pueden diferenciar tres fases10: La primera, es la que se desarrolla únicamente en el Estado de residencia (salvo en el caso de que, por aplicación del artículo sobre no discriminación11, la inicie el contribuyente en el Estado de su nacionalidad) y comprende desde la interposición de la reclamación hasta su resolución por la autoridad competente. En cambio en la segunda fase intervienen las autoridades competentes para intentar solucionar el litigio amigablemente. Y finalmente, la tercera fase, se da cuando las autoridades competentes no llegan a ningún acuerdo en un plazo de dos años y el arbitraje tributario internacional estuviera regulado en el CDI. De este modo, este procedimiento se caracteriza básicamente, como señala su nombre, por ser amigable y no litigioso, es decir, predomina su carácter no judicial en el que los actores son las autoridades competentes de los Estados contratantes y el contribuyente prácticamente no forma parte del mismo. Así, las autoridades competentes pueden comunicarse directamente entre sí, sin necesidad de recurrir a la vía diplomática.

Nancy Aguirre Arredondo

Para Xavier12 el procedimiento amistoso es un procedimiento autónomo, preventivo, bilateral e informal. Así:

74

oĺ

10 11

12

%Sĺ AUTÊNOMOĺ ENĺ LAĺ MEDIDAĺ ENĺ QUEĺ ELĺ ejercicio de la pretensión procesal en que se basa deriva directamente de la convención internacional, no confundiéndose ni dependiendo de los medios de defensa de los contribuyentes previstos en la legislación interna, de modo que el recurrir al procedimiento que se presenten en la aplicación del Tratado, no comprendiendo en ningún momento la participación del contribuyente. Esto a la luz de los MC OCDE y ONU. El primer párrafo del artículo 24.1 del MC OCDE establece que: “Los nacionales de un Estado contratante no serán sometidos en el otro Estado contratante a ningún impuesto u obligación relativa al mismo que no se exijan o que sean más gravosos que aquello a los que estén o puedan estar sometidos los nacionales de ese otro Estado que se encuentren en las mismas condiciones, en particular respecto a la residencia.” En los mismos términos se encuentra establecido este principio de no discriminación fiscal en los CDI suscritos con Canadá (art. 24.1), Chile (art. 24.1), Brasil (art. 23.1) y México (art. 24.1); es decir que por reciprocidad y en razón de nacionalidad, los nacionales de un Estado contratante no pueden recibir en el otro Estado contratante un trato menos favorable que el aplicado a los nacionales de este último Estado que se encuentren en las mismas condiciones. X AVIER, Alberto, Derecho tributario internacional, Abaco, Buenos Aires, 2005, pp. 176 y 177.

amistoso no depende de haberse agotado los medios, administrativos o judiciales ofrecidos por la ley interna de los Estados. oĺ

%Sĺ PREVENTIVO ĺ ENĺ CUANTOĺ NOĺ BUSCAĺ TANĺ solo hacer cesar los efectos de un caso de doble tributación efectiva, sino que se puede basar en la simple posibilidad de doble tributación.

oĺ

%SĺBILATERAL ĺENĺELĺCASOĺDEĺQUEĺLAĺAUTOridad competente no disponga de medios para dar una solución satisfactoria a la pretensión del contribuyente, esto es, en el caso de revelarse inadecuadas las soluciones unilaterales, la solución del caso debe ser obtenida por acuerdo amistoso con la autoridad competente del otro Estado contratante.

oĺ

%Sĺ INFORMALĺ DADOĺ QUEĺ LASĺ AUTORIDADESĺ competentes pueden comunicarse directamente entre sí, sin necesidad de recurrir a la vía diplomática.

3.2. Ámbito de aplicación Tomando en cuenta la amplitud del ámbito de aplicación del PAM; se puede señalar que este procedimiento es de tres tipos y puede ser utilizado por las autoridades competentes de uno o ambos Estados contratantes en las siguientes situaciones13: oĺ

#UANDOĺ LAĺ IMPOSICIÊNĺ ESĺ NOĺ CONFORMEĺ con el Convenio por uno o ambos Estados contratantes, en este caso es conocido como “procedimiento de casos específicos”;

oĺ

#UANDOĺ SEĺ PRESENTANĺ DIFICULTADESĺ Oĺ problemas relacionados con la interpretación o aplicación del Convenio, es llamado “procedimiento interpretativo”; y

oĺ

#UANDOĺSEĺTRATAĺDEĺLAĺELIMINACIÊNĺDEĺLAĺ doble imposición en casos no previstos en el Convenio, es denominado “procedimiento legislativo”.

Así, en general se aplicará el “procedimiento de casos específicos” para las situaciones previstas en el artículo 25.1º y 25.2º del MC OCDE14. De acuerdo con la doctrina 13

14

M ARTÍN J IMÉNEZ, Adolfo, “Procedimiento amistoso”, en Convenios fiscales internacionales y fiscalidad de la Unión Europea, Valencia, CISS, 2006, pp. 505 y ss. El artículo 25º del MC OCDE señala en los apartados 1 y 2 lo siguiente: “Cuando una persona considere que las medidas

citarse entre los casos más comunes en los que se aplica el PAM, los siguientes:

oĺ

5NAĺAPLICACIÊNĺOĺINTERPRETACIÊNĺEQUIVOcada de las disposiciones del tratado.

oĺ

oĺ

5NAĺINCORRECTAĺAPLICACIÊNĺDEĺLAĺLEGISLAción interna.

,OSĺREFERIDOSĺAĺLAĺATRIBUCIÊNĺDEĺBENEFIcios a un establecimiento permanente en aplicación del apartado 2 del artículo 7º;

oĺ

0ORĺÑLTIMO ĺUNAĺCALIFICACIÊNĺINAPROPIADAĺ de los supuestos de hecho.

oĺ

,Aĺ IMPOSICIÊNĺ ENĺ ELĺ %STADOĺ DELĺ DEUDOR ĺ en el caso de relaciones especiales entre el deudor y el beneficiario efectivo, de la parte en exceso de intereses y regalías en aplicación de las disposiciones del artículo 9º, del apartado 6 del artículo 11º o del apartado 4 del artículo 12º;

oĺ

,OSĺ CASOSĺ DEĺ APLICACIÊNĺ DEĺ UNAĺ LEGISlación referente a la subcapitalización cuando el Estado de la sociedad deudora ha considerado los intereses como dividendos, en la medida en que este régimen esté basado en cláusulas de un Convenio que se correspondan, por ejemplo, al artículo 9º o al apartado 6 del artículo 11º;

oĺ

,OSĺ CASOSĺ ENĺ QUEĺ LAĺ IGNORANCIAĺ DEĺ LAĺ situación de hecho del contribuyente determina una aplicación inexacta del Convenio, especialmente en lo que se refiere a la determinación de la residencia (apartado 2 del artículo 4º), o si existe un establecimiento permanente (artículo 5º) o al carácter temporal de los servicios prestados por un asalariado (apartado 2 del artículo 15º).

También se pueden mencionar otros casos como los relacionados a la determinación de la residencia de la persona natural si fuera nacional de ambos Estados, o no lo fuera de ninguno de ellos (artículo 4.2º d) del MC OCDE); y los relacionados al ajuste de los beneficios de las empresas asociadas efectuado sobre la base del artículo 9.2º del MC OCDE. Por su parte, el “procedimiento interpretativo” se aplica para los casos establecidos en el primer párrafo del artículo 25.3º del MC OCDE, cuando establece que las autoridades competentes de los Estados contratantes harán lo posible para resolver las dificultades o las dudas que plantee la interpretación o aplicación del Convenio por medio de un acuerdo amistoso. En cuanto al “procedimiento legislativo”, este se encuentra regulado el segundo párrafo del mencionado artículo 25.3º del MC OCDE al señalar que las autoridades competentes de los Estados contratantes también podrán ponerse de acuerdo para tratar de eliminar la doble imposición en los casos no previstos en el Convenio. Siendo este en la práctica uno de los más utilizados. Tal como señala el párrafo 9 de los Comentarios al artículo 25º de MC OCDE, pueden

15

adoptadas por uno o por ambos Estados contratantes implican o pueden implicar para ella una imposición que no esté conforme con las disposiciones del presente Convenio podrá, con independencia de los recursos previstos por el derecho interno de esos Estados, someter su caso a la autoridad competente del Estado contratante del que sea residente o, si fuera aplicable el apartado 1 del artículo 24, a la del Estado contratante del que sea nacional. El caso deberá ser planteado dentro de los tres años siguientes a la primera notificación de la medida que implique una imposición no conforme a las disposiciones del Convenio. La autoridad competente, si la reclamación le parece fundada y si no puede por sí misma encontrar una solución satisfactoria, hará lo posible por resolver la cuestión por medio de un acuerdo amistoso con la autoridad competente del otro Estado contratante, a fin de evitar una imposición que no se ajuste a este Convenio. El acuerdo será aplicable independientemente de los plazos previstos por el derecho interno de los Estados contratantes”. SERRANO A NTÓN, Fernando, “La cláusula de procedimiento amistoso de los Convenios para evitar la doble imposición internacional. La experiencia española y el Derecho Comparado”, en Crónica Tributaria, Nº 114/2005, p. 144.

Finalmente, los Estados contratantes también aplicarán el PAM si es que pactan prestarse asistencia mutua en la recaudación de impuestos 16, compromiso que el Estado peruano no ha optado en ninguno de sus tres convenios bilaterales vigentes a la fecha; tampoco en el CDI con México17. 16

17

La cláusula específica de “asistencia en la recaudación de impuestos” fue incluida en el artículo 27º de la actualización del MC OCDE del año 2003; su primer párrafo señala: “Los Estados contratantes se prestarán asistencia mutua en la recaudación de sus créditos tributarios. Esta asistencia no está limitada por los artículos 1 y 2. Las autoridades competentes de los Estados contratantes podrán establecer de mutuo acuerdo el modo de aplicación de este artículo”. En ese momento constituyó un hito fundamental para facilitar a nivel internacional la asistencia inter-administrativa para la recaudación de impuestos. Sin embargo, en la práctica incluso los países OCDE son prudentes en asumir este compromiso en sus CDI; tal es el caso de países como España, que solo ha incorporado esta cláusula en tres convenios de los más de 70 que tiene en vigor, así con Francia (1997), Bélgica (1995/2000) y con Argelia (2002). México dentro de los más de 43 convenios negociados ha incorporado este artículo siguiendo el MC OCDE solo con la India (2007), Uruguay (2009), Colombia (2009) y Sudáfrica (2010). Por su parte Portugal que a la fecha tiene más de 58 convenios negociados, solo con Colombia (2010) ha incorporado este compromiso en los términos del MC OCDE. No se puede afirmar lo mismo en el caso de la Decisión 578, en

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición

española15, la praxis administrativa señala los siguientes ejemplos:

75

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

3.3. Procedimiento Como se ha señalado, el PAM es un procedimiento especial que nace de un tratado internacional (CDI) y siendo extraordinario respecto del Derecho interno, en tanto no existan normas domésticas que regulen el mismo –como en el caso peruano– no estará garantizada la seguridad jurídica.

que se considera afectado por la imposición no conforme con el CDI. En cambio en los procedimientos interpretativo y legislativo, será la autoridad competente; en estos casos no hay participación alguna del contribuyente. a)

Cuando el sujeto que inicia el PAM es el contribuyente, se debe dirigir ante la autoridad competente, que a los efectos del CDI significa en el Perú, el Ministro de Economía y Finanzas o su(s) representante(s) autorizado(s)20. Sin embargo, justamente por la ausencia de regulación específica, a la fecha no existe la precisión de quién o quiénes son dichos representantes autorizados, pudiendo recaer esta función en alguna Dirección del Ministerio de Economía y Finanzas 21 o inclusive en la Administración Tributaria; aunque siendo coherentes con la imparcialidad que se requiere en la solución de estos conflictos, lo más recomendable es que esta competencia no recaiga en quien tiene la facultad de administrar los tributos que se encuentren en el ámbito de aplicación del tratado 22.

Al respecto, la OCDE en el año 2007 ha publicado su Manual sobre el Procedimiento Amistoso18, el que es una guía donde se explican las fases de este y se establecen buenas prácticas para su mejor desarrollo; así una de sus primeras recomendaciones es la regulación específica del contenido del procedimiento amistoso; con procedimientos transparentes y simples19. PROCEDIMIENTO DE ACUERDO MUTUO FASE

ESTADO A (Residencia)

ESTADO B

CONTRIBUYENTE PRIMERA AUTORIDAD COMPETENTE SEGUNDA

TERCERA

Nancy Aguirre Arredondo

3.3.1.

AUTORIDAD COMPETENTE

TRIBUNAL ARBITRAL

De acuerdo con lo establecido en los CDI, el contribuyente iniciará el PAM en dos situaciones 23. En principio cuando considere que las medidas adoptadas por uno o por ambos Estados contratantes impliquen para él una imposición que no esté conforme con las disposiciones del Convenio. Y también cuando exista el riesgo de que dichas medidas puedan implicar imposición no “conforme al Convenio”24.

Inicio del procedimiento

El inicio del procedimiento se puede dividir en dos grupos que están relacionados con la tipología del mismo. Así, cuando se trata del procedimiento de casos específicos, el que inicie el procedimiento será el contribuyente

18

19

76

AUTORIDAD COMPETENTE

el que el artículo 21º - Asistencia en los procesos de recaudación, señala que: “Los Países Miembros se prestarán asistencia en la recaudación de impuestos adeudados por un contribuyente determinado mediante actos firmes o ejecutoriados, según la legislación del País solicitante. El requerimiento de asistencia para ayuda solamente podrá realizarse si los bienes de propiedad del deudor tributario ubicado en el País Miembro acreedor, no fueren suficientes para cubrir el monto de la obligación tributaria adeudada. A menos que sea convenido de otra manera por las autoridades competentes de los Países Miembros, se entenderá que: a) Los costos ordinarios incurridos por un País Miembro que se compromete a proporcionar su ayuda serán asumidos por ese País. b) Los costos extraordinarios incurridos por el País Miembro que se compromete a proporcionar su ayuda serán asumidos por el País Miembro solicitante y serán pagaderos sin consideración al monto a ser recuperado en su favor. Este artículo será interpretado de conformidad con la legislación interna de los Países Miembros”. OCDE, “Manual on Effective Mutual Agreement Procedures - MEMAP (2007). En: (15.11.2012). Así lo han hecho alguno de sus países miembros como Estados Unidos, Francia, Japón, México, Suecia, Reino Unido entre otros. España ha aprobado el Reglamento de procedimientos amistosos en materia de imposición directa, mediante Real Decreto 1794/2008, de 3 de noviembre.

Inicio a cargo del contribuyente

Como señala la OCDE, debe observarse que el procedimiento amistoso, a diferencia de los recursos previstos en el derecho interno, puede iniciarlo un 20

21

22

23

24

Literal h) apartado 1 del artículo 3º de los CDI con Chile, Brasil y México. También en literal g) apartado 1 del artículo 3º del CDI con Canadá. Por ejemplo, en España, la autoridad competente es la Dirección General de Tributos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de España. En este mismo sentido se pronuncia la OCDE en el Manual del Procedimiento Amistoso, al señalar como buena práctica 23, que la autoridad competente sea independiente en la revisión de un caso y además se recomienda que esta sea autónoma de la función fiscalizadora que ejercen las Administraciones Tributarias. Autores como M ARTÍN J IMÉNEZ confirman que no solo el contribuyente podrá solicitar la iniciación del PAM, sino también cualquier otro interesado, como el retenedor o responsable. Apartado 1 del artículo 25º del MC OCDE. En los mismos términos en los CDI con Canadá, Chile, Brasil y México.

contribuyente sin esperar a que la imposición que considere “no conforme al Convenio”, le haya sido liquidada o notificada. Para que el contribuyente en cuestión pueda iniciar tal procedimiento, es preciso y suficiente con que determine que “las medidas tomadas por uno o por ambos Estados” entrañan una imposición que implica un riesgo no solo posible, sino probable. Estas medidas alcanzan a todos los actos o decisiones de índole legislativa o reglamentaria, de carácter general o particular, que tengan como consecuencia directa y necesaria la exacción de un gravamen a cargo del recurrente contrario a las disposiciones del Convenio 25.

b)

25 26

27

28

De este modo, se iniciará el procedimiento interpretativo cuando las autoridades competentes encuentren dificultades o problemas vinculados a la interpretación o aplicación del Convenio, que al decir de Carmona Fernández, se generará este tipo de actuaciones bien en el día a día de la actuación de la Administración, o bien suscitada por ejemplo, una consulta29; en cambio, el procedimiento legislativo nace cuando las autoridades competentes buscan eliminar la doble imposición de aquellos casos no previstos expresamente en el Convenio. En ambos casos los Estados contratantes pueden comunicarse directamente o a través del intercambio de notas por canales diplomáticos. Cabe mencionar que en el caso de los CDI suscritos por el Perú, resalta que solo con Canadá se ha pactado expresamente el procedimiento legislativo en el artículo 25.5º. 3.3.2.

Desarrollo del procedimiento

a)

Primera fase

oĺĺ

3OLICITUDĺDELĺCONTRIBUYENTE La primera fase del procedimiento o fase inicial tiene carácter nacional y unilateral, pues solo se desarrolla en el Estado de la residencia, salvo en el caso de que, por aplicación del apartado 1 del artículo 24º, la inicie el contribuyente en el Estado de su nacionalidad. Comprende desde el momento en que el contribuyente presenta su solicitud por considerar que las medidas adoptadas por uno o por ambos Estados contratantes impliquen o puedan implicar imposición no conforme con el Convenio y terminará con la decisión de la autoridad competente nacional que satisfaga los intereses del contribuyente es decir, porque se corrija las medidas do-

Inicio a cargo de la autoridad competente Párrafo 14 de los Comentarios al artículo 25º del MC OCDE. La cláusula del beneficiario efectivo tiene por función evitar el uso inapropiado del Convenio a través de las estrategias triangulares; así, niega la aplicación del Convenio a quien no es titular sustancial de la renta. Es una cláusula jurídicamente impecable, pero de eficacia limitada, habida cuenta de la dificultad de definir al beneficiario efectivo e identificar a quien no es beneficiario efectivo. La cláusula de motivación fiscal tiene como fundamento la motivación o propósito de la entidad titular de los activos determinantes de las rentas sujeta a tributación en el Estado de la fuente, en el sentido de que la creación y tendencia de tal activo no tiene otra motivación que la fiscal. Como señala la OCDE, esta disposición tiene por objeto impedir que los beneficios fiscales previstos en determinados artículos del Convenio, cuyo fin es restringir la imposición en la fuente, puedan aplicarse a operaciones en las que se participa con el objetivo principal de beneficiarse de dichos beneficios. Se precisa que el Convenio con Chile no comprende dicha cláusula de motivación fiscal vinculada a los dividendos y en el Convenio con Brasil la misma se regula en el artículo 11.8º con relación a los intereses. En el CDI con México se pactó en el artículo 22º la limitación de beneficios.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

29

CARMONA FERNÁNDEZ, Néstor, “No discriminación, procedimiento amistoso e intercambio de información”, en Serrano Antón, F. (director), Fiscalidad internacional, CEF, Madrid, 2002, p. 815.

La resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición

De otro lado, es preciso señalar que algunos Estados pueden denegar al contribuyente la capacidad de iniciar un PAM cuando consideren abusivas las operaciones con las que está relacionada la instancia del procedimiento, es decir, cuando exista el uso abusivo de los Convenios. Así, en el Perú la autoridad competente podrá denegar la solicitud del contribuyente cuando se presenten casos que impliquen la aplicación de la cláusula del beneficiario efectivo26 para las rentas pasivas: dividendos (art. 10.2º), intereses (11.2º) y regalías (12.2º) de los CDI con Canadá, Chile, Brasil y México, o la cláusula de motivación fiscal 27 que se establece para los dividendos (art. 10.7º), intereses (art. 11.7º) y regalías (art. 12.7º) de los mencionados Convenios28.

En este segundo grupo, en principio se destaca la ausencia de la participación del contribuyente ya que es exclusiva decisión de la autoridad competente, así en los mencionados procedimientos interpretativo y legislativo no existe el impulso del contribuyente.

77

mésticas que originaron la imposición no conforme con el CDI o porque la autoridad competente se dirija al otro Estado cuando a este le competa corregir la medida en cuestión, iniciándose en ese momento la segunda fase.

Nancy Aguirre Arredondo

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

78

sus Comentarios, señalando que debe entenderse este plazo como mínimo, pues los Estados podrán pactar plazos mayores a favor del contribuyente o incluso no fijar plazo alguno, y precisa que este plazo de tres años trata de proteger a las Administraciones contra las reclamaciones tardías.

Ahora bien, en cuanto a las características de la solicitud, si bien el CDI no ha precisado la forma de presentación, se entiende que la norma interna establecerá las reglas que considere apropiadas30. El Manual sobre el Procedimiento Amistoso de la OCDE detalla la información mínima que el contribuyente debe proporcionar al instar el inicio del PAM, así: los datos de identificación del contribuyente (nombre, domicilio, número de identificación fiscal) y de sus empresas vinculadas en los casos relacionados a precios de transferencia; información detallada respecto a los hechos y circunstancias que han generado o pueden generar una doble imposición, así como las medidas adoptadas por la Administración contrarias al CDI; identificar los impuestos y ejercicios implicados; copia de los requerimientos emitidos por las autoridades competentes que resulten pertinentes; las resoluciones de determinación u órdenes de pago u otro documento o dispositivo que determine la aplicación no acorde con el Convenio o el riesgo de este o determine una doble imposición; y la información sobre los recursos interpuestos por el contribuyente así como sobre los plazos en la legislación interna; en general el informe sobre cualquier otro hecho o circunstancia que el contribuyente considere pertinente. oĺ

Si se tiene en cuenta que el contribuyente también tiene la posibilidad de iniciar el PAM cuando exista el riesgo de imposición no conforme al Convenio, significa que podrá presentar su petición incluso antes de la notificación de la medida correspondiente y por ende en estos casos se habrá iniciado el PAM antes de que se inicie el plazo 32. Sin embargo, en términos generales, dicho plazo se computa desde la notificación del acto administrativo al contribuyente (por ejemplo desde la notificación de una resolución de determinación producto de una fiscalización); si el impuesto hubiera sido retenido en la fuente, a partir de ese momento o si existe acciones combinadas de los dos Estados contratantes, se

0LAZOĺDEĺLAĺSOLICITUD En cuanto al plazo para la presentación de la solicitud, el MC OCDE propone en el último párrafo del artículo 25.1º que “el caso deberá ser planteado dentro de los tres años siguientes a la primera notificación de la medida que implique una imposición no conforme a las disposiciones del Convenio”. Y amplía en

30

No todos los CDI suscritos por el Perú han recogido estas orientaciones, así en el caso del CDI con Chile no se señala ningún plazo, en los CDI con Canadá y México, en cambio, sí se hace referencia a un plazo de dos y tres años, respectivamente; mientras que en el CDI con Brasil se establece expresamente que el caso deberá presentarse de acuerdo con los plazos establecidos en la respectiva legislación interna. De este modo, en aquellos casos en los que no se prevé un plazo específico se tomará en cuenta lo previsto en las normas del Código Tributario31.

Al respecto, el párrafo 16 de los Comentarios al artículo 25º del MC OCDE, dice: “El Convenio no establece reglas particulares en cuanto a la forma de las reclamaciones. Las autoridades competentes pueden prescribir los procedimientos particulares que juzguen apropiados. Si tales procedimientos no se han prefijado, las reclamaciones pueden presentarse de la misma manera que las de carácter fiscal ante la Administración del Estado respectivo”.

31

32

El artículo 137º del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, establece como requisito de admisibilidad del recurso de reclamación, el plazo de 20 días hábiles computados desde el día hábil siguiente a aquél en que se notificó el acto o resolución recurrida; ello tratándose de reclamaciones contra Resoluciones de Determinación, Resoluciones de Multa y entre otros, los actos que tengan relación directa con la determinación de la deuda tributaria. Párrafo 21 de los Comentarios al artículo 25º del MC OCDE. En el párrafo 14 de los Comentarios al artículo en mención se señalan algunos ejemplos como “... cuando la legislación sobre precios de transferencia aplicable en un Estado contratante exija al contribuyente, a fin de satisfacer el principio de plena de competencia, declarar rentas imponibles en mayor cuantía a la que hubiera resultado de los precios reales que utiliza en sus operaciones con partes relacionadas, y existan dudas razonables sobre si la parte asociada del contribuyente podrá practicar el ajuste correlativo en el otro Estado contratante en caso de no instarse un procedimiento amistoso”.

tendrá en cuenta la última notificación al contribuyente por el que se confirme la existencia de imposición no conforme con el Convenio. 2ESOLUCIÊNĺDEĺLAĺSOLICITUDĺAĺCARGOĺDEĺ la autoridad competente Una vez que la petición es evaluada, la autoridad competente tiene los siguientes caminos: 1.

2.

3.

Considerar procedente la petición o reclamación del contribuyente por estimar que la imposición impugnada es imputable en todo o parte a medidas adoptadas en el Estado de residencia del contribuyente. Ello significa que procederá a realizar los ajustes o desgravaciones que estime necesarios.

En esta fase, las autoridades competentes solo tienen el compromiso u obligación de negociar, o en los términos de los Convenios “harán lo posible por resolver”; sin que ello implique que se llegue a un resultado concreto. Esta obligación de diligenciar comprende que las autoridades competentes deben precisar en primer lugar su posición a la luz de sus respectivas legislaciones fiscales y de las disposiciones del Convenio que les vinculan tanto a ellas como a los contribuyentes y si por la aplicación de dichas reglas o disposiciones no se llegue a un acuerdo, podrá admitirse razonablemente que las autoridades competentes acudan a la equidad 35 para satisfacer el pedido del contribuyente36.

Considerar que la imposición impugnada, en todo o en parte, es consecuencia de una medida adoptada por el otro Estado contratante, en este caso promoverá el procedimiento amistoso propiamente dicho, en el que participan ambos Estados, es decir, se dará inicio la segunda fase.

Segunda fase

oĺĺ

,AĺPOSICIÊNĺOĺROLĺDEĺLASĺAUTORIDADESĺ competentes Esta se caracteriza por ser internacional, interestatal y bilateral. Se da inicio con las comunicaciones que promueve el Estado que ha recibido la solicitud del contribuyente con el otro Estado contratante, por considerar el primero que existe una medida contraria al Convenio que ha sido adoptada por las autoridades del otro Estado. Tal como lo prevé el artículo 25.4º de los CDI suscritos por el Perú, las autoridades competentes de los Estados contratantes podrán comunicarse directamente a fin de llegar a un acuerdo33, esto significa

33

En cuanto a la forma de comunicación, se entiende que esta podrá ser a través de cualquier medio, es decir, ya sea por carta, Internet, fax, teléfono, videoconferencias, reuniones presenciales o cualquier otra forma conveniente.

Denegar la solicitud del contribuyente por considerar que la imposición impugnada no contraviene el CDI, por falta de legitimación activa, por encontrarse fuera de plazo o por no haber presentado la petición ante el Estado de residencia o nacionalidad, de ser el caso; entre otras razones.

b)

Así lo señalan textualmente los CDI con Chile, Brasil y México.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

oĺĺ

%LĺROLĺDELĺCONTRIBUYENTEĺENĺELĺ0!-ĺ El papel del contribuyente en el PAM no es de lo más feliz, y en esta segun-

34 35

36

El CDI con Canadá establece la comunicación directa de las autoridades competentes en los siguientes términos: “Las autoridades de los Estados Contratantes pueden hacer consultas entre ellas a efectos de la eliminación de la doble tributación en los casos no previstos en el Convenio y pueden comunicarse directamente a efectos de la aplicación del Convenio”. Párrafo 59 de los Comentarios al artículo 25º del MC OCDE. Con relación a las consideraciones de equidad, M ARTÍN J IMÉNEZ confirma que “... en los ordenamientos, como el español, donde rige el principio de reserva de ley, la autoridad competente no tendrá poderes para concluir un acuerdo sobre la base de una solución de equidad. En cualquier caso, la solución debe ser jurídica y basada en razonamientos jurídicos, no puede suponer una suerte de reparto de cuotas tributarias o de compensaciones apreciadas a la luz del resultado de otros procedimientos” (M ARTÍN J IMÉNEZ, “Procedimiento amistoso”, cit., p. 512). Párrafo 38 de los Comentarios al artículo 25º del MC OCDE.

La resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición

oĺĺ

que no es necesario acudir a los canales diplomáticos. A propósito, también se resalta que hasta la fecha en los Convenios peruanos no se ha previsto la conformación de comisiones mixtas como propone la OCDE en la última frase del artículo 25.4º de su Modelo de Convenio: “... incluso en el seno de una comisión mixta integrada por ellas mismas o sus representantes”. En tales circunstancias, las autoridades competentes están a cargo de determinar el número de miembros de la comisión mixta así como las reglas de procedimiento de este organismo34.

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da fase su rol es más escaso todavía, pues al no ser parte del procedimiento solo se limita a suministrar la información que requieran las autoridades competentes para corregir las medidas contrarias al Convenio. Al respecto, Serrano Antón afirma que “la protección jurídica del contribuyente es muy débil, ya que la información facilitada a la Administración no garantiza nada, puesto que esta puede no estar de acuerdo con la misma, o sencillamente ignorarla, al fin y al cabo los jueces y tribunales no hacen más que aplicar la Ley interna de su país” 37. Sin embargo, a pesar de las características de este procedimiento, no debiera implicar que el contribuyente se quede al margen, ya que es el directo interesado en la solución de su reclamo y debiera garantizarse sus derechos del modo más transparente posible.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Debe tomarse en cuenta que el contribuyente tiene la facultad de aceptar o no el acuerdo. Si acepta, el PAM termina, en cambio si no acepta los términos del acuerdo, podrá acudir o continuar con los procedimientos ya iniciados ante los tribunales de los Estados contratantes. 3.3.3.

Nancy Aguirre Arredondo

a)

Terminación del procedimiento

Terminación de la primera fase La fase unilateral del procedimiento concluirá cuando la autoridad competente considera procedente la solicitud del contribuyente y realiza los ajustes correspondientes o permite las deducciones que estén justificadas; todo para corregir las medidas no conformes con el Convenio. Ello no impide que las autoridades competentes de los Estados contratantes se comuniquen en esta fase para poder en especial confirmar las interpretaciones del Convenio relacionadas a la aplicación de aquellos puntos en controversia.

b)

Terminación de la segunda fase La fase bilateral tendrá fin cuando el contribuyente es notificado por la autoridad competente de su país con el documento que confirma que las auto-

ridades competentes de ambos Estados contratantes han alcanzado un acuerdo mutuo. Como se señaló, el contribuyente tiene la posibilidad de tomar alguna de las siguientes posiciones:

IV.

80

SERRANO A NTÓN, “La cláusula de procedimiento amistoso de los Convenios para evitar la doble imposición internacional. La experiencia española y el Derecho Comparado”, cit., p. 157.

Aceptar los términos del acuerdo; en este caso las autoridades competentes podrán aplicar lo acordado.

2.

Rechazar los términos del acuerdo; siendo así, el PAM será nulo y no surtirá efecto alguno. Además el contribuyente todavía podrá acudir o continuar, de ser el caso, con los procedimientos ya iniciados ante los tribunales, conforme las normas domésticas de su país.

EL ARBITRAJE COMO ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN

En el marco del Derecho Tributario Internacional no existe jurisdicción internacional con competencias para solucionar las controversias surgidas por la aplicación e interpretación de los CDI. Hoy en día son pocos los instrumentos que permiten la solución de controversias internacionales, así por ejemplo a nivel de la Unión Europea el Convenio 90/436/CEE, relativo a la supresión de la doble imposición en el caso de corrección de beneficios de empresas asociadas, conocido también como el Convenio de Arbitraje, que se ha convertido en una alternativa privilegiada para la resolución de controversias debidas a la superposición sobre un contribuyente de la soberanía fiscal de dos o más Estados miembros de la Unión Europea. De este modo en el ámbito de los precios de transferencia se proporciona a los contribuyentes una seguridad jurídica que no alcanza de por sí la sola aplicación del PAM. Ahora bien, la OCDE trata de superar esta deficiencia del PAM incorporando el procedimiento arbitral en los CDI38; por el que, a diferencia del PAM propiamente dicho, sí existe la obligación de resolución. Las características de esta nueva propuesta de resolución de conflictos en el ámbito de los CDI son39:

38 37

1.

39

En la actualización del MC OCDE del año 2008 se incorpora el párrafo 5 del artículo 25º. SERRANO A NTÓN, Fernando, La resolución de conflictos en el derecho internacional tributario: el procedimiento amistoso y arbitraje, Aranzadi, Pamplona, 2011, pp. 330 y 331.

-

Transcurso de dos años de negociaciones entre las autoridades competentes sin llegar a ningún acuerdo —el plazo se puede prorrogar—. Los aspectos no resueltos por las autoridades competentes no serán objeto de arbitraje si han sido objeto de análisis por un Tribunal —existen distintas alternativas dependiendo de la capacidad de alterar la resolución judicial por las autoridades competentes—.

-

Se inicia a instancia del obligado tributario, sin necesidad de previa autorización de los Estados contratantes.

-

La decisión es vinculante para los Estados contratantes, salvo que el obligado tributario no la acepte.

-

Las autoridades determinarán por mutuo acuerdo el modo de aplicación de las disposiciones.

En el caso de los CDI vigentes en el Perú existe diferencia respecto de la regulación del arbitraje tributario internacional, veamos: -

De acuerdo al CDI con Canadá para que el caso se someta a arbitraje, tiene que haber un acuerdo escrito de parte de ambas autoridades competentes y también del contribuyente. En este caso, el laudo arbitral será vinculante para ambos Estados contratantes respecto a ese caso y su procedimiento será establecido mediante el intercambio de notas entre los Estados contratantes (art. 25.6º).

-

En el CDI con Chile se establece que se podrá ir al procedimiento arbitral siempre que las autoridades competentes lo acuerden. El procedimiento será acordado entre los Estados contratantes por medio de notas que serán intercambiadas a través de los canales diplomáticos (art. 25.5º).

-

En cambio el Convenio con Brasil no contempla la posibilidad de llegar al procedimiento arbitral. Y además se precisa a través del Protocolo respecto del PAM que las cuestiones tributarias relativas a los impuestos comprendidos en el Convenio que ocurran entre los Estados contratantes solo estarán sujetas a las disposiciones del CDI con independencia de la participación de los Estados contratantes en el “Acuerdo

General sobre Comercio de Servicios” o cualesquiera acuerdos internacionales. -

Finalmente, en el CDI con México no se ha pactado la posibilidad de acudir al procedimiento arbitral.

V.

EL PROCEDIMIENTO DE ACUERDO MUTUO EN LA DECISIÓN 578

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Los países miembros de la Comunidad Andina, es decir, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú; a través de sus autoridades competentes están facultados para celebrar entre sí consultas e intercambiar la información necesaria para resolver de mutuo acuerdo cualquier dificultad o duda que se pueda originar en la aplicación de la Decisión 578 – Régimen para evitar la Doble Tributación y Prevenir la Evasión Fiscal; así como para establecer los controles administrativos necesarios para evitar el fraude y la evasión fiscal. Para ello, se prevé la comunicación directa entre las autoridades competentes, es decir sin pasar por los canales diplomáticos40. De este modo, se precisa por ejemplo en el artículo 7º de la Decisión que para la determinación de los ajustes en los precios de transferencia de las empresas asociadas o relacionadas; las autoridades competentes de los Países Miembros se consultarán cuando consideren necesario. De otro lado, en cuanto a la interpretación y aplicación de esta Convención el artículo 20º expresamente señala que: “La interpretación y aplicación de lo dispuesto en esta Decisión se hará siempre de tal manera que se tenga en cuenta que su propósito fundamental es el de evitar doble tributación de unas mismas rentas o patrimonios a nivel comunitario”. Así, no se ha previsto expresamente como en el caso de los CDI la posibilidad de recurrir al PAM en los casos de interpretación o aplicación de la Decisión; sin embargo consideramos que a la luz del artículo 19º, los Países Miembros de la Comunidad Andina podrán recurrir a este procedimiento para resolver las dificultades o dudas que se presenten no solo en la aplicación sino también en la interpretación de la Decisión 578. Finalmente, en cuanto al arbitraje, se tiene que la Decisión 578 no contiene disposiciones relacionadas a la resolución de con40

Así lo establecen el primer y tercer párrafo del artículo 19º de la Decisión 578.

La resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición

-

81

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

troversias derivadas de su interpretación y aplicación; sin embargo por tratarse de una norma comunitaria, de producirse controversias sobre el particular, estas podrán ser sometidas al Tribunal Andino de Justicia. VI.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

-

Los CDI son acuerdos internacionales celebrados por escrito entre Estados y regidos por el Derecho Internacional; limitan el ejercicio de poderes soberanos, ya que restringen el poder tributario de los Estados contratantes, estableciéndose respecto de cada renta o patrimonio qué Estado tiene la facultad de gravar ya sea de modo exclusivo o compartido; ello con la finalidad de evitar la doble imposición de dichas rentas así como prevenir el fraude fiscal internacional.

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-

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-

-

El PAM es un procedimiento especial y extraordinario respecto del Derecho interno que se encuentra regulado en los CDI como un mecanismo suplementario para la resolución de controversias surgidas por las dificultades propias de la aplicación del mismo acuerdo. Por una parte permite al contribuyente solicitarle al Estado de su residencia que examine su caso cuando considera que la imposición es no conforme con las disposiciones del Convenio y por otra, se trata de un mecanismo que faculta a las autoridades competentes de los Estados contratantes resolver los problemas relacionados a la interpretación o aplicación del Convenio. Por la naturaleza del PAM, la participación activa del contribuyente solo se da en la primera fase; en cambio en los procedimientos interpretativo y legislativo no hay participación directa del mismo y las autoridades competentes no garantizan la solución de las controversias pues solo tienen la obligación de “diligencia” y no de “resultado”, por lo que el contribuyente queda prácticamente en indefensión y lejos la seguridad jurídica de sus pretensiones. El arbitraje tributario internacional surge como una alternativa efectiva de solución de las controversias que surgen de la aplicación e interpretación de los CDI. Los CDI con Canadá y Chile han

recogido este instrumento jurídico; pero no con los alcances propuestos en el MC OCDE en su actualización del 2008. En cambio los CDI con Brasil y México no acogen el arbitraje dentro del PAM. -

El PAM también se encuentra regulado en la Decisión 578 como un procedimiento por el cual las autoridades competentes de los Países Miembros podrán comunicarse directamente para resolver cualquier dificultad o duda que se pueda originar en la aplicación de la Decisión. De otro lado, por tratarse de una norma comunitaria; la resolución de controversias derivadas de su interpretación y aplicación podrán ser sometidas al Tribunal Andino de Justicia.

-

Con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica; se recomienda la regulación del PAM en la norma interna peruana; siendo que este es un procedimiento especial y extraordinario que permitirá tener las reglas claras para la resolución de las controversias en el marco de los Convenios internacionales para evitar la doble imposición.

VII. BIBLIOGRAFÍA C ALDERÓN CARRERO, José Manuel y M ARTÍN JI MÉNEZ , Adolfo, “Los tratados internacionales y los convenios de doble imposición en el ordenamiento español: naturaleza, efectos e interpretación”, en Convenios fiscales internacionales y fiscalidad de la Unión Europea, CISS, Valencia, 2006. C ARMONA FERNÁNDEZ, Néstor, “No discriminación, procedimiento amistoso e intercambio de información”, en SERRANO A NTÓN, F. (director), Fiscalidad internacional, CEF, Madrid, 2002. CORDÓN EZQUERRO, T., Manual de fiscalidad internacional, Vols. I y II, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2007. LÓPEZ RIBAS, A., Procedimientos amistosos en materia de imposición directa, Documento Nº 07/2009, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2009. MARTÍN J IMÉNEZ, Adolfo, “Procedimiento amistoso”, en Convenios fiscales internacionales y fiscalidad de la Unión Europea, Valencia, CISS, 2006.

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

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CDI ENTRE PERÚ Y CANADÁ

CDI ENTRE PERÚ Y CHILE

CDI ENTRE PERÚ Y BRASIL

Artículo 25º.- Procedimiento de Artículo 25º.- Procedimiento de Artículo 24º.- Procedimiento de Acuerdo Mutuo Acuerdo Mutuo Acuerdo Mutuo 1. Cuando una persona considere 1. Cuando una persona considere 1. Cuando una empresa consideque las medidas adoptadas por que las medidas adoptadas por re que las medidas adoptadas uno o por ambos Estados Conuno o por ambos Estados Conpor uno o por ambos Estados tratantes implican o pueden tratantes implican o pueden Contratantes implican o pueimplicar para ella una imposiimplicar para ella una imposiden implicar para ella una imción que no esté conforme con ción que no esté conforme con posición que no esté conforme las disposiciones del presente las disposiciones del presente con las disposiciones del preConvenio, con independencia Convenio, con independencia sente Convenio, con independe los recursos previstos por de los recursos previstos por dencia de los recursos previstos el derecho interno de esos el derecho interno de esos por el Derecho interno de esos Estados, podrá someter su caso Estados, podrá someter su caso Estados, podrá someter su caso a la autoridad competente del a la autoridad competente del a la autoridad competente del Estado Contratante del que Estado Contratante del que sea Estado Contratante del que sea residente una petición por residente o, si fuera aplicable el sea residente. El caso deberá escrito declarando los fundapárrafo 1 del artículo 24, a la presentarse de acuerdo con mentos por los cuales solicita del Estado Contratante del que los plazos establecidos en la la revisión de dicha tributación. sea nacional. respectiva legislación interna. Para ser admitida, la citada petición debe ser presentada dentro de los dos años siguientes a la primera notificación de la medida que implica una imposición no conforme con las disposiciones del Convenio.

CDI ENTRE PERÚ Y MÉXICO Artículo 25º.Procedimiento de Acuerdo Mutuo 1. Cuando una persona considere que las medidas adoptadas por uno o por ambos Estados Contratantes implican o pueden implicar para ella una imposición que no esté conforme con las disposiciones del presente Convenio, con independencia de los recursos previstos por el derecho interno de esos Estados, podrá someter su caso a la autoridad competente del Estado Contratante del que sea residente o, si fuera aplicable el párrafo 1 del artículo 24, a la del Estado Contratante del que sea nacional. El caso deberá presentarse en un plazo de tres años a partir de la primera notificación de la medida que produzca una tributación no conforme con las disposiciones de este Convenio.

2. La autoridad competente a 2. La autoridad competente, si la 2. La autoridad competente, si la 2. La autoridad competente, si la que se refiere el párrafo 1, si la reclamación le parece fundada reclamación le parece fundareclamación le parece fundada reclamación le parece fundada y si no puede por sí misma das y si no puede por sí misma y si no puede por sí misma y si no puede por sí misma encontrar una solución satisencontrar una solución satisencontrar una solución satisencontrar una solución satisfactoria, hará lo posible por factoria, hará lo posible por factoria, hará lo posible por factoria, hará lo posible por resolver la cuestión mediante resolver la cuestión mediante resolver la cuestión mediante resolver la cuestión mediante un procedimiento de acuerun procedimiento de acuerun procedimiento de acuerun procedimiento de acuerdo mutuo con la autoridad do mutuo con la autoridad do mutuo con la autoridad do mutuo con la autoridad competente del otro Estado competente del otro Estado competente del otro Estado competente del otro Estado Contratante, a fin de evitar una Contratante, a fin de evitar una Contratante, a fin de evitar una Contratante, a fin de evitar una imposición que no se ajuste a imposición que no se ajuste a imposición que no se ajuste a imposición que no se ajuste a este Convenio. este Convenio. este Convenio. este Convenio.

La resolución de controversias a la luz de los convenios internacionales para evitar la doble imposición

ANEXO EL PAM EN LOS CDI CON CANADÁ, CHILE, BRASIL Y MÉXICO

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

CDI ENTRE PERÚ Y CANADÁ

CDI ENTRE PERÚ Y CHILE

CDI ENTRE PERÚ Y BRASIL

CDI ENTRE PERÚ Y MÉXICO

3. Un Estado Contratante no pue- 3. Las autoridades competentes 3. Las autoridades competentes 3. Las autoridades competentes de aumentar la base imponible de los Estados Contratantes de los Estados Contratantes de los Estados Contratantes de un residente de cualquiera harán lo posible por resolver harán lo posible por resolver harán lo posible por resolver de los Estados Contratantes las dificultades o las dudas que las dificultades o las dudas que las dificultades o las dudas que mediante la inclusión en la plantee la interpretación o apliplantee la interpretación o apliplantee la interpretación o aplimisma de rentas que también cación del Convenio mediante cación del Convenio mediante cación del Convenio mediante hayan sido sometidas a impoun procedimiento de acuerdo un procedimiento de acuerdo un procedimiento de acuerdo sición en el otro Estado Contramutuo. mutuo. mutuo. tante, después del vencimiento de los plazos previstos en su legislación interna, y en todo caso, después de cinco años contados a partir del último día del ejercicio fiscal en el que la renta en cuestión se obtuvo. Lo previsto en este párrafo no se aplicará en el caso de fraude, culpa o negligencia. 4. Las autoridades competentes 4. Las autoridades competentes 4. Las autoridades competente 4. Las autoridades competentes de los Estados Contratantes de los Estados Contratantes de los Estados Contratantes de los Estados Contratantes harán lo posible por resolver podrán comunicarse direcpodrán comunicarse direcpodrán comunicarse direclas dificultades o las dudas que tamente a fin de llegar a un tamente a fin de llegar a un tamente a fin de llegar a un plantee la interpretación o apliacuerdo en el sentido de los acuerdo en el sentido de los acuerdo en el sentido de los cación del Convenio mediante párrafos anteriores. párrafos anteriores, párrafos anteriores. un procedimiento de acuerdo mutuo.

Nancy Aguirre Arredondo

5. Las autoridades de los Estado: 5. Si surge una dificultad o duda Contratantes pueden hacer acerca de la interpretación o consultas entre ellas a efectos aplicación de este Convenio, de la eliminación de la doble que no pueda ser resuelta por tributación en los casos no prelas autoridades competentes vistos en el convenio y pueden de los Estados Contratantes, el comunicarse directamente a caso podrá, si las autoridades efectos de la aplicación del competentes lo acuerdan, Convenio. ser sometido a arbitraje. El procedimiento será acordado entre los Estados Contratantes por medio de notas que serán intercambiadas a través de los canales diplomáticos.

84

6. Si surge cualquier dificultad o duda relacionada con la interpretación o aplicación del presente Convenio y no puede ser resuelta por las autoridades competentes de acuerdo con los apartados anteriores de este artículo, el caso puede someterse a arbitraje si ambas autoridades competentes y el contribuyente por escrito acuerdan estar sujetos a la decisión del tribunal arbitral. El laudo arbitral sobre un caso particular será vinculante para ambos Estados respecto a ese caso. El procedimiento será establecido mediante el intercambio de notas entre los Estados contratantes.

PROTOCOLO: Con referencia al artículo 24º (Procedimiento de Acuerdo Mutuo) Independientemente de la participación de los Estados Contratantes en el “Acuerdo General sobre Comercio de Servicios” o cualesquiera acuerdos internacionales, las cuestiones tributarias relativas a los impuestos comprendidos en el Convenio que ocurran entre los Estados Contratantes solo estarán sujetas a las disposiciones del Convenio.

Ca

pítulo

II Control de comprobantes de pago y gestión de riesgo en la fiscalización tributaria

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

EVOLUCIÓN DEL OPERATIVO DE VERIFICACIÓN DE ENTREGA DE COMPROBANTES DE PAGO Diseño de nuevos procedimientos y estrategias que desarrollen la conciencia tributaria Rosa María Gálvez Gutiérrez*

I.

PRESENTACIÓN

Allá por los años noventa, cuando era estudiante en la Universidad Nacional del Centro del Perú de la Facultad de Contabilidad, durante los cinco años que estuve estudiando, no recuerdo ni una sola vez en que algún profesor nos haya dicho que gracias a los tributos que la SUNAT recaudaba con los que proveía al estado peruano de los recursos, nosotros podíamos acceder a la educación. Si en mi caso que estudiaba una carrera estrechamente ligada a la tributación no se fomentaba la cultura tributaria, la situación empeoraba en las otras facultades como medicina, ingeniería, educación, etc. *

Intendencia Regional de Junín.

Si bien actualmente se ha ido desarrollando la conciencia tributaria, lo cual corroboré cuando le pregunte a mi hijo de 10 años por que se deben pagar los tributos y me respondió que “todos debemos pagar nuestros tributos a la SUNAT para que le entregue el dinero al estado y este pueda hacer las obras públicas y él pueda estudiar” (lo cual lo aprendió en el colegio), todavía hay mucho por hacer. Respecto al incumplimiento de las obligaciones tributarias, las principales causas son La falta de conciencia tributaria, la evasión tributaria y la economía informal. El cumplimiento con las obligaciones tributarias empieza con la emisión del comprobante

Evolución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago

Sumario: I. Presentación. II. Controles masivos de cumplimiento tributario. 2.1. Operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago - VECP. 2.2. Antecedentes del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago - VECP. 2.3. Modalidades de evasión detectadas en la ejecución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago - VECP. 2.4. Resultados obtenidos de las intervenciones del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago - VECP. 2.5. Conducta del contribuyente: ratio de no conformidad. III. Causas y efectos de no emitir y/o exigir comprobantes de pago. 3.1. Causas de la no emisión de comprobantes de pago. 3.1.1. Falta de conciencia tributaria. 3.1.2. El impuesto a la renta personal. 3.1.3. El Nuevo Régimen Único Simplificado. 3.2. Efectos de la no emisión de comprobantes de pago. 3.2.1. Evasión tributaria. 3.2.2. Informalidad tributaria. 3.2.3. Operaciones no fehacientes (beneficiar con un crédito fiscal no existente a otras empresas). 3.2.4. Operaciones no fehacientes: recibos por honorarios que sustentan gastos no reales. IV. Conclusiones. V. Propuesta de mejora. 5.1. Impuesto a la renta personal. 5.2. El nuevo Régimen Único Simplificado. 5.3. Campaña “Exige tu comprobante de pago”. 5.4. Cómo podemos contribuir los trabajadores de la SUNAT y todos los servidores públicos a nivel nacional.

87

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

de pago de ahí la importancia de verificar la emisión y entrega del comprobante a través de los operativos masivos; asimismo se debe verificar si los ingresos fueron registrados y declarados por los contribuyentes a través de las auditorías y verificaciones.

3.

Inspecciones laborales.

4.

Sustentación de mercaderías.

La falta de conciencia tributaria se refleja en nuestra sociedad porque todavía no se ha desarrollado el sentido de cooperación de los ciudadanos con el Estado. Todos debemos contribuir a otorgarle los fondos necesarios para que esto pueda cumplir con los servicios esenciales como salud, educación, justicia, etc. Con el fin de fomentar la conciencia tributaria, la SUNAT ha establecido un programa denominado “Sorteo de Comprobantes de Pago” a través de cual se fomenta que los ciudadanos exijan su comprobante de pago con el fin de participar.

La verificación de entrega de comprobantes de pago tiene como objetivo detectar a aquellos contribuyentes que no entregan comprobante o que entregan comprobantes de pago que no cumplen con los requisitos formales o que no se emiten de acuerdo con el régimen del contribuyente. Esta labor es realizada por los fedatarios fiscalizadores1.

El presente trabajo ensayo hace un análisis del operativo de “Verificación de entrega de comprobantes de pago” desde su creación a la fecha y plantea nuevos procedimientos y estrategias que coadyuven al desarrollo de la conciencia tributaria.

Rosa María Gálvez Gutiérrez

II.

88

CONTROLES MASIVOS DE CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO

La función de fiscalización está definida como el conjunto de acciones que desarrolla la administración tributaria, tendiente a verificar el cumplimiento tributario por parte de los contribuyentes, detectando las distintas formas de evasión. El objetivo es que todos los contribuyentes sientan la posibilidad de ser fiscalizados. Los operativos masivos constituyen una herramienta más que nada preventiva, ya que tienen como objetivo la generación de riesgo incrementado de una forma indirecta la recaudación, a su vez busca optimizar la relación costo-beneficio pues si bien se requiere mucho personal para hacer estas tareas no se requiere mucha preparación técnica y el tiempo insumido en el desarrollo del operativo por cada contribuyente es mínimo, haciendo más eficiente la función de fiscalización. Entre los principales operativos tenemos: 1.

Operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago - VECP.

2.

Control de ingresos.

2.1. Operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago - VECP

En los casos en que el Fedatario detecta una irregularidad respecto a la entrega de comprobantes de pago, se emite un Acta Probatoria2, mediante la cual se reconoce la falta. Las infracciones detectadas son sancionadas con una Resolución de Multa o Resolución de Cierre de Local3. Este es uno de los operativos más importantes que se realiza, porque además de detectar la no emisión de comprobantes de pago o la entrega sin los requisitos, en este operativo también se detectan: contribuyentes no inscritos, con condición de domicilio no habido, baja de oficio, domicilio no declarado, entre otros. 2.2. Antecedentes del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago - VECP Con la Reforma de los años 1991 y 1992 que partió con una reorganización completa de la Administración Tributaria - SUNAT, se buscaba principalmente reducir el número de impuestos y eliminar las exoneraciones, por lo que se racionalizó el sistema tributario peruano, se mejoró la organización de la administración tributaria lográndose captar mayores recursos para el Estado, se contrató más personal calificado y se recibió asisten1

2

3

De acuerdo al artículo 1º del D.S. Nº 086-2003-EF, el “fedatario fiscalizador es el tipo de agente fiscalizador que siendo trabajador de SUNAT, se encuentra autorizado por esta para efectuar la inspección, investigación, control y/o verificación del cumplimiento de las obligaciones tributarias de los administrados”. De acuerdo al artículo 6º del D.S. Nº 086-2003-EF, el “fedatario fiscalizador deberá dejar constancia de los hechos que comprueba con motivo de la inspección, investigación, control y/o verificación del cumplimiento de las obligaciones tributarias, en los documentos denominados actas probatorias”. Para lo cual se debe tener en cuenta la infracción cometida numerales 1, 2 o 3 del Artículo 174º del TUO del código tributario y normas modificatorias, así como la frecuencia.

Con esta reforma tributaria se modernizó totalmente su organización y administración puesto que se introdujo tecnología de punta al control de la recaudación, la fiscalización y cumplimiento de las obligaciones tributarias. Asimismo, con esta reforma se implementó uno de los primeros y más importantes operativos masivos, el “Operativo de Verificación de Entrega de Comprobantes de Pago - VECP”, estando entre sus objetivos principales el de crear conciencia tributaria, generar riesgo en los contribuyentes y disminuir la evasión tributaria. Este operativo que ya cuenta con más de 20 años de antigüedad se ha mantenido hasta la fecha y resulta necesario realizar un análisis para determinar si ha logrado cumplir los objetivos para los que fue creado. 2.3. Modalidades de evasión detectadas en la ejecución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago - VECP Al realizar la verificación de entrega de comprobantes de pago se han detectado diversas modalidades de evasión entre las cuales tenemos: a.

Se ha detectado muchos establecimientos que no entregan comprobantes de pago o entregan documentos no autorizados como si fueran comprobantes de pago como son: Notas de venta, proformas, recibos, Nota de pedido, etc.

b.

Existe mayor grado de incumplimiento en el sector de servicios, por ejemplo; salones de belleza y peluquerías, restaurantes de primera categoría, peñas, discotecas, saunas, spas, hoteles.

c.

Otra modalidad que se detectó es la entrega de comprobantes de pago duplicados o con número de serie no autorizado, tickets emitidos por máquinas registradoras no declaradas ante SUNAT.

2.4. Resultados obtenidos de las intervenciones del operativo de Verificación de entrega de comprobantes de pago - VECP Entre enero y noviembre del 2011 se han ejecutado 89.525 intervenciones de verifica-

ción de entrega de comprobantes en todo el país4. De los resultados observados se ha detectado que el 58% de los contribuyentes intervenidos no cumplen con las normas vigentes. De ellos, el 11% de los casos tienen acciones preventivas, mientras que el 47% tienen actas probatorias por lo que han sido sancionados.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

A nivel nacional, las dependencias en las cuales se ha detectado el mayor nivel de no conformidad son las que se indican en el cuadro siguiente: Dependencia

% no conformidad

Huacho

87%

Ucayali

87%

Huánuco

75%

Lambayeque

71%

Chimbote

70%

Cañete

70%

De lo señalado se desprende que el porcentaje de no conformidad es más alto en algunas dependencias, por lo que hay que evaluar a qué factores se debe. Por otra parte, durante el primer semestre del presente año (2012) se ha cuadruplicado la cantidad de verificaciones de entrega de comprobantes de pago en Lima, se realizaron 78.183 controles que representaron un aumento de 434 por ciento con relación al 2011, en el que se efectuaron solo 14.651 intervenciones. Se sancionó a 24.852 contribuyentes porque no entregaban comprobantes de pago o emitían otros documentos sin requisitos. Durante las campañas también se determinó que la comercialización de abarrotes y bienes de consumo (59%), así como la venta de equipos informáticos (58%) y prendas de vestir y calzado (57%) son las actividades en las que se presentan las mayores irregularidades en la emisión de comprobantes. Para este año la administración tributaria prevé realizar 140 mil operativos de fiscalización solo en Lima, para verificar la entrega de comprobantes de pago. A la fecha, el 48% de los comerciantes en Lima sigue incumpliendo con entregar comprobantes de

4

Nota de Prensa Nº 001-2012-SUNAT.

Evolución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago

cia técnica para instalar los sistemas básicos de registro de contribuyentes, de comprobantes de pago y de recaudación.

89

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

pago5. “Esta cifra se mantiene desde hace 3 años, sin moverse ni para arriba ni para abajo, lo cual es preocupante”6.

Con el operativo VECP se busca generar riesgo en los contribuyentes, de que puedan ser detectados en cualquier momento por la Administración Tributaria que no entregan comprobante o que entregan comprobantes de pago que no cumplen con los requisitos formales o que no se emiten de acuerdo al régimen del contribuyente. Cada año se han ido incrementado la cantidad de verificaciones de entrega de comprobantes de pago a nivel nacional, sin embargo la conducta del contribuyente no ha sufrido un cambio sustancial, pues el ratio de no conformidad no ha sufrido mucha variación en el transcurso de los años y hasta el día de hoy hay un alto grado de incumplimiento. De lo que se desprende que los contribuyentes no están mejorando su conducta.

Rosa María Gálvez Gutiérrez

En el siguiente cuadro podemos ver que el ratio de no conformidad es bastante alto a nivel nacional, de enero a octubre de 2012 se tiene un ratio de no conformidad del 50%, es decir que el 50% de los contribuyentes intervenidos no emitió el comprobante de pago o lo emitió sin los requisitos. CANTIDAD DE INTERVENCIONES VECP Y PORCENTAJE DE NO CONFORMIDAD7 Ejecutado de enero a octubre 2012

Resultado de enero a octubre 2012

DEPENDENCIA Actas probatorias

NACIONAL

Intervenciones

% de

Meta

% de

ejecutado

%

avance

44%

113%

80,402

185,315

50%

002 IR LIMA

40,124

101,017

39.7%

35% 113.49%

005 IR AREQUIPA

4,736

11,084

42.7%

45%

006 IR LA LIBERTAD

4,645

10,176

45.6%

45% 101.44%

007 IR LAMBAYEQUE

3,213

7,709

41.7%

45%

92.62%

008 IR PIURA

3,321

7,461

44.5%

45%

98.91%

009 IR CUSCO

5,501

11,069

49.7%

45% 110.44%

001 IPCN

5 6

7

Resultado de enero a octubre 2012

DEPENDENCIA Actas probatorias

2.5. Conducta del contribuyente: ratio de no conformidad

90

Ejecutado de enero a octubre 2012 Intervenciones

% de

Meta

% de

ejecutado

%

avance

44%

113%

NACIONAL

80,402

185,315

50%

010 IR ICA

4,076

7,411

55.0%

45% 122.22%

011 IR TACNA

1,769

3,854

45.9%

45% 102.00%

012 IR LORETO

809

2,572

31.5%

35%

013 IR JUNÍN

2,947

5,522

53.4%

45% 118.60%

89.87%

014 OZ CHIMBOTE

2,079

4,691

44.3%

45%

015 OZ UCAYALI

431

860

50.1%

45% 111.37%

016 OZ CAJAMARCA

944

2,487

38.0%

45%

017 OZ HUACHO

1,559

2,264

68.9%

45% 153.02%

018 OZ SAN MARTÍN

762

1,378

55.3%

45% 122.88%

019 OZ HUÁNUCO

1,332

2,130

62.5%

45% 138.97%

021 OZ JULIACA

883

1,374

64.3%

45% 142.81%

022 OZ CAÑETE

1,005

1,730

58.1%

45% 129.09%

025 OZ TUMBES

266

526

50.6%

45% 112.38%

98.49%

84.35%

941.7% 835.0% 2137.9%

III.

CAUSAS Y EFECTOS DE NO EMITIR Y/O EXIGIR COMPROBANTES DE PAGO

Los comprobantes de pago registran la venta de un producto o la prestación de un servicio, así como los impuestos correspondientes que el contribuyente debe declarar. Si el contribuyente no emite el comprobante, el Impuesto General a las ventas (IGV), que ya ha sido cobrado al cliente y corresponde al Estado, se queda en manos de quien vende el bien u otorga el servicio. Impidiendo al estado recibir los recursos para la realización de los servicios y obras públicas. 3.1. Causas de la no emisión de comprobantes de pago 3.1.1.

Falta de conciencia tributaria

94.95%

De acuerdo a cifras oficiales (Cfr. diario Gestión). Este porcentaje aún es alto y por ello se espera que con los mayores recursos y procesos de fiscalización que se realizarán este año, esta cifra se reduzca de forma significativa (Cfr. diario Gestión). Indicadores del Plan Nacional de Control Tributario 2012 - Fiscalización Indicador Nº 07: Porcentaje de no conformidad en control de obligaciones.

La conciencia tributaria es la percepción que tiene el individuo de cumplir con un deber social que no puede eludir porque está relacionado con otros individuos de su comunidad. El objetivo es que los ciudadanos cumplan sus obligaciones sin ser forzados, motivados por una íntima convicción. La conciencia tributaria en nuestro país recién se está desarrollando, por lo que mu-

chos ciudadanos todavía no han interiorizado en ellos, que el cumplimiento de nuestras obligaciones con el Estado empieza con la emisión de los comprobantes de pago (en el caso de los vendedores y/o prestadores de servicios) o la exigencia de estos (en los casos de los compradores o usuarios de los servicios8.

Una de las principales desventajas de aplicar un mínimo no imponible como deducción flat9 es que los perceptores de rentas de cuarta categoría no se ven obligados a exigir su comprobante de pago. El Nuevo Régimen Único Simplificado

El Nuevo Régimen Único Simplificado es un régimen promocional de la pequeña y micro empresa dirigido a las personas naturales y sucesiones indivisas domiciliadas en el país, que exclusivamente obtengan rentas por la realización de actividades empresariales y las personas naturales no profesionales, domiciliadas en el país, que perciban rentas de cuarta categoría únicamente por actividades de oficios. Los contribuyentes acogidos al Nuevo Régimen Único Simplificado no tienen obligación de llevar libros contables ni de declarar o pagar el Impuesto a la Renta, ni el Impuesto General a la Ventas e Impuesto de Promoción Municipal; solo deben cumplir con pagar su cuota mensual del Nuevo RUS. Si bien se han establecido categorías10 de acuerdo con los ingresos brutos y adquisicio8 9

10

3.2. Efectos de la no emisión de comprobantes de pago

El impuesto a la renta personal

Este impuesto tiene un bajo aporte a la recaudación total del país, aproximadamente un 10%. Con la reforma tributaria de los años 80 se dio énfasis a la ampliación de la base de los impuestos, disminución de las alícuotas marginales máximas y la reducción del tipo de deducciones personales admitidas para la determinación de la base imponible.

3.1.3.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La falta de conciencia tributaria es una de las causas principales de no emitir y/o exigir el comprobante de pago. En la legislación peruana se establece un mínimo no imponible anual de siete (7) unidades impositivas tributarias UIT, la cual no es sustentada documentariamente. Se han establecido cinco categorías (del 1 al 5).

3.2.1.

Evasión tributaria

Al no emitirse el respectivo comprobante de pago, esta venta y/o prestación de servicios no va a ser registrada ni declarada por lo que el contribuyente está evadiendo impuestos. La evasión tributaria genera una situación de gran inequidad y competencia desleal entre los que cumplen sus obligaciones tributarias y los que no o solo lo hacen parcialmente. Corregir esta inequidad no es solo un imperativo ético, sino también un requisito indispensable para el buen funcionamiento de una economía moderna. Esto incide en el normal desarrollo de las actividades económicas y afecta la competitividad del país. 3.2.2.

Informalidad tributaria

En la medida en que todavía los ciudadanos no han desarrollado una verdadera conciencia tributaria, No solo no exigen su comprobante de pago, sino que en muchos casos realizan sus compras y/o prestaciones de servicios en establecimientos que se encuentran al margen de la ley, que ni siquiera están inscritos ante la administración tributaria y mucho menos cumplen con sus obligaciones tributarias; la situación empeora pues estos al no cumplir con sus obligaciones tributarias (lo que les deja un mayor margen de ganancia) compiten en forma desleal contra los contribuyentes formales. Tenemos un sistema impositivo con tasas altas que además es muy concentrado en pocos contribuyentes por tipo de impuesto 11, particularmente en el caso de los impuestos directos. El problema es que se recauda menos que en países con tasas comparativamente más bajas. La respuesta a esta incógnita es, obviamente, el gran número de

11

De acuerdo a cifras oficiales, el 1% de los contribuyentes aporta el 80% de lo recaudado y el 99 restante el 20% de la recaudación.

Evolución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago

3.1.2.

nes mensuales del contribuyente, al no estar obligado a llevar libros contables, ni a sustentar crédito fiscal para efectos del IGV, ni costo o gasto para efectos del impuesto a la renta, nada lo obliga a exigir sus respectivos comprobantes de pago.

91

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

contribuyentes que viven fuera de la formalidad tributaria12. La ministra de la Producción, Gladys Triveño, nos recordaba recientemente que actualmente hay 2.2 millones de micro y pequeñas empresas (Mype) informales, y señalaba que “alista nuevas herramientas” para atraerlas a la formalidad. Es increíble que de 3.2 millones de Mype operando (97% del total de empresas peruanas) solo un millón estén formalizadas y el resto opte por la informalidad, limitando sus accesos a créditos, tecnología y capacitación13. Solo en Lima, son informales 40% de locales comerciales en Gamarra y 49% de Mesa Redonda y el Mercado Central; existen además 2600 ambulantes y más de 20.000 mototaxis-informales, y asimismo, el 75% de viviendas han sido edificadas de manera informal. Mientras no se solucione esta problemática, nuestro desarrollo se verá seriamente afectado, y las cifras macroeconómicas y de crecimiento serán cada vez más frágiles y distorsionadas. 3.2.3.

Los contribuyentes que no cumplen con emitir sus respectivos comprobantes de pago a los consumidores finales, con el fin de cuadrar sus inventarios de mercaderías a fin de mes, por todos los comprobantes de pago que no emitieron, emiten facturas por operaciones no reales a otros contribuyentes, quienes a su vez emiten a otros contribuyentes formándose un círculo vicioso donde participan varios contribuyentes, vinculados entre sí principalmente por el contador, la situación se agrava porque estas operaciones inexistentes no solo están sustentadas con facturas falsas, sino que además emiten guías de remisión y utilizan medios de pago, por lo que asimismo cuando en alguna acción de fiscalización se realizan tomas de manifestaciones y/o cruces de información, todos los involucrados confirman las operaciones, por lo cual resulta ser difícil mantener el reparo. El siguiente gráfico nos muestra el proceso en las operaciones no fehacientes 15:

Rosa María Gálvez Gutiérrez

Proceso de emisión de comprobantes de pago por operaciones no fehacientes

Contribuyente A

Vinculados por el mismo contador

Con el fin de cuadrar sus inventarios se emiten entre ellos facturas de favor

12 13

92

Operaciones no fehacientes (beneficiar con un crédito fiscal no existente a otras empresas)

En las acciones de fiscalización 14 que se vienen realizando, se están detectando una gran cantidad de operaciones “No fehacientes”, cuyo origen es precisamente la no emisión del comprobante de pago.

14 15

Contribuyente B

Contribuyente C

Contribuyente D

Contribuyente E

No emiten comprobantes de pago (boletas de venta, tickets, recibos por honorarios) a los consumidores finales

A le emite a B y D le emite a A

B le emite a C y C le emite a E

E le emite a D

Los principales contribuyentes están bajo constante verificación de parte de la SUNAT. Se debería dirigir mayores esfuerzos a incorporar nuevos contribuyentes que se encuentran en la informalidad. Palacios Dongo, Alfredo, “Perú: alarmante informalidad”, en Expreso, Lima, 16 de junio de 2012. Versión en línea: . Auditoríafs, verificaciones y acciones inductivas. Elaboración propia

3.2.4.

Operaciones no fehacientes: recibos por honorarios que sustentan gastos no reales

El problema descrito en el punto anterior también se presenta en los casos de los perceptores de rentas de cuarta categoría, quienes al no emitir sus recibos por honorarios a los usuarios de sus servicios, emiten recibos por honorarios por servicios que no han prestado a diferentes empresas a fin de que estas puedan sustentar mayor gasto y paguen menos Impuesto a la Renta16. Todos los efectos que se generan por la no emisión del comprobante de pago descritos en los puntos anteriores se eliminarían progresivamente si por cada compra o servicio los ciudadanos exigieran su comprobante de pago.

IV.

CONCLUSIONES

Se debe realizar un análisis profundo para determinar si el operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago se está realizando en la misma medida a los diferentes sectores; las metas están establecidas en función a cantidad de intervenciones realizadas y un porcentaje de ratio de no conformidad. Determinados sectores son más fáciles de intervenir que otros, lo que puede generar que con el fin de cumplir con la meta se priorice la intervención a contribuyentes como bodegas, bazares, librerías, farmacias, restaurantes, dejando de lados a otros contribuyentes como mecánicas, venta de insumos químicos, estudios jurídicos, consultorios médicos, entre otros.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

FLUJOGRAMA DEL PROCEDIMIENTO

Contribuyentes

Pagan sus impuestos SÍ

Aumenta

Sí entregan comprobantes de pago

Contribuyentes informales

NO No entregan comprobantes de pago

Disminuye

Compradores y usuarios de los servicios prestados

Servidores públicos

Estudiantes universitarios y de institutos públicos

Contribuyentes de cuarta categoria

Contribuyentes del Nuevo RUS

Desarrollo de la conciencia tributaria

Es importante también conocer cuánto realmente se ha recaudado por las infracciones del artículo 174° numerales 1, 2 y 3 del TUO del código Tributario y Normas Modificatorias. Cabe señalar que la infracción del artículo 174° numeral 1 del TUO del código Tributario constituye causal prevista en el numeral 9.3 del artículo 9º del T.U.O. del Decreto Legislativo Nº 940 que estableció el Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias con el Go16

bierno Central y normas modificatorias y reglamentarias, para disponer el ingreso como recaudación de los fondos de la cuenta de detracciones de los contribuyentes. Entre los objetivos estratégicos de la Administración Tributaria se encuentra el reducir el incumplimiento tributario como es el no entregar comprobantes de pago por la venta de bienes o la prestación de servicios.

Claro está, que se cuidan de emitir sus recibos por honorarios hasta el tope de las 7 UITS, con lo que tampoco pagan impuestos.

Evolución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago

Contribuyentes formales

93

Rosa María Gálvez Gutiérrez

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

94

La tendencia es que la cantidad de interventores de programas masivos – (IPM) siga en crecimiento para generar mayor riesgo, sin embargo no es suficiente. Es necesario que los perceptores de rentas de cuarta categoría, lo contribuyentes del Nuevo Régimen Único Simplificado y los servidores públicos contribuyan exigiendo sus comprobantes de pago, esto se evidenciaría con el aumento de la recaudación y la disminución de la evasión tributaria y de la informalidad, ya que más ciudadanos optarían por comprar en establecimientos formales inscritos en el RUC que emitan comprobantes de pago. Así también la SUNAT, tendría como fuente de información como insumos para realizar las diversas acciones de fiscalización a las boletas de venta, tickets, recibos por honorarios, recibos por arrendamiento, entre otros. Nuestra misión es “promover el cumplimiento tributario y aduanero mediante su facilitación, el fortalecimiento de la conciencia tributaria y la generación de riesgo”, se debe seguir desarrollando la conciencia tributaria en los niños, jóvenes y adultos, para lo cual se deben incrementar las campañas, siendo el principal objetivo que todo ciudadano tenga la convicción de cumplir con sus obligaciones de emitir y de exigir comprobantes de pago, según corresponda, así también debe ser de conocimiento público que la recaudación tributaria en un 50% aproximadamente está representada por el Impuesto General a las Ventas, el cual pagamos todos los ciudadanos en la compra de bienes y prestación de servicios. V.

PROPUESTA DE MEJORA

5.1. Impuesto a la Renta personal Respecto al Impuesto a la Renta de cuarta categoría, se propone que de las siete (7) UITS establecidas como un mínimo no imponible como deducción, dos (2) UITS sean sustentadas con comprobantes de pago. Aproximadamente el 80% de la cantidad de contribuyentes inscritos corresponden a medianos y pequeños contribuyentes, de los cuales aproximadamente un 30% son contribuyentes generadores de cuarta categoría, si se establece que como mínimo 2 UIT117, S/.7300 para el año 2012 sean sustentados 17

La UIT para el 2012 es de S/. 3650.

con comprobantes de pago, el efecto sería muy favorable contra la evasión tributaria y la informalidad. Los gastos deducibles sustentados con comprobantes de pago, entre otros serían: oĺ

'ASTOSĺMÀDICOS Como resultados de las acciones de fiscalización e intervenciones realizadas, se tiene que existe un alto grado de evasión por parte los profesionales de la salud (médicos, odontólogos, rayos X, etc.), quienes no entregan sus recibos por honorarios, por lo que se debe establecer como gastos deducibles los gastos médicos.

oĺ

'ASTOSĺDEĺALQUILER Asimismo, también existe un alto grado de evasión respecto a las rentas de primera categoría. La mayoría que alquila inmuebles no paga mensualmente el Impuesto a la Renta y los que alquilan bienes muebles tampoco pagan (ejemplo, los que alquilan a diario los autos para taxis), por lo que este también debe establecerse como gasto deducible.

También serían gastos deducibles los gastos de recreación, capacitación, educación, entre otros. 5.2. El nuevo Régimen Único Simplificado Respecto al Nuevo Régimen Único Simplificado, si bien existen cuotas fijas a pagar por cada categoría, se debe reconocer que un porcentaje de la deducción debería ser sustentado con un porcentaje de comprobantes de pago compras y/o gastos (para lo cual se establecería la obligación de llevar registros de compras y ventas). Debemos de tener en cuenta que aproximadamente el 35% de la base tributaria está conformada por contribuyentes que pertenecen al Nuevo RUS. 5.3. Campaña “Exige tu comprobante de pago” La SUNAT ha iniciado la campaña nacional “De ahora en adelante, exige tu comprobante”, que tiene por objetivo que los ciudadanos se conviertan en socios estratégicos del Estado en la generación de conciencia tribu-

taria, promoviendo el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes218.

comprobantes de pago y en un año esto se convertiría en 1.440.000.00 comprobantes.

Al respecto, cuando se realizaba la supervisión del operativo VECP, algunos contribuyentes a los que se les había intervenido y no habían cumplido con emitir y/o entregar su comprobante de pago, señalaban lo siguiente: “Algunos compradores no me han exigido que les entregue su comprobante de pago. En todas partes dice “Exige tu comprobante”. Por lo tanto, yo cumplo con emitir a los que me piden...”.

Los servidores públicos prestamos servicios al Estado, las instituciones estatales (como hospitales, colegios, universidades, ministerios, escuelas o fuerzas de seguridad, etc.) son las encargadas de hacer llegar el servicio público a toda la comunidad319, por lo tanto debemos ser los primeros en colaborar con el Estado.

“El vendedor y/o prestador de un servicio tiene la obligación de emitir el comprobante de pago. Si no lo hace, tú, comprador o usuario del servicio, tienes la obligación de exigir tu comprobante de pago”. Asimismo, en la campaña debe mostrarse claramente que la única manera de que nosotros, nuestros hijos y todos los ciudadanos podamos acceder a una mejor educación, a mejores servicios de salud, carreteras, pistas, etc., es exigiendo nuestro comprobante de pago. 5.4. Cómo podemos contribuir los trabajadores de SUNAT y todos los servidores públicos a nivel nacional Actualmente en la SUNAT laboramos más de 12.000 trabajadores, está de más señalar que nosotros debemos ser los primeros en exigir nuestro comprobante de pago, pero además de ello estos comprobantes de pago deberían ser entregados a SUNAT para que sean usados como fuente de información para detectar modalidades de evasión, así como para realizar acciones de fiscalización como auditorías, verificaciones y acciones inductivas.

Se debe tener presente que los servidores públicos percibimos nuestros sueldos gracias a los ingresos tributarios, por lo que si bien tenemos derecho a exigir mejoras laborales, salariales, etc., se debe tener presente que ello está estrechamente vinculado con los recursos que obtenga el Estado. Por lo que en forma progresiva se debe extender el deber de exigir comprobantes de pago y entregarlos mensualmente y/o trimestralmente a la SUNAT, a todos los trabajadores del sector público quienes perciben una remuneración del Estado, de esta forma serían miles los comprobantes de pago. La Administración Tributaria recauda con el Impuesto General a las ventas (tasa 16%), el Impuesto de Promoción Municipal (2%) el cual es destinado a todas las municipalidades por lo que también los servidores públicos de las municipalidades deberían sumarse a esta causa. Finalmente, en la medida de lo posible, los estudiantes universitarios y de institutos públicos que son educados con los ingresos tributarios, también deberían contribuir exigiendo su comprobante de pago. Todos los comprobantes de pago que junte cada institución podría ser entregado en forma mensual o trimestral a SUNAT, asimismo, a fin de promover esta conducta se podría establecer algún régimen de la incentivos entre las instituciones.

Si al mes cada trabajador entregara un mínimo de 10 comprobantes de pago (entre boletas de venta, tickets y recibos por honorarios), solo en ese mes se tendría 120.000 18

Así, se busca que los ciudadanos exijan sus boletas de venta, tickets y recibos por honorarios profesionales cuando realicen la compra de un producto, como un televisor, lavadora, libros, ropas, entre otros; o la contratación de un servicio brindado por los médicos, centros de belleza, restaurantes, entre otros.

19

Asimismo, administramos recursos que son estatales y, por lo tanto, pertenecen a la sociedad.

Evolución del operativo de verificación de entrega de comprobantes de pago

Si bien la campaña “Exige tu comprobante” es apropiada, se le podría realizar algunos aportes como por ejemplo:

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

LA GESTIÓN DE RIESGO EN LA FISCALIZACIÓN DE PRINCIPALES CONTRIBUYENTES Nelly Elizabeth Pachamango Cortez*

Sumario: I. Gestión de riesgos corporativos y gestión de riesgos en el proceso de fiscalización de las administraciones tributarias. 1.1. Gestión de riesgos corporativos. 1.2. Análisis de riesgos en las Normas Internacionales de Auditoría. 1.3. CIAT. 1.4. OCDE. II. Gestión de riesgos en la fiscalización de principales contribuyentes de SUNAT. 2.1. Análisis de riesgos en los procesos de la administración tributaria de principales contribuyentes. 2.2. Análisis de riesgos en el proceso de fiscalización de principales contribuyentes. III. Flujograma del procedimiento de gestión de riesgo. IV. Conclusiones. V. Propuesta de mejora. 5.1. Identificación y clasificación de los riesgos. 5.2. Aporte de la estrategia de fiscalización de grandes contribuyentes en Chile. 5.3. Reducción de los riesgos. 5.4. Detección de los riesgos. 5.5. Selección de los riesgos. 5.6. Cobertura de los riesgos. 5.7. Evaluación medición de los resultados obtenidos. VI. Bibliografía.

El cambio de verdad toma tiempo y el esfuerzo de renovación corre el riesgo de perder ímpetu si no existen metas a corto plazo cuyo alcance pueda celebrarse. La mayoría de la gente dejará de incorporarse si no ve suficiente evidencia dentro de los primeros 12 o 24 meses.

I.

GESTIÓN DE RIESGOS CORPORATIVOS Y GESTIÓN DE RIESGOS EN EL PROCESO DE FISCALIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS

1.1. Gestión de riesgos corporativos En el contexto de los escándalos financieros de empresas como Enron y la Ley SarbanesOxley de Estados Unidos, el concepto de Gestión de Riesgo es utilizado en el ámbito empresarial como una forma de alcanzar objetivos organizacionales, identificar, catalogar y anticipar riesgos y oportunidades, determinar las mejores respuestas oportunas y supervisar la eficacia de los procesos. Dicha gestión de riesgo corporativo involucra herramientas tales como el Marco Integral de

* 1

Control Interno, el modelo COSO y el COSO ERM (Enterprise Risk Management). Como un ejemplo de Gestión de Riesgo en las administraciones tributarias se tiene el Manual sobre Control Interno de las Administraciones Tributarias 1 que busca el fortalecimiento de los servicios de control interno de las administraciones tributarias latinoamericanas y tiene como objetivo que se adopte un sistema de control interno adecuado para el control permanente de la gestión, la prevención y detección de conductas irregulares y el logro de los objetivos institucionales, y considera como base el Manual del CIAT de Auditoría Interna 2006 y los criterios internacionales en esta materia tales como el COSO ERM.

División de Programación Operativa de la Intendencia de Principales Contribuyentes Nacionales. CIAT, Manual sobre Control Interno de las Administraciones Tributarias, Editora Sibauste, Panamá, 2008, pp. X y 11.

La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes

Jhon Kotter

97

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

mizar y controlar sus operaciones. Dicha información forma parte del conocimiento del negocio del contribuyente en una auditoría tributaria. Un ejemplo de ello es conocer que los accionistas de un contribuyente siguen proceso de lavado de activos y narcotráfico2, analizando el impacto de ello en la determinación de la obligación tributaria, esto puede darnos un indicio de riesgo de que el contribuyente puede estar realizando operaciones no reales o simuladas, ya que el ambiente de control en el contribuyente presenta un alto riesgo inherente. Sobre este aspecto habría que preguntarnos si como parte de la auditoría tributaria se realiza algún tipo de procedimiento de evaluación del control interno del contribuyente, y sobre qué aspectos o temas esto impacta positivamente en la auditoría tributaria.

Por lo indicado se puede analizar la gestión de riesgos desde diversas perspectivas, las cuales pueden ser: oĺ

'ESTIÊNĺDEĺRIESGOSĺENĺLAĺADMINISTRACIÊNĺ tributaria, vinculada al logro de objetivos estratégicos y a la evaluación del control interno.

oĺ

'ESTIÊNĺ DEĺ RIESGOSĺ ENĺ LAĺ FISCALIZACIÊN ĺ que busca determinar los posibles incumplimientos de los contribuyentes y asignar los recursos de acuerdo con ello.

oĺ

'ESTIÊNĺDEĺRIESGOSĺCORPORATIVOS ĺQUEĺINvolucra la evaluación del control interno por parte del mismo contribuyente.

A manera de ejemplo, se presentan casos sobre dichos puntos de vista y que están vinculados al proceso de fiscalización de principales contribuyentes:

Nelly Elizabeth Pachamango Cortez

oĺ

98

Evaluación del control interno en el proceso de fiscalización de principales contribuyentes. Parte del ambiente de control de un proceso de fiscalización involucra que el proceso esté establecido en un procedimiento o circular, por ejemplo, que el proceso de selección de contribuyentes a fiscalizar cuente con un procedimiento de tal forma que se realice de manera más objetiva y menos discrecional, lo cual debería estar complementado con una actividad de control, es decir, que periódicamente se revise la aplicación del procedimiento en procesos de selección concretos. De igual manera, en auditoría, el proceso de fiscalización ya sea parcial o definitiva debe contar con un manual de auditoría que a su vez sirva como herramienta de ayuda al auditor, lo cual se complementa con una actividad de control que sería analizar los casos más exitosos para a través de un feedback mejorar el proceso de fiscalización de manera periódica y continua.

oĺ

Evaluación del incumplimiento de los contribuyentes. Involucra la definición de un perfil de riesgo del contribuyente según sus características y del aporte de esto en el proceso de fiscalización, incluido el proceso de selección.

oĺ

Evaluación del control interno del contribuyente sujeto a fiscalización. Los principales contribuyentes por su nivel de operaciones cuentan con sistemas de control interno que tratan de opti-

1.2. Análisis de riesgos en las Normas Internacionales de Auditoría3 El propósito de las Normas Internacionales de Auditoría es establecer normas y dar lineamientos sobre el objetivo y los principios generales para una auditoría de estados financieros. A continuación se mencionan algunas Normas Internacionales de Auditoría que dan algunos lineamientos sobre el análisis de riesgos en una auditoría: oĺ

.ORMAĺ)NTERNACIONALĺDEĺ!UDITORÄAĺĺ Entendimiento de la entidad y su entorno, y evaluación de los riesgos de representación errónea de importancia relativa.

oĺ

.ORMAĺ)NTERNACIONALĺDEĺ!UDITORÄAĺĺ Planeación de una auditoría de Estados Financieros.

oĺ

.ORMAĺ)NTERNACIONALĺDEĺ!UDITORÄAĺĺ Procedimientos del auditor en respuesta a los riesgos evaluados.

Dichas normas nos aportan, entre otros, los siguientes criterios a tener en cuenta en una gestión de riesgo para la fiscalización de principales contribuyentes:

2

3

CARETAS, “Sánchez Paredes: entre la Corte y la Pared”, en Caretas, Nº 2253, Lima, 11 de octubre de 2012. Versión en línea: (consultado el 31 de octubre del 2012). Normas Internacionales de Auditoría. Versión en línea en: (consultado el 5 de noviembre del 2012).

oĺ

oĺ

oĺ

oĺ

oĺ

%Lĺ AUDITORĺ DEBER¸ĺ OBTENERĺ UNĺ ENTENDImiento de la entidad y su entorno, incluyendo su control interno, suficiente para identificar y evaluar los riesgos de representación errónea de importancia relativa de los estados financieros, ya sea debido a fraude o error, y suficiente para diseñar y desempeñar procedimientos adicionales de auditoría. %SĺMENOSĺPROBABLEĺQUEĺLASĺTRANSACCIONESĺ de rutina, no complejas, que están sujetas a procesamiento sistemático den origen a riesgos importantes porque tienen riesgos inherentes más bajos. Los riesgos importantes a menudo se relacionan con transacciones importantes no rutinarias y con asuntos de juicio. Las transacciones no rutinarias son aquellas que son inusuales, ya sea debido a su tamaño o naturaleza y que ocurren con poca frecuencia. Los asuntos de juicio pueden incluir el desarrollo de estimaciones contables para las que hay una falta importante de certeza en la medición. %LĺRIESGOĺDEĺAUDITORÄAĺESĺUNAĺFUNCIÊNĺDELĺ riesgo de representación errónea de importancia relativa de los estados financieros (compuesto por riesgo inherente y riesgo de control) y el riesgo de que el auditor no detecte esta representación errónea (“riesgo de detección”). 3ONĺASEVERACIONESĺDEĺLOSĺESTADOSĺüNANcieros: existencia/ocurrencia, propiedad/ derechos/obligaciones, integridad, valuación/medición, corte/presentación y revelación/exposición.

res al del control interno según las Normas Internacionales de Auditoría. 1.3. CIAT El Manual sobre Control Interno de las Administraciones Tributarias 4 analiza el control interno y auditoría interna en las administraciones tributarias utilizando las herramientas del COSO ERM, realizando una evaluación de la gestión de riesgo de los procesos de la administración tributaria. El Manual de Fiscalización del Centro Interamericano de Administración Tributaria CIAT5 analiza la gestión del riesgo para la fiscalización y la define como un proceso sistemático y continuo en cuyo curso se emplean recursos humanos y materiales, en función de un análisis del riesgo y con miras a lograr un resultado óptimo que equilibre la ejecución de la ley y la facilitación a los contribuyentes. Resalta la flexibilidad del proceso de gestión de riesgo y su capacidad de ajustarse al entorno, por lo cual requiere un compromiso y decisiones de alto nivel de la Gerencia de la Administración Tributaria tales como: ajustar la organización a los principales ámbitos de atención, y asignar recursos (humanos, técnicos, presupuestarios). El manual en mención propone el siguiente modelo que identifica los pasos que son necesarios en el proceso de gestión del riesgo, los cuales serán analizados en el capítulo 5 de este ensayo en la presentación de propuestas de mejora: MODELO DE GESTIÓN DE RIESGO

Riesgo inherente es la susceptibilidad de una aseveración a una representación errónea que pudiera ser de importancia relativa. Riesgo de control es el riesgo de que una representación errónea que pudiera ocurrir en una aseveración y que pudiera ser de importancia relativa, no se impida, o detecte y corrija oportunamente por el control interno de la entidad. 3ONĺ COMPONENTESĺ DELĺ CONTROLĺ INTERNOĺ (a)el ambiente de control, (b) el proceso de evaluación del riesgo por la entidad, (c) el sistema de información, incluyendo los procesos relacionados del negocio, relevante a la información financiera y comunicación; (d) actividades de control; y (e) monitoreo de controles. Los componentes del COSO son simila-

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Evaluación medición obtenidas

Identificación y clasificación de los riesgos

Cobertura de los riesgos

Reducción de los riesgos

Selección de los riesgos

Detección de los riesgos

Fuente: CIAT: Manual de Fiscalización, p. 81

4 5

CIAT, Manual sobre Control Interno de las Administraciones Tributarias, Panamá, Editora Sibauste, 2008, T. II, p. 400. CIAT, Manual de fiscalización. Refuerzo de la función de fiscalización en las Administraciones Tributarias de América Latina y el Caribe, IBFD Publications BV, Ámsterdam, 2003, p. 75.

La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes

oĺ

99

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

1.4. OCDE La OCDE (Organisation for Economic CoOperation and Development) cuenta con un modelo de cumplimiento creado por la Cash Economy Taskforce of the Australian Taxa-

tion Office (ATO- Administración Tributaria Australiana) e importado posteriormente por otros estados como Nueva Zelanda o Reino Unido y que ha sido asumido por la OCDE, tal como se muestra en el presente cuadro 6:

MODELO DE CUMPLIMIENTO OCDE Factores que influencian el comportamiento de los contribuyentes

Estrategias de cumplimiento

Actitudes para el cumplimiento

Ha decidido no cumplir Legislación Negocio

Industria

Sociológicos Econónomicos Psicológicos

Usar el máximo rigor de la ley

No desea cumplir pero lo hará si es fiscalizado

Contribuyentes Trata pero no siempre tiene éxito Dispuesto a hacer las cosas correctamente

Objetivos

Disuadir al encontrar la falta Nuestras estrategias están enfocadas a mover a

Asistir en el cumplimiento

los contribuyentes hacia el cumplimiento

Facilitar el cumplimiento

Mejorar la fiscalización

Mejorar la atención

Nelly Elizabeth Pachamango Cortez

Fuente: OCDE, Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Compliance, p. 47.

100

Este cuadro muestra la importancia del conocimiento del contribuyente y su entorno para así poder por el tipo de comportamiento, establecer estrategias de servicio y de fiscalización, con el objetivo de lograr un cumplimiento voluntario cada vez mayor y una disminución de las actividades de delito tributario. Esto supone priorizar el servicio al contribuyente como medio para lograr una mayor confianza a través del ofrecimiento de mayor información, de ayuda en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de procedimientos de colaboración entre ambas partes, lo cual requiere de la Administración Tributaria un esfuerzo por dotar a su personal de las herramientas y medios necesarios así como la optimización de otros recursos tales como la tecnología o infraestructura. La OCDE en el 2008 7 realizó un foro en donde participaron los directivos de las principales empresas multinacionales a nivel global. En dicho foro los directores de las administraciones tributarias escucharon las opiniones de la alta dirección de varias de las mayores empresas del mundo sobre las 6 7

grandes tendencias en la administración corporativa y del patrimonio, compartiendo las repercusiones de dichas tendencias para las administraciones tributarias y los desafíos de índole fiscal que, en su opinión, surgen de la interacción entre el mundo corporativo y las administraciones nacionales. Dicha reunión permitió comprender mejor las estrategias puestas en práctica en la gestión de sus operaciones globales y a la vez obtener una visión más detallada de los elementos clave de sus prácticas comerciales. Entre las conclusiones de importancia que se derivan del informe, están las siguientes: oĺ

)MPORTANCIAĺDEĺLAĺFISCALIDADĺINTERNACIOnal en la estrategia de fiscalización de los principales contribuyentes nacionales: las administraciones tributarias de los distintos países han de tener en cuenta las tendencias y las evoluciones internacionales, así como los nuevos modelos de actuación corporativa a la hora de fijar sus prioridades y campos de interés. Cabe resaltar que fiscalidad internacional incluye diversos temas,

OCDE, Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Compliance, París, 2004, p. 47.5 OCDE, Study into the Role of Tax Intermediaries. Foreword by the Chairperson of the Cape Town Forum Meeting. Ciudad del Cabo (Sudáfrica), 2008. Ver: (consultado el 30 de octubre del 2012).

oĺ

oĺ

,Aĺ GESTIÊNĺ DEĺ RIESGOSĺ CONSTITUYEĺ UNĺ instrumento esencial que permite a las administraciones tributarias responder rápidamente a cambios en la coyuntura y así poder asegurar que las estrategias de gestión del riesgo tributario se dirijan a los ámbitos de mayor prioridad y, en general, a garantizar el uso óptimo de los recursos de la administración tributaria.

oĺ

,OSĺ INTERMEDIARIOSĺ FISCALESĺ PUEDENĺ ofrecer a sus clientes opciones de planificación fiscal agresiva, pero es el contribuyente quien establece su propia estrategia de gestión del riesgo tributario y quien determina el grado de riesgo tributario al que se quiere exponer. Es el contribuyente quien decide si adopta una opción de planificación específica, y existen amplias posibilidades de incidir en la demanda de modelos de planificación fiscal agresiva por parte de los grandes contribuyentes corporativos.

oĺ

$ICHAĺ RELACIÊNĺ SER¸ĺ M¸Sĺ FRUCTÄFERAĺ SIĺ las administraciones tributarias, en sus relaciones con el contribuyente y los intermediarios, pueden demostrar que su actuación se basa en las siguientes características esenciales en cualquier administración tributaria:

0ARAĺ PODERĺ GESTIONARĺ ELĺ RIESGOĺ CONĺ EFIcacia es necesario disponer de información actualizada, pertinente y fiable, y es el propio contribuyente la mejor fuente de dicha información. Habida cuenta de esta realidad, el informe analizó la manera de hacer prosperar una relación entre la administración tributaria y el contribuyente basada tanto en la comunicación temprana de posibles cuestiones de índole fiscal como en la transparencia.

oĺ

3EĺDEMOSTRÊĺENĺDICHOĺINFORMEĺLASĺVENTAjas crecientes de las técnicas de gestión de riesgo que, con gran probabilidad, resultarían de la actuación sistemática tanto de las administraciones tributarias como de los contribuyentes, conforme a los principios básicos de la “relación cooperativa”.

oĺ

,OSĺ INTERMEDIARIOSĺ FISCALESĺ JUEGANĺ UNĺ papel central en nuestros distintos sistemas tributarios al ayudar al contribuyente a entender y cumplir con sus obligaciones fiscales en un mundo cada vez más complejo. Sin embargo, algunos de ellos son artífices del diseño y promocionan la planificación fiscal agresiva.

oĺ

,ASĺ ADMINISTRACIONESĺ TRIBUTARIASĺ RESponden de distintas maneras (entre ellas, llevar un registro y control de los intermediarios fiscales y la divulgación temprana de modelos fiscales agresivos) a la participación de los intermediarios fiscales en la planificación fiscal agresiva y revisan sus estrategias para asegurarse de que estén bien fundadas.

-

Comprensión fundada en conocimientos del mundo de la empresa

-

Imparcialidad

-

Proporcionalidad

-

Transparencia

-

Agilidad

oĺ

,Aĺ DEMANDAĺ DEĺ SISTEMASĺ DEĺ PLANIFICAción fiscal agresiva no va a desaparecer, ni tampoco todos los intermediarios fiscales van a desistir de ofertar tales productos de planificación fiscal agresiva. Más aún, ciertos grandes contribuyentes corporativos pueden optar por no participar en estas “relaciones cooperativas”. Al mejorar los procesos de gestión de riesgos en la identificación de dichos contribuyentes y asignar los recursos necesarios se puede garantizar el cumplimiento de la ley. Aquellos grandes contribuyentes y sus asesores fiscales que no deseen operar en un entorno de transparencia deberán ser conscientes de que ellos no podrán beneficiarse a expensas de otros.

oĺ

$URANTEĺ LASĺ SESIONESĺ TAMBIÀNĺ SEĺ HAĺ comentado que algunos bancos, en especial la banca de inversión, juegan un papel central en la formulación y puesta en práctica de los sistemas de planificación fiscal agresiva, tanto para sus clientes como en sus propias operaciones interbancarias y patrimoniales.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes

entre ellos, precios de transferencia, operaciones con no domiciliados, asistencia técnica, planificación fiscal internacional, subcapitalización, financiamiento con créditos del exterior, entre otros.

101

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

II.

GESTIÓN DE RIESGOS EN LA FISCALIZACIÓN DE PRINCIPALES CONTRIBUYENTES DE SUNAT

Nelly Elizabeth Pachamango Cortez

Actualmente la SUNAT afronta el gran reto de alcanzar una presión tributaria de 18% para el 2016 8. Como parte del Plan Estratégico institucional 2012-2016, SUNAT ha considerado el “Programa de Gestión Integral de Riesgo”9 enfocado como un análisis sistemático de diferentes fuentes de información, mediante herramientas de análisis de riesgo como la minería de datos, tanto para contribuyentes como usuarios de comercio exterior, según su perfil de riesgo. Dicho programa considera implementar un modelo de gestión integral de riesgo y calidad de datos (Tributos Internos y Aduanas) que permitirá el desarrollo de modelos de selección según el perfil de cumplimiento. La implementación de este proyecto impactaría positivamente en la fiscalización de principales contribuyentes, proceso el cual no sería un compartimiento estanco, sino que estaría involucrado con la estrategia de fiscalización a nivel nacional. 2.1. Análisis de riesgos en los procesos de la administración tributaria de principales contribuyentes La fiscalización se desarrolla producto de su relación con los demás procesos de la administración tributaria. El proceso de recaudación influye en la fiscalización ya que al llevar el control de la deuda tributaria, es el punto de partida para la elaboración del perfil de comportamiento de los principales contribuyentes, el cual debe tener información confiable y completa obtenida de las declaraciones del contribuyente, tales como deuda pendiente, arrastre de saldos a favor en los diversos tributos, entre otros. Igualmente, al tener sectoristas para los contribuyentes, los funcionarios de control de la deuda tienen mayor comunicación con los

8

9

102

TVPERÚ, “MEF reafirma objetivo de alcanzar presión tributaria de 18% al 2016”, en TVPERÚ, Lima, 23 de mayo del 2012. En: (consultado el 3 de noviembre del 2012). SUNAT, “Plan Estratégico 2012-2016 Anexo 2: Programas de Acción” (p. 4). Ver en: (consultado el 05 de noviembre del 2012)..

principales contribuyentes sobre periodos tributarios recientes, dicha comunicación no forma parte de una estrategia de gestión de riesgo a principales contribuyentes Actualmente la comunicación prioriza el cumplimiento de las metas, lo óptimo sería una coordinación enfocada al conocimiento actual de la operatividad de la empresa que redunde en la recaudación, lo cual el CIAT lo denomina detección proactiva de riesgos y la OCDE comunicación temprana y transparencia, por ejemplo, si producto del análisis de riesgos se observa que el contribuyente ha disminuido su recaudación con respecto al sector o respecto a su nivel de ingresos, esto puede ser sujeto a coordinaciones, no para determinar deuda sino como una forma de comunicación y cooperación que busque la identificación proactiva de riesgos, por ello la necesidad de un equipo de sectoristas que involucre todos los procesos de la administración (recaudación, fiscalización, reclamos, servicios, y otras áreas normativas) así como de los directivos de la unidad de principales contribuyentes, a efectos de facilitar al contribuyente su cumplimiento tributario. La unidad de servicios para principales contribuyentes impacta en fiscalización considerando que una adecuada orientación tributaria al contribuyente, la oportuna absolución de consultas o la oportuna difusión de criterios institucionales disminuiría el riesgo de errores u omisiones tributarias por interpretaciones erróneas en la normatividad. Reclamos, al establecer criterios de interpretación normativa a través de las resoluciones de intendencia que emite, proporciona a fiscalización un feedback importante con relación a los reparos. Con la fiscalización parcial en principales contribuyentes se podría implementar una selección masiva de un criterio de selección concreto, que en caso se reclamen, facilita una agilización del proceso de análisis de los expedientes, al tratarse de expedientes de reclamación donde el tema de fondo es común. Las áreas normativas también están involucradas con el proceso de fiscalización, por ejemplo, los informes emitidos por la Intendencia Nacional Jurídica respecto a un sector, el análisis sectorial u otros estudios económicos de la Intendencia de Estudios Tributarios y Planeamiento, así como los manuales sectoriales, lineamientos y circulares trabajados por la Intendencia Nacional de

La fusión de la gestión de riesgos en tributos internos y aduaneros optimizaría el proceso de fiscalización, por ejemplo, los contribuyentes que son exportadores sujetos a fiscalización aduanera a través de la revisión física o documentaria de sus exportaciones o de clasificación arancelaria cuentan con información que influye en la determinación de obligaciones tributarias como, por ejemplo, en las devoluciones del IGV saldo a favor materia de beneficio, por lo cual en este aspecto es necesario buscar los puntos de intersección entre los procesos de fiscalización de tributos internos y aduaneros para buscar una sinergia de ambos procesos tanto a nivel de compartir información como a nivel de una fiscalización conjunta. Cabe mencionar que como parte del Plan Estratégico Institucional se está trabajando un Sistema Integral Tributario y Aduanero10 cuyo objetivo es mejorar la efectividad de las acciones de facilitación y control mediante el desarrollo integrado de los procesos, normas, procedimientos y sistemas de información, el objetivo principal es gestionar en un solo sistema la deuda tributaria (de tributos internos y aduaneros). 2.2. Análisis de riesgos en el proceso de fiscalización de principales contribuyentes La gestión de riesgo involucra un análisis general y definición de estrategias del proceso de fiscalización y su vinculación con otros procesos dentro de la administración tributaria. El análisis de riesgo es más concreto y forma parte de la gestión de riesgos y presenta como producto final una base de datos sistematizada de los criterios de riesgo que identifican los criterios de selección de contribuyente a fiscalizar y los puntos críticos en una fiscalización. El análisis de riesgos es la clave para el proceso de gestión del riesgo. En principio, puede existir por sí solo, pero para aprovechar plenamente los beneficios del análisis de riesgos este debe efectuarse dentro de un marco estructurado de gestión del riesgo. El análisis de riesgos es un proce-

so proactivo y dinámico a través del cual se identifican, analizan y evalúan sistemáticamente los riesgos con el fin de proporcionar una base para las decisiones sobre acciones futuras. Asimismo, monitorea y revisa el desarrollo de los riesgos, midiendo el cumplimiento de los contribuyentes11. Como indicamos en el punto 1.3 de este ensayo, el Manual del CIAT propone un marco de gestión de riesgo el cual se trata con mucho más detalle en el capítulo 5 al incluir propuestas de mejora. El marco propuesto por el CIAT es el siguiente: oĺ

)DENTIFICACIÊNĺYĺCLASIFICACIÊNĺDEĺLOSĺRIESgos

oĺ

2EDUCCIÊNĺDEĺLOSĺRIESGOS

oĺ

$ETECCIÊNĺDEĺLOSĺRIESGOS

oĺ

3ELECCIÊNĺDEĺLOSĺRIESGOS

oĺ

#OBERTURAĺDEĺLOSĺRIESGOS

oĺ

%VALUACIÊN ĺ MEDICIÊNĺ DEĺ LOSĺ RESULTADOSĺ obtenidos

Dentro de este marco de gestión de riesgo se puede enfocar el proceso de análisis de riesgo como aquel que se realiza para identificar los riesgos, y en el cual se trata de analizar la posibilidad y las consecuencias de cada factor de riesgo. Entre la información a analizar y que se debiera sistematizar como parte de una base de datos organizada para identificar los criterios de riesgo tenemos: oĺ

!N¸LISISĺ SECTORIAL ĺ ECONÊMICOĺ Yĺ FINANciero que evidencie necesariamente su impacto en lo tributario o en la identificación de posibles inconsistencias.

oĺ

2EPAROSĺOĺANTECEDENTESĺDEĺFISCALIZACIÊNĺ indicando, concepto, monto y base legal.

oĺ

4EMASĺ DENUNCIADOSĺ DEĺ MAYORĺ IMPORtancia.

oĺ

)NCONSISTENCIASĺ PRODUCTOĺ DEĺ CRUCESĺ DEĺ bases de datos: declaraciones de los contribuyentes, informaciones de terceros, información de otros organismos del Estado o de Instituciones internacionales, entre otras fuentes.

11 10

Loc. cit.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

CIAT, Manual de fiscalización. Refuerzo de la función de fiscalización en las Administraciones Tributarias de América Latina y el Caribe, IBFD Publications BV, Ámsterdam, 2003, p. 80.

La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes

Cumplimiento Tributario, así como el análisis de riesgo que se realice a los principales contribuyentes, es información que se complementa para potenciar y mejorar el proceso de fiscalización, lo cual redundará en los demás procesos de la Institución.

103

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

oĺ

)DENTIFICACIÊNĺDEĺLOSĺREPAROSĺCONĺMAYORĺ pago o inducción voluntaria.

oĺ

)NFORMACIÊNĺ ECONÊMICA ĺ FINANCIERAĺ Yĺ tributaria obtenida de medios periodísticos.

oĺ

-OTIVOSĺQUEĺORIGINANĺLAĺEMISIÊNĺDEĺREsoluciones de determinación, multa, órdenes de pago.

oĺ

#RITERIOSĺ INDICADOSĺ ENĺ LASĺ RESOLUCIONESĺ de intendencia y de las resoluciones del Tribunal Fiscal.

oĺ

oĺ

Nelly Elizabeth Pachamango Cortez

oĺ

oĺ

#RITERIOSĺ INDICADOSĺ PORĺ OTRASĺ ADMINIStraciones tributarias o tribunales fiscales de otros países, ya que muestran los criterios de interpretación de la operatividad de los contribuyentes en fiscalidad internacional. Un ejemplo de esto es el tratamiento tributario de la explotación o uso del espectro radioeléctrico en la legislación comparada. )NFORMACIÊNĺ OBTENIDAĺ ENĺ CONGRESOS ĺ encuentros, jornadas nacionales o internacionales en los que participan las administraciones tributarias de diversos países. Sería óptimo que se aporte el aprendizaje en dichos eventos en la identificación de criterios de riesgo. !N¸LISISĺDEĺLOSĺCAMBIOSĺENĺLAĺLEGISLACIÊNĺ tributaria que originan posibles omisiones por el desconocimiento o por interpretaciones incorrectas.

Se sugiere que la base de datos con información sistematizada debe estar organizada por criterios de segmentación, ya sea por tipo de tributo, por sector económico, por grupo económico, entre otros. El apéndice 2 de la Norma Internacional de Auditoría 31512 sobre el entendimiento de la entidad, expone los siguientes ejemplos de condiciones y hechos que pueden indicar la existencia de riesgos de representación errónea de importancia relativa, que también se pueden considerar como criterios de riesgo para la selección de contribuyentes a fiscalizar:

12

104

#RITERIOSĺINDICADOSĺENĺLOSĺINFORMES ĺCARtas, oficios, circulares entre otros documentos publicados por la Administración Tributaria Local.

Normas Internacionales de Auditoría. Versión en línea en: (consultado el 5 de noviembre del 2012).

oĺ

/PERACIONESĺ ENĺ REGIONESĺ QUEĺ SONĺ ECOnómicamente inestables, por ejemplo, países con devaluación importante de la moneda o con economías altamente inflacionarias.

oĺ

/PERACIONESĺEXPUESTASĺAĺMERCADOSĺVOlátiles, por ejemplo, el comercio de futuros.

oĺ

!LTOĺGRADOĺDEĺREGULACIONESĺCOMPLEJAS

oĺ

0ROBLEMASĺ DEĺ NEGOCIOĺ ENĺ MARCHAĺ Yĺ DEĺ liquidez, incluyendo pérdida de clientes importantes.

oĺ

)MPEDIMENTOSĺAĺLAĺDISPONIBILIDADĺDEĺCApital y crédito.

oĺ

#AMBIOSĺENĺLAĺINDUSTRIAĺENĺQUEĺOPERAĺLAĺ entidad.

oĺ

#AMBIOSĺENĺLAĺCADENAĺDEĺSUMINISTROS

oĺ

$ESARROLLARĺUĺOFRECERĺNUEVOSĺPRODUCTOSĺ o servicios, o cambiar a nuevas líneas de negocio.

oĺ

%XPANSIÊNĺAĺNUEVASĺLOCALIDADES

oĺ

#AMBIOSĺ ENĺ LAĺ ENTIDADĺ COMOĺ GRANDESĺ adquisiciones o reorganizaciones u otros hechos inusuales.

oĺ

0ROBABILIDADĺDEĺVENTAĺDEĺLASĺENTIDADESĺ o segmentos del negocio.

oĺ

!LIANZASĺYĺNEGOCIOSĺCONJUNTOSĺCOMPLEjos.

oĺ

5SOĺDEĺFINANCIAMIENTOĺFUERAĺDELĺBALANce general, entidades de cometido especial y otros arreglos financieros complejos.

oĺ

4RANSACCIONESĺ IMPORTANTESĺ CONĺ PARTESĺ relacionadas.

oĺ

&ALTAĺ DEĺ PERSONALĺ CONĺ HABILIDADESĺ ENĺ contabilidad e información financiera.

oĺ

#AMBIOSĺ ENĺ PERSONALĺ CLAVEĺ INCLUYENDOĺ salida de ejecutivos clave.

oĺ

$EBILIDADESĺENĺELĺCONTROLĺINTERNO ĺESPEcialmente las que no son atendidas por la administración.

oĺ

)NCONSISTENCIASĺ ENTREĺ LAĺ ESTRATEGIAĺ DEĺ Tecnología de la Información - TI de la entidad y sus estrategias de negocios.

oĺ

#AMBIOSĺENĺELĺENTORNOĺDEĺ4)

oĺ

)NSTALACIÊNĺ DEĺ NUEVOSĺ SISTEMASĺ IMPORtantes de TI relacionados con información financiera.

oĺ

medición, contables.

)NVESTIGACIONESĺDEĺLASĺOPERACIONESĺOĺREsultados financieros de la entidad por organismos reguladores o gubernamentales.

oĺ

oĺ

2EPRESENTACIONESĺ ERRÊNEASĺ PASADAS ĺ historia de errores o una cantidad importante de ajustes al final del ejercicio.

oĺ

#ANTIDADĺ IMPORTANTEĺ DEĺ TRANSACCIONESĺ no rutinarias o no sistemáticas incluyendo transacciones intercompañía y transacciones de grandes ingresos al final del ejercicio.

oĺ

4RANSACCIONESĺQUEĺSEĺREGISTRANĺCONĺBASEĺ en las intenciones de la administración, por ejemplo, refinanciamiento de deuda, activos por vender y clasificación de valores comerciales.

oĺ

!PLICACIÊNĺ DEĺ NUEVOSĺ PRONUNCIAMIENtos contables. Mediciones contables que implican procesos complejos.

oĺ

(ECHOSĺ Oĺ TRANSACCIONESĺ QUEĺ IMPLICANĺ una importante falta de certeza en la

incluyendo

estimaciones

,ITIGIOSĺ PENDIENTESĺ Yĺ PASIVOSĺ CONTINgentes, por ejemplo, garantías sobre ventas, garantías financieras y saneamiento ambiental.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Entre las posibles formas de análisis de riesgos tenemos: oĺ

)NVESTIGACIÊNĺ DEĺ LASĺ MODALIDADESĺ DEĺ evasión tributaria o de posibles inconsistencias en las declaraciones de los contribuyentes

oĺ

)NVESTIGACIÊNĺDEĺMERCADO

oĺ

"RAINSTORMING

oĺ

#UESTIONARIOĺYĺENTREVISTAS

oĺ

,AĺEVALUACIÊNĺQUEĺUTILIZAĺGRUPOSĺMULTIdisciplinarios

La Aduana chilena propone el siguiente proceso de Gestión de Riesgo13:

1

2

3

4

5

Establecimiento de contexto

Identificación de riesgos

Analisis de riesgo

Evaluación y priorización de riesgo

Tratamiento de riesgo

Revisión y monitoreo continuo

Fuente: Aduana chilena.

A continuación se muestra el análisis de probabilidad y consecuencia de riesgos a través de una tabla: Determinación del nivel de riesgo: Consecuencia

Publicidad

Casi cierto Probable Moderado Poco probable Casi improbable

Riesgo alto Riesgo importante Riesgo significativo Riesgo bajo

Extremo Alto Alto Alto Alto Importante

Muy alto Alto Alto Alto Importante Importante

Medio Alto Importante Importante Significativo Significativo

Bajo Importante Importante Significativo Bajo Bajo

Mínimo Importante Significativo Bajo Bajo Bajo

: Se requiere una investigación detallada y una planificación a niveles superiores : Se requiere una atención del personal superior : Se debe especificar la responsabilidad de gestión : Se maneja mediante procedimiento de rutina

La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes

Proceso de Gestión de Riesgo Figura 1.

Fuente: Aduana chilena. 13

ADUANA DE CHILE, El proceso de gestión de riesgo (2012). En: (consultado el 21 de noviembre del 2012).

105

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Sobre la determinación del tratamiento que se daría a los riesgos identificados tenemos:

Determinación del tratamiento del riesgo

Extensión de la oportunidad ofrecida por el riesgo Excelente Alto Importante Nivel de riesgo Significativo

Bueno

Pobre

La aceptación del riesgo requerirá un monitoreo o control extenso y una administración extensa. La aceptación debería basarse sobre una evaluación de costos del tratamiento del riesgo v/s la oportunidad/beneficio representada por el riesgo

Bajo

No aceptes el riesgo, busque un tratamiento que proporcione una mejor oportunidad

El riesgo es aceptable pero pueden haber tratamientos que proporcionen mejores oportunidades

Aceptable

Fuente: Aduana chilena.

En el ítem V, relativo a propuestas de mejora, se muestran los aportes de diversas institucioIII.

nes para definir los criterios que se podrían considerar en el análisis de riesgo.

FLUJOGRAMA DEL PROCEDIMIENTO DE GESTIÓN DE RIESGO

Nelly Elizabeth Pachamango Cortez

El siguiente flujograma muestra que la gestión de riesgo forma parte de los diversos procesos de la administración tributaria, y que de llevarse de manera conjunta con otras áreas, esta se optimizaría.

106

Servicios al contribuyente

INCT, INETP, INJ, Aduanas

Recaudación Gestión de riesgo y conocimiento del contribuyente y su entorno

Reclamos

Fiscalización

Fuente: Propia.

IV.

CONCLUSIONES

oĺ

,Aĺ GESTIÊNĺ DEĺ RIESGOĺ DEĺ LOSĺ PRINCIPAles contribuyentes debe ser priorizado dentro de los objetivos institucionales, por el impacto de dichos contribuyentes en la recaudación.

oĺ

,Aĺ IMPLEMENTACIÊNĺ DEĺ LAĺ GESTIÊNĺ DEĺ riesgo que es a largo plazo se puede implementar paulatinamente con metas concretas a corto plazo. Con este fin se podría aplicar el análisis de riesgo al sector económico o grupos económicos más importantes a nivel de recau-

los funcionarios, en su capacidad técnica, sentido ético y de servicio. (b) la transparencia y certeza de las normas y procedimientos, que les permita conocer y prever a los ciudadanos lo que les cabe esperar de esas actuaciones y que otorguen a la administración facultades suficientes para actuar y acceder a informaciones de interés fiscal; y (c) la implantación y aprovechamiento de sistemas de información y de moderna tecnología que posibilite la aplicación de criterios objetivos en la programación y ejecución del proceso de fiscalización y que, al mismo tiempo, permitan monitorear paso a paso la marcha de ese proceso.

dación, en donde se identifique y defina los criterios de riesgos, de tal forma que la metodología y sugerencias de la OCDE y CIAT se implementen paulatinamente.

oĺ

oĺ

%Lĺ PROCESOĺ DEĺ FISCALIZACIÊNĺ SEĺ DEBEĺ complementar con los otros procesos de la administración tributaria, de tal forma que se personalicen más todos los procesos con los principales contribuyentes, como, por ejemplo, a través de la asignación de sectoristas para los principales contribuyentes en todos los procesos de la administración tributaria, tanto para la generación de riesgo como para la facilitación del cumplimiento, para optimizar la detección proactiva de riesgos. Esto se sugiere bajo el enfoque propuesto por la OCDE sobre la cooperación entre principales contribuyentes y la administración tributaria. $IVERSOSĺ MODELOSĺ AYUDANĺ Aĺ ESTABLECERĺ una adecuada gestión de riesgos, sin embargo, es la identificación de criterios de selección concretos o de inconsistencias las que optimizan o hacen exitoso un análisis de riesgo, como, por ejemplo, los casos de reparos pagados por los contribuyentes. %SĺDEĺSUMAĺIMPORTANCIAĺCONTARĺCONĺUNĺ equipo multidisciplinario enfocado al análisis de riesgos y que maneje el conocimiento del perfil de los principales contribuyentes, tanto en operatividad como en su tributación, por ejemplo, en marzo 2012 se difundió en los medios periodísticos la forma de operación de uno de los mayores exportadores de oro en el país 14, esto evidencia la necesidad de que este tipo de información se deba sistematizar para que forme parte de la gestión de riesgo, así también, este tipo de comportamientos debe tener un seguimiento por parte de un sectorista que evalúe periódicamente a los contribuyentes más riesgosos del directorio.

oĺ

%Lĺ-ANUALĺDEĺ&ISCALIZACIÊNĺDELĺ#)!4ĺPROpone como atributos claves para la fiscalización: (a) alto nivel profesional de

14

RPP, “Denuncian que exportadoras de oro compran en zonas de minería ilegal”, en RADIO PROGRAMAS DEL PERÚ-RPP, Lima, 29 de marzo de 2012. Versión en línea: (consultado el 01 de noviembre del 2012).

oĺ

!PROXIMADAMENTEĺ ELĺ ĺ DEĺ LOSĺ PRINcipales contribuyentes en el Perú realizan operaciones vinculadas, por ello la gestión de riesgos debe incluir la evaluación de la fiscalidad internacional de los contribuyentes, enfocada principalmente a la planificación fiscal agresiva, de acuerdo con las recomendaciones de la OCDE.

oĺ

,Aĺ FISCALIZACIÊNĺ PARCIALĺ ESĺ ELĺ TIPOĺ DEĺ actuación idóneo para la auditoría de periodos tributarios recientes de los contribuyentes basados en análisis de riesgos.

V.

PROPUESTA DE MEJORA

oĺ

%Nĺ LOSĺ 0AÄSESĺ "AJOSĺ SEĺ HAĺ ESTRUCTURAdo una metodología a fin de vincular (virtualmente) todos los sectores a un grupo meta en particular. A cada uno de estos grupos meta o sectores se les

La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes

oĺ

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

15

CIAT, Manual de fiscalización. Refuerzo de la función de fiscalización en las Administraciones Tributarias de América Latina y el Caribe, IBFD Publications BV, Ámsterdam, 2003, pp. 82 al 92.

107

Con base en el modelo de gestión de riesgos del CIAT presentamos las siguientes oportunidades de mejora en el proceso de fiscalización actual de principales contribuyentes: 5.1. Identificación y clasificación de los riesgos De la experiencia en gestión de riesgo en otras administraciones tributarias 15 se debe considerar entre otros, los siguientes aspectos:

asigna un equipo de funcionarios tributarios, cuyo objetivo es establecer, probar y mantener actualizada su descripción del sector económico, intercambiar conocimientos y experiencias con respecto a aspectos específicos del sector y actuar como centro interno de conocimientos para toda la Administración Tributaria. Estos funcionarios tributarios tienen un papel importante que desempeñar en la identificación y clasificación de los riesgos: son ellos los responsables de elaborar y analizar los riesgos sectoriales. Esta metodología permite obtener un mayor entendimiento de las categorías de empresas / contribuyentes. Concentrando estos conocimientos en un número limitado de empleados y recopilando, registrando y difundiendo estos conocimientos sistemáticamente, se mejora la visión y las posibilidades de investigar el comportamiento fiscal (incluyendo la situación, riesgos, motivos, etc.) de ciertos grupos de contribuyentes. Además, el enfoque sectorial refuerza el tratamiento eficaz en condiciones de igualdad ante la ley y, por lo tanto, tiene un impacto neutral en la competencia. Esta metodología hace que la Administración Tributaria holandesa sea más fácilmente accesible a grupos de empresas / contribuyentes, ya que usualmente están organizados por sectores económicos. Por ejemplo, el enfoque brinda oportunidades para realizar ciertos acuerdos con las organizaciones comerciales o sectoriales (dentro de los límites de la ley).

Nelly Elizabeth Pachamango Cortez

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

108

oĺ

%Nĺ!RGENTINA ĺSEĺHAĺCREADOĺUNAĺUNIDADĺ de fiscalización por especialidad económica a nivel central, con injerencia en todo el país y es la encargada de la realización de estudios sectoriales para detectar cuáles son los sectores económicos con un potencial de evasión mayor, identificar las brechas de evasión, identificar sus modos de operación, cuáles son las principales causas que determinan esa evasión y también idear mecanismos que permitan atenuar o contrarrestar esa evasión. Todo este accionar se plasma en un manual de procedimiento que es distribuido al resto de la organización para que sea aplicado en las demás inspecciones que realicen sobre las actividades reveladas.

Entre las actividades de esta unidad se tiene: (1). Identificar el sector económico más importante en función de la potencial evasión. (2). Estudio exhaustivo de las normas impositivas, tributarias y previsionales vinculadas al sector. (3). Se realizan relevamientos, consultas y entrevistas con entidades representativas del sector. (4). Capacitación técnica. (5). Una vez definida la hipótesis de evasión, se realizan pruebas de campo. (6). Plasmar en un manual de procedimientos para luego ser replicados al resto de la organización con curso de capacitación para transmitir su experiencia al resto de la organización. Esto crea una imagen ante el contribuyente que observa que un inspector posee conocimientos previos vinculados a su negocio, obviamente respeta más la gestión de ese fiscalizador y seguramente la Administración tendrá mucho más éxito al tratar de disminuir los niveles de evasión existentes. oĺ

%Nĺ "RASILĺ EXISTENĺ ĺ FACTORESĺ PRINCIPALESĺ para hacer frente al riesgo: (1). Es necesario que las personas que realizan este tipo de evaluación conozcan a fondo el sistema tributario. (2). Es necesario que este grupo sea consciente de todos los tipos de información, informes y datos financieros internos y externos que podrían afectar a la actividad económica brasileña. (3). Estas personas también deben estar pendientes de los cambios en la legislación y las decisiones legales en materia tributaria. (4). La Autoridad Tributaria debe disponer de sistemas de información con datos actualizados, a fin de poder simular el impacto de cualquier cambio sobre la recaudación tributaria y posibles medidas correctivas. (5). Una vez que se disponga de la información, y conociendo su impacto, es necesario tener la capacidad para proponer formas de impedir que el cambio ocurra o saber cómo superarlo, si ocurre, para evitar pérdidas tributarias. (6). Cuando se haya producido el cambio y la Autoridad Tributaria haya tomado las medidas consideradas oportunas, es necesario monitorear los resultados para evaluar la acción y las posibles correcciones. Los dos aspectos cruciales para la monitorización efectiva del riesgo son la educación y capacitación de los funcionarios implicados en esta ac-

oĺ

oĺ

#ONOCIMIENTOĺ DEĺ ASPECTOSĺ COMPLEJOSĺ de los grandes contribuyentes, ir a la par de la planificación tributaria.

oĺ

$ESARROLLOĺ DEĺ NORMASĺ ANTIELUSIÊNĺ PARAĺ enfrentar vacíos legales y planificación tributaria abusiva.

oĺ

3ELECCIÊNĺBASADAĺENĺAN¸LISISĺDEĺRIESGO ĺ para focalizar en elementos relevantes y de impacto tributario.

oĺ

0ROCESOSĺ DEĺ FISCALIZACIÊNĺ ADECUADOSĺ Aĺ los grandes contribuyentes, priorizando auditorías por objetivos controles automatizados.

oĺ

#ONTARĺCONĺSISTEMASĺDEĺREGISTROĺDEĺACTUAciones sobre grandes contribuyentes que alimenten el sistema de evaluación de riesgo y perfil de comportamiento de los GC.

oĺ

$ESARROLLOĺDEĺPAUTASĺDEĺREVISIÊNĺDEĺTEmas complejos y estandarización de revisiones a nivel de sistemas.

oĺ

#ONTROLĺYĺFISCALIZACIÊNĺDEĺ(OLDINGS

oĺ

%VALUACIÊNĺ Yĺ ACTUALIZACIÊNĺ PERMANENte de la capacidad de los profesionales que trabajan en fiscalización de los GC.

oĺ

#APACITACIÊNĺ Yĺ FORMACIÊNĺ DEĺ AUDITORESĺ en temas especializados de mayor complejidad.

oĺ

&ISCALIZACIONESĺENĺPROFUNDIDADĺCONĺMEtodología acorde a la complejidad de los GC.

oĺ

(ERRAMIENTASĺ DEĺ FISCALIZACIÊNĺ Yĺ DEĺ ADministración de alto nivel.

oĺ

5SOĺDEĺSISTEMASĺDEĺGESTIÊNĺDELĺCONOCImiento y apoyo al trabajo colaborativo.

oĺ

&ACILITARĺAĺLOSĺ'#ĺLASĺCONSULTASĺTRIBUTArias por escrito con plazo máximo establecido previamente.

oĺ

6ERIFICACIONESĺDEĺCUMPLIMIENTOĺPERIÊDIcas y que permitan actualizar el conocimiento sobre los grandes contribuyentes-GC.

!TENCIÊNĺ Aĺ LOSĺ '#ĺ ENĺ OFICINASĺ DELĺ 3))ĺ con directivos o funcionarios responsables para exponer sus problemas y para complementar sus consultas.

oĺ

#OORDINACIÊNĺ ENTREĺ EQUIPOSĺ DEĺ FISCALIzación de grandes contribuyentes.

0ROCESOSĺ DEĺ REVISIÊNĺ Yĺ ESTABLECIMIENTOĺ de acuerdos de cierre de casos.

oĺ

%NFOQUEĺDEĺSOLUCIÊNĺDEĺINCONSISTENCIASĺ de IVA y renta que opere como una asesoría externa, para detectar errores en su operación.

oĺ

#AMBIOSĺ DEĺ CRITERIOĺ INFORMADOSĺ Yĺ QUEĺ tengan efecto en el cumplimiento hacia el futuro.

%Nĺ"RASIL ĺELĺ3ISTEMAĺDEĺ'ESTIÊNĺYĺ!UDItoría (Siga) es un instrumento potente y flexible para seleccionar contribuyentes para la inspección. Dicho instrumento se basa en tecnología Data Warehouse, que permite el análisis de riesgos con respecto a un universo de 15 millones de personas naturales y 4 millones de personas jurídicas que presentan declaraciones cada año. Dicha información incluye las declaraciones, la información recopilada de terceras partes, la información proporcionada a las autoridades tributarias a nivel estatal y municipal, la información sobre transacciones financieras, transacciones que tienen que ver con la propiedad privada y bienes raíces sujetos a inscripción registral, posesión de vehículos, aeronaves y barcos. Permite el almacenamiento y la recuperación de una inmensa cantidad de información, facilita la investigación sectorial desde el nivel nacional al nivel municipal, lo que a su vez permite que se implanten programas de inspección dirigidos a cierta localidad o región en vista de su importancia económica y fiscal.

5.2. Aporte de la estrategia de fiscalización de grandes contribuyentes en Chile16 oĺ

oĺ

oĺ

16

!DMINISTRANĺELĺPERFILĺDEĺRIESGOĺDEĺCADAĺ contribuyente. Sistematizan el comportamiento histórico y el control de cumplimiento es automatizado.

SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS, MINISTERIO DE HACIENDA, “Aspectos generales a considerar en procesos de fiscalización”, en Primer Encuentro Regional para el Fortalecimiento de las Capacidades de las Administraciones Tributarias de Centroamérica (2010). En: (consultado el 4 de noviembre del 2012).

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes

tividad, y un sistema que permita efectuar análisis de riesgos y simulaciones rápidas y fiables. El funcionario que trabaja en el análisis de riesgos debe estar bien capacitado e informado, aparte de ser capaz de proponer alternativas en situaciones adversas.

109

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

oĺ

)MPULSARĺ ELĺ CICLOĺ DEĺ OPERACIÊNĺ ELECTRÊnico con los GC.

oĺ

$ISMINUIRĺREQUERIMIENTOSĺESPECIALESĺDEĺ información.

oĺ

$EVOLUCIONESĺDEĺ)6!ĺYĺ2ENTAĺM¸SĺR¸PIdas y en función del riesgo.

oĺ

0ARTEĺDELĺÀXITOĺDEĺLAĺGESTIÊNĺDEĺRIESGOSĺ radica en que la información o base de datos de los contribuyentes con la que cuente la Administración Tributaria sea confiable y completa.

oĺ

,OSĺ ANTECEDENTESĺ DEĺ FISCALIZACIÊNĺ DELĺ contribuyente como parte del conocimiento del contribuyente y su entorno son un elemento fundamental para la gestión de riesgo y para la estructura del perfil del contribuyente, la cual debería estar sistematizado. Un ejemplo de la importancia de los antecedentes de fiscalización es la existencia de exportadores que solicitan devoluciones de IGV pero que tienen en auditorías anteriores reparos significativos por operaciones no reales.

oĺ

,OSĺ ANTECEDENTESĺ DEĺ FISCALIZACIÊNĺ TAMbién aportan criterios de selección concretos o inconsistencias que se pueden replicar de un contribuyente a otros, por ejemplo, se ha observado tratamientos contables tributarios sectoriales, es decir, tratamientos contables tributarios que la mayoría de los contribuyentes de un sector comparten en base a los argumentos de sus asesores tributarios. Se han presentado casos que auditando a algunos contribuyentes se observa que en realidad ese error de interpretación lo comparten los demás contribuyentes del sector, con lo cual se fiscaliza a los demás contribuyentes del sector que posiblemente presenten dicha inconsistencia o posible reparo. Cabe resaltar que esto lo denomina el CIAT detección reactiva, la cual no es la más aconsejable porque es la más onerosa para el contribuyente, ya que, por ejemplo, se puede tratar de auditorías realizadas en el 2012 por periodos tributarios 2008, por lo cual la deuda tributaria aumenta por los intereses y multas. Por ello es recomendable lo que la OCDE denomina comunicación temprana para prevenir este tipo de contingencias o realizar fiscalizaciones, pero de periodos tributarios recientes y de temas concretos a través de la fiscalización parcial.

oĺ

%XISTEĺMAYORĺRIESGOĺDEĺOMISIÊNĺTRIBUTAria en las transacciones no rutinarias o inusuales, o en las estimaciones contables o las que involucran juicio de valor por parte del contribuyente, como, por ejemplo, reorganizaciones empresaria-

La gestión de riesgo debe considerar, entre otros, los siguientes aspectos: oĺ

%Nĺ ELĺ 0ERÑĺ ELĺ DIRECTORIOĺ DEĺ PRINCIPALESĺ contribuyentes es de aproximadamente 1,000 y representan aproximadamente el 60% 17 de la recaudación total, por lo cual se hace necesario la reevaluación del proceso de selección de los contribuyentes bajo un enfoque de gestión de riesgo. Por la cantidad de contribuyentes involucrados, el manejo de la diversa información que involucra la gestión de riesgo se hace viable y de suma importancia.

Gráfico Nº12

Nelly Elizabeth Pachamango Cortez

SUNAT: Recaudación de tributos internos según dependencia, 2010 (Participación relativa) IR Arequipa 3.7

IR Lima 24.0 Ipcn 63.6

SUNAT CONTRIBUYENTES INSCRITOS POR DEPENDENCIA 2006-2010 En miles de contribuyentes Concepto Total

2007

2008

2009

2010

5,905.1

6,317.1

6,698.0

7,126.8

I PRICO NACIONAL

2.1

2.0

1.2

1.2

IR LIMA PRICO

4.3

4.4

4.5

4.6

2,147.3

2,336.2

2,502.0

2,634.9

IR AREQUIPAPRICO

1.0

0.9

0.9

0.9

IR AREQUIPAMEPECO

204.0

226.6

248.4

272.8

IR LIMA-MEPECO

Fuente: SUNAT, Memoria 2010

17

110

Otras 8.7

SUNAT, Memoria 2010, SUNAT, Lima, 2010, pp. 23 y 122. Versión en línea: (consultado el 20 de noviembre 2012).

les, incremento significativo de las inversiones, contratos más importantes de una empresa que van de la mano con altos niveles de inversión o fuertes montos de financiamiento acompaña-

dos de planificación fiscal en algunos casos agresiva. oĺ

,Aĺ GESTIÊNĺ DEĺ RIESGOĺ DEBEĺ MEJORARĺ LAĺ identificación de medidas antifraude, e implantarlas en el momento oportuno.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Selección de contribuyentes

Análisis de riesgo

Conocimiento del contribuyente y de su entorno

Fiscalización

Evalución Feedback

oĺ

oĺ

3ISTEMATIZACIÊNĺ DELĺ CONOCIMIENTOĺ DELĺ negocio o del sector. Por ejemplo, los criterios de selección expuestos en el capítulo 5 de propuestas de mejora podrían alimentar una base de datos que ayude a segmentar por comportamiento y riesgo a los principales contribuyentes. El conocimiento del negocio es un proceso transversal en un proceso de auditoría, el cual no debe concluir con la terminación de un caso sino que debe ser administrado a través de procesos de evaluación y feedback, que aporten al proceso general de auditoría.

oĺ

3EĺPUEDEĺREDUCIRĺUNĺRIESGOĺAĺTRAVÀSĺ ĺ Legislación: substituyendo los elementos de alto riesgo de la legislación por unos menos arriesgados; (2) Educación: tanto en general como para cierta legislación; (3) Acuerdos, por ejemplo, con organizaciones comerciales o sectoriales, así como con contribuyentes individuales; (4) Aumentando la probabilidad de ser descubierto según la percibe el contribuyente.

oĺ

0ARAĺUNAĺREDUCCIÊNĺDEĺRIESGOSĺESĺNECEsaria una comunicación entre el contribuyente y la Administración Tributaria, ya que algunas omisiones u errores se originan por la falta de transparencia en la Administración en la interpreta-

%LĺAN¸LISISĺECONÊMICO ĺFINANCIEROĺYĺSECtorial complementado con el impacto de dicho análisis en lo tributario son una herramienta de selección de contribuyentes y de identificación de puntos críticos o de riesgo en una proceso de fiscalización.

5.3. Reducción de los riesgos oĺ

especial de cobertura del riesgo. Mediante la reducción del riesgo, disminuye la probabilidad de que el contribuyente eluda sus deberes y obligaciones. En términos de gestión del riesgo, la reducción del riesgo implica que para cada riesgo se debe establecer si se puede reducir el riesgo de antemano y, en caso afirmativo, en qué forma se puede hacer.

,Aĺ REDUCCIÊNĺ DELĺ RIESGOĺ CONLLEVAĺ Aĺ LAĺ disminución o prevención de un riesgo. Se puede considerar como una forma

La gestión de riesgo en la fiscalización de principales contribuyentes

Fuente: Propia

111

ción de las normas. Por ello es recomendable la publicación de informes o comunicaciones a los contribuyentes para esclarecer las dudas tributarias. En la SUNAT, según el portal de consultas tributarias18, al 19.11.2012 se han difundido 104 informes, 354 oficios y 99 cartas. Cabe resaltar que no todas están colgadas en la página web.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

oĺ

%NĺOTROSĺCASOS ĺLAĺ!DMINISTRACIÊNĺEMITEĺ pronunciamiento sobre alguna controversia tributaria, pero el contribuyente no la conoce, por ello se puede hacer un mayor uso de la clave SOL o del buzón o correo electrónico para difundir los informes o consultas respondidas por la Administración.

servicios al contribuyente o recaudación bajo el concepto de detección proactiva (CIAT) o comunicación temprana (OCDE). La fiscalización parcial o acciones inductivas se configuran como detección reactiva al basarse en lo declarado por el contribuyente. oĺ

5.5. Selección de los riesgos oĺ

$Eĺ ACUERDOĺ CONĺ ELĺ -ANUALĺ DEĺ &ISCAlización del CIAT, priorizar un riesgo depende de tres factores: (1) su importancia financiera o monto de omisión probable, (2) probabilidad de que las consecuencias fiscales sean aceptadas total o parcialmente por el contribuyente (3) el nivel de integridad fiscal del contribuyente de presentar las declaraciones correctas y completas. Un alto nivel de integridad del contribuyente se refleja en su comportamiento fiscal.

oĺ

$EBEĺREALIZARSEĺUNAĺPONDERACIÊNĺDEĺLOSĺ riesgos identificados, ya que señalar al auditor todos los riesgos detectados, podría resultar superfluo y además no optimiza el tiempo. Un ejemplo de la aplicación de este criterio es establecer el monto mínimo con el cual se programan las diversas actuaciones de fiscalización. Otro criterio de priorización es la factibilidad de que la inconsistencia no sea muy controversial y que motive al contribuyente a un cambio de comportamiento así como a una inducción voluntaria.

oĺ

!ĺ TRAVÀSĺ DEĺ UNĺ AN¸LISISĺ DEĺ RIESGOSĺ SEĺ podría identificar inconsistencias o posibles reparos lo cual dará origen a un proceso de selección de contribuyentes a fiscalizar en base al manejo de base de datos, lo cual a través de la fiscalización parcial por temas concretos se optimiza la asignación de recursos.

5.4. Detección de los riesgos

Nelly Elizabeth Pachamango Cortez

oĺ

112

oĺ

oĺ

,Aĺ DETECCIÊNĺ DELĺ RIESGOĺ IMPLICAĺ ESTAblecer si se ha producido o si se producirá un riesgo con cierto grado de probabilidad. La detección es proactiva si el evento fiscalmente pertinente todavía se tiene que producir. La detección activa / “actualizada” se produce en el momento en que el evento fiscalmente pertinente ocurre, o cuando ya ha ocurrido pero aún no se ha presentado ninguna declaración de impuestos. La detección se conoce como reactiva si sus procedimientos se establecen sobre la base de una declaración presentada. $ESDEĺELĺPUNTOĺDEĺVISTAĺDELĺFUNCIONARIOĺ tributario, existe la detección pasiva si el funcionario tributario es informado de un riesgo, sin ninguna acción de su parte (a través de un análisis de riesgo, lo cual es lo más óptimo para la administración de los recursos y disminución de los tiempos de fiscalización). La detección activa implica que es necesaria la acción o acciones de un funcionario tributario, por lo general este tipo de detecciones indica que no hubo ningún estudio previo a la selección del contribuyente a fiscalizar. #UANTOĺM¸SĺCERCAĺESTÀĺELĺMOMENTOĺDEĺ acción del momento en que se produce el evento fiscalmente pertinente, más fácil resultará lograr un cambio de comportamiento. En este aspecto hay que resaltar las coordinaciones previas entre el contribuyente y áreas como

,ASĺFUENTESĺAĺSERĺDETECTADASĺSONĺ ĺ$Atos del contribuyente (declaraciones en que se agrupan y declaran eventos fiscalmente pertinentes y otros informes); (2) Datos de terceras personas (inteligencia); (3) Datos generados internamente por la Administración Tributaria.

5.6. Cobertura de los riesgos oĺ

$ESPUÀSĺ DEĺ PRIORIZADOSĺ LOSĺ RIESGOS ĺ Yĺ teniendo ya los riesgos definidos, estos deben ser abordados por la Administra-

oĺ

3Iĺ UNĺ RIESGOĺ SEĺ IDENTIüCAĺ DESPUÀSĺ DEĺ LAĺ declaración del contribuyente, el Manual del CIAT lo denomina detección reactiva con lo cual solo queda a través del proceso de fiscalización la determinación correcta de la obligación tributaria. Dicho manual plantea la detección proactiva, actualizada y preventiva, ello hace referencia principalmente a operativos masivos, lo cual no está orientado por tipo de contribuyente, sino a efectos de corroborar el cumplimiento del registro de operaciones recientes. Dichos procedimientos son de escasa duración, son acciones a ser desarrolladas en los domicilios donde realiza su actividad económica el contribuyente, o en lugares públicos en donde se concentra un importante flujo comercial o de transporte. Es importante resaltar que debe haber una base legal para realizar estos tipos de control. En el caso de principales contribuyentes se podría enfocar este tipo de actuaciones a los contribuyentes con mayor riesgo.

oĺ

%Lĺ -ANUALĺ DEĺ &ISCALIZACIÊNĺ DELĺ #)!4ĺ pone como ejemplo de detección preventiva los acuerdos previos para liquidación provisional de impuestos, en este sentido se podría mencionar los Acuerdos Previos de Precios de Transferencia o APAs.

oĺ

#ONĺ RESPECTOĺ ALĺ RIESGOĺ ENĺ LOSĺ SISTEMASĺ de información, cabe resaltar que debido a que en los diversos procesos del contribuyente se utiliza tecnología de la información, es importante que un auditor de sistemas forme parte del equipo de auditoría tributaria. En la auditoría financiera se cuenta con un auditor de sistemas que valida algunos rubros de los Estados Financieros. El Manual del CIAT resalta la importancia del auditor informático PED (Procesamiento Electrónico de Datos) como parte del proceso de ejecución de la ley en general, como de la auditoría tributaria en particular, evaluando el suministro de información, para el logro de los objetivos de la auditoría y para optimizar

la fiscalización. El enfoque de auditoría de un auditor de PED de una Administración Tributaria no es diferente al de un auditor de PED externo.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

5.7. Evaluación medición de los resultados obtenidos oĺ

,Aĺ EVALUACIÊNĺ Yĺ RETROALIMENTACIÊNĺ SONĺ elementos esenciales del proceso de gestión del riesgo. La evaluación es necesaria para aprender del proceso y aumentar su precisión. La retroalimentación de los resultados y conclusiones del proceso de evaluación contribuye en gran medida a la toma de decisiones de la Administración Tributaria. Por lo tanto, es necesario evaluar no solamente cada paso individual sino también el proceso como un todo.

oĺ

,Aĺ RETROALIMENTACIÊNĺ TENDR¸ĺ UNĺ DOBLEĺ impacto: (1) provee información con respecto a las decisiones sobre la estrategia, la política y los planes de auditoría y sobre la planificación general de las actividades operacionales de auditoría y para la asignación de recursos humanos y técnicos. (2) Los resultados tendrán un impacto en el modelo de análisis de riesgo elaborado.

oĺ

#UANDOĺELĺRESULTADOĺDEĺUNĺRIESGOĺESĺINferior a lo que las actividades de investigación habían pronosticado, hay que buscar las razones. ¿Se está tratando el riesgo de manera equivocada? ¿Ha dejado de ser un riesgo? ¿O existe otra razón para el resultado desalentador?

oĺ

!PARTEĺ DEĺ LAĺ INFORMACIÊNĺ OBTENIDAĺ MEdiante la fiscalización de los riesgos señalados, la información proveniente de fiscalizaciones aleatorias (efectuadas sin razón especial) o por criterio de rotación (realizadas cada cierta cantidad de años) puede proporcionar retroalimentación adicional. Las fiscalizaciones al azar pueden dar información sobre riesgos no identificados. A tal fin, algunos países cuentan con un sistema de pruebas aleatorias, por ejemplo, el 1% de todas las fiscalizaciones son aleatorias.

VI.

BIBLIOGRAFÍA

Aduana de Chile, El proceso de gestión de riesgo (2012). En: (consultado el 21 de noviembre del 2012). Caretas, “Sánchez Paredes: entre la Corte y la Pared”, en Caretas, Nº 2253, Lima, 11 de octubre de 2012. Versión en línea: (consultado el 31 de octubre del 2012). CIAT, Manual de fiscalización. Refuerzo de la función de fiscalización en las Administraciones Tributarias de América Latina y el Caribe, IBFD Publications BV, Ámsterdam, 2003. CIAT, Manual sobre Control Interno de las Administraciones Tributarias, Editora Sibauste, Panamá, 2008.

Nelly Elizabeth Pachamango Cortez

Normas Internacionales de Auditoría. Versión en línea en: (consultado el 5 de noviembre del 2012).

114

Normas Internacionales de Auditoría. Versión en línea en: (consultado el 5 de noviembre del 2012). OCDE, Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Compliance, París, 2004. OCDE, Study into the Role of Tax Intermediaries. Foreword by the Chairperson of the Cape Town Forum Meeting. Ciudad del Cabo (Sudáfrica), 2008. Ver: (consultado el 30 de octubre del 2012). RPP: “Denuncian que exportadoras de oro compran en zonas de minería ilegal”, en Ra-

dio Programas del Perú-RPP, Lima, 29 de marzo de 2012. Versión en línea: (consultado el 01 de noviembre del 2012). Servicio de Impuestos Internos, Ministerio de Hacienda, “Aspectos generales a considerar en procesos de fiscalización”, en Primer Encuentro Regional para el Fortalecimiento de las Capacidades de las Administraciones Tributarias de Centroamérica (2010). En: (consultado el 4 de noviembre del 2012). SUNAT, Memoria 2010, SUNAT, Lima, 2010, pp. 23 y 122. Versión en línea: (consultado el 20 de noviembre 2012). SUNAT, “Consultas Tributarias” (2012). Ver en: (consultado el 19 de noviembre del 2012). SUNAT, “Plan Estratégico 2012-2016 Anexo 2: Programas de Acción” (p. 4). Ver en: (consultado el 05 de noviembre del 2012). TVPERÚ, “MEF reafirma objetivo de alcanzar presión tributaria de 18% al 2016”, en TVPERÚ, Lima, 23 de mayo del 2012. En: (consultado el 3 de noviembre del 2012).

Ca

pítulo

III Innovación tecnológica y simplificación en Aduanas

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA EN EL DESPACHO ADUANERO PARA LA MEJORA DE TIEMPOS DE ATENCIÓN Jacqueline Lecca Rivera*

I.

Introducción

Esta propuesta surge de la necesidad de transparentar los procesos aduaneros haciendo menos discrecional la intervención del especialista u oficial de aduanas en su labor diaria. El interés se inició cuando me destacaron a la Intendencia de la Aduana de Mollendo en el mes de enero del año 2008 como Jefa de Técnica Aduanera. Al asumir el cargo, una de mis primeras acciones de gestión fue la revalorización del desarrollo del potencial humano, como base fundamental para optimizar el Tiempo de Despacho. Encontré que este tenía una duración entre 6.5 a 8.5 horas, sobre todo aquellos en los que la distancia física era mayor, creando un cuello de botella entre la salida y entrada de las mercancías del Puerto de Matarani, y por el lado del operador sobrecostos por almacenaje,

*

Intendencia Nacional de Técnica Aduanera.

generando malestar por los tiempos excesivos para disponer de sus mercancías a fin de comercializarlas oportunamente. Había que buscar una solución, si la tecnología está aquí para ser aprovechada, solo depende de nosotros utilizar todo su potencial y convertirla en un aliado del desarrollo. Esto me supuso un reto profesional, tenía que encontrar una solución integral que nos hiciera el trabajo más rápido y transparente tanto interno como externo. Es así que revisando cuál de ellas se adaptaba mejor a las labores propias, encontré la Solución Informática F5 Network, una aplicación en red para realizar trabajos en tiempo real, diseñada para las empresas e instituciones que requieran contar con herramientas de negocio confiables, rápidas y disponibles en cualquier momento y lugar, que les permita utilizar desde su correo electrónico hasta

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

Sumario: I. Introducción. II. Experiencia de la Intendencia de la Aduana de Mollendo. 2.1. Marco general. 2.2. Aplicaciones y utilitarios F-5 Network. 2.3. Aspectos cualitativos. a. Satisfacción al cliente. b. Optimización de recurso. c. Teletrabajo. 2.4. Riesgo laboral. 2.8. Retos. 2.9. Recaudación en la Intendencia de Aduana de Mollendo. III. Experiencia en la Intendencia Marítima del Callao. 3.1. Etapas programadas. 3.2. Beneficios de la implementación de la Interconexión F-5 Network en los terminales de almacenamiento. 3.2.1. Beneficios para el despachador. 3.2.2. Beneficios del terminal de almacenamiento. 3.2.3. Beneficios para el importador. 3.3. Marco general. 3.4. Aplicaciones y utilitarios F-5 Network. 3.5. Aspectos cuantitativos. 3.6. Aspectos cualitativos. a. Satisfacción del cliente. b. Optimización de recursos. c. Teletrabajo. 3.7. Retos. IV. Tablets. 4.1. ¿Qué se puede hacer con una tablets? 4.2. La creciente movilidad en el puesto de trabajo. 4.3. Ventajas de las tablets en el trabajo aduanero. 4.4. Principales características de las tablets. V. Conclusiones. VI. Propuesta de mejora. 6.1. Innovación con el uso de las tablets. 6.2. Continuar con la implementación de los terminales de almacenamiento en las demás dependencias del país. VII. Referencias.

117

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

sus sistemas informáticos más sofisticados, pues F5 Network permite que todas sus aplicaciones funcionen en una plataforma simple y universal. Es una herramienta que no estaba haciendo utilizada de manera integral.

Jacqueline Lecca Rivera

El comercio exterior se vuelve día a día más dinámico, versátil y con mayores exigencias en cuestión de: eficiencia, ahorro de costos, tiempos de entrega más reducidos, incremento en los volúmenes de mercancías importadas y exportadas, con más y mejores servicios logísticos. Estos son los parámetros en los que se desarrolla el negocio aduanero, el cual se encuentra enmarcado entre dos principios fundamentales: Facilitación y Control, razón por la que se hizo indispensable la implementación de un sistema de conexión remoto con el objetivo de agilizar los trámites, bajando el tiempo de despacho a 2.5 horas en la Intendencia de Mollendo, lo que nos lleva a la conclusión de que un comercio dinámico y demandante requiere de políticas y procesos que coadyuven con sus objetivos.

118

A continuación encontrarán las dos experiencias y sus resultados en las Intendencias de Mollendo y Marítima del Callao y la importancia del uso de las Tablets. Esto constituyó el primer paso; el segundo es la innovación del uso de las tablets (computadoras portátiles), que tienen la virtud de ser pequeñas, portables, móviles y mediante ellas el especialista u oficial aduanero puede hacer en tiempo real su labor de desaduanar la mercancía en los terminales o depósitos, logrando así seguir con el objetivo medular de bajar del Tiempo de Despacho. Con el uso de las tablets está más próximo el anhelado despacho aduanero en puerto, como decimos “del barco al depósito del importador”. El Estado peruano podrá brindar con el uso de estos dispositivos tablets el servicio del Incoterms 2012 “Deliverd Duty Unpaid (DDU). Asimismo se reforzará el Despacho Anticipado de Importación para el consumo en las Aduanas Marítima y Aérea del Callao (INTA.PE.01.17-A). Las tablets son dispositivos ideales para seguir consolidando el indicador principal del negocio aduanero. Por estas consideraciones y en aras de la mejora continua, propongo se implemente la

utilización de Tablets y la Solución Informática F5 Network en todas las aduanas del Perú, de manera tal que se pueda uniformizar el promedio de 3 horas en el despacho aduanero y superar la distorsión de tiempos en todas las aduanas del país, como refleja el cuadro de la pagina siguiente. Esto nos pondrá en condiciones de brindar un servicio más estandarizado, eficiente, rápido, transparente y seguro como lo exige la dinámica del comercio exterior, minimizando que el usuario final asuma sobrecostos propios de la cadena comercial, logrando una mejor productividad de los Especialistas u Oficiales en su labor diaria. Como se puede apreciar, el beneficio es transversal tanto interno como externo. Más adelante, en el mes de agosto del 2008, se me convocó a replicar la experiencia de Mollendo con el cargo de Jefa del Departamento de Soporte Informático en la Aduana Marítima del Callao, la más importante del país. Con la implementación de la Solución Informática F5 Network logramos bajar los tiempos de despacho de 13 y 12 horas a 10 horas. Los resultados logrados hasta hoy se han estabilizado en 7 horas. Para graficar lo señalado, a continuación podemos demostrar que lo implementando en los terminales con la Solución Informática F5 Network hasta el día de hoy dan sus frutos. La experiencia en la Intendencia de la Aduana Marítima del Callao, que proporciona el 75% de la recaudación aduanera nacional, hecho que evidencia su importancia, hasta hoy nunca más muestra tiempos de 13 y 12 horas; estos se han estabilizado en promedios de 7 horas. Como podemos apreciar, estamos también ante una tecnología que por su propia naturaleza hace la lucha frontal a la corrupción, puesto que al bajar tiempos, los procesos son ágiles y como consecuencia disuade cualquier mala práctica funcional. Finalmente, podemos concluir que usando la tecnología adecuada, esta sirve a la vez como una herramienta más en la lucha frontal contra la corrupción, pues al bajar el tiempo de despacho, los procesos son más fluidos dejando sin piso a la ilegalidad.

1.6

IA Chimbote

4.4

1.7

1.5

11.2

3.0

3.4

1.9

1.9

12.2

-

0.7

IA Pucallpa

IA Puerto Maldonado

IA Puno

IA Salaverry

IA Tacna 1/

IA Tarapoto

IA Tumbes

4.8

0.5

2.1

10.7

2.2

1.5

1.7

-

4.4

2.9

5.6

4.3

5.1

-

-

-

1.4

1.6

7.3

7.9

7.3

Feb.

0.5

-

10.0

1.8

1.6

1.3

-

1.6

3.5

7.5

2.7

5.2

-

-

-

1.5

3.0

7.1

7.8

7.1

Mar.

0.7

-

10.7

1.5

1.4

1.9

-

0.9

3.8

6.1

2.1

2.3

0.4

1.8

-

0.5

2.5

6.7

7.8

6.7

Abr.

0.5

-

10.4

0.8

2.3

4.0

4.8

1.7

3.0

7.0

2.0

2.9

-

2.0

-

5.4

3.4

6.5

7.9

6.6

May.

0.4

-

9.9

1.5

0.8

1.4

2.5

1.3

2.7

5.9

-

4.8

-

-

-

1.2

2.3

7.0

8.1

6.6

Jun.

0.7

-

9.7

1.2

1.5

2.5

-

0.6

3.7

4.5

4.5

4.8

-

1.9

-

2.0

1.5

6.9

8.0

6.4

Jul.

0.6

-

10.3

1.9

2.1

1.6

-

1.7

4.0

5.4

3.3

3.9

-

1.1

-

2.3

1.1

7.0

7.9

6.8

Ago.

0.7

-

10.0

1.6

1.4

1.8

-

1.5

4.6

4.9

-

3.7

-

1.9

-

2.1

1.2

6.9

8.0

6.7

Sep.

0.6

-

10.0

1.2

1.5

1.4

-

0.8

5.5

4.0

3.5

-

2.0

-

1.5

1.7

6.5

7.7

6.5

Oct.

0.8

-

10.1

1.4

2.2

2.0

-

0.6

2.0

5.2

-

4.1

-

2.4

1.5

0.5

0.9

6.6

7.9

6.4

Nov.

0.4

-

10.4

1.6

1.1

2.4

-

1.4

3.0

5.3

-

3.4

1.3

-

-

0.9

0.9

6.8

7.9

6.6

Dic.

0.6

2.1

10.3

1.6

1.5

1.8

3.7

1.6

3.7

5.5

3.3

4.0

0.8

1.9

1.5

1.6

1.6

6.8

7.9

6.7

Total

0.4

-

9.6

1.1

1.4

0.0

-

1.0

3.3

5.9

3.5

3.3

-

-

-

1.8

0.8

6.8

8.3

6.7

2012 Ene.

0.3

-

10.5

1.0

0.3

1.4

-

0.9

3.1

5.9

-

2.6

-

-

-

7.1

0.8

6.6

7.9

6.3

Feb.

0.4

-

10.1

1.5

1.6

1.2

-

1.2

3.4

5.0

-

-

-

-

-

1.0

1.0

7.1

7.7

6.5

Mar.

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

Cifras al 05/11/12 Nota: Se excluye las DAM’s legajadas, anuladas, urgentes, anticipadas, y notificadas. El indicador estadístico que se ha utilizado para el cálculo del promedio es la mediana. Días útiles comprende de 8:00 a 17:59 horas de cada día. Se excluyen los DAM`s fuera del horario inidcado. Se excluyen del cálculo las horas correspondientes a los días sábados, domingos y feriados cuando estas corresponden a días intermedios. 1/ A partir de Enero 2011 se aplica nueva metodología según ficha del indicador. 2/ En el caso IA Paita se considera también a la Agencia Aduanera de Talara.

0.5

-

-

4.6

5.7

3.8

3.9

1.3

6.4

IA Mollendo

IA Paita 2/

4.7

IA Iquitos

4.0

-

-

-

1.5

1.6

6.8

7.4

6.7

2011 Ene.

IA Pisco

4.8

IA Ilo

-

2.2

IA Chiclayo

IA Cusco

2.0

1.5

IA Postal del Callao

IA Arequipa

8.9

7.0

IA maritima del Callao 1/

IA aérea del Callao 1/

8.1

Tiempo entre la recepción de la GED y registro de la diligencia - Rojo sin incidencia

2010 Total

0.5

-

10.5

1.3

1.3

3.7

-

0.5

3.6

5.2

-

-

-

-

-

0.3

1.0

6.8

8.1

6.6

Abr.

0.3

-

9.7

1.3

1.5

2.4

0.9

1.9

4.0

4.7

1.8

1.8

-

-

-

0.7

0.8

6.4

7.7

6.2

May.

0.3

-

9.1

1.9

1.2

0.6

-

1.0

3.6

5.1

-

1.4

-

-

-

0.3

0.7

6.7

7.5

6.4

Jun.

0.2

2.1

9.2

1.2

1.1

1.8

-

1.4

3.3

4.9

1.3

1.6

-

2.1

0.4

0.6

0.9

6.6

7.8

6.5

Jul.

0.2

-

9.0

1.5

0.7

0.9

-

1.3

2.3

5.3

2.5

-

-

-

-

0.4

1.4

6.7

7.9

6.4

Ago.

0.2

-

9.4

0.9

1.2

6.1

-

1.8

3.2

3.6

7.9

-

-

-

-

0.7

1.0

6.7

8.2

6.4

Sep.

2

-

10.0

1.3

0.8

1.1

-

1.2

1.8

3.1

-

-

-

-

-

1.1

0.7

6.5

7.9

6.2

Oct.

0.3

2.1

9.7

1.3

1.1

2.3

0.9

1.2

3.1

4.8

2.0

0.6

-

2.1

0.4

0.9

0.9

6.7

7.8

6.4

Sub total

IMPORTACIÓN DEFINITIVA: TIEMPO PROMEDIO TRANSCURRIDO ENTRE LA FECHA DE GENERACIÓN DE LA GUÍA DE ENTREGA DE DOCUMENTO Y LA FECHA DE REGISTRO DE LA DILIGENCIA - CANAL ROJO SIN INCIDENCIA (En horas útiles)

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

119

120

INTERCONEXIÓN DE OPERADORES DE COMERCIO EXTERIOR F5 NETWORK. Jefatura de Técnica Aduanera Enero 2008

Jacqueline Lecca Rivera Intendencia de la Aduana de Mollendo

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

EXPERIENCIA DE LA INTENDENCIA DE LA ADUANA DE MOLLENDO

En la actualidad, el comercio exterior es cada día más dinámico y por lo mismo exige eficiencia, ahorro de costos y tiempos de entrega más reducidos. El incremento en los volúmenes de mercancías importadas y de exportación requiere de más y mejores servicios logísticos adicionales y complementarios, transporte más confiable y procesos sistematizados, menos discrecionales. Facilitación y control son los principios fundamentales para el desarrollo de un comercio dinámico, demandante de políticas y procedimientos que ayuden a brindar un servicio de operación constante, seguro, rápido y siempre disponible. Estas son las razones por las que se tomó la decisión de implementar la aplicación de un sistema de conexión remota con la finalidad de agilizar los trámites aduaneros y así brindar un servicio más eficiente. Seleccionamos el F-5 Network, que es una aplicación en red y tiempo real. Ha sido diseñada para que las empresas e instituciones que requieran contar con una herramienta de negocios, confiable, rápida y disponible en cualquier momento y lugar, puede ser utilizada desde un correo electrónico hasta en sistemas electrónicos más sofisticados. El F-5 Network permite que todas sus aplicaciones funcionen en una plataforma simple y universal. Se comenzó con la verificación y habilitación del F-5 Network en los equipos de cómputo que los terminales de almacenamiento asignan al personal aduanero en la Aduana de Mollendo, en el mes de setiembre del año 2008. Dos meses después, comprobamos que utilizando esta herramienta se redujo el tiempo de despacho en 2.5 horas por el canal rojo. Debido a estos resultados, y para estabilizar estas mejoras, iniciamos el proceso de verificación e interconexión al 100% de los Terminales de Almacenamiento, superando los paradigmas internos y externos de confiabilidad en la tecnología, que busca la agilización en tiempos de despacho, hecho que beneficia a ambos usuarios.

Nuestra experiencia en la Aduana de Mollendo demuestra que sin una plataforma como F-5 Network, los tiempos de atención para las DUAS canal ROJO sin incidencia, es decir, aquellas DUAS cuya mercancía es reconocida físicamente, bordeaban las 6.5 horas, llegando hasta 8.5 horas para aquellas que la distancia física era mayor. Este tiempo ocasionaba sobrecostos y demás incomodidades para los operadores de comercio exterior.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

En este punto cabe indicar que la Intendencia está ubicada en la ciudad de Mollendo a veinte (20) Km aproximadamente del Puerto de Matarani. Es, pues, la puerta de ingreso de las mercancía y lugar donde están ubicados casi la totalidad de los almacenes aduaneros, razón por la que el personal debe de transitar por una sinuosa carretera de dos a tres veces al día a fin de otorgar el levante a las DUAS correctas y regresar para atender aquellas que aún no estaban listas. Esta situación ha cambiado a un viaje por día desde la implementación del F-5 Network. Es por ello, y en cumplimiento de lo indicado en el artículo 4 del Reglamento de Almacenes Aduaneros, aprobado por D.S. Nº 085-95-EF, que se logró implementar Oficinas Aduaneras en todos y cada uno de los Terminales y Depósitos Aduaneros, con mobiliario acorde y con equipos informáticos modernos que permiten el acceso al F5 Network, sin ocasionar costo ni inversión la SUNAT, siendo todo esto implementado por el mismo operador. Con el uso del F5 hemos logrado reducir ostensiblemente los tiempos de despacho en 48,69% de promedio, de 6.50 horas a 3.5 horas para la mayoría de casos. El objetivo era y es mejorar la eficiencia de la administración en respuesta hacia los buenos contribuyentes, que numeran declaraciones aduaneras sin incidencia alguna. A continuación detallamos las actividades realizadas en la puesta en ejecución del presente proyecto.

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

II.

121

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

INTERCONEXIÓN OPERADORES DE COMERCIO EXTERIOR MOLLENDO 2008 CUADRO IMPLEMENTACIÓN DE F-5

TISUR S.A. 07/02/2008

Agencias de Aduana

NEPTUNIA 18/02/2008

CETICOS 13/02/08

ALMAGRAU 14/03/2008 ADUANA DE MOLLENDO

SERPOST 07/03/2008

Molinos & Cía 01/04/2008

ALICORP S.A. 14/03/2008

MOLINO LAS MERCEDES 11/04/2009

Jacqueline Lecca Rivera

2.1. Marco general

122

El proceso de implementación del Sistema Remoto F-5 Network, ha sido ejecutado en el marco de la Mejora Continua de las Operaciones, con el objetivo de lograr las metas propuestas por la Alta Dirección en los Planes Estratégicos y Operativos Institucionales, así como en la Facilitación del Comercio Exterior dentro de los cuales se encuentra el Tiempo de Despacho en las DUAS de Reconocimiento Físico sin incidencia. Debemos indicar que según el muestreo realizado de forma continua y en referencia al cuadro de control de tiempos de despacho, se aprecia que esta aplicación está siendo sostenible en el tiempo. Estimamos que sería una de las herramientas más útiles con las que pueden contar los especialistas de las Aduanas del país. Es indispensable usar

RICO POLLO 07/03/2008

el F-5 Network para dinamizar el despacho y descarga, más aún ahora que se han ampliado las frecuencias de llegada y salida de barcos y existe una mayor variedad de mercancías y, de acuerdo a lo experimentado, se puede aplicar a cualquier tipo de mercancía de forma satisfactoria. 2.2. Aplicaciones y utilitarios F-5 Network A través del F-5 Network podemos utilizar las herramientas informáticas institucionales tales como: SIGAD (Sistema Integrado de Gestión Aduanera), SIGED (Sistema de Gestión Documentaria), SIGESA (Sistema Gestor de Servicios y Atención al Usuario), SIVEP (Sistema de Verificación de Precios), correo electrónico, internet (aspectos técnicos sobre mercancías), entre otros

4,5

8,2

-

0,8

5,7

7,6

-

IA Cusco

IA Ilo

IA Iquitos

2,3

1,6

13,9

2,3

2,2

14,1

IA Puno

IA Salaverry

2,0

IA Tumbes

1,1

2,6

-

15,4

2,7

2,3

24,1

42,8

5,5

6,4

14,0

-

6,9

4,3

-

10,6

-

0.9

-

9,3

15,3

13,2

Feb.

3,4

-

13,3

2,1

2,1

19,4

-

3,6

6,2

6,3

-

3,0

4,7

0,9

15,2

-

4,3

-

10,9

14,5

12,2

Mar.

7,4

-

13,0

1,3

2,3

5,2

-

0,4

4,7

7,3

-

14,3

4,3

-

4,9

-

1,1

-

9,0

16,0

11,5

Abr.

7,1

-

13,5

1,6

2,1

19,4

22,2

3,1

4,7

7,3

-

13,6

3,9

-

-

5,5

0,9

-

9,9

14,6

11,5

May.

2,8

-

14,8

4,9

2,2

11,1

-

5,9

12,9

6,3

-

13,7

4,1

4,2

1,6

-

3,3

-

9,8

14,6

11,3

Jun.

6,2

-

16,1

2,5

2,3

1,2

-

0,7

4,1

6,2

-

15,2

4,4

-

19,5

-

2,2

-

9,3

14,3

10,1

Jul.

2,2

-

14,7

1,3

2,5

1,4

-

1,0

5,1

10,6

-

2,0

4,5

-

1,3

0,5

5,5

-

9,4

14,6

11,3

Ago.

0,8

-

14,3

1,8

2,7

4,1

-

-

3,7

10,3

-

11,7

4,5

-

2,0

-

1,2

-

10,4

14,4

12,1

Sep.

1,0

-

14,6

2,1

2,4

2,6

-

-

4,9

5,1

-

5,3

4,3

-

50,8

-

1,6

-

9,6

15,9

12,5

Oct.

0,9

-

14,1

1,4

2,3

0,9

-

17,7

14,5

6,0

-

5,4

4,2

-

1,2

-

3,0

-

10,6

14,5

12,9

Nov.

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

Fuente: SIGAD Elaboración: Oficina de Estadistica - INETyP

Cifras al 07/03/2008 Nota: Se excluye las DUA’s legajadas, urgentes, anticipadas y notificadas. El indicador estadístico que se ha utilizado para el cálculo del promedio es la mediana. Días útiles comprende de 8:00 a 17:59 horas de cada día Se excluyen los DUA’s fuera del horario inidcado. Se excluye del cálculo las horas correspondientes a los días sábados, domingos y feriados cuando estas corresponden a días intermedios. 1/ En el caso IA Paita se considera también a la Agencia Aduanera de Talara.

-

IA Tarapoto

IA Tacna

-

24,3

15,3

13,1

IA Pucallpa

IA Puerto Maldonado

4,2

3,7

4,8

2,1

IA Paita 1/

IA Pisco

8,7

6,7

11,2

IA Mollendo

IA La Tina

1,0

4,8

IA Chimbote

-

0,9

IA Chiclayo

-

-

2,0

-

IA Postal del callao

9,5

14,6

11,8

2007 Ene.

IA Arequipa

16,2

10,9

IA Maritima del callao 1/

IA Aérea del callao

13,4

Tiempo entre la recepción de la GED y registro de la diligencia Rojo sin incidencia

2008 Total

0,9

-

13,9

2,4

2,4

0,7

-

5,5

3,0

5,6

-

15,9

5,1

-

-

-

1,1

-

9,9

13,5

8,2

Dic.

1,6

-

14,0

2,0

2,3

11,5

32,5

13,3

5,7

6,8

-

3,7

4,3

1,0

2,0

3,0

2,6

-

9,8

14,6

12,0

Total

1,1

-

15,3

2,3

2,3

2,5

1,2

-

1,1

7,2

6,0

17,2

3,8

-

-

8,7

2,4

-

9,2

14,2

10,0

2008 Ene.

1,0

-

14,3

1,8

2,3

76,9

-

1,2

6,5

5,6

-

14,3

4,3

-

-

-

2,6

-

10,7

13,8

8,2

Feb.

1,6

-

13,4

1,3

2,5

1,1

-

1,7

5,1

2,1

-

8,0

4,0

-

-

-

1,7

-

6,6

14,0

9,2

Mar.

1,2

-

14,1

1,7

2,4

1,2

-

1,1

6,1

5,1

-

17,1

4,0

-

-

8,7

2,4

-

9,8

14,0

9,3

Sub total

Aspectos Cuantitativos Cuadro Nº 205 IMPORTACIÓN DEFINITIVA: TIEMPO PROMEDIO TRANSCURRIDO ENTRE LA FECHA DE GENERACIÓN DE LA GUÍA DE ENTREGA DE DOCUMENTO Y LA FECHA DE REGISTRO DE LA DILIGENCIA - CANAL ROJO SIN INCIDENCIA (En hora útiles)

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

123

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Podemos concluir que con la interconexión el 2008, la tendencia es bajar el tiempo de despacho. Tiempos de Despacho 16 11

Horas

12 10 2007 2008

8 6 4 2 0 Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dic Meses

Finalmente evaluaremos el costo hora-hombre que involucra el tiempo de despacho mes a mes, teniendo en consideración la remuneración promedio del personal profesional a cargo de los despachos y que la cantidad de horas trabajadas promedio al mes son 176 horas. Categorías Remunerativas Categorias Remunerativas

Remuneración promedio

Profesional

5,572

Costo H-H promedio: S/.31.65, detallando en el siguiente cuadro el costo mensual en los años 2007 y el primer trimestre del 2008. Mes

Jacqueline Lecca Rivera

2007

2008

Ene.

275.36

189.90

Feb.

443.10

177.24

Mar.

199.40

66.47

Abr.

231.05

May.

231.05

Jun.

199.40

Jul.

196.23

Ago.

335.49

Sep.

326.00

Oct.

193.07

Nov.

189.90

Dic.

183.57

Reduciendo el tiempo 85%, desde su pico más alto hasta después de la implementación del F-5 Network. 2.3. Aspectos cualitativos

124

Algunos aspectos no cuantificables a resaltar del uso del Sistema Remoto F-5 Network en la jurisdicción son los siguientes:

a.

Satisfacción al cliente

Las operaciones de comercio exterior se han visto beneficiadas con la implementación del F-5 Network, reduciendo los tiempos de despacho que eran muy grandes a un promedio de 3 horas. Esto hace que los costos de operación y almacenaje sean menores, beneficiando a aquellos operadores cumplidores de sus obligaciones tributarias-aduaneras, con una atención fluida y el otorgamiento del levante de su mercadería en menor tiempo, pudiendo planificar organizar y distribuir de manera óptima sus recursos. b.

Optimización de recurso

Se optimiza recursos al hacer uso efectivo de la infraestructura obligatoria brindada por los Terminales de Almacenamiento y Depósitos Aduaneros de la jurisdicción y de las herramientas tecnológicas que hasta antes de su implementación no eran usados de manera efectiva. c.

Teletrabajo

Este término se origina de la unión de la palabra griega tele, usada como prefijo, que significa “lejos”, y de trabajo, que es la acción de trabajar, palabra latina (tripaliare, de tripalium) que significa realizar una acción física o intelectual continuada con esfuerzo. El teletrabajo es una forma de desarrollar un trabajo o una profesión fuera del centro de trabajo habitual, utilizando para su ejercicio las herramientas informáticas y telemáticas necesarias. Es así que el sistema remoto F-5

-

Mayor flexibilidad.

-

Aumento de la productividad.

-

Menor estrés.

-

Menos desplazamientos.

-

Reducción de carga laboral pasiva.

-

Utilización de horas hombre en proyectos de mejora.

-

Aumento de la proactividad.

-

Mejora en los tiempos de despacho.

-

Mejora en los plazos de resolución de expedientes, derivada de una mejor utilización del factor tiempo.

-

Disminuir el índice de corrupción operativa en los despachos aduaneros.

2.4. Riesgo laboral En este punto cabe indicar que la Intendencia está ubicada en la ciudad de Mollendo a veinte (20) Km aproximadamente del Puerto de Matarani. Es, pues, la puerta de ingreso de las mercancía y lugar donde están ubicados casi la totalidad de los Almacenes Aduaneros, razón por la que el personal debe de transitar por una sinuosa carretera de dos a tres veces al día al fin de otorgar el levante a las DUAS correctas y regresar para atender aquellas que aún no estaban listas. Esta situación ha cambiado a un viaje por día desde la del F-5, disminuyendo los riesgos de accidente. 2.5. Retos Con los cuadros y conclusiones hasta el momento expuestos, demostramos lo efectivo y útil que es el Sistema Remoto F-5 Network, por lo que nuestra visión es la de permanecer a la vanguardia en el uso de la tecnología, con el fin de mantener firme el compromiso de la SUNAT con el desarrollo del país a través de la facilitación del comercio exterior, fuerza motora de la economía nacional y actividad que día a día se vigoriza con la tendencia mundial a la liberalización del comercio, reducción de barreras arancelarias, aperturas de mercados y globalización de las economías. Es por ello que creemos que la gestión rea-

lizada como una buena práctica debería de ser implementada a nivel nacional, ya que las aplicaciones contenidas en el F-5 Network son para los diferentes contextos aduaneros, reduciendo el tiempo de despacho en todas las aduanas y creando mayor satisfacción en los operadores de comercio exterior, haciendo de la Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas- SUNAT, una Aduana modelo en Latinoamérica.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

2.6. Recaudación en la Intendencia de Aduana de Mollendo En el siguiente cuadro referido a los principales productos exportados por aduana, se puede apreciar que la Intendencia de Aduana de Mollendo se encuentra en quinto lugar a nivel nacional, pero tercer lugar a nivel de provincias, lo que confirma que Matarani es el puerto principal en el sur del país y sin duda está llamado a desarrollarse mucho más, debido al potencial del comercio en la Macro Región Sur del Perú y del corredor Atlántico y Pacífico.

PERÚ: Regimenes definitivos Exportación definitiva Principales Productos exportados por ADUANA Periodo: Enero - Diciembre 2007 Fuente: http://www.aduanet.gob.pe/aduanas/informae/aduanax 01122007.html Nº

Intendencia de Aduanas

Valor US$ CIF

1

MARITIMA DEL CALLAO

2

AEREA DEL CALLO

5,830,342,473.00

3

ILO

3,101,253,075.00

4

CHIMBOTE

2,967,424,063.00

5

MOLLENDO-MATARANI

2,318,140,770.00

6

PAITA

1,403,037,318.00

7

PISCO

760,221,237.00

8

TALARA

370,318,571.00 242,465,252.00

10,251,271,942.00

9

SALAVERRY

10

DESAGUADERO

82,496,252.00

11

TUMBES

77,369,308.00

12

AREQUIPA

72,051,242.00

13

TACNA

64,933,988.00

14

IQUITOS

44,736,480.00

15

LA TINA

138,358.00

16

PUERTO MALDONADO

36,300.00

17

PUCALLPA

23,006.00

18

CUSCO

11,797.00

Nota: a nivel de provincias en Exportaciones 3

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

Network, podría encuadrarse en la definición de teletrabajo, con las siguientes ventajas.

125

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Este cuadro corresponde a los principales productos importados por Aduana, en él se puede apreciar que la Intendencia de Aduana de Mollendo se encontraba en el séptimo lugar a nivel nacional, pero quinto a nivel de provincias. Cabe señalar que en ese momento no estaba en funcionamiento el TLC con Estados Unidos, la Carretera Interoceánica y otros acuerdos firmados por el gobierno peruano, razones que hacen que este puerto sea preferido por los operadores por su excelente y estratégica ubicación. Principales productos importados por ADUANA Periodo: Enero - Diciembre 2007

Jacqueline Lecca Rivera

Fuente: http://www.aduanet.gob.net/aduanas/informae/aduanam_01122007.html Nº 1 2 3 4 5

Intendencia de Aduanas MARITIMA DEL CALLAO AEREA DEL CALLO TACNA TALARA SALAVERRY

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

PAITA MOLLENDO-MATARANI PISCO DESAGUADERO ILO IQUITOS CHIMBOTE TUMBES CHICLAYO PUERTO MALDONADO AREQUIPA POSTAL DE LIMA LA TINA PUCALLPA

20

CUSCO

21

TARAPOTO

328,927,987,00 296,658,104.00 282,593,740.00 154,299,881.00 147,773,872.00 124,875,313.00 119,507,929.00 58,694,852.00 5,778,437.00 3,730,448.00 2,582,836.00 1,513,035.00 141,969.00 49,005.00

En Nuevos Soles S/.

Año 2007 Año 2008

70,000,000 60,000,000 50,000,000 40,000,000 30,000,000 20,000,000 10,000,000

Año 2008

0 1er Trimestre

Recaudación Aduanera Período Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre

Año 2007

En nuevos soles S/. 2007 30.764.399 9.873.933 8.007.466 31.867.006 9.584.193 8.155.935 24.102.438 15.143.947 39.027.492 41.123.157 33.703.552 17.592.217 268.945.735

Variación %

2008 34.959.183 12.128.611 16.723.851 38.998.530

13,64 22,83 108,85 22,38

102.810.175

Fuente Departamento recaudación IntendenciaAduana de Mllendo

Intendencia de la Aduana Marítima del Callao

22,872.00 2,220.00

Nota: a nivel de provincias en Importaciones los 5

Al 31 de marzo del 2008 la Intendencia de Aduanas de Mollendo tiene una variación porcentual positiva del 31% referido al monto recaudado en el primer trimestre del 2007 al primer trimestre del 2008, asociados al dinamismo de las importaciones que continúan siendo lideradas por el petróleo diesel 2, seguidas por maíz duro, trigo duro, urea, barras de hierro, nitrato de amonio, sulfato de potasio y magnesio además de vehículos. Estadisticas y proyecciones Recaudación Aduanera Período

En nuevos soles S/. 2007

2008

I Trimestre

48.645.798 63.811.645

II Trimestre

49.607.134

III Trimestre

78.273.877

IV Trimestre

126

Valor US$ CIF 14,809,034,963.00 2,890,664,946.00 508,552,526.00 420,904,076.00 341,904,076.00

Recaudación Intendencia Mollendo

92.418.926 269.945.735

Variación % 31,18

INTERCONEXIÓN DE OPERADORES DE COMERCIO EXTERIOR CON F5 NETWORK. Jefatura de Soporte Informático Agosto 2008

III.

EXPERIENCIA EN LA INTENDENCIA MARÍTIMA DEL CALLAO

La Intendencia de Aduana Marítima del Callao es la Aduana más importante del país, por el movimiento operativo y principalmente por la recaudación. Esta Intendencia, en aplicación de los objetivos institucionales establecidos por la Administración dentro del marco de la misión desempeñada por la Aduana Operativa, se constituye en el pilar de la facilitación del comercio exterior aplicando controles en la lucha contra el fraude aduanero.

Es preciso indicar que según cuadros estadísticos de la Intendencia Nacional de Estudios Tributarios y Planeamiento - Oficina de Estadística, la Intendencia Aduana Marítima del Callao participa durante el ejercicio enerooctubre 2008 con el 73% de la Recaudación Aduanera Nacional, lo que evidencia la importancia de esta Aduana en la recaudación y gestión aduanera. Recaudación en US$ millón Recaudación Nacional

5,075

Recaudación Marítima

3,713

%

73.17%

Por este resultado y en cumplimiento de lo indicado en el artículo 4º del Reglamento de Almacenes Aduaneros, aprobado por D.S. Nº 085-95-EF, a la fecha se ha logrado implementar quince Terminales de Almacenamiento con los siguientes resultados:

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Terminales Verificados Termiles de almacenamiento RANSA NEPTUNIA ALMUSA TRAMARSA ALSA LICSA IMUPESA

Marítima

73%

UNIMAR

Aérea

12%

Pisco

4%

Tacna

3%

Mollendo

2%

MAERSK ALDEM ALMAGRAU SAKJ DEPOT TOTAL

Paita

2%

Otros

4%

Cntidad de oficinas Especialistas 3 2 1 1 1 2 2

Equipos Asignados

Oficiales 1 1 0 1 1 0 1

5 6 2 3 5 2 5

1

0

2

1 1 2 1 18

1 0 0 1 7

3 1 2 2 38

(*) Falta ENAPU, CONTRANS y NAPTUNIA VENTANILLA

En el siguiente cuadro se puede apreciar las etapas que se programaron para la puesta en ejecución de la Herramienta informática F-5 Network. En el mes de setiembre del 2008 se inició la verificación y habilitación del F-5 Network en los equipos de cómputo que los Terminales de Almacenamiento asignan al personal aduanero con el objetivo de mejorar el tiempo de despacho por el canal rojo sin incidencias. Ya en el mes de noviembre se logró una reducción en el tiempo promedio de 2.5 horas. A efectos de estabilizar dicha mejora, se inició un proceso de verificación e interconexión al 100% de los Terminales de Almacenamiento, superando los paradigmas internos y externos de confiabilidad en la tecnología, que buscaba agilizar los tiempos de despacho que beneficien a ambos usuarios. En una etapa posterior se otorgó al 100% los accesos correspondientes a Especialistas, Oficiales de Aduanas y Jefaturas que se dedican a la labor de despacho, control de mercancías y gestión remota.

3.1. Etapas programadas El plan de Ejecución de la Herramienta informática F-5 Network comprende lo siguiente: ETAPA

DESCRIPCIÓN

AVANCE

Primera Etapa

Habilitación de accesos a Jefaturas, Especialistas y Oficiales

100%

Segunda Etapa

Instalación del F-5 Network en los equipos asignados por Terminales de Almacenamiento

78%

Tercera Etapa

Utilización del F-5 Network como herramienta de trabajo

5%

Igualmente se programaron 15 Terminales de Almacenamiento de la jurisdicción de la Intendencia de Aduana Marítima del Callao. En el siguiente cuadro se puede observar que se implementó al 100%.

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

Asimismo, en las 21 oficinas para especialistas en Aduanas y 7 oficinas para Oficiales de Aduanas se implementó mobiliario acorde con el servicio a brindar, además de 42 equipos informáticos modernos que permiten acceso al F-5 Network, sin que esto haya ocasionado costo ni inversión alguna para SUNAT. Todo fue implementado por los mismos Terminales de Almacenamiento.

127

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

CUADRO DE IMPLEMENTACIÓN DEL F5

NEPTUNIA

UNIMAR

RANSA

IMUPESA

ALOEM

ALMUSA

INTENDENCIA DE ADUANA MARITIMA DEL CALLAO

LICSA

MAERSK

ALSA

TRAMARSA

ENAPU

NEPTUNIA VENT CONTRANS

Jacqueline Lecca Rivera

ATENCIÓN DE DUAS ROJO EN TERMINALES PROMEDIO POR DIA

128

Terminal de almacenamiento NEPTUNIA RANSA ALSA IMUPESA MAERSK UNIMAR TRAMARSA CONTRANS SAKJ DEPOT ALMUSA LICSA ENAPU ALDEM NEPTUNIA VENTANILLA ALMAGRAU TOTAL

Duas a tendidas aprox. por dia 31 20 19 16 16 13 12 6 5 4 4 3 1 1 0 151

% 20.53% 13.25% 12.58% 10.60% 10.60% 8.61% 7.95% 3.97% 3.31% 2.65% 2.65% 1.99% 0.66% 0.66% 0.00% 100.00%

ANÁLISIS ESTADÍSTICO DEL MOVIMIENTO OPERACIONAL EN TERMINALES DE ALMACENAMIENTO Movimiento operativo por importaciones y exportaciones Año 2008 Terminal de almacenamiento Codigo 3033 3727 3636 3181 3550 3067 3029 3014 3655 3105 3880 3803 3306 3637

Almacen NEPTUNIA LICSA TRAMARSA IMUPESA MAERSK UNIMAR RANSA ENAPU ALSA NEPTUNIA VENT. CONTRANS SEKJ DEPOT ALMUSA COLPEX

Peso en miles de TN Importación 489.86 645.86 496.25 204.26 182.53 246.82 76.25 383.56 19.76 459.81 170.11 4.83 2.40 6.00

Exportación 981.01 451.53 512.64 426.87 296.12 348.97 266.18 442.77 194.56 46.29 221.43 88.93 86.58 0.00

Valor en Aduanas US Millon Total Importación 1,407.87 2,449.75 1,097.39 763.63 1,008.89 1,027.36 631.13 1,020.98 478.64 991.36 595.79 907.04 342.43 847.91 826.33 637.72 214.32 926.35 506.10 25.73 391.54 464.67 93.77 251.08 88.98 110.52 6.00 0.00

Exportación 1,587.24 1,631.71 743.89 381.17 346.77 334.25 393.36 513.18 130.95 658.37 219.37 5.22 2.07 8.60.

Total 4,036.99 2,395.34 1,771.26 1,402.14 1,338.13 1,241.29 1,241.27 1,150.90 1,057.30 684.09 684.04 256.30 112.59 8.60

3.2.1.

Beneficios para el despachador

La implementación del F-5 Network es un elemento de descentralización del trámite del despacho aduanero, enfocado actualmente a las DUAS canal rojo. Permite el levante de las mercancías en el mismo terminal de almacenamiento, lo que significa varias horas de diferencia en los tiempos de atención, dejando además expedita la atención del Despacho Anticipado de Importación para el consumo en las Aduanas Marítima y Aérea del Callao (INTA.PE.01.17-A ), canal rojo en punto de llegada sin necesidad de presentar la DUA (Documento Único de Aduana) a la sede de la IAMC (Intendencia Aduanera Marítima del Callao). 3.2.2. Beneficios del terminal de almacenamiento La agilización del trámite de despacho de las DUAS canal rojo permite una constante liberación de la carga de mercancías del terminal, de tal manera que le permite contar con disponibilidad de espacio para nuevas operaciones. Los terminales de almacenamiento han asumido el costo de implementación, convencidos de que el F-5 Network, como innovación tecnológica de la SUNAT, es una herramienta útil que facilita los trámites propios del comercio exterior. 3.2.3.

Beneficios para el importador

Contar con la disponibilidad de la mercancía en el menor tiempo posible es uno de los beneficios que obtiene el importador con la implementación del F-5 Network, pero en este segmento la reducción de costos de almacenaje resulta un rubro importante en materia de competitividad. Costos promedio por servicio en terminal Cargar en contenedores Moneda Derecho de descargar Serv. a la carga

20’ S/. 478.00 262.75

40’ S/. 618.00 355.50

Cargar en contenedores Moneda Tracción Desconsolidación Movilización por aforo-previo Cuadrilla Uso de Montacarga Pesaje Almacenaje X dia TOTAL

20’ S/. 191.00 693.00 199.50 144.50 125.50 33.00 36.58 2,163.83

40’ S/. 191.00 868.00 199.50 168.50 155.50 33.00 60.72 2,649.72

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

3.3. Marco general Este proceso de implementación del Sistema Remoto F-5 Network fue ejecutado en el marco de las metas propuestas por la Alta Dirección de facilitar el comercio exterior. Una de ellas era reducir los tiempos de despacho en las DUAS de reconocimiento físico y sin incidencia. En este sentido, en la evaluación del rendimiento y beneficios obtenidos en la ejecución del proyecto F-5 Network en la Intendencia Marítima del Callao, según el muestreo realizado de forma continua en el cuadro de control de tiempos de despacho, podemos apreciar que esta aplicación está siendo sostenible en el tiempo, por lo que recomendamos su uso como una de las herramientas más útiles con la que pueden contar los especialistas de las aduanas del país. El incremento de las frecuencias de entrada y salida de naves con una mayor variedad y volúmenes de mercancías hizo que esta herramienta sea la ideal para optimizar el despacho que según los resultados de la experiencia realizada se puede aplicar a todo tipo de mercancías 3.4. Aplicaciones y utilitarios F-5 Network A través del F-5 Network podemos utilizar herramientas informáticas tales como: SIGAD (Sistema Integrado de Gestión Aduanera), SIGED (Sistema de Gestión Documentaria), SIGESA (Sistema Gestor de Servicios y Atención al Usuario), SIVEP (Sistema de Verificación de Precios) a través del Terminal Server.

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

3.2. Beneficios de la implementación de la Interconexión F-5 Network en los terminales de almacenamiento

129

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

3.5. Aspectos cuantitativos Podemos evidenciar con la interconexión que en el 2008 la tendencia es bajar el tiempo de despacho. Cuadro Nº 203 IMPORTACIÓN DEFINITIVA: TIEMPO PROMEDIO TRANSCURRIDO ENTRE LA FECHA DE GENERACIÓN DE LA GUÍA DE ENTREGA DE DOCUMENTO Y LA FECHA DE REGISTRO DE LA DILIGENCIA - CANAL ROJO SIN INCIDENCIA

Jacqueline Lecca Rivera

(En horas Útiles)

130

INDICADOR: PLAN ESTRATEGICO Y OPERATIVO 2008

Sub

2006 Total

2007 Ene.

Total

Ene.

Feb.

Mar.

Abr.

May.

Jun.

Jul.

Ago.

Set.

Oct.

Tiempo entre la recepción de la GED y registro de la diligencia - Rojo sin incidencia

13.4

11.8

12.0

9.3

8.2

8.7

9.0

7.4

6.5

7.2

7.7

7.9

10.7

8.7

8.4

IA Maritima del callao 1/

16.2

14.6

14.6

12.6

12.4

13.0

12.5

12.9

12.1

12.5

13.5

12.8

13.1

10.6

12.7

IA Aérea del callao

10.9

9.5

9.8

8.6

9.4

8.2

8.6

7.8

8.4

8.2

8.0

7.6

9.0

7.8

8.3

IA Postal del callao

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

IA Arequipa

2.9

-

2.6

2.4

2.6

1.7

217

2.6

1.2

1.3

2.4

2.2

1.5

1.1

1.7

IA Chiclayo

0.3

-

3.0

8.7

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

8.7

IA Chimbote

4.8

11.2

2.0

-

-

-

18.8

-

-

-

-

3.9

-

-

11.4

IA Cusco

0.8

1.0

1.0

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

IA Ilo

5.7

4.5

4.3

3.8

4.3

4.1

4.9

4.2

4.8

4.9

3.6

4.4

4.0

4.3

4.4

IA Iquitos

7.6

8.2

9.7

13.9

10.3

8.0

6.3

6.7

7.9

7.3

1.7

2.2

3.6

2.9

8.5

IA Mollendo

6.7

8.7

6.8

6.0

5.6

2.0

1.6

2.1

1.4

4.3

5.2

5.9

5.7

6.5

4.7

IA Paita 1/

4.8

4.2

5.7

7.0

6.5

5.3

3.8

5.3

2.6

1.4

2.8

3.1

2.4

4.0

4.0

IA Pisco

2.1

3.7

13.3

1.1

1.2

1.7

1.8

0.3

0.1

0.3

0.8

2.3

1.7

2.0

1.1

IA Pucallpa

15.3

-

32.5

-

0.6

5.1

-

-

-

-

-

-

-

-

5.1

IA Puerto Maldonado

13.1

24.3

11.5

1.2

48.1

1.1

11.0

0.2

4.8

3.7

2.3

3.6

4.0

-

3.5

IA Puno

2.3

2.3

2.3

2.5

2.3

2.6

1.9

2.0

2.0

2.0

2.5

2.4

2.6

2.9

2.3

IA Salaverry

2.2

1.6

2.0

2.3

1.8

1.3

1.8

1.4

1.3

1.8

1.2

1.8

1.6

2.0

1.7

IA Tacna

14.1

13.9

14.0

14.7

13.0

12.0

13.4

13.8

12.6

12.3

12.8

13.3

13.6

13.3

13.0

Nov. Total

IA Tarapoto

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

IA Tumbes

2.0

1.1

1.6

1.1

1.0

1.6

1.2

0.9

1.0

0.9

1.0

0.7

0.7

1.0

1.0

Cifras al 05/12/2008 Nota: Se excluye las DUA’s legajadas, urgentes, anticipadas y notificadas. El indicador estadístico que se ha utilizado para el cálculo del promedio es la mediana. Días útiles comprende de 8:00 a 17:59 horas de cada día Se excluyen los DUA’s fuera del horario inidcado. Se excluye del cálculo las horas correspondientes a los días sábados, domingos y feriados cuando estas corresponden días intermedios. 1/ En el caso IA Paita se considera también a la Agencia Aduanera de Talara. Fuente: SIGAD Elaboración: Oficina de Estadistica - INETyP

a

16.0 14.0

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Tiempo despacho Enero a Noviembre 2008 - IAMC 13.0

12.6

12.0

13.5

12.9 12.5

12.4

13.1

12.5 12.8

12.1

10.0

10.6

8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Finalmente evaluamos el costo de horahombre que involucra el tiempo de despacho mes a mes, teniendo en consideración la remuneración promedio del personal profesional a cargo de los despachos y la cantidad de horas trabajadas promedio al mes son 176 horas. Categorias remunerativas

Remuneración promedio

Profesional

6.250

Costo H-H promedio: 35.51, en el cuadro siguiente detalles del costo mensual en los años 2007 y 2008. La reducción del despacho todavía es mínima debido a que el uso del F-5 Network aún no se encontraba en el uso de su máximo potencial, sin embargo, en el análisis comparativo, en el mes de octubre ya se muestra una reducción del costo mensual en un 18%. Costos horas - hombre Costos horas reales según medición hombre proyecde tiempos de despatados a 6 horas Mes cho INEP a 13 horas promedio promedio 2007 2008 2009 Enero 519.81 448.48 213.06 Febrero 542.68 441.50 213.06 Marzo 513.53 461.37 213.06 Abril 531.97 447.64 213.06 Mayo 518.50 457.19 213.06 Junio 518.60 427.26 213.06 Julio 508.39 442.89 213.06 Agosto 514.98 479.61 213.06 Setiembre 511.36 455.53 213.06 Octubre 563.17 461.14 213.06 Noviembre 518.45 376.40 213.06

3.6. Aspectos cualitativos Resaltamos algunos aspectos no cuantificables en el uso del Sistema Remoto F-5 Network y son los siguientes:

Junio

a.

Julio

Agosto

Setiembre Octubre Noviembre

Satisfacción del cliente

Los operadores de comercio exterior se han beneficiado con la implementación del F-5 Network, los tiempos de despacho se han reducido a promedios de 3 horas, lo que hace que sus costos de operación y almacenaje sean menores. Una atención fluida y el otorgamiento del levante de su mercancía en menor tiempo, sobre todo para aquellos operadores que cumplieron oportunamente con sus obligaciones tributarias y aduaneras, hace que finalmente estos dispongan de más tiempo para planificar, organizar y distribuir de manera más óptima sus recursos. b

Optimización de recursos

Se optimiza recursos al hacer uso efectivo de la infraestructura obligatoria brindada por los Terminales de Almacenamiento y Depósitos Aduaneros de la jurisdicción y de las herramientas tecnológicas, que hasta antes de su implementación no eran usados de manera efectiva. c.

Teletrabajo

El Teletrabajo es una forma de desarrollar un trabajo o una profesión, fuera del centro de trabajo habitual, utilizando para su ejercicio, las herramientas informáticas y telemáticas necesarias. Es así que el sistema remoto F-5 Network puede encuadrarse en la definición de teletrabajo, siendo sus ventajas fundamentales las siguientes: -

Mayor flexibilidad.

-

Aumento de productividad.

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

Enero

131

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

-

Menor estrés.

-

Menos desplazamientos.

-

Reducción de carga laboral pasiva.

-

Utilización de hora-hombre en proyectos de mejora.

-

Aumento de la productividad.

-

Mejora en los tiempos de despacho.

-

Mejora en los plazos de resolución de expedientes, derivada de una mejor utilización del factor tiempo.

-

Disminuye el índice de corrupción operativo en los despachos aduaneros.

3.7. Retos

Jacqueline Lecca Rivera

Con los cuadros y conclusiones anteriores hemos demostrado lo efectivo y útil que es el Sistema Remoto F-5 Network. Es por estos resultados que desde aquí renovamos nuestra misión de permanecer a la vanguardia de la tecnología y así mantener el compromiso de la SUNAT con el desarrollo del país a través de la facilitación del comercio exterior, fuerza motora de la economía nacional, actividad que se vigoriza cada día con la tendencia mundial a la liberalización del comercio, reducción de barreras arancelarias y para arancelarias, apertura de mercados y globalización de las economías.

132

IV.

TABLETS

4.1. ¿Qué se puede hacer con una tablet? Los dispositivos Tablets han revolucionado el concepto de movilidad. En el 2012 se venderán 820 millones de tablets y Smartphones, por ser fácilmente portables y permitir la conexión a internet de forma permanente y prácticamente en cualquier lugar además de permitirnos un sinfín de aplicaciones, tanto locales como remotas. Con una tablet se puede hacer la mayoría de las cosas que se hacen en internet, navegación web, enviar y recibir correo electrónico, ofimática y documentos, GPS (localizador), sacar fotos, grabar videos, realizar videoconferencias, llamadas telefónica, llevar información en su unidad de almacenamiento, entre otros. Con las tablets de hoy se puede tener una visión extendida de la riqueza de internet desde cualquier entorno con conectividad 3G (banda ancha móvil) o WI-FI. 4.2. La creciente movilidad en el puesto de trabajo

Es por ello que consideramos necesario tomar en consideración la gestión realizada como una buena práctica que debería ser implementada a nivel nacional, debido a que las aplicaciones contenidas en el F-5 Network son muy útiles en los diferentes contextos aduaneros, reduciendo el tiempo de despacho en todas las aduanas del país, creando de esta manera mayor satisfacción en los operadores de comercio exterior, haciendo de la Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas - SUNAT, una aduana modelo en Latinoamérica y, por qué no decirlo, en el mundo.

El 97% de las empresas utiliza la movilidad empresarial y la implementará en el corto plazo (encuesta realizada por Aberdeen Group a 578 empresas de Estados Unidos, Medio Oriente y África, Europa y la región Asia Pacífico)

Tablets La innovación debe ser parte de la cultura institucional

Estos computadores portátiles están tomando cada día más fuerza y muchos usuarios han dejado su PC (computadora personal) de

Los trabajadores tienen hoy más movilidad razón por la que una mayoría de empresas centran sus esfuerzos en dar soporte al creciente número de empleados que utilizan dispositivos móviles tales como Smartphones y Tablets, para desempeñar sus tareas laborales en la oficina, en casa y mientras viajan. De acuerdo a la encuesta Forrsights Networks and Telecommunications Survery, Q1 2011, sobre redes y telecomunicaciones del primer trimestre de 2011, el 64% de las empresas en Europa y América del Norte señalan como prioritario dar mayor apoyo a la movilidad de los empleados.

4.3. Ventajas de las tablets en el trabajo aduanero Las tablets son cómodas, versátiles, prácticas, pequeñas y livianas computadoras portátiles. Tienen entre 7 y 10.6 pulgadas en forma de tabla, sin teclado físico y con una gran pantalla sensible al tacto (touch), fáciles de transportar, no calientan y consumen menos energía (batería de 10 horas), res-

La tendencia hacia la movilidad en el puesto de trabajo cobrará cada día más importancia, debido a que cada vez hay más empleados que adquieren smartphones personales que utilizan en actividades relacionadas con el trabajo. Por ejemplo, los smartphones se utilizan principalmente para leer o ver documentos, mientras que las tablets se suelen usar para edición, acceder a reuniones web o realizar actividades que requieren de un mayor uso de procesador, como análisis. Una de las principales ventajas de estas aplicaciones de movilidad es mayor rapidez en la respuesta, siendo competitivos en la toma de decisiones, los problemas son resueltos de manera más rápida, lo que incrementa la productividad laboral y la satisfacción del cliente.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La mejora en la respuesta del empleado, la resolución de problemas y la satisfacción del cliente son las ventajas claves de la movilidad.

pecto de sus parientes con teclado. También se pueden interactuar con el dispositivo a través de un lápiz óptico para poder escribir y tomar notas. Son tan cómodas que pueden ser usadas sin necesidad de apoyo, se sostienen con una mano y con la otra nos podemos deslizar por la pantalla táctil (touch), giran vertical u horizontalmente, dependiendo de las necesidades de cada usuario. La mayoría sale de la fábrica con

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

lado por una tablet, ya que les han suplido todas las funcionalidades. Además, son portables, poseen pantalla (touch) y su autonomía en la batería es muy buena alcanzando tiempos de uso de 6 a 10 horas y mucho más.

133

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

conexión 3G y WI-FI, o sea listos para ingresar a internet a través de redes públicas o privadas con tarjetas SIM o Micro-SIM de acuerdo a los operadores de comunicación (Claro y Telefónica del Perú) que brindan a cada país. Las ventajas del contenido de multimedia es sacar fotos, grabar videos, realizar videoconferencias, llamadas telefónica, llevar información en su unidad de almacenamiento, y que permite la ubicación satelital (GPS) de los especialistas en las zonas de aforo físico de los terminales, depósitos y Puerto del Callao. 4.4. Principales características de las tablets

Jacqueline Lecca Rivera

Las tablets son muy buenas pero hay distintas para la propuesta de implementación se ha evaluado estos 2 dispositivos cuyas características se adjuntan:

134

Frente a frente la tableta Surface y la iPad 4. (Reuters / AP) Surface

Características

ipad 4

10,6 pulgadas

Pantalla

9,7 pulgadas

1366×768 píxeles

Resolución

2048× 1536 píxeles

680 gramos

peso

652 gramos

9,3 milímetros

grosor

9,4 milímetros

720p

Cámara frontal

1,2 MP

720p

Cámara posterior

720p

32 GB - 64 GB

Memoria

16 GB - 64 GB

Quad-core NVIDIA Tegra 3 Procesador

A6x

2 GB

RAM

*

Windows RT

Sistema operativo

iOS 6

US$499 -US$ 699

Precio

US$ 499 - US$ 829

(*) Apple no proporcionó este dato

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

135

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

V.

CONCLUSIONES

El comercio internacional representa hoy en día un porcentaje cada vez más creciente de la actividad económica de los países. Los indicadores demuestran que las exportaciones y las importaciones han aumentado en forma sostenida. Es así que en esta actividad pionera de la globalización, el despacho aduanero en el Perú adquiere una dimensión de gran importancia, por su participación en los costos del producto y los tiempos de disponibilidad de la mercancía, constituyendo parte de la estrategia de desarrollo del país, pues contribuye notablemente a la competitividad de sus puertos, que finalmente se mide más por el costo y el tiempo de la disponibilidad de la mercancía que es lo que finalmente más importa en el ámbito empresarial.

Jacqueline Lecca Rivera

Para el caso de las importaciones, el despacho aduanero ha sufrido una serie de transformaciones, desde inicios de los años 90 hasta nuestros días. Hasta 1992 todos los despachos eran físicos, es decir, se reconocían todas las mercancías con una serie de permisos y autorizaciones previas y dentro del despacho, de manera tal que un despacho medido desde la presentación de la declaración hasta la libre disponibilidad demoraba 20 días como tiempo mínimo.

136

Los despachos urgentes se atendían en 48 horas, es decir, el 0.5% de los despachos. Hoy, solo el 9% de las mercancías están sujetas a reconocimiento físico, el 3% corresponde al despacho anticipado y despacho urgente, que se atiende en un promedio de 5 horas. El 6% restante corresponde al despacho excepcional, de los cuales, el 40% no tiene incidencia y se atiende en un promedio de 8 horas. El otro 60% que tiene incidencias, es decir, que el importador no cumplió con algún requisito o cometió alguna infracción a la norma, tiene un promedio de 6.2 días o 148 horas, esto debido a que depende de las acciones y el tiempo de demora del importador para subsanar los errores, de las acciones y el tiempo de demora del importador para subsanar los errores. En este contexto se desarrollaron las experiencias de las Intendencias de la Aduana de Mollendo y Marítima del Callao. Con la instalación del sistema de conexión remoto para agilizar los trámites aduaneros, logramos bajar los tiempos de despacho y hacerlos sostenibles en el tiempo.

La interconexión remota, motivo de este ensayo, constituyó un primer paso. Con él demostramos que funciona muy bien, pero todavía es posible dar un paso más mejorando el servicio mediante la innovación tecnológica, sobre todo para los segmentos de atención tan importantes como la valoración y la merceología. Este proceso es tedioso porque cuando las mercancías requieren de esta verificación, el especialista se ve obligado a retornar a su sede, algunas veces tomando muestras para que el especialista de gabinete pueda verificar y determinar si existe incidencia; si no la hay, el solo hecho que la revisión pase de un especialista a otro, representa horas de tiempo muerto. El procedimiento actual pasa por una asignación de la declaración al especialista de campo de manera electrónica; luego el especialista se dirige al depósito temporal (almacén aduanero) y en las primeras dos horas, en un ambiente habilitado por el depósito temporal, recibe la documentación que presentan los despachadores (representantes de los importadores); luego hace la revisión documentaria contrastando con el sistema (equipo de cómputo habilitado por el depósito temporal interconectado con la SUNAT vía Internet), si todo está conforme. A continuación se desplaza hacia la zona de reconocimiento físico del almacén, donde se aperturan los bultos o contenedores y se verifica la mercancía; concluido el reconocimiento, el especialista retorna a la oficina del depósito temporal para otorgar el levante de la mercancía (libre disponibilidad), pero como ya se explicó, podría requerir una valoración especial o una clasificación arancelaria, o también, alguna coordinación con su supervisor o jefatura, lo que lo obligaría a retornar a su sede de trabajo. Con la implementación de tablets, este retorno a la oficina del depósito temporal o la sede de trabajo resulta innecesario, ya que el especialista de gabinete, el supervisor y el jefe de la unidad orgánica pueden encontrarse interconectados con el especialista de campo, efectuando en línea las coordinaciones o verificaciones que el despacho requiere. Así, pues, se eliminan los tiempos muertos, reduciendo los tiempos de atención desde minutos, en el caso de la atención directa en los

También se elimina la dependencia con la infraestructura informática de los depósitos temporales. Aquellas constataciones para verificar el estado de los equipos de cómputo y su interconexión con la SUNAT debido a las quejas de los especialistas de campo cuando no encuentran disponibilidad de recursos o encuentran lentitud en los procesos informáticos (que representan horas, recursos y personal especializado para detectar los problemas y exigir al depósito temporal que cumpla con los estándares normados), ya no serían necesarios. Como se puede deducir, los beneficios no son solo para el importador, en cuanto a la mejora del tiempo de despacho, sino para los depósitos temporales y para la SUNAT misma, en cuanto a ahorro de recursos, mejorando, además, el tema de control de personal, ya que las tablets tienen GPS incorporado, por lo que se conocerá en línea la posición o ubicación del especialista de campo. Por todo lo arriba expuesto recomiendo: 1.

El uso de tablets en todas las aduanas del país para uniformizar procesos y acortar tiempos de despacho.

2.

Sea de uso obligatorio, una atención esmerada, rápida, segura y transparente beneficia al operador, pero mucho más al país, porque al lograr eficiencia también se logra una mayor recaudación aduanera.

3.

Al acortar los tiempos de despacho con el uso de la tecnología también lograremos disuadir cualquier mala práctica funcional.

VI.

PROPUESTA DE MEJORA

6.1. Innovación con el uso de las tablets El Puerto del Callao recibe naves SuperPanamax que movilizan 9,000 Teus (contenedores) y con las últimas implementaciones logísticas han realizado el movimiento contenedores de 20 y 40 pies, incrementando así el flujo de mercancías en un 32%. Es por ello que mi propuesta en esta segunda etapa es realizar las diligencias del despacho utilizando tecnología innovadora,

tablets que son dispositivos móviles que se adaptan al trabajo que realiza el especialista u oficial de aduanas en su labor diaria, necesitamos que se haga el despacho in situ y con todas las herramientas en tiempo real para las consultas. De esta manera lograremos que el proceso de diligencia se dé en tiempos efectivos, menores costos que redundan en la eficiencia y calidad en nuestro servicio, dando así al usuario la transparencia en el proceso de despacho a través de nuestros procedimientos aduaneros.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Progresivamente se puede utilizar en otros procesos, por ejemplo, Selección a Inspección no Intrusiva (SINI), Fiscalización Aduanera entre otros. Por ahora nos hemos centrado en el Tiempo de Despacho, sin embargo, este dispositivo puede ser muy útil para los demás procesos aduaneros. Las tecnologías de la información y la de comunicaciones (TIC), herramientas de competitividad que el país tanto necesita y que el (MEF) Ministerio de Economía y Finanzas está tratando de implementar, son fundamentales –de eso estoy convencida– para dar el salto cualitativo, teniendo en cuenta la alta capacidad de respuesta que el mercado globalizado le exige a las empresas. Es evidente pues que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) son una herramienta clave para mantener la competitividad y prosperidad de sus negocios. Es por ello que debemos apostar por la innovación, usando nuevas herramientas como las tecnologías 4G, que ofrecen redes de banda ancha móvil de 100 Mbps (megabytes) por segundo, lo cual posibilita el acceso a las empresas a los servicios en la “nube” importante herramienta de bajo costo que otorga celeridad y movilidad en el manejo de la información. Por lo tanto, facilitar la importación de nueva tecnología y establecer la regulación necesaria para su adaptación en los procesos aduaneros, son pasos imprescindibles para lograr la competitividad que tanto buscamos. 6.2. Continuar con la implementación de los terminales de almacenamiento en las demás dependencias del país Pudiendo apreciar las dos experiencias de éxito en la Intendencia de la Aduana de Mo-

La innovación tecnológica en el despacho aduanero para la mejora de tiempos de atención

depósitos temporales, hasta horas en los que la atención se prolonga a la sede de trabajo.

137

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

llendo y Marítima del Callao podemos solicitar que se impulse su continuidad en su implementación en las demás aduanas especialmente en los puertos, siendo los mismos la razón de ser de las aduanas. Asimismo, para garantizar la continuidad en el servicio de la solución F5 Network y un ancho de banda adecuado en Internet, es necesario realizar coordinaciones continuas con las áreas de Soporte Informático, tanto de las Intendencias de Aduanas y Terminales de Almacenamiento, porque las condiciones del hardware (equipos) pueden ser los ideales en un momento que se implementa pero la tecnología va en avanzada. En pos de ello es necesario que se vea su renovación por lo menos anual y se realice mantenimiento y supervisión de ambos lados, brindando así al

especialista y oficial la herramienta tecnológica apropiada para su diligencia diaria. Resumiendo recomiendo la implementación Solución F5 Network y el uso de tablets en todas las aduanas del país, para así uniformizar procesos y acortar tiempos de despacho. Una atención rápida, segura y transparente beneficia al operador, pero mucho más al país porque se logra eficiencia y a su vez se arrastra una mayor recaudación aduanera. Si se cumplen estas dos recomendaciones, por añadidura trae una tercera que es muy importante, al acortar los tiempos de despacho con el uso de tecnología dejaremos sin piso a la ilegalidad. VII. REFERENCIAS

Informe Técnico de la Interconexión F5 Network - Intendencia de Aduana de Jacqueline Lecca Rivera Mollendo.

Consultado el 23.10.2012

Informe Técnico de la Interconexión F5 Network - Intendencia de la Aduana Ma- Jacqueline Lecca Rivera rítima del Callao.

Consultado el 23.10.2012

Tablets

Consultado el 24.10.2012

https://www.pcfactory.cl/tablets

http://www.adslnet.es/2012/11/09/los-pcs-ya-ven-aConsultado el 24.10.2012 Los PCs ya ven a las tablets por el retrovisor las-tablets-por-el-retrovisor/ http://www.cisco.com/web/ES/pdf/Forrester_-_ExLa creciente importancia de la movilidad panding_Role_of_Mobility_in_the_Workspace_Whi- Consultado el 25.10.2012 en el puesto de trabajo te_Paper.pdf Qué tan útiles son las tablets

http://www.blogavaya.com/blog/es/2011/08/conozcaConsultado el 25.10.2012 las-principales-caracteristicas-de-los-tablets/

Todo sobre Tablets: ¿Qué utilidad tienen?

http://www.informatica-hoy.com.ar/tablets/TabletsConsultado el 27.10.2012 utilidad.php

Jacqueline Lecca Rivera

http://www.webadicto.net/mba/post/Desktop-VsVentajas y Desventajas Tablet vs Laptop vs Laptop-Vs-Ultrabook-Vs-Tablet-Caracteristicas- Consultado el 27.10.2012 Ultrabook vs Desktop Ventajas-y-Desventajas.aspx

138

La Importancia de las Tabletas en #eCom- http://blog.e-mipyme.com/2012/09/la-importancia-deConsultado el 30.10.2012 merce #mCommerce las-tabletas-en-ecommerce-mcommerce.html# http://www.tuexpertoit.com/2012/11/07/se-venSe venderán 820 millones de tablets y deran-820-millones-de-tablets-y-Smartphones- Consultado el 30.10.2012 Smartphones durante 2012 durante-2012/ El 97% de las empresas utiliza la movilihttp://www.mundoenlinea.cl/noticia.php?noticia_ Consultado el 31.10.2012 dad empresarial y la implementará en el id=25921&categoria_id=53 corto plazo Semanario Comexperu 683

http://www.comexperu.org.pe/archivos/semanario/ Consultado el 19.11.2012 SEMANARIO%20COMEXPERU%20683.pdf

Tablets. Qué son y para qué sirven.

http://www.krups.es/Krups+y+tu/Novedades/Oro.htm Consultado el 03.11.2012

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

PROPUESTA DE SIMPLIFICACIÓN DE LAS NOTIFICACIONES DE LOS ACTOS RESOLUTIVOS DE LA OFICINA DE OFICIALES DE LA INTENDENCIA DE ADUANA DE TACNA

Sumario: I. Introducción. II. Consideraciones globales del e-government. 2.1. Definición. 2.2. Pioneros en e-government. 2.3. Una mirada actual al e-government. 2.3.1 Ranking de los primeros 20 países con mayor desarrollo de gobierno electrónico. 2.3.2. Ranking de las regiones con mayor desarrollo-comparación regional. III. SUNAT: Avances en e-government. 3.1. Panorama sistémico del contenido de la página web de la SUNAT. IV. Los actos administrativos en la Intendencia de Aduana de Tacna. 4.1. Intendencia de Aduana de Tacna. 4.2. Oficina de Oficiales de la Intendencia de Aduana de Tacna. 4.3. Actos administrativos. 4.4. Notificaciones. V. Necesidad de cambio utilizando las herramientas tecnologías actuales. VI. Conclusiones. VII. Propuesta de mejora. VIII. Bibliografía.

I.

INTRODUCCIÓN

En esta etapa global de vertiginosos cambios, y de países en competencia por ser cada vez más eficientes y eficaces en el uso de sus recursos y prestación de sus servicios, la tecnología de la información juega un rol de vital importancia en el logro de resultados. Es así que los Estados han empezado a utilizar nuevas herramientas por las múltiples facilidades y ventajas que brindan a la gestión gubernamental. Una de ellas es lo que llamamos el e-government, también conocido como gobierno electrónico o digital. En el caso peruano también se aprecia los esfuerzos por entrar en esta no tan nueva forma de gobierno. Las actividades desplegadas a fin de implementar el e-government son cada vez mayores, pero pese a ello, según veremos en un ranking, nos ubicamos a

*

Oficina de Oficiales de la Intendencia de Aduana de Tacna.

mucha distancia de los primeros lugares en el mundo, e incluso de nuestros países vecinos como Chile y Colombia, que ocupan los primeros lugares en Sudamérica. Corresponde resaltar que la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria-SUNAT hace sus mayores esfuerzos, para estar a la vanguardia en lo que ha gobierno electrónico concierne, siendo a nivel nacional la entidad estatal que mayor aplica y desarrolla el e-government en sus diversos procesos. Nuestro portal web ofrece múltiples herramientas, tanto para los contribuyentes, otras entidades estatales, personas extrajeras, sin embargo, debemos seguir trabajando en armonizar e integrar los negocios tributarios y aduaneros para aprovechar al máximo las herramientas con las que contamos actualmente.

Propuesta de simplificación de las notificaciones de los actos resolutivos de la oficina de oficiales de la intendencia de aduana de Tacna

Magali Inés Chuquispuma Caycho*

139

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

II.

CONSIDERACIONES GLOBALES DEL E-GOVERNMENT

En una traducción literal, e-government es el gobierno electrónico, pero si pasamos a reflexionar sobre este concepto, veremos que es la tendencia que está marcando a todas las sociedades en estas últimas décadas y obedece a la masificación del uso del internet. Las instituciones estatales, al igual que las personas, han encontrado en él ventajas nunca antes imaginadas, y buscan que la histórica asociación gobierno sinónimo de burocracia desaparezca. El objetivo que persigue esta forma de gobierno es brindar servicios más eficientes y eficaces, no solo para los ciudadanos, sino también para empresas, otras entidades estatales, otros ciudadanos del extranjero, etc. Es así que diversos organismos nacionales e internacionales tienen programas que monitorean su implementación y evalúan los avances de los países en ese aspecto, creando en los gobiernos la necesidad de reinventarse y replantear el desarrollo de sus actividades.

Magali Inés Chuquispuma Caycho

2.1. Definición

140

La Organización Estados Americanos-OEA define al gobierno electrónico de la siguiente manera: “es el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación TIC, por parte de las instituciones de gobierno, para mejorar cualitativamente los servicios e información que se ofrecen a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación ciudadana”1.

2.2. Pioneros en e-government Los orígenes del gobierno electrónico señalan como pioneros a algunos países que vale la pena citarlos, entre ellos vamos a tener a los siguientes: oĺ

Dinamarca: Los inicios del gobierno electrónico datan de 1972, cuando las municipalidades danesas organizaron su propio servicio proveedor de tecnologías de información.

oĺ

Reino Unido: A través de una publicación en el año 1996, el gobierno resume la intención de hacer un uso más completo de las tecnologías de la información dentro de los departamentos de gobierno y en su trato hacia sus ciudadanos.

oĺ

Suecia: Primer país del mundo en introducir en su legislación las temáticas acerca de la libertad de información, rápidamente se une al auge de la aplicación de innovaciones tecnológicas.

2.3. Una mirada actual al e-government En los primeros meses del presente año, la Organización de las Naciones Unidas presentó el Informe anual sobre Gobierno Electrónico 2012. Esta publicación muestra la medición actual de los estados en el desarrollo del gobierno electrónico en el mundo. El informe evalúa los sitios web de los gobiernos, la disponibilidad de información, la prestación de servicios interactivos, etc. Entre los resultados del informe destacan: 2.3.1.

Ranking de los primeros 20 países con mayor desarrollo de gobierno electrónico

El Banco Mundial define al gobierno electrónico como “los sistemas de información y las tecnologías de información y comunicaciones (TICs) de los gobiernos, que transforman las relaciones con los ciudadanos, el sector privado y otras agencias estatales para promover el crecimiento del ciudadano, mejorar la entrega de los servicios, consolidar responsabilidades, aumentar la transparencia, o mejorar la eficacia del gobierno”.

De lo revisado en las anteriores publicaciones no hay una gran variación en las ubicaciones de los primeros lugares. Liderando la lista encontramos a la República de Corea; Estados Unidos, en un quinto lugar; Canadá, en un décimo lugar. Cabe señalar, que no hay ningún país sudamericano en el ranking de los 20 líderes mundiales en gobierno electrónico 2.

1

2

OEA (2012), “Introducción a la formulación de estrategias de gobierno electrónico (Abril 2008)”, en (consultado el 21 de noviembre de 2012).

UNPAN (2012), “United Nations E-government Survey 2012”, en: (consultado el 22 de noviembre de 2012).

Posición

Índice de desarrollo en E-government

País

1

Corea del Sur

0.9283

2

Holanda

0.9125

3

Reino Unido

0.8960

4

Dinamarca

0.8889

5

Estados Unidos de América

0.8687

6

Francia

0.8635

7

Suecia

0.8599

8

Noruega

0.8593

9

Finlandia

0.8505

10

Singapur

0.8474

11

Canadá

0.8430

12

Australia

0.8390

13

Nueva Zelanda

0.8381

14

Liechtenstein

0.8264

15

Suiza

0.8134

16

Israel

0.8100

17

Alemania

0.8079

18

Japón

0.8019

19

Luxemburgo

0.8014

20

Estonia

0.7987

2.3.2.

Ranking de las regiones con mayor desarrollo-comparación regional

Esta comparación que realiza el estudio ya no es a nivel país, sino a nivel región. Revela a Europa en el primer lugar, seguido de América y un último lugar a África, tal como se aprecia en el siguiente cuadro3: Promodios regionales en desarrollo en e-government África

0.2780

América

0.5403

vecinos, con la finalidad de dar una visión comparada de nuestra ubicación en la región y en el contexto mundial. Los resultados son los siguientes: para el 2012, ubicado en el primer lugar en Sudamérica, ocupando el puesto 39 a nivel mundial, se encuentra nuestro vecino país de Chile; en un segundo lugar, en el puesto 43 del ranking, Colombia; en el tercer puesto, ocupando el puesto 50 del ranking, Uruguay; y en el puesto séptimo y 82 del ranking mundial, Perú. Es preciso señalar, que el informe anterior que abordó el mismo tema, fue realizado por esta organización en el año 2010, el cual ubicó al Perú en el puesto 63 a nivel mundial, separado solo por un país de Brasil, que ocupó el puesto 61, y mejor ubicado que Venezuela. actualmente nos separan 23 países de Brasil y Venezuela está mejor ubicado que Perú, con 11 lugares de diferencia. Informe 2010 Ranking Sudamérica 2010

Ranking Mundial 2010

País

1

31

Colombia

2

34

Chile

3

36

Uruguay

4

48

Argentina

5

61

Brasil

6

63

Perú

7

70

Venezuela

8

95

Ecuador

9

98

Bolivia

10

101

Paraguay

Informe 2012 Ranking Sudamérica 2010

Ranking Mundial 2010

1

39

Chile

2

43

Colombia

3

50

Uruguay

4

56

Argentina

5

59

Brasil

6

71

Venezuela

7

82

Perú

8

102

Ecuador

9

104

Paraguay

10

106

Bolivia

País

0.4992

Rusia

0.7188

Europa Oceanía

0.4240

Promedio mundial

0.4882 0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

De las estadísticas publicadas en los anexos del Estudio 2010 y 2012, se ha extraído información correspondiente a nuestros países

El Informe 2012 concluye que no hay un modelo único de gobierno electrónico, sino di3

Loc. cit.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Propuesta de simplificación de las notificaciones de los actos resolutivos de la oficina de oficiales de la intendencia de aduana de Tacna

Países con mayor desarrollo de e-government 2012

141

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

versos que se caracterizan por su versatilidad y van cambiando según la realidad y necesidades de cada gobierno. Así lo demuestran los primeros 20 lugares en el ranking, que revela dos tipos de gobiernos electrónicos. Por ejemplo: República de Corea (primer lugar), Estados Unidos, Noruega y Dinamarca están entre los que se acercan a los que tienen portales con ventanilla única para la presentación de información, servicios y participación, delimitando a sus usuarios en un solo sitio. Caso contrario sucede con los países europeos, ellos mantienen sitios separados para sus ofertas de información, servicios y de participación. III.

SUNAT: AVANCES EN E-GOVERNMENT

El Perú actualmente se encuentra inmerso y comprometido hacia un gobierno electrónico o digital, lo podemos verificar en la le-

gislación vigente, la misma que puede ser consultada en el portal web de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática-ONGEI4, esta oficina es un Órgano Técnico Especializado que depende directamente del Despacho de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). El esfuerzo desplegado por las instituciones –aunque en forma no conjunta– por avanzar hacia este tipo de gobierno, es considerable, y SUNAT no es la excepción; al contrario, es la institución estatal peruana que ofrece mayores recursos del e-government. Nuestra institución define al e-government de la siguiente manera: “Es la continua optimización de sus procesos y servicios, transformando las relaciones internas y externas hacia su integración, con el uso racional y automatizado de la información”5.

Magali Inés Chuquispuma Caycho

Ciudadanos y negocios en comunicación desde cualquier lugar, en cualquier momento y con cualquier dispositivo

142

Gestión más interactiva

Acortar la brecha digital

E - Gob en SUNAT Información personalizada, disponible y a distancia

Proveer servicios electrónicos a ciudadanos y empresas

Apoyar e impulsar el desarrollo económico

El desarrollo del Gobierno Electrónico en SUNAT busca cubrir los aspectos detallados en el gráfico anterior. A modo de sustentar lo anteriormente afirmado, que la SUNAT es la institución estatal

4 5

peruana que ofrece mayores recursos en el e-government, señalaremos una tabla con el contenido de los principales trámites que realizan los contribuyentes y operadores desde la comodidad de su hogar u oficina.

ONGEI (2012). Ver: (consultado el 22 de noviembre de 2012). SUNAT (2012). Ver: (consultado el 22.de noviembre de 2012).

Ítem

Trámites en el Portal SUNAT

1

10 11

Presentación DJ Determinativa Autorización de Impresión C.P,N.C,N.D. G.R Detracciones en Línea Pagos de Documentos Aduaneros por Internet Transacciones Pago contra Detracciones Pago Mepecos Teledespacho Web (1) Presentaciones Suspensión de 4ta Categ Modificación de datos de RUC por Internet Pedido de Descarga de Art 36 Preinscripción RUC

12 13 14 15 16 17 18 19 20

Baja de Comprobantes PDT Art 36 Captura de Acuse de Recibo Rectificación Electrónica de DUAs Alta de Tributos SQS Baja Inscripción RUC Pago con Visa Confirmación de Domicilio

2 3 4 5 6 7 8 9

Total Octubre 2010 9,051,630 1,455,622 1,073,391 871,877 779,265 694,635 429,286 399,678 380,264 179,261 122,664 107,792 59,982 45,295 41,241 21,274 19,348 19,298 15,489 12,746

3.1. Panorama sistémico del contenido de la página web de la SUNAT Nuestra página institucional 6 contiene: Información Institucional, SUNAT Rinde Cuentas, Legislación, Estadísticas y Estudios, Índices y Tasas, Padrones y Notificaciones, Contáctenos, Orientación Tributaria, Orientación Aduanera, Comunidades Virtuales, Lo Más Usado, entre otras informaciones de utilidad para los usuarios, tanto externos como internos. Corresponde en esta parte hacer una comparación con algún portal web de Sudamérica. Nos hubiera gustado poder elegir Chile-por ser el primer lugar en Sudamérica, pero no ha pasado por un proceso de fusión, manteniendo a la fecha sus dos instituciones (Servicios de Impuestos Internos y Servicio Nacional de Aduanas) autónomas. Por ello se vio por conveniente realizar la comparación con el segundo del ranking sudamericano, Colombia, representada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN 7.

Superintendencia Nacional de Administración Tributaria del Perú

6 7

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Página web de la SUNAT: (consultado el 19 de noviembre de 2012). Página web de la DIAN: (consultado el 19 de noviembre de 2012).

Propuesta de simplificación de las notificaciones de los actos resolutivos de la oficina de oficiales de la intendencia de aduana de Tacna

Trámites realizados por contribuyentes y operadores de comercio exterior en nuestro portal

143

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) de Colombia

Magali Inés Chuquispuma Caycho

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

144

A comparación de nuestro portal web, visualmente lo más resaltante es que no presenta separación entre lo tributario y aduanero. Para los temas netamente aduaneros presenta un enlace denominado ¨Gestión Aduanera¨, asimismo, entre sus principales contenidos presenta: Sobre la DIAN, Normatividad, Cifras y Gestión, Servicio al Ciudadano, Contratación, Ventas y Remates. A continuación algunas cifras presentadas en la sección estadísticas de los servicios informáticos electrónicos48. -

Más de 15,1 millones de declaraciones presentadas virtualmente.

-

Más de 4,7 millones de solicitudes de presentación de información por envío de archivos.

-

Más de 1246 millones de registros presentados virtualmente.

-

Más de 491.017 mecanismos de firma con certificado digital emitidos.

-

Más de 5,20 millones de consultas virtuales realizadas al arancel de aduanas.

-

Más de 33,1 millones de transacciones en la cadena logística de ingreso de carga.

8

DIAN (2012). Ver: (consultado el 22 de noviembre de 2012).

A modo de cerrar esta parte, podemos advertir, entre las principales ventajas de nuestro portal web SUNAT, el diseño visual simple, ordenado, amigable y la separación entre lo tributario y aduanero que hace posible un rápido acceso a los servicios virtuales. Las ventajas que se ha podido observar en el caso del portal web DIAN es la iniciativa de brindar un servicio orientado a la excelencia, fomentando los Servicios Informáticos Electrónicos-SIE, lo que en nuestro caso es Servicio de Operaciones en Línea-SOL. Cabe destacar también los foros, chats, para sus consultas y orientaciones tributarias; recientemente está brindando un servicio de programación de trámites, en beneficio de sus usuarios, ahorrándole tiempo de espera. IV.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA INTENDENCIA DE ADUANA DE TACNA

4.1. Intendencia de Aduana de Tacna La Intendencia de Aduana de Tacna (IA-Tacna) es considerada la Aduana más grande del sur del país, actualmente cuenta con 353 colaboradores en las diversas modalidades laborales vigentes. Entre sus principales actividades están las importaciones, exportaciones y por ser una aduana de frontera, la represión al contrabando, competencia de

Entre algunos datos estadísticos podemos citar que para el año 2011 la IA-Tacna ocupó el cuarto lugar en las importaciones para el consumo, doceavo lugar de salida de nuestras exportaciones y un cuarto lugar en restitución simplificada de derechos arancelarios —Drawback—. Como es de suponerse, en todo lo detallado, el primer lugar es ocupado por la Intendencia de Aduana Marítima del Callao9. 4.2. Oficina de Oficiales de la Intendencia de Aduana de Tacna Dentro de las múltiples acciones que realiza la Oficina de Oficiales en los diversos puestos de control y control móvil de los grupos operativos, se puede resumir de la siguiente manera: realiza la acción operativa o de control, de encontrarse mercancías que no cuentan

con sustento de ingreso legal al país se procede a confeccionar el acta de incautación o inmovilización, se proyecta el acto resolutivo y finalmente su notificación. Según reportes emitidos del Módulo SIGAD, del total de actos resolutivos emitidos por la Intendencia de Aduana de Tacna, los proyectados por la Oficina de Oficiales, en el 2010 y 2011 representan el 79 % y en lo que va del 2012 un 60%. Resoluciones de Intendencia IAT Reporte al 03.09.2012 Año

Total Resoluciones emitidas IAT

Proyectada por la Of. Oficiales

Porcentaje

2010

3527

2769

79%

2011

3446

2730

79%

2012

2535

1519

60%

Del análisis de los reportes emitidos anteriormente, se observa que al 15.06.2012 y al 03.09.2012 existen Resoluciones de Intendencia, correspondiente a los años 2010 y 2011, que no registran fecha de notificación10. Tal como se aprecia en siguiente cuadro:

Intendencia de Aduana de Tacna Estado de las Resoluciones Proyectadas por Oficina de Oficiales

AÑO

Nº RESOLUCIONES ESTADO QUE FIGURA EN EL MÓDULO EMITIDAS RESOLUCIONES AL 15.06.2012 2695

2010

2011

2012

Notificadas

22

Notificadas No registra fecha de notificación

2065

Notificadas

2577

Notificadas

668

No registra fecha de notificación

156

No registra fecha de notificación

395

Notificadas

1022

Notificadas

407

No registra fecha de notificación

497

No registra fecha de notificación

2733

1519

De conformidad con el numeral 1.1 del artículo 1º de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que en el marco de normas de derecho público están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una

10

2747

No registra fecha de notificación

4.3. Actos administrativos

9

ESTADO QUE FIGURA EN EL MÓDULO RESOLUCIONES AL 03.09.2012

2769 74

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

situación concreta. Asimismo, en su artículo 3º, regula los requisitos que deben de concurrir en todo acto administrativo para ser considerado valido; la ausencia de uno de estos requisitos esenciales implicaría su nulidad. El Código Tributario no establece requisitos de validez del acto administrativo, sin embargo, en su artículo 109º establece las causales de nulidad y anulabilidad, de los cuales

SUNAT, Anuario Estadístico 2011. Ver: (consultado el 20 de noviembre de 2012). El “no registrar fecha de notificación” no necesariamente significa pendiente de notificar, si no se puede dar por una mala trama en el Módulo y no graba correctamente, falta de ingreso de la fecha de notificación y otras circunstancias.

Propuesta de simplificación de las notificaciones de los actos resolutivos de la oficina de oficiales de la intendencia de aduana de Tacna

la Oficina de Oficiales. Al respecto, según un estudio publicado en el 2009, se estimó que Tacna era el segundo lugar de origen del contrabando, representando casi la cuarta parte, después de Puno, que representaba el 49% del contrabando en el País.

145

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

se puede inferir los requisitos de validez. No obstante, no basta que el acto administrativo cumpla con los requisitos de validez, sino también es necesario que deba ser notificado bajo las formalidades previstas en la ley. 4.4. Notificaciones La notificación es el acto que efectúa la Administración Tributaria por medio del cual pone formalmente en conocimiento del contribuyente, una situación o un determinado acto de la Administración Tributaria, vinculado a las obligaciones tributarias y aduaneras.

Magali Inés Chuquispuma Caycho

En este orden de ideas, “la correcta notificación del acto administrativo es la piedra angular del debido procedimiento administrativo, pues la misma permitirá que el contribuyente consigne por su propia cuenta la fecha de recepción, tome conocimiento cabal del documento notificado y ejerza de manera oportuna su derecho a la defensa. Al revés, la incorrecta notificación de un valor impedirá que el contribuyente interponga el correspondiente recurso impugnatorio, o que simplemente no pueda efectuar el pago de la deuda puesta a cobro”. 11

146

La normatividad que regula las notificaciones en la SUNAT, por su naturaleza se clasifican en tributaria y administrativa, regulado por el artículo 104º del TUO del Código Tributario y por los artículos 20º, 21º y 23º de la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, respectivamente. Como sabemos el artículo 104º establece las formas de notificación previstas por nuestro ordenamiento tributario. La más usada es la notificación por correo certificado o por mensajero en el domicilio fiscal del contribuyente. Pero el citado artículo también prevé otras formas de notificación, dentro de las cuales se encuentra la notificación por medio de sistemas de comunicación electrónicos. En esta oportunidad abordaremos la notificación tributaria establecida en el inciso b) del artículo104º, notificación por medio de sistemas de comunicación electrónicos, las cuales serán válidas, siempre que se pueda confirmar la entrega por la misma vía, pues bien, vemos que este artículo establece 11

Arévalo, Jorge G., Fiscalización y procedimiento contencioso tributario, Instituto Pacífico, Lima, 2010, pp. 27 a 28.

una condicional en la parte final del párrafo, salvaguardando los derechos del contribuyente a tomar conocimiento oportuno de lo decretado por la administración, con la finalidad que estos puedan realizar las diligencias necesarias y puedan –de ser el caso– contradecir o ejercer su derecho de defensa. El señalado inciso precisa que de notificarse por estos medios la notificación se considerara efectuada al día hábil siguiente a la fecha del depósito del mensaje de datos o documento. También señala que la Sunat mediante Resolución de Superintendencia establecerá los requisitos, formas, condiciones, el procedimiento y los sujetos obligados a seguirlo, así como las demás disposiciones necesarias para la notificación por los medios referidos en el segundo párrafo del literal b). La Administración Tributaria en el año 2008 emite su primer procedimiento en este aspecto, mediante la Resolución de Superintendencia Nº 014-2008/SUNAT, que establece que se realizará mediante el sistema SUNAT Operaciones en Línea, la misma que se encuentra regulado en la Resolución de Superintendencia Nº 109-2000/SUNAT y normas modificatorias 12. Entonces el requisito para poder notificar mediante esta modalidad es que el contribuyente haya obtenido su Código de Usuario y Clave SOL. Además que el tipo de documento a notificar se encuentre precisado entre los permitidos por este medio. Inicialmente se estableció como documento permitido por esta vía a la Devolución del Saldo a Favor determinado en la Declaración Jurada Anual del Impuesto a la Renta, Persona Natural y Otras Rentas del Ejercicio Gravable 2007. En las siguientes resoluciones: Resolución de Superintendencia Nº 001-2009/SUNAT, Resolución de Superintendencia Nº 135-2009/ SUNAT, Resolución de Superintendencia Nº 003-2010/SUNAT y Resolución de Superintendencia Nº 234-2010/SUNAT se establecieron gradualmente el ingreso de otros documentos, quedando la lista actual como sigue:

12

La Resolución de Superintendencia Nº 109-2000/SUNAT y normas modificatorias dispone en el artículo 9º, que SUNAT Operaciones en Línea está diseñado para prevenir, detectar e impedir violaciones a la seguridad durante el envío de información; por lo que resulta conveniente aprobar como un medio electrónico mediante el cual la SUNAT podrá notificar sus actos administrativos, a Notificaciones SOL, disponible en SUNAT Operaciones en Línea.

Tipo de Documento

Requiere Afiliación a Notificaciones SOL

1

Resolución de Intendencia u Devolución de saldo a favor del impuesto Renta - Persona Oficina zonal Natural - Otras rentas - Ejercicio gravable 2007

NO

2

Autorización de nueva orden de pago del Sistema finanResolución de Intendencia u ciero de acuerdo al segundo párrafo del artículo 7° del Oficina zonal Decreto Supremo N° 051-2008-EF

NO

3

Resolución de Intendencia u Devolución de saldo a favor del impuesto Renta - Persona Oficina zonal Natural - Otras rentas - Ejercicio gravable 2008

NO

4

Resolución de Intendencia u Aplazamiento y/o fraccionamiento 2007 / SUNAT y normas Oficina zonal - 1 modificatorias

NO

5

Montos depositados en las cuentas deñ Banco de la Nación por concepto de la aplicación del sistema de pago de Resolución de Intendencia u obligaciones tributarias con el Gobierno Central conforme Oficina zonal a lo dispuesto en el inciso A) del numeral 9.2 del artículo 9° del texto único ordenado del Cevreto Legislativo N° .....

NO

6

Ingreso como recaudación de los fondos depositados en Resolución de Intendencia u la cuenta de detracciones confrome a lo dispuesto en Oficina zonal y comunicación ele numeral 9.3 del artículo 9° del texto único ordenado del Decreto Legislativo N° 940 aprobado por el Decreto de inicio de procedimiento Supremo N° 155-2004-EF y norma modificatoria

NO

7

Devoluciónj de saldo a favor del impuesto renta - Persona Resolución de Intendencia u Natural - Ejercicio gravable 2009 por renta de primera Oficina zonal categoría y/o rentas del trabajo y fuente extranjera

NO

8

Orden de pago

NO

9

Resolución coactiva que dispone la acumulación de ex- Cobranza coactiva pediente

NO

10

Resolución de Intendencia u Devolución de percepciones del impuesto general a las Oficina zonal ventas

NO

Lo detallado en la tabla merece una observación, no existe dentro de los 10 tipos de documentos señalados, al menos un acto resolutivo que emitan las Intendencias de Aduanas. En estos momentos cabe reflexionar en voz alta. Han pasado 10 años desde que se decretó la fusión13, pero al parecer no se ve reflejado en la integración de nuestras fortalezas, como por ejemplo las notificaciones electrónicas. Las notificaciones SOL se realizan por medio

13

Procedimiento

del RSIRAT. Es el medio por el cual se genera el documento (RI) a notificar, esta plataforma permite la generación de las resoluciones, las cuales se encuentran en plantillas previamente aprobadas. Una vez emitido el acto administrativo, este es enviado al buzón SOL. El notificador puede consultar el envío por el intranet mediante la siguiente ruta: Intranet/Tributarios/Buzón Electrónico.

Decreto Supremo Nº 061-2002-PCM, emitido el 12 de julio de 2002. Decreta la fusión por absorción.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Propuesta de simplificación de las notificaciones de los actos resolutivos de la oficina de oficiales de la intendencia de aduana de Tacna

N°

147

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La consulta se puede realizar por número de RUC y fecha

Magali Inés Chuquispuma Caycho

Del resultado de la consulta se puede verificar la constancia del depósito.

148

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Notificaciones SOL Constancia de Notificación Inciso b) del artículo 104º del CT y R.S. Nº 014-2008/SUNAT y modificatorias 17/08/2012 12:01:53

Fecha de Depósito:

La presente constancia acredita el depósito de RESOLUCIÓN DE INGRESO COMO RECAUDACIÓN No: 1130240010072 de conformidad con lo establecido en el artículo 10º de la Resolución de Superintendencia Nº 014-2008/SUNAT y modificatorias. Nota: La notificación se considera efectuada y surtirá efectos al día hábil siguiente a la fecha de depósito del documento, de conformidad con lo establecido por el inciso b) del artículo 104º y el artículo 106º del T.U.O. del Código Tributario.

El contribuyente al revisar su buzón en el Sistema SOL, observará la información sobre la resolución que le acaba de ser notificada en versión PDF.

3Fecha

Asunto Resolución de Fraccionamiento No. 1010170001644

18 Noviembre del 2008

Resolución de Fraccionamiento No. 1010170001645

17 Noviembre del 2008

Asunto

3Fecha

Impuesto Temporal a los Activos Netos - 2008

V.

01 Abril del 2008

OBLIGADOS A PRESENTAR LA DECLARACIÓN JURADA ANUAL DE RENTA 2007

27 Marzo del 2008

DECLARACIÓN JURADA ANUAL - RENTA 2007

11 Marzo del 2008

NUEVAS VERSIONES DE PDT

07 Febrero del 2008

DECLARACIÓN JURADA DE OPERACIONES CON TERCEROS

07 Febrero del 2008

Uso de discos compactos o memoria USB

31 Enero del 2008

Cronogramas de Vencimientos - 2008

08 Enero del 2008

NECESIDAD DE CAMBIO UTILIZANDO LAS HERRAMIENTAS TECNOLOGÍAS ACTUALES

Las Resoluciones que emiten las intendencia de aduanas son numeradas, controladas y se les da seguimiento mediante el Módulo de Resoluciones del Sistema Integrado de Gestión Aduanera-SIGAD, sistema que tuvo

sus inicios a fines de 1990, gracias al apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo-BID. Antes de esta innovadora implantación del SIGAD, la Aduana peruana era considerada, junto a la boliviana, la menos desarrollada de Sudamérica. Este sistema no ha tenido grandes cambios desde hace 20 años, época de necesidades y realidad muy diferente a la actual.

Propuesta de simplificación de las notificaciones de los actos resolutivos de la oficina de oficiales de la intendencia de aduana de Tacna

Notificaciones SOL

149

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Corresponde hacer una acotación al respecto. El plan de acción de implementar el SIGAD fue elaborado por la Aduana del Perú tomando como plaza experimental la Aduana de Tacna, para verificar que todo lo implementado esté conforme. Tengamos presente esto, porque no decirlo podría ser laboratorio de las Notificaciones Electrónicas Aduaneras en un futuro.

Magali Inés Chuquispuma Caycho

La Administración Tributaria debe de aprovechar las herramientas que están a su alcance. Tenemos una plataforma que realiza las notificaciones de los actos resolutivos, mediante Notificaciones SOL, deberíamos enfocarnos en ese objetivo, para que también las intendencias de Aduana puedan realizar la notificación bajo esta modalidad contemplada en el inciso b) del artículo 104º del Código Tributario.

150

Entre los beneficios más importantes podemos citar: rapidez en la notificación del acto administrativo, ahorro de recursos, notificaciones más seguras, efectividad de la cobranza, no depender de otras entidades o empresas de mensajería para notificar nuestros actos administrativos, reduciríamos la problemática actual de las notificaciones, mejor cumplimiento de los plazos en nuestra legislación. En consecuencia, se facilitaría el cumplimiento tributario y aduanero que es parte de la misión que nos rige actualmente, contribuyendo también al desarrollo del egovernment.

favorables, pues de ubicarnos en el puesto 63 en el 2010, en el 2012 estamos en el puesto 82. Las herramientas tecnológicas actuales son nuestro principal aliado en la gestión tributaria y aduanera, porque automatiza muchas de las funciones desarrolladas por la administración, conduce a un ahorro de recursos del Estado, haciendo óptima la gestión del gasto, por lo que debemos sacar el máximo provecho a estas herramientas para el logro de nuestras metas y así cumplir con nuestros objetivos institucionales, de forma más eficiente, eficaz y transparente. Es necesario implementar y masificar el uso de las notificaciones SOL, en la notificación de los actos administrativos que llevan a cabo las intendencias de aduanas, por las múltiples ventajas que este ofrece. Es hora de dejar los clásicos métodos de notificaciones, como lo es la notificación por correo certificado, y más aún cuando tenemos la plataforma y el diseño. A pesar de ser negocios diferentes el aduanero y el tributario, esta herramienta claramente podría ser bien aprovechado por las aduanas, donde reducir el factor tiempo de nuestros procesos, brindan innumerables beneficios. VII. PROPUESTA DE MEJORA oĺ

)MPLEMENTACIÊNĺDEĺLAĺNOTIFICACIÊNĺELECtrónica, estipulada en el inciso b) del artículo 104º, mediante Notificaciones SOL, para los actos administrativos que realizan el negocio aduanero, dado que a la fecha no tenemos ningún documento que se notifique bajo esa modalidad. Este sistema ya se encuentra reglamentado y puesto en práctica para el negocio de tributos internos desde el 2008. Si bien es cierto nuestros procesos son diferentes, también tenemos una gran coincidencia: ambos negocios nos rige el Código Tributario como norma principal para notificar nuestros actos administrativos. Ante esta semejanza, debemos aprovechar lo ya avanzado.

oĺ

,Aĺ NOTIFICACIÊNĺ DEĺ NUESTROSĺ ACTOSĺ ADministrativos mediante la Notificación SOL permitirá mejorar tiempos y costos de los actos resolutivos de las Aduanas, específicamente en la Aduana de Tacna, en donde la mayor parte de las resoluciones emitidas se realiza decretando el comiso de las mercancías y

Si bien es cierto no existen resoluciones de Intendencia de Aduana, que actualmente se puedan notificar vía Sol, es posible incorporarlas e implementar el soporte informático que haga falta para su ejecución. Gradualmente se establecería los tipos de resoluciones a notificar, de la misma manera que se realizó en el negocio tributario. VI.

CONCLUSIONES

El Perú, a comparación de otros países vecinos como Colombia, Argentina y Brasil, no posee un Ministerio de Ciencia y Tecnología. Esto podría explicar la ubicación peruana en el ranking mundial sobre e-government, expuesto en el Informe anual sobre Gobierno Electrónico 2012- Naciones Unidas. Nosotros tenemos a la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática, que es un órgano técnico de la PCM, y que a pesar de los esfuerzos desplegado, los resultados no son

les, generales, informático, procesal, arbitral, internacional, ambiental, minero, construcción, penal y aduanero, Grijley, Lima, 2009. OEA (2012), “Introducción a la formulación de estrategias de gobierno electrónico (Abril 2008)”, en (consultado el 21 de noviembre de 2012).

VIII. BIBLIOGRAFÍA

ONGEI (2012). Ver: (consultado el 22 de noviembre de 2012).

ARÉVALO, Jorge G., Fiscalización y procedimiento contencioso tributario, Instituto Pacífico, Lima, 2010.

R ETAMOZO, Alberto; G UZMÁN, Christian et al., Manual de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica, Lima, 2011.

CAMUS G RAHAM , Dante, “El gobierno electrónico y la tributación en el Perú”, en Derecho tributario: aspectos constitucionales, generales, informático, procesal, arbitral, internacional, ambiental, minero, construcción, penal y aduanero, Grijley, Lima, 2009.

SUNAT (2012). Ver: (consultado el 22.de noviembre de 2012).

DIAN: (consultado el 19 de noviembre de 2012). DIAN (2012). Ver: (consultado el 22 de noviembre de 2012). NÚÑEZ PONCE, Julio, “Informática y tributación”, en Derecho tributario: aspectos constituciona-

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

SUNAT, Anuario Estadístico 2011. Ver: (consultado el 20 de noviembre de 2012). SUNAT: (consultado el 19 de noviembre de 2012). UNPAN (2012), “United Nations E-government Survey 2012”, en: (consultado el 22 de noviembre de 2012).

Propuesta de simplificación de las notificaciones de los actos resolutivos de la oficina de oficiales de la intendencia de aduana de Tacna

sanciones vinculadas a la Ley de Delitos Aduaneros-Ley N° 28008. Esta permitirá la disposición más efectiva de los bienes por el Departamento de Almacenes y mayor efectividad en la oportunidad de cobranza, de las sanciones impuestas producto de las intervenciones efectuadas. En resumen lograremos efectividad, procesos rápidos y mayor productividad.

151

Ca

pítulo

IV Cultura aduanera y tributaria y estrategias en el siglo XXI

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

GESTIÓN DE LA FORMACIÓN VIRTUAL EN CULTURA TRIBUTARIA Carmen Vargas Verástegui*

Sumario: I. El escenario. 1.1. Introducción. 1.2. Descripción del problema. 1.3. Justificación. 1.4. Contexto. 1.4.1. Respecto de los estudiantes. 1.4.2. Respecto de la institución. 1.4.3. Respecto del curso de cultura tributaria. II. La propuesta. 2.1. Propósito. 2.2. Propuesta pedagógica. 2.3. Objetivo general. 2.3.1. Objetivos específicos. 2.4. Resultados esperados. 2.5. Aspectos operativos. 2.5.1. Duración. 2.5.2. Equipo responsable. 2.5.3. Talleres de capacitación y desarrollo. 2.5.4. Materiales didácticos y tecnológicos digitales. 2.5.5. Responsabilidades principales. 2.6. Etapas y responsabilidades. 2.6.1. Primera etapa. 2.6.2. Segunda etapa. 2.6.3. Tercera etapa. 2.7. Evaluación y seguimiento. 2.7.1. Evaluación. 2.7.2. Seguimiento del primer curso. 2.8. Conclusiones. III. Bibliografía. Anexo 1. Contenidos del Curso Virtual de Cultura Tributaria. Anexo 2. Modelo de Clase Virtual

EL ESCENARIO

1.1. Introducción El presente ensayo tiene la finalidad de contribuir a la gestión de acciones formativas en nuestra institución con miras a resolver el problema recurrente de falta de personal capacitado en temas de cultura tributaria y cuyas consecuencias son las limitaciones en la difusión y logro de metas definidas para el indicador estratégico de conciencia tributaria propuestas en el Plan Estratégico Institucional 2012-2016.

El curso está planteado en la modalidad 100% virtual con una duración de 3 meses y en la que participen, en el primer año, 90 coordinadores, expositores y monitores de Cultura Tributaria de todas las sedes descentralizadas. Se explica en este documento la situación actual que se pretende resolver y se exponen los motivos que justifican la propuesta presentada: los objetivos, indicadores, enfoque pedagógico, aspectos operativos, forma de evaluación y seguimiento de la ejecución. 1.2. Descripción del problema

El objetivo fundamental es planificar e implementar un curso virtual que contribuya al fortalecimiento de competencias necesarias para abordar adecuadamente las temáticas de cultura tributaria y aplicarlas en la planificación, gestión y ejecución de las actividades que se proyecten.

*

Instituto de Administración Tributaria y Aduanera.

El Programa de Cultura Tributaria de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria del Perú requiere ampliar la cobertura de sus actividades en el ámbito nacional, para cubrir las metas comprometidas en la actual gestión, relacionadas

Gestión de la formación virtual en cultura tributaria

I.

155

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Dicho Programa tiene coordinadores, monitores y expositores de temas técnicos en todas las sedes descentralizadas, pero su equipo principal de profesionales está en Lima y son ellos quienes viajan al interior del país a dictar las conferencias principales y a las reuniones de diverso tipo con autoridades regionales de educación, la prensa y otros gremios en el objetivo de negociar, promover y acordar el apoyo para la realización de actividades de Cultura Tributaria.

Carmen Vargas Verástegui

En los últimos años, el pequeño equipo central de profesionales dedicados a esta tarea nunca ha podido darse abasto para cubrir con su presencia las actividades programadas en todo el país, por lo tanto se hace imprescindible capacitar a todos los coordinadores, monitores y expositores de las diferentes sedes descentralizadas para que se desempeñen con solvencia en todo tipo de acciones académicas y de difusión de Cultura Tributaria.

156

días peor). Por lo tanto, un curso a distancia solucionaría la necesidad de capacitación sin moverse de su sede de trabajo.

a la promoción de conciencia tributaria en la población y la elevación del cumplimiento tributario voluntario.

Sin embargo, el problema se presenta porque estos aproximadamente 90 profesionales pertenecen al área de Servicios al Contribuyente y tienen asignadas otras funciones principales sobre las cuales tienen que rendir cuenta a diario; por lo tanto, será imposible que puedan viajar a la capital a seguir algún tipo de curso que pueda ser preparado para ellos. Dejar su puesto de trabajo afectaría necesariamente la operatividad de la sede regional y, siendo así, sus jefes no darán el permiso respectivo.

oĺ

,Aĺ TOTALIDADĺ DEĺ COORDINADORES ĺ EXPOsitores y monitores de Cultura Tributaria son profesionales titulados y con actualizaciones permanentes en temas técnicos, de manera presencial y en la mayoría de los casos con alguna experiencia en cursos a distancia. Todos están familiarizados con el manejo de computadoras y software básico por sus funciones diarias. Por lo tanto, la propuesta de un curso a distancia tendría buena receptividad y no ocasionaría dificultades en cuanto al entorno informático.

oĺ

%Lĺ)NSTITUTOĺDEĺ!DMINISTRACIÊNĺ4RIBUTARIAĺ y Aduanera se encuentra en su primer año de constituir un equipo de educación virtual con personal contratado que ha demostrado su experiencia en el desarrollo e implementación de cursos virtuales, por lo cual tenemos los recursos humanos especializados para llevar adelante dicha propuesta. Más bien, es absolutamente oportuna la implementación de un proyecto de este tipo que ayude a consolidar objetivos formativos.

1.4. Contexto 1.4.1. Respecto de los estudiantes Edad: Entre 30 y 50 años. Trabajan en: Sedes de todo el país.

1.3. Justificación Para resolver el problema expuesto, consideramos factible implementar un curso virtual por las siguientes razones: oĺ

3ABEMOSĺ QUEĺ LAĺ PRINCIPALĺ FUNCIÊNĺ DEĺ nuestra institución son las metas de recaudación, por lo tanto la operatividad principal está centrada en el cumplimiento de los compromisos contraídos con ese fin. Todas las sedes regionales priorizan absolutamente dichas metas y, como siempre, hay carencia de personal, no son bien vistas las programaciones de cursos que conlleven viajes del personal a la capital por el tiempo que se invierte en ello (y cuantos más

Profesión: Contadores, economistas, administradores e ingenieros. Sexo: Hombres y mujeres. Cantidad: 90. Son profesionales de la institución que tienen como mínimo 5 años de servicio, por lo tanto, conocen perfectamente el accionar interno y la permanente demanda de capacitación existente, especialmente desde el interior del país. Siempre están solicitando cursos pero los jefes son muy celosos con las horas que su personal usa en ello. Tienen asignada una computadora personal, por lo tanto, manejan bastante bien programas básicos de Microsoft Office.

Trabajan en el área de Servicios al Contribuyente, por lo tanto están en contacto permanente con el público y su día a día es absolver consultas, orientar, dar respuestas, organizar charlas. Sus conocimientos y habilidades se desarrollan en los contenidos técnicos mas no así en lo social, por lo cual les es difícil argumentar respecto a la función social del tributo o preguntas difíciles sobre la razón del pago de tributos frente a la corrupción, por ejemplo. Han sido designados por sus jefes como coordinadores, monitores y expositores de Cultura Tributaria. Es una recarga de trabajo a sus funciones habituales que algunos toman bien y otros no tan bien, pero solo les queda organizarse de la mejor manera posible. La mayoría se entusiasma con el tema y coincide en que es fundamental para el país y que deben ampliarse las actividades de difusión y capacitación a la ciudadanía, pero no se sienten capaces de afrontar la temática principal, prefieren quedarse en el plano de la organización de los eventos y piden apoyo a la capital para las exposiciones principales o el contacto con la prensa. 1.4.2.

Respecto de la institución

Desde que fue creada, hasta hace muy poco, las actividades de Cultura Tributaria no fueron una prioridad institucional. Las tareas se solicitaban al personal operativo como un “apoyo” que lo realizaban como un adicional a sus propias funciones principales. En ese esquema, el Instituto de Administración Tributaria y Aduanera, órgano de capacitación de la SUNAT, nunca programó un curso con esa temática. Recién con la actual gestión, el tema se incluyó en la misión institucional: “Promover el cumplimiento tributario y aduanero mediante su facilitación, el fortalecimiento de la conciencia tributaria y la generación de riesgo; a

través de la gestión de procesos integrados, el uso intensivo de tecnología y con un equipo humano comprometido, unificado y competente que brinde servicios de excelencia.1

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Y también como uno de los objetivos estratégicos (OE): OE 1:

Mejorar la efectividad del control del incumplimiento tributario y aduanero.

OE 2:

Brindar servicios de calidad para facilitar y fomentar el cumplimiento voluntario.

OE 3:

Liderar el desarrollo de la conciencia fiscal y aduanera en la ciudadanía.

OE 4:

Fortalecer el desarrollo institucional de la SUNAT y del recurso humano.

En el año 2012 también se ha creado la Oficina de Cultura Aduanera y Tributaria, área que será responsable de los lineamientos de esta tarea que ha logrado finalmente una institucionalización, tanto tiempo esperada. Por lo tanto, se ha constituido un escenario sin precedentes que facilita la programación y aceptación de cursos que fortalezcan esta temática en los trabajadores y quiebre la permanente actitud de los jefes de relegar la capacitación de temas no técnicos a un segundo o cero lugar. 1.4.3.

Respecto del curso de cultura tributaria

El Programa de Cultura Tributaria de la SUNAT ha sido manejado, impulsado y promovido desde la Capital por un pequeño equipo de profesionales, en su mayoría educadores y comunicadores. Ellos han creado los materiales educativos, las secuencias argumentales, los carteles de capacidades que el Ministerio de Educación solicitó, los contenidos para la educación primaria, secundaria y universitaria. También han organizado espacios lúdicos, recursos multimedia y eventos de todo tipo y para diferentes públicos. Todo este bagaje académico informativo es trasladado en forma de lineamientos e instructivos al personal de las sedes descentralizadas. Esa ha sido la mecánica.

Gestión de la formación virtual en cultura tributaria

La mayoría ha seguido cursos de especialización, diplomados, maestrías o actualizaciones en diversos centros de estudio, de manera presencial, por lo cual están familiarizados con rutinas académicas en su mayoría de carácter tradicional (por ser el interior del país) y en menores casos a distancia.

En este esquema este equipo también ha creado distintas modalidades de cursos presencia1

Resolución de Superintendencia Nº 017-2012 -SUNAT.

157

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

les para los docentes de la educación básica regular, es decir, para los maestros de niños y jóvenes del país. Se ha evolucionado de las charlas magistrales a las metodologías interactivas y centradas en la persona, y en el año 2012 se ha brindado por primera vez un curso virtual para docentes de la educación básica regular que ya han llevado el taller presencial.

tándose en ello, con la prioridad en las metas de recaudación pero atendiendo a la oportunidad de tener el tema de Cultura Tributaria como objetivo estratégico, podemos proyectarnos a tener al 100 % de los profesionales que realizan acciones de Cultura Tributaria, capacitados mediante un curso virtual, en el primer año.

Y en ese probar metodologías constructivistas se ha podido confirmar los buenos resultados que da el promover la participación activa y dinámica de los participantes, y comprobar que la fuente de sus aprendizajes son las experiencias y los sentimientos vividos por los participantes en torno a los impuestos, así como la reflexión posterior sobre ellos, que todos aprenden de todos y que es fundamental conocer la realidad del país, de cada rincón del país, para poder hablar de su construcción con legitimidad.

En los siguientes cinco años todos los trabajadores deben haber pasado por el curso virtual de Cultura Tributaria, el cual debería estar incluido en el plan de capacitación anual de la SUNAT de manera obligatoria, como parte de los cursos de actualización en su modalidad básica y en los cursos de especialización en su modalidad avanzada.

Carmen Vargas Verástegui

En ese camino, se estructuró un contenido que no puede ser aprehendido, incorporado y reflexionado en una conferencia de dos o cuatro horas. Si bien son conceptos aprendidos en el colegio, la universidad o la vida misma (hombre-sociedad-Estado-ciudadaníapresupuesto-bien común), estos deben ser hilados, entretejidos, armonizados para conseguir argumentos que sirvan, en primera instancia, para convencer al participante de su significado y, solo después de ello, estén en capacidad de aplicarlo a sus propios alumnos. En conclusión, los participantes están asignados voluntariamente o no a realizar actividades de Cultura Tributaria. A la mayoría les entusiasma el tema pero no lo pueden afrontar con solvencia porque no vienen de especialidades sociales, están permanentemente requiriendo capacitaciones que no se han dado por diversas limitaciones institucionales. Sin embargo, en la actualidad se presenta la oportunidad que pueden aportar a un objetivo estratégico considerado como prioridad, aunque no tanto como para dejarlos viajar por varios días a Lima para llevar el curso de Cultura Tributaria. En ese escenario un curso virtual encaja como anillo al dedo. II.

LA PROPUESTA

2.1. Propósito

158

Con una etapa reciente en los entornos virtuales de aprendizaje, con docentes capaci-

Estas dos modalidades se ofrecerán en la medida que cada uno de los trabajadores que conforman la institución debe ser un difusor de la Cultura Tributaria en el país. Todos los trabajadores son también padres, hermanos, primos, hijos, vecinos, conformando una serie de redes sociales en las cuales pueden vender mensajes positivos hacia la tributación estando convencidos de su importancia en el desarrollo nacional y con los argumentos suficientes para hacerlo. Para lograr dicho propósito, una vez probada y ajustada la metodología y sinceradas las necesidades en el primer año, cuyo desarrollo corresponde a este proyecto, se procederá a tercerizar los servicios. 2.2. Propuesta pedagógica La experiencia en el caminar de la enseñanza de la Cultura Tributaria en nuestro país nos ha llevado a una genuina y lenta evolución desde el conductismo al constructivismo para la mayoría de las actividades académicas presenciales que se llevan a cabo, con resultados absolutamente exitosos. Los participantes salen de los talleres de Cultura Tributaria con una nueva visión del país y con un entusiasmo contagioso por aportar a su desarrollo. Esa propuesta se pretende trasladar al entorno virtual, mediante un curso que ofrezca a los trabajadores un aprendizaje significativo mediante el descubrimiento de la realidad, la relación de los nuevos conocimientos con los saberes previos, la toma de conciencia de su posición como funcionario público y el empoderamiento que la ciudadanía le ha

Se trata de enfocar el curso en los propios participantes para que la enseñanza propicie el desarrollo y fortalecimiento de sus concepciones y actitudes respecto a la Cultura Tributaria y puedan en base a ese convencimiento proyectarlo con seguridad a los diferentes públicos a los que van a enfrentar. En esa línea, para las estrategias de enseñanza seguiremos el enfoque de Cecilia Bixio, en su libro Enseñar a aprender3, porque nos parece fundamental abarcar desde los modos de comunicación hasta las cuestiones afectivas ligadas a la actividad docente, tanto para la etapa de planificación y desarrollo de materiales, como para la implementación misma del curso. 2.3. Objetivo general Contribuir al fortalecimiento de competencias necesarias para abordar adecuadamente las temáticas de cultura tributaria y aplicarlas en la planificación, gestión y ejecución de las actividades que se proyecten, en concordancia con las políticas institucionales. 2.3.1. oĺ

Objetivos específicos

#OMPRENDERĺ LAĺ RESPONSABILIDADĺ FISCALĺ como uno de los valores sobre los que se organiza la convivencia democrática.

oĺ

#ONOCERĺLOSĺARGUMENTOSĺTEÊRICO PR¸CTIcos de la función social del tributo y la vigilancia del gasto público.

oĺ

0RODUCIRĺMATERIALESĺACADÀMICOSĺPROPIOSĺ de Cultura Tributaria.

oĺ

#OMPRENDERĺ Yĺ ADAPTARSEĺ Aĺ LOSĺ NUEVOSĺ procesos del aprendizaje mediado por tecnologías de la comunicación y la información.

oĺ

,OGRARĺ ELĺ USOĺ ÊPTIMOĺ DEĺ LAĺ PLATAFORMAĺ moodle y las herramientas que ofrece.

oĺ

3ENTARĺ LASĺ BASESĺ PARAĺ LAĺ CONFORMACIÊNĺ de una red de referentes.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

2.4. Resultados esperados Al finalizar el primer año de aplicación se habrá obtenido lo siguiente: a.

Tres cursos implementados con participantes en el ámbito nacional.

b.

100% de los participantes objetivo capacitados (meta 90).

c.

Instructivo del curso con protocolos y estándares de calidad: elaborado.

d.

Manual de buenas prácticas y lecciones aprendidas: elaborado.

e.

Equipo de trabajo designado con un coordinador y tres tutores a tiempo parcial.

f.

Capacitación del equipo de trabajo: realizada.

g.

Buen manejo de la herramienta moodle: conseguido.

Al finalizar el curso los participantes estarán en capacidad de: 1.

Analizar temas de ciudadanía y tributación en el plano real.

2.

Valorar críticamente el Estado de Derecho haciendo énfasis en el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

3.

Argumentar sólidamente a favor de la función social del tributo y la vigilancia del gasto público.

4.

Planificar actividades significativas en su región para la comprensión de los beneficios de la tributación y la participación ciudadana.

5.

Proponer material didáctico para las actividades de Cultura Tributaria.

6.

Comprender la potencialidad del trabajo colaborativo para el logro de un mismo objetivo nacional.

Gestión de la formación virtual en cultura tributaria

otorgado, la reconstrucción de sus actuales esquemas motivacionales, la interacción con sus pares para que todos aprendan de todos porque cada quien viene con una gran riqueza y diversidad proveniente de la cultura de sus propias regiones y siguiendo la línea del constructivismo de herencia vigotskiana en la cual los “instrumentos y dispositivos” socioculturales se convierten en los factores formadores del desarrollo2.

2.5. Aspectos operativos 2 3

VIGOTSKY, L., El desarrollo de los procesos psicológico superiores, Grijalbo, México, 1988. BIXIO, Cecilia, Enseñar a aprender: construir un espacio colectivo de enseñanza-aprendizaje, Homo Sapiens Ediciones, Rosario, 1998.

El Instituto de Administración Tributaria y Aduanera de la SUNAT cuenta con coordinadores que se encargan de organizar los cur-

159

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

sos presenciales en su totalidad (inscripción, silabus, impresión de materiales, aulas, horarios, seguimiento de alumnos, elaboración de exámenes, notas), docentes (pedagogos o no) de planta que se encargan de los diversos cursos presenciales dependiendo de su especialidad y docentes de apoyo (diversas profesiones) que trabajan en las distintas áreas de la institución. En este grupo, además, está el equipo de Cultura Tributaria que desarrolla desde hace varios años actividades destinadas a generar conciencia tributaria en niños, docentes de educación básica regular y jóvenes universitarios, todo de manera presencial. Es necesario indicar también que un importante grupo del personal del IATA ha llevado la Especialización en Entornos virtuales de Aprendizaje de la OEI. 2.5.1.

2.5.2.

Equipo responsable

Estamos en capacidad de solicitar que el equipo responsable del curso tenga los siguientes requisitos mínimos: Equipo

Requisitos

Experiencia en coordinación de cursos presenciales. 1 coordinador Especialización en Entornos Virtuales de Aprendizaje. 1 tutor

Experiencia en la enseñanza de Cultura Tributaria. Especialización en Entornos Virtuales de Aprendizaje.

1 tutor

Experiencia en la enseñanza de Cultura Tributaria. Especialización en Cursos Virtuales (OEI u otro).

1 tutor

Experiencia en la enseñanza de Cultura Tributaria.

2.5.3.

Duración

1

Para el primer año se planificarán 3 cursos de 3 meses con 30 participantes cada uno, uno a continuación del otro, con un coordinador y un tutor responsable.

Talleres de capacitación y desarrollo Taller de actualización en manejo de la herramienta moodle.

2

Taller de gestión de aspectos comunicacionales.

3

Taller de elaboración de criterios, protocolos y estándares de calidad.

4

Taller de elaboración de material didáctico.

Carmen Vargas Verástegui

Los tres tutores recibirán la misma capacitación y estarán en capacidad de llevar la tutoría de cada curso de manera homogénea. Durante este primer año, cada tutor será responsable de un curso y recibirá el apoyo de los otros dos tutores para que, juntos, afronten el desarrollo y elaboren el manual de lecciones aprendidas y buenas prácticas.

160

2.5.4.

Materiales didácticos y tecnológicos digitales

Se tiene previstos los siguientes materiales y las tecnologías pensados para promover el aprendizaje significativo: Unidades

Materiales didácticos

Tecnologías digitales

Unidad 1: Ciudadanía y Estado

Clase Virtual 1: Clase Virtual 2 Clase Virtual 3 Unidad Didáctica 1 e-book: Libro de Cultura Tributaria Lectura complementaria 1 Lectura complementaria 2 Lectura complementaria 3

Video de presentación Slide Share Presupuesto Nacional Sitio: Presupuesto Público Ministerio Economía Presentación individual en slide share fuentes de financiamiento

Unidad 2: Realidad Nacional

Clase Virtual 1 Clase Virtual 2 Unidad Didáctica 2 Lectura complementaria 4 Lectura complementaria 5

Video “Impuestos no pago” Foro: Investigación de brechas en su región y foro de compartir hallazgos

Unidad 3: Gasto Público

Clase Virtual 1 Clase Virtual 2 Unidad Didáctica 3 Lectura complementaria 6 Lectura complementaria 7

Glosario colaborativo Consulta amigable ejecución presupuestal Análisis individual “¿En qué se gasta?

Materiales didácticos

Tecnologías digitales

Unidad 4: Conciencia Tributaria

Clase Virtual 1 Clase Virtual 2 Unidad Didáctica 4 Lectura complementaria 8

Slide Share “Índice de CT de los peruanos” Sitio: Barómetro Fiscal Latinoamericano Foro: ICT en mi región, principales factores.

Unidad 5: Educación Fiscal

Clase Virtual 1 Clase Virtual 2 Clase Virtual 3 Unidad Didáctica 5 Lectura complementaria 9 Lectura complementaria 10

Slide Share “Educación Fiscal en AL” Video Programa Cultura Tributaria Sitio: Portal de Educación Fiscal Eurosocial Wiki colaborativa regional por grupos con propuesta de acción

2.5.5.

Responsabilidades principales

Equipo

Responsabilidades

Coordinador

Organización de la capacitación. Inscripción de alumnos. Seguimiento de alumnos (regularidad). Funcionamiento de la plataforma (en coordinación con el Administrador de la plataforma) . Seguimiento de los tutores. Registro y publicación de notas.

Tutores

Elaborar clases virtuales. Elaborar material didáctico. Indicar el material complementario Elaborar o gestionar los recursos TIC Gestionar las herramientas colaborativas (foros, wikis) Realizar seguimiento de los alumnos Realizar evaluación de los alumnos

2.6. Etapas y responsabilidades 2.6.1.

Primera etapa Tareas

cronograma Mes 1

Coordinador

Designación de responsables

Mes 2

Jefatura

Requerimiento de capacitación

Mes 2

Coordinador

Contratación de capacitación plataforma

Mes 2

Coord. Admin.

Contratación de capacitación e-learning

Mes 2

Coord. Admin.

Capacitación de responsables

2.6.2.

Mes 2 y 3

Tareas

Responsable

Mes 6

Tutores

Subida de materiales a la plataforma

Mes 7

Tutor responsable

2.6.3.

Coordinador

Tareas Inscripción de alumnos

Tareas

Fecha

Responsable

Taller de gestión de aspectos comunicacionales

Mes 3 y 4

Equipo e, equipo curso

Taller de elaboración de criterios, protocolos y estándares de calidad.

Mes 4

Equipo e, equipo curso

Taller de elaboración de material didáctico

Mes 4 y 5

Equipo e, equipo curso

Elaboración de material didáctico

Mes 5 y 6

Tutores

Revisión comunicacional y diseño gráfico

Mes 6

Equipo e

Elaboración de recursos tecnológicos

Mes 5 y 6

Equipo e, equipo curso

Mes 6

Equipo curso

Elaboración de guía didáctica

Fecha

Responsable

Mes 7

Coordinador

Clases semanales

Mes 8, 9 y 10

Tutor responsable

Seguimiento y respuesta a alumnos

Mes 8, 9 y 10

Tutor responsable

Actividades de aprendizaje

Mes 8, 9 y 10

Tutor responsable

Evaluación

Mes 8, 9 y 10

Tutor responsable

Seguimiento a tutores

Mes 8, 9 y 10

Coordinador

Seguimiento a regularidad de alumnos

Mes 8, 9 y 10

Coordinador

Funcionamiento de la plataforma

Mes 8, 9 y 10

Administrador – Coord.

2.7. Evaluación y seguimiento La evaluación y el seguimiento tendrán particular importancia en la implementación del Curso de Cultura Tributaria por cuatro motivos: a.

Es la primera vez que se dictará el curso y sus resultados positivos impactarán directamente en las acciones de mejora asociadas a un objetivo estratégico institucional.

b.

El IATA se encuentra en su primer año de diseño y lanzamiento de los cursos virtuales que tiene planificados como parte de las metas del 2012-2013, con lo cual todos los criterios, lineamientos y protocolos son nuevos y deben ser probados en la práctica.

c.

Los profesionales del equipo e-learning que son los responsables de llevar adelante la educación virtual del IATA, como en todo proceso, deben ajustar sus competencias y experiencia a los nuevos requerimientos.

Segunda etapa

Organización del curso

Tercera etapa

Implementación del curso

Responsable

Presentación de Proyecto

Ejecución de la Capacitación

Fecha

Elaboración de clases virtuales

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Gestión de la formación virtual en cultura tributaria

Unidades

161

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

d.

Los profesionales que imparten Cultura Tributaria, que serán tutores, tienen estudios en educación a distancia pero no necesariamente han implementado un curso virtual.

2.7.1.

1.

Evaluación

Se establecerán tres momentos de evaluación del proyecto: inicial, de desarrollo y final, cada uno de los cuales tendrá los siguientes indicadores mínimos:

Carmen Vargas Verástegui 162

PROBLEMAS

ACCIONES CORRECTIVAS

Protocolo de aspectos comunicacionales para el desarrollo del curso.

o

Protocolos y estándares de calidad (Normas sobre las funciones de los profesores en la atención tutorial, ayuda a los alumnos, homogenización del diseño de los materiales etc.).

o

Guía didáctica de orientación al alumno.

o

Capacitación del equipo en el diseño de materiales, contenidos y formatos así como en el uso de la plataforma.

o

Contenidos reutilizables organizados de acuerdo al modelo pedagógico del proyecto.

a.

o

Eficacia y utilidad de las tutorías y dificultades para llevarlas a cabo.

El uso de la plataforma (accesos, dificultades).

o

Grado de interactividad e interacción con el uso de los medios tecnológicos elegidos de acuerdo a la fundamentación pedagógica.

b.

El material didáctico (claridad, didáctica, contenidos y su realidad).

o

Soporte tecnológico necesario y suficiente para alumnos y tutores.

c.

o

Seguimiento sistematizado del desempeño de tutores y docentes.

La carga horaria (cantidad de horas que le dedican, dificultades personales, etc.).

o

Tasa de éxito (porcentaje de alumnos aprobados sobre el total de alumnos que finalizaron el curso).

d.

o

Tasa de abandono (porcentaje de alumnos que se retiraron del curso sobre los que iniciaron) y sus causas.

La relación con el tutor (comunicación, respuesta oportuna y amigable etc.).

e.

Otros, que los alumnos planteen.

o

Manual de buenas prácticas y lecciones aprendidas.

Desarrollo

2.7.2.

ACCIONES PREVENTIVAS

o

Indicadores

Inicial

Final

RIESGOS

Cuatro videoconferencias con todo el equipo y los alumnos de todo el país. Se establecerá el cronograma y horarios desde el inicio del curso, así como los permisos y accesos necesarios en todas las sedes donde haya alumnos matriculados. Estas videoconferencias tienen como objetivo recoger las opiniones de los alumnos respecto a los siguientes aspectos:

Etapa

2.

Una reunión presencial semanal con todo el equipo para recoger sucesos en la plataforma, avance, asistencia, respuesta, pedidos de apoyo de los alumnos, etc. Se establecerán acciones preventivas o correctivas. Se utilizará un formato que incluya fecha, nombre de los presentes y acuerdos tomados.

3.

El coordinador realizará un seguimiento permanente del trabajo de los tutores y del administrador de la plataforma de acuerdo a los parámetros establecidos en los protocolos del curso.

4.

El coordinador llevará un registro sistematizado de las reuniones semanales como de los resultados de las vídeoconferencias, que servirán de insumo para el informe final, las recomendaciones y el manual de lecciones aprendidas y buenas prácticas.

Seguimiento del primer curso

Es fundamental el seguimiento sistematizado, especialmente del primer curso de Cultura Tributaria, porque su implementación es una suerte de proyecto piloto sobre el cual realizarán acciones de mejora. Por ello, se ha planificado las siguientes acciones:

Gestión de la formación virtual en cultura tributaria

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

163

Carmen Vargas Verástegui

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

2.8. Conclusiones La formación de conciencia tributaria entra en una nueva etapa en nuestra institución. Sabemos, por el camino recorrido, que es una tarea ardua y de enormes dimensiones, que no podemos afrontarla solos sino que debemos unir esfuerzos, establecer alianzas, convencer a nuestros pares que la conciencia tributaria, mejor dicho aún, la conciencia fiscal es el tema fundamental para el desarrollo del Perú, porque todos los sueños de desarrollo y justicia social (educación, salud, infraestructura, seguridad, etc.) dependen de que el Estado cuente con los recursos necesarios y de que estos recursos sean correctamente aplicados, que la tributación es tarea de todos y que si trabajamos en conjunto podemos lograr mejores resultados. Para lograr esto, tenemos que empezar por casa. Tenemos en la SUNAT excelentes profesionales, cada quien en su campo, a los cuales hay que reforzarles el sentimiento de pertenencia, de compromiso, de orgullo por trabajar en una institución pública fundamental para lograr equidad, equilibrio y avance en nuestro país. En ese camino, debemos formar también su conciencia, sus actitudes, su conocimiento respecto al sentido de la tributación, con los argumentos y sustento necesario para lograr que se conviertan en réplicas de la valoración positiva de nuestra función recaudadora y valiosos exponentes de la diseminación del mensaje ante todo público. Esta propuesta pretende iniciar ese camino, aprovechar todo el potencial que la tecnología nos brinda y continuar con la creación de una red para generar un espacio de encuentro y colaboración para la reflexión, discusión y construcción de una ciudadanía fiscal

en nuestro país, que contribuya al reconocimiento y valoración de la tributación, sus prácticas, procesos y aprendizajes. III.

BIBLIOGRAFÍA

B IXIO, Cecilia, Enseñar a aprender: construir un espacio colectivo de enseñanza-aprendizaje, Homo Sapiens Ediciones, Rosario, 1998. D ÍAZ R IVILLAS, Borja y FERNÁNDEZ P ÉREZ, Ángeles, Educación fiscal y cohesión social: experiencias de América Latina, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2010. INSTITUTO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y ADUASUNAT. Cultura tributaria, Instituto de Administración Tributaria y Aduanera / SUNAT, Lima, 2010.

NERA ,

MEF, “Consulta amigable”. Ver en: (consultado el 12 de noviembre 2012). MEF, Presupuesto público. Ver en (consultado el 12 de noviembre 2012). SUNAT, Encuesta Nacional de Hogares sobre Conciencia Tributaria, SUNAT, Lima 2009. SUNAT, Plan estratégico 2012-2016. Ver en: (consultado el 12 de noviembre de 2012). V IGOTSKY, L., El desarrollo de los procesos psicológico superiores, Grijalbo, México, 1988.

ANEXO 1 Contenidos del Curso Virtual de Cultura Tributaria Unidades

Contenidos

Tiempos (total: 3 meses)

oĺ ,AĺCIUDADANÄA Unidad 1: Ciudadanía y Eestado

oĺ %STADOĺTIPO ĺROLES oĺ "IENESĺYĺSERVICIOSĺP0ÑBLICOS

3 semanas

oĺ 0RESUPUESTOĺ.ACIONAL Fuentes de financiamiento oĺ "RECHASĺ#IUDADANAS Unidad 2: Realidad Nacional

164

oĺ ¤NDICEĺDEĺ$ESARROLLOĺ(UMANO oĺ #ORRUPCIÊN oĺ %VASIÊNĺYĺCONTRABANDO

2 semanas

Unidades

Contenidos

Tiempos (total: 3 meses)

oĺ 3ISTEMAĺ.ACIONALĺDEĺ#ONTROL Unidad 3: Gasto Público

oĺ 0ARTICIPACIÊNĺCIUDADANA MECANISMOĺDEĺVIGILANCIA oĺ 0RESUPUESTOĺ0ARTICIPATIVO

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

2 semanas

oĺ ,EYĺDEĺTRANSPARENCIAĺDELĺGASTO oĺ $IMENSIONESĺDEĺLAĺCONCIENCIAĺTRIBUTARIA Unidad 4: Conciencia Tributaria

oĺ ¤NDICEĺDEĺ#ONCIENCIAĺ4RIBUTARIAĺDEĺLOSĺPERUANOS

2 semanas

oĺ $EMANDASĺDEĺCOHESIÊNĺSOCIAL oĺ 0ROGRAMASĺDEĺEDUCACIÊNĺüSCALĺENĺ,ATINOAMÀRICA Unidad 5: Educación Fiscal

oĺ /BJETIVOSĺYĺ ĺESTRATEGIASĺDEĺIMPLANTACIÊN

3 semanas

oĺ 0ROGRAMAĺDEĺ#ULTURAĺ4RIBUTARIA 35.!4

ANEXO 2 Modelo de Clase Virtual

¡Hola a todos y todas! Bienvenidos a este primer curso de Cultura Tributaria que tanta falta hacía en nuestra institución y que, como bien se explican en los objetivos detallados en la Guía Didáctica, pretende poner en nuestras manos y mentes, herramientas para enfrentarnos día a día a todos los espacios que nos esperan en nuestro accionar como expositores, monitores y coordinadores de las diversas actividades planificadas de Cultura Tributaria. Pero también en nuestra vida diaria, porque todos tenemos ámbitos de influencia, familiares, amicales, vecinales y debemos tener los argumentos suficientes para responder con seguridad ante planteamientos negativos al pago de impuestos, para poder aclarar conceptos, desterrar creencias equivocadas e informar de manera sencilla.

manentemente en contacto con nuestros públicos, niños, profesores, estudiantes, comerciantes, cumplimos un papel estratégico para trasmitir ideas, valores y conocimientos que contribuyan a cambiar comportamientos hacia la responsabilidad fiscal. ¿Tremendo desafío verdad? Lo sabemos, pero ante la magnitud de la tarea también está la convicción como peruanos y funcionarios públicos de la importancia de la tributación para el desarrollo económico del país en el que queremos vivir. ¡En nuestras manos está la oportunidad de contribuir! ¡De generar cambios! Entonces… empecemos! Primeramente miremos este breve video, un extracto de una antigua película argentina Mercado de Abasto: (www.youtube.com/ watch?v=RQAGHVg-NeE):

Gestión de la formación virtual en cultura tributaria

Clase 1 – Espacios comunes pero… ¿desiguales?

El gran reto Tenemos una misión institucional que todos conocemos “formar conciencia tributaria en la ciudadanía” y dado que estamos per-

Como verán, el rechazo al pago de impuestos y la evasión tributaria no es cosa de épocas ni de determinados países; se ha dado a

165

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

lo largo de todas las civilizaciones, tiempos actuales y pasados. La actitud del comerciante del video ejemplifica, en mayor o menor medida, los comportamientos respecto a la tributación que encontramos en nuestra población en diversas modalidades y esto se da por diversos factores que iremos explicando a lo largo del curso, pero principalmente porque hay un divorcio marcado entre los tributos y los servicios públicos. En el día a día de nuestros conciudadanos no hay una relación explícita entre su aporte y el retorno que el Estado brinda para el bienestar común. Por lo tanto, en esta primera clase abordaremos la relación Estado-Sociedad, ese fabuloso espacio común que hemos creado para organizar nuestra vida en comunidad y sus implicancias en la garantía de un Estado democrático en el que convergen amablemente los deberes y los derechos.

Carmen Vargas Verástegui

Los seres humanos somos seres sociales. Desde los tiempos más remotos necesitamos agruparnos, vivir en sociedad. Cada uno de nosotros es, ahora, miembro de varios grupos sociales; lo más típico es la familia, que vive en una comunidad de vecinos y, que está asentada en un distrito, que a su vez forma parte de una Región, que pertenece a un Estado, en este caso al Estado peruano. Cada uno de estos grupos establece unas normas que regulan la convivencia.

166

Esas normas provienen de acuerdos que hemos ido creando para evitar conflictos, necesarios para establecer límites de los derechos y deberes para con el grupo al que pertenecemos. Por ello creamos al Estado, para que organice nuestros asuntos comunes, creamos las instituciones y elegimos a nuestros representantes. Pero a medida que los grupos se hicieron más grandes, se volvieron más complejos y, de pronto, nos encontramos con una suerte de ver a los ciudadanos enfrentados al Estado, nos volvimos críticos de su accionar y disgustados de sus procedimientos y normas. Miramos al Estado como un ente disociado de los ciudadanos y nos convertimos en la “oposición”. ¿En qué momento pasó esto? ¿Cuál es nuestra responsabilidad en esta situación? Si la teoría nos dice que la ciudadanía es una comunidad de individuos con derechos garantizados por el Estado y con responsabilidades hacia la comunidad política de la que forman parte, entonces, conviene revisar los conceptos de socialización, Estado de Derecho y las diferencias entre Estado Premoderno y Moderno, que encontrarán en la Unidad 1. Leerán ahí, cómo se va formando el concepto de ciudadanía, que tiene como requisitos el reconocimiento de nuestros derechos, la pertenencia a una misma comunidad y el trato igual mediante las mismas leyes y las mismas reglas de juego. Pero… reflexionemos un poco…. ¿esto en verdad se cumple? La gran paradoja

Fuente: Catarsis y Harakiri blogspot

Fuente: Cultura tributaria, IATA, Lima, 2010.

“El Perú es un mendigo sentado en un banco de oro” es una frase que le atribuyen al sabio íitalo-peruano Antonio Raymondi y que, aplicada al contexto actual, significa que a pesar de la diversidad, de la riqueza natural que tenemos y del crecimiento económico de los últimos años, no alcanzamos el desarrollo necesario para cerrar las innumerables

brechas ciudadanas que existen en nuestro país y que responde en negativo a la pregunta que cerraba el párrafo anterior. Somos uno de los países en América Latina con las tasas más altas de ausentismo escolar en zo-

nas rurales y, pobreza extrema, entre otros indicadores que solo nos hablan de una gran desigualdad. Fíjense, por ejemplo, en la tabla de abajo con nuestros índices de analfabetismo y primaria incompleta.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Ciudadanía social en América Latina Consolidado de las variables de educación Países

Tasa de analfabetismo entre la población de 15 años a más

Tasa de analfabetismo femenino entre la población de 15 años a más

Porcentaje de la población de 15 años a más con primaria incompleta o menos

Argentina

2,61

2,59

17,90

Brasil

11,80

11,70

31,50

Chile

4,21

4,24

13,60

Bolivia

13,28

19,35

45,83

Colombia

9,60

9,30

25,30

Ecuador

9,00

10,30

33,20

Perú

8,10

12,00

19,90

Venezuela

6,40

6,60

--

México

9,45

11,30

22,09

Fuente: CEPAL, Cuadernos estadísticos, 2011.

Por ello y como parte de esta primera clase, realizarán una pequeña investigación sobre brechas sociales en nuestro país. Asignaciones de esta clase oĺ

/BLIGATORIOĺDESCARGARĺYĺLEERĺLA Unidad 1 de la materia.

oĺ

/PCIONALĺ ,EERĺ ELĺ CAPÄTULOĺ ĺ DELĺ Libro de Cultura Tributaria.

oĺ

!CTIVIDADĺ 2EALIZARĺ UNAĺ INVESTIGACIÊNĺ sobre "Brechas sociales en el Perú".

oĺ

)NGRESARĺENĺel foro y compartir.

Para la actividad, realizarán una investigación individual de brechas sociales en nuestro país, elegirán una sobre la que encuentren datos (cifras) actuales y la compartirán en el foro, con una breve opinión del hallazgo. La participación es obligatoria y se evaluará la pertinencia de la información que, de manera colaborativa, ayude a todos los participantes a descubrir las desigualdades en nuestro país. Fecha límite El foro estará abierto a partir del 5 de mayo por tres semanas. Primero, lean las lecturas para que tengan la base conceptual suficiente a fin depara hacer las búsquedas y también opinar con más seguridad. Nos encontramos en el foro!

Gestión de la formación virtual en cultura tributaria

Queridos compañeros, para hablar con convicción de nuestro país, de cuáles son los caminos que debemos tomar los ciudadanos para construir un país mejor, no solo podemos quedarnos con la teoría, es imprescindible conocer la realidad. Esa realidad que está más allá de nuestra propia existencia con un sueldo seguro y depositado en el banco cada mes. Esas realidades que desconocemos y que nos servirán de argumento para conversar luego de los costos de la convivencia civilizada.

167

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA AL SERVICIO DEL CONTRIBUYENTE Carmen Zegarra Cerna*

Sumario: I. Introducción. II. La Administración Tributaria y el servicio al contribuyente. III. La SUNAT y el servicio al contribuyente. IV. Apreciaciones finales. V. Referencias.

INTRODUCCIÓN

En los albores de la tributación la noción de servicio al contribuyente resultó seguramente impensable, considerando en principio que, la figura del “Fisco” sobre el cual subyace la potestad tributaria se encontraba blindada al extremo, y la idea de tributar era propugnada únicamente como una obligación de carácter coercitiva. Dicha concepción con el devenir del tiempo, ha sufrido una serie de cambios e innovaciones con la finalidad de permitir al Fisco obtener los recursos dinerarios necesarios para el cumplimiento de sus objetivos. Queda claro que dicho cambio en el camino ha estado sujeto a marchas y contramarchas puesto que en principio el propio Fisco ha tenido que comprender que la tarea de cobrar impuestos únicamente a través de mecanismos coercitivos resultaba desgastante y se requería de algo más que la coacción para que los ciudadanos aceptaran las cargas impositivas que se les imponían. Tímidamente la noción de servicio al contribuyente se ha ido abriendo paso y no solo por propia iniciativa del Fisco sino por la actitud de los ciudadanos que conscientes y conocedores de sus derechos han ido exigiendo de aquel algo más que coerción. * 1

En la actualidad no se concibe la recaudación de tributos sin un servicio de atención al contribuyente, y si bien es cierto no todas las Administraciones Tributarias ofrecen y se encuentran además en la capacidad de brindar los mismos servicios, sí existe un nivel mínimo de ellos puestos a disposición de aquellos. Las Administraciones Tributarias deben ser conscientes que el contribuyente no puede ser considerado únicamente como “deudor tributario” sino más bien como un aliado fundamental, sin cuyo concurso, pensar en alcanzar las metas de recaudación podría resultar una tarea doblemente complicada. Lo antes dicho, ciertamente no debe ser entendido como una renuncia a las acciones de control y fiscalización por parte del Fisco a través de sus Administraciones Tributarias y, de ser necesario llegar a utilizar los mecanismos de cobranza coactiva que las normas tributarias, en nuestro caso, las recogidas en el Código Tributario le son permitidas. Al respecto, J. Amando Robles Robles1 ha señalado en relación al rol de la Administración Tributaria lo siguiente: “En fin, la administración tributaria con sus funciones de información, control, recaudación y gestión, debe ser la agencia al

Jefa de la División de Ejecución Académica del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera (IATA). Exposición hecha el 10 de mayo 2002 en la sede de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), en la Mesa Redonda sobre Cultura Tributaria.

La administración tributaria al servicio del contribuyente

I.

169

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

servicio de la nueva cultura 2, correspondiéndole como agencia encarnarla emblemáticamente. Es, antes que nada, una agencia de servicio al contribuyente en la relación fiscal de este con el Estado y de servicio al Estado en su relación fiscal con el contribuyente. En una sociedad proyecto, en un Estado y en un sistema tributario que el contribuyente siente como propios, porque se siente actor en forma plena, la administración tributaria debe partir de la convicción, y operar en base a ella, de que el contribuyente quiere pagar voluntariamente los impuestos”. Como un ejemplo de lo expresado podemos citar a la experiencia mexicana a través de su Proyecto de Modernización e Integración de los Sistemas Informáticos de su Servicio de Administración Tributaria, en el cual se consideró que la Administración Tributaria debía estar en posibilidad de:

Carmen Zegarra Cerna

Mejorar los servicios institucionales otorgados al contribuyente, facilitando mediante el uso de medios electrónicos la atención a sus demandas en materia de información, asesoría, trámites y consultas.

170

oĺ

!PLICARĺ MÀTODOSĺ Yĺ SISTEMASĺ EFECTIVOSĺ para incrementar los ingresos tributarios, controlar el cumplimiento impositivo y reducir la evasión fiscal.

oĺ

)NCREMENTARĺ SUĺ EFICIENCIAĺ Yĺ EFICACIA ĺ Aĺ través de la adecuada asignación de los recursos, la interrelación de los procesos y la integración de sus sistemas informáticos.

oĺ

)NTEGRARĺ UNĺ SISTEMAĺ ÑNICOĺ DEĺ INFORMAción que le permita, mediante una operación ágil y dinámica, dar soporte a los diferentes niveles de la organización (operativo, táctico y estratégico).

oĺ

!PLICARĺ MÀTODOSĺ Yĺ SISTEMASĺ EFECTIVOSĺ para incrementar los ingresos tributarios, controlar el cumplimiento impositivo y reducir la evasión fiscal.

oĺ

)NCREMENTARĺ SUĺ EFICIENCIAĺ Yĺ EFICACIA ĺ Aĺ través de la adecuada asignación de los recursos, la interrelación de los procesos y la integración de sus sistemas informáticos.

oĺ

)NTEGRARĺ UNĺ SISTEMAĺ ÑNICOĺ DEĺ INFORMAción que le permita, mediante una operación ágil y dinámica, dar soporte a

2

El resaltado es nuestro.

los diferentes niveles de la organización (operativo, táctico y estratégico). En ese sentido es que considero que la Administración Tributaria debe estar al servicio del contribuyente, lo cual no solo implica ofrecerlo, sino que es preciso que aquel se brinde por un motivo sustancial “facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias”, para que a los contribuyentes les resulte más atractivo y menos “complicado” el cumplimiento y pago de sus obligaciones tributarias y a su vez, al Fisco le sea menos complicada la recaudación. De tal forma, la Administración Tributaria estará en capacidad de destinar sus recursos humanos y materiales a la generación de mecanismos más efectivos y modernos para continuar mejorando los servicios otorgados al contribuyente. II.

LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y EL SERVICIO AL CONTRIBUYENTE

Centrando nuestra atención en el ámbito tributario, sabemos que al Estado le asiste la potestad de establecer la Política Tributaria Nacional, y por ende definir y estructurar el Sistema Tributario Nacional, el cual debe ser justo y equitativo, en aras de facilitar al máximo el cumplimiento voluntario masivo de los contribuyentes. Sin embargo, la labor del Estado no puede quedar en la dación de las normas tributarias, puesto que con ello no facilita el cumplimiento tributario. Es a la Administración Tributaria de cada país que le compete trabajar para mejorar dicha facilitación, y es que el contribuyente tiene que ser considerado como la piedra angular que con su aporte y solidaridad permitan al Fisco obtener los recursos dinerarios requeridos para atender las necesidades de aquellos sectores menos favorecidos social y económicamente. Si consideramos entonces, la trascendencia de la figura del contribuyente, las decisiones institucionales que se adopten en esta materia deben estar acordes con la magnitud de lo que el propio Fisco espera de sus ciudadanos. Siendo esto así, corresponde a la Administración Tributaria no escatimar en inversión para optimizar el servicio a los contribuyentes. Siendo esto así, a las Administraciones Tributarias les corresponde mirar al contribuyente

Es importante entonces que, las Administraciones Tributarias realicen una labor de “estudio de mercado” importante a efectos de establecer cuáles son esas necesidades que los contribuyentes esperan sean atendidas a fin de sentir que el cumplimiento de sus obligaciones tributarias es tarea sencilla, y posteriormente otras acciones que tengan por finalidad publicitar y difundir los servicios que se vayan poniendo a disposición de aquellos. Es en ese sentido que, en la Conferencia Técnica “La Administración Tributaria al Servicio del Ciudadano”3 se precisó lo siguiente: “No solo desde la ley se puede conseguir que los contribuyentes cumplan correcta y voluntariamente con sus obligaciones fiscales. Las medidas no formativas, traducidas en un aumento de los servicios y las facilidades hacia los contribuyentes, colaboran decididamente a la consecución de ese objetivo. los servicios y las facilidades no son sino el resultado de una nueva organización administrativa, con una nueva orientación, con una nueva cultura que contempla al contribuyente como un cliente, al que el cumplimiento íntegro de sus obligaciones se le debe hacer lo menos gravoso posible”. En línea con lo citado, como contraparte a cada ciudadano le corresponde una actitud responsable hacia sus conciudadanos y el país, para lo cual debe comprender que todos estamos llamados a contribuir (el llamado deber de contribuir) con el desarrollo del país en el cual vivimos, siendo indispensable el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. El Estado delega en las “Administraciones Tributarias” la labor de recaudación de los tributos, así como el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias, en tal sentido, siendo ellas las que se encuentran en 3

Realizada en Sevilla, España, en el año 2001, organizada por el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y el Ministerio de Hacienda de España.

directo y constante contacto con los contribuyentes, son las llamadas a convertirse en “Administraciones al servicio de los contribuyentes”.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Justamente, corresponde a las Administraciones Tributarias desarrollar las estrategias necesarias a efectos de establecer los canales y medios necesarios para brindar un servicio eficaz y eficiente, el cual contribuirá en la gran tarea de lograr el cumplimiento tributario de los contribuyentes. Lo expresado nos lleva a concluir en que el cliente4 de la Administración Tributaria, el contribuyente , espera una atención personal, eficaz y un servicio de calidad que satisfaga sus expectativas, ya sea que acuda a las oficinas de la Administración Tributaria, por ejemplo, a solicitar una orientación o a presentar un recurso de reclamación. A nivel de la comunidad latinoamericana, se ha trabajado en este tema, observándose que al igual que en el caso peruano el “Servicio al Contribuyente” se ha constituido en uno de los pilares de la labor desarrollada por las Administraciones Tributarias. Por ejemplo, puede citarse la experiencia chilena, cuya Administración Tributaria (Servicio de Impuestos Internos) adoptó como algunos de sus objetivos estratégicos, los siguientes: oĺ

0ROFUNDIZARĺ LAĺ EXCELENCIAĺ DEĺ LOSĺ RECURsos humanos.

oĺ

0ROFUNDIZARĺ LAĺ MODERNIZACIÊNĺ CONTInua del Servicio de Impuestos Internos, haciendo uso intensivo de las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones.

Y como principios y valores asumieron, entre otros: oĺ

#OMPROMISOĺCONĺELĺCONTRIBUYENTE

oĺ

!TENCIÊNĺDEĺCALIDAD ĺSINĺDISCRIMINACIÊNĺ y transparente.

oĺ

"RINDARĺEDUCACIÊNĺTRIBUTARIAĺPARAĺCREARĺ una conciencia de cumplimiento tributario como un bien social.

Podemos citar también, nuevamente, la experiencia mexicana, cuyo Servicio de Administración Tributaria (SAT) celebró hace al4

Este enfoque supone una visión de la Administración frente al contribuyente que guarde correspondencia con la relación empresa-cliente.

La administración tributaria al servicio del contribuyente

como a un “cliente” y pensar en estrategias y mecanismos eficaces e innovadores que “fidelicen” a estos, y que los conviertan en usuarios cautivos de sus servicios y, que se sientan motivados a ser parte de la tarea de contribuir al crecimiento social y económico sostenido de cada país.

171

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

gunos años, un contrato con la Compañía People Soft, Inc., a fin de modernizar sus servicios. Con esta innovación en los servicios, la Administración Tributaria Mexicana apuntó a que finalizado el proyecto, entre otras cosas, los contribuyentes pudieran: oĺ

!CCEDERĺAĺUNĺPORTALĺINSTITUCIONAL ĺENĺELĺ cual cualquier contribuyente pudiera de manera, sencilla y muy simplificada, conocer como cumplir con sus obligaciones fiscales.

oĺ

!CCEDERĺAĺVARIOSĺSERVICIOSĺENĺLÄNEAĺAĺTRAvés del portal del SAT, y tener contacto directo con el SAT por medio de múltiples canales, como la web, teléfono y correo electrónico, para administrar autorizaciones, asesorías y quejas.

Ahora bien, el servicio tiene que ser brindado en cada área de la Administración Tributaria a los contribuyentes en cada oportunidad y escenario en los cuales los funcionarios entren en contacto con aquellos. Es decir, no es solo la sección de Servicios al Contribuyente 5 la llamada a brindar una atención de calidad que coadyuve a facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Carmen Zegarra Cerna

Al respecto, la Dirección General de Impuestos (DGI) de Nicaragua al iniciar su trabajo para instaurar una visión orientada al Servicio al Contribuyente consideró que: “El personal de la Administración Tributaria sea del área de Fiscalización (Auditoría) o de cualquier otra dependencia, debe hacer un papel muy profesional que además de detectar cuál es el problema en una empresa, a su vez se convierta en un asesor del contribuyente. En esta relación profesional y técnica, el empleado de la Administración Tributaria debe explicar al contribuyente por dónde estriban las dificultades en la parte legal o contable por ejemplo, o bien la mala ubicación de las cuentas, de manera que no ejerza una función donde el contribuyente perciba que únicamente le llegan a medir las costillas. Que si el empleado de la Administración Tributaria actúa y se presenta al contribuyente como un profesional cuya asesoría le permitirá evitar problemas futuros más serios y le 5

172

Utilizo este término para referirme de manera general al área de servicios al contribuyente que tiene diversas denominaciones en cada Administración Tributaria.

deja no un reparo sino toda una actividad para mejorar sus controles y aplicación de las leyes y otros aspectos, solo de esa manera el trabajador del fisco será percibido como alguien que es socio de la empresa, que le importa la promoción y crecimiento de la misma y que no trata de ahogarla y este tratamiento no es ninguna flexibilidad, creo que haciendo presencia permanente permitirá que las ‘cosas no se nos vayan de la mano’. La cercanía del fisco con los contribuyentes con el fin de evitarles futuros problemas, darle seguimiento es fundamental porque ese nivel de proximidad, de sintonía, evitará por ejemplo que los retenedores se queden con el IVA, el cual es sagrado porque lo pagan los contribuyentes y debe ser reservado para entregarlo en el tiempo estipulado y no extemporáneamente”. En este contexto, las áreas de fiscalización, incluso las de cobranza coactiva tienen que estar preparadas para ofrecer un servicio que, en estos casos no está referido con el más clásico: la orientación tributaria, ante situaciones complejas permitan al contribuyente encontrar en un proceso de verificación o de auditoría tributaria o de embargo, opciones, soluciones y/o alternativas que dentro del marco de las normas vigentes les ayude a cumplir con sus obligaciones tributarias. El licenciado Francisco Mateo considera que “en el tratamiento de la temática del Servicio al Contribuyente existen corrientes disímiles en la concepción de la Administración Tributaria, en cuanto a considerar que sus funciones se enmarcan dentro de la noción gerencial de servicios, o de concebirla como un modelo gerencial de gestión unilateral, por el hecho de no mediar contraprestación directa de servicios atribuibles al contribuyente, (en el caso concreto de los impuestos que constituyen el grueso de las recaudaciones tributarias). El enfoque moderno de los tributaristas es enmarcar la gestión de la Administración Tributaria dentro de una función gerencial de servicios, que implique una orientación de carácter colaborativo con el contribuyente de inducción al cumplimiento voluntario de las obligaciones, mucho más que al ejercicio de acciones punitivas”6. 6

M ATEO, Francisco, “La noción de servicio en la actividad de

Así lo ha entendido, por citar un ejemplo, la Administración Tributaria de Suecia, la cual tiene por visión:

Ahora bien, nuestra norma sustantiva, el Código Tributario, establece como una de las obligaciones de la Administración Tributaria la de proporcionar orientación, información verbal, educación y asistencia al contribuyente8, encontrando esta su correlato en el derecho que le asiste a los administrados de tener un servicio eficiente de la Administración y facilidades necesarias para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, de conformidad con las normas vigentes9.

“Una sociedad donde todos estén dispuestos a poner de su parte” y para ello se centra en la buena voluntad de cumplir intentando hacer las cosas tan fácil como sea posible para que los contribuyentes cumplan con sus obligaciones y aprovechen sus derechos”7.

En concreto, el Código Tributario señala en su artículo 84º que:

En la misma línea la nueva declaración de misión del Servicio de Rentas Internas de los Estados Unidos es:

La SUNAT podrá desarrollar medidas administrativas para orientar al contribuyente sobre conductas elusivas perseguibles”.

m"RINDARĺAĺLOSĺCONTRIBUYENTESĺESTADOUNIDENses un servicio de alta calidad, ayudándoles a comprender y cumplir con sus responsabilidades tributarias, así como aplicar la ley a todos con integridad e imparcialidad”.

Es importante recalcar que en nuestro caso concreto, la SUNAT no solo está llamada a brindar orientación al contribuyente, entendida como la explicación del alcance y sentido de las normas y procedimientos, sino que también debe proporcionar “asistencia” al contribuyente, lo cual implica que funcionarios de la Administración estén capacitados para que puedan colaborar y ayudar a los contribuyentes, por ejemplo, a hacer uso de los programas de declaración telemática para efectos de cumplir con la obligación de presentar las declaraciones de impuestos.

En estos dos claros ejemplos queda evidenciado el hecho de que, el Servicio al Contribuyente es un engranaje de vital importancia en la actividad de la Administración Tributaria, y que se constituye en la primera función desempeñada visible para el contribuyente antes que la recaudación, la fiscalización, la sanción y el ejercicio coactivo de la cobranza de los adeudos tributarios. Al respecto, en la Resolución Técnica de la 46º Asamblea General del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), las Administraciones Tributarias de los países miembros y miembros asociados del CIAT han recomendado a las Administraciones Tributarias de sus países miembros trabajar en el mejoramiento de los servicios de asistencia al contribuyente.

7

la Administración Tributaria y su impacto en la relación fiscocontribuyente”, en AA.VV., Impacto del proceso de modernización en la Administración Tributaria (30ª Asamblea General del CIAT, Santo Domingo, 1996), Ministerio de Hacienda/Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1997. Extracto recogido de la ponencia presentada por la Administración Tributaria de Suecia: “Mecanismos para la medición de la calidad del servicio brindado al contribuyente y resultados obtenidos” (en CIAT, Mejorando el desempeño de la Administración Tributaria: control de la evasión y la asistencia de los contribuyentes, Santiago de Chile, 23 al 26 de abril de 2012, en el marco de la 46º Asamblea General del CIAT).

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

“La Administración Tributaria proporcionará orientación, información verbal, educación y asistencia al contribuyente.

Siendo que el actor fundamental del servicio al contribuyente es el funcionario de la Administración, resulta evidente que esta debe invertir en su capacitación y preparación a efectos que esté en la capacidad de “asistir y orientar” a los contribuyentes: es el factor humano el que siempre resultará el principal dentro de todo proceso”. III.

LA SUNAT Y EL SERVICIO AL CONTRIBUYENTE

Es a partir del año 2001 que la SUNAT desarrolló un nuevo concepto de servicio al contribuyente, para lo cual comenzó en forma paulatina a poner a disposición de los contribuyentes un nuevo concepto de atención a través de los Centros de Servicios al Contribuyente. 8 9

Artículo 84º del Código Tributario. Artículo 92º inciso p) del Código Tributario.

La administración tributaria al servicio del contribuyente

En definitiva, considero que el enfoque gerencial es el que se ajusta mejor a la función que toda Administración Tributaria desarrolla, siendo que esta debe lograr una alianza con el contribuyente a efectos que la facilitación para el cumplimiento que se brinde redunde en mayor recaudación.

173

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Antes de esa fecha, la SUNAT atendía a los contribuyentes en la antigua “Plaza SUNAT”, ubicada en el Centro Cívico de Lima, y si bien los funcionarios de la Administración brindaban orientación tributaria al contribuyente y también se realizaban los trámites para la obtención del Registro Único de Contribuyentes y autorización para la emisión de Comprobantes de Pago, las condiciones del servicio no eran las más óptimas, y no resultaban amigables para los contribuyentes, solo para mencionar un aspecto: debían realizarse largas colas para recibir atención. Del año 2001 hacia adelante, la SUNAT se ha comprometido con la tarea de brindar un servicio de calidad al contribuyente, y a partir de allí se ha desarrollado un nuevo modelo que busca hacer sentir al contribuyente que la SUNAT está más cerca del él, pero no únicamente para fiscalizarlo, controlarlo o sancionarlo, sino para orientarlo y facilitarle el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

Carmen Zegarra Cerna

La creación y puesta en marcha de los Centros de Servicios al Contribuyente reflejó la preocupación institucional por retribuir con una atención rápida y de calidad al contribuyente para que realice sus trámites, obtenga información puntual e inmediata sobre su situación tributaria, conozca las obligaciones que esto implica y reciba orientación tributaria.

174

Estas oficinas fueron concebidas de modo tal que se pueda brindar a los contribuyentes todos los servicios en un solo lugar, ya que hasta antes de su entrada en funcionamiento se brindaban de manera separada en diferentes oficinas de la SUNAT. A la fecha los contribuyentes pueden realizar una serie de trámites y procedimientos en los Centros de Servicios al Contribuyente. Dicho compromiso institucional se vio reflejado con la inclusión, dentro de la estructura organizacional de la SUNAT, a la Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente, la cual se encarga de diseñar y administrar los programas, procedimientos y acciones relativos a los servicios a los contribuyentes, responsables y usuarios del servicio aduanero; y tiene como misión facilitar al contribuyente el cumplimiento voluntario de sus obligaciones tributarias, a través de la implementación de productos y servicios de calidad proporcionados por personal altamente calificado y con vocación de servicio.

Es preciso mencionar que actualmente la misión y visión de la SUNAT incorporan el componente del servicio en forma directa: La misión de la SUNAT es “promover el cumplimiento tributario y aduanero mediante su facilitación, el fortalecimiento de la conciencia tributaria y la generación de riesgo; a través de la gestión de procesos integrados, el uso intensivo de tecnología y con un equipo humano comprometido, unificado y competente que brinde servicios de excelencia”. La visión de la SUNAT es “ser aliado de los contribuyentes y usuarios del comercio exterior para contribuir al desarrollo económico y a la inclusión social”. El Plan Institucional de la SUNAT para el periodo 2012 - 2016 ha incorporado como uno de sus objetivos el “brindar servicios de calidad para facilitar y fomentar el cumplimiento voluntario”, con lo cual la Administración Tributaria Peruana persigue: “Mejorar la competitividad del país facilitando y modernizando el comercio exterior que garantice una cadena logística ágil y segura en el despacho aduanero, reduciendo los costos de cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras, brindando servicios de óptima calidad hacia el ciudadano; así como modernizando y optimizando la cobertura de los canales de atención”. Ahora bien, es conveniente comentar que los servicios que se brindan al contribuyente, si bien es cierto, originalmente, tenían como única fuente el canal presencial, a la fecha el contribuyente cuenta con una gama más amplia que le permite optar por aquella que le resulte más accesible y práctica para su actividad: atención vía canal presencial, telefónico y virtual. Sin duda, a la par que la Administración Tributaria ha ido estableciendo mecanismos de control para el cumplimiento de las obligaciones tributarias también lo es que, ha tenido que desarrollar un conjunto de mecanismos que ayuden a facilitar al contribuyente justamente el cumplimiento de sus obligaciones tributarias: Así tenemos por ejemplo que, actualmente el contribuyente tiene la posibilidad de efectuar sus declaraciones mensuales de impuestos y el pago de los mismos a través de la opción de “Declaración y Pago” de la página web de la SUNAT.

En lo que respecta a mecanismos innovadores y facilitadores para el cumplimiento de obligaciones es de destacar la “Oficina Virtual” con la cual cuentan todos los contribuyentes para realizar transacciones vinculadas con su Registro Único de Contribuyentes, así como otros procedimientos relativos al quehacer tributario. Para ello se ha desarrollado y perfeccionado a lo largo del tiempo un sistema de acceso a dicha plataforma personalizado para cada contribuyente a través de lo que se conoce como la “Clave SOL” que consiste en un usuario y una clave individual que se entrega a cada contribuyente, ya sea persona natural y/o jurídica, al momento que efectúa su inscripción al Registro Único de Contribuyente (RUC). Refiriéndonos al canal de atención telefónica, es importante destacar que, igualmente dicho servicio entró en un proceso de reingeniería muy interesante, dado que originalmente los funcionarios de la Administración que brindaban dicha atención tenían como campo de acción un espacio limitado que no brindaba a aquellos las condiciones necesarias para poder desenvolverse como Orientadores Tributarios y/o Informáticos, tomando en cuenta el nivel de concentración que requieren, así como los niveles de estrés a los que están sujetos al encontrarse largos periodos de tiempo atendiendo llamadas telefónicas. A la fecha, la Central de Consultas se ha trasladado a la Sede de Santa Anita, en la cual tiene una amplia y moderna instalación que incluye, por ejemplo, ambientes para que los funcionarios puedan tomar un tiempo de descanso, indispensable en una labor que implica estar conectado al hilo telefónico durante toda la jornada laboral. Lo expresado nos lleva a la conclusión que nuestra Administración Tributaria se ha preocupado paulatinamente por mejorar las condiciones de trabajo de aquellos funcionarios que prestan el servicio al contribuyente, lo cual evidentemente redunda en una mejora de la percepción del servicio que se ofrece. No obstante ello, la Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente, conocedora de que todo servicio es perfectible y que la “fi-

delización” del contribuyente pasa por todo un proceso que, implica acompañar a su cliente, desde que este decide convertirse en un contribuyente hasta cuando deja de serlo en forma voluntaria, justamente trabaja arduamente a fin de poner a disposición de aquel: capital humano, así como herramientas, mecanismos y sistemas informáticos que le alivianen la carga al contribuyente, a efectos de lograr el compromiso por parte de ellos de contribuir en forma sostenida a lo largo de todo su ciclo de vida como contribuyente con el Fisco.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

A efectos de mejorar en la calidad del servicio que se brinda, la performance de cada Centro de Servicios al Contribuyente a nivel nacional y de la Central de Consultas está sujetas a un proceso de encuestas denominado “Contribuyente Incógnito”, el cual permite obtener una muestra de la calidad de atención recibida, del servicio en general, de la comodidad de la infraestructura, del comportamiento y presentación de los funcionarios, siendo aplicable en cinco momentos determinados del año. Dichas encuestas son realizadas por una entidad externa, con la finalidad que la observación, evaluación y valoración del servicio sea imparcial y que no quede atisbo alguno de que pudiera darse un sesgo parcializado y favorable al desempeño del área de Servicios al Contribuyente. Las variables que son evaluadas a través del Contribuyente Incógnito son: A ĺ

"LOQUEĺ$ESEMPEďO

B ĺ

"LOQUEĺ0RESENTACIÊNĺDELĺ0ERSONAL

C ĺ

"LOQUEĺ2APIDEZĺDEĺLAĺ!TENCIÊN

D ĺ

"LOQUEĺ)NFRAESTRUCTURA

De lo reseñado se colige que es una evaluación integral que toma en consideración tanto la performance propiamente dicha del funcionario y los elementos tales como los ambientes en los cuales se brindan los servicios y la percepción general que el contribuyente incógnito se lleva luego de evaluar los cuatro bloques antes mencionados. A continuación presentamos en forma ilustrativa cuáles son las variables que dentro de cada bloque son materia de evaluación10. 10

Tomado de la Primera Medición del Contribuyente Incógnito efectuada en el año 2012 (Fuente: Datum).

La administración tributaria al servicio del contribuyente

Siguiendo con el caso de las declaraciones mensuales, la Administración Tributaria ha puesto a disposición de los contribuyentes la opción de realizar el pago de sus deudas tributarias con cargo a sus cuentas que manTENGAĺENĺELĺ3ISTEMAĺ"ANCARIO

175

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

18

Atención e Interés MIRADA DE ATENCIÓN ¿El empleado mantiene la mirada de atención durante todo el p proceso?

ALERTA ¿El empleado se mantiene alerta y evita distraerse con otras actividades? Promedio 8.5

Carmen Zegarra Cerna

Promedio 8.2

176

2011

2011

Sí

INVITACIÓN A REALIZAR CONSULTA O TRÁMITE ¿El empleado invita al usuario a realizar su consulta o mensaje trámite con un mens saj a e cordial?

Sí

AMABILIDAD DURANTE LA ATENCIÓN ¿El empleado trata en forma ... al usuario durante la atención?

Promedio 8.2

Promedio 9.1 5.1

2011

2011

Amable

Sí

Total 100%

Medición Periódica de los Servicios Mediante Contribuyente Incognito

La administración tributaria al servicio del contribuyente

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

177

Carmen Zegarra Cerna

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

178

La administración tributaria al servicio del contribuyente

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

179

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

90.6%

95.7% 94.8%

95.5%

95.3%

94.6%

Sí

93.3%

82.5%

92.8%

90.2%

180

Sí

94.3%

89.9%

87.5%

92.0%

85.4%

88.3%

93.1%

Sí

Carmen Zegarra Cerna

96.2%

APRECIACIONES FINALES

Resulta innegable que los esfuerzos de nuestra Administración Tributaria por brindar un servicio de calidad, útil y atractivo al contribuyente es evidente, y que no solo ha significado un recoger tales expectativas en la Misión, Visión y Plan Estratégico Institucionales. No obstante ello, la Institución debe continuar en dicho camino, perfeccionando los servicios que brinda, considerando sobre todo que si el Estado demanda de la SUNAT una mayor recaudación, necesitará, como ya lo hemos explicado líneas arriba, “fidelizar” ciento por ciento a los contribuyentes. Ahora bien, tomando en cuenta que la SUNAT es la Administración Tributaria que recauda, fiscaliza, controla y sanciona tanto los llamados tributos internos como los aduaneros y ha pasado por un proceso de fusión, producto del cual la antigua Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD) fue absorbida, es imprescindible que el servicio que se brinde sea integral y recoja ambos negocios, la propuesta que se plantea es que los Centros de Atención al Contribuyente brinden orientación, servicios y asistencia en temas del negocio de tributos internos y aduaneros. He tenido la oportunidad de desempeñarme como orientadora en más de un Centro de Servicios y también de estar a cargo de uno de los Centros de Servicios de Lima y Callao, por la experiencia obtenida puedo señalar que en muchas ocasiones los contribuyentes plantean inquietudes del ámbito aduanero, y no es bien percibido por este que el orientador que le atiende le manifieste que para realizar consultas de ese tipo debe acudir a otras instancias. Es preciso destacar que, a la fecha la Administración, recogiendo la necesidad de los usuarios de comercio exterior, aperturó la Oficina de Atención al Usuario de Comercio Exterior, la cual tiene por principal función brindar orientación en materia aduanera. Consideramos que la SUNAT debería evaluar este aspecto y a mediano plazo pensar en la posibilidad de paulatinamente ir abriendo Centros de Servicios al Contribuyente y al Usuario de Comercio Exterior. Podría iniciarse con un Centro Piloto que brinde estos servicios de manera integral y

que adicionalmente a ello, en este mismo Centro Piloto opere un Centro de Control y Fiscalización. De esa forma estaríamos cubriendo todos los ámbitos vinculados con el quehacer del contribuyente, dado que en un solo lugar recibiría orientación respecto a cómo formalizarse y obtener su RUC, así como también información respecto a los obligaciones de carácter aduanero en caso, por ejemplo quisiera realizar actividades de exportación e importación, y a la vez recibiría la asistencia necesaria en caso se encontrara incurso en un proceso de verificación o fiscalización o algún tipo de control documentario por parte de la Administración Tributaria. Finalmente, termino citando una frase de Henry Ford: “Calidad significa hacer lo correcto cuando nadie está mirando”. A fin de graficar que la labor que en materia de Servicios realiza la SUNAT es muy importante y que no necesariamente tenemos que esperar que los usuarios nos observen para hacer las cosas mejor, hay que hacerlas fundamentalmente porque todos debemos insertarnos en el Círculo Virtuoso de la Tributación, y el aporte que cada uno de nosotros brinde contribuirá en gran medida a que la SUNAT como Administración Tributaria cumpla con los objetivos que el Fisco espera de ella (recaudación y mayor presión tributaria) pero también a que los contribuyentes sientan que la SUNAT es su aliado y que, si bien es cierto no puede descuidar su rol fiscalizador, ante todo se preocupa por facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras. V.

REFERENCIAS

ADMINISTRACIÓN T RIBUTARIA DE SUECIA, “Mecanismos para la medición de la calidad del servicio brindado al contribuyente y resultados obtenidos” (en CIAT, Mejorando el desempeño de la Administración Tributaria: control de la evasión y la asistencia de los contribuyentes, Santiago de Chile, 23 al 26 de abril de 2012, en el marco de la 46º Asamblea General del CIAT). BARRAGÁN A RQUE, Paulino, “Avances de la Administración Tributaria en el Perú: la cultura de servicio al contribuyente como estrategia de gestión”, en Gestión en el Tercer Milenio, Año 5, Nº 9, octubre, Lima, 2002. Versión en línea: (consultado el 12 de noviembre de 2012). Exposición hecha el 10 de mayo 2002 en la sede de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), en la Mesa Redonda sobre Cultura Tributaria.

Carmen Zegarra Cerna

MATEO, Francisco, “La noción de servicio en la actividad de la Administración Tributaria y su impacto en la relación fisco-contribu-

182

yente”, en AA.VV., Impacto del proceso de modernización en la Administración Tributaria (30ª Asamblea General del CIAT, Santo Domingo, 1996), Ministerio de Hacienda/ Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1997. Primera Medición del Contribuyente Incógnito efectuada por Datum en el año 2012. SUNAT, Plan Estratégico Institucional 20122016. Ver en: .

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

ESTRATEGIAS PARA LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN EL SIGLO XXI Martha Yolanda Kam Sayre*

Sumario: I. Introducción. II. La Administración Tributaria y el servicio al contribuyente. III. La SUNAT y el servicio al contribuyente. IV. Apreciaciones finales. V. Referencias.

El crecimiento sostenido de nuestra economía peruana, junto con la globalización, son dos escenarios para los cuales el Perú no está preparado. Si se tiene en cuenta que no se ha logrado que los peruanos nos identifiquemos como nación, es aún más difícil prever los problemas que pueden surgir con el ingreso de capitales externos de desconocida procedencia. El crecimiento económico no es consecuencia del azar, muchos han trabajado en ello, principalmente los últimos gobiernos que han mantenido la dirección hacia una visión primero de paz, de trabajo en la reinserción de la economía en el sistema monetario internacional, de insertar a nuestro país en el comercio internacional, promoviendo el comercio exterior, promoviendo las comunicaciones y la inclusión social, últimamente. No obstante, mucho se habla de que el crecimiento económico no llega a todos por igual. En realidad, los tiempos han cambiado, ya no se necesita de fuerza laboral como antes, se necesita personas con algún conocimiento, debido a que las máquinas hacen el trabajo que antes hacían muchas personas. Las pequeñas empresas ya no son la solución, debido a que emplean personas con remuneraciones muy bajas incrementando *

el número de personas que trabajan para subsistir, dando como resultado problemas sociales, de inseguridad, de resentimientos que no debieran existir. El advenimiento de capitales extranjeros, si bien nos trae oportunidades, también trae consigo dificultades para que los pequeñísimos empresarios puedan siquiera competir, por lo que son necesarias nuevas estrategias que les indiquen el camino a seguir y mucha ayuda. La Administración Tributaria, hoy unida a Aduanas, ha incrementado su presencia a nivel nacional, es hoy la imagen organizada del Estado Peruano, quizá la más organizada, tiene la posibilidad de ayudar de contactar a los peruanos, de conocer su realidad. Quién mejor que ella para liderar el cambio en el Perú. I.

ESTRATEGIA 1: PROMOVER EL CRECIMIENTO DE LAS PEQUEÑAS EMPRESAS

1.1. ¿Por qué las pequeñas empresas no crecen? “Puede ser políticamente correcto promover la pequeña empresa, pero si el apoyo no se manifiesta en que esa empresa se vuelve mediana o grande en el futuro estamos per-

Sección de Asuntos No Contenciosos de la División Auditoría de Intendencia Regional de Lima.

Estrategias para la Administración Tributaria en el siglo XXI

PRESENTACIÓN

183

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

diendo la plata poniéndola en el caballo que no va a llegar a la meta”1. La señora a la cual le compro en el mercado empezó trabajando en un espacio de la vía pública solamente los sábados y domingos, estuvo por un buen tiempo hasta que se dieron las condiciones de acceder a un mercado cercano. Era ayudada por su esposo e hijos en la vía pública, en el mercado continuó trabajando con sus familiares, hasta que una de sus hijas tomó otro puesto para la venta de abarrotes y otra de sus hijas incursionó en la venta de comida en el mercado. Hoy, en el puesto inicial, están las sobrinas de la señora y ella, su esposo e hijas esporádicamente atienden en el puesto, debido a que tienen otros puestos en el mercado.

Martha Yolanda Kam Sayre

Otro ejemplo es el de mis vecinos, que hasta ahora trabajan en una bodega, la cual es también parte de su casa. El esposo se dedica a la venta de plásticos y menaje doméstico en el mercado, una sobrina vende abarrotes en el mismo mercado, trabajo que alterna con su hermano. A estas personas las conozco ya bastante tiempo, y siguen en el mismo mercado, o en la misma bodega, sus empresas no crecen, sino que crean otras pequeñas empresas las cuales son conducidas por los integrantes de la familia. Si uniéramos los capitales de esas pequeñas empresas familiares, podríamos apreciar que la empresa pequeña sí creció pero que este crecimiento no puede ser visualizado porque fue separado en otras pequeñas empresas, de manera que no es posible apreciar el crecimiento. ¿Qué es lo que está pasando? Las pequeñas empresas no quieren crecer y para esto han descubierto la manera de evitar el crecimiento, porque legalmente les está permitido hacerlo. Cuando nacemos, primero somos bebés, luego niños, adolescentes, adultos, personas de la tercera edad, y algún día nos marchamos de este mundo. 1

184

M ORÓN, Eduardo, “¿Cómo crecen las empresas?”, en Sección Economía del diario El Comercio, Lima, 3 de noviembre de 2012, p. B2.

De la misma manera las empresas tienen un ciclo de vida: nacen, crecen, permanecen en el tiempo o se extinguen o fusionan. Los humanos, necesitamos alimento para sobrevivir. Las empresas necesitan de utilidades para subsistir. Pero en el Perú las empresas no crecen y, lo que es mejor, subsisten sin utilidades, o con un crédito fiscal permanente, porque no existe otro control que no sea la fiscalización. Cuando estudiamos, empezamos en el primer grado, luego seguimos al segundo grado, el tercer grado y así sucesivamente hasta que terminamos los estudios, siempre siguiendo una secuencia, porque nadie puede estar siempre en el mismo grado, sino que tiene que ascender al siguiente grado. Esta es la secuencia lógica. De la misma manera, la empresa que nació siendo pequeña —en el Régimen Simplificado—, en algún momento tiene que estar en el Régimen Especial y luego en el Régimen General, puede ser primero pequeño contribuyente, luego mediano contribuyente, posteriormente gran contribuyente y de repente Principal Contribuyente. Esta es la tendencia marcada por el ordenamiento legal establecido. Pero en el Perú la mayoría de las empresas nacen pequeñas y permanecen pequeñas por siempre. 1.2. Las causas de la informalidad Hernando de Soto, en su libro El misterio del capital, explica lo siguiente: “[El] sector informal carece de un fácil acceso a la propiedad que le permita aprovechar legalmente el potencial económico para producir, afianzar o garantizar mayor valor a un mercado ampliado. Solo la propiedad formal proporciona el proceso, las formas y las reglas que fijan las condiciones necesarias para que los activos puedan ser utilizados como capital vivo. (...) El Perú carece de instituciones que integren a los empresarios, la mayor parte migrantes al sector formal. (...) La aparición del sector informal es una consecuencia de la ausencia de un marco institucional y legal adecuado que incentive el florecimiento de la actividad económica moderna y formal. La ausencia de ese marco

hace que para los sectores de la sociedad con menores ingresos resulte muy costoso cumplir con la legalidad, por lo cual, como resultado de un análisis costo beneficio, deciden operar al margen de la legalidad formal”2.

obtención de la licencia de construcción de mi casa insumió ocho meses sin contar el tiempo utilizado por el ingeniero en la preparación de los planos y corrección de los mismos ante las observaciones de la municipalidad. Según dijeron los de la municipalidad mi trámite fue rápido.

Jaime de Althaus, en su libro La revolución capitalista en el Perú, opina que

Obtenida la licencia de construcción, previo pago de los derechos, hay que empezar la construcción en el tiempo establecido en la licencia y asumiendo los costos respectivos. Luego, al finalizar, hay que pagar los derechos de una verificación para la obtención de la conformidad de obra. Con este documento, los ingenieros preparan otros documentos que tienen que ir a los Registros Públicos, para lo cual se necesitan los servicios de abogado, los cuales concluyen con la declaratoria de fábrica e inscripción en los Registros Públicos. ¿Cuánto demora el trámite? No recuerdo, pero toma su tiempo.

“En términos generales, las empresas grandes, que son las más fiscalizadas por la autoridad tributaria, están pagando sus impuestos en el Perú. El problema está en que son relativamente pocas las empresas formales en nuestro país y que la fiscalización tributaria se ejerce con celo absoluto sobre aquellos que ya tributan, que son una minoría, debido a la estructura altamente informalizada de la economía peruana”. Mucho se ha escrito sobre la informalidad pero el problema no es tanto no querer la formalización sino no poder acceder a la formalización. Si bien, obtener un RUC en la SUNAT es rápido, obtener la licencia de funcionamiento no es igual de fácil, empezando porque hay que contar con un local aparente. Este local aparente tiene que contar con numeración, para poder iniciar los trámites de la licencia de funcionamiento, sin la cual la empresa no puede funcionar legalmente.

Para la obtención de la licencia de funcionamiento existen otros requisitos, entre los cuales está la habilitación del local para el negocio que se está solicitando. Sé que además todo esto conlleva otros gastos, trámites y tiempo. Sin contar las autorizaciones sectoriales de acuerdo al giro del negocio.

4R¸MITESĺMUNICIPALESĺPREVIOSĺALĺFUNcionamiento Para obtener el certificado de numeración, primero es requisito haber contado con licencia de construcción. Para obtener dicha licencia hay que presentar el título de propiedad, declaraciones juradas del Impuesto al Patrimonio Predial, licencia de demolición. Para obtener la licencia de demolición se necesita presentar el plano de ubicación de la vivienda a demoler, hacer el trámite y pagar los derechos, incluyendo los de verificación de los funcionarios (ingenieros). Para la obtención de la licencia de construcción es necesario presentar el título de propiedad del inmueble, los planos de construcción: ubicación, estructuras, eléctrico, sanitario, pagar los derechos, el trámite de

2

Con esta declaratoria de fábrica, hay que iniciar el trámite de numeración en el municipio para que se generen los números y así solicitar la licencia de funcionamiento del negocio.

A RBAIZA FERMÍN, Lydia, Economía informal y capital humano en el Perú, Tarea Asociación Gráfica Educativa, Lima, 2009, p. 150.

oĺĺ

4R¸MITESĺENĺLAĺ35.!4 Son mínimos. La obtención del RUC es rápida, lo oneroso es elegir el régimen tributario al cual va a pertenecer la empresa. De acuerdo a esta elección se van a generar los gastos. Hoy en día, con la planilla electrónica y factura electrónica, los gastos de los empresarios se minimizan, lo cual constituye un aporte al empresariado de parte de la Administración Tributaria. Sin embargo, las exigencias por los controles tributarios incrementan los gastos de los empresarios, tales como el tiempo que demora la atención de una auditoría.

Estrategias para la Administración Tributaria en el siglo XXI

oĺ

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

185

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

oĺĺ

ú#ÊMOĺ VIENENĺ FUNCIONANDOĺ LASĺ EMpresas? -

¿Puede un vecino de pueblo joven cuya propiedad fue obtenida mediante invasión contar con título de propiedad? La respuesta es no. En cuyo caso estaría condenado a ser informal en el caso de persistir en un negocio.

-

¿Puede un vecino de pueblo joven cuya propiedad fue obtenida mediante invasión que no cuenta con título de propiedad construir formalmente su vivienda? La respuesta es no.

-

¿Puede un vecino de pueblo joven cuya vivienda fue construida sin licencia de construcción obtener licencia de funcionamiento? La respuesta es no.

Martha Yolanda Kam Sayre

-

186

Sin embargo, ¿cómo vienen funcionando negocios en la punta del cerro y en los arenales? La respuesta es obvia, si bien la Administración Tributaria otorga legalmente RUC para funcionar, puede que las municipalidades no le otorguen las licencias de funcionamiento y si se las otorgan de alguna manera ha sido transgrediendo los requisitos legales establecidos.

-

¿Podríamos condenar a estas personas que no tienen título de propiedad o licencia de funcionamiento a no ganarse el sustento honradamente? La respuesta es no, pero habría que buscar soluciones legales.

zonas de almacenamiento o procesamiento o como mecanismo de lavado de dólares”3. Lo que viene sucediendo en Cajamarca con las empresas mineras es una muestra. Un país donde su juventud se pierde por el consumo de drogas no permitidas es un país pobre sin esperanzas. Porque el drogadicto en algún momento va a cometer actos delictivos, debido a que la droga se la proporcionan gente de mal vivir la cual contribuye a la inseguridad y la inseguridad limita nuestras acciones hacia la prosperidad, aleja al inversionista extranjero. El que comete delito al no tener la forma de demostrar lícitamente su incremento patrimonial, incurre en lavado de activos, escondiendo sus actividades delictivas con la fachada de una empresa legal, empresas que se encuentran bajo el control de la Administración Tributaria. Pero la Administración Tributaria, en uso de su facultad discrecional establecida por el Código Tributario, tiene directivas internas precisas de informar la presunción de los delitos tributarios bajo ciertos parámetros, que en ningún caso incluyen delitos que no sean tributarios. Si Aduanas es la SUNAT y combate actividades delictivas como son el contrabando y el narcotráfico: ¿por qué Tributos internos no puede apoyar al trabajo de Aduanas y de la colectividad entera? El artículo 85º del Código Tributario, que regula la reserva tributaria, por excepción permite exhibiciones de documentos y declaraciones tributarias que ordene el Poder Judicial y el Fiscal de la Nación en los casos de presunción de delito, es decir, en la última etapa del proceso, cuando debiera ser durante las investigaciones, cuando el delito se respira en el ambiente pero tiene muchos candados para perseguirlo y ninguno para evitarlo.

ĺ %LĺDINEROĺDELĺLAVADOĺDEĺACTIVOS Jaime de Althaus señala al respecto: “[El] narcotráfico también mueve sus fichas para impedir que se establezca todo lo que sea desarrollo, formalidad, orden y civilización. El narcotráfico usa varios corredores de Cajamarca y de la sierra de La Libertad como rutas de salida de la droga, e incluso usa determinados establecimientos mineros como

1.4. Los derechos ciudadanos CONSTITUCIÓN P OLÍTICA

DEL

P ERÚ

Derechos fundamentales de la persona Artículo 2º.- Toda persona tiene derecho: 1.

3

A la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre A LTHAUS, Jaime de, La revolución capitalista en el Perú, Fondo de Cultura Económica, Lima, 2007, pp. 206-266.

2.

A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole.

D ECLARACIÓN AMERICANA BERES DEL H OMBRE 4

DE LOS

DERECHOS

Y

DE-

Preámbulo Todos los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos y dotados como están por naturaleza de razón y conciencia deben conducirse fraternalmente los unos con los otros. DECLARACIÓN AMERICANA BERES DEL H OMBRE

DE LOS

DERECHOS

Y

DE-

Artículo II.- Todas las personas son iguales ante la ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna”. Otro de los atractivos para los extranjeros, además del gastronómico y los muchos recursos económicos con que cuenta nuestro país, es la baja presión tributaria, y que el sistema tributario peruano permite —por los variados regímenes tributarios con que cuenta— la posibilidad de escoger el Régimen al cual se quiere pertenecer (Nuevo Régimen Único Simplificado, Régimen Especial, Régimen General), además de los convenios y contratos de estabilidad tributaria. Hay incentivos al comercio exterior para que los extranjeros vengan a invertir al Perú, pero no existen incentivos para que las pequeñas empresas puedan integrarse y poder competir con las grandes empresas que operan mundialmente (transnacionales). Les damos facilidades a los países extranjeros para que inviertan en el Perú, a través de convenios que favorecen el comercio, ¿pero qué facilidades damos a los peruanos para que integren pequeños capitales individuales y formen grandes empresas?

4

Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana, Bogotá, 1948.

Hasta ahora, se ha legislado —contrariamente a lo que la Constitución dice (todos somos iguales ante la ley)— en forma separada, para el pequeño empresario, para el mediano empresario, para el gran empresario y para el transnacional.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

Existen beneficios tributarios para los exportadores, pero muy pocos de los exportadores registrados ante la SUNAT se encuentran inmersos en el proceso productivo, la mayor parte son intermediarios, tramitadores que conocen los trámites del comercio exterior, que contactan a los pequeños productores a los cuales les pagan por producción, maquila, mano de obra, o simplemente le compran sus productos a precio muy bajo y se llevan ingentes ganancias. Es lo mismo que sucede con los productores y los intermediarios del mercado mayorista. Sin embargo, los beneficios tributarios tales como las devoluciones a los exportadores no llegan a quienes están destinados. Empresas de papel se dedican a exportar. Empresas de papel son las beneficiadas. Esto debido a que las normas tributarias son tan complicadas y tan poco prácticas que no tienen nada que ver con la realidad económica que vive el país, los usos y costumbres de las gentes. Por ejemplo, los grandes exportadores de frejoles, no producen los frejoles, los compran a los parceleros que quedaron a raíz de la reforma agraria, mediante acopiadores. Recolectan la cantidad necesaria para exportar, al precio que imponen porque los productos perecibles no se pueden negociar al precio del productor, sino al precio impuesto por el exportador. Entonces, el beneficio tributario que se otorga al exportador no llega al agricultor al que se le paga bajos precios por sus productos, frente a la ingente utilidad que obtiene el empresario exportador más el beneficio por exportador. Más aún, la legislación sobre comprobantes de pago permite al exportador emitir liquidaciones de compra por el producto que obtiene del agricultor, la que en algunos casos llena a su antojo con el importe que desee porque el exportador es el que confecciona la liquidación de compra, a la inversa de lo que sucede con la factura, boleta de venta y recibos por honorarios, donde el que vende

Estrategias para la Administración Tributaria en el siglo XXI

desarrollo y bienestar. El concebido es sujeto de derecho en todo cuanto le favorece.

187

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

sus bienes o servicios emite el comprobante de pago por los ingresos que está percibiendo. En la liquidación de compra el que pone el precio, el que paga, llena la liquidación de compra, y el que vendió no sabe por qué monto el comprador llenó la liquidación de compra y muchas veces desconoce de la existencia de la Liquidación de Compra. II.

ESTRATEGIA 2: PROMOVER LA COMUNICACIÓN CON PEQUEÑOS EMPRESARIOS

2.1. En busca de los usos y costumbres: el rescate de la tradición “Queda claro que un gran aporte para la innovación es la educación innovadora, pero también el rescate de la tradición. Los enfoques más modernos muestran que hay mucho conocimiento en la población que muchas veces no se aprovecha lo suficiente”5.

Martha Yolanda Kam Sayre

Según Hernando de Soto, en nuestro país se legisla para que la población se adapte a las leyes y no para que las leyes se adapten a la población. Nuestra diversidad cultural posee valores que no apreciamos porque nos enfrascamos en estudiar las realidades de otros países y pensamos que porque a ellos les funcionó nos va a funcionar también. Según tengo entendido, el derecho recoge los usos y costumbres de la gente. Lo que no es tomado por la Administración Tributaria. Antes de decidirme a optar por la carrera que estudié en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, tuve que hacer un estudio a conciencia de mis limitaciones y capacidades, de lo que tenía y con lo que no contaba. De la misma manera, para innovar procedimientos es necesario conocer los usos y costumbres de las gentes. Esto es lo que no se hace en el país, existe un potencial inexplorado no explotado hasta ahora, los usos y costumbres de las gentes, no solamente en el plano cultural, sino en las capacidades las 5

188

CRAVACUORE, Daniel, “La innovación es reconocer lo que se es, para saber hacia dónde ir”, en el portal del diario La Patria, de Manizales, Colombia. Versión en línea: (consultado el 6 de noviembre de 2012).

cuales no han sido estudiadas, sus capacidades de generar crecimiento económico. El migrante que viene a la capital, con la esperanza bajo el brazo, tiene una enorme capacidad de adaptabilidad a un medio hostil, ajeno, sin embargo, tiene la capacidad de agruparse, de crear progreso donde solo había miseria. Viene con muy buenos valores, y en el camino de necesidad se encuentra con personas carentes de valores que le muestran un mundo desconocido al cual acceden pensando que es el correcto, porque lo que todos hacen (la ley de la costumbre) como en sus tierras es ley y a esto contribuyen los medios de comunicación que enaltecen lo negativo y las entidades del Estado que no censuran lo que deben censurar. Grande será su sorpresa cuando descubre que es perseguido por esto y es entonces que se crea un sentimiento de dolor frente a lo que cree injusto, porque nadie le dijo que esos comportamientos aprendidos no eran los correctos. Ni nadie le explicó porque siendo incorrectos encima son abiertamente permitidos por los medios de comunicación. 2.2. La necesidad de comunicación La comunicación a través de internet y los eventos de capacitación organizados por la SUNAT no funcionan con las pequeñas empresas debido a que a dichos eventos o a la página web acceden solo los contadores o personal que asesora a la empresa; el lenguaje es técnico y difícil de entender para los responsables o dueños de las pequeñas empresas. Las intervenciones para generar riesgo lo único que hacen es crear malestar en los pequeños contribuyentes, pero no logran el objetivo de persuadir que cambien las conductas no permitidas por la Administración Tributaria. Hace falta que se le diga directamente el porqué de la intervención, de manera sencilla, para que sea entendida. Cuando castigamos a nuestros hijos por no haber hecho las tareas (por ejemplo, con no salir a jugar una tarde), el niño va a percibir un sentimiento negativo por la negación de algo que para él es valioso, pero si omitimos decirle el porqué de tal proceder de nada va a servir, no se deja ninguna lección. Es necesario hablar.

Para unos, el cumplimiento tributario es doloroso, injusto, creen que se trata de favorecer a otro sector de contribuyentes. La verdad es que la falta de comunicación con el contribuyente es patética, porque los que trabajamos en la entidad por diferentes motivos: normas profesionales, ética, etc., estamos prohibidos de adelantar opinión. Esto lo percibe el contribuyente como arbitrariedad, muchas veces cuestiona porque el auditor no le comunicó cuando estuvo presente en la empresa. Cuando la SUNAT brinda capacitaciones, estas son puntuales y respetando el orden académico, técnico; también en los casos de las consultas que la Administración Tributaria contesta en estricto cumplimiento de lo establecido por el Código Tributario. Lo mismo ocurre en Orientación al Contribuyente, donde generalmente vienen los contadores de las empresas. Pero, ¿qué pasa con los dueños de las pequeñas empresas? Estos se quedan sin saber del porqué de las cosas. Una vez, en cierta pequeña empresa, el dueño me comentó que era chacarero, que había vendido sus tierras para venir a Lima, que el negocio había sido resultado de la venta de sus tierras, pero que no entendía nada de por qué se le solicitaban tantos documentos, que estaban en poder del contador, el que no se los daba porque no había cumplido con el pago de sus honorarios, que su negocio consistía en exportar ropa a Venezuela. Si el fin de la recaudación consiste en que ingrese dinero al fisco, ¿por qué no obviar los cumplimientos de tipo formal e ir de frente al fondo del asunto: el pago de tributos? Esto lo ha tenido en cuenta el Régimen Único Simplificado, hoy Nuevo Régimen Único Simplificado aprobado por Decreto Legislativo Nº 937, que recoge los usos y costumbres de estos contribuyentes, pero que no les permite crecer y solamente pueden realizar operaciones con el consumidor final debido

a que solamente les está permitido entregar boletas de venta y tickets.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

ĺ 0ROMOVIENDOĺREUNIONESĺCONĺPEQUEños empresarios “Trata a las personas como si fueran lo que deberían ser y las ayudarás a convertirse en lo que son capaces de ser” Goethe6. “Escuchar lo que otras personas tienen para decir y tomar en cuenta sus opiniones, es una demostración de respeto por los demás y por sus ideas. La sensibilización ante las necesidades e intereses de la gente es un ingrediente importante en la creación de confianza”7. ¿Qué tal si se invitara a los empresarios, si se les hiciera saber de los objetivos del país, de los objetivos institucionales y de lo que se espera de ellos? En un lenguaje lo más sencillo posible se les preguntara qué es lo que esperan de la SUNAT y qué tipo de servicios quieren que se les brinde. Es casi seguro que manifestarían querer disponer de su tiempo sin las interrupciones que significan las visitas de la SUNAT. ¿Por qué no plantear como servicio al contribuyente interrumpirlo lo menos posible? ¿Por qué no plantear directamente a los contribuyentes-empresarios responsables de sus empresas y no al contador, qué es lo que se espera del contribuyente y que es lo que no se quiere del contribuyente, así como las sanciones a las cuales están expuestos? Sería una manera de actuar con transparencia y con respeto. Las reglas deben ser claras, porque las reglas escritas en la página web no son leídas por todos los empresarios y, lo que es peor, no son entendidas; las entiende solamente el contador o el abogado y se necesita que el que tiene la responsabilidad las entienda. 2.4. Asignar personas a las oportunidades James M. Kouzes y Barry Z. Posner, en su libro El desafío del liderazgo, dicen lo siguiente: 6 7

FISCHMAN, David, El éxito es una decisión, Punto y Coma, Lima, 2012, pp. 60-69. KOUZES, James M. y BARRY Z. Posner, El desafío del liderazgo, Granica, Buenos Aires, 2010, pp. 242-255.

Estrategias para la Administración Tributaria en el siglo XXI

De la misma manera, cuando se realizan operativos de diferente índole. Cuando no se dice al contribuyente de manera sencilla el porqué de tal intervención, queda la sensación de injusticia, lo que daña la relación contribuyente-fisco.

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PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

“Típicamente, las organizaciones designan a sus mejores empleados para solucionar los problemas... Sin embargo, nadie es asignado a las ‘oportunidades’. El viejo experto en management Peter Drucker llamó a esto un ‘pecado mortal’ de las empresas. Él dice que las oportunidades producen crecimiento, mientras que la solución de problemas se parecen más a la contención de daños”8. Stephen R. Covey, en el libro Los 7 hábitos de la gente realmente efectiva, señala que “La delegación en encargados se centra en los resultados y no en los métodos. Permite a las personas elegir sus métodos y las hace responsables de los resultados. Al principio lleva más tiempo, pero se trata de tiempo bien invertido. Uno puede trasladar el punto de apoyo y aumentar su potencia, mediante la delegación de encargados”. “No se puede tener éxito con otras personas sino se ha pagado el precio del éxito con uno mismo”. “No se pueden recoger frutos cuando faltan las raíces”9. La oportunidad de promover el crecimiento de pequeñas empresas es una necesidad debido al gran incremento de pequeñas empresas difíciles de fiscalizar, que aparecen y

desaparecen rápidamente, sin aportar al desarrollo del país. Para este fin se propone la comunicación directa para el trabajo de prevención con los pequeños empresarios, capacitarlos en liderazgo, autoestima, administración de empresas, de manera que entiendan la importancia del crecimiento empresarial. Para ello se proponer crear círculos de empresarios liderados por un empresario exitoso que tiene como función la motivación, la ayuda mutua, es decir aprovechar sus usos y costumbres comunitarios que los beneficie como empresarios. Stephen R. Covey plantea que debe comunicarse a los integrantes lo siguiente: oĺ

Los resultados deseados: comprensión de lo que hay que lograr

oĺ

Las directrices: las reglas que hay que observar

oĺ

Los recursos: con los cuales cuenta para obtener los resultados deseados

oĺ

La rendición de cuentas: normas y momentos en que la evaluación se va a dar

oĺ

Las consecuencias: especificar lo bueno y lo malo como resultado de la evaluación.

Martha Yolanda Kam Sayre

Flujograma de reuniones de circulos empresariales

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SUNAT

E. GAMARRA

E.M. MAYORISTA

E.MESA REDONDA

CHARLAS: AUTOESTIMA LIDERAZGO ADMINISTRACIÓN

CHARLAS: AUTOESTIMA LIDERAZGO ADMINISTRACIÓN

CHARLAS: AUTOESTIMA LIDERAZGO ADMINISTRACIÓN

DIPLOMADO EXPERIMENTAL - CRECIMIENTO EMPRESARIAL

8 9

Kouzes/Posner, El desafío del liderazgo, pp. 102-106, 242-255 y 262-288. COVEY, Stephen R., Los 7 hábitos de la gente realmente efectiva, Paidós, Buenos Aires, 1997, pp. 196-202.

ESTRATEGIA 3: PROMOVER EL TRABAJO EN EQUIPO CON LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO

“La esencia de la sinergia consiste en valorar las diferencias: respetarlas, compensar las debilidades, construir sobre las fuerzas”.810 El principal problema del Perú es la falta de control, sin embargo, los controles de la SUNAT son excelentes de tal manera que servirían para ayudar a mejorar a otras instituciones en otros aspectos que no son solamente tributarios. Mientras la SUNAT facilita la formalización de las empresas las municipalidades ponen mil pretextos para que las empresas no puedan funcionar, o dan licencias sin cumplir los requisitos. Mientras la OCMA (Oficina de Control de la Magistratura) se encuentra abocada en perseguir a los jueces corruptos con apoyo de las denuncias proporcionadas por la población, la PNP, con apoyo de la población, ha emprendido el trabajo de prevención por la seguridad ciudadana. El Ministerio Público ha comprendido que no existen cárceles suficientes para albergar a tanto delincuente y por ello mediante un voluntariado de sus colaboradores realiza trabajos preventivos con la finalidad de minimizar el número de delincuentes. Lo mismo está haciendo el Ministerio de Trabajo, que está capacitando a los jóvenes con escasos recursos para el trabajo. Existe apoyo del Ministerio de Salud, el RENIEC, la Iglesia Católica, etc. Es decir, las instituciones que persiguen el delito: Policía y Ministerio Público, ahora trabajan con ayuda de otras instituciones del Estado y población con el fin de disminuir el número de delincuentes, ayudando a jóvenes en riesgo. ¿Qué está haciendo la Administración Tributaria al respecto? Está dando charlas de cultura tributaria, sorteos de comprobantes de pago, es decir lo mismo que hacía en el siglo pasado.

10

Covey, Los 7 hábitos de la gente realmente efectiva, cit., p. 296.

Si tomamos el ejemplo de las instituciones antes mencionadas, la Administración Tributaria, de acuerdo al trabajo que vienen realizando los organismos públicos señalados, tendría que dirigir esfuerzos no tanto en generar riesgo sino en prevenir la informalidad, la evasión y elusión, es decir, cambiar la manera de enfocar el trabajo.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La tendencia hoy en día es a la prevención. La SUNAT conoce los usos y costumbres de las personas naturales, de los profesionales, de las empresas: ¿por qué no usarlas para prevenir comportamientos no deseados cuya persecución resulta siendo onerosa, debido a que por principio no se debería incurrir en gastos adicionales para recaudar? La SUNAT cuenta con una base de datos importante, pero falta coordinar con las municipalidades, la PNP, a fin de beneficiarse todos. Los delincuentes necesitan blanquear sus ingresos ilícitos, mediante negocios lícitos aunque sea de papel, para ello necesitan inscribirse en el RUC y tener una empresa. La PNP maneja los nombres de los delincuentes, pero no tiene información del patrimonio de los delincuentes, de tener esta información podría servir en la lucha contra la delincuencia. De la misma manera, la SUNAT tiene una gran base de datos pero desconoce qué contribuyentes utilizan las empresas de fachada, o están no habidos. Esta información la podría obtener de la PNP y de las municipalidades. La realidad es que los organismos del Estado y empresas públicas manejan parte de la información y para poder contar con toda la información, es necesario que firmen convenios a fin de que puedan hacer uso de la información con que cuentan y optimizar sus procedimientos para obtener mejores resultados. Otra opción sería modificar la normatividad legal respecto a reserva tributaria. La SUNAT no es una isla y necesita trabajar en equipo con otras instituciones para obtener información y dar información para que otras instituciones optimicen sus resultados. Al fin y al cabo todos ayudamos a sacar adelante el país.

Estrategias para la Administración Tributaria en el siglo XXI

III.

3.1. La responsabilidad social Toda institución tiene el deber de prestar servicio a la colectividad. Todos debemos ser conscientes que al igual que el medio am-

191

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

biente nos pertenece a todos, nuestros actos pueden trascender para beneficio o detrimento de los fines y objetivos del país. Es por esto que nuestro trabajo es importante al igual que el trabajo de las instituciones sean públicas o privadas y de la población en general, porque todos nuestros actos repercuten en nosotros mismos. Cuando omitimos elevar un informe de presunción de delito o cuando evitamos que se ahonde en investigaciones a un caso que no tiene que ver en la recaudación, de repente ese hecho contribuye a desmejorar los valores de nuestra sociedad.

Martha Yolanda Kam Sayre

Cada acto que dejamos de hacer puede influir negativamente en la obtención de un objetivo válido que nos permita lograr una vida mejor. El Código Tributario establece como órganos de Administración Tributaria a la SUNAT, para administrar tributos internos y arancelarios, y a los gobiernos locales, competentes para administrar las contribuciones y tasas municipales y por excepción impuestos que la ley les asigne. Ambos órganos de Administración Tributaria no coordinan, a lo más cuando mediante oficio se solicita información a las municipalidades para cruces de información. Y ni qué decir del Tribunal Fiscal. Nos enteramos cuando la resolución es emitida y a veces no se explica por qué fallan de una manera sinceramente inexplicable. La SUNAT entonces puede ir en revisión o acatar el fallo. El principal problema en los organismos del Estado es que cada uno trabaja por separado, como si no pertenecieran a un mismo país. Así, la SUNAT trabaja para recaudar, el Poder Judicial para implantar justicia, el Ministerio Público para cautelar los derechos de los ciudadanos, el Congreso encargado de legislar y de fiscalizar, la Contraloría encargada de controlar a los organismos públicos, el Ejecutivo de gobernar, la Policía del orden interno, las Fuerzas Armadas de vigilar nuestras fronteras, etc. Pero, no realizan trabajo coordinado, todo lo hacen por separado. Sin tener en cuenta que el Perú es un todo y necesita del aporte de todos, empresarios, población, entidades públicas y Estado.

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ĺ %JERCERĺ ELĺ LIDERAZGOĺ PROMOVIENDOĺ LOSĺBUENOSĺVALORESĺENĺLAĺPOBLACIÊN La SUNAT no asume el rol de liderazgo ante la población, si bien se ha ganado a fuerza de mucho trabajo el respeto, no ha entendido que tiene todo para ayudar al cambio. Su fuerte es que cuenta con información a nivel nacional, que conoce todo lo que pasa en el país y su conocimiento es clave para la solución de muchos problemas. Los contribuyentes son la razón de ser de la Administración Tributaria, por ello el servicio debe ser óptimo. Sin embargo, a pesar de los años transcurridos, la relación es de riesgo, de imposición. Donde el contribuyente actúa por presión y no porque quiera contribuir al país. La SUNAT actúa siempre amedrentando y los contribuyentes escapando. Ante los hechos ocurridos el 25 de octubre de este año en La Parada, los auditores sabemos que no es fácil trabajar en San Pablo, lo sabemos desde hace muchos años, lo saben los supervisores, pero a nadie se le ocurrió comunicar esto a las autoridades respectivas. Porque no coordinamos, lo nuestro es solamente lo tributario y lo aduanero, pero lo tributario y aduanero para funcionar también necesita de otras instituciones, necesita de la PNP para que nos preste seguridad para notificar y trabajar en lugares peligrosos, ahí tenemos un problema de falta de seguridad para trabajar. La SUNAT solo se ha preocupado por proporcionarnos movilidad y un efectivo policial, lo cual demuestra preocupación por el personal y es bueno, pero en cumplimiento de los valores institucionales que nos exigen (dar siempre más de lo esperado), la SUNAT no actuó comunicando a las autoridades respectivas de los múltiples incidentes por falta de seguridad cuando los auditores salen a trabajar al campo, es decir, no dio más de lo esperado. Y sí nombramos a otras instituciones, veremos que dan mucho menos de lo esperado porque primero se preocupan de no tener responsabilidad y de pasársela a otra institución. Hacernos de la vista gorda ante hechos tan delicados como La Parada, porque todos sabíamos de lo que pasaba, nos convierte en responsables ante la sociedad. El silencio

Los valores no se enseñan en un aula, se aprenden con el ejemplo. 3.3. El trabajo en equipo entre instituciones del Estado Desde que ingresé a trabajar a la Administración Tributaria, integro equipos de trabajo, pero a todos nos entregan un grupo de expedientes para trabajar, los cuales los iniciamos y los acabamos en forma individual, las calificaciones son personales. Entonces, ¿dónde está el trabajo en equipo? ¿Será acaso que pertenecemos a un supervisor diferente? El supervisor transmite las indicaciones del jefe de sección a su equipo. Se establece un ranking de equipos, pero nadie tiene la consigna de competir. De lo que se trata es de cumplir las metas. Las consultas se dan entre todos, del mismo equipo y de otros equipos. El jefe de equipo es el que establece las pautas del trabajo. Trabajar en equipo en la SUNAT significa ponerse de acuerdo para cumplir las metas. Una comunidad es fuerte en cuanto encuentra objetivos comunes para desarrollarse, no cuando no existe una comunicación clara y precisa de lo que se espera de los contribuyentes. Los contribuyentes necesitan saber qué es lo que la SUNAT espera de ellos. Al no saberlos claramente, cada contribuyente desarrolla sus objetivos en forma separada al igual que la Administración Tributaria. Pareciera que el papel del contribuyente es pagar el menor monto posible de impuestos y el papel de la Administración Tributaria el de recuperar los mayores montos posibles dejados de pagar, es decir, roles opuestos, como si se tratara de un round de Kina Malpartida, donde siempre tiene que haber un perdedor y un ganador.

presa. Existen varias familias cuyos miembros poseen pequeñas empresas que si se unieran llegarían a formar una gran empresa.

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y TRIBUTARIOS DE LA SUNAT

La legislación tributaria permite a los contribuyentes optar por el régimen tributario que más se le acomode. ¿Es esto conveniente para el país? ¿Es conveniente para el contribuyente? Existen grandes empresas que surgieron del esfuerzo familiar. En nuestro país, si bien tenemos orígenes comunitarios de nuestros antecesores los Incas, y esto aún se mantiene en las prácticas costumbristas de los pueblos, en el ámbito tributario se desagregan en pequeños capitales, con el fin de no pagar o pagar lo mínimo al fisco. La Administración Tributaria crea mecanismos con los cuales combatirlos insumiendo ingentes sumas de dinero. ¿Es esto conveniente para el Estado? De acuerdo a la dirección de nuestra economía en crecimiento, esto no es lo mejor. Lo óptimo es que las empresas pequeñas se junten y creen fuerza para contrarrestar la competencia de las transnacionales. A la Administración Tributaria le compete proteger el capital nacional antes que el capital extranjero. Gamarra es un ejemplo: muchas empresas pequeñas prestan el servicio de corte, otras el servicio del bordado, otras el servicio de confección, otras la comercialización en el país y otras empresas exportan. Generalmente, la empresa que exporta solamente realiza el trámite de exportación, es la que se lleva las mayores ganancias con el mínimo esfuerzo, sobre la cual recaen las devoluciones al exportador.

Existen empresas que empezaron siendo pequeñas y siguen siendo pequeñas. Existen empresas que empezaron grandes y siguen siendo grandes. Lo óptimo es que las empresas vayan de menos a más.

Gamarra es una inmensa fábrica, donde cada división de producción se encuentra dividida y pertenece a diferentes personas. Trabajan organizadamente como si se tratara de una fábrica inmensa, pero se constituyen y tributan en pequeñas secciones de producción. De tal manera que los ingresos para el Estado resultan mínimos.

Existen muchas pequeñas empresas pertenecientes a cada miembro de una familia, que si se juntaran formarían una mediana em-

De tal manera que esas pequeñas empresas nunca van a poder competir con las transnacionales.

Estrategias para la Administración Tributaria en el siglo XXI

también es malo cuando se debe decir lo que se tenga que decir.

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La SUNAT tiene que constituirse en un socio estratégico proporcionando las herramientas legales que permitan el crecimiento de las empresas. 3.4. La importancia de las estrategias El 25 de octubre de 2012 la Policía Nacional del Perú ingresa a prestar apoyo a la colocación de unos cercos de concreto en La Parada, pero lo hace como una operación de rutina, sin estudio del terreno, ni de las personas con las cuales va a contactar y termina muy mal, sin haber cumplido el objetivo. El 27 de octubre de 2012, la PNP vuelve a ingresar a los alrededores de La Parada, con objetivos precisos, ningún efectivo lleva armas mortales, ni ingresa al local de La Parada. De dentro de la Parada hacen salir a dos personas mal heridas, con el fin de acusarlos pero no pueden, la estrategia fue cumplida al pie de la letra.

nacional a través de la colaboración y los buenos valores y principios. V.

PROPUESTAS DE MEJORA

oĺ

-EJORARĺ LAĺ RELACIÊNĺ CONTRIBUYENTE FISCOĺ para obtener el cumplimiento voluntario a través de la empatía.

oĺ

4RABAJARĺENĺLAĺPREVENCIÊNĺDEĺLAĺEVASIÊNĺ y elusión tributaria a fin de ahorrar esfuerzos. Para ello se propone la creación de grupos de empresarios bajo la supervisión de SUNAT, que ayuden a cambiar los comportamientos no deseados en el empresariado nacional, especialmente en los pequeños contribuyentes.

oĺ

#AMBIARĺLAĺPERCEPCIÊNĺDEĺmIMPOSICIÊNnĺ a “deber de contribuir” debido a que lo que se hace por deber resulta fácil, al contrario de lo que sucede con lo que hacemos por imposición.

VI.

BIBLIOGRAFÍA

3.5. La importancia de los procedimientos Los procedimientos utilizados en La Parada fueron impecables, en el día, con presencia de fiscales, personal de inteligencia y especialistas en trato con delincuentes, realizan un operativo deteniendo personas que cometen delitos, con resultados positivos y se logra instalar los muros de concreto. Esto demuestra que los buenos procedimientos funcionan cuando se elige una buena estrategia, contando con las personas indicadas, y tomando en cuenta los usos y costumbres del entorno. IV.

CONCLUSIONES

Por lo expuesto se concluye que es necesario: 1.

2.

3.

Promover el crecimiento de las pequeñas empresas para ayudar al crecimiento económico y a la inclusión social. Promover las reuniones con los pequeños empresarios para demostrar que el Estado no los abandona, que se preocupa por sus necesidades. Promover el trabajo en equipo entre las instituciones del Estado y la población para enseñar a construir la identidad

A LTHAUS, Jaime de, La revolución capitalista en el Perú, Fondo de Cultura Económica, Lima, 2007. A RBAIZA F ERMÍN, Lydia, Economía informal y capital humano en el Perú, Tarea Asociación Gráfica Educativa, Lima, 2009. C OVEY, Stephen R., Los 7 hábitos de la gente realmente efectiva, Paidós, Buenos Aires, 1997. C RAVACUORE, Daniel, “La innovación es reconocer lo que se es, para saber hacia dónde ir”, en el portal del diario La Patria, de Manizales, Colombia. Versión en línea: (consultado el 6 de noviembre de 2012). FISCHMAN, David, El éxito es una decisión, Punto y Coma, Lima, 2012. K OUZES, James M. y Barry Z. P OSNER, El desafío del liderazgo, Granica, Buenos Aires, 2010. MORÓN, Eduardo, “¿Cómo crecen las empresas?”, en Sección Economía del diario El Comercio, Lima, 3 de noviembre de 2012.

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Este libro se terminó de imprimir en diciembre de 2012 en los 6CNNGTGU)T¶ſEQUFG 2CEÈſEQ'FKVQTGU5#% ,T%CUVTQXKTTG[PC0$TGÌC 6GNGHCZ%GPVTCN .+/#2'4­

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