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• Angel Galán Higuero

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CURSO BASICO DE HACIENDA PUBLICA 2 4 EDiCiON 2011

Antonio Bustos Gisbert CATEDRATICO DE ECONOMiA APLICADA (ECONOMIA POLITICA Y HACIENDA PUBLICA UNIVERSIDAD COIAPLUTENSE DE MADRID)

COM 2011,

INDICE TlitkelA 1.

EL SECTOR PIJBLIC(, COMO SUJETO ECONOMIC( DE LA HACIENDA PUBLICA .....................................................................9 I. INTRODUCCION IL DELIMITACION DEL SECTOR PUBLIC& III. EL SECTOR POBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES. IV. PRINCIPALES INDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PUBLIC& A) Indices de tamailo del sector pUblic.° basados en los gastos pUblicos. B) Indices basados en los ingresos, C) Otros 'indices de medida del sector pablico. V. COMPARACION INTERNACIONAL. VI. RECAPITULACION. LECTURAS RECO1vIENDADAS. EJERCICIOS PRACTICOS.

TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICS DEL SECTOR PUBLIC() I, INTRODUCCION. IL ASIGNACION DE RECURSOS. 111. DISTRII3UCION DE LA RENTA. IV. ESTABILIDAD ECONOMICA. V. CRECIMIENTO ECONOMIC°. VI. CONCLUSION: PROPOSICIONES NORMATIVAS Y POSITIVAS EN LA HACIENDA PUBLICA. LECTURAS RECOMEN DADAS. EJERCICIOS PRACTICOS.

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TA 3. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR POBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUCION ...................................................49 I. INTRODUCCION. IL LA TEORIA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES. VOTANTES, POLITICOS, GRUPOS DE PRESION Y FUNCIONARIOS: A) Los votantes, B) Los politicos. C) Los grupos de presian. D) Los funcionarios. IV. LAS TEORIAS SOBRE EL CRECI?vIIENTO DEL GASTO POBLICO: A.) Explicaciones basadas en la demanda del gasto B) Justificaciones basadas en la oferta de gasto pablico. C) Un enfoque basado en lainteraccion deruandaoferta. 0. UNA EXPLICACION DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PUBLIC° EN ESPASIA: A) Los hechos, B) Una explicacion del crecirniento delgasto pLiblico en Espana V. CONCLUSION. LECTURAS RECOMEN DADAS. EJERCICIOS PRACTICOS. 5

TEMA 4. EL PRESUPUESTO .......................................................................................... 71 I. INTRODUCCION. H. EL CONCEPT° DE PRESUPUESTO. HI. EL CICLO PRESUPUESTARIO: A) La fase de elaboration. B) Fase de discusion y aprobacion. C) La fuse de ejecucion. D) La lase de control. 1V. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLA.SICOS: A) Los principios politicos. B) Los principios contables. C) Los principies econornicos. V. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLASICOS. VI. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: UN CAMBIO DE ORIENTACION VII RECAPITULACION (MAYOR CONTROL 0 MAYOR EFTCACIA? LECTURAS RECOMENDADAS, EIERCICIOS PRAC I ICOS. TEmA 5, LOS FALLOS I EL KERCADO Y LA INTERVENCION DEL SECTOR PUBLICO ..............................................................................95 I. iNTRODUCCION. II. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISION DE RI EN ES PUBLICOS PUROS. Ill. MONOPOLIO Y COMPETENCIA IMPERFECTA: LAS FORMAS DE REGULACION DEL MONOPOLIO: A) No inrervencian B) La legislaci6n anti-trust. C) El establecimiento de impuestos. E.)) Fijacion de un limite. a los beneficios. IV. LOS EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES SOLUCIONES: A) Exigencia de responsahilidad extracontractual B) La regulation publica. C) lmpuestos y subvenciones. D) Permisos de emision LECTURAS RECOIvf ENDADAS. El ERCICIOS PRACTICOS. TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y . LA REDISTRIBUCION DE LA RENTA ............................................................................................... 119 I , IN TR OD UC CI ON , 11. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS III. EL DERECHO A LA SALUD Y LA SANIDAD PCBLICA A) Los efectos de la prestaciOn gratuita de los servicios sanitados. B) Centros ptihlicos y centros privados. IV. ESTUDIO DE LA EDUCACION: A) Justificacion de la intervenciiin pdblica, B) Principales poifticas en rnateria de educa cion. V. EL PAPEL DEL SECTOR PUBLIC ° EN LA REDISTRIBUCION:JUST1FICACION Y MEDIOS: A) La justificacian tenrica del proceso redistributive. B) El debate sabre los mecanis , mos de redistribucion.

VI. LOS SALARIOS DE INSERCION SOCIAL Y EL IMPUESTO NEGATIVO SOBRE LA RENTA. VII, LOS PROGRAMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL: A) justificacian de los programas riblicos de Seguridad Social. B) Sisternas alternatives de pensiones. C) Efectos econOmicos del sistema de Seguridad Social. VIII. LA CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR COMO REDISTRIBUlDOR DE LA RENTA. L ECTU R AS RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRACTICOS, TEMA 7. LOS INGRESOS PUBLICOS ............................................................................145 L INTRODUCCK5N. II. CLASIFICACION DE LOS INGRESOS PUBLICOS. III. ELEMENTOS BASICOS DE UN TRIBUTO: IV. CLASIFICACION DE LOS IMPUESTOS, PRINCIPALES FIGURAS TRIBUTARIAS V. PROGRESIVIDAD LEGAL Y PROGRESIVIDAD REAL: A) Progresividad legal. B) Progresividad real. VI LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS: A) Principio de simplicidad. B) Principio de suficiencia. C) Principio de equidad. D) Principio de neutralidad. E) La compatibilidad entre los princip ins tributaries VII. LOS 1NGRESOS EXTRAORDINARIOS: A) La deuda ca: El prohlema de la carga de la deuda y de la sostenibilidad de la deuda B) La yenta de patrimonio piibtico C) El senoreaje y la inflacidn c.omo impuesto. VIII. RECAPITULACION LECTURAS RECOMEN DADAS. EJERCICIOS PRA.C.TIICOS. TEMA 8. LA IMPOSICION DIRECTA ............................................................................... 177 I. 1NTRODUCCION. I1. LAS MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y EL PROBLEMA DE LA DEFINICION DE RENTA: A) Imposicion de productos o eedulas. B) Impuesto sobre la renta extensiva. C) Impuesto lineal sobre la renta. D) Impuesto personal sobre el consume. E) El impuesto dual sobre La renta. III. TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA: A) El tratamientc-i favorable de las rentas de trabajo. B) El tratamiento de los dividendos. C) El tratamiento de las rentas en especie. D) Plusvalias y minusvallas. IV. PROBLEMAS PLANTEADOS POR LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO: A) El problema de la unidad contribuyente. B) Las rentas generadas en un plazo superior a un arno. C) Las rentas irregulares. D) El efecto de la inflacion en el impuesto. La progre.sividad en frfo 7

ANTONIO BUSTOS GISBERT

EL IMPUESTO DE SOC1EDADES: A) Justificacion B) El problema de la doble imposicion de los divideridos VI. LA IMPOSICION SOBRE LA RIQUEZA: A) Impuesto sobre el Patrirnonio Nero B),Impuesto de Sucesiones y Don5iciones. VII. EFECTOS ECONOMICOS DE LA IMPOSICION DIRECTA: A) Una cuestion previa: el problema del fraude. B) Efectos sobre La oferta de trabajo. C) Efectos sobre el nivel de ahorro. D) Efectos sobre la inversion. LECTURAS RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRACTICOS. V.

TEMA 9. LA IMPOSICION INDIRECTA .....................................................................2.11 L INTRODUCCION. II. JUSTIFICACION Y IvIODELOS DE IMPOSICION INDI RECTA. LA ELECCION ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS GENERALE& A) EL principio de Neutralidad. B) El principio de Suficiencia. C) El principio de Simplicidad. IV. SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISENO DEL IVA. V. LOS IMPUESTOS ESPECIALES; A) Justificacion. B) Estructura de los impuestos especiales en Espana. VI. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES FATRIMONIALES VII. EFECTOS ECUNOMICOS DE LA IMPOSICION INDIRECTA VIII. CONCLUSION. LECTURAS RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRACTICOS. TE)viA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA ....................................................................................................... 231 I. INTRODUCCION. IL LA DISTRIBUCION DE FLJNCIONES: A) La a.signacion de recursos. B) La distribucian de la renta. C) La estabilidad econornica. D) El crecimiento economic}. III. LOS PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACION DE LOS TRIBUTOS: A) La inclusion de nuevos principios tributarios. B) El replanrearniento de los principios tributarios. IV. EL ENDEUDAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS DESCENTRALIZADAS. V. LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES. VI. EL PRESUPUESTO COMUNITARIO: A) Principales gastos y politicos comunitarias B) El sigma de ingresos del presupuesto de la Union Europea. C) La propuesta de nuevos recursos propios VII. LOS PROBLEMAS DE LA ARMONIZACION FISCAL: A) La annonizacion de la imposiciOn indirecta. B) La armonizaciOn de la imposician directa. VIII. RECAPITULACION. LECTURAS RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRACTICOS.

TEMA1

EL SECTOR PUBLIC° COMO SUJET° ECONOMIC° DE LA HACIENDA PTALICA

I. INT RODUCCI ON Parece logic() cornenzar un texto de Hacienda Ptiblica con una definicion de su contenido, que permita diferenciar a esta ciencia de otras disciplinas que tienen el mismo objeto de analisis, o con la que existan relaciones de proxirnidad suficientemente acusadas. En tat sentido, ha lido una preocupacion tradicional de los hacendistas distinguir su disciplina del Derecho Financier° y Tributario, con la que tantos vinculos se han mantenido. Sin embargo, nuestro propOsito es mucho menos ambicioso, pues trataremos, tan solo, de dar una nocion que permita at lector de estas paginas situar los conocimientos que aqui se ofrecen, dentro del conjunto de las disciplinas economicas. En este sentido, podemos considerar la definicion de Hacienda Ptiblica desde dos perspectival distintas. De un 'ado, es posible partir del concept° tradicional de ciencia econOrnica, como el estudio de la satisfaccion de las necesidades humanas a partir de recursos escasos y de use alternative y entender, entonces, clue la Hacienda PUblica estudia un subconjunto de eras necesidades, las llamadas necesidades colecti, vas, que, por su propia naturaleza, exigen la intervencion del grupo Desde este enfoque, la disciplina objeto de analisis, se refiere a un conjunto de actividades, cuyo elemento comtin es que se realizan fuera del mercado, tanto en la forma con que se manifiestan las preferencias de los sujetos, pues no se pace a traves de la demanda de bienes y servicios sino a traws del proceso NUtic°, como en el modo camp se financia la produccion de los mismos, que no se realiza a tray& del desembolso voluntario de un precio sino mediante el pago coactivo de los impuestos. Este modo de definir la Hacienda Pt%lica tiene algunos inconvenientes importantes entre los que podernos destacar los siguientes: a) En primer lugar, si sato consideramos como necesidad colectiva aquella que se satisface por procedimientos ajenos al mercado, estamos optando por una vision concreta de las funciones del sector public°, propias del enfoque 9

ANTON ro BUSTOS GIS BERT

liberal de la accion del Estado. Como tendremos ocasion de sefiatar ma's adelante, los rnodernos sectores pablicos ban ido asurniendo funciones que exceden el campo estricto de las necesidades no cubiertas a traves del mercado, b) En segundo terrnino, si definirnos corno necesidad colectiva, toda aquella que et grupo politico decide coma tal, con independencia de que se satisfaga a traves del mercado o no, el criterio de delimitacion pierde bastan te utilidad, pues entonces, la accion del sector pUblico, cubre un abanico de posibilidades tan ainplio que cualquier actividad desarrollada por el sector palico seria objeto de nuestra ciencia, con lo que estamos pasando de un enfoque objetivo a otro claramente subjetivo, y la Hacienda es entonces et estudio del comportamiento de un agente economic° concreto. Las dificultades seflaladas en el apartado anterior explican una segunda forma de definir el contenido de la Hacienda Publica. Tambien en este caso se parte del concepto de Economia, coma ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de usa altemativo. Se distingue, entonces, entre problefnas de asignaciOn, distribuciOn, estabilidad y creciatiento y se define, a partir de ellos, a la Hacienda Riblica comer el es tudia de las funciones realizadas pot el sector public° en cuanto a la resolu cion de estos cuatro problernas, Este modo de considerar a nuestra ciencia tiene algunas ventajas innegables. Atafie la primera at hecho de que cubre cualquier enfoque que se de a la accian del grupo politico, desde un plantea miento extremo en que solo concurre cuando es imposible la resolucion del problema a traves de la cooperacion voluntaria de los agentes econornicos privados, hasta as opciones ma's intervencionistas. Se refiere la segunda a que permite el estudio del sector pliblico no solo coma agente economic° con un papel activo en la resolucian de los problemas, sino tambien corno creador del marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados. For ultimo, concierne la tercera al hecho de que no obtiga a restringir el campo de la accion piiblica a los mecanismos coactivos, extratios al mercado, sin° que, por el contrario, permite el analisis de las empresas pUblicas con Fos mismos criterion que se aplican en el arthlisis microeconOmico.

IL DELIMITACION DEL SECTOR PUBLICO Acabamos de sefialar que la Hacienda Nblica estudia las actividades realizadas par el sector publico en la resolucion de los problemas economicos de la sociedad. Esta forma de conceptuar nuestra disciplina remite, evidentemente, al sujeto de ems actividades, de ahi que sea imprescindible establecer algun criterio que permita diferenciarlo del sector privado de la economia.

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TEMA 1. EL SECTOR PCIBLICO COMO SUJET° EC ONOMIC° DE LA HACIENDA PUBLICA

En principio, podemos adelantar dos alternativas. Por un lado, y desde un planteamiento objetivo, considerarfamos al sector ptiblico como todos aguellos agentes econotnicos que realizan su actividad utilizando el principio de coercion y no el de intercambio voluntario. Pot otro, y con un enfoque subjetivo, podemos enumerar al conjunto de entidades que componen el sector pliblico con independencia de que en sus acetones utilicen o no el poder de imperio. En nuestras opiniOn, parece m6s aceptable el segundo planteamiento. Como han indicado numerosos autores, la moderna organizacion del sector ptiblico y Ea rnultiplicidad de objetivos y funciones desempenadas explican que no exista una iinica forma de desarrollar sus actividades ni un solo modo de organizarse, de tat manera que el sector piiblico se manifestani unas veces corno una dependencia de la Administracion, otras corno un organism° au tOnomo y otras como una sociedad anonima. Una vez aceptado este principio, podemos considerar como integrantes del sector public() a los siguientes sujetos: Las Administraciones Publicas que incluyen a la Administracion Central del Estado, las Administraciones autonomicas, las Administraciones locales, la Seguridad Social y los Organismos autonomos. No parece que sea precisa una mayor elaboracion sobre estos cornponentes del sector public°, salvo se nalar que a veces nos referirernos a Estado para indicar a todo el sector ptibli co aunque sea inexact°. Las empresas ptiblicas no financieras. En este caso, podemos incluir a Codas aquellas unidades de produccion cuya propiedad o control Sean publicas y vendan sus productos en el mercado. El problema fundamental es que debe entenderse por control, o lo que es lo mismo, que porcentaje de la propiedad de la empresa debe estar en manos de algtIn componente de las administraciones para set considerado como empresa publica. Logicamente, no puede darse una respuesta universalmente valida a esta cuestion, pues dependerA de la estructura de la propiedad y del grado de atomizacion que tenga. Las entidades financieras publicas plantean probEernas sirnilares a los senalados en el apartado anterior, sobre cuando consideramos que el control esta en manos de alguna dependencia de las Administraciones Publicas. En algunos casos, no hay dificultad alguna, piensese en el Banco de Espana, pero en otros la adscripcion de la entidad al sector privado o al sector ptiblico puede ser much° mds discutible, asi sucederca pot ejemplo con Argentaria. Las dificultades de atrihuir una entidad al sector pdblico se complica atin alas cuando, en el contexto de un proceso de privatizacion, el sector pUblico se reserva un poder de decision extraordinario en el caso de que la empresa privatizada adopte estrategias consideradas de interes general. En este caso, resulta muy discutible que tales entidades no pertenezcan de algiin modo a la 11

ANTONIO BUSIOS GISEERT

esfera del sector publico, aunque no se incluyan dentro de sus datos estadIsticos.

III. EL SECTOR PUBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES Una importante fuente estadistica para el conocimiento del sector co est6 constituida por los presupuestos generates de los distintos componentes de la Administracion. En principio, podemos hacer una presentation initial del Presupuesto, a partir del contenido de la. Tabla 1.1., que incluirnos a continuation: Tabla 1.1. Distribution por capftulos de los ingresos y gastos del presupuesto GASTOS

--

INGRESOS

-

Operaciones corrientes Capitulo I Gastos de personal Capitulo II Coinpras de bienes y servicios Capitulo III Gastos financieros Capitulo IV Transferencias corrientes Capitulo V Fondo cle contingencia

Operaciones corrientes Capitulo I lrnpuestos directos Capitulo Ii i m p uestos indirectos Capitulo 111 Tasas y otros ingresos Capitulo IV Transferencias corrientes Capitulo V ingresos patrimoniales

Operaciones cle capital Capitulo VI Inversiones reates Capitulo VII Transferencias de capital

Operaciones de capital Capitulo VI Enajenacion de inversiones Capitulo VII Transferencias de capital

Operaciones financieras Capitulo VIII Var. Activos financieros Capitulo IX Var. Pasivos financieros

Operaciones financieras Capitulo V111 Var. Activos financieros Capitulo IX Var. Pasivos financieros

La description de los componentes del gasto es relativarnente fkil. Asf el capitulo I incluye todos los sueldos y salarios pagados; el capitulo II, las compras de bienes y servicios a las empresas; el capitulo III recoge, fundamental mente, el pago de intereses de la deuda; el capitulo IV incluye, bdsicamente, las transferencias a las farnilias o a las empresas para la adquisicion de bienes y servicios; el capitulo V es una innovacion introducida en la Ley de Estabi lidad Presupuestaria destinada a evitar los problemas derivados de la existencia de gastos cuya financiacion no estuviera prevista; el capitulo VI se refiere a los gastos de inversion realizados directamente por el sector patico, y el capitulo VII los pagos a empresas privadas para que Ileven a cabo proyectos de inversion. Por ultimo, en el capitulo VIII se recogen los gastos destinados a la adquisicion de activos financieros (acciones, obligaciones...) y en el ca12

TEMA 1. EL SECTOR PUBLIC° COMO SUJET° ECONOMIC° DE LA HACIENDA PUILLCA

pitulo IX los desembolsos destinados a amortizar titulos previarnente emitidos por el sector pLiblico. En cuanto a los distintos capitulos que integran los ingresos del sector pii blico, podernos observar que los dos primeros se refieren a los ingresos por via de impuestos, ya sean directos (capitulo I) o indirectos (capitulo II). El capitulo III se refiere a las tasas y otros trihutos (por ejemplo las contribuciones especiales). El capitulo IV incluye los fondos obtenidos por el sector pciblico por transferencia de otros agentes econornicos, cuando tales fondos van destinados a la compra de hienes y servicios. En el capitulo V se reflejan los ingresos procedentes del patrirnonio publico, tales como los dividendos percibidos por acciones propiedad del sector public°, alquileres de propiedades publicas, precios cobrados por visitas a museos de titularidad publica etc. Los capitulos VI y VII de los ingresos pUblicos se refieren hien a la yenta de propiedades publicas (capitulo VI) o a las transferencias recibidas para llevar a cabo proyectos de inversion (capitulo VII), como ocurre, por ejemplo, en aquellos casos en que nuestro pais recibe fondos procedentes de la Union Europea. Por Ultimo, el capitulo VIII recoge los ingresos procedentes de la yenta de activos financieros, como ocurre en el caso de la privatizacion de empresas publicas, y el capitulo IX los fondos recibidos pot - emision de deuda publica. Esta distribucion pot capitulos se denomina elasificacion economica, que en el caso de los gastos pUblicost puede resurnirse en dos grandes apartados: a) El consumo que incluiria los capitulos I a 5 de los gastos. h) La inversion publica, que estaria constituida por los capitulos 6 y 7. Se ha defendid°, con cierta frecuencia, que los gastos de consumo patio) son menos convenientes que los de inversion, e, incluso, se ha llegado a de fender que los primeros son una prueba evidente del despilfarro del sector public°. Tal afirrnaciOn es incorrecta por dos motivos. En primer rennin°, porque tanto uno como el atm generan efectos sabre la actividad economica, ya que el aumento de gusto public°, del tipo que sea, genera un impulso so bre la demanda de bienes y servicios de is economia y, si hay recursos contribuye a la creacion de empleo. En segundo terrain°, porque cualquier gasto de inversion publica, acaba generando gastos de consurno publico, asi por ejemplo, si el sector pfiblico invierte en la construccion de un hospital, este desembolso se contabilizara como inversion de un period°, pero, una vez inaugurado el centro sanitario, habra que atender a su funcionamiento, con tratando el personal correspondiente y el material necesario, lo que constitu ye un gasto de consumo. De hecho se denomina carp recurrence a la relacion existente entre el consurno pciblico y de inversion publica generados por un proyecto 13

ANTONIO BUSTOS O[SBERT

Adernas de esta clasificacion econeimica, se presentan dos clasificaciones adicionales de los gastos publicos. La clasificacion organica, refleja la distribucion del gasto entre los distintas componentes del sector palico o departamentos ministeriales. Asf se distingue entre el gasto asignado a la Casa de Su Majestad, las Cartes Generates, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, Presidencia del Gobiemo, o los distintas Ministerios. La clasificacion funcional, por su parte, distribuye et gasto de acuerdo con la naturaleza de las actividades realizadas por el sector ptiblico y asf se diferencian cuatro grandes apartados: 1) Actividades generales: corresponden a los llamados bienes publicos puros e incluyen los servicios de caracter general (Administracian de justicia, defensa, proteccion civil, etc.) 2) Actividades sociales: incluyen los denorninados bienes preferentes (educacion, sanidad...) y los gastos de redistribucion de rentas (programas de la Seguridad Social, prestaciones sociales coma el seguro de desernpleo...). 3) Actividades economicas] reflejan los gastos de inversion ptiblica asi corno los destinados a la regulacian de los mercados. 4) Otras actividades: recogen dos apartados fundamentales, las transferencias entre distintas administraciones y los pagos de intereses de la deuda publica, En el proyecto de presupuestos generales del Estado para 2007, la distribu cion funcional es la recogida en la Tabla 1.2, que incluimos a continuaciOn. Debe hacerse notar, en primer terming, que la cifra destinada a otras activi dades esta sesgada por el importe de las transferencias a otras administracio nes, cuyo total representa casi el 19% del gasto total. En la medida en que es tas transferencias se conviertan en gasto de las Comunidades Autonomas o de los entes locales, se alteraria la composicion del gasto pot - actividades. A. pesar de este sesgo, el lector puede comprobar f .6cilmente el peso fundamental de las actividades redistributivas del sector public°, que constituyen el 50,60% del gasto total, cifra, que por lo seirialado antes posiblemente este subestimando esta partida, Al mismo tiempo, debe hacerse notar que el conjunto de otras actividades supone un 11,3% del gasto total.

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TEMA1.ELSECTORPUBLICOCOMOSUJET°ECONOMICODELAHACIENDAPUBLICA Tabla 1.2. Distribution funcional del gasto ,-

Millones de ell ros

Actividades generales Actividades sociales Actividades econOmicas

Porcentaje

33.227

9,45

180.935

51,49

39,733

11,31

Otras actividades

97.499

27,75

intereses de la deuda

23.900

6,8

Transferencias entre Administraciones TOTAL FUente Etaboraci6r.

73,599 351.394

20,95 100

propia a partly dei Proyecto de Lev de Presutruestos Generales para. 2010.

IV. PRINCIPALES INDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PUBLIC() Una vez estudiadas las dos Fuentes fundarnentales Para el conocirniento del sector palico, podemos definir los principales indices del tamafio del sector pUblico, que podemos clasificar en tres grandes grupos, dependiendo de que se empleen los gastos, los ingresos o hien otros estimadores de la acti vidad del sector public°. A) INDICES DE TAMA 0 DEL SECTOR PUBLICO BASADOS EN LOS GASTOS PUBLICOS Diferenciamos entre indices agregados y desagregados. Los primeros nos dan una imagen global del tamatio del sector pUblico, pues nos senalan cual es la importancia de este agente economic() en el conjunto de la actividad del pais. Pot ell° comparan el gasto total con un agregado macroeconomic° como el Product° Interior Bruto o la Renta Nacional. Los segundos permiten matizar esa imagen general entrando en el detalle de lo que lleva a cab° eI sector public°, por eso toman come referencia el Gasto Total y analizan su compostciO-n. Entre los prim.eros el ma's interesante es: G

T 100 PIB

donde GT indica el gasto total del sector public° y el P1B es et product° interior bruto, GT debe entenderse como el gasto total no financier°, y, por tan-to, excluye la adquisicion de activos financieros y la arnortizacion de pasivos 15

ANTONIO BUSTOS G1SBERT

financieros. De este modo, el indite sefiala el gasto del sector public° en la adquisician de bienes y servicios, realizacion de inversiones, gastos de personal y transferencias, ya sean corrientes o de capital. En cuanto a los indices desagregados, podemos hater use Bien de la clasificacion econamica o de la funcional y tomando como base los gastos rotates. Si usamos la primera sabremos de cada 100 euros que gasta el Estado, cuanto dedica a consumo (GO y cuanto a inversion (I n), lo que resulta esencial para cornprobar si contribuye o no at crecimiento economic°. En ese caso tendremos: Gc (CapsI—V)100 GT (Caps1-1/11)

It, (CapsVi—VII) GT (CapsVI—VII)

100

Si usamos la clasificacion funcional, podemos comprobar que parte de los gastos piiblicos se dedican a cada una de las acrividades (generates, sociales, econc5micas y otras) que neva a caho la Administration. Los indices correspondientes sedan: G.general 100 GI. (Capsi—VI1) G socic d

100

GT (CaPSI—VII)

100

Geconauticas

GT (CapsI—VII)

Gotr(ks________ 100 GT (CaPSI—V11)

B) INDICES BASADOS EN LOS INGRESOS Tambien aqui podemos diferenciar entre indices agregados y desagrega dos, en et mismo sentido que se ha indicado para los ingresos. Entre los pri meros, podemos citar, en primer termino, la presion fiscal que se define corn() el total de impuestos dividido por el producto interior bruto: T

wiak

1 00

P113 aunque, posiblemente, sea ma's adecuado definirlo coma tributos dividido par el PM. 16

TEMA 1. EL SECTOR PO BLICO COMO SUJETO ECONOMICO DE LA HACIENDA POBL1CA

Tributos oc P113 pues, de otra forma, si el sector palico aumenta las tasas y reduce los im puestos, tendriamos la idea equivocada de que ha disminuido la presion fiscal del pals. Un segundo indice agregado, basado en los ingresos publicos es el conocido corno esfuerzo fiscal a indice de Frank, que se define como la presion fiscal, dividida por la renta per capita o el product° interior brut° per capita. Es decir, tendriamos: Tributos PIB

Tributos • Poblacion PIB RIB'

Poblacion La idea fundamental que subyace a este indice es que no es lo mismo una presion fiscal del 30% dependiendo de cual sea la renta per capita del pais. Asi pagar un 30% de impuestos puede ser muy poco si el nivel de renta per capita es muy elevado, y ser mucho si los ingresos medios de las familial son mas limitados. El principal inconveniente de este indice se desprende de la formula que to define, pues comprobamos facitmente que si aumenta la po blacion del pats, el indice crece, aunque no Mayan subido los impuestos, y que, por otra parte, si la economia rnuestra un proceso de crecimiento, medido pot el FIB, el indice disminuye truly acusadarnente, al estar elevada al cuadrado esta magnitud. Un ultimo indice agregado esta constituido por la Hamada carga fiscal, que se define coma Tributos — RN — M donde V indica el valor de los bienes y servicios suministrados por el sector patico y M el mfnirno de subsistencia, siendo RN la renta nacional. Posiblemente, se trate del indice mas adecuado para medir el esfuerzo de la poblacion en materia tributaria, pues a los pagos realizados se descuenta el valor de lo recibido por el sector publico en forma de servicios, y al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta percibida por la pohlacion sino solo aquella de que se puede disponer, una vez cubiertos los minirnos para la subsistencia. Aunque se trate del mejor indice, como puede imaginar el lector, resulta facil estimar los valores de M o V 17

ANTONIO BUSTOS GISBERT

En to que se refiere a los 'indices desagregados, debe hacerse notar que podemos hacer la desagregacian de dos modos. De un lado, podemos distinguir entre impuestos directos e indirectos y definir entonces Telfrece,' 100

Tindirtct.45 1 0 0 Tental.e5 De otro, un segundo metodo de desagregar los indices basados en los ingresos pilblicos es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece especialmente adecuado el c6lculo de la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes. De este modo, definirnos: T. — V. CF, — " 100 R, M, donde el subIndice i sefiala que nos estamos refiriendo at i-esimo grupo de renta o de contribuyentes.

C) OTROS INDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PUBLICO Aunque en este caso podemos hacer referenda a una gran cantidad de indices, de naturaleza muy diversa, podemos distinguir entre los que miden el desequilihrio de las cuentas del sector public° y aquellos que tratan de obtener cual es la participacion del sector pablico en la produccion total de la economca. Asi, entre los prirneros senalamos. Afiorro bruto ______________ 100 P113 Capacidad (+) o Necesidad (—) de financiacion 100 P1B que widen la importancia del deficit (o superavit) plIblico en terminos del Producto Interior Bruto, y Deuria acurnulada 100 3 1 113 que refleja el endeudamiento total del sector patico, como porcentale del 1 8 PIB,

TEMA L EL SECTOR PUBLICO COMO SUJETO ECONOMICO DE LA HACIENDA PUBLICA

En cuanto a la medida de la participackin del sector ptiblico en la produc tion o recursos totales de la economia, podemos definir los siguientes crite rios de medida: VAB, ______________ 100 VAB,ecu.r, rerciario que setiala la participacion de la procluccion del sector palico en el coni unto de los servicios producidos por el pals Empleosi, _____________ 100 Empteo„.1 que indica el porcentaje de nano de obra del pais ocupado por el sector pu blic° en un momenta de tiernpo determinado, y, por Ultimo Empleo generado sector public° 100 Empleos creados que permite conocer si el sector ptiblico esta actuando como un motor direc to en la creacian de empleo del pais, sobre todo si lo compararnos con el indice anterior.

V. COMPARACION INTERNACIONAL Una vez estudiados los diferentes instrumentos de medida del tamatio del sector pUblico, podemos realizar una comparacison entre los datos correspon dientes a nuestro pais y el de las economfas de otros miembros de la UniOn Europea. Estos datos se incluyen en la Tabla 1.3. Tabla 1.3. Comparacion internacional de algunos indices sobre el tamatio sector ptiblico (2010) Pais

Alemania Austria Belgica Dinamarca Espana Eslovaquia Finlandia Francia

(G/P1B).100 47,9 51,9 54,4 60,1 45,7 39,7 55,7 55,9

(T*/P1B)•100 42,6 47,2 49,5 54,7 36,3 33,3 51,9 48,2

((T* - G)fPIB) .100 -5,3 -4,7 -4,9 -5,4 -9,4 -6,7 -3,8 -7,7

(Deuda/P1B)•100 80,9 74 105,6 55 72,8 44,7 61 93,8

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ANTION.%ii0 BUSTOS GISHERT

Tabla 1.3. frontinuacion) !Pais Grecia Hungria lrlanda Italia Luxemburg() Pulses Nos Pobnia Portugal Reino Unido Rep. Checa Suecia Zona Euro USA OCDE

(GRIB).1 00

(T*013).100

UT* - G)/PIB) •100

48,8 48,2 46,9 51,6 43,5 52,4 44,7 51 52,5 46,5 56 50,8 41,6 44,4

40,7 43,7 35,1 46,5 39,7 46,1 37,8 43,6 41 41,1 53,1 44,3 30,9 36,6

-8,1 -4,5 -11,8 -5,1 -3,8 -6,3 -6,9 -7,4 -11,5 -5,4 -2,9 -6,5 -10,7 -7,8

(1}euda/P1B). 1 00 I 29,1 17 82,9 132 23,6 75,1 61,9 95 82,3 48.4 54,6 92,4 89.6 95,8

T Incloye no solo ingresos de naturaleza tributaria, sino tambien otros ingresos corrientes de las administraciones Fuence: OECD Economic Outlook, Volume 2010/i , nu 87

A partir de los dams contenidos en la Tabla anterior, se ponen de manifiesto algunos extremos, entre los que se pueden destacar los siguientes: 1) En primer terming, la importancia cuantitativa del gasto pliblico en terminos de proporcion del PIB, pues una gran mayorla de los paises europeos destinan al gasto del sector publico mas del 45% de los hienes y servicios producidos, cifra que, en el caso de Suecia, alcanza bastante mas de la mitad de la produccion total. No debe tener el lector muchas dudas sabre la importancia que reviste conocer a fond() los comportamientos y la adopcion de decisiones pot parte de un agente economic() de tal relevancia. 2) En logica correspondencia con el aspect° anterior, tambien resulta significativa la cifra de ingresos palicos ordinarios sobre el total de la renta

ge-

nerada, lo que, crudamente expuesto, significa que de cada 100 euros ganados, 40 6 50 se destinan al pago de diversos tributes. 3) En to que se refiere al caso esparkol, podemos comprobar que la participacion rant° del gasto publico coma de los ingresos ordinarios en el product() interior brut() est6 por debajo de los valores medias de otras economias europeas, y ma's prOxirnos, en cambio, a paises coma Grecia a Portugal. Se ha aducido este data para defender que la presion fiscal en Espaiia todavia tiene posibilida-

TEMA i. EL SECTOR PC BLICO COMO SUJETO ECONOM ICO DE LA HACIENDA PO BLICA

des de ser incrementada, para Ilegar hasty la media europea. Contra tal argument° se ban defendido dos posiciones complementarias. De una parte, se ha hecho use del indice de Frank, para poner de manifiesto que el esfuerzo fiscal de los contribuyentes espatioles, como los portugueses o los griegos, no es inferior at de otros europeos, cuando se pondera la presion fiscal con el product° per capita del pals; y que, cuando se toma en cuenta este factor, se observatia coma nuestro pals presenta un indice superior de esfuerzo tributario al detectado en Francia, Alemania o Austria. De otra, se ha senalado que, en el caso de Espana, la presiOn fiscal ha aumentado a un ritmo muy superior al de los demas paises europeos, pot la sencilla razon de que su nivel de partida era muy halo, y que este crecimiento rApido ha causado efectos muy negativos sobre las decisiones de los agentes econotnicos, en material tales como el ahorro, el esfuerzo laboral, la adopcion de riesgos o la inversion privada. 4) Un ultimo dato relevante que se desprende del contenido de la Tabla 1.3 se refiere a la situacian de deficit o superdvit de las cuentas palicas de los distintos paises miembros de la Union. En trabajos anteriores he puesto de manifiesto la incapacidad de los diferentes estados para liquidar su presupuesto de un modo equilibrado. Elio se comprohaba no solo pm los datos de deficit sobre PIS, sino, sobre todo, pot las cifras de la deuda actimulada sobre el PIK En efecto, esta Ultima cifra senalaba las consecuencias de haber ido acumulando, ejercicio tras ejercicio, un deficit en las cuentas del sector blico, de tal modo que la deuda que se ha ido acumulando hahia llegado a re presentar en algunos casos una cifra verdaderamente extraordinaria. Piense se, en ese sentido, que, en 1997 Belgica debra el 126,7% del FIB e Italia un 122,4% de su produccion total de bienes y servicios. No es de extrafiar que el problema del deficit pUblico y de su control hubieran adquirido el protagonism° que tenia en la segunda mitad de los arias 90, y que se propusieran, incluso, la adopcion de una reforma constitucional que obligara al sector public co a la moderacion de sus gastos y a liquidar el presupuesto en equilibrio. Tales normal de autolimitacion se imponen a los miembros de la Union Monetaria a traves del Facto de Estabilidad y Crecimiento, y los datos de 2007 incluidos en la Tabla anterior demuestran los efectos positives que ha tenido en el nivel de deficit patico y de endeudamiento acumulado. En efecto, los datos de 2007 indican que aunque muchos paises de la Union Europea estdn liquidados sus presupuestos con deficit, este se va reduciendo; dentro de elks se puede pacer notar el caso de Espana que cierra sus cuentas en superavit. Paralelamente, se ha apreciado desde entonces una paulatina disminucion de la deuda acumulada.

21

ANTONIO BUSTOS GISRERT

VI. RECAPITULACION En esta primera leccion hemos comenzado definiendo la Hacienda Publica coma aquella disciplina que estudia la intervention del sector ptiblico en la resolucion de los problemas econornicos de una sociedad. Al utilizar esta notion, resulta necesario dar un concepto de sector pCtblico, y, para ello, en una linea muy similar a la utilizada por el Derecho Administrative}, optarnos por un criterio subjetivo, to que entrana algunas dificultades, sobre todo en relation con et control de las empresas ptiblicas. Una vez que hemos presentado al protagonism de nuestra disciplina interesa conocer de que fuentes estadisticas disponemos y cuales son los principales indices que permiten comprobar su dimension. Con tal proposito, hemos hecho alusiOn a una fuentes basica para conocerla: los Presupuestos Generates. Asimismo, se han definido los principales indices de medida del ramano del sector pilblico y se ha hecho una aproximacion, muy generica, a la situation comparativa de nuestro pals y de los dernas miembros de la Union Europea. Este ultimo apartado nos ha permitido comprobar la indiscutible importancia del papel del sector pilblico en las economfas de mercado. Sin embar go, no siempre, histaricamente, el Estado ha tenido esta relevancia econami Ca, y, de hecho, podemos afirmar que esta importancia es, pasta cierto panto, muy reciente, y propio de la segunda mitad del siglo XX. Tampoco los economistas han rnantenido posiciones unanimes sabre la conveniencia de la intervencion pciblica en la economfa y al lado de posiciones crfticas con este papel del Estado, se han defendido teorias claramente intervencionistas. Esta cuestion resulta de una importancia capital en nuestra ciencia y a ella dedi camos la leccion siguiente.

LECTURAS RECOMENDADAS M. T. LOPEZ y A. UTR1LLA: Introduccion al sector ptibtico espanol, Civitas, 1992. J. M. LOZANO IRUESTE: "Economia Piiblica y Ciencia de la Hacienda", Hacienda Publica Espanola, 1984.

EJERCICIOS PRA- CTICOS 1. Define brevemente, a ser posible en un parraf° a) b)

22

Ahorro del sector ptiblico Transferencias corrientes y transferencias de capital

TEMA 2

LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PUBLICO

I. INTRODUCCION Pocos hechos en las economias occidentales son indiscutibles. En casi todos los casos, los econornistas difieren en la apreciacian de los fenomenos, a en su interpretacion. Sin embargo, parece que todos estamos de acuerdo en decir que el sector ptiblico es cada vez mayor, que ocupa una porcion creciente de la actividad economica. En nuestro pais, el gasto palico absorbe casi el 40% del PIB, los impuestos casi el 40% de la RN (al que denominaremos con frecuencia Y siguiendo la terminologla rnas habitual), y uno de cada cinco ernpleos se da en el sector public° de la economia. Estos hechos nos llevan a replanteamos cua es el papel del Estado en economias, que, coma la nuestra, se califican de sistemas de mercado. Nos preguntamos, entonces, que hace el sector public° y que deberia hacer, y debemos anticipar, de antemano, que esta segunda cuestion se responde de forma muy diversa, desde quienes defienden, a partir de un enfoque liberal, una limitaciOn de la actividad del Estado, pasta quienes, en una vision ma's intervencionista, proponen un mantentmiento de las funciones del sector ptiblico, En esta segunda leccion del programa, trataremos de dar una vision gene ral del segundo terra citado, es decir, contestaretnos a la tuestion de clue debe hacer el sector ptablico en una economfa, cuales deben ser sus funciones. Se trata de una cuestion esencialmente normativa, pero que coma es 16- gico, tiene un fundament° positivo. Dicho en otros terminos, a partir de un andlisis sobre cual es el funcionamiento de una econornia de mercado y a que resultados llega la actuacion de los agentes econornicos, se plantea el papel que se reserva el Estado:

Funcionamiento de la econorna

Papcl que debe cumplir d sector pill:Pik°

Positivo

Normativo

29

ANTONIO BUSTOS GISBERT

Este esquerna permite interpretar las dos visiones fundamentales que se ban propuesto sobre esta cuestion. Asi, si entendernos que la acciOn expresada en el mercado, es capaz de solucionar los diferentes proble mas econornicos, llegaremos a la conclusion de que el sector public° debe te rser un papel restringido en la economfa de un pais (vision liberal). Si, por el contrario, el andlisis positivo sugiere que el mercado no resuelve adecuada mente algunos prohlemas de la economfa, entonces deberemos aceptar que el Estado adquiera un mayor protagonism°, corn garante del interes general (vision intervencionista). En la lecciOn siguiente, en carnbio, analizaremos clue pace el sector pu -blico, cual es su comportamiento real. Estarnos en este caso ante una cuestion fundamentalmente positiva que introduce un element° diferencial con respecto al analisis anterior. En efecto, Canto en la vision liberal como en la intervencionista se pane, implicitamente, de que el sector publico no tiene finalidades propias, sine que actila guiado tan solo par et deseo de alcanzar el hien canon. En este anaiisis se desecha tal idea y se estudian cuales son las finalidades, y los comportatnientos, de los distintos elementos que configuran los procesos de decision del sector ptiblico. A la hora de desarrollar el problema de cudles deben ser las funciones del sector pUblico, es conveniente partir de la clasificaciOn de los problemas econornicos de caracter real. Asi, los llatnados problemas de asignacion de recursos se ocupan de que bienes deben producirse y coma hacerlo, los de distribucion analizan para quien se fabrican los bienes, o, lo que es igual, como repartir el conj unto de los bienes y servicios producidos, los de estabilidad econornica se refieren a los desequilibrios basicos de la economia del pais (el paro, la inflacion, el sal-do de la balanza de pagos, o el de las cuentas del sector piiblico) y los de crecirniento atafien a la cuestion de como aumentar, a lo largo del tiernpo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la poblacion. En los apartados que siguen estudiamos, para cada caso, cual es La interpretacion liberal y cual el plantearniento intervencionista.

IL ASIGNACION DE RECURSOS Desde un plantearniento liberal, las cuestiones de asignacion tienen una solucion simple, si dejamos que la accian individual se exprese libremente en el mercado. En efecto, los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos y las enipresas hacen patente sus posibilidades ofre ciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la den -ianda y la oferta 30

TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PI:1BLICO

expresan los deseos de los individuos y el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio (Figura 2A ). Figura 2,1. Equilibrio en el mercado de un producto P re c i o

0

P

Cant idad

El grafico anterior indica come el mercado resuelve el primer problema de asignacian al que nos hemos referido, pues determina que bienes (cantidad) y a clue precio deben fabricarse. Pero ademas los resuelve de una forma efi ciente, o dicho en terminos ma's tecnicos constituye un optima de Pareto. Esta cuestion resulta esencial y per cllr merece un analisis alga m ss detallado. Recordemos que la curva de oferta represents el Coste Marginal de pro ducir el bien analizado, mientras que la demanda indica In que el consurnidor (o consumidores) estan dispuestos a pagar por ese producto. De esta forma, en equilibrio se garantiza que P = CMg y, per Canto, que lo que el ciudadano quiere gastarse coincide, exactarnente, con lo que cuesta producir el bien, en la illtima unidad que suministra el empresario. Asimismo, la actuacion privada resuelve el problema del coma fabricar los distintos bienes y servicios. El empresario, buscando su propio inter& indivi dual, elegira aquella combinaciOn de los recursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resulten mss rentables, a partir de la productividad de cada factor de produccian, los precios de estos recursos, y el precio del bien o servicio que el mismo ofrece.

3i

ANTONIO RUSTOS C I S BERT

Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignacion, tal y corno acahamos de explicar, es ohvio que el sector public° tiene un papel muy limitado en esta materia. Su action debe reducirse a suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado. Esta afirmacion obliga a plantear que condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione, y en tal sentido, deben citarse dos requisitos independientes: — Rivalidad en el consumo: significa que ningun ciudadano puede disfrutar de un bien o servicio cuando otro lo esta utilizando. Si yo use tin jersey, ninguna otra persona puede usarlo al mismo tiempo, y to mismo se puede decir de una gran cantidad de bienes o servicios. Pero hay productos en los que el consumo no es rival; por ejemplo si yo asisto a un concierto de AC-DC, disfruto del espect5culo al mismo tiempo que otras personas. — Posibilidad de exclusion: quiere decir que existe algan mode de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. For ejemplo, en el caso de la defensa nacional, de la seguridad ciudadana, o de un espect5culo de fuegos artificiales no hay forma de eliminar del disfrute del producto a quienes no han pagado un precio por el bien. Estas dos condiciones son independientes, y, de hecho, podernos hater una clasificacion de los bienes de acuerdo con ambos rasgos (Tabla 2.1): Tabla 2, . Clasificacion de los bienes Caracteristicas

Exclusion

No exclusion

Consumo rival

Bienes privados puros alitnentos, ropa...

Bienes mixtos calle congestionada

Consumo no rival

Bienes mixtos autopista de peaje, representation teatral...

Bienes piiblicos puros deferisa nacional, justicia, seguridad ciudadana,,.

Desde una perspectiva liberal, el tinico papel que debe cumplir el Estado es la de proveer a la sociedad de los bienes publicos puros. Como estos son una cantidad relativarnente pequena en el conjunto de toda la production del pals, su fimcion es muy limitada, y de ahf que se le denomine Estado mi. nimo, y, coma no se puede cobras un precio, el sector public° deberg financiar estas producciones a naves de los impuestos, que no deben interferir con las decisiones inidividuales. Quede claro que elk no significa, necesariamente, que sea el propio Estado quien se encargue de la produccion de los bienes pli blicos, tan solo que financie su provision. El planteamiento intervencionista amplia considerablemente el campo de la accian del sector ptiblico en los problems de asignacion de recursos ma's -

32

TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOI61/COS DEL SECTOR PUBL1C0

ally de la provision de estos bienes pkIblicos puros. El Estado debe intervenir en todos aquellas casos en que el mercado no produce los resultados optimos que predican los partidarios del enfoque liberal. iCuando se da esta circuns tancia? den que casos el mercado no genera resultados eficientes? f.a respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos teoria de los fallos del mercado, que podernos resumir en los siguientes: — Mercados de competencia imperfecta: cuando et mercado es un monopolio, no podemos garantizar que se de la cndicion de P = CMg, (precio igual a coste marginal) pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = 1Mg (coste marginal igual a ingreso marginal), una cantidad inferior y un precio superior al generado por un mercado de competencia perfecta. — Presencia de efectos externos: el ernpresario, o el consumidor, solo tienen en cuenta los costes y los beneficios individuates, pero no los posibles efectos que su actividad produce sobre terceros. De esta forma, ni la demanda refleja todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes. Un caso particular de los efectos exremos to constituyen los intereses de las ge neraciones futuras, cuyos deseos no pueden expresarse en el mercado en estos momentos. En estas circunstancias, las decisines que adopten las generaciones actuates pueden causar un daft() evidente a los intereses de las generacio nes futuras. Informacion asimetrica: el amilisis de los mercados de competencia perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la misma informacian en cuanto al precio y a la calidad del producto. En la realidad, sin embargo, el vendedor suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no ya a un mal funcionamiento del mercado, sino, incluso a su misma desaparicion. De nuevo aqui aparece un campo de intervencion para el sector ptiblico, que lieva multitud de actividades en este terreno, entre las que pueden cirarse las nrmas sobre marcas, patentes, publicidad, revisiones obligatorias de vehiculos, etc. Bienes preferentes y prohibidos: Un Ultimo caso que rnerece set citado, lo constituyen aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre accion individual. En unos casos, la sociedad deterrnina que el mercado produce una cantidad insu ficiente de productos 0, to que es igual, que su precio es demasiado alto y nc todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda, educacian, cultura, deporte...), de modo que se encarga at poder public complementar la oferta privada subvencionar la adquisician, En otros, la produccion de determina ds bienes es considerada corno un mat para el conjunto de los ciudadanos y se prohibe to produccion de los bienes o servicios correspondientes (los ejern 3 3

ANTONIO BUSTC1S GISBERT

plos mas obvios son las drogas que se declaran ilegales, o las limitaciones establecidas sabre algunos lineas telefonicas).

III, DISTRIBUCION DE LA RENTA Tambien en el campo de la distribucion se da esta oposicion entre los partidarlos de un enfoque liberal y quienes defienden una opciOn intervencio nista. Entre los primeros, quizas la posiciOn alas elaborada se debe a quienes siguen el analisis de Bares Clark. Este economista considera que la regla de distribucion adoptada par el mercado no solo es eficiente, como cualquier resultado del mercado, sino que adernas es justa. En efecto, en condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribucion obtenida y el va lor del producto marginal, de este modo, en el cases del factor trabajo tendria mos que W = P PlvigN es decir, el salario (W) es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (Ps). Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, mas importante es la remuneracion que percibira, de modo que cada uno percibimos en proporcion a to que aportamos a la sociedad. Los planteamientos intervencionistas en esta cuestion tienen una multiplicidad de origenes. De un lado, algunos analistas parten de una nocion de justicia, segtin la cual lo justo es percihir de acuerdo con lo que se aporta, mientras que otras escuelas defienden que debemos percihir de acuerdo con nuestras necesidades. De otro, la posicion defendida pot el autor citado se ol , vida de cual es el reparto inicial de los recursos y de coma esa distribucion inicial condiciona la presunta justicia o no del resultado final, asf como de aquellos casos en que las personas no disponen de recurso alguno, pues su edad o circunstancias les impiden participar en los procesos productivos. Un tercer argumento pone de manifiesto la existencia de efectos externos positivos derivados de la igualdad en la distribucion, pues se afirma que la estabilidad social a la supervivencia misma de un sistema politico, sea este el que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema. Por se ha afirmado que una redistribucion en favor de los mas desfavorecidos puede conducir a un aumento de la production, y renta, de modo que, al final, todos saldrfan garland°. Este argumento, debido a Kakior, resulta el mas complicado y requiere algn mas de elaboracion. De acuerdo con su hipatesis, 34

TEMA 2. LOS OBJF.TIVOS ECONOMECOS DEL SECTOR PUBLICO

si quitamos 100 u.m. de renta a los ma's ricos su consumo se reducira mas bien poco, digamos en 50 u.m. En can -ibio, at darselas a los pobres, su consumo aumentarg bastante mas, por ejemplo en 90 u.m.. De esta manera, el consumo total del pais habra aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto obligara a los empresarios a aumentar la produccion, con lo coal crecera la renta. Asi se iniciara el proceso multiplicador, que ya se estudio en la asignatura de Economia, y que puede acabar con un aumento final en la renta nacional de 200 u.m., mas que suficiente para compensar a los ricos de las 100 que se les quito inicialmente.

IV. ESTABILIDAD ECONOMICA La posiciOn que sustentan los defensores de una vision liberal ante los problemas de estabilidad economica parte, como es logic°, de la creencia en las virtudes del mercado para resolver los problemas economicos. Asi, si existe paro sera porque no se dela que funcione libremente el mercado de traha jo; pues si dejamos que el salario fluctile librernente se garantizari que la demanda de trabajo sea igual que la oferta, de tal forma que no habra ningtin desempleado. Si la econornia esta, entonces, en el pleno empleo de los recursos, la Renta Nacional coincidira siempre con et nivel de Renta Nacional de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios producidos. De esta manera, las politicas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado hard bien en abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad. La politica rnonetaria, sin embargo, puede afectar sustancialmente at nivel de precios del pais. Para ello se hace use de la ecuacion cuantitativa del dinero, que podemos resumir en la expresion siguiente: Ms 1 V P • Y donde Ms representa la oferta rnonetaria, V la velocidad de circulacion del dinero (es decir cuantas veces se usa un mismo billete o moneda en transac ciones), Y es la renta nacional y P el nivel de precios. La ecuacion anterior adquiere un significado mas profundo cuando se incluyen los aspectos pro pios del monetarismo, en particular que V es constante y que el nivel de renta es tambien fijo, por encontrarnos siempre en pleno empleo. Si esas dos va riables son constantes, o nAs exactamente no dependen de la cantidad de di nero en circulacion, al incrernentarse la oferta monetaria la Unica posibilidad de ajuste es un aumento en el nivel de precios. En su version dinamica, el monetarismo se puede formular del modo siguiente: 35

ANTONIO BUSTOS GISBERT

rn = donde rn es h tasa de crecimiento en la cantidad de diner, ps la tasa de inflaciOn y gy el crecimiento en el nivel de rents. En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector public, los planteamientos liberates excluyen la posibilidad misma de esta cuestion, pues se ha afirmado, con exactitud, que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la Hacienda Clasica, que aplicaba al sector pilblico las misrnas norms de comportamiento de un agente economic privado. El endeudamiento del Estado solo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones pidblicas to suficientemente rentables como para generar ingresos con los que pagan los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada. For Ultimo, la balanza de pagos tambien presentara una situacion de equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los mercados de divisas. Para entender esta Ultima afirmacion, consideremos el mercado de divisas representado en la Figura 2.2. En este grgico, la dernanda de divisas representa a los distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y esta compuesta, pot Canto, por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o pot las personas que estan interesados en comprar titulos extranjeros. Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que les permiten, despues, adquirir los bienes, servicios titulos en los que estan interesados. Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas dependera de variables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan estos ciudadanos, el interes que ofrezcan esas titulos y, por supuesto, del precio de las monedas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio. Cuanto mayor es et precio de la moneda extranjera, n-ias cam sera para los ciudadanos espairioles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello, la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente. Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores esparloies, que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos, y las empresas (o el propio sector pablico) que han vendido titulos en el exterior. La oferta presenta una forma creciente, para indicarnos que cuanto mayor sea et tip° de cambio, mas rentable sera vender en el exterior nuestros bienes, servicios o titulos. De nuevo aqui debe tenerse en cuenta que variables tales como el precio de los productos espanoles, el interes de los titulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificaran la oferta de divisas, es decir son sus parametros.

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TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PUBL[CO

Figura 2.2. Funcionantiento del mercado de divisas

Tipo de , cambia Divisa$

En la situacianinicial presentada en el grafico, nosencontramos ante un desequilibrio delsector exterior, que se manifiesta porque lademanda de di-visas T C , importaciunes, compras (nuestras Deficit exterior de titutos extranjeros,etc.) es mayor que la oferta (exportaciones, yentas de titulos, etc.). La solucicSn que nos sugiere el propio grafico es obvia. Bastaria dejar que el tip° de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio, y si dejamos que el mercado funcione libremente, esta devaluacion se producira automdticamenre. Los partidarios de un enfoque Elias interveticionista consideran que el sector pkiblico tiene un papel mucho mayor en estos tunas. El origen de esta conclusion se encuentra en las teorlas defendidas por KEYNES, quien desconfiaba mucho de la capacidad del mercado para resolver los grandes problernas de estabilidad econamica, Aunque las interpretaciones sobre la obra de KEYNES Sean rnuy variadas, trataremos de dar un vision suficienternente general de las ideas que defendIa. En primer termino, se afinna que no es cierto que una disminucian del salario conduzca al plum empleo, corn° defienden los defensores del libre 37

mercado. El nivel de empleo aparece deterrninado por la demanda efectiva de bienes y servicios, y una reduccion de los salarios tan solo rebajara los ingresos de los trabajadores, con to que estos consumiran menus, los empresarios reduciran la produccion y se acabara creando un mayor pan). Al desecharse este dato, el recto de las conclusiones enunciadas tarnbien desaparecen. Si el pleno empleo no esta garantizado, tampoco puede afirmarse ya que la inflacion sea un fenOmeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea constante (y, por motivos diferentes, es discutible que la velocidad de circulacion sea fija) y tampoco tiene sentido defender el presupuesto equilibrado corno regla basica de funcionamiento del sector public°.

ANTON [0 BUSTOS GISUERT

En efecto, el Estado debera modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos, de acuerdo con la situacion economica del pais, y, asi, si se tra ta de luchar contra el desempleo, debera llevar a cabo politicas fiscales expansivas, aunque ello conlleve un deficit en las cuentas publicas; si, por el contrario, el problema mas acuciante es el de la inflacion, la recomendacion sera una politica fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues estos no vienen determinados por la cantidad de dine. to del pals. Adernas de lo anterior, la presencia de nuevos fenomenos como la infla cian de costes o el estancamiento con inflacian, ha conducido a los seguido res de la doctrina keynesiana a defender tnayores intervenciones del Estado, hien a traves de acuerdos con los empresarios y sindicatos de trahajadores, o hien a traves de reformas estructurales que pagan arias competitivos a los diferentes sectores productivos. En cuanto a los desequilibrios de la balan2a de pagos, los tipos de cambio flexibles no son la unica solucion, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de interes que ofrecen los titulos y, en esa medida, modifica los parametros de la oferta y demanda de divisas. De este modo, el tipo de cambia rigida, representado en la Figura 2.2,, podria acabar siendo el de equilibrio en el mercado, tal y coma lo represenrarnos en la Figura 2.3. Figura 2.3. Cambios en el equilibrio en el mercado de divisas Tipo de cambio

TC,

Divisas

La situacion initial del mercado de divisas (Dd y ad) presenta un deficit marcado por la distancia AB. Si el gohierno lleva a cabo una politica monetaria restrictiva originara una elevation de los tipos de interes, una reduction 38

TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PCTBLICO

en la tasa de inflacion y una caida en el nivel de renta. Las tres variables afectan al sector exterior, de acuerdo con el siguiente esquema: Y.: reduccian de importaciones y de la demanda de divisas reduccion de irnportaciones y de la demanda de divisas, aumento de las exportaciones y de la oferta de divisas rt: entrada de dinero caliente y aumento de la oferta de divisas, los ciudadanos del pais no adquieren titulos extranjeros, se reduce la demanda de divisas. El conj unto de efectos es indiscutible; la demanda de divisas disrninuye, se desplaza hacia la izquierda, mientras la oferta de divisas aumenta, se desplaza hacia la derecha, y, en ambos casos, debido a una modificacion en los distilltos parametros (renta, precios y tipos de interes). Como consecuencia, el tipo de cambio inicial se convierte en el de equilibrio, pues las nuevas oferta y demanda de divisas se cruzan en ese valor. En definitiva, las politicas fiscales y monetarias de que disponen los gobiemos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando este funcione con tipos de cambio rfgidos, tal y como sucede en un buen numero de palses occidentales.

V. CRECIMIENTO ECONOMICO Hemos definido los problernas de crecirniento economic° como aquellos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la produccion de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de produccion depende de la cantidad de recursos de que dispone el pais, parece logic° centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos. Ya qabernos que los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el trabajo (N) y el equipo capital (JO. Coma es lOgico, el factor que mAs interes ha despertado ha sido el Ultimo citado, pues poco podemos esperar del primero y el crecirniento del segundo amplia, al mismo tiempo, el total de necesidades por atender. Se define la Inversion coma el incrernento en el equipo capital de una economia, de ahi que el estudio de los prohlernas de crecimiento haya estado unido, tradicionalmente, al an6lisis de los proce sos de ahorro e inversion. A partir de las afirmaciones del parrafo anterior, resulta relativarnente considerar que respuesta se da desde una perspectiva liberal a los prohlemas de crecimiento economic° y, una vez mAs, no resulta dificil justificar que el mercado es capaz de solventar esta cuestion. 39

ANTONIO BUSTOS C31SBERT

Para ello, Rasta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros y que las ernpresas demandan tales fondos para SUS proyectos de inversion. En el primer caso, es logico suponer que cuanto mayor sea el tipo de interes que se ofrece, mayor la disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos, que perciben asi una cornpensacion mayor pot. sacrificar su consumo. En el segundo, tampoco es dificil comprender que cuanto mas alto sea el tipo de interes, menos proyectos de inversion Heyman a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% par tomar dinero prestado, se exigira una rentabilidad del proyecto de inversion superior a esa cifra, para realizarlo. De esta manera, tendrernos una situaciOn corno la descrita en la Figura 2.4. Figura 2.4. El mercado financier° y la determinacion del volumen de ahorro e inversion r

D(I) 0(A)

AE IE

Ahorro, Inversion

En el grafico de la Figura 2.4., se representan la demanda de fondos por los empresarios (para invertir) y la oferta de esos fondos (procedentes del ahorro de los consumidores). El libre funcionamiento del mercado establece un valor de equilibria para el tipo de interes y para el volumen de ahorro e inversion que produce el pals. Ese nivel de inversion es la que explica el rit mo de crecimiento economic°. La actividad del sector pLiblico resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y por tanto, su ahorro. En tales circunstancias, la curva de oferta de fondos se des , plaza hacia la izquierda, to que conlleva un aumento de los tipos de interes y una disminucion de la inversion privada, to que reduce el ritmo de crecimiento economico. Este fenOmeno to representamos en la Figura 2.5. 4.:

TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECON()MICOS DEL SECTOR PUBLIC()

Figura 2.5. Efectos de los impuestos en el nivel de inversion r

r'y rE

Ahorro, Inversion

Frente at planteamiento liberal que acabamos de exponer, los defensores de la intervencion del sector piiblic° ponen de manifiesto que el papel del Estado no es tan negativo. De un lade, se afirma que, aun en el caso de que se redujera la inversion privada, el efecto total sobre el crecimiento economic° es indeterrninado, pues, con los impuestos, el sector piiblico lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran, decisivarnente, en el desarrollo del pais. En segundo termino, se considera que la libre accian privada, tiende a perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios territoriales, con zonas cada vez mAs deprimidas, frente a otras que sufren los efectos de una creciente congestion. En tcrcer lugar se afirma que los procesos de reindustrializacion, tan necesarios despues de la crisis de los ailos 70, exigen un papel direct() del Estado, con el objetivo de lacer minitTios los costes del proceso de ajuste. Por ultimo, se defiende que el crecimiento economic° en la actualidad depende de las innovaciones tecnolOgicas y del desarrollo tecnico, aspectos en los que la intervencion del sector pilblico es decisiva, no silo para finan ciar los proyectos de inversion bdsica, que no tienen una aplicacion practica inmediata y que nunca serian financiados por su rentabilidad, sino incluso en el desarrollo de nuevos productos, cuya demanda inicial es muy lirnitada e incapaz de cubrir los costes de produccion.

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ANTONIO BUSTOS GISBERT

Tabla 1.2. Campos de actuation del sector publico Enfoque liberal

Enfoque intervencionista

Asignacion de recursos

Bienes palicos puros

Bienes ptibiicos puros Patios del mercado: · competencia imperfecta · externalidades · informacion asimetric-a · bienes preferentes/prohibidos

Distribution de is renta

El mercado distribuye is renta de un rnodo just°, pues asigna a toad persona en funcic'in de lo que produce (Bates Clark)

· · · · ·

Estabilidad economica

Ausencia de papel para las politicas macroeconomicas: · paro: flexibilidad de los salarios · inflation: fenOmeno monetario · deficit publico: regla del presupuesto equilibrado · deficit exterior: fibre fluctuation del tipo de cambia

Papel decisive deI sector ptiblico en la estabilidad econdmica · pare: causado por la ausencia de demanda efectiva_ La reducciOn de los salarios no L soluciona. Politicas fiscal y monetaria expansivas · inflacion: no es un simple problema monetario. Politicas restrictivas. Politica de rentas, Politica de reforms de los sectores productivos. · deficit ptiblico: abandon° de la norma del presupuesto equilibrado. Defensa del deficitisuperavit de acuerdo con las circunstancias. · deficit exterior: use de tipos de camhio rigidos y politicos de estabilizaciein . interna para resolver los desequilibrios del exterior.

Crecimiento y desarrollo

El mercado derermina la acumulacion optima de equip° capital, a troves de la oferta de fondos de financiacian (aborra) y de la demanda de tales condos (inversion). El sector pillion. reduce el crecimiento, pues los impuestos rebajan el ahorro de la sociedad. La disminucion de fondos ofrecidos aurnenta los tipos de interes y eso rebaja la inversion realizada por las empresas

El sector pUblico puede acelerar el crecimiento economic°, si los fondos obtenidos a troves de impuestos se dedican a ga.stos de infraestructura. Adernas existen motivos adicionales para la intervenci6n palica: · equilibria territorial (Myrdal) * politica industrial · desarrollo tecnico

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Cuterlos alternativos Report° initial de recursos Ausencia de recursos Supervivencia sistema politico La redistribution permite el crecimiento (Kaldor)

TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONC5M/COS DEL SECTOR POBL1C0

VI. JIM( UN TAMASTO OPTIMO PARA EL SECTOR PUBLICO? Los planteamientos que hemos venido discutiendo a lo largo de los apar tados anteriores dan como resultado prescripciones muy distintas sabre cugl debe ser el ramario del sector publico. Una forma sintetica de presentar esta cuestion, puede hacerse fkilmente con ayuda de la Figura 2.6, donde repre sentamos los beneficios que se obtienen de la accion del sector publico (linea B) y los costes de esta actuacion (linea C). Los beneficios son decrecientes al aumentar el tamailo del sector publico, para indicar que cuando el Estado apenas cumple funciones, la valoracion de los individuos de una mayor intervencion pfiblica es bastante grande, mientras que cuando el sector publico esta muy desarrollado, esa valoracicin se va haciendo cada vez mds pequefia. Por el contrario, los costes son crecientes, pues cuanto mayor sea el sector publico, mayor es el volumen de impuestos que los ciudadanos deben pagar, en esa medida, superior el coste en et que incurren. El tamano optimo del sector pUblico se encontraria en aqua nivel donde el coste sufrido es igual al beneficio que se obtiene, del misme mod° que el equilibrio del mercado se alcanza donde la demanda iguala a la oferta. Sin embargo, las valoraciones de B y C no son las mismas de acuerdo con el enfoque sustentado par los hacendistas. Asi, un economista liberal tender a infravalorar los beneficios y a sobrevalorar los costes, mientras que un inrervencionista realizarg la operacion contraria. Para indicar estas diferencias en la percepcion, hemos representado con las lineas discontinues al enfoque liberal y con las continuas a] intervencio nista. De este mode, el lector puede comprnbar facilmente corrio el tamafio optimo del sector publico es muy diferente, dependiendo de la opcion que se defienda. Figura 2.6. 'fungi° optimo del sector publico B,C

s,

s,

Tamaiio del sector pliblico 43

ANTONIO BUSTOSOISBERT

VII. CONCLUSION: PROPOSICIONES NORMATIVAS Y POSITIVAS EN LA HACIENDA POBLICA A lo largo de Las pdginas anteriores, hemos ido explicando came eI paper que asignan los diferentes enfoques al sector palico parte de visiones distintas sobre el funcionamiento de las econornias de mercado. En la medida en que el analisis (positivo) de la realidad economica pone de manifiesto deficiencies en los resultados obtenidos, se defiende la inter vencion ptiblica para corregirlas; mientras que cuando se considera que el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que el Estado debe toner una funcion residual, que se limitaria a establecer las condiciones necesarias para el fibre juego de la accian individual. Esta fundamentacion positiva de las prescripciones (normativas) para la actividad econOmica del sector piiblico se extiende macho rids aria de las consideraciones generales que hernos realizado en esta leccion. Elio se debe a que, adema's, deberAn estudiarse, en cada caso, cuales son los efectos de las diferentes politicas de ingresos y gastos del Estado, y, de nuevo, tendremos que hacer use de la teoria economica para evaluar sus efectos. En caso contrario, podriamos proponer una intervencion pfiblica que acabase empeorando la situacion inicial, Estas consideraciones explican por que al estudiar cada programa de gasto, el an5lisis tiene un triple componente. En primer termino, habrA que plantear si esta justificada o no la intervencion palica. En segundo lugar, se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles. Par ultimo, tendremos que analizar las consecuencias de estas politicas alternativas para poder evaluar su conveniencia o no aunque muchas veces observarenlos que la opcion por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que formule el sector pithrico, o en el orden de valores que refleje la sociedad. Antes de entrar a analizar los distintos programas de actuaciOn del sector debemos completar el estudio sobre su cornportamiento y conoc.er rnejor el de nuestro pais. Para ello, en la Leccion 3 estudiamos, con un enfoque positivo, cu61 es el modo en que se comporta el sector pablico y come influyen en el los distintos grupos que Lo condicionan, y, en lecciones sucesivas, corm se mide y que comportamiento ha tenido el sector ptiblico de nuestro pals.

LECTURAS RECOMENDADAS 1. GouGH: Economia Politica cif Estado del bienestar, H. Blume, 1982. STrLIT7 et al.: El papel economic° del Estado, Institute de Estudios Fiscares, 1993. 44

TEMA 3

ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR 131:313L1CO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUCION

1. INTRODUCCION En este terra trataremos de dar una vision, forzosamente general, de las principales aportaciones de la llama& escuela de la elecciOn colectiva at es tudio de los comportamientos del sector publico. Se trata de trasladar el enfoque economico a cuestiones tales como la existencia de determinadas insti tuciones, el comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los resultados de la accion palica. A partir de ese conocimiento pretendemos resumir las principales teorfas que se lean defendido para explicar el creci miento del sector palico. Para esta tarea, distinguiremos entre quienes atri buyen el crecimiento del gasto pilblico a presiones de la demanda de servi cios surninistrados por el Estado, las de los partidarios de buscar en la oferta una explicacion para este fenorneno y, por ultimo, haremos referencia al in tento de sintetizar ambos elernentos. For ultimo, trataremos de identificar los elementos caracteristicos de la evolucion del gasto paha-) en nuestro pats, que presenta elernentos diferenciales con respecto at comportamiento del sector Oblic() en otras economias de mercado. De esta manera, al final del terra podrernos formular algunas soluciones que alteren el rumbo del sector estatal de la econornia.

H. LA TEORIA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES En este apartado tratamos de resumir las aportaciones de los teoricos de Ia Hacienda Palica acerca del origen del Estado, sin que con ello pretendamos elahorar una explicacion completa sobre este terra, pues se trata de un campo rn6s propio de la Ciencia Politica o del Derecho Constitucionat. Se trata, may Bien, de dar una interFetaciOn econOmica que explique por clue los indivi , duos, actuando racionalmente, deciden entregar a un tercero el rnonopolio de la coaccion y que tipo de limitaciones se imponen al ejercicio de la fuerza. 49

ANTONIO BUSTOS GI SBERT

El planteatniento Inas sencillo para analizar este problerna trata de probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones. Para ello, presentaremos un ejemplo, relativamente del que pueden extraerse algunas conclusiones interesantes. Consideremos a dos individuos, A y B. El primero se dedica a la ganaderia y su trabajo le permite cuidar 18 vacas. El segundo emplea so trabajo en la agricultura y recolecta 10 Trn de trigo. Tanto uno coma otro pueden conser var so produccion o intercambiar sus productos, aceptando un precio de 100 u. in. par cada vaca y de 200 u. m. pot cada Tm de trigo. En tales circunstancias, el valor de sus patrimonios respectivos es de 1.800 y 2.000 u. m. Tal valor, ademas, es independiente de que A y B entree en una relacion bilateral de intercambio, En efecto, si A venue 8 de sus vacas a B para coin prar 4 Tm de trigo, dispondra de 10 vacas y 4 Tm de trigo, por un valor total de 1.800 u. rn. (10 x 100 + 4 x 200 r 1.800), mientras que B seguira disponiendo de un patrimonio de 2.000 u. m. (8 x 100 + 6 x 200 — 2.000). Sin embargo, A puede decidir que, en lugar de intercambiar sus productos, le resultara mans rentable robar parte de la produccion de trigo a B. Este, logicamente, tendra que dedicar parte de su tiempo a cuidar de su cosecha, y no podra ya obtener so produccion maxima de 10 Tm, sino una cifra menor, por ejemplo 8. Sus esfuerzos no garantizan el exito frente a la actividad delic tiva de A, quien puede arrebatarle parte de so produccion, por ejemplo 3 Tin. En estas circunstancias, los patrimonios respectivos sedan: A:18 vacas .................... 1.800 u. m. 3 Tm trigo ....................800 u. m. ............................... 2.600 u. m. B: 0 vacas — 3 = 5 Trn ........... 1.000 u. m.

Si la situacion se invierte y es B quien roba, entonces sera A quien no tenga tiempo para cuidar a su ganado, debiendo reducir su rebano a 16 cabezas, de las que supondrernos que B le arrebata 7. En este caso, los patrimonios respectivos seran: A:16 — 7 = 9 vacas 900 u. rn. 0 Trn B: 7 vacas .........................700 u. rn. 10 Trn ........................ 2.000 u. m. 2.700 u. m.

En el supuesto de que ambos decidan robar, obtendriamos el siguiente cuadro de resultados: A:16 — 7 9 vacas 900 u. m. 3 Tin rrigo ....................600 u. m. }.500 u. m. B: 7 vacas .........................700 u. m. 8 — 3 ,-- 5 Tm .............. 1.000 m. 1.700 u. 50

TEMA 3. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR PUBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIaN

En la Tabla 3.1. resumirnos los resultados que obtienen A y Ben cada una de las alternativas que hernos discutido: Tabla 3.1. Matrix de pagos del juego E st ra t e gi a s

B no roba

A no roba A: !MO

B: 2.000 1 B roba

i

A: 900

B: 2.700 4

A roba A: 2.600

B: 1.000 2 A: 1.500

B: 1.700 .3

En Las circunstancias que acabamos de exporter, icugl seni la estrategia que adoptaran las dos personas? Si. A decide ser hot -trade, y B to sabe, entones a este ultimo le interesara robar, pues gana 2.700 en lugar de 2.000. Pero si B va a robar, y to hard. si A anuncia su prop6sito de ser honrado, entonces al ganadero no le interesa cumplir su palabra, pues robando obtiene 1.500, en lugar de las 900. Dicho en otros terminos, la bosqueda del propio conducira a que ambos intenten despojar al otro de pane de sus propiedades. Si por el contrario, ambos agentes comienzan adoptando estrategias de robo, ninguno puede mejorar aiterando unilateraimente su comportamiento y la solucion reflejada en la casilla 3 seria estable, aunque no seria optima. El conflict° que acabamos de describir explica per que A y B pueden decidir que exista un tercero (el Estado) que se ocupe de proteger sus propiedades y castigue las infracciones contra sus derechos, siempre y cuando este tercer agente no exija a cada uno de los dos agentes economicos un pago por sus servicios mayor de 300 u.m. y garantice, por su propia existencia y eficacia de sus servicios, que nadie atentarA contra las propiedades que los ciudadanos encomiendan a su tutela. La existencia de normal constitucionales se explicaria, entonces, por la necesidad de limitar las posibilidades de accion del tinico titular de la violencia: el Estado.

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ANTONIO BUSTO&, GiSRERT

III. VOTANTES, POLITICOS, GRUPOS DE PRESION Y FUNCIONARIOS La reflexian de los distintos autores que, desde un enfoque de la teoria econamica ortodoxa, se han ocupado del comportamiento del sector priblic0 se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la actividad del sector estatal de la economfa se mueven por criterios de optimizacion, no muy diferentes a los que gufan la conducta de los consurnidores 0 empresa rios; es decir, se considera que votantes, representantes politicos, grupos de presion o funcionarios que administran la acciOn pilblica se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sornetidos a aquellas restricciones que su posicion en el proceso les impose. A cads uno de estos grupos dedicarnos nuestra atencion en los pArrafos clue siguen. A) LOS VOTANTES Cuando se intenta dar una interpretacion econOmica a decisiones como las de ejercer el derecho al voto o recabar informacion para que tal derecho se ejercire de un modo ma's reflexivo, nos tropezarnos con dos tipos de dificultades. Las prirneras son commies a la extension del anAlisis econornico a materias clue no estaban incluidas, tradicionalmente, en el campo propio de la ciencia econamica y su discusian nos Ilevarfa demasiado lejos de los propositos de esta leccion. Las segundas se refieren a que tipos de variables dehen incorporarse al anAlisis y hasta que punto puede explicarse que efectivamente los ciudadanos se acerquen a las Limas. Esta irltima cuestion es la que WS nos interesa, y para explicarla haremos use del modelo propuesto por El planteamiento de este economista considera que la acciOn del votante (R) depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la elecciOn (it), de los beneficios que le reporte ei hecho de que gane el grupo politico que prefiere (B), de los costes que le irnponga acudir a las ur nas, en terminos de las actividades a que debe renunciar para ejercer su voto (C) y, por Ciltimo, de los beneficios que te produzca el mero hecho de "parti cipar" en el proceso electoral, en terminus de propia satisfaccion o proceden tes de la aprobacion de tal comportamiento por parte del grupo social at que pertenez.ca (D). En estas circunstancias, se propose la siguiente funciOn para explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho: R =Bx7r+D—C Esta formulacion permite extract. algunas conclusiones de cierto interes. Entre ellas, pueden citarse las siguientes: 52

TEMA 3. ANALISIS POSITIVO DEL SF_CTOR POBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUC1ON

Resulta irrelevance hablar de votos "cautivos" en este context°, Imes se supone que todos los votantes valoran los beneficios que les reportara que un determinado partido Bane las elecciones. Que tales beneficios sean indivi , dualizables (aumentar el poder adquisitivo de la propia pension, extender la ensecianza obligatoria, etc,) 0 que esten motivados por el altruism° es indife , rente para el analisis. — Si el votante estima que su participacion puede set decisiva para el re , sultado final de la elecciOn (n - es muy grange), lo que ocurrith si la elecciOn es muy renida, entonces sera mds facil que se produzca una mayor afluencia a lac urnas. — Los costes de it a votar explicarian las diferencias que se observan cuan do la jornada electoral se celebra en dias lahorables o en dias festivos. Inclu so, pocirian colahorar en la comprension de la influencia de factores meteo rologicos en los resultaelos que se obtienen. Por ultimo, los beneficios reflejados en el componente D servirian para entender deterrninadas conductas, como las de apostar al equip° ganador (conocido como efecto bandwagon o furgon de cola), y sentirse asi parte de una victoria colectiva. -

B) LOS POLITICOS Si, en el caso de los votantes se trataba de explicar por quo" estaran dis , puestos a dedicar parte de su tiempo en recabar informaciOn y ejercer el dere , cho al veto, cuando los economistas se Ilan enfrentado al estudio del corn , portamiento de los politicos, la cuestiOn parece rads sencilla, pues la presencia de un ntimero limitado de partidos, disputando un mercado de votantes porenciales, tiene parecidos indudables con hi situacion que se califica en los estudios de Microeconomia como de oligopedie. En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido quiera ser elegido. Que cal deseo se deba a su sincera voluntad de servir al pais, o at legitimo proposito de aplicar soluciones a los problems, desde su particular perspectiva, o a una voluntad menos confesahle de ganar prestigio social o medios econarnicos, no tiene relevancia alguna en el anciIisis posterior. Sea coal sea el motivo, lo cierto es que el dirigente politico, o su partido, pretenderan hacer maxima el numero de votos. Si esta ciescripcion es correcra, entonces las conclusiones que se derivan del planteamiento son bastante evidences y las podemos resumir en las si guientes: — En paises cuyo sistema electoral sea de catheter mayoritario y se genere una tendencia al hipartidismo, ambos grupos politicos tenderan a ocupar el centro politico, de tat mod° que sus ofertas electorales serdn bastante simila53

ANTONIO BUSTOS GI S BERT

res. Esta conclusion se apoya en la consideracian, bastante logica, de que si un partido presenta un prograrna excesivamente radical, para los gustos o preferencias del votante medic}, solo recibira el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el rest° del mercado a su competidor. — Sin embargo, en aquellos regfmenes politicos cuyo sisterna electoral sea proporcional, en alguna de sus modalidades, y el resultado sea de tendencia al multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos politicos mayoritarios hacia el centro politico se ve compensada pot la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos. — La tendencia hacia el centro politico se ye reforzada con el argument° de que calla partido tendera a ocupar los espacios praximos, confiando en , que mantendra cierto apoyo de su electorado tradicional. La idea intuitiva que subyace a esta afirmacian es similar a las que explican la fidelidad a de terminadas mamas, pero aqui tienen, si cahe, un mayor peso. En efecto, su pongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quie nes no le han votado todavia. Para elk}, deberd adoptar decisiones que, tal vez, le quiten apoyo entre su electorado basic°, pero esa perdida de confianza no sera, inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alter nativas no son satisfactorias. — El mismo objetivo de hacer maxima el numero de votos recibidos explica, que los dirigentes politicos traten de distribuir los costes de la decision de tal mod° que ningLin colectivo se yea especialmente perjudicado, mientras que los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilizacion en favor de los candidates del partido se considera necesaria para la consecucion de la victoria electoral. Por este mismo motivo, se entiende que los periodos pre-electorales esters caracterizados pot importantes aumentos del gasto y que las medidas de ajuste se adopten cuando atin falte much() tiempo para una consulta electoral, en la creencia de que los electores olvidaran, para entonces, los perjuicios sufridos. Pot- ultimo, este comportarniento explica que los politicos tiendan a sobrevalorar los beneficios derivados de una accion determinada y a subestimat sus costes, al menos en la presentaciOn de la accion del gobiemo ante los ciudadanos.

C) LOS GRUPOS DE PRESTON Puede afirmarse, sin caer en la exageracion, que en casi todos los sistemas politicos democraticos la relacion entre los votantes y sus representantes electos o, incluso, la misma accion del gobierno se ye afectada por la presencia cue grupos organizados en defensa de sus propios intereses, que actfian al margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presion en la activi54

TEMA 3. ANALIS1S POSITIVO DEL SECTOR PUBLIC(); COMPORTAMIENTO Y EVOLUDON

dad politica es, por tanto, una evidencia con la que debe contarse a la Nora de evaluar alai es el funcionamiento real de la accion del sector ptiblico. Aunque no existen excesivas dificultades para asignar un objetivo a estos grupos organizados, que desean oftener la satisfaccian maxima de sus intereses, o pacer maximos sus beneficios, se plantea una cuestion inicial de cierta importancia. Nos referimos a que motivos pueden explicar que un individuo, o una empresa, decidan participar en tal actividad. Esta cuestion no resulta trivial, por la razOn de que, para cualquier agente econOrnico, resultaria Inas rentable beneficiarse de las acciones del grupo de presiOn, sin incurrir en los costes que impone su pertenencia al misrno. Si todos los sujetos realizasen la misma reflexion, el resultado obvio es que el grupo de presion no llegaria a formarse. Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos. De una parte, se ha afirmado que la formacian de grupos de presion es ma's facil cuando el numero de integrantes es ma's pequefio, mientras que el comportamiento free rider se producira en los grupos ma's amplios. De otra, puede considerarse que los grupos de presion parten de asociaciones preexistentes coma una actividad complementaria, de tal modo que el grupo ya estaba formado, de forma voluntaria o coactiva, y, despues, decide utilizar sus medios para influir en los resultados de la accion gubemamental. En cuanto a los medios de que disponen los grupos de presiOn para condicionar la accion del sector piiblico, pueden destacarse las siguientes: — La entrega de fondos para contribuir a la eleccion de aquellos candida tos que puedan defender sus intereses, desde el gobiemo o el Parlament°. En este sentido, los elementos clave del analisis, al margen de las vias de finan ciacion ilegal de los grupos politicos, se recogen en las distintas normas que regulan las fuentes de ingresos de los partidos y, en particular, los lirnites que se establezcan sabre estos recursos, las exigencias de que tales aportaciones Sean o no pUblicas. — La existencia de deficiencias en la informacion disponible por el sector pilblico, antes de llevar a cab° una decision, pueden llevarle a consultar a los sectores mas interesados en la adopcion de determinadas normas, o en la puesta en marcha de determinadas rnedidas de politica econornica. Estas di ferencias en la informacian permiten a los grupos de presion condicionar la accion del Estado, al que se le presenta come Unica soluciOn viable aquella que coincide mas exactarnente con sus intereses. Tambien resulta relevance la posibilidad de suministrar informacion a los votantes. Los grupos de presion pueden reducir los costes en que incurre el ciudadano para informarse sabre las consecuencias de la accion del gobierno y decidir si le sigue apoyando, o si le retira su confianza. Ahura Bien, la infonnacion que se difunde por el grupo tendera a favorecer sus puntos de 55

ANTONIO BLISTOS GISBERT

vista, y no podia caracterizarse coma neutral. Con ell° no pretendernos afirmar que tales actividades deberian prohihirse, sino ma's bien lo contrario, pues posiblen-tente la capacidad de una decision racionaL por el votante me-iota, cuande se dispone de una inforrnaciOn mayor. Tan solo deberia garantizarse la veracidad en la informacion surninistrada y favorecer la pluralidad en las opiniones manifestadas. ID) LO S FUNCIONARIOS Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, que, en definitiva, son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la actividad piiblica en un buen ntimero de casos, la referencia obligada son las aportaciones de Niskanen, quien formula su modelo distinguiendo entre el "burocrata" y la agencia que le entrega los fondos para su labor, ya sea esta el Parlamento o el responsable politico de un &gam de la Administracion. El analisis de Niskanen considera que existe una diferencia entre la informacion disponible para la agenda y para el funcionario. Aquella solo observa el nivel de servicio publico suministrado y asigna el presupuesto, B, considerando que existe una relation entre este y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de bienes o servicios ptiblicos. EL funcionario, por su parte, si conoce el coste de suministrartas y, ademAs, tiene sus propios intereses en el proceso. En elect°, se considera que el responsable de una section dentro de un Departamento ministerial, o, en general de una unidad de gasto, desea hacer mAximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organizaciOn hurocratica o, incluso su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra. A partir de estas nociones, se produce una situation similar a la representada por la Figura 3.1. En el grille() contenido en la Figura citada, el presupuesto que esta dis puesto a entregar la agencia para la provision de servicios piiblicos es cre ciente, pero a un ritmo decreciente, lo que se indica con la linea B. Los cos tes, en cambio, son crecientes a una rasa cada vez mayor, lo que sefialamos con la Utica C. Por ultimo, la Linea de trazo mas grueso representa la diferencia entre el presupuesto recibido y el coste de producir el servicio pablico.

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TEMA 3. ANAL1SIS POSITIVO DEL SECTOR PUBLIC O: COMPOR.TAM1ENTO Y EVOLUCION

Figura 3.1. Comportarniento de los funcionarios y gasto presupuestario

Si el cornportamiento de los funcionarios fuera similar a una empresa que tratase de hacer maximo el beneficio, se elegiria aquella cantidad donde la diferencia entre amhos elernentos fuera to mayor posible, es decir, se optaria poila cantidad Q*, con un presupuesto B*, y, ademds, esta solucion seria eficiente. Ahora Dien, si los funcionarios pretenden disponer de un presupuesto amplio, elegiran la cantidad Q0, con un presupuesto mucho mayor, BP. De este modo, se explica el fenOmene habitual de que Coda unidad de gasto den-de a agotar el presupuesto que se le asigna. Ademds de estas conclusiones, se han apuntado otros elementos que explicarfan come la conducta de los funcionarios colahora al crecirniento del gasto ptiblico. Entre ellos, citemos los siguientes: — Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas unidades de servicios pdblicos, puede considerar que aquellas unidades de gasto que no agotan el presupuesto que se les atribuye, reciben fondos excesivos. En tales circunstancias, se recortanin los fondos disponibles en futures presupoestos. De esta manera, se elirnina cualquier incentive Para que los responsables de la unidad de gastn traten de hacer minimos los costes de su gestion, pues el L. -mice resultado palpable de su eficacia sera disponer de menos fondos en el future, sin que pueda rnejorarse, en periodos sucesivos, Ia calidad de les servicios suministrados. — La ausencia de precios en el sistema de decision pdblica impide medir la eficiencia de la actuacion de los funcionarios, de ahi las dificultades de es tablecer mecanismos que incentiven, a traves de los salaries, un comportamiento similar al que puede observarse en el sector privado. Adernas, este 57

ANTONIO BUSTOS GI SI1ERT

factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de incen tives, de modo que se acaba prefiriendo el use de complementos del salario por la importancia de la funcion realizada, o Los atios de servicio en la Admi nist rac ion.

IV. LAS TEORtAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO PUBLICO Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al incremento del gasto pCiblico en las economias occidentales son muy diversas, y, como consecuencia, resulta siempre dificil realizar un intento de sintesis en su presentacion. Afortunadamente, en el caso que nos ocupa contamos con un excelente trabajo que agrupa estas teorfas explicativas de acuerdo con el criterio de si analizan fuerzas que condicionan la dernanda de mayor gasto publico o si, por el contrario, se centran en un crecimiento en la oferta de la actividad ca. La ciasificacion seria entonces la contenida en la Tabla 3.2: Tabla 3.2. Teorias alternativas sobre el crecimiento del gasto ptiblico Causa del crecimiento del gasto Teorias Demanda

Ley de Wagner Efecros desp I azam i ento e inspeccion Redistribucion de la renta Grupos de inters Ilusion fiscal

Oferta

Ciclo electoral Comportamiento de los funcionarios ldeologia del partici° en el poder Centralizacion del sector ptiblica

Demanda , Oferta

Productividad , precics

Fuente: Eiaboradon a p,arrir r.2e J.M. GONLALEZ-PAIAMO y J.L. RAYMOND, loc. c IE , p. 146.

A) EXPLICAC1ONES BASADAS EN LA DEMANDA DE GASTO POBLICO Los an6lisis que buscan la explicacion en variables que afectan a la demanda son rnuy variados. Entre ellos, hernos reflejado los siguientes: a) La llamada Ley de Wagner considera que el desarrollo econornico del pais impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad en favor de un au58

TEMA 3. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR POBLIOO: COMF'ORTAMIENTO Y EVOLLICION

mento del gasto priblico, por dos tipos de razones. La primera se refiere a que sociedades Ends desarrolladas son tambien mas complejas con un mayor nil raero de conflictos entre sus miembros, to que exige una mayor intervencion del Estado en su sollicion. La segunda atafte a la caracterizacian de los bienes y servicios publicos como bienes superiores y elasticos, es decir que la elasti cidad-renta del gasto public° es mayor que la unidad, y de ahl que al incre mentarse la renta, el deseo de que aumente el gasto pliblico sea atin mayor. h) La teorfa del efecto desplazamiento-efecto inspecciOn considera que el gasto efectivamente tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en deter minados periodos criticos para la sociedad (una guerra o una calarnidad cli matica) esta acepta un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuen cias de esa conmocion. A este increment() extraordinario del gasto pilblico se le denomina efecto desplazamiento. Una vez superadas las circunstancias excepcionales que justificaron el aumento del gasto palico, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de impuestos existente y acepta que la mayor re caudacian se dedique a una mejora en la provision de bienes y servicios puts los votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos (efecto inspeccion). c) Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento en los gastos del sector public() se debe a Einciones de carkter redistributivo, un dato particularmente relevante desde el final de la II Guerra Mundial. La slave se encontraria en que a partir de esta fecha se amplia el sufragio a sec-totes de renta baja, lo que sitiia al votante medic) en un nivel de ingresos in ferior al registrado con las formulas de sufragio censitario, propias del sigio XIX. Como ya hemos visto, los distintos grupos politicos tienden a acercarse a este estrato medio de los votantes, con la finatidad de garantizarse la elecdon, de ahi que Sean mO's sensibles a las demandas de estos grupos, en favor de gastos de este caracter. d) La presencia de grupos de interes poderosos, a los que hemos hecho referencia, come los sindicatos o las organizaciones empresariales, tienden a aumentar la demanda de aquellos gastos palicos que les benefician de un modo direct°, De este rnodo, la sociedad ejerce una presion creciente sabre el nivel de gasto publico, pot vias indirectas, ajenas al puro proceso electoral. e) Igor ultimo, la hipotesis de la ilusiOn financiera destaca come) los demandantes de un mayor gasto public° son plenamenre conscientes de los heneficios que les reportaran las distintas politicas del sector ptiblico, pero consideran que los costes de las mismas se repartiran entre todos los grupos sociales, 0, incluso, ni siquiera piensan en la existencia de tales costes, como algo que les atatia personalmente.

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ANTONIO BUSTOS GISBERT

B) JUSTIFICACIONES BASADAS EN LA OFERTA DE GASTO PUBLICO El crecimiento del gasto public° en las econornias occidentales se debe, para un segundo grupo de aportaciones, no tanto a la dernanda expresada por los votantes o los grupos de interés, corno al comportamiento de quienes ofrecen distintos programas de gasto. Entre quienes han tratado la cuestion desde este enfoque, distinguimos las siguientes hipotesis: a) La teoria del ciclo electoral, a la que hicimos referencia antes, pane de manifiesto coma en los mementos previos a la cansulta del electorado, los poderes pablicos inician aceleran programas de gasto con In finalidad de aparecer ante los votantes coma buenos gestures de los asuntos pUblicos. Que tales urgencias de Ultima horn aumenten los castes del proyecto par encima de to inicialmente presupuestado puede revestir escasa importancia, pues una vez que se ha conseguido la reeleccion, es posible proceder a algunos recortes en el gasto pi blico o a un aumento en los impuestos, con la esperanza de que este esfuerzo se haya olvidado en el periodo que falta hasta la siguiente consulta electoral, h) El comportamiento de los funcionarios, analizado por Niskanen, y al que tambien nos referimos en la antes, es una justificacion ma's del crecimiento del gasto public° por encima de to que resultaria ()panic), socialmente. La seguridad del funcionario en. su puesto de trabajo, con garantias inayores que las de cualquier asalariado, la falta de precios que permitan medir la productividad, la existencia de diferentes servicios suministrados por una rnisma unidad administrativa, con las logicas dificultades que ello supone para evaluar su rendiiniento, y in ausencia de mecanismos sancionadores autornaticos de La inala gestion, tan evidentes en el caso de las empresas someticias a la ley del mercado, acentuan ma's, si cabe, la tendencia a que la provision de los bienes pablicos requiera un volumen de recursos creciente. c) Un tercer factor que ha impulsado el crecimiento de los gastos publicus se ha buscado en la ideologia de los partidos politicos, que encarnan las principales opciones a las que se enfrenta el electorado. Si el siglo XIX se puede presentar cotno una oposicion entre partidos conservadores y liberates, en el XX observainos que, en las democracies europeas, las alternativas son los par tidos conservadores o democratacristianos, de un lado, y los socialdemocratas, de otro, con partidos liberates convertidos, a lo sumo, en elementos necesarios para lograr la mayoria parlamentaria, mediante coaliciones de gobierno. Tales circunstancias son relevantes en el angisis del gasto paha), pues los partidos conservadores o los que extraen su politica social del magisterio de la Iglesia son Inas proclives que los liberates a las politicas de redistri bucion de rentas, que han sido una fuente includable de crecimiento del gas60

TEMA 3. ANALISIS POSITIVO PEL SECTOR PUBLICO: COlvIPORTAMIENTO Y EVOLUCION

to public°. Por su parte, los partidos socialdernocratas, de raiz marxista o no, ban sides los grandes impulsores de las politicas de gastos sociales, aunque hayan abandonado sus origenes revolucionarios y hoy funden sus posiciones en versiones mas o menos sofisticadas del keynesianismo. d) For Ultimo, se ha argumentado que la propia estructura del Estado, mas menos descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto o ocurre cuando el proceso de descentralizacicin Ileva a una duplicacian de funciones realizadas por el sector public°, o cuando la financiacion de los es autonomicos o locales depende, substancialtuente, de la entrega de fonpor parte del poder central, pues, en tal caso, resulta facil atribuir a otros responsabilidad de los deficits en los que incurre la gestiOn propia y nego, despues, un aumento en la financiacion necesaria para Ilevar a cabo las vidades del organ° autonomic° o local. En otras circunstancias el proceso descentralizacion puede colaborar en la reduccion del ritmo de crecimien del sector pliblic°, pues Los beneficios y los costes de la actividad publica se con mayor claridad, al estar mas proximos a los ciudadanos, ello explica, ejemplo, que en los Estados Unidos se haya reclamado una menor interfecia por parte del poder central y un mayor protagonism° para los distintos embros de la Union.

) UN ENFOQUE BASADO EN LA INTERACCION DENIANDA-OFERTA En un analisis iniciado pot Baumol, pero continuado despues por otros economistas, se ha tratado de explicar coma la confluencia de una demanda rigida de gasto public° y una oferta que .se desplaza para reflejar costes ere' tes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto ptiblico. Para *Ho consideremos la situaciOn reflejada en la Figura 12. En la situacion ini tial, representada pot la curvy de demanda (D) y la de oferta (0), se esta produciendo un nivel de suministro de servicios priblicos indicado por la cantidad Q* a un "precio" P*. Ahora bien, la productividad del sector pUbri co es inferior a la que se observa en el sector privado, tanto por las propias Jeficiencias en la gestion, corno por el heck) de que en el sector servicios re sulta mas dificil incorporar rnejoras tecnologicas, o sustituir man() de obra por equip() capital, rnientras que el crecimiento en los costes salariales del sector privado de la economia viene a ser similar al de los aumentos en el sueldo de los funcionarios o personal de la Administracion. Si el coste sala rial crece lo misrno, pero la productividad lo pace a un ritmo mas bajo, el costede provision del servicio ptiblico aumenta, lo que se representa con el desplazarniento de la oferta hacia arriba (01. En tales circunstancias se procirca una nueva cantidad Q° con un nuevo precio P°.

61

ANTONIO 13USTOS GISBERT

Figura 3.2. Demanda inelistica y aumento de Prec c)

Pa

P*

costes en la provision de servicios publicos

A

Cantidad Puede comprobarse que, en la situacion inicial, el nivel de gasto ptiblico es P* 6 2 x Q*, y que

C

estarfa representado por la suma de las dos areas de los rectangulos A y C. En la situacion final, el gasto del sector palico seria P° x Q° y su representacion geornetrica seria la suma de las areas A y B. Si cornpararnos B y C, observarernos que el sector public.) esta suministrando un nivel inferior de servicios publicos (Q0 < Q*) pero esta incurriendo en un mayor gasto. Este fenorneno se produce con mayor intensidad cuanto [rigs inelgstica sea la curva de demanda y cuanto mayor sea el crecimiento en los costes de la provision de los servicios

V. U N A E X P L I C

A C I O N D E L C R E C I M I E N T O D E L S E C T O R P U B L I C O E N E

S P A N A En este epigrafe tratarernos de cornprobar si las distintas teorias que hemos ido describiendo en el apartado anterior pueden darnos una justificacion de la evolucion del gasto piiblico en nuestro pals o si, por el contrario, existen elementos diferenciales en los cambios producidos. Para ello, partiremos de los hechos, tat y como los conocemos a partir de las estadisticas oficiales, y comprobaremos title partidas de gasto han mostrado un mayor dinamismo. Una vez realizada esta tarea, puede hacerse un analisis de las causal que ex-

TEMA 1. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR PIDFSLICa. COMPORTAMIENTO Y EVOLUCION

plican el fenomeno y, entonces, pueden enunciarse que medidas deberlan adoptarse para corregirlo.

A) LOS HECHOS Normalmente, la fuente a que deberfamos acudir para comprobar cual ha lido la evoluciOn real del gasto palico en nuestro pals serfan las previsiones contenidas en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos motivos por los cuales estos datos pueden damns una vision inexacta de la realidad. El primer() es que, debido al proceso de descentralizaciOn que ha vivid° nuestro pals, una buena parte del gasto palico se lleva a cabo fuera de la Administracion Central del Estado y deberfamos utitizar, en tal caso, datos que reflejen la evolucion del gasto del conjunto de las Administraciones blicas . El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realizo alcanzan tal cuantia que hoy tiene cierto sentido preguntarse para que sirven los Presupuestos, al menos en su definicion habitual. En nuestro caso, harernos uso de los datos suminis trados en los diversus informes economicos del Banco de Espana, atingle, coma tendremos ocasion de comentar, tambien plantean dificultades. Una primera aproximacion al estudio del comportamiento del gasto pu blico se contiene en los datos de la Tabla 3.3, que refleja la participacion de los gastos, los ingresos y el deficit calico como un porcentaje del Producto Interior Bruto. Los claws de la Tabla 3.3 reflejan claramente lo sucedido en nuestro pals desde 1980. Se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos, casi diez puntos entre 1980 y 1986 de acuerdo con la primera serie y de seis mas desde 1985 hasta 1994. Este increment° de los gastos no se ha visto acompanado pot. un aumento paralelo de los recursos, de tal modo que las cifras de deficit publico se disparan a partir de 1982. Igualmente, se compmeba, a partir de la informacion cicada, que los intemps de controlar el gasto publico, y por consecuencia, el deficit ptiblico, no son duraderos. Puede observarse, en tal sentido, la evolucion registrada por los gastos entre 1987 y 1989, donde se aprecia un timido intent° de rebajar el nivel de gasto ptiblico que se pierde a partir de 1989 y, de mode much() mas acusado, desde 1993.

63

ANTONIO BUSTOS GISBERT

Tabla 33. Evolucion de los recursos, gastos y deficit de las Administraciones Riblicas BASE 1980 Airios,

1980 1981 31.92 Reckirsos 30.45 34.81 Gastos 32.95 -2.50 Deficit _ -2.88

1982 1983 1984 32.09 34.23 34.08 37.85 38.95 39.50 -5.76 -4.72

-5.42

1985 1986 35.70 36.80 41,50 41.82 -5.80 -5.02

BASE 1985 199 1993 j 2 Recursos 35.65 36.17 37.83 37.8 39.76 .39.55 40.39 42.1 42.1441.58 0 49.64 48.25 3 42.56 43.65 45.28 46.2 Gastos 42.59 42.14 40.95 41.0 9 -7.49 -6.67 8- -2.80 -4.10 -4.89 Dfficit -6.94 -5.97 -3.13 3.25 Fuente. Elk-iboracion propia a partir de los datos del Banco de Espana, irtforrne anual (1986) y C.u,N.tas frn.anciems de la economfa. espanola (1985-1994) Anus

1985 1986 1987 1988

1989 1990 1991

A partir del ano 1995, la situacian ha cambiado sustancialmente, tal y como se refleja en el contenido de la Tabla 3.4. Aunque la serge no es directamente comparable con los datos reflejados en los cuadros anteriores, si nos permite observar clarainente la tendencia del gasto y los ingresos ptiblicos a partir de ese afio. Tabla 3.4. Evoluckin de los recursos, gastos y deficit de las Administraciones Publicas

64

Afkos 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (p)

Recursos 37,9 38,3 38,2 37,8 38,3 38,1 38,0 38,4 38,2 38,5 39,3 39,4 39,1

Gastos 44,2 43,0 41,0 40,8 39,3 39,0 38,5 38,7 38,2 38,7 38,2 38,0 37,8

Dgicit /Supetqlvit - 6,3 - 4,7 - 2,8 - 3,0 - 1,0 - 0,9 - 0,5 - 0,3 0,0 - 0,2 1,1 1,4 1,2

39,0 37,6 2008 (e) Ricrac: OECD iconomic Outlook, Volume 200612, N' 80

1,4

TEMA 1. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR KIBLICO: COMPORTAMENTO Y EVOLUCION

Los datos contenidos en la Tabla 3,4. reflejan con absoluta claridad la me jora que se produce en los resultados de la actividad del sector pfiblico a partir de 1995. Tal mejoria se puede sintetizar en la notable reduction del deficit Alia), que pasa de 5er un 6,3% del P1B a alcanzar el equilibrio presupuestario en el 2003 y el superavit a partir de esa fecha. Los datos, ademas reflejan que estos resultados se Ilan alcanzado mas por la paulatina reduction del gasto pglico que por un aurnento en los ingresos del sector public). B) UNA EXPLICACION DEL CRECIMIENTO DEL GASTO PUBLIC() EN ESPANA La evolution del gasto publico, reflejada en el analisis del epigrafe ante rior, indica que nuestro pals no es una excepciOn al hecho que pretendfan explicar las diferentes teorias a las que nos hemos ido refiriendo en el primer apartado de este terra. Sin embargo, el caso de Espana presenta algunas sin gularidades a las que debemos hater mention y que permitiran al lector con siderar la relevancia de esas teorfas para explicarlo. Sin Animo de ser exhaus tivos, podemos resurnir los siguientes factores: 1) El proceso de transition politica vivido por nuestro pais a partir de 1975, con la sustituciOn de un sistema autoritario por otro democratic°, ge nen') nurnerosas demandas de un mayor gasto pulalico, especialmente en bienes preferentes. En una primera etapa, puede atribuirse a la debilidad de los sucesivos gobiemos de la transition, carentes de apoyo democratic() y enfrentados a una acumulaciOn de exigencias de los distintos grupos sociales, que se manifestaban despues de un largo period() de restricciOn de las libertades. Mas adelante, y en la medida en que el sistema democratic° se ha ido asentando, el crecimiento en este tipo de gastos puede atribuirse al propio funcionamiento de los Parlamentos, proclives, como ya se ha dicho, a generar esta clase de gasto public), 2) Un segundo factor que explica el fuerte crecimiento del gasto pCiblico en nuestro pais es la crisis economica que sufren las economfas occidentales a partir de los atios setenta. Aunque Espana comparte con los demos paises las dificultades producidas por el alga de los precios del petroleo, hay algunos rasgos caracteristicos de nuestra econornic que le dan un caracter diferencial, y la hacen ma's grave. La crisis econornica impulsa el gasto piiblico al menos en dos direcciones. Se refiere la primera a la necesidad de efectuar pagos per seguro de desempleo para atender la creciente cifra de paro registrada por nuestro mercado de trabajo. Atatie la segunda a las subvenciones entregadas a empresas publicas con perdidas, que representan una cifra elevada no solo por la importancia del sector piiblico empresarial de nuestro pals, sine tarn65

ANTONIO BUSTOS OISBERT

'Dien porque la propia crisis econOrnica genera un trasvase de las empresas privadas en dificultades al sector pCiblico. 3) Un tercer factor notable es la consolidacion de un modelo de Estado de Bienestar. Aunque los origenes de la Seguridad Social en nuestro pais son macho ina.s antiguos, lo cierto es que la decada de los ochenta es testigo de una consolidation del sistema de pensiones, no solo desde la aprobacian del texto constitutional en 1978, sino rambler' a partir de la huelga general del 14 de diciembre de 1988, que se manifiesta, entre otras cosas, en la aparicion de las pensiones no contributivas. Igualmente, es fruto de esta consolidation. del Estado de Bienestar el crecimiento en el gasto educativo, sanitario o de viv ienda. 4) Una cuarta caracteristica relevante se refiere al gas to en las infraestructuras de transporte. Debe reconocerse que el esfuerzo en este terreno ha sido notable desde los primeros momentos de la transition politica y ha represen tado una prioridad indudable en los sucesivos gobiernos socialistas, pero, al mismo tiempo, hay que indicar que los importantes acontecirnientos vividos por Espana en 1992 (Juegos Olimpicos de Barcelona y Exposition Universal de Sevilla) explican su aceleracion en los atlas 1992 y 1993. En cualquier caso, tenernos que indicar coma, en los ejercicios economicos mas recientes, el ajuste presupuestario ha recaido principalmente en estas partidas, de mode que el actual Ministerio de Foment° (antes de Obras Publicas, Transportes y Media Ambiente) ha sido el gran sacrificado en su nivel de actividad. 5) Un factor adicional, que explica el crecimiento del gasto ptdblico en Espana, es el proceso de descentralizacion politica que representa la construccion del Estado de las Autonomias, de acuerdo con el model() consagrado pot la Constitucian Espanola en 1978. Ya se ha dicho, en el epigrafe anterior, que tal proceso tanto puede Ilevar a una reduccion del gasto coma a un aumento del mismo. En el caso de nuestro pais, algunas caracteristicas del proceso han contribuido a favorecer ma's el incremento del gasto que su limitaciOn. Entre ellas, y sin anima de ser exhaustivos, pueden citarse las siguientes: 0 El proceso de descentralizaciOn no ha reducido el ntimero de ernpleados de la Administracion Central y si, en cambia, ha aumentado el de los que prestan sus servicios a las Comunidades Autonomas, ii) La aparicion de los entes territoriales ha producido, en no pocas oca siones, la duplicidad entre las funciones realizadas por la Administration Central del Estado, en la esfera national, y calla una de las Comunidades Autonomas, en el ambito de sus competencias, sin que la distribution de funciones realizada por la vigente Constitucion haya podido evitar este feria-- men°. iii) El sistema de financiacion de las Comunidades Autonomas de regimen general no ha sido capaz de crear mecanismos de corresponsabilidad fis66

TEMA 3. AN14L1SIS POSITIVO DEL SECTOR PI:313L/CO. COMPORTAMIENTO Y EVOLLICION

cal por parte de los entes territoriales, que, de esta forma, han tendido a incrernentar sus niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de elevar, paralelamente, los ingresos publicos. 6) For Ultimo, sin que ello signifique que este sea un factor residual, el creciente deficit ptiblico colabora decistvamente al aumento del gasto, a tra ves del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores. La importancia de este fenomeno puede dernostrarse fkilmente. En efecto, si descontamos esta partida de la cifra total de gastos, cornprobarfamos que en los aftos 1987, 1988 y 1989, el sector piiblico no habria incurrido en un defi cit y que en 1990 y en 1991 el deficit pCiblico serfa inferior al 0,5% y al 1% del FIB. La evolution a la que hace referencia al Tabla 3.4, esto es desde 1995 a 2008, permite corroborar algunas de las tendencias sefialadas en los prrafos anteriores. Como ya se ha dicho, a partir del ejercicio de 1996, y coincidien do con un carnbio en la orientation politica del gohierno de la nation, se ha producido una ma's que significativa reduction del gasto pablico en nuestro pals. Elio no solo se debe a la voluntad de format- parte de la moneda (mica europea, que exigia limitar el deficit a un 3% del PM, sino tambien a la evo luciOn de determinadas variables macroeconOrnicas que generaban presiones importantes sobre el gasto patico. Apuntemos en esta direction, la mejora en los dams de la tasa de desempieo, que de ser casi un 19% en 1995 pasa a algo ma's del 9% en 2005 y se estima que para el 2008 habni descendido has ty el 7,6%. Igualmente destacable es la bajada de los tipos de interes, que po demos ilustrar con el tipo de interes a corto plaza, que pasa de un 9,4% en 1995 al 4,4% en 2000 y llega a un minima historic° en 2004 con un 2,1%, aunque no es este un factor en el que se pueda seguir tonfiando ya que desde esa fecha se ha ido generando una elevac ion paulatina; aunque no cabe espe rar una vuelta a los tipos de interes que sufrio nuestra economfa en los 90. En el primer caso, la mejor situation del mercado laboral reduce el pago de prestaciones por desempleo, rnientras que en el segundo, se reduce la carga de los intereses de la deuda. Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo permite obtener recursos adicionales no solo a traves de la imposition directa sino tambien a traves de las cotizaciones sociales, en este sentido debe recordarse que la capacidad de financiacion de is Seguridad Social permite cubrir las necesidades de financiacion de la Administration Central. 0)

VI. CONCLUSION A lo largo de este terra hemos estudiado el comportamiento del sector p(iblico como agente economic°. Para ello, hemos empezado planteando si 67

ANTONIO BUSTOS C;ISBERT

existe una justificaciOn econamica a la existencia misma del Estado y si, adema's, puede buscarse una explicaciOn economica a determinadas reglas de funcionamiento del proceso politico, en un analisis que comparte algunas de sus conclusiones con las aportaciones realizadas desde Ciencia Politica. Posteriormente, hernos incluido algunas reflexiones sobre el proceso politico en [as dernocracias representativas y hernos senalado el origen de posibles deficiencias en la action publica, aunque muchas de ellas no puedan ser consideradas exclusivas de lo

LECTURAS RECOMENDADAS E CORONA: Una introduccion

a la teoria de la election publica,

Institute de la Administracion Ptiblica, 1987. J. L. RAYMOND y J. M. QONZALEZ-PARAMO: "iPor que tiende a crecer el gasto pablico?" Papeles de Economia Espanola, le 37, 1988. C. WOLF: Mercados o gobiernos: elegir entre alternatives imperfectas, Institute de Estudios Fiscales, 1995.

EJERC1CIOS PRACTICOS 1. Define brevemente, a ser posible en un parrafo: a) Martz de pagos de un juego I)) Model() de Hote !ling aplicado al mercado electoral c) Model() de Niskanen sobre el comportamiento de la hurocracia d) Teoria del ciclo electoral del gasto pUblico e) Ley de Wagner f) Efecto desplazamiento g) Efecto inspecciOn h) La enfermedad de Baumol i) Ilusion financiera 2. Comenta el parrafo siguiente:

"Tradicionalmense, el sector privado y el sector ptiblico de la economic! suelen definirse diciencio que el primer° es la parte del sistema economico controlada por personas y empresas privadas, y el segundo la parte controtafia par el Gobierno. Pero en el sector privado las intervenciones estatales son multiples, y el sector p1"1 Mica ester en manos de un conjunto incoherence de ges cores, 68 sobre los cuales la au toridad del Gobierno es poco eficaz Por

-

eso filtimarnente se ha dado de los dos sec-

ELIAPR4 ESUPUESTO

INTRODUCCION En este terra debernos cubrir cuatro objetivos distintos, En primer termi ni:), es necesario elaborar una nocion de este documento b6sico para el collo itkniento de la actividad del sector palico en la econornia; para ello, parti mos de un concepto aplicable a todo tipo de agente economic° e indicarnos, a continuacion, cuges son las notas que lo singularizan en el caso de la acti vidad ptabl ica. Una de esas notas especificas hate referencia al proceso de elaboraciOn, tjecucian y control de este documento; de ahr, que un segundo objetivo de esta leccion sea, precisamente, el andlisis de lo que se denornina el ciclo pre.. aupuestario, que fases to conforman, y quien tiene la iniciativa en calla una de ellas. En nuestro analisis de estas cuestiones haremos referenda a los preceptos establecidos en la Ley General Presupuestaria, que son los que regulars estas materias. La tercera cuestion objeto de estudio en este terra concierne a los princi pios que deben inspirar la elaboracion de los presupuestos. Se trata, como es iogico, de un planteamiento de caracter normativo, en la medida en que se indican una serie de prescripciones de tipo politico, economic° o contable que deben seguirse para elaborarlo y ejecutarlo. Frente at plantearniento norrnativo que subyace a la enumeraciOn de los llamados principios presupuestarios, debe hacerse un anglisis positivo, sabre si estas prescripciones se han cumplido o se cumplen en la actualidad. Elio nos lleva, en el ultimo apartado de esta leccian, a desarrollar el problema de is llamada crisis de los principios presupuestarios, y, en las lecciones siguientes, a considerar otras formulas presupuestarias que se preocupan menos del control de las cuentas del Estado y trigs por aspectos diferentes, coma la eficacia o la estahitidad economica.

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ANTONIO BUSTOS GISBERT

II. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espanola define el termino "presupuesto" en su Ultima edicion como: "Corriputo anticipado del coste de una cobra o de los gastos y rentas de un corporacion". Esta notion de presupuesto indica claramente que el element° fundamental de la definition es la idea de anticipation o prevision, tanto en lo que se refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se ohtendrain para cubrirlos. Ahura Nen, una definicion de presupuesto articulada sohre esta idea puede aplicarse a cualquier tipo de agente economic° que deha adoptar decisiones constrenido pot- un volumen limitado de recursos. Si queremos ajustar el concepto para el caso del sector ptiblico, debemos incorporar, al menos, tres ideas fundamentales que le son propias. Atane la primera a la forma juriclica que adopta, se refiere la segunda a las implicaciones economicas que genera el presupuesto del sector publico y, por ultimo, concierne la tercera a las consecuencias politicos clue produce su rechazo. En primer termini:), los presupuestos del sector public° adoptan una forma juridica concreta. En el caso de los Presupuestos Generates del Estado, deben aproharse rnediante ley, en los de las Comunidades Autonomas, por ley de sus respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por acuerdos del Men° de las corporaciones respectivas, y, en el caso de las universidades, a su Consejo Social. En todos estos ejemplos observarnos que existe una clara vo luntad de que los representantes electos participen en el proceso de decision. Elio se debe no solo a las implicaciones econornicas, de las que nos ocupare mos enseguida, sino tambien al hecho de que los ingresos palicos se obtie nen de una forma coactiva y la sociedad debe estar presente a la laora de decidir su cuantia, distribution y asignacion a los gastos correspondientes. Esta exigencia se refuerza con el hecho de que la ejecucion del presupuesto de un ente ptiblico estA sometida a un procedirniento de control especIfico, que no es parangonable con el existente en el caso de las actividades privadas. El segunda element() citado se refiere a las implicaciones economicas de los presupuestos. Ya hernos estudiado que, por su tamano, el sector pCiblico es el principal agente economic° de nuestro pals; de Ali que las decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre ei resto de los agentes socia les, ya Sean empresas o econornias domesticas. Con elle, no solamente nos referimos al hecho, obvio, de que el volurnen y la composicion, de los ingre sos afectan a Ia renta disponible de los ciudadanos, y, por ende, a sus planes de consumo o ahorro, o que los gastos de infraestructura condicionen de un mod° fundamental la actividad de sectores completos de la economfa del pals, sino tarnbien al dato, frecuentemente destacado, de que las decisiones 7Z

TEMA 4. EL PRESUPUESTO

del sector palico se convierten en una pauta de comportamiento para otros agenres economicos. Asi, cuando se precede a una congelacion de los sueldos de los funcionarios, se esta presentando una linea de conducta a los empresarios en su negociacion con los trabajadores. Un tercer dato significativo corresponde a las consecuencias politicas de la aprobacion de los presupuestos, o, mits correctamente, de su rechazo. En efecto, el presupuesto de un ente public° establece la Linea prograrmitica de la accion economica del sector public° o de uno de sus componentes y, en tales circunstancias, la no aprobacion de sus previsiones debe entenderse como una perdida de confianza por parte del organ() colegiado de Ingxiina representatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de la confianza deberia set- suficiente para que, en consonancia con la idea de responsabilidad politica, los gestores del ejecutivo presenten la dimision. Combinando todos estos elementos, podemos definir el Presupuesto corno: "Resurnen sisternatico, confeccionado en periodos regulares de tiernpo y aprobaido por el argano colegiado comperente, en el que se establecen las previsiones de gams e ingresos por parte de un elemento integrante del sector paha), con la fina, Wad de atender a su plan de actwicion ecanomica, de tal modo que su aceptacion significa, irnpifritamente , una renavacion de to confianza en los gestures de ese cornponente del sector pablico" .

M. EL CICLO PRESUPUESTARIO A lo largo de la exposiciOn de este apartado tratamos de describir, someramente, el proceso que sigue el presupuesto, tornando coma punto de referencia la norrnativa aplicable a los Presupuestos Generales del Estado, en el convencimiento de que la tramitacion de Los documentos andlogos para las Comunidades Autonomas es muy similar. Es precise, pacer notar que se distinguen cuatro lases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonism() corresponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional division de poderes, propia de los regimenes liberal democra-tieos. De esta forma, diferenciarnos: — Elaboracion: atribuida al poder ejecutivo -

Discusiein y aprobaciein: asignada al tegislatiyo Ejecucion: corresponde al ejecutivo

encornendada al poder judicial , pues se lleva a cabo a travel del Tribunal de Cuentas, sobre cuya naturaleza, administrativa o jurisdiccio nal, volveremos ma's adelante. — Control:

73

ANTONIO RUSTOS 015BERT

A) LA FASE DE ELABORACION En este primer momenta de la vida de los Presupuestos, la iniciativa esta en manes del poder ejecutivo, quien atribuye la responsabilidad de la confec, cion del anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economia y Hacienda. Se ha discutido la conveniencia de que la competencia de la elaboracion del documento presupuestario recaiga en una Oficina Presupuesta ria, que dependeria directamente de la Presidencia del Gobierno, en el convencimienro de que la negociacion entre los distintos departamentos minis teriales a la hora de asignar las partidas de gasto es muy dura y se necesita entonces todo el respaldo de la Presidencia del Gobierno a la hora de impo ner criterios, sabre todo en momentos de austeridad economica. La experien cia espatiola en esta cuestion ha puesto de manifiesto que esta figura no ha Ilegado a consolidarse, y que, en todo caso, para eras finalidades parece rags eficaz atribuir al Ministro de Hacienda el caracter de Vicepresidente del Go bierno. En cuanto al proceso de elaboracion propiamente dicho, debemos tener en cuenta tres elementos fundamentales: a) Las previsiones econOunicas durante et afio de vigencia de los presu puestos. Estas estimaciones se suelen recoger en un cuadro macroeconomic° que refleja la evolucion del nivel de renta, el empleo, la tasa de inflacion o los tipos de inter& Es evidence que la recaudacion de impuestos depende de la actividad economica y que determinados gastos paticos, como las presta ciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de las Adininistracio nes Niblicas o el pago de los intereses de la deuda, estan intimamente relacionados con las variables macroeconornicas citadas. b) Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, entre los que se tiene que establecer un orden de prioridades, pues exceden, casi siempre, las posibilidades de los ingresos pliblicos. En este proceso juegan un papel slave las distintas tecnica.s de evaluacion de proyectos a las que haremos referencia en la leccion siguiente. c) Las estimaciones de ingresos, que no solo dependen de la evolucion economica general, sino tambien de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en cuenta, adernis, que las perdidas de recaudacion causadas pot estas deducciones deben consignarse en el Presupuesto. Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remision a las Cortes Generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del afio anterior, es decir, se re-mite al Parlament° a finales del mes de septiernbre. Al texto del proyecto de ley se debe adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan: 74

TEMA4.ELPRESUPUESTO Las previsiones econornicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos ptiblicos_ 0) El denominado Proyecto de Ley de Acompailamiento de los PresupuesIDS en el que se incorporan las modificaciones normativas en materia de inpesos y gastos. 1)

B) FASE DE DISCUS1ON Y APROBACION Ya se ha indicado que, bistoricamente, la aparicion de los Parlamentos se conecta con la necesidad de controlar la actividad del poder ejecutivo en materia de ingresos y gastos piablicos y que, a lo largo del siglo XIX, se pre tendia que este Organ° de representation de la soberania popular tuviera competencias para aprobar la orientacion del gobiemo ante las grander cuestiones de politica econornica y social. Sin embargo, el funcionamiento de los sistemas democrAticos, especialrnente a partir del final de la 2.! Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos rasgos que condicionan el papel que hoy rumple el poder legislativo en el propio proceso presupuestario. De un lado, debe tenerse en cuenta la preponderancia que hoy ostenta el poder ejecutivo en todo el proceso politico. Aunque no podemos detenemos demasiado en esta cuestion, tal vet rnerezca la pena apuntar algunas notas que nos parecen especialmente significativas. Asi, pot ejemplo, La inestabilidad politica asociada a la crisis de las democracias europeas en el period° de eritreguerras justificaria la aparician de instituciones como el voto de censura constnictivo, introducido por la Ley Fundamental de Bonn, la exigencia de un porcentaje minim() de votos para acceder a la representation parlamentaria, con la finalidad de evitar una excesiva atomizacion del Parlament°, el sisterna electoral frances de doble vuelta, que tambien trata de garantizar la formation de mayorias estables, o la propia institucion de la Presidencia de la Republica francesa establecida en la V Republica con poderes muy superiores a los ostentados por el Presidente de La Nacion en los sistemas parlamentarios puros. Una segunda nota relevante en este context° es el papel que representan hoy los partidos politicos en la gestion del ejecutivo, pues el presidente del gobiemo viene a coincidir, normalmente, con el lider del grupo politico que ostenta la mayoria en el Parlamento, de tal mode que resulta harto improbable que el legislativo rechace las peticiones presupuestarias planteadas por el ejecutivo. De otro, el anAlisis realizado en la leccion tercera sabre los procedimientos de Lorna de decisiones por parte del sector pilblico, y el papel desempefiado en elks por los politicos, explica un camhio rnuy significativo en la actirud de los rniembros del Parlament° ante el proyecto de ley de Presupuestos,

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pues de estar preocupados por el excesivo gasto ptiblico, y por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha pasado a cunvertirse en un foro donde se exigen gastos calla vez rnayores, dada la rentabilidad electoral de tales decisiones, y donde se plantean dificultades a la Nora de aurnentar Los impuestos, muy poco populates en unas elecciones. Juridicamente, las restricciones a la capacidad de decision de los parlamentos aparecen consagradas en dos tipos de lirnitaciones en el proceso de tramitacion de este tipo de leyes: 1' La limitacion del derecho de enmienda parlamentaria: aparece recogida en al art. 134.6 de la CE, que establece que toda proposiciOn o enmienda que suponga un increment() de los gastos o una reduccion de los ingresos re , quiere la aceptacion del gobierno, para ser tramitada. , 2a La prerroga autornatica del presupuesto, que tarnbien aparece refieja da en la CE, concretamente en el art. 134.4, tiene una logica evidente, pues no puede paralizarse la actividad financiera en los Estados mientras se aprue ha in Ley de Presupuestos. Se ha afirmado clue esta norma incide en la perdi da de importancia del Parlament() ya que, si no aprueha el presupuesto pre sentado por el gobierno, este podrg seguir administrando sobre la base del presupuesto del alio anterior. En nuestra opinion, resulta muy discutible que estas dos instituciones juridicas tengan, en la prActica, el calado que se les ha atribuido .. En el caso de la limitacion del derecho a la enmienda en sede parlamentaria, creemos ma's relevance la cuestion de si el grupo politico que sustenta al gobierno dispone o no de mayoria absoluta. Si la tiene, no pace falta usar la facultad del ejecutivo, pues se pueden derrotar faciimente aquellas propuestas que aumenten el gasto o reduzcan los ingresos, Si, pot el contrario, se disfruta tan solo de mayoria relativa, los grupos politicos que contribuyan a la estahilidad del ejecutivo negociargn, posible-mente de un modo previo a la presentaciOn formal de los presupuestos, las enmiendas necesarias para darle su confianza. En cuanto a la presunta irrelevancia del rechazo de los Presupuestos, con et argument() de que, a pesar de todo, el gobierno podra seguir gobemando, ya nos hemos manifestado antes, al senalar que in incapacidad del ejecutivo para sacar adelante este proyecto representa una retirada implicita de la confianza en el ejecutivo que to aboca a In convocatoria de nuevas elecciones. C) LA FASE DE EJECUCION Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a su aplicaciOn. De ahf que la ejecucion presupuestaria no sea mas que la actividad de la AdministraciOn dirigida a la realizacion de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto.

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TEMA 4. EL PRESUPUESTO

Ahora Bien, como ya se indic6 en la definicion de presupuesto, se trata de una prevision, y ello nos obliga a plantearnos cuall es el grado de compromise del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurldica. Para elk), debemos distinguir entre los gastos y los ingresos. Asi, por lo que se refiere a los gastos, debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel mAxirno de gasto publico. Ello supone que no hay ningtin impedimenta para que el ejecutivo Ileve a cabo un gasto inferior al que le au torizo el legislativo y que, por otra parte, existan procedimientos para conegir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las previsiones fueton inexacras, en cuyo caso se habla de creditos suplementarios, o cuando se debe afrontar tin gasto inesperado, para el que no se habia hecho prevision ninguna y, en este supuesto, se denominan creclitos extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente, se deben aprobar mediante ley. En cuanto a la vinculacion del ejecutivo con la prevision de los ingresos debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no solo, los de caracter tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de deuda ptiblica). En el primer caso, el presupuesto seriala una estimaciin de los ingresos por percibir a traves de esta pero pueden producirse errores de estimacion que generen tuna cifra inferior o superior a la prevista. En cuanto a los segundos, el Parlamento marca un limite maxima de endeudamiento para el ejecutivo, y, logicamente, no sucede nada si no se liega a ese nivel maxima; pero superarlo exige una autorizacion del legislative, a traves del proyecto de ley carrespondienre. Los condicionamientos de la actuacian del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo presupuestario se ha modificado sustancialmente con motivo de la aprobacion de las leyes de estabilidad presupuestaria en el ano 2001. Sin embargo, dada la importancia de estas modificaciones, por el cambio de orientacion que suponen, hemos preferido dedicartes un epfgrafe especifico ma's adelante D) LA FASE DE CONTROL En esta ultimo fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos ti pos de instituciones con finalidades diversas. Anne la prirnera a lo que podemos denorninar como control interne de la propia Administracion, con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestion de los Tondos hlicos. Se refiere la segunda al control externo parlarnentario que tram de comprobar pasta que punto se han cumplido las previsiones presupuestarias o, lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro de las lirnites que le autoriz6 el Parlamento. 77

ANTONIO BUSTOS GISBERT

En cuanto al primer() de ellos, podemos sefialar que, al margen de que cada dependencia ministerial o cada seccion de la Administracion lleve a cabo las contrastaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, pro ductividad, realizacion de actividades, que estime pertinentes, existe un con trol desarrollado por &gams de Ia propia Administracion, pero externos aI centro de gasto concreto. Asi, la Intervencion General de la Administracion del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administracian de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido economic°. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecucion del presupuesto, comprobando la regularidad de las operaciones contables, es de cir, si las operaciones se han clasificado correctamente, si hay un registro exact° de las cuantias, si se ha seguido el procedimiento establecido, etc. For to que se refiere al segundo tipo de control, debe senalarse que, si el presupuesto constituye una autorizacion del Parlament° al ejecutivo, el organo legislativo debe disponer de algdn instrumento que le permita coniprobar hasta que punto se han cumplido las previsiones establecidas en el documento presupuestario. Ahora Bien, esta tarea es extraordinariamente compleja, de ahi que las Cortes Generates deleguen esta funciOn en un organ° especializado, el Tribunal de Cuentas, clue aparece regulado en el am 136 de Ia CE, donde se establece que esta institucion: — Es el organ° supremo fiscalizador de las cuentas y gestiOn econOmica del sector public°. — Depende directamente de las Cortes Generates y ejerce sus funciones por delegacion de estas. — Su mision es censurar las cuentas del Estado, es decir comprobarlas. — Dehe remitir a las Cortes un informe anual en el que cotnunica las infracciones o responsabilidades en las que se haya incurrido, en so caso. — Sus miembros gozan de los inismos atributos de independencia e inamovilidad y estan sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados. Puede afirmarse que este organ° constitucional tiene, entonces, dos funciones distintas. De un lade, la fiscalizacian de las cuentas del Estado, y, de utro, el enjuiciarniento de la responsabilidad contable en que puedan incur& quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos ptibticos. Esta doble funcion explica que existan dos Secciones en el seno del Tribunal, la denominada Seccion de Fiscalizacion, regulada en los articulos 8 a 10 de la Ley, y la Seceion de Enjuiciamiento, a la que se refieren los articulos 11 y 12. Ahora Bien, interesa reflexionar sobre la eficacia de este tip° de control en la ejecuciOn presupuestaria desarrollada por el gobierno. En la medida en que el informe del Tribunal de Cuentas puede llegar al Parlarnento cuando el ejecutivo que gestiono el presupuesto puede haber cambiado, e incluso tenet78

TEMA 4. EL PRESUKJESTO

un signo politico rnuy distinto, las implicaciones politicos de una critica del Tribunal a la gestion realizada pueden ser irrelevantes en la prgctica. Ello sugiere la necesidad de dotar a este organ° de los medios adecuados para desarrollar su funcion de una forma to mas agil posible.

IV. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLASICOS En este apartado estudiamos una cuestic5n esencialmente normativa, tal y como definimos ese termino en la leccion segunda, pees se trata de exponer que principios deben presidir la elaboracion y ejecucion del presupuesto. Ahora Bien, al igual que defendirnos, entonces, que los juicios de valor sobre el papel del sector ptiblico tienen un mayor o menor grado de reconocimiento, dependiendo de las circunstancias econornicas, politicos o sociales, tambien a la Nora de formular criterios de elaboracion de los presupuestos deben tenerse en cuenta las circunstancias externas que los rodean. Desde esa perspectiva, puede afirmarse que los principios presupuestarios clasicos responden al rnundo economic° y social del siglo XIX. Este hecho se manifiesta en dos circunstancias plenamente relevantes. De un lado, en la vision politica tradicional, que otorgaba at Parlament° un papel central en los asuntos publicos. De otro, los planteamientos econOmicos de los autores cos, que, como ya sahernos, otorgaban un papel muy limitado al sector public° en la solucian de los problemas economicos. En la medida en que ni los condicionamientos politicos ni las doctrines econornicas de la actualidad responden a esta vision decimononica, se puede hablar de una crisis de los principios presupuestarios que desarrollaremos en el siguiente epigrafe, y, del mismo modo, debe interpretarse el retorno a determinadas prescripciones de la Hacienda Clasica. Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios, los prirneros responden a la pregunta de quien debe disefiar el presupuesto, y son los denominados principios politicos. Los segundos traducen a los criterios de la contabitidad las implicaciones de los principios politicos, de ahi que se conozcan como principios contables. En fin, los illtimos sefialan los criterios que deben presidir su elaboracion desde el conocimiento de la economia, y se les define camp principios econornicos.

A) LOS PRINCIPIOS POLITICOS Como ya se ha dicho, Los principios politicos responden a una organizacion concreta, que podemos identificar como el parlamentarismo, que domina la escena politica europea durante el siglo X1X y que Ilega hasta la I Guerra Mun79

ANTONIO BUSTOS GIS BERT

dial. El element() fundamental en este context() son las samaras legislativas, representantes de la soberania popular de la que emanan los dermas poderes del Estado. En efecto, es el legislativo quien da respaldo al poder ejecutivo, quien aprueba los ingresos y gastos p bIicos y quien nombra a los encargados de fiscalizar la correcta ejecuciOn del presupuesto. Esta distribucion de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de cornpetencia. Ahora biers, si, como hemos vista, et presupuesto se puede considerar como una autorizacion del legislativo al ejecutivo para que Baste hasta una cierta cuantfa o para que se endeude hasta un cierto nivel, debe establecerse algal tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa autorizaciein o que incumpla los requisitos establecidos, de ahi que el resto de los principios politicos deban entenderse en esta slave, la de garantizar el respeto del gobierno a los limites marcados por el legislativo. En primer termino, el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se pretendan realizar (principio de universalidad) pues de otro modo habrfa parcelas de la actuacion del ejecutivo que no serfan con troladas por el poder legislativo. En segundo lugar, estos ingresos y gastos deben presentarse en un unico documento, para que sea mas facil su conocimiento por parte del Parlaniento, y adernas debe estructurarse de tal manera que este clara civil es la procedencia de los ingresos y cual es el destino de los gastos (principio de unidad y claridad). Un terser principio relevante es el de especialidad, cuyo objetivo es evitar que la gestion gubernamental pueda exceder los limites marcados por el poder legislativo. En particular, se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos asignados a una funcion para desarrollar otras (especialidad cualitativa), que se superen los 'finites de gasto marcados (especialidad cuantitativa) o que se lleve a cabo el gasto en un afio distinto al previsto en el presupuesto (especialidad temporal). Por ultimo, se manriene que today las fases del proceso presupuestario deben ser publicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestion de los fondos pa blicos (principio de publicidad), aunque, dada la complejidad de estas materias resulta, hasta cierto punto, ingenuo que esta infonnacion sea accesible. B) LOS PRINCIPIOS CONTABLES Podemos afirmar que los principios contables guardan una clara conespondencia con los de carkter politico, pues, en defmitiva, no son ma's que el modo corno 5e traducers a criterion de contabilidad. 80

TEMA 4. EL PRESUPUESTO

Asi, el principio de universalidad se convierte en el de presupuesto bru to, que podernos definir tome la obligation de que todas las partidas de in gresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aurnentos ni disrninucio ries de ningun tipo. Al principio politico de unidad le corresponde el de unidad de caja, es decir, que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que tambierx Sc cargan todos los desembolsos, con lo que se trata de conse guir que la totalidad de los ingresos financie el importe global de los gastos sin que se atribuyan determinadas fuentes de financiacion a gastos concretos (aunque existen excepciones a este principio) Tambien las cautelas establecidas para que el ejecutivo no incumpla los tirminos de la delegacion realizada par el parlamento tienen su traduccion contabie. De este modo, podemos decir que a la especialidad cualitativa y cuantitativa les corresponde el principio de especificacion, que prohibe las transferencias de Tondos de unas partidas a otras, y que la especialidad temporal se refleja en el principio de ejercicio cerrado, que impide que el gasto previsto para un ark) se lleve a cabo en otro. Podemos reflejar la torrespondentia entre principios politicos y contables con la ayuda de la Figura 4.1, que incluimos a continuacion: Figura 4.1. Principios politicos y principios contables PRINCHOS POUTICOS

Competencia

Universalidad

1 .44

Unidatiglaridad

Especialidad CLANMATIVA

IISEEEM

ME= 81

I

Publicidad

ANTONIO BUSTOS G IS BERT

C) LOS PRINCIPIOS ECONOMICOS Ya hernos dicho que, al igual que los principios politicos responden a la vision tradicional del parlaruentarismo, los de caracter economic° se funda mentan en los planteamientos teoricos de los economistas clasicos, que co rresponden a to que hemos denominado en la leccion segunda como enfoque liberal. Como ya tuvimos ocasion de serialar entonces, este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas economicos de la sociedad, de tal modo que el sector public° aparecia con una funcion purarnente residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no se podia acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los bienes pUblicos puros. De ahi que el primer principio economico sea el de limitation del gasto public°. La confianza de los autores clasicos en las potencialidades de los indivi duos explica un segundo principio, el de la neutralidad impositiva o, lo que es lo mismo, considerando que el ciudadano es el mejor juez de su propio in , teres, et sector public° no debe condicionar sus decisiones, en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopcion de riesgos, utilizando la legisiacion fiscal. Un tercet principio relevante, tanto que se le conoce como la regla de oro de la Hacienda Clasica, es el que sostiene que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual. Creemos conveniente rnatizar que no se tram de asegurar un mero equilihrio contable, pues este aparece garantizado por las reglas babituales de la contabilidad por partida doble, sino, ma's hien, que la suma de los ingresos ordinarios debe ser suficiente para atender a los gas. tos totales del sector palico. En intima relation con este planteamiento se defiende el de limitacion de las emisiones de deuda ptiblica, que solo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolution, o amortization, del prestamo. V, LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

CLASICOS Como ya hemo5 tenido ocasion de serialar reiteradarnente, Los principios que se han descrito en el apartado anterior responden a unas circunstancias politicas y econamicas muy concretas, cuyo marco historic° abarca buena parte del siglo XIX y el primer tercio del XX. En tal caso, los carnbios en la organizacion politica posteriores al fin de la Segunda Guerra Mundial, y las profundas mutaciones que supuso para el analisis economics las teorias key nesianas, no podian dejar de tenet influencia en las prescripciones normati 82

TEMA 4. EL PRESUPUESTO

vas sobre la elaboracion de los presupuestos. Por ello, la crisis de los principios clasicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organizaciOn politica de las democracias occidentales y en la teoria economica que explica el funcionamiento de las economias de mercado. Tambien por los motives apuntados en el pArrafo anterior, cuando los hacendistas han dirigido su atencion a estos cambios en los principios presupuestarios, han restringido su interes a los de catheter politico o economica, at considerar que los llamados principios contables no son independientes de los politicos, pues, como ya se indica en su momenta, no son sino traduccion de estos a los terminos habituates de la contahilidad. Siguiendo un orden logico, parece includable que los principios econOmi cos han entrado en una profunda crisis. En primer termino, no creemos que pueda hablarse ya de lirnitacion del gasto publico, de Estado minima o de Estado residual, como querian los clasicos de la Hacienda Publica. Los datos presentados en la primera leccion del programa, el crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista y estudiadas en el tema segundo, o las teorias sobre el aumento del gasto, que fueron objeto de analisis en el tercero, demuestran bien a las claras el papel preponderante del Estado en la resolucion de los problemas econornicos. A ello no es ajena la desconfianza de la teoria keynesiana en la capacidad del mercado para resol ver las cuestiones economicas, per° tarnpoc° la consagracion de los Itarnados derechos sociales en las Constitucicines de la postguerra. Asimismo, puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad de los irnpuestos, pues una de las caracteristicas rags evidences del llamado modelo de Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal se ernplee como mecanismo de redistribuckin de la renta, e, igualmente, como instrumento de politica economica que incentiva determinados comportamientos del sector privado, actividad esta de cuya importancia es buena prueba el hecho de que se exija que los Presupuestos consignen el im.porte de los gastos fiscales. Por iiltirno, la regla del presupuesto equilibrado, y su corolario sobre la limitacion de las emisiones de deuda, parecen pertenecer a un pasado remoto, sobre todo si tenemos en cuenta desde que momenta se han dejado de liquidar los presupuestos en equilibrio, no solo en Espana, sino en la inmensa mayoria de las economias occidentales. El abandon° de la regla del presupuesto equilibrado se debe a la convic cion de que acentuaba los desequilibrios macroeconomicos. En efecto, en los momentos de recesion economica, la renta nacional crece a un ritmo mas lento o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Estado ve recor tarse SU cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, debe rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector public°, la pro83

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duccion y la renta del pals decrece aun micis, con lo que la depresion se acen tea. En cambio, en los procesos inflacionistas, la recaudacion crece aim mas de to que lo hacen los precios, el sector pablico puede gastar tugs y agrava el proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equi librado favorece una accion paralela del sector pUblico a to largo del ciclo econOrnico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto prociclico y que, coma tal regla de conducta, dehe ser ahandonada. En cuanto a la crisis de los principios politicos, ya hernos dicho, en apartados anteriores de esta leccion, que se ha producido un reforzamiento de las competencias del ejecutivo en rnateria presupuestaria, como consecuencia del predominio actual de este poder del Estado en las modernas democracias occidentales. Ahora hien, formalmente, este cambia no ha afectado excesivatnente al principio de cornpetencia, que mantiene la misrna distribucion clasica de funciones a la que hernos aludido antes. Del mismo modo, y a pesar de algunos elementos que rompen su contenido, puede decirse que el principio de universalidad gun conserva su valor y vigencia. Uno de los principios politicos clasicos que presenta tngs sintomas de ero sion es el de unidad. La extension y creciente complejidad de las tareas desempenadas por el sector piThlico imposibilita la eiaboracion de un unico document() que recoja y discipline, con caracter uniforrne, la enorme variedad de actividades gestionadas por el sector pCiblico. En ese sentido, puede defenderse la presentaciOn de las previsiones de gastos e ingresos en docurnentos diversos, gobernados pear principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestion peblica. Tambien el principio de especialiclad ha sufrido transforrnaciones impor tances. Recordemos que su finalidad era controiar la accion del ejecutivo, mediante la imposicion de un conjunto de cautelas que le impidieran exce der la autorizacion recihida por el legislativo. Ahora hien, estas restricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestion que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupues tado a dejar pars el futuro un importante volutnen de gasto. Elio se ha mani festado no tanto en el abandon() del principio de especialidad sing en el nivel de vinculadon de ese principio (capftulo, seccian, partida...) La quiebra de la anualidad del presupuesto, a la que se hace referenda at final del pArrafo anterior, es patente cuando se precisa realizar una obra hlica cuya ejecucidn se extiende a varies anon, pero cuyo caste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprcnderlas. Pam solventar esta cuestion, existen dos formulas presupuestarias: — Los crectitos de compromiso significan que el gasto previsto de inversiones del Estado se estirna en un ejercicio presupuestario, el del afio en que comienza la ejecucion de la obra. Ese ano se perinite at ejecutivo comprometer 84

TEMA 4. EL PRESUPUESTO

el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras correspondientcs a Ia fraccion de obra que se realiza anualmente. — Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante varies anus financlara la obra correspondiente, atribuycndo los cr&litos de compromise a cada ejercicio economic°. Cada afto la ley de presupuestos debe reflejar estes gastos, to que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusion de una anualidad y se incurnpla la ley de programa. Por ultimo, el principle de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomaticos, los de carkter militar o los denorninados Tondos reser vados, si bien el control parlamentario es posible a traves de la Comision de Secretes Oficiales.

VI. LAS .EYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: UN CA BID DE ORIENTACION Puede afirmarse que las leyes de estabilidad presupuestaria aprohadas en di ciembre de 2001 significan un evidente cambia en la orientacion de la politi ca presupuestaria de nuestro pats y el intent° ma's serio per reintroducir los principios presupuestarios clksicos que, come acabamos de ver, habian sufrido una importance erosion, sobre todo per to que hace referencia al equilibria presupuestario. En nuestra opiniOn hay diversas causas que explican este cambia en la orientacion, pero entre ellas dehen destacarse, la creciente insatisfaccion sobre la jusrificacion teorica de los deficits pliblicos come instrumento de politica econontica, la facilidad con la que los poderes pdblices recurrian al deficit come un mecanismo de ilusion financiera, to que explica que et volumen del deficit no era. la respuesta a una coyuntura econonnica que lo exigie ra, sine una forma de financiar gastos sin exigir a los centribuyentes un mayor esfuerzo, la perdida de credibilidad del document() presupuestario, pees su ejecucion significaha desviaciones realmente irnportantes con respect() a las pre visiones iniciales, y, per supuesto, los condicionamientos, incluidos en el Pacto de Estabilidad y Crecirniento, que impone a la politica presupuestaria la pertenencia de nuestra econamia a la Union Monetaria. Todas estas razones explican que los responsabIes de la politica presupuestaria de muy diversas naciones muestren una creciente confiama en las virtu- des del equilibrio y el rigor presupuestarios como medio de asegurar un crecirniento economic° sostenido, y que estimen que tales condiciones de la politica presupuestaria son ineludibles en el proceso de unificacion monetaria Ilevada a cabo en el seno de la Union Eurepea. 85

ANTONIO BUSTOS OISBERT

En cuanto al contenido concreto de las dos leyes de estabilidad presupuestaria, la primera ley ordinaria y la segunda ley organica complementaria de to anterior, lo primer° que debe explicarse es, precisamente, la existencia de dos normas juridicas, de rango distinto, para regular esta materia. Una explicacion que no resulta nada compleja, dada la descentralizacion del sector pur blico de nuestro pais. En efecto, si se pretende asegurar la estabilidad presu puestaria de todo el sector ptiblico, ello exige no solo la disciplina presupues taria de la Administration Central del Estado, sino tambien la de los demas elementos del sector public°, y la imposition de conductas a las Comunidades AutOnornas exige la aprobacion de una ley organica. Ahora Bien, las consecuencias de la estas normas para las haciendas autonamicas y locates se estudiaran ma's adelante, en el contexto de las lecciones que se dedican especificamente a las haciendas subcentrales. La principal novedad que introducen estas normas juridicas es la aplicacian del denominado principio de estabilidad presupuestaria al que podriamos considerar coma una actualization del antiguo principio de equilibria presupuestario al que ya se ha hecho referencia al estudiar los principio clAsicos. El principio de estabilidad presupuestaria aparece recogido en el art, 3.2 de la Ley 18/2001 coma la situation de equilibrio o superavit, calculado en t6rminos de capacidad de financiaeion. A partir de esta definition del principio, la ley establece una serie de rnecanismos a traves de los cuales pueda garantizarse el curnplirniento de este objetivo. Los principales medios por los que se pretende que el sector ptiblico estatal cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son los siguientes: — El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual con la finalidad de realizar una prevision mas adecuada de los ingresos y gastos correspondientes, — A pesar de esa prevision, no pueden descartarse la aparicion de necesidades no previstas o que superan la prevision initial. Tales incidencias, se cubrIan en el pasado con los creditos suplementarios y extraordinarios, que suponian normalmente un incremento en el endeudamiento del sector publico. Tras la aprobacion de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo capitulo en el presupuesto de gastos con el titulo de Fondo de Contingencia con un importe del 2% del total de gastos. Los creditos extraordinarios, los suplementos de credit°, las ampliaciones o incorporaciones de credit() deberan financiarse con cargo a este Fondo o si no fuera suficiente deberan reducirse arras partidas de gasto. — No es posible incrementar el rondo de Contingencia de un ejercicio economic() con la pardon no utilizada del Tondo de un ejercicio anterior. Dicho en terminos mas sencillos, si al acabar el afio 2003 sobran 100 millones de euros del rondo de Contingencia, no se puede incrementar en ese importe el correspondiente at de 2004. 86

TEMA 4, EL PRESUPUESTO

87

Si a pesar de estas precauciones la Administracion Central del Estado o la Seguridad Social incurren en un deficit, se debe presentar a las Cortes Gene-vales un plan econOmico financier° que permita corregir esa situacion en un maxima de tres ejercicios econornicos. Si hay entes de derecho piiblicce de pendientes de la Administracion Central del Estado, que incurren en perdi , das que afecten al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, deben elaborar un informe y, en su caso, un plan de saneamiento media plazo que permita corregir la situacion. En el supuesto de que la Administracian Central del Estado liquide su presupuesto con superavit, este se dedicara reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad Social quien se sinia en superAvit, se dedicara prioritaria-Time a la dotacion del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, para garanlizar su viabilidad futura. Estas normas fueron criticadas desde distintos puntos de vista; de una par-11014e se afirmaba que los objetivos de estabilidad presupuestaria eran demasiado -igidos pues venian a exigir el equilibrio presupuestario cada ano, lo que, cede causar efectos indeseables en la estabilidad macroeconomica. Par otra, afirmaba que no eran norrnas retry respetuosas con las Comunidades Automas. Con el cambia en la orientacion del gobierno, en 2004, se Ileva a una reforms de estas dos normas, por un lado buscando que el control - -,bre los objetivos de estabilidad de los entes subcentrales tengan un caracter negociado y, por otro, flexibilizando la exigencia de equilihrio que ahora pretende que se consiga no para cada ario u-: • IS concreto sino para el conjunto gel ciclo economico. Esta segunda modificacion plantea no pocos interrotntes, coma por ejemplo determinar cual es la duracion del ciclo.

VII. RECAPITULACION: MAYOR CONTROL 0 MAYOR EFICACIA? El analisis que hemos desarrollado hasty este momenta pone de manifiesque los principios inspiradores del Presupuesto, e incluso su propio con-to o las fases del ciclo presupuestario, estahan presididas por una clara -

vo-

tad de control del ejecutivo por parte del organ depositario de la sobera -Ia popular. Sin embargo, con ser irnportan.te el objetivo de controlar la lecucion presupuestaria, no puede considerarse coma la Unica finalidad en acci6n del sector ptiblico. De una parte, interesa garantizar que la inter-ion del Estado en la villa econ6mica sea eficaz, pues esta exigencia tiene clam respaldo en nuestra vigente Constituci6n. De otra, los Presupuestos erales del Estado constituyen uno de los principales instrumentos de poeconomica de los que dispone el sector pUblico, que denominamos po-

ANTONIO BUS OS °BREIT

litica fiscal, y, tambien en este caso, las norm as constitucionales demandan un papel activo de los poderes publicos en la consecuciOn de distintos objetivos economicos. Tales consideraciones obligan a analizar el papel de los presupuestos en dos ordenes diversos. Atone el primer° a su capacidad de alcanzar sus objeti vos con eficacia y concieme et segundo a su papel corno instrumentu capaz de resolver los problemas de estabilidad econOmica. En este segundo sentidn, si el economista, o el gestor pablico, considera que los mecanismos del mercado son suficientes para alcanzar el pleno empleo, entonces es niuy discutible la necesidad de una politica activa por parte del sector pUblico, que tan solo genera inestabilidad, y problemas de inflation. En tales circunstancias, la regla del presupuesto equilibrado no puede empeorar el ciclo economico y es una garantia frente a los efectos indeseables del deficit public°. Si, por el contrario, consideramos que los procesos de ajuste a traves del mercado tienen importantes retrasos, si el gestor Optic° conviene en que, por rnucha flexibilidad con que se dote a este mecanisma, existen dificultades en el pi-aces° para alcanzar el equilibria y traba.s institucionales inevitables, entonces se puede afirrnar que seguiran existiendo ciclos economicos causados par la accion del sector privado tendril sentida la defensa de una politica presupuestaria activa, y sera plenamente logic° considerar que el equilibria del presupuesto del Estado no es una regla de obligado cumplirniento y que, por el contrario, es mejor la politica discretional. En nuestros Bias, parece evidente que tanto la doctrina coma la practica politica parecen decantarse por la priinera opcion cirada, y, en el contexto de la Union Europea, ese es el planteamiento que subyace no solo a los criterios de convergencia del Tratado de Maastricht, sino tambien al Facto par la Estabilidad y el Crecimiento que se aproba a iniciativa de la RepUblica Federal de Alemania. Sin embargo, la segunda opinion recibe et apoyo de numerosos economistas. Como en tantas otras cuestiones, no parece facil que se alcance un acuerdo, y en este caso, porque la polernica se plantea sabre la base misma del funcionamiento de la economfa de mercado

LECTURAS RECOMENDADAS J.M. LOZANO: Introduction a la wona del presupuesto, Institute de Estudios Fiscales, 1983. J. SALINAS: Economia politica constitucional de los Presupuestos PubIicos, Tecnos, 1993. 88

TEMA 5

LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCION DEL SECTOR PUBLIC()

I. INTRODUCCION En este tema Ilevamos a cabo el estudio de los diferentes fallos del mercado y la labor del sector palico para solvemtarlos. En primer ten -nino consideramos el caso de los bienes publicos puros, donde la cuestion clave es deterrninar cuales son las condiciones optimas en su provision, y donde debermos reiterar algo que ya se ha indicado en un tema precedence: !a slave no es que los bienes publicos sean producidos por el sector piiblico o por el sector privado, sino como se financia esa produccion. En los bienes privados se hace a traves del pago de un precio en el mercado, mientras que en los bienes donde no existe mercado, debe hacerse mediante el pago de impuestos. Es obvio que cada vez con mAs frecuencia observamos bienes publicos gestionados por empresas privadas, perry eso no /CS hace perder en absoluto su caracter, ni los convierte en productos susceptibles de su yenta en el mercado. La segunda parte del team se dedica al problerna de los mercados

mono-

polizados que ha sido definido antes como un caso de los Ilamados "fallos del mercado". Desde ese punto de vista, podriamos considerar las polfticas de regulacion de estas estructuras de mercado coma un ejemplo de las consecuencias de adoptar una vision intervencionista en el papel del sector ptiblico. Sin embargo, hay que recordar que la defensa de la competencia, como un objetivo irrenunciable de la actividad patica en la economfa, ha sido man-95

tenida por economistas de clara raiz liberal. En relacion con el problema de is regulacion de los monopolies, nos planteamos hasta que punto el monopoho, coma estructura de mercado, impone un caste de bienestar para la sociedad y discutimos posteriormente las formas de regulacion del mercado. En un terser apartado del tema consideramos otro "fallo del mercado" causado por la presencia de efectos externos, positives a negativos, en la produccion de un bien o un servicio. Entonces definirnos el concept() de efecto extern° como las consecuencias de la produccian o consumo de un bien sabre la producciOn o consumo de otro, sin que tab efecto sea tran.smitido a tray& de los precios. En ese tema, haremos referencia, sabre todo, a un caso particular de efecto extern° negativo, el constituido por la contaminacion o

ANTONIO BUSTOS GISBERT

los dalrios al medic.) ambiente. A partir de ese ejemplo se pueden discutir distintas altemativas de solucian. II. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISION DE BIENES POBLICOS PURRS En el analisis microeconomico tradicional, la cuestion de que cantidad de Bien privado debe fahricarse y a que precio (uno de los dos problemas que in ctuye la cuestiOn de la asignaciOn de recursos) se resuelve a traves del mecanismo de mercado, como ya explicamos en is segunda leccion de esta okra. Atli tuvitnos ocasian de senalar que la cantidad y el precio obtenidos en el punt() de equilibria representan un resultado que tiene las caracteristicas de tin optimo de Pareto. En el caso de los bienes pciblicos, sabemos que, por definicion, no puede existir un mercado como ya se explico en el tema 2 de esta °bra, de ahi que sea el sector palico el encargado de su provision. A pesar de ello, podemos preguntamos cuales deberian ser las condiciones de eficiencia si dispusieramos de un mecanismo, hipotetico por supuesto, que cumpliera las funciones del mercado. El estudio de estos sisternas hiporeticos de asignacion es to que constituye el analisis de los modelos teoricos de determinacion de la cantidad Optima de bienes publicos. Para estudiar el ma's sencillo de estos modelos teoricos, cornenzamos recordando [as condiciones de eficiencia de un mercado de bienes privados puras. Suporigamos, en primer Lugar, que solo existen dos grupos de demandante.s, A y B, cuyas curvas de demanda son las contenidas en el grAfico siguiente: Figura 5.1. Demanda de un Bien privado a) Del grupo A

b) Del grupo B

F 00

Da

50 10

96

30

TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCION DEL SECTOR POBLI.O0

A partir de estas dos demandas, es muy sencillo obtener la demanda total en el mercado. Si a un precio de 100, el grupo A demanda 20 unidades, y el B, 10, la demanda total en el mercado sera 30. A un precio de 50, hi dernarida del primer grupo es de 40 y la del segundo 30, luego la dernanda total es de 70. Gnificamente, tendriamos: Figura 5.2. Dernanda total de un bien privado

·

100

.

...... DA + Dn

50 30

70

La obtencion de la demanda total en el mercado se consigue, asf, surnando, para cada precio, las cantidades dernandadas pot los distintos grupos de consumidores. Dado que la cantidad aparece reflejada en el eje horizontal del grafico, se dice que, en los bienes privados, la demanda en el mercado se obtiene sumando horizontalmente las demandas individuales. Una vez comprobado esto, estarnos en disposicion de obtener las condiciones de eficiencia en la asignacion de bienes privados. Para ello, representamos en el gra.fico de la Figura 5.3, las demandas de los grupos A yBy la situacion del mercado (demanda total y oferta). Figura 5.3. Condiciones de eficiencia en la asignaciein de bienes privados a) Dernanda del grupo A

P

b) Demand.' del grupo B

c) Demanda y oferta en el mercado

P

PE

0 = CMg

Pe DA + DB

QA

Q

0-E

Q

97

ANTONIO BUSTOS G(SBERT

En el grAfico 5.3.c) representamos la situaciOn de equilibrio en el mercado. Sabemos ya que 6,ste se alcanzara en el punto, E, donde la demanda se cruza con la oferta, generando la cantidad, QE, y el precio, PE. Dada que la oferta representa el caste marginal de produccion, sabemos que se cumple: = CMg Este precio es el mismo para el demandante A y para el demandante B. Cada uno de ellos determina la cantidad que desea adquirir del producto, QA y QB, Como es logic°, la suma de ambas cantidades coincide con la cantidad vendida en el mercado. En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que caracterizan la eficiencia econornica para los bienes privados: CMg PE = PA

=

QE = QA QB

Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual at de equilibrio en et mercado, y por Canto, at coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual a la suma de cantidades demandadas, que, normalmente, no se-ran iguales para cada grupo de demandantes. En el caso de los bienes pUblicos puros, las cosas cambian substancialmen te. En primer Lugar, no es posible que A y B dispongan de cantidades diferen tes del bien pUblic°, pues, al ser un producto de consumo no rival, si A dis pone de x unidades de bien public°, B obtiene simultaneamente las mismas unidades de ese bien. En tales circunstancias, la demanda total del bien public° no puede calcularse sumando las cantidades. Nuestro razonamiento sera, aqui, el inverso, esto es, icuanto esta dispuesto a pagar A por x unidades de bien iCuanto esta dispuesto a pagar B por esas mismas unidades? Una vez determinado el precio maxima que entregarian ambos consurnidores, podemos decir que la sociedad estaria dispuesta a pagar la suma de ambos precios. Grgficamente, esta argumentacion puede representarse con ayuda de las curvas de demanda contenidas en la Figura 5.4. En el panel a) se representa la demanda del bien palico por parte del consumidor A, mientras que en el panel b) se proporciona la misma informacion con respect° al ciudadano B.

98

TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENC1ON DEL SECTOR PUBLICO

Figura 5,4. Demanda de un bien pziblico puro a) clemandante A

b) demantlante B P

100 70

60

40

a)

13) a

c) Q

El gnifico anterior explica coma se asignarian los bienes piiblicos en el caso de que existiera un mecanismo que sustituyera al mercado. En el punto • de equilibrio se determine una cantidad de seis unidades de bienes pablicos a un precio de 150 u.m. Esas seis unidades son las mismas para el detnandante A y para el B, el primer() esta dispuesto a pagar 85 u. m. y el segundo 65 u.m., la suma de ambos precios coincide, naturalmente, con el precio de equilibrio del "mercado". De esta manera, podemos resumir las condiciones de eficiencia del modo siguiente: P

QE = Q, = QS = PE = PA PB 1 7CMg 0 Es decir, en el caso de los bienes ptiblicos puros, las condiciones de asignacion se invierten con respect() a las estudiadas en el caso de los bienes privados. Si ;Ali la cantidad 100 de equilibrio era igual a la suma de unidades demandadas por los distintos consurnidores, aquf es el precio de equilibrio el que es igual a la suma de precios, y simultdneamente, al caste marginal de produc-

100

99

TE.MA S. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA IN_ 1 ERVENCION DEL SECTOR PUBLIC°

don. Par el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para los distintos individuos que demandan el bien Debe hacerse notar, en cualquier caso, que este mecanismo hipotetico plantea algunos problemas. Quizas el ma's complejo sea el de como determiner las preferencias de los consumidores, o to que es to rnisrno, como sabemos mantel emit) dispuestos a pagan pot- el bien pfiblico. En el caso de los bienes privados, tal problema no se plantea, pues el mere hecho de comprar el producto a un precio determinado ya indica cuales son las preferencias del consumidor, pero en los bienes ptiblicos tal compra no existe, de ahi que una buena parte de la bibliografia en esta rnateria se haya dedicado a establecer mecanisrnos altemativos para descubrir estas preferencias. Una segunda cuestiOn relevante es rnaitizar que esta condician de equili o no significa, necesariamente, que la financiacion de los bienes publicos debe hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que acabamos de describir. En efecto, el analisis que hemos desarrollado parece sugerir que el ciudadano A deberia contribuir con 85 u. m. a la provision del hien palico y que B, por su parte, deberia aportar 65. Tal planteamiento supone adoptar una liorrna determinada de considerar la equidad en la financiacion del sector pLibiico, en concreto aplicar el principio del beneficio, pero ello supone, impticitamente, renunciar a cualquier finalidad redistributiva en la accian estatal. Pot ultimo, hay que sefialar que los modelos de asignacian mAs complejos, coma el de Samuelson, acaban generando condiciones de equilihrio muy sirnilares a las que acabamos de explicar, si bien parten de una situaciOn de equilibrio general, en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio parcial.

MONOPOLIO Y COMPETENCIA. IMPERFECTA: LAS FOR/vIAS DE REGULACION DEL MONOPOLIO La evaluacion de los costes del rnonopolio exige curnparar sus resultados con los de un mercado de competencia perfecta. En aquellas situaciones en .que el mercado es perfectamente cotnpetitivo, sabernos que el equilibrio se aicanza donde la demanda se cruza con la oferta, y que esta, a su vet, representa el coste marginal de produccion (al que denominarrios habitualmente CMg). En los mercados de monopolio, por el contrario, la empresa elige aquella cantidad en la que el CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal (al que denominamos 1Mg). Una vez determinada la cantidad producida por el monopolista, su precio de yenta se obtiene a traves de la curva de deman da. Dicho en otros terminus, el monopolista puede decidir que cantidad ofre cer4 en el mercado, pero son los dernandantes quienes establecen et precio maxima que pagaran par esa cantidad. En las formas de competencia imper 101

ANTONIO BUFFOS GISBERT

fecta, como el oligopolio, la cuestiOn ciave es evitar que las distintas empresas alcancen, mediante un acuerdo, los resuitados del monopolio. En la Figura 5.7 hemos representado graficamente un mercado con una oferta horizontal, para comparar los resultados del monopolio y la compe tencia perfecta. La principal ventaja de utilizar una oferta horizontal es que, en tales circunstancias, el coste marginal (CMg) coincide con el caste me dio de produccion (CMe). Esta coincidencia resulta muy Citil a la Nora de establecer los costes autenticos causados por un monopolio. Figura 5.7. ComparaciOn entre competencia perfecta y monopolio Preclo

P

N1

111 • 2 • 1111111111 M o . ••••••••IM. • • • • • • • • B i r. 1 • • • • • 5 1111 . ••••••EME. • • • • • • • 1 / 111 . •••••••ffisk.

0 = CMg = Ch4e

Considerernos inicialmente que el mercado es de competencia perfecta. En estas circunstancias, et precio y la cantidad vendrian dadas por el punto de equilibrio E, es decir una cantidad Q c y un precio P c. El consumidor obtendria asi un excedente marcado por el triangulo delimitado por los puntos E, P c y el de interseccion de la curva de dernanda con el eje vertical. Si el mercado fuera un monopolio, y este tuviera los mismos costes que las empresas de competencia perfecta, entonces, la empresa elegiria la cantidad QM, correspondiente al punto A donde el ingreso marginal se cruza con el coste marginal, vendetta esa cantidad a un precio Pm, como indica el pinto M en la curva de demanda, y, como consecuencia, el consumidor veria reducido su excedente al triangulo marcado por los puntos M, Pm y el de interseccion de la dernanda con el eje vertical. De esta forma, el consumidor suite una perdida de excedente que viene representada por el area del trapecio delimitado por los puntos P m, M, E y P. Sin embargo, no toda esta perdida de excedente para el consumidor representa un autentico coste social. 102

TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA 1NTERvENCION DEL SECTOR PUBLIC°

En efecto, d area del trapecio puede dividirse en dos zonas Bien delimitadas: a) El area del rectangulo PM Pc A M se calcularia como la base por la altura. La base del rectangulo es la cantidad que vende el monopolista, mientras que la altura es la diferencia entre los precios de yenta del monopolista y del mercado de competencia perfecta. Es decir, Area del rectangulo = Base x altura = QM (Pm — Pc) Ahora Bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide con el caste marginal, y este, a su vez con el coste medio. Usando esta informa don podemos reescribir la formula anterior como: Area del rectangulo = QM (PM — CMe) La diferencia entre el precio de yenta del monopolista y el coste medio de

fabricacian nos dice cuanto gana el empresario pot cada unidad que vende. Al multiplicar esta diferencia por el numero de unidades, estamos calculando los beneficios del empresario. De esta Manera, el rectangulo que considerarnos es una perdida de excedente del consumidor que se convierte en beneficios para el empresario. En la medida en que to que pierde uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una perdida para la sociedad en su conjunto. Sera, en todo caso una redistribucion entre los componentes de la sociedad, que nos parecera ma's o menos mjusta, pero no es un coste b) El area del triangulo M A E representa una perdida de excedente para el consumidor que no se apropia el monopolista. Este area es el autentico coste social del monopolio y puede calcularse del siguiente modo: Area = 112 Base x altura La base es la diferencia entre las cantidades que se vender' en competencia perfecta y en monopolio. La altura es la diferencia en los precios. Por tan-to, el area es: Area = 112 (Qc — QM) (Pm — Pc) En el analisis que hemos realizado, hemos partido de la base de que el mo , nopotista tiene los mismos costes que el rnercado de competencia perfecta. Este supuesto es muy poco realista, en la medida en que empresas de superior tarnatio pueden producir a un coste mas bajo (se dice, en este caso, que el empresario dispone de economias de escala). El hectic) de producir a un coste inferior, beneficia a la sociedad, ya sea porque el producto se puede vender a tin precio mas bajo o porque el monopolista obtiene rnayores beneficios. Con la finalidad de explicar con mas detalle esta cuestion, consideremos el grafico siguiente, donde representamos las curvas de demanda, ingreso 103

ANTONIO BUSTOS GISBERT

marginal y costes marginales de competencia perfecta (indicado por el indice "CF") y del monopolista (reflejado con el indice "M"). Figura 5.8. Comparacion entre rnonopolio y competencia con costes distintos

A B

CM V'

C

CM,M D

QM

En estas circunstancias, el beneficio para el monopolista esta representado por los rectangulos AyCy la perdida de excedente para el consumidor se indica por el trapecio formado por las areas A y B. De esta forma, podemos distinguir tres areas distintas: — El area A, marcada en gris oscuro, representa beneficio para el monopolista, obtenida de una perclida de excedente para el consumidor. De nuevo, se grata de una cuestion de distribucion de renta y no de eficiencia economica. Podemos evaluar esa area coma: (Pm Pcd • Q M — El trianguio B representa la perdida de excedente de consumidor clue no se apropia el empresaric. Constituye, por tanto, un coste de bienestar para la sociedad. El valor de esta area seria: 2

— PCP)

(QCP

^Qm)

El rectangolo marcado por la tetra C representa los beneficios para el ernpresario obtenidos por so capacidad para reducir los costes con respect() a los de la industria de competencia perfecta. Significan, en esa medida, una ganancia pura para la sociedad. El area de este rectangulo puede calcularse a partir de la siguiente formula: (CM„cP CM,m ) • QM —

104

TEMA 5, LOS FALLOS DEL MERCA DO 'Y LA INTERVENC1ON DEL SECTOR POBLICO

El monopolio resultarA eficiente si la ganancia pura excede a la perdida de nestar, es decir si el Area del triAngulo B es menor que el Area del rectinlo senalado con C. Formalmente, es eficiente si: T

•

(P — P c p ) • ( Q c P Q M ) < ( C W C M e m ) • Q m

En aquellos caws en que el rnonopolio sea ineficiente, puede justificarse intervencion pdblica. Esta puede adoptar forrnas muy diversas, entre las e citamos las siguientes: ) NO INTERVENCION Desde un plantearniento cercano a las posiciones liberates, se ha defendido to mejor es que el sector pliblico deje tranquil° al empresario. La idea es si el monopolista obtiene granges beneficios, tal hecho acabara atrayendo nuevos competidores al sector, to que, finalmente temiinara convirtiendo el opotio en un mercado competitivo. En apoyo de su propuesta suelen citarnumerosos casos de mercados que inicialinente eran ruonopolios, desde el fgrafo a las fotocopiadoras, y que en la actualidad son bastante mas proxia mercados de competencia. Una variante de esta postura es la constituida por la llamada teorla de los rcados disputables,. En opinion de estos economistas Basta con que el nopolista se vea arnenaz.ado por la posibilidad de que entren otros compeores en el rnercado que le puedan arrebatar su posiciOn de privilegio. En cto, si suponemos que el empresario que suministra et bien o el servicio es monopolista en virtud de una concesion administrativa (ejemplo tipico lineas de autobuses o lineas aereas), pero sabe que en cuanto h.aya una uesta de servicio a un coste inferior, perdera la concesion en favor de etra empresa, entonces procurarA no subir los precios para no perderla. ObInarnente, si el monopolista no sube los precios por encirna del coste medio, onces no se darra ninguna perdida de excedente para el consurnidor. ) LA LEGISLACION ANTITRUST Esta alternativa tiene sus orfgenes en dos tipos de leyes nortearnericanas: — La Sherman Act prohibfa los monopolies y los abusos de una posicion opolista. La prohibicion inicial se vie) matizada, enseguida, por la aplica de la llarnada rule of reason, o regla de la razon, que defendfa que la ibicion solo debia aplicarse a los monopolios que no fueran razonables, decir aquellos que no se justificasen por que el empresario fuera rnj.s efite. En cambia, la prohibicion cue practicas abusivas (discriminacion de

105

ANTONIO BUFTOS OISBERT

precios, contratos en los que se venden dos productos simultAneamente...), si ha tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada en la legislation mercantil tanto europea como espatiola. — La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden evitar la formation de rnonopolios a partir del acuerdo o la flisiOn de empresas independientes. En el primer cases se trata de impedir la creation de un cartel o la existencia de acuerdos para la fijacion conjunta de precios, el reparto de los mercados en areas geograficas servidas de forma exclusiva por un unico ernpresario, etc. En et segundo se sorneten las fusiones de empresas a una evaluacion por el sector pilblico de las consecuencias de esa union sabre eI grado de competencia del mercado. C)

EL ESTABLECIMIENTO DE IMPUESTOS

Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su position de dorninio en el mercado pero, al rnismo tiempo, sorneterle a un impuesto que permita al sector piiblico apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del consurnidor que babies obtenido ei empresario podrfa serle de vuelto, al menos en teoria, a travel de la action del Estado. Esta solution ex plica que algunos impuestos se hayan denominado monopolies fiscales y esta en el origen del nombre de algunas empresas privadas que gestionaban el mo nopolio de algunos productos (por ejemplo Campania Arrendataria del Manopolio de PetrOleos S.A.) D)

FIJACION DE UN LIMITE A LOS BENEFICIOS

Una iiltima posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado limite. Se trata asf de incentivar que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el limite fijado a los beneficios. La forma habitual de establecer el limite es considerar que la cifra de beneficios (B), dividida por el capital invertido por el empresario (K) tiene que ser menor o igual a un limite (s). Es decir:

B IT—IC p.Q—w•N—c•K K

K

K

donde p indica el precio del product°, Q la cantidad vendida, w el salario pa , gado a los trabajadores, N el nOrriero de empleados, K eI volumen de capital utilizado y c el coste del mismo. EI problema que plantea esta solution es el denominado efecto Averch-Johnson, que en realidad tiene dos manifestaciones: 106

TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCEON DEL SECTOR POBL1CC)

— Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar asi Ia cifra de beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos que henefician a los ejecutivos de la empresa: personal auxiliar a su servicio, cambio de coche con cargo a Ia empresa, despachos espaciosos con todo lujo de comodidades... — El empleo de equipo capital, en detriment° del factor trabajo. Tonto la contratacion de trabajadores corn() la cornpra de nuevas rnaquinas aurnenta el coste y, por tanto reduce los beneficios (es deck, el numerador de la fracdon). Pero en el caso de la maquinaria, adema's aurnenta el denominador, de ahf que sea un sistema mss eficaz para no superar el nivel mAximo autorizado.

IV LOS EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES SOLUCIONES Puede afirmarse que cuando existe un efecto extemo negativo, causado por la produccion de un bien, el libre funcionamiento del mercado determiria una cantidad producida que es mayor de la que resultaria Optima desde el punto de vista social. Para demostrar esta afirmacion, consideremos el grafico de la Figura 5.9. Figura 5.9. Cantidad de equilibria y cantidad optima en presencia de efecto externos P P, ,

CM,, + Davos

CM,

PE

Q

Como yahemos dicho mochas veces, lacurva de dernanda, D, representa valoracion de los consumidores del producto que se vende en el mercado. La oferta, a su vez, indica el coste marginal de producir distintas cantidades de producto. Este coste tan solo tiene en cuenta los gastos que recaen sobre el empresario, o dicho tecnicamente, la curva de oferta solamente refleja costes privados. En esas circunstancias, el Libre juego de la accion individual solo se preocupara de estos costes, de tal mode que el mercado fijara la canti-

107

ANTONIO BUSTOS GISBERT

dad QE y un precio PE, donde la curva de demanda se cruza con la oferta que refleja los costes marginales. Desde un punto de vista social, las cosas son distintas. Si 'la producciOn del Bien que se vende en este mercado genera darlos al media ambiente, en tonces, para la sociedad, los costes relevantes no son solo los que refleja la curva de costes rnarginales, sing que a estos hay que sumarles los darios cau sados at media ambiente. Se obtiene, asi, una nueva curva de oferta que indi ca costes superiores a los que tendria en cuenta la accion individual. En esas circunstancias, la cantidad optima, Q 0, y su precio correspondiente, P o, se determinarian por el punto de cruce entre la demanda y esta curva de oferta, tal y corno se indica con el punto A de la representacion grafica. Comparando la solucion optima con la de equilibria en el mercado, corn probarnos facilmente que en presencia de efectos extemos negativos, el Libre juego del mercado genera una producciOn mayor que is que serfa deseable desde tin punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la canti dad vendida en el mercado, o lo que es to mismo, son sus posibilidades de au mentar el precio de yenta del bien. A) EXIGENC1A DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL Una prirnera solucion responde al contenido el art. 1902 del eddigo Civil. De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un daft° a un tercero se veria obligado a compensate economicamente. Baja este su. puesto, el problema se resuelve facilmente, pues al tener que pagar por los 611os, el ernpresario considera corno un caste privado rads, el dario al medio ambiente. Te .cnicamerite, se dice que, en estas circunstancias, ei efecto ex temo se internaliza. Ademas de ser una solucion eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe una compensacion del causante del perjuicio. El planteamiento propio del COdigo Civil tiene una formulacion econ6- mica que se conoce como el Teorerna de Cease, que puede enunciarse del modo siguiente: "Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transaccian, el problema de las efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las par-- tes Esta solucion es eficiente y adernas, independiente de quien sea el titular de los derechos de propiedad". El contenido de este teorema puede no resultar dernasiado obvio, de ahi que sea conveniente realizar un ejernplo para entender et sentido de lo expresado pot Cease. Para elk), consideremos un empresario de la industria qufmica, cuya fabrica realiza unos vertidos al rib. Tales vertidos son mayores al 108

TEMA 5- LOS FALL OS DEL MERCADO '2' LA INTERVENCION DEL SECTOR KjBLICO

aumentar la producciOn y causan dances a una piscifactoria, situada aguas ahajo. Considerarnos que los resultados, para uno y otro empresario son los contenidos en la Tabla 5.1: Tabla 5.1. Beneficio total y perjuicio total genet-ado por una actividad contarninante Volumen de producciOn (Q)

I

Beneficio total ernpresa (B)

Verdi& total piscifactoria (D)

10.000

600.000

100.000

20.000 30.000 40.000 50.000

1.100,000 L500.000

300.000

60.000

2.600.000

1.900.000 2.300.000

600.000 1.000.000 1.500.000 2.100.000

Fuente: Elaboracion propia.

A partir de los datos de esta tabla, podernos obtener cual es el beneficio marginal y el datio marginal de las diferentes producciones que puede elegir la ernpresa contaminante. Estos datos se contienen en la Tabla 5.2: Tabla 5.2. Beneficio y perjuicio marginal de una producciOn contaminante Q prnducirlas -

1. Ls 10.000

10.000

Beneficio marginal AHL,Q 600.000 .500.000

Dail° marginal AVALQ, 100.000 200.000

2E' 10.000

20.000

3"510.000

30.000

400.000

300.000

40.000

400.000

400.000

422 10.000 '

Q total

585 10.000 60, 10.000

50.000 60.000

400,000 300.000

500.000 600.000

Fuente: Elaboracion propia a partir de los datos de la Tabla 5.1.

Considerernos, inicialmente, que el derecho de propiedad corresponde al duet° de la piscifactoria. En este caso, prohibini totalmente la actividad de la fibrica contaminante. Ahura bien, esta ultima podria convencer al perju dicado para que le deje fabricar, pagando una compensacion. En efecto, si el fabricante desea producir las primeras 10.000 Tm obten , dria un beneficio de 600.000 u.m., mAs que suficientes para compensar el perjuicio de 100.000 u.m. causado al duefio de b piscifactoria. Una vez obtenido el permiso para producir estas primeras 10.000 toneladas, podria con vencerle para fabricar 10.000 mas, pees el beneficio marginal, 500.000 u.m., sigue excediendo el Tian° que causa al propietario de la piscifactoria, 200.000 u.m.. Siguiendo este mismo argument°, el fabricante podria Ilegar a alcanzar 109

ANTONIO BUSTOS GISBERT

una produccion total de 40.000 toneladas, pues al llegar a este nivel, el bene ficio de las ultimas 10.000 unidades, 400.000 u.m., compensa exactamente el daft() causado. Ma's ally de este nivel de produccion, serfa imposible que ile gase el propietario de la empresa. Si el fabricante desease producir el (pinto grupo de 10.000 Tm, para alcanzar un nivel total de 50.000, obtendria un be neficio de 400.000 u.m. por esas ultimas toneladas fabricadas, insuficiente para compensar el daft° de 500.000 u.m. causado at propietario de la pisci factorla. Si el derecho de propiedad corresponde al dueno de la plants quimica, elegirA el maxim() nivel de produccion, 60.000 Tm., donde sus beneficios totales son maximos. En tales circunstancias, el propietario de la piscifactoria intentara el perjuicio causado. Asi, puede ofrecerle una compensation para que el industrial rebaje su nivel de produccion, en 10.000 toneladas, pues las ultimas fabricadas le causan un datio de 600.000 u.m., mientras que para el empresario quimico solo le aportan 100.000 u.m. de beneficios. Con el mismo razonamiento, llegarfamos a la conclusion de que el duefto de la piscifactorfa podria convencer al fabricante para que redujese la producciOn en 10.000 unidades mss, pues el perjuicio sufrido, excede el beneficio obtenido por el empresario. De este modo, es fad' comprobar que se alcanzaria el mismo nivel de produccion, 40.000 toneladas, que se obtuvo cuando et derecho de propiedad correspondia a la piscifactorfa. A pesar de to expuesto, la solution civil al problema de los efecto externos tropieza con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las siguientes: — Es necesaria una correcta definiciOn de los derechos de propiedad. Es decir, debe quedar claro quien tiene el use prioritario sabre el media ambien te. iTiene un derecho el empresario a usar, por ejemplo, un rio para efectuar vertidos? o les preferente el derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas aguas no contaminadas? y, en este ultimo caso ihasta que punto de limpieza de las aguas? — Aunque la solucion sea la misma, con independencia de a quien se atribuyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado por la contaminacion, este adquiere el derecho a la compensation. En el supues to contrario, el causante de la contaminacion es el receptor del page conespondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de "el que corttarrti na, gaga"; en el segundo, utilizamos un principio distinro: "ei que renuncia a contaminar, cobra". El enfoque civilista del problema es mss adecuado cuando el niimero de personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente limitado. Si existe un unico perjudicado y un causante del daft°, la solucion 110

TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENC1ON DEL SECTOR PICIBLICO

mediante acuerdo entre ambos o a traves de resolucion judicial es relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son rnuchos, las posibi lidades de acuerdo son muy limttadas e, tgualmente, resulta dificil que una resolucion judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso sera largo y muy costoso para la sociedad. B) LA REGULACION ADMINISTRATIVA Una segunda solucion corresponde a las difererttes normas, pertenecientes al campo del Derecho Administrativo, que regulan las acrividades nocivas, insalubres o peligrosas. En este caso, el sector publico establece un limite ma"ximo a la emision de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a al0n tipo de sandal administrativa. EI angisis de la eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de establecer tipo de reiacion entre cantidad producida y nivel de contaminacion generado. En la Figura 5.10. reflejamos el caso normal en el que a mayor produccion corresponde a un grade mayor de contamination y el sector ptibtico establece un nivel maxim° adrnisible C. Figura 5.10. Unite maxima a la ernision de agentes contantinantes C = f (Q)

Contamination CE

C -g (Q)

Qo

QE

En el grafico contenido en la Figura 5.10, suponemos que la contaminadon generada, C, depende de la cantidad producida, Q, a traves de una relacion indicada per la funcion: C = f (Q) y que esta funcion es conocida por el sector ptiblico que regula el limite maxima de emision. Si el empresario elige fabricar fa cantidad QE, generaria un 111

ANTONIO BUSTOS GISBERT

nivel de contaminaciOn CE, que supera claramente el maxim() fijado por Administracion, C. En tales circunstancias, al empresario no le quedan que dos alternatives: 1) Reducir su produccion hasta Q 0, para que el nivel de contarninacion generada coincida con el mAximo admisible. 2) Elegir un nuevo sistema de producciOn, menos contaminante, para clue la relacion entre cantidad producida y nivel de emisiones venga estableci por La relacion C = g (Q), es decir menos contaminacion para la misma cantidad producida. De estas forma, la cantidad de equilibrio, QE, serfa compati-, He con eI limite estableciclo por el sector palico. Ambas respuestas tienen un diferente reflejo en los resultados obtenidos per el mercado. Recordemos que, al plantear el problema, en la Figura 5.9, lIegabamos a la conclusion de que se trataba de reducir la cantidad producida desde QE hasta Q0. Si el empresario opta por aceptar el limite marcado por el regulador, y que, entonces, su produccion no puede exceder la cantidad Q o, la curva de oferta se hace vertical en ese nivel ma'ximo de produccion, tal y coma indicamos en el grafico siguiente: Figura 5.11. Efecto de la regulacion administrativat se acepta el [finite marcado

112

,

PE

QE

Q

En estas circunstancias, la regulacion administrativa es eficiente, pues consigue el objetivo previsto, reduciendo la cantidad vendida en el mercado desde QE hasta Q0. Sin embargo, is regulacion administrativa tropieza con alguna dificultades adicional. Entre elias, pueden citarse las dos siguientes: - La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminacion, y, correlativamente, la exigencia de una normativa muy detallada y prolija, de dificil aplicacion. Y ademas que esta normativa se pueda adaptar cads vez que se

LIMA 5- LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA 1NTERVENCI(5N DEL SECTOR PlaBLICO

modifiquen las tecnicas, pues, en caso contrario, una mejora tecnica mantendm' constants el nivel de vertidos, pero, eso si, con una produccion mayor. — La imposicion de sanciones administrativas en caso de incumplimiento, puede exigit un coste considerable en terminos de proceso contencioso-administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una sancion par su actividad cantaminante, 0 si el importe de esta es muy inferior al coste de emplear una tecnologfa mas limpia, el sistema resultaria muy poco eficaz. C) IMPUESTOS Y SUBVENCIONES Una Ultima solucion consiste en la aplicacion de impuestos sabre aquellas empresas que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o la concesion de subvenciones a quienes incorporen tecnologfas mas "limpias" en sus procesos de produccion. Dada la naturaleza totalmente distinta de arnbos planteamientos, merece la pena discutir cada uno de dos de forma indepen diente. El planteamiento en este caso es que si et empresario causa un dano a la sociedad a traves de vertidos contaminanres debe pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se trata par tanto de una clara arribucion de de. rechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el derecho a gazar de tin media ambiente limpia y quien vulnere ese derecho debe pagar pot ella. De Ail que se haya dicho que este sistema es una aplicacion del principio "quien contamina, page. En cuanto a la eficacia de este sisterna, deben hacerse las siguientes considerac ion es: — Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa los datios, entonces estos son considerados como un coste mas del proceso productivo. En este sentido, el impuesto funciona exactamente igual que la compensacion par responsabilidad extracontractual y no es sine otra forma de que los efectos extemos sean intemalizados por ei empresario. — El planteamiento basado en impuestos medioambientales es ademas particularrnente adecuado en aquellas casos en que la solucion civilista era poco eficaz, es decir cuando el mirnero de afectados es muy grange y no es posible un acuerdo entre las parres. — A pesar de lo anterior debe tenerse en cuenta que las ecotasas no son igualmente equitativas, si las comparamos con la solucion del Derecho Privado. En el caso del art. 1902 del CC, el perjudicado recibe la compensacion del causante del perjuicio, en el caso de los impuestos el que recibe el pago es el sector public°, y ya no es tan facil asegurar que con esos fondos se compense a los perjudicados. 113

ANTONIO BUSTOS GMBERT

For ultimo, y llevando mass lejos el argument() del parrafo anterior, cabe preguntarse si el propio sector pUblico no utilizarg los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (por ejemplo construccion de autovias, pantanos o centrales nucleares) que causen dews aun rnayores at media ambiente, con to que la efectividad de este sistema seria que discutible. Una posible soluckSn a este inconveniente seria obligar al sector ptiblico a que la recaudacion por este concept() se dedicara Integramente a la solucion de problemas medioambientales, pero tal opcion tropieza con las dificultades derivadas de la vinculaciOn de ingresos ptiblicos a finalidades concretas. El sistema de suhvenciones es logicamente la aplicaciOn de la regia inver sa at del establecirniento de impuestos. Aqui, el sector ptiblico interesado en conseguir un nivel de contaminaciin inferior ofrece una subvencian al can sante del dalio para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitucion de la tecnica de produccion que emplea, por una tecnologia menos contaminame. El ejemplo mas evidente de este tipo de solucion se encuentra en la diferente fiscalidad de las gasolinas normal y sin plomo de los automovilistas. El sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sector ptiblico, pero dehen tenerse en cuenta las siguientes dificultades: - Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal modo que si la sociedad desea evitar el datio debe pagar por ello. Es fundamental que este elemento quede claro a la Nora de evaluar la equidad del sistema propuesto. — Un segundo inconveniente es que at subvencionar la actividad conta minadora, se estan reduciendo las costes de produccion y elk puede hacer aumentar la cantidad producida. De esta manera, puede ocurrir que aun usando una tecnica menos cantaminante, al incrementarse la produccion, el voluinen de vertidos al rnedio ambiente sea mucho mayor que et inicial. —

D) PER M ISO S D E EM I SIO N Una alternative innovadora en esta materia es la constituida pot la crea cion de un mercado de permisos de emision o de licencias transferibles. El fundamento de esta tecnica se encuentra en el mismo analisis que explicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningtin derecho a contami nar, y si to pace se ye obligado a comprar un permiso para realizar la correspondiente emision de contaminantes. Hasta este punto, el procedimiento tendria los mismos efectos, sabre el precio y la cantidad de equilibria que unto ecotasa. Sin embargo, el sistema que analizamos en este epigrafe permite una flexi114 bilidad mucho mayor y, adema's, nos facilita et use simultineo de mecanismos

TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCION DEL SECTOR POBLICO

va analizados en apartados anteriores de esta leccion. Para ello, explicaremos, con un ejemplo, cual serfa el funcionamiento de este sistema y pasta clue panto significa ventajas importantes sobre arras posibilidades de actuaciOn Supongamos que el objetivo del sector pUblico es limitar el volumen de depositos contaminantes a una cantidad que se considera coma un nivel rnAximo compatible con la sostenihilidad del medic) ambiente. Este maxima no depende solo de la actividad de una empresa o de una industria concreta sino que es funcion de la cantidad producida pot empresarios muy diversos y de la existencia de otras actividades econornicas que aminoran el elect° sobre la contaminacion ambiental. Consideremos, ademas que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una tecnologfa pow contaminante, que genera escasos efectos sobre el media ambiente, y otro que, al emplear un sistema de uccion menos limpio, produce Janos importantes en terminos de contaminacion. Si asignamos derechos de contaminacion a las diferentes en -iprees, nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan. En estos circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para zmbas partes, por el que el primer() venderia las licencias sobrantes al Segun do. Con ello, el nivel maxima dc deposiciones no aumentaria ma's ally de la cifra critica predeterminada por el regulador publico, y, en cambia se generan Linos incentivos muy eficaces para sustituir las tecnicas uri6s contaminantes por las que resultan menos daffinas. Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnologia limpia y vender los derechos de contarainacion que le sobren, con to que la yenta de las licencias resulta anAloga a las subvenciones, pero sin representar un caste para los tribuyentes. Este mismo tipo de argumentacion explica que puedan venderse licencias de este tipo por parte de los propietarios, pUblicos o privados, de expiotaciones forestates, cuya existencia reduce los efectos de la contaminacidn industrial. Adernis, si los paises con amplias masas hoscosas obtienen ingresos adicionales por la conservacion de, por ejemplo, las selvas tropicales, estamos anadiendo nun irnportante heneficio al mantenimiento'cle estos bosques, lo que contribuye a reducir los riesgos de destruccion a los que hoy estAn sometidos. LECTURAS RECOMENDADAS RowLEY: Poditicas antritrust y eficiencia econornrca, McMillan-Vicens Vi-

yes, 1975. LOPEZ BONILLO: El medio ambiente, Caredra, 1994.

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TEMA 6

BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCION DE LA RENTA

INTRODUCCION En este terna estudiamos dos tipos de cuestiones, cuya (mica relacion es que, en ambos, hay algiin tipo de juicio de valor por parte de la sociedad que considera que determinados bienes y servicias deben ser accesibles a todas las personas o que debe haber un minima nivel de renta para todos. Se trata adernas de actuaciones que hemos relacionado con las funciones sociales del sector ptiblico en el terra 1 y que constituyen la esencia del modelo de Estado de Bienestar que es el prevalente en la mayor parte de los paises de Euro pa. Par supuesto, que lo que aqui se desarrolla no cubre todos los aspectos de la cuestion, puts no solo no hacernos referencia a un bien preferente tan im portante como la vivienda sino que tampoco nos encargarernos de los bienes prohibidos, en los que se parte de la idea de que la sociedad no los considera bienes, sino males, de ahi que su distribucian y yenta se consideren actividades ilicitas.Ahora bien en las cuestiones que serin objeto de angisis haremos referenda tanto a la justificacion de la presencia del sector public° como a los medios de que dispone para Ilevar a cabo sus politicas.

II. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS Se trata de dos tipos de bienes en las que la presencia del sector ptiblico se explica por la existencia de un juicia de valor previo emitido par la sociedad, que, en unos caws, considera que determinados bienes deben set- accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de los recursos economicas de que dispongan, mientras que, en los otros, esa misma sociedad estima que son rugs que bienes, males, y que por tanto el consumo debe verse dificultado o incluso prohibido. Este paralelismo, en cuanto a la justificacion de la intervencion va mucho mss allA, aunque no sea este el momenta o el lugar adecuado para profundizar en la materia. Sin embargo, creemos relevance introducir algunos

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ANTONiO BUSTOS GISBERT

elementos de reflexion para que el lector medite sabre el papel presence y, sobre todo, futuro, del sector pOlitico en nuestro pars. Entre ellos, citaremos tres cuestiones que nos resultan particularrnente importa.ntes. En primer termini), nos parece obvio que cuando la sociedad decide obli gar al consumo de un determinado product°, pot ejemplo en la educacion hasta un determinado nivel de ensefianza, o impide el consumo de otro, como acontece con las drogas negates, estg afectando a las decisiones litres de los individuos, que podrian optar por otro orders de valores, sin entrar ne cesariamente en conflicto con los mayoritarios dentro de la sociedad. Un pri mer grupo de preguntas se refieren, entonces, a que circunstancias justifican coartar esas libertades y que motivos puede tener el sector public° para saber mejor que et individuo cugl es la forma•optima de cuidar de sus intereses. En segundo termino, la percepcion social de que determinados servicios son esenciales a la dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse limitada por la carencia o insuficiencia de rnedios economicos, no va acompafiada de una preocupacion angloga por las condiciones en los que tales servicios se suministran a de si efectivamente responden a una finalidad redis tributiva. Los cases de abus° de estos servicios son tan frecuentes y excesivos que pueden llegar a poner en peligro fa propia capacidad publica para seguir prestdndolos y, sin embargo, no existe una clara conciencia de los efectos que la desmesura en la demanda de egos servicios puede acabar generando. Una reflexion similar podria hacerse sobre el nivel de fraude fiscal, que sefiala una grave incoherencia en los planteamientos de una sociedad rnuy dispuesta a re conocer determinados derechos sociales pero no a entregar los recursos para financiar su provision. Por ultimo, en el caso de la prohibicion de determinadas drogas, podemos seguir dos tipos de planteamientos que ltevan a conclusiones totalmente opuestas. De un lado, podemos considerar con Stuart Mill, que las decisiones de un ser hurnano racional, aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan solo le competen a el como individuo. Esta posician conduce, inevitablemente, a la despenatizacion del trgfico de las actuates drogas prohibidas, y su sometimiento al inisrno regimen de otros productos potencialmente daninos para la salud (medicamentos, par ejemplo) en los que coma maximo se exige un control pOblico sobre su clistribucion a rnenores 0 sabre la infarmacion que dehe suministrarse al usuario. A este argument° se suele afiadir una larga enumeracion de las consecuencias indeseabies de la prohibicion que, se afirma, causa ma's datios que la prohibicion misma. Asimisrno se insiste en que la prohibicion ha fracasado dada to sencillo que resulta acceder a estos productos. De otro lado, se ha defendido que las drogas hoy prohibidas causan danos no solo a la salud del usuario de las mismas, sino tambien a terceros. Se anade adema's el argument° de que los costes de salud, o incluso los de perdidas en la 120

TEMA 6. HEWES PREFERENTES Y LA REDISTRIBLICION DE LA RENTA

produecion debido a que los consurnidores sear]. adictos a este tipo de producto, acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. En estas circunstancias, el mantenimiento del sistema actual de prohibician solo se jusrificarla si consideramos que estos efectos son superiores en las drogas consideradas sun coma ilegales, frente a las que tienen tin regimen legal. Por ultimo se aduce que hablar de libertad entre quienes hacen use de las drogas no deja de ser un sarcasm°, dado que su adiccion les hate cualquier cosa menos libres. III. EL DERECHO A L.A. SALUD Y LA SANIDAD

PUBLICA Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector pUblico tienen una dohie justification. De una pane, nos encontrarnos con un servicio que genera efectos extemos positivos, por to clue la solution que alcanzaria el mercado no sera- Optima. De otra, hay indudables elernentos de caracter redistributive, pees la ent.rega gratuita, o casi gratuita, de estos servicios, permiten asegurar que nadie sera desprovisto, por falta de medios econamicos, de este bien, considerado como esencial en nuestra Constitution. En el caso de este hien preference, nuestra atencion se dirige a dos aspec tos, fundarnentalmente. Se refiere el primer° a que problemas plantea la prestacion gratuita de Los servicios sanitarios y si tal gratuidad debe aplicarse a todo tipo de prestacidn. Concierne el segundo a la discusion sabre si es preferible el suministro de estos servicios a traves de centros publicos o de centros privados y que tipos de problems plantea la gestion de la salud en unos y otros. A) LOS EFECTO S DE LA PRESTACION GRATU ITA DE LOS SERV ICIOS SANITARIOS Si aceptamos la hipatesis de que los servicios de salud se prestan de forma .gratuita, por motivos distributivos o por la presencia de efectos externos, se extraen, fac i I me rite las s gu ie rites conc lus i one s: 1) En el gasto sanitario de carkter preventivo, la presencia de extemaLidades resulta decisiva y, corn° consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser tuitas e incluso obligatorias. De este rnodo, resulta obvio que estan plenamente justificadas las campatias obligatorias de vacunaciOn o el tratamiento gratuito de enfermedades altamente contagiosas. Ahora bien, resulta tambien evidente que en ausencia de medidas de protection por parte de los usual-los, el gasto en salud podria llegar a ser imposible de asumir con los recursos pero sobre esta cuesrion volverernos enseguida. 121

ANTONIO DUSTOS GISBERT

2) Si la finalidad del gasto sanitario es de caracter redistributive, entonces resulta dificil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias medicos. En el primer caso, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un hien esencial, pew no que este se preste, indiscriminadarnente, a todos los integrantes de la sociedad. En el segundo supuesto, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no estan cumpliendo la finalidad dastributiva teoricarnente atribuida a esta actividad Si estas dos conclusiones avalan un replantearniento de las funciones que realiza el sector ptiblico en materia de sanidad, la propia prestacion de este tipo de servicios genera una serie de efectos que tiende a aurnentar el gasto sanitarit:L Entre ellos, las mas relevantes son, a nuestro modo de ver, las si guientes: 1) El hecho de tener garantizado el servicto de salud, aunque no se dis ponga de recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para preservar su propio estado de salud. Este problerna se denomina tecnicamente riesgo moral y lo podemos definir como aquella situation en la que la probabilidad de que suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto. Aplicado al caso que nos ocupa, la posibilidad de contraer una enfermedad, por ejemplo un cancer de pulmon, depende de las practicas de riesgo en las que incurra el sujeto, en este caso, fume Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratarniento iba a correr de su cuenta, o si se viera forzado a contratar un seguro privado para cubrirse del riesgo, posiblemente tendria un fuerte incentivo para evitar esta adiccion. Sin embargo, cuando el sector pliblico ha intentado graduar su prestacion de acuerdo con los habitos de salud de cada individuo se ha producido una importante resistencia poi- parte de los usuarios. De ahi que, en la mayor parte de los casos, se confle el estimulo de las conductas preventivas a la realizacion de campailas informativas o al establecimiento de impuesros sobre los productos cuyo consurno puede generar problemas medicos. 2) La entrega gratuita de medicarnentos a determinados grupos sociales, carentes de medios, genera algunos problemas anadidos. En efecto, nos encontramos en este supuesto con un autentico caso de discrimination de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de subvention al precio de los farmaco: total, en el caso de los pensionistas y enfermos cronicos, y parcial para el resto de beneficiarios. Ahora Bien, como es de sobra conocido, la posibilidad de que esta discriminacion sea efectiva depende de. que ambos grupos de consumidores no puedan realizar transacciones entre ellos, y tal fenomeno resulta a Codas luces plausible en el caso del producto que nos ocupa. Como consecuencia, el gasto farmaceuraco soportado por el sisterna 122 de salud crece muy por encima de lo que exigiria eI initial proposito

re-

TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA RED1STRIBUCION DE LA RENTA

distrikutivo. Por ello, las propuestas de introducir un pago, denorninado ticket moderador, en las recetas de cualquier farmaco y para cualquier coiectivo, tendrian la ventaja de elirninar algunos de los incentives que generan este cornportarniento de los usuarios del sistema, pues los usuarios compartirlan los costes de los medicamentos con este pago, aunque sea simbotico. , 3) tin tercet element° relevante, a nuestro juicio, es la presencia de infor macion asimetrica en la relacion entre medico y paciente. La persona que acu, de a una consulta medica ignora no solo la posible enfermedad que padece y su forma de curacion, sino tambien cuales son los procedimientos de diagnostic° mis adecuados para determinar la naturaleza del problerna. Si cada una de las pniebas necesarias supone un coste para el sistema sanitario, pero no necesariamente para el paciente, podriamos observar una demanda excesiva de pruebas medicas en relactOn con el beneficio marginal, que en terminos de diagnostic°, puede obtenerse de cada una de elks. Por parte del medico no habra inconveniente en realizar todas estas pruebas, en la tnedida en que su prestigio dependa de su acierto en la diagnosis y el tratamiento y el coste no recaiga sabre el usuario. Este tipo de consideraciones de informacion asimetrica tambien Marian porque resulta dificil para el gestor economic° de un hospital pliblico denegar la adquisicion de un material considerado como prioritario. B) CENTROS POBL1COS Y CENTROS PR1VADOS La gratuidad en la prestacian sanitaria no exige, necesariarnente, que el iervicio sea surninistrado per los centros publicos. Lo misrno sucede, como veremos enseguida, con la educacion y, en buena medida, gran parte de las sideraciones que haremos entonces serian aplicables a este caso. Ahora bien, en el caso de la prestacion de los servicios sanitarios hay alas circunstancias especificas que estimamos procedente resaltar. Entre pueden citarse las siguientes: 1) En la sanidad posiblemente existan importantes economias de escala que justifiquen las ventajas comparativas de los grandes complejos hospitalafrente a unidades mas pequefias, pues los costes del material e infraesctura son tan elevados, que nv resultaria rentable para un numero muy escaso de pacientes. Estas ventajas posiblemente no sean tan acusadas en la atencion primaria, que puede prestarse de una forma mgs descentralizada. 2) La gestion piiblica de los centros sanitarios puede analizarse con ayuda del model() de NISKANFN, que se expuso en el terra 3 de esta obra, aunque debe ariase que en este caso la diferencia de informacion entre el principal (financiaJar ) y el agente (centro de gasto) esta acrecentada porque el primer() desconoce b utilidad del material que se desea adquirir y tan solo observa los resultados .angibles de la accion mediea, como son el nilmero de pacientes tratados con 123

ANTONIO BUSTOS CJISBERT

exito. En el caso de un centro privado, que estuviera guiado por el principio del maximo beneficio, tambien se produciria esta asimetria en la informacion, y sus efectos expansivos sabre el gasto, pero al menos existiria la disciptina impuesta por la cuenta de resultados. 3) El use exclusivo de centros privados, sin imponer la obligacion de atender a todos los usuarios que to soliciten o algtin tipo de restriccion similar, podria llevar al resultado, posiblemente indeseable para et sector public°, de que solo se admitiese a los pacientes nags rentables, es decir aquellos cuyo tratamiento generase un mayor beneficio marginal. 4) Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad publica a traves de cambios en los procedirnientos de gestion han obtenido resultados rnuy modestos clue, en nuestra opinion, demuestran que los incentives de cardcter economic° son bastante importantes, aunque se sornetan a his exigencias de la deontologia profesional. Uzi par de ejemplos contribuirAn a explicar mejor que tip° de situaciones pueden producirse. De un lado, irnaginemos que el responsable de un hospital. pretende reducir las listas de espera en la atencion a los pacientes y habilita el use de los quirOfanos en las tardes, y con la finalidad de incentivar una mayor dedicacion por parte del personal sanitario paga una remuneracion extra por reali zar intervenciones en esa franja horaria. En estas circunstancias, puede ocurrir perfectamente que las intervenciones quirurgicas se desplacen del horario matutino al vespertino, sin ganancias apreciables en la recluccion de las listas de espera. De otro, considerernas que ante el crecimiento de/ gasto sanitario y la informacion asimetrica entre principal y agente se opta por la soluciOn habitual de los problemas de agenda, es decir, la participaciOn en los resultados, de tal mode que el medico reciba parte de los heneficios de una mejor gestiOn. Esta experiencia, aparentemente, tuvo unos buenos resultados iniciales pero, despues acabO incrementando el gasto sanitario. Una posible explicacion de este feria-men° se puede encontrar en el hecho de que los responsables de un centro medico tengan su propia consulta privada y que el gasto realizado en el hospital se reparta entre el colectivo de medicos y la entidad financiadora, mientras que los beneficios, en ten-rtinos de reputacion y de increment° de la clientela propia, puedan ser apropiados de forma individual. Si este es el caso, el fel -Omen° resulta plenamente explicable.

I V. E S T U D I O D E L A E D U C A C I O N En el anAlisis de la educacion debemos cubrir dos tipos de cuestiones. Anne la primera a la justificacion del papel public° en este terreno. Se refiere la 124

TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBucrON DE LA RENTA

segunda a las distintas formas que puede adoptar esta politica estatal. En cualquier caso, dehemos ser conscientes de la conexion que se presenta entre una cuestion y otra; asf, por solo poner el ejemplo mAs evidence, si pensarnos que el papel del sector public° se debe a una voluntad de redistribuir rentas, entonces parece fkil defender la gratuidad del sisterna educativo, sine que tal carkter deberfa quedar restringido a aquellas personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario, si el analisis hace hincapie en las externalidades presentes en la enseitanza, la gratuidad quedarfa ligada, precisamente, a la existencia de estos efectos externos, y, entonces, deberia ponderarse, en cada nivel de ensenanza, hasta que punter estos efectos son relevantes. Pero sabre ells 125 valveremos enseguida.

A) JUST1FICACION DE LA INTERVENCION PUBLICA La explication de por que la education se considera un hien preferente se basa en los siguientes argumentos: La participation en el proceso educativo es un ruecanismo de redistribu don de la rents. El argument°, esencialmente, senala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formation recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humane. Si la education solo Jera accesible a quienes tienen medios economicos, las capas ma's desfavore idas de la sociedad estarian perrnanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues no podrian adquirir los conocimientos suficientes :ara alcanzar puestos mejor remunerados. Un segundo argumento en favor de la presencia ptiblica en et sistema edutivo se basa en la presencia de efectos externos positives en este tipo de servicio. La idea es que la educacian, en sus niveles basicos, no solo beneficia quien la recite, sin° tambien al conjunto de la sociedad. Estos efectos be:eficiosos proceden de muy diversas fuentes: el hecho de vivir en una sociedad mss educada y tolerante, la propia posihilidad de sistemas dernocr6ticos gobierno, la mayor capacidad de desarrollo econormco al contar con una a de ()bra mejor preparada, etc. son factores que nos henefician a todos ulninearnente. Un tercer motivo que justifica el control por parte del sector public° del sterna educativo se fundamenta en la presencia de information asimetrica en el mercado laboral. En este caso, la cuestion se refiere a que el empresario que va a contratar a un trahajador desconoce cual es su productividad, que solo Ilegarg a observar despues de su incorporation a la empresa. Si tiene que elegir entre distintos candidatos debe acudir a datos externos, por ejemplo Its titulos academicos de que disponga cada una, para hacerse una idea de que puede esperar, razonablemente, de cada posible empleado. Si estos tfrulos

ANTONIO BUSTOS GISBERT

funcionan como una semi, en la terminologia de Spence, de la capacidad del trabajador, entonces el sector pciblico tiene un interes logico en controlar que el contenido de tales documentos se corresponds con unos conocimientos contrastados de alguna forma. De ahi que la Administracion se reserve una serie de competencias en materia de regulacion y homologacion de los diversos titulos. Por ultimo debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios perfectamente individualizables, de los que se apropia el sujeto que pace use del servicio. En tal sentido se ha dicho que alii donde sea ma's claro que el beneficiado es el propio individuo, este debe correr con los gastos de la ense fianza, mientras que donde los elementos de caracter social lean Inas acusa dos, la financiacion ptiblica tiene un mayor sentido. Desde este punto de vis ta, las polfticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de ensefianza donde se apliquen. Una forma facil de considerar este ultimo aspect() se fundamenta en el mismo tipo de analisis que desarrollamos en el capltulo anterior at hablar de los problemas del media ambiente. Para ello, consideremos las situaciones representadas en la Figura 6.1. En el panel de la izquierda se considera el caso de la ensefianza basica, en la que los elementos redistributivos o de extemalidad positiva son muy acusados, lo que se indica por una gran discrepancia entre la dernanda DD, que refleja los beneficios individuates de quienes perciben los conocimientos correspondientes, y la Linea SS que incluye, ademas los beneficios sociales. Pot el contratio, en el panel (B) se representa graficamente la situaciOn de la ensenanza universitaria en la que la discrepancia entre beneficios so-elates y los apropiados individualmente es muy poco significativa. En el primer supuesto, el mercado, actuando libremente, Nada un precio de equilibria P E, y una cantidad QE, donde los beneficios individuates se igualan con el coste marginal de proveer educacion. Sin embargo, si se tie nen en cuenta ademas los beneficios sociales, para el conjunto del pals seria optimo alcanzar la cantidad QB. Ello obligaria a que el sector pciblico garantizase que los oferentes recibieran el precio PB, y que, en cambio, los receptores de los servicios educativas pagasen un precio, negativo, La idea de que los usuarios de la educacion reciban un precio a cambio no debe resultar del todo sorprendente, pues para familias de un nivel de renta bajo, puede resul tar mss. util que los componentes de la rnisma se incorporen al mercado de trabajo, mientras que si van a la escuela se dejan de percibir los ingresos co rrespondientes, desde esa perspectiva, no solo resulta necesaria la gratuidad de la ensefianza sino tambien la percepcion de un pago compensatorio. Na turalmente, no es forzoso que el precio pagado por los usuarios sea negativo, sino que puede set- sencillamente cero, o como ocurre en el panel (B), que representa la enseltanza superior, una cifra positiva. Pr

126

TEMA 6 BIEMES PREFERENTE5 N. LA REDISTIRIBLICKW DE LA RENTA

Figura 6.1. Efectos externos de la edueacion, precios optirnos y tasas: :A) El caso de la enseiianza obligatoria

8) El supuesto de la ensetianza universitaria

Ps P T

Pr

En efecto, en el caso de fa ensefianza universitaria, los beneficios sociales son uch° menos importances que en los niveles ba'sicos, pues las consecuencias del oceso educativo son mA facilmente apropiables par el individuo. En estas ci rtumstancias, serca defendible que el coste de la ensefianza recayera principal-'Dente sabre los heneficiarios de la misma y que la intervencion publica quedara lestringida a garantizar el acceso a la ensenanza superior de las personas que ca-wen de Los medios suficientes para ello. B) PRINCIPALES,POLITICAS EN MATERIA DE EDUCACION En principio, y sintetizando mucho la cuestion, podemos distinguir cuatro dos de posibilidades de intervencion en esta materia, la provision pablica, los centros privados financiados directamente pot el sector pUblico, el che que escolar y el sistema de prestamos avalados por el sector ptiblico. Centros pablicos En su version mais radical, se propondria que todo el sistema educativo se walizara a traves de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta op tion setialan las siguientes ventajas:

127

ANTONIO BUSTOS GISBERT

Mayores posibilidades de desarrollar el aspect() redistributivo del proceso de ensenanza. 2) Mejor control de la calidad del servicio que podria prestarse de un mod° mas homogeneo, pues la Administracion podria com.probar que las instalaciones y medios disponibles en cada centro de ensenanza son simila res, sin que las zonas mas desarrolladas contasen con centros rnejor dotados que los de las zonas menos deprimidas. 3) Igualmente se considera que el sector pliblico podria garantizar una mayor homogeneidad en las exigencias para la obtenctOn de los tftulos correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podria "comprar" el diploma acreditativo de determinados estudios, Frente a estas ventajas, se han sefialado un buen niimero de inconvenientes: 1) Se Buda de que todas las ventajas senaladas en el parrafo anterior to sean realmenre, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de centros publicos es muy heterogenea. 2) Las criticas, ya estudiadas en el terna 3, al comportarniento del sector public° pueden aplicarse directamente a este tipo de politica pdblica. La masificaciOn de la enseirianza en centros pCiblicos, las dificultades para medir la calidad de los docentes, etc., son crIticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio public° de ensenanza, mientras que por parte de los gestores, sean o no personal docente, se ponen de rnanifiesto los inconvenientes de un sistema en et que el precio pagado por el usuario esta muy por debajo del caste, con el cons iguiente incentivo at abuse) del servicio. 3) Una (llama critica que puede apuntarse se deriva del caracter rnonopolista que tendria un servicio completamente estatal con todos los inconvenientes que ello supone para cualquier tipo de mercado en terminos de capa cidad de innovacion pedagogica o de contenido de la ensenanza. En este sentido, se ha apuntado que la presencia de centros privados en competencia con los palicos es un incentivo para que estos mejoren la calidad de la ense nanza que prestan, si no quieten incurrir en et riesgo de perder alumnado. 1)

b) Centros privados concertados En este sistema, coexisten los centros pliblicos con los privados, si bien estos reciben su financiacion con cargo a los presupuestos generates del Estado, al n-tenos para cubrir aquellos niveles de ensenanza que se consideren obligatorios y gratuitos, A cambio de recibir la financiacion pliblica, el centro privado se obliga al cumplirniento de determinadas normas en materia de organizacion intema del centro (por ejemplo, creacion de un Consejo Escolar, con participacian de padres, profesores y alumnos) o en cuanto at proceso de seleccion del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carac ter geografico. 128

TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTR/BUCION DE LA RENTA

Al margen de las venrajas e inconveniences que se deducen, pot . oposiclan, de las enumeradas en la altemativa anterior, se han citado algunas consideraciones adicionales: 1) El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, coma cualquiet empresa privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el ac ceso de todos a la ensenanza si no hay centros publicos que completnenten la oferta privada, pues habria zonas del pais sin °feria escolar por no set renta ble. 2) La existencia de un sistema ptiblico que coexista con otro privado tarn bien se ha defendido para evitar que el sector privado de la ensenanza enga fie a los responsables educativos, solicitando una subvencion superior a la necesaria. Si el sector ptiblico tiene su propio sistema de centros, conoce con cierto detalle cual es el caste de las instalaciones necesarias para impartir la docencia con una calidad determinada. 3) El sistema de concierto se ha criticado en la medida en que impone restricciones, na siempre relacionadas con la garantia de la calidad en el servicio prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado modelo de gestion o con la aceptacion de criterios especificos para la admision de alumnos. 4) Por ultimo, el hecho de que los conciertos se negocien periadicamente entre el sector public° y el centro privado introduce elernentos de incerti dumbre que pueden hater deseable para el empresario renunciar al sistema. En eras circunstancias, el sector palico puede verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la ensenanza gratuita, lo que puede resultar mucho mas costoso. c) El sistema de cheque escolar En esta altemativa, el sector pliblico financia directamente a las familias entregando unos Tondos que solo pueden utilizarse para pagar el coste de la ensenanza, de ahi el nombre de cheque escolar que recibe este planteamiento, El cheque puede adoptar un sistema rnuy flexible: puede ser graduado ser gain el nivel de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar integra mente el coste de la ensenanza en un centro public) o para satisfacer parte del coste de la matricula en un centro privado. La principal ventaja del cheque escolar es que da la maxima libertad a las familias a la hora de decidir la ensenanza que recibirAn sus hijos. Adernas se aduce que los centros escolares competira'n por obtener el mAximo namero de alumnos, con lo que su propio interes [es hard ofrecer un alto nivel de calidad en el servicio. Entre sus desventajas, se dice (y debe recordarse que esta propuesta tiene su origen en los Estados Unidos) que un sistema de esta na]29

ANTONIO BUSTOS GISBERT

turaleza no garantiza la integracian de los distintos grupos saciales (y raciales, principalmente), pues determinados centros podrian presentar corno su caracterfstica fundamental el de ser "centros exclusivos". Igualmente se dice que en muchos casos los centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados a elevando artificialmente las notas medics. De ahf que el use de este sistema se haya completado con mecanismos externos de evaluacion que permita evitar efectos indeseables. d) Los creclitos avalados por el sector piiblico El plantean -iiento en este Ultimo sistema es que la erisenanza, especial mente la universitaria, permite la obtenciOn de ingresos superiores a su re ceptor. Se trata entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el servi cio y, en el caso de que no disponga de fondos, puede acceder a prestarnos a baja interes que, en su caso avalarfa el sector piiblico. Una vex que esta per sona encuentre un trabajo, despues de su etapa de formacion, procederfa a devolver el credito percibido. Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden dificultar su puesta en marcha: 1) El peticionario del credit° puede pensar que sus posibilidades de en contrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. En esas circunstan cias, y salvo que pueda recibir el respaldo de otras personas (normalmente sus familiares), no se atrevera a involucrarse en este tipo de operacion. 2) Si el Estado avala el capital y los intereses de los creditos de todos los estudiantes que lo soliciten, se veil obligado a poner liMites en la cuantia o en las condiciones para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto, poteste concepto, podria Ilegar a ser excesivo.

V. EL PAPEL DEL SECTOR PUBLICO EN LA REDISTRIBUCION: JUSTIFICACION Y MEDIOS A) LA JUSTIFICACION TEURICA DEL PROCESO REDISTRIBUTIVO Aunque las perspectivas ofrecidas par los economistas, en esta materia, son muy variadas, trataremos de presentar, tan solo, las que nos parecen mss relevantes. En esta direccion comentamos, brevemente, las opiniones sustentadas por STUART MILL, NOZ1CK y RAWLS. 130

TEMA. 6. MENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCION DE LA RENTA

El planteamiento de STUART MILL parte de la observaciOn de las enormes diferencias sociales existentes en la Gran Bretana del siglo XIX. Estas desigualdades, inaceptables moraimente, le llevan a afirmar que si se trata de elegir entre ese tipo de sociedad y el comunismo, todas las deficiencias o dificultades de este ultimo sistema no harfan inclinar la balanza del otro lad . Sin embargo, en opinion del autor britanico, la eleccion no debe plantearse, ne cesariamente, entre capitalism° y comunismo, sin° que el primer de los sistemas puede incorporar reformas que le permitan subsistir. Entre ellas, la re-forma en la distribucion de la propiedad y de los ingresos resulta particularmente urgente, y, ademas generara efectos beneficiosos para el conjunto. La conclusion citada al final del pkrafo anterior se entiende mejor, cuan do considerams que la argiimentacion utilizada por Stuart Mill se basa en las nociones de utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos observa que su satisfaccian aurnenta, per lo hace a un ritmo cada vez ma's lento, o en los citads terminos de utilidad, el valor total es creciente, pero el marginal es decreciente. Imaginemos, entonces que en la sociedad hay dos grupos de personas, unos, ricos, con un nivel de utilidad muy alto, y otros, pobres, con una utilidad total muy baja. Si Le quitamos un poco de ren t a los primeros para dgrsela a los segundos, el sacrificio sufrido, en terminos de utilidad marginal perdida, es muy inferior at beneficio percibido, en utili dad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar total de la sociedad habrg aumentado como consecuencia de la redistribucion realizada. Llevando hasta sus ultimas consecuencias la argumentacion, es facil corn prohar que el nivel maxim de satisfaccion social, o, si se quiere, de bienestar, se alcanzarg cuando todos los individuos tengan el mismo nivel de renta, pues se habrin agotado todas las posibilidades de ganancia en el bienestar colectivo. No resulta extrano, entonces, que STUART MILL afirme que su programa sea revolucionario. El segundo planteamiento al que haciamos referencia es el seguido pr Noquien niega al sector public cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de sus ingresos para entreggrselos a otros. El monopolio de la vio lencia es concebido como procedente de una evolucion en el propio mercado de servicios de seguridad, mercado que aparece para salvaguardar los derechos de propiedad de los ciudadanos. Esta forma de originarse impide que el monopolio de la violencia se utilice para que Sc les prive de ellos. For eso, del mismo modo que este monopolio race de la vluntad de los individuos, expresada en el mercado, solo una voluntad unanirne de estos puede justificar cualquier re distribuciOn de los recursos, Dicho en otros terminos, el sector piiblico puede actuar cuando mejore b situaciOn de algun miembro de la colectividad, sin empeorar la de ningtin otro. 131

ANTONIO BUSTOS GISI3ERT

Si limitamos el campo de intervencion publica a aquellos casos que obten.gan un consenso unanime, las posibilidades de action redistribuidora son nulas en el caso de posiciones iniciales que sean optimos en el sentido de Pareto, pues recordemos que un aptimo de Pareto es aquella situation en la que no podemos mejorar la posici6n de un individuo, sin empeorar la de otro. Si el rnercado, en condiciones de competencia perfecta, nos acerca a si tuaciones de aptimo de Pareto, el papel redistributivo del sector public° es imposible. Por ultimo, debernos hater referencia al analisis de esta cuestion cal y come) fue planteada por Rawls, para quien resulta imposible desvincular las actitudes sobre la redistribucion de las posiciones iniciales de rents de cada Lino de los individuos. En efecto, si exigimos una vocation unanime para llevar adelante un proceso de reparto, nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos se veran perjudicados en el proceso. Si nos Basta el voto mayoritatio, y los que perciben un nivel de ingresos tnas bajo constituyen un numero superior a los privilegiados, los sistemas electorales garantizaran que se lleve a cabo esa redistribution. Estas dificultades llevan a Rimsa plantear el problema, coma si pudiera suscitarse antes de conocer cual sera nuestra position en la sociedad. Imaginemos que preguntamos a los diversos individuos que regla de distribution aceptarfan, antes de conocer cual sera su futuro, o como dice el propio autor, bajo el vela de la ignorancia. En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le corresponds ocupar la peor posiciOn posible en la escala social o econarnica, y, por tanto, propondra, en su propio interes, que se ayude al maxima a quien se encuentre en la peor situaciOn. A esta propuesta, que todos aceptarfan unanimernente, se le denomina criterio maximin. Es importance resaltar que el acuerdo unanime no procede de una aplicacion de principios de solidaridad, ni de que en las preferencias de los individuos se encuentre, coma algo deseable, una mayor igualdad; sino que es una simple consecuencia de la btisqueda del propio interes. B) EL DEBATE SOBRE LOS MECANISMOS DE REDISTRIBUCION La discusion sobre las politicas redistributivas ha ido ma's ally de la justifi cacion erica de la propia actividad piiblica en esta materia, para alcanzar tambien a los rnedios empleados por el poder politico para alcanzar sus objetivos. En particular, hacernos referencia a la cuesrion de si resulta ma's apro piado efectuar una redistribution en especie, es decir permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel minimo de productos esenciales (alimentacion, 132

TEMA 6. BIENFTS PREFERENTES Y REDISTRIBUO.ON DE LA RENTA

educacion, sanidad o vivienda), o si, par el contrario, debe hacerse a tray& de ingresos compensatorios. Quienes defienden la primera opcion, entre los que podemus citar al econornista de Yale, jAmEs ToBIN, el argument° decisivo se fundamenta en el hecho de que rnediante la entrega de deterwinados bienes y servicios, el sector publico garantiza que el ciudadano obtenga esters elementos esenciales, mientras que la redistribucion en dinero puede conducir a un gasto en pro ductos distirttos, con lo que el objetivo puede no alcanzarse. Por el contrario, quienes, corno -kAILTON FRIEDMAN, defienden que, de haber redistribucion, se realice a naves en mecanismos monetarios, ponen de manifiesto que esters son superiores a los basados en pagos en especie, pues permiten una mayor lihertad de eleccian por parte del individuo, que siernpre es el mejor juez de sus propios intereses. El pago en bienes y servicios catalogarla, asi, corms una muestra de la desconfianza del sector public° en la hbertad individual, o si queremos, en una manifestacion de los rasgos pateristas del modelo de Estado de Bienestar. No resulta demasiado facit optar por una u otra formula, pues, a nuestro o de ver, existen argumentos de peso que las avalan. De una parte, pare-cc includable que la entrega de diner° resulta ser mess eficiente en terminos de capacidad de eleccion y menos proclive a generar fraude, De otro lado, la · distribuciOn en especie tarnbien puede defenderse, at menos desde dos puntos de vista diferentes. Ataiie et primera a que efectivamente se dan circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece de informacion suficiente, lo que le impediria adoptar una conducta Optima. Pensemos, en este contexto, en el caso de quien nunca ha recihido una educacian superior y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos a la adquisidOn de capital humane. En estas circunstancias sus decisiones no resultarian adecuadas, aunque las tomara con total libertad. Se refiere et segundo at hectic, rnuy frecuente, de que la ayuda percibicla del sector public° vaya dirigida no at individuo que la cobra, sino a los menores que dependen de el, de tal modo que su acruacion sea ma's bien la de administrador de esos recursos. En este caso, puede suceder que los fondos se destinen a la satisfaccian de sus necesidades y no a las de quienes ihan dirigidas. En cualquier caso, debemos ser conscientes de que ambers mecanismos de redistribuciOn coexisten en los rnodernos Est.ados de Bienestar, y que at lado de la entrega de bienes preferentes, a los que ya hicirnos referencia en el terra anterior, existen formas de pago en dinero. Estas iiltimas son las que estudiamos en los epigrafes siguientes. II it

133

ANTONIO BUSTOS G1SBERT

VI. LOS SALARIOS DE INSERCION SOCIAL Y EL IMPUESTO NEGATIVO SOBRE LA RENTA Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad 5, obtenida a partir de un minim° prefijado, que puede hacerse depender del ntimero de personas que tiene a su cargo el que recibe la subvencion, y de la renta que recibe el ciudadano. Es decir, definimos: S M(n) R donde WO es el minim° prefijado y R la renta del ciudadano. De esta forma, si el perceptor tiene una renta de 100.000 u.rn. y se fija un minim° de 250.000 u.m., el salario seria de 150.000 u.m. Este procedimiento tiene un grave inconveniente, al que se conoce como trampa de la pobreza. En efecto, supongarnos que el perceptor de la ayuda re cibe una oferta que le permite aurnentar su renta hasta 200.000 urn. traba jando ma's horas. Logicamente, no tendra interes en aceptarla, pues si incre rnenta sus ingresos en esa cuantfa, yeti reducida la ayuda hasta 50.000 u.m., con lo que sus ingresos totales no cambiaran. De hecho, si renunciara a las 100.000 u.rn. que obtenfa trabajando, seguirfa teniendo los mismos ingresos totales, pues la subvencion del Estado aumentarla en la misma cantidad. Es decir, con este sistema, el perceptor de la ayuda no tiene ningen motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al mini m() preestablecido. El mismo argumento de la "trampa de la pobreza" se puede utilizar para criticar las propuestas de un salario piiblico a favor de las areas de casa que realizan el trabajo domestic°. Se ha afirmado que en este caso, se generan barreras a la incorporacion de la mujer al mercado de trabajo, pues el coste de oportunidad de trabajar incluye ahora la perdida de los ingresos obtenidos par desempenar el trabajo domestico. En cambio, el impuesto negativo sobre la renta soluciona el problems planteado por la trampa de la pobreza. La idea es establecer un impuesto pro porcional, digamos del 20%, pero con un minirno, por ejemplo de 500.000 u.m., de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, debera pagar la cantidad: T = 0,20 (R — 500.000) donde la cantidad T sera positiva, y el ciudadano pagara al Estado, o negativa, y en ese caso, sera el ciudadano quien cobre. De esta forma, aquellos que se encuentren por debajo del mit-limo de 500.000 u.m. percibiran una cantidad decreciente, en concepto de ayuda del 1.34

TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA RED1STRIBUC1ON DE LA RENTA

sector piiblico. Si no te-nemos ningtin ingreso, recibiremos 100.000, si, por el contrario, obtenemos una renta de 250.000, la compensacion se reducira a la mitad, y cuando alcancemos el valor minima de 500.000 u.m., ni pagaremos un iinpuesto ni tendremos ayuda alguna. Para aquellos ciudadanos que superen el minimo, se establece la obliga , cion de contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mi nim. De este modo, un perceptor de una renta de 600.000 u.m., pagara una cuota de 20.000 u.m., mientras que quien obtenga unos ingresos de 1.500.000 de u.m., abonara un total de 200.000. Este plantearniento puede representarse como hacemos en el grgico de la Figura 6.2 que representamos a continuacicin. Figura 6.2. Impuesto negativo sobre la renta

El procedimiento que acabamos de comentar ofrece alguna ventaja im portante sobre el salario de insercian social. Podemos comprobar, en primer termino, coma en este caso no puede darse la trampa de la pobreza. Para ello, basta analizar los datos de la Tabla siguiente que emplean los mismos datos del ejemplo que hemos venido utilizando, y los compara con el programa de un salario de mantenimiento:

135

ANTONIO BUSTOS GISBERT Tabla 6.1. Renta initial, impuesto y renta final en un impuesto negativo sabre la renta y etc un programa de salario de insercion social R

S = SIC.000 - R

Renta final R+S

500,000

500.000

0

T = 0,20(R-500,000) Renta final = R - T

-100.000

100.000

200.000

300.000

500.000

-60.000

260.000

400.000

100.000

500.000

-20.000

420.000

500,000 700.000

0

500.000

0

700.000

0 1-40.000

500.000 660.000

Fuente: Elaboracitin (opia

Los datos contenidos en la Tabla precedents permiten comparar los resultados entre estos dos sistemas de protection social. Por un lado, comproba mos como en el salario de insercion social, al perceptor se le eliminan los incentivos para incorporase at mercado de trabajo cuando el page es inferior at rranirno garantizado, pues su nivel de ingresos resulta inalterable bajo estas condiciones. Tat efecto no aparece en el caso del impuesto negativo sabre la renta, pues, la insercion taborat, sun con ingresos bajos, permite alcanzar su periores niveles de renta. Por otra parte, y es un grave inconveniente del sisterna de impuesto negativo sabre la renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las personas ma's necesitadas. Con los datos del ejemplo utilizado, un minim() exento de 500.000 u.m. y un tipo impositivo del 20%, la ayuda maxima entregada por el sector pCiblieo es de tan sc.% 100.000 u.m. lo que se antoja una cifra muy poco adecuada. Obviainente, podemos elegir un minima, que permita alcanzar la ayuda de 500.000 para quienes no perciben ningtin ingreso. Para establecer la cantidad necesaria, tan solo debemos resolver la ecuacion siguiente: —500,000 = 0 ,20(0—M) M' _ 500.000 0,20

2.500.000

El problerna es que un minima exento tan cuantioso puede plantear graves problemas recaudatorios at sector piablico, que no ingresaria ninguna cuota para quienes esters por debajo de esa cifra y tendrfa que pagar a un

nu-

mero muy elevado de ciudadanos. Por supuesto, si alteramos et tipo impositi vo, y empleamos un 40% en lugar del 20%, el valor de M' se reduciria a la mitad, pero en tales circunstancias, los ciudadanos considerarfan a la presiOn 136

TEMA 6. BEENES PREFERENTES Y LA REDISTRBUCION DE LA RENTA

fiscal coma excesiva. Posibiemente, estas desventajas, en terminos de recaudacion, explican por que ningim pais ha Nevado a cabo esta experiencia.

VII. LOS PROGRAMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL En este ultimo epigrafe, nos referimos a la Seguridad Social, que representa una pane muy importante de la parricipacion del Estado en la actividad econornica, Para ello, discutimos, brevemente, tres tipos de cuestiones: la justificacion de que sea una politica pUblica, las formas que puede adoptar un regimen pUblico de seguros sociales y, por Ultimo, cuales son los principales efectos negativos del sistema actual.

A) JUSTIFICACION DE LOS PROGRAMAS POBLICOS DE SEGURIDAD SOCIAL Desde una perspectiva liberal, este tipo de programas tiene dificil justificacton pues el mercado podria dar satisfaction a los problernas que cuhre la Seguridad Social. Teoticamente, 10s ciudadanos podrian contratar con una compahla de seguros de carActer privado et riesgo de quedar desempleado o incapacitado para trabajar, pues tal contrato no ofrece mas dificultades que las de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de trate.° ni de alquier tipo de seguro de vida. En cuanto al problema del paro, corno ya vimos ocasiein de explicar en el segundo terra de esta obra, debe resolverse jando mayor tibertad al mercado de trabajo. Respect° al sistema de pensiones, tambien el rnecanismo de mercado nos ce una altemativa. En efecto, los fondos de pensiones pueden satisfacer misrna necesidad que hoy cubre el sistema pUblico, y de hecho, como fora complementaria, existen multiples entidades que ofrecen este tip° de ucto al ahorrador de nuestro pais. Frente a este planteamiento, y Con un enfoque intervencionista en esta teria, se han enunciado diversas razones para defender la presencia pablien este campo: — Una primera ratan es que las compaiiias privadas solo estarian dispues-i, a asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sea pequeilo, a exigirfan unas primas muy elevadas a quienes facilmente n ser despedidos. En estas circunstancias, no se podria garantizar que el rnundo accediera a este tipo de seguros. Esta crftica se acompana con evidente reflexiOn de que, precisamente, quienes se encuentran en un mariesgo de desempleo son los que necesitan mas perentoriamente este tipo aseguramiento, de ahi que resulte imprescindible un sistema

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ANTONIO BUSTOS 01SBERT

Un segundo motivo, directamente conectado con los argurnentos del pa rrafo anterior, avala la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento co lectivo. Nos referimos a los problemas, tipicos en las comparlias de seguros, relacionados con la denorninada selection adversa. Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con un alto riesgo de in currir en esa eventualidad, mientras que otros pueden contar con una muy ra zonable estabilidad en el. trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros sin exigir una pago excesivo a ninguno de ellos. Si el seguro fuese voluntario, los que se enfrentan a un riesgo bajo no tendrian incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, el riesgo media para la entidad se elevaria, y con el la prima exigida. Sin embargo, al aumenrar el pago, los trabajadores de riesgo rnenor, aunque no sea bajo, pueden decidir que no les compensa el seguro, renuncia rian a contratarto, y ello elevaria aun mas la prima, con el resultado de nuevos expulsiones del mercado. En el 'finite el mercado acabaria desapareciendo. — Una tercera razOn se basa en que quienes tienen una escasa capacidad econornica no pueden general el suficiente ahorro comb para obtener una pensiOn en el futuro, de tal modo que una gesticin absolutarnente privada del sistema de prestaciones sociales dejaria fuera de cobertura a los sectores ma's arnenazados por el fenorneno de la pobreza. — Un cuarto motivo se refiere al hecho de que una compafiia privada no podria hater frente a graves crisis de desempleo, que solo una entidad tan fuerte como el propio sector public° podria cubrir. — Pot ultimo, se ha dicho que el hecho de que se garanticen las pensiones el seguro de desempleo no solo beneficia a los perceptores, sino a la sociedad en su conjunto. El argumento es que si no existieran estas transferencias, entonces el trabajador parado o jubilado perderia sus ingresos, reducirla su consumo y ello conducirla a una clisminucion en el volumen de bienes producido pot- las empresas. Tal reduccion en la actividad productiva llevaria a nuevos despidos y un incremento mayor en el desempleo. Este proceso multiplicador, negativo, acabaria generando una grave depresion econamica, que perjudica a toda la sociedad. —

B) SISTEMAS ALTERNATIVOS DE PENSIONES Si aceptamos que el sector publicb debe representar un papel en el [namenirniento de un sisterna universal de pensiones, alga que no parece sometido a discusion entre las fuerzas politicas mayoritarias de nuestro pais, puede op-tar por una de las dos formulas siguientes. 1) Sistemas de eapitalizacion: consisten en que las aportaciones pagadas por calla participante en el plan constituyen un fondo, que despues se utiliza 138

TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA RED1S FRIBUCION DE LA RENTA

para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correla cion entre las cantidades aportadas y la percepcion recibida, y su funciona miento no es rnuy diferente a un plan privado de pensiones. Los argurnentos, que manejan normalmente en Is discusiOn de esta materia los beneficiarios del sistema, sabre la irnprocedencia de un recorte en las prestaciones, dada el esfuerzo realizado en terminos de cotizaciones, solo serfan vAlidos si nuestro sistema respondiera a las caracteristicas de los metodos de capitalizacion. 2) Sistemas de reparto o de transferencias entre generaciones: en este caso, las aportaciones, cotizaciones, de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones de la poblacion inactiva. No hay ya una correspondencia entre cantidades aportadas y pension recibida, y en tal sentido, las cotizaciones tie nen una clara naturaleza juridica de impuestos. Este sistema, que coincide con el existente en nuestro pais, ha llevado a algunos autores a plantearse el problerna de su viabilidad financiera. En efecto, se afirma que el sistema sera viable si se cumple la siguiente igualdad: A • c = P • pr donde, A — ntimero de activos c = cotizacion P = poblacion pasiva pr = prestacion percibida Si el numero de activos sigue disrninuyendo, por el escaso crecirniento de la poblacion y la lentitud en la creacion de empleo, y el niimero de pasivos crece, por aumento en la esperanza de vida y en la tasa de pate, llegara . un momento en que se produzca la quiebra financiera del sistema. En tales circunstancias solo hay tres altemativas para su mantenirniento: aurnentar las cotizaciones disminuir las prestaciones — que el sector publico aporte cantidades cada vez mayores para que el sisterna se pueda mantener. Esta vision tan pesimista se ha criticado por diferentes autores, que ponen de manifiesto que la formula empleada en el analisis es, hasta cierto punto, inadecuada y que deberfa sustituirse por c • M, pr • P donde Ms es is masa salarial percibida por los trabajadores empleados. Si utilimrnos esta segunda formula, crecen las altemativas pars evitar una quiebra financiera del sistema, pues, los fondos obtenidos para financiar las prestaciones pueden incrernentarse, si aurnenta la participacion de los salarios en el conjun139

ANTONIO BUS-MS G1SBERT

to de la renta nacional38, lo que puede conseguirse mediante un crecimiento de su remuneracion por encima de las ganancias de productividad, o a traves de politicos de creacion de empleo. En este sentido, un reciente trahajo sabre la viabilidad del gasto en pensiones en nuestro pais se ha senalado que la evoludon del gasto en pensiones coma portent* del Plc, y por ende su viabilidad, viene determinado par cuatro lactates: la tasa de cobertura del sistema (cuantos pensionistas sabre los mayores de 65 anos), la evolucion demogra'fica (crecimiento de la poblacion activa en relaciOn a los mayores de 65 aizios), la rasa de desempleo y, por Ultimo, la relacian entre la pension media y la productividad de la economia. C) EFECTOS ECON6MICOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Al margen de las dificultades que plantea la viabilidad financiera de los sistemas piiblicos de prestacion social, se han apuntado arras criticas a la existencia a al disena concreto de estos prograrnas. Entre ellas reflejamos las tres que nos parecen mas relevantes y que se refieren a La financiacion mediante la cuota empresarial de la Seguridad Social, a la reducciOn del ahorro e inversion privada, y a la disuasion en la bUsqueda de un nuevo puesto de trabajo. a)

Los efectos de las cotizaciones del empresario

Se han criticado porque son un autentica impuesto sabre la creacian de ernpleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo ma's in tensivo la mano de obra. En este sentido, se defiende la sustitucien de la cuo ta empresarial par un aurnento en el IVA, que no discriminaria a unas em presas frente a otras y que, ademas, no perjudicaria la competitividad de las empresas espanolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un product°. b)

Los efectos del sistema de reparto en las pensiones

En este caso la critica se dirige a la forma concreta en que se establece el sistema de prestaciones. En tal context°, se afirma que un sistema de capita lizacion, pCiblico o, sabre todo, privado, da incentivos para que los aliorrado res busquen la entidad ma's rentable para su plan de pensiones. A su vez, la ernpresa que administra estos Tondos les buscata el destine mas productivo, de forma que el ahorro se dirige a financiar las inversiones mas eficientes para la economfa del pais, En un sistema ptiblico, el ahorro del trabajador es captado, de forma obligatoria par el sector pCiblico, que lo utiliza no para fi , nanciar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la poblacion pasiva, que to destinan a consumo, 140

TEMA 6. B1ENES PREFERENTES Y LA REDISTR1BUCLON DE LA RENTA

c) Los efectos de las prestaciones del desempleo La existencia de un seguro de desempleo se critica porque afiade mas rigidez al mercado de trabajo. Para un enfoque liberal, el problerna del pare es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que percibira, al menos durante un tiempo, una compensacian par estar desempleado. En estas circunstancias, el element() slave en el anAlisis es la relation existente entre et pago percihido, cuando se estai ernpleado, y la prestacion obtenida en condiciones de desempleo. Esto explicaria por que los datos de desempleo de las economfas europeas son ratty superiores a los de la economia nortearnericana. Pero ademas se senala que las cotizaciones pagadas por los empresarios son un impuesto sabre la creacion de ernpleos, to que contribuye a acentuar las dificultades de crear puestos de trabajo. Y a ello se anaden los costes no salariales de la contratacion laboral, corno las indemnizaciones par despido que, asimismo, contribuyen a mantener altas tasas de paro. Los trey elementos juntas han lido utilizados pot - algunos economistas, Como BLANRD, para explicar que la tasa natural de desempleo sea considerablemente yor en

141

Europa. Aunque hay votes discrepantes con respecto a esta teorla, no cabe duda que sus planteamientos estan en el sustrato de las recientes re rmas que se han ilevado a cabo en el mercado de trabajo espanol.

VIII. LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR COMO REDISTRIBUIDOR DE LA RENTA En esta leccion hernos planteado las diferentes formas de lucha contra el imeno de la pobreza a partir de prestaciones monetarias. Este tipo de transferencias, junto con la provision de bienes preferentes, constituyen el nude() del modelo de Estado del Bienestar, de caracter clararnente intervenque se impone en el continente europeo a partir del primer tercio del siglo XX. Este modelo sufre un proceso de transformation evidente cuyas causas pueden encontrarse en circunstancias de muy divers() orden. Las primeras se Tefieren a los carnbios producidos en la escena internacional, donde el proce so de globalization de la econornia, y la falta de poderes supranacionales que compensen las fuerzas del mercado, haven cada vex mss dificil et manteni miento de las polfticas nacionales de redistribution de la renta. Ese mismo eso hate crecientemente complejo el gravamen de las rentas de capital, a movilidad permite eludir los impuesros nacionales que recaen sabre [a to del sujeto; de este modo, la imposition sabre la renta de los ciudadanos

ANTONIO BUSTOS G'ISBERT

acaba convirtiendose en una exaccion sobre los salarios. Dicho en otros terminos, no solo resulta mas dificil controlar la accion del mercado, sino que tambien es ma's complejo recaudar los recursos precisos para hacerlo. Un segundo grupo de circunstancias estan relacionadas con los cambios sufridos por las economias de planificacion central clue, naientras subsistie ron, presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en las economias de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a tradiciones de raiz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicaria, al menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el continente europeo y no, en la misma rnedida, en los Estados Unidos. Con todos los defectos que se le puedan achacar, to cierto es que el modelo de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco minima de proteccion. En otros casos, y el norteamericano es particularmente evidente, pero no el iinico, la expulsion de determinados colectivos, sociales o raciales, de los procesos de production y distribucion acaba generando comportamientos de extremada violencia y una includable fractura social. En este sentido, es posible que la ausencia del modelo comunista 0, si se quiere, su desprestigio, permits un recorte en las prestaciones del Estado de Bienestar que hernos vivid en Europa, pero no estoy muy seguro de que las soluciones neoliberales permitan un mayor Bienestar, no ya para todos los miembros de la sociedad, sino siquiera para todo el conjunto de los ciudadanos. POT Cairn°, parece evidente que las economias europeas han reaccionado de forma rnuy distinta a la nortearnericana, en cuanto a la creacion de empie°. El crecimiento econornico en los Estados Unidos neva asociado ganancias en la creaciOn de puestos de trabajo que no son comparables a las observables de este lado del Atlantic°. En estas condiciones, y por ser el paro el problema mas perentorio de las economias europeas, parece logic° clue se vuelvan los ojos hacia el modelo norteamericano y que se someta a revision el modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapacidad para re solver el problema del paro a una supuesta "euroesclerosis", debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista. Pero, en nuestra opinion no debe olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales son alas acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello demuestra, a nuestro entender, que, aun admitiendo el marco de la econotnia de mercado, existen formas diferentes de organizar la sociedad y de repartir competencies entre el mercado y el sector ptiblico. En cada pais sera la propia sociedad quien adopte las decisiones correspondientes, pero, como suele ocurrir en las cuestiones econo micas, no hay un modelo Unico nr tampoco un sistem.a superior a otro en todos los aspectos. La esencia de la discusiOn economica es que podemos elegir entre altemativas de acuerdo con nuestras preferencias. Esa capacidad de ele142

TEMA 6. BlENES PREFERENTES Y LA REDLSTRiBLCION DE LA RENTA

gir no la elimina el exit°, ma's o menos pasajero, de una forma determinada de concebir las prioridades o de un analisis economic° concrero. Si ayer no todos Los economistas eran keynesianos, aunque lo fuera la mayor parte de la profesion, hay tampoco todos los economistas son liberates, aunque en la actualidad la confianza en los mecanismos del mercado sea much° mayor clue entonces.

LECTURAS RECOMENDADAS J. ALBARRACiN et alia: La /argil noche neoliberal, Icaria, 1993 R. MuSioz DE BUST1LLO LLORENTE (ed.): El Esrado de Bienesur en el catnbio de siglo, Alianza Editorial, 2,000 j. TRIGO PORTELA: Bienestar social y mecanismos de niercado, Union Editorial, 1996.

EJERCICIOS PRACTICOS 1, Define brevemente, a ser posible en un parrafo: a) Bien preferente. b) Centros concertados. c) Cheque escolar. d) Capital humano. e) Riesgo moral. f) Ticket rnoderadar. g) Relacion principal-agente. h) Criteria maxirnin en La distribucion de la renta i) Teoria de NCMCK sabre la redistribucion j) Trampa de la pobreza k) Impuesto negativo sabre la renta 1) Sisterna de capitalizacicin en las pensiones m) Sistema de reparto en las pensiones n) Seleccion adversa 2. Comenta los ars. 27, 41, y 43 de la vigente Constitucion espaiiola

143

SOLUCION: Lecciones de Hacienda PubLica, Cuaderno de soluciones, Lecc On 11, ejerc is is 2.

TEMA 7

LOS INGRESOS POBLICOS

I.

INTRODUCCION

Este terra, que inicia el estudio de los dedicados a los ingresos palicos, tiene cuatro objetivos fundamentales. El primer() es presentar el conjunto de los recursos del sector public°, diferenciando entre los llarnados ingresos ordinarios y los extraordinarios. En segundo terrain°, se definen los diferentes elementos de un tributo, Lai y como aparecen contemplados en la legislacion espatiola. Una vez definidos estos elementos se puede proceder a la clasificacion de los impuestos. Por Ultimo, se estudia en el cuarto apartado el concepto de progresividad y la diferencia que existe entre progresividad legal y real; la importancia de este elemento en los sistemas tributarios modemos justifica sobradamente que se le dedique una seccion especifica. II.

CLASIFICACION DE LOS INGRESOS POBLICOS La clasificacion tradicional de los ingresos pilblicos entre ordinarios y extra-

ordinarios es la que parece contar con un mayor interes para los hacendistas que se ocupan de estas materias. Diferentes autores han dado diversos criterios para considerar como ordinario o extraordinario un ingreso, pero ninguno definitivo. En efecto, se setialan los tres criterios siguientes: a) Si los ingresos los obtiene el sector publico de la renta del sujeto, esta en presencia de un ingreso ordinario (vgT. el impuesto sabre la renta o cualquier otro impuesto, se paga con cargo a la ram del sujeto). Si el ingreso se obtiene del patrimonlo del ciudadano estamos en presencia de un ingreso extraordinario (vv. la deuda pfiblica es una forma de materializar el ahorro de los ciudadanos, yen tal sentido el ingreso para el sector pliblico procede 1 patrimonio del sujeto). Este criterio de clasificacion no parece del todo necto, y puede conducir a algtin error de interpretacion, por ejemplo, si ton la renta del sujeto se adquiere deuda publica, iserfa un ingreso ordinado?, y si el sujeto vende unas acciones para comprar la deuda, iestamos, entonces, ante un ingreso extraordinario?, iy si se vende para pagar el impuesto sabre la renta?

145

ANTONIO BUSTOS GISBERT

Si los ingresos se obtienen de un modo periodico se consideran ordinarios. En cambia, si el sector public° los percibe de un modo eventual o transi torio se catalogan como extraordinarios. Tal vez este sea el criterio mas facil de emplear, aunque dejaria fuera algunos ingresos que tradicionalmente se han considerado ordinarios y que se recaudan de forma excepcional (una contribucian especial, como veremos mas adelante encajaria en este supuesto). c) Un tercer criteria precede de uno de los principios fundamentales de la Hacienda clAsica al que nos referimos en el tema 1, y par ello esta sometido a las crItica.s que se indicaron allf. Nos referimos al criterio que considera que los ingresos extraordinarios (basicamente la deuda ptiblica) deben financiar las in versiones ptiblicas, rnientras que los ingresos ordinaries deben financiar los gastos corrientes del sector public°. ate principio clasico fue abandonado hace afios come element() de decision en las emisiones de deuda publics y logicamente el criterio no es del todo Como hemos dicho, ninguno de los tres criterios es totalmente convincente, y, par ello, parece logico buscar otros elernentos de diferenciacion. En tal sentido, podemos considerar los dos siguientes: I) En los ingresos ordinarios del sector ptiblico no es precisa una autorizacion express del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia de los distintos ingresos ordinarios esta prevista per una norma juridica anterior. Asir la ley del itnpuesto sobre la renta de las personas fisicas permite al sector pliblico oftener ingresos en el moment() en que una persona obtenga una renta, sin necesidad de que las Cortes Generales reiteren esa pa sibilidad cada ano. En cambio, si el sector public° quiere emitir deuda, es precisa la auterizacion del legislativo para cada ejercicio economic°, y, corm ya sabemes, el Parlament° establece un nivel maxima de endeudarniento. 2) En el caso de los ingresos extraordinarios, se produce una reduccion del patrimonio neto del sector piiblico, pues si emite deuda o nueva moneda se estan incrernentando los pasivos a les que delve hacer frente et sector co, y si se privatizan empresas palicas se esta reduciendo el active. Per el contrario, cuando el Estado percibe ingresos ordinaries no se causa tal efecto sobre el patrimonio neto, al menos de forma inmediata, pues sites produce a traves de la cuenta financi era. De acuerdo con estos criterios, podemos considerar come ingresos ordinarios los siguientes: 1) Precios. 2) Tasas. 3) Contribuciones especiales. 4) Impuestos. En cuanto a los ingresos extraordinarios, consideramos come tales: 1) Emisiones de deuda. b)

146

TEMA 7. LOS INGRESOS PUBLICOS

Venta de patrimonio publica a privatizacion de empresas ptiblicas. 3) Acutiacion de moneda (seilereaje). En esta leccion, nos ocupamos fimdamentalmente de los ingresos ardina rios y posponernos hasta el terra 16 la discusion de los ingresos extraordina rios. En tal sentido, parece lOgico comenzar definiendo los distintos ingresos ordinaries. I) Precios ptiblicos. No varnos a entrar en la discusion sabre las diferencias entre precios privados, cuasi-privados, politicos y piablicas que han tenido una larga tradicion en la Hacienda Ptiblica4. Vamos tan solo a enurnerar las caracterfsticas que debe reunir un precio — Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el regimen de Derecho public°, lo que les diferencia de los precios pagados en actividades privadas de la Administracion. — Tales servicios o actividades son realizados tambien per el sector privado. — Son de solicitud voluntaria per parte de los administrados. Eta nocian de precio pUblico responde, asi, a la realizacion de actividades que no son esenciales, pero que tampoco son privadas y de alif su suje cian al Derecho pUblice. 2) Tasas. La definicion legal de tasa exige la concurrencia de varias circups t anc i as : a) En primer termino debe haber un beneficio individual claramente derivado de la realizaciOn de una actividad publics o de un use privative del clominia b) En segundo lugar, debe concurrir una de dos circunstancias , a saber: — Que el servicio sea de recepciOn obligatoria para el administrado, perque asi lo establezca una norma legal o reglamentaria a porque sea esencial para la vida privada o social del ciudadano_ Que el servicio no sea prestado por el sector privado. 3) Contribuciones especiales. Las contribuciones especiales se pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su patrirrionio como consecuencia de la realizacian de una obra publica o el establecimiento a ampliacion de servicios pilblicos. El rasgo distintivo de la contribucian especial es que el ciudadano no solicita el servicio pUblica a la obra ptiblica, pert) se beneficia (directamente o por un aurnento en el valor de su patrimonia) de un mode especial de la actuacion del sector public.). 4) Los impuestos. Podemos definirlos come tributes exigidos sin contraprestaciOn. En el impuesta, par tanto, se rompe la relacion bilateral existente en los ingresos palicos vistas hasta ahora; cuando el ciudadano paga un impuesto, elle no le confiere el derecho a exigir alga concrete a cambia. Se rempues el nexo entre lo que pago (impuesto) y lo que recibo a cambia (servicio De ahl que no se paguen mss impuestos par recibir mayor canti2)

147

ANTONIO BUSTOS GISBERT

dad de servicio publico, sino que la determinacion del volumen de impu pagados por un ciudadano se basa en su capacidad economica, puesta de fiesta por su nivel de renta, su consumo o su patrimonio.

HI. ELEMENTOS BASICOS DE UN TRIBUTO 148

Aparecen definidos en la Ley General Tributaria (LOT): a) Hecho imponible (art. 20 LGT): es el presupuesto juridic° o econo co que

da lugar al nacirniento de la obligacion de pagar el trihuto. h) Sujeto pasivo (art. 36 LOT): es la persona natural o juridica obli al pago del tributo como contribuyente o como su sustituto. c) Base imponible (art 50 LOT): es la valoracion econornica del hec imponible. 0) Base liquidable (art. 54 LOT): es el resultado de restar a la base impo He las reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del impuesto. d) Tipo de gravamen (art. 55 LOT): cifra, coeficiente o porcentaje que aplica a la base liquidable para oftener comb resultado la cuota Integra. e) Cuota Integra (art. 56.1 LOT): es et resultado de aplicar el tip() impos tivo a la base liquifiable, salvo que sea una cantidad fija. f) Cuota lxquida (art. 56.5 LOT) es el resultado de restar a la cuota Integra las deducciones en la cuota que permite la Ley. a) Deuda tributaria (art. 58 LOT): is constituye la cuota liquida ma's los recargos, intereses de demora y sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el contribuyente.

IV. CLASIFICACION DE LOS IMPUESTOS. PRINCIPALES FIGURAS TRIBUTARIAS Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo Con diterentes criterios, pero si hacemos use de la base imponible, se clasifican en directos e indirectos. Aunque los limites de ambas categorias no son totalmente nitidos, pueden considerarse dentro de los primeros aquellos que recaen sobre manifestaciones directos de la capacidad de pago del contribuyente (su renta o su patrimonio), tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo (cuya identi dad es conocida por el Ministerio de Economia y Hacienda) y son de dificil traslacion. Par el contrario, los impuestos indirectos recaen sabre expresiones indirectas de la capacidad contributive (el consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y en general se trasladan via precios at consurnidor

TEMA 7. LOS iNORESOS PUBLICOS

Para explicar donde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la distincion entre variables flujo y variables stock. Las prirneras son aquellas magnitudes economicas que se definen para un period° de tiempo; asi la renta nacional, o el consumo, son variables que se refieren a un ano, normalmente. Las segundas, son aquellas que se definen para un momento del tiempo, asi la riqueza o el patrimonio de una persona se estabiece en una fecha concreta. A partir de esters definiciones, podemos considerar que la imposicion sobre las dos variables flujo permute las posibilidades sefialadas en la Tabla 7.1 Tabla 7.1. Posibilidades de la imposiciOn de variables flujo Renta IMPOS1CTON REAL

Consume

LWOWeh

f—N DE PRODUrCTO

Contribucion urbana (IBI) Contribucion nistica y pecuaria (IBI) Impuesto sobre rendimiento del trabaio personal Impuesto sobre actidades empresariales, profesionales y artistica-5 (IAE) Impuesto sobre rental del capital IMPUESTOS SOME DETERNIMADOS

IMPUESTOS ESPECHICOS

INTEGRANTES DE L; REM A

Impuesto de lujo Impuestos especiales Impuesto sabre los seguros Cotiraciones sobre los salaries de los empresarios

Cotizaciones sobre los salarios de los trabajadores

IMPOS IC ION PERSON AL

IMPUESTOS (3FNERALES Impuesto sobre TrAfieo de empresas (ITE) Impuesto sabre el valor atiadido (IVA)

Impuesto sobre la renta de personas fisicas (IRPF) Impuesto sabre el beneficio de las sociedades (IS)

Impuesto personal sobre el gases

Elcboracion tiropia

De acuerdo con el contenido de la Tabla anterior, el sistema impositivo de recaer sabre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las con- lanes personales del contribuyente, y en tat caster fiablamos de imposicion real, o teniendolas en cuenta, y en ese supuesto nos referimos a las figuras tri iititarias cornu imposicion personal. 149

ANTONIO BUSTOS GISBERT

En el cuadro anterior hemos marcado con negrita las figuras tribu actualmente vigentes, en graffa normal aquellos impuestos que han exis en nuestra tradicion tributaria, y en cursiva lo que no han silo ma's que puestas teoricas o de distintas comisiones de reforma, sin que se hayan lle do nunca a cabo en nuestro pais. De esta forma, podemos afirmar que la imposicion sobre la renta en Esp se ha basado, en una epoca anterior, en una imposicion de producto, que d renciaba cada tip() de renta por su fuente, sin tener en cuenta las caracteristi personales de los sujetos, y con tipos proporcionales. Eta imposicion real complement() despises con un impuesto general sobre la renta que si tenia cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo, pero la integracion d nitiva en un unico impuesto progresivo y general sobre la renta se produjo en reforma de FERNANDEZ ORDNE.z. Bien es verdad que algunas de las figuras tri tarias desaparecidas con la reforma citada perviven en la imposicion local; sucede con el impuesto sobre bienes inmuebles, IBI, heredera de las contti clones urbana y rdstica, o el impuesto sobre actividades economicas, 1AE, q sucede a la licencia fiscal que formaba parte de la imposicion sobre activida empresariales o profesionales. La caracterizacion del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisitas 150

coma un tributo que recae sobre la renta global de los ciudadanos ha cambia-do en los filtimos tiempos. En tal sentido, puede apuntarse una primera modi ficaciOn dei impuesto sobre la renta, por la que la tributaciOn de las plusvalias y minusvallas quedaba sometida a un impuesto distinto, aunque formalmente aparecia dentro del impuesto sobre la renta, y, posteriormente, la ultimo refor ma del impuesto ha establecido un impuesto sobre la renta de carkter dual, en el que todas las rental procedentes del capital son sometidas a un gravamen proporcional. Igualmente la cotizaciOn sobre los salarios que papa el tra bajador se puede considerar como un impuesto de producto sobre un tipo de renta, que no tiene en cuenta la siruacion personal del sujeto pasivo. En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades, de amplia tradicion en nuestro pais, sigue teniendo el caracter de proporcional que le habia caracterizado siempre, y las sucesivas reformas que ha recibido han acentuado su cathcter de impuesto personal. For lo que se refiere a la imposition sabre el consume, estarnos en presen cia de figuras tributarias de carkter real. Se sigue produciendo la coexistencia entre impuestos de carkter general, antes el ITE y boy el IVA, y tributos especificos sabre determinados consumos (originariarnente, hidrocarburos, tahacos y alcohol). A estos impuestos especiales, tambien conocidos coma accisas, se deben sumar el impuesto que recae sobre la matriculacion de de terminados medios de transporte, creado para compensar la rebaja del IVA, y el ma's reciente impuesto sobre seguros privados. Por el contrario, el impuesto

TEMA 7. LOS INGRESOS PUBL./COS

de tufo que gravaba determinados consurnos, considerados como suntuarios (entre los que se encontraba el jabon), desaparecia en favor de los tipos in crementados del IVA, que a su vez, se eliminaron posteriormente. Igualmente, deben considerarse como un impuesto indirecto, aunque no tengan legalmente ese carkter, la cuota empresarial de la seguridad social. Existe una propuesta teorica defendida en 1955 por KALDOR de sustituir el impuesto sobre la renta pot un impuesto personal sobre el consumo. Se tratarfa de un impuesto direct() y personal, en el que del total de la renta del individuo se descontarfa en la base todo el ahorro realizado por el contribuyente. Sobre esta posihilidad, volveremos ma's adelante en una lecciOn posterior. En cuanto a la irnposicion sobre variables stock, podemos hacernos una idea cabal de la situacion en nuestro sistema tributario, a partir del contenido de la Tabla 7.2 donde distinguimos entre impuestos que recaen sobre la tenencia del patrirnonio y las figuras tributarias que se establecen sobre la transmision del mismo. De esta forma, la labia se divide en dos apartados, et primero referente a la propiedad y el segundo a la transmision, ya sea esta onerosa o gratuita. Ademas de esta distincion, el impuesto puede tener un carkter general, recayendo sobre la totalidad del patrirnonio, o hien sobre determinados elementos de la riqueza de una persona. Ask', en el caso de la tributacian por la mera tenencia, distinguimos entre el impuesto sobre el patrimonio netts que recce sobre el conjunto de la riqueza neta del contribuyente de los diferentes tributos que gravan algunos de los integrantes del patrimonio, como pueden ser las propiedades inmobiliarias o los vehIculos a motor. En los impuestos sobre la transmision gratuita, o unilateral, de la riqueza, tambien podemos diferenciar entre aquellos que gravan el total del caudal hereditario, antes de su distribucion a los herederos, y los que se establecen sobre cada cantidad donada o heredada, tal y como se establece en el vigente impuesto de sucesiones y donaciones. En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmision onerosa del patrimonio, nuestro sistema tributario ineluye el impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Juridicos Docurnentados uno de cuyos hechos irnponibles es la transmision onerosa de elementos patrimoniales incluyendo no solo la compraventa o la permuta, sino tambien la constitucion de derechos reales, los prestamos, fianzas arrendamientos, pensiones, etc.

151

ANTONIO PUSTO5 015BERT

Tabla 7.2. Imposicion sobre variables stock: tenencia y transinision

TENENCIA

TRANSMISION' GRATUTA

'LAMEST° GENERAL

ELEMENTOS PATR1MONLALES

Impuesto sobre el patrimonio ne to (IPN)

Impuesto sobre llienes inm be (NM) impuesto sobre yehicolos de tracc ion mecan ic a

Impuesto sobre el caudal re- tic w

Irnpuesto sobre sucesiones y donaciones (ISD) Impuesto sobre Transmisio nes Patrirnoniales y Acros Juridicos Documentados (ITPAJD)

TRANSM1S1ON ONEROSA

Fuentes Elaboracirin propia

V. PROGRESIVIDAD LEGAL Y PROGRESIVIDAD REAL A) PROGRESIVIDAD LEGAL El concept° de progresividad legal se obtiene a partir de la relacion existente entre recaudacion y base imponible, o to que es igual sobre los conceptos de tipo medio y marginal. trn= tipo medio de gravamen

T

100 B

tmg = tipo marginal de gravamen =T —A_____100 AB De este mode diremos que: — el impuesto es proportional si tme = tmg — el impuesto es regresivo si tme > tmg — el impuesto es progresivo si tme < tmg Si ci impuesto no tiene un tipo irnpositivo, sino que la cuota es una cantidad fija, se denornina impuestos de cuota fija o de capitation, En la Figura 7.1 hemos representado los tres tipos de impuestos usando tmeytmg 152

TEMP, 7. LOS INGRESOS PUBLIC:OS

Figura 7.1. Clasificacion de impuestos por Su tipo impositivo

C

Proporcional

Regresi

VO

Progresivo Ern,

La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas: la progresividad por clases, la progresividad poi escalones y el impuesto proporcional con un minima exento. Estudiamos a continuaciOn cada una de estas aiternativas. a) Progresividad par clases: En este caso, codas las bases imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totaliziaci (le la base. Es decir, serla lo siguiente: Clase

Base imponible

rnir

B

Tipo aplicable

19

0 — 6.000

10%

2a

6.001— 12.000

12%

39

12,0001 — 18.000

14%

...

...

De acuerdo con esta tat-Au, un ciudadano cuya base imponible fuera 6,100E, perteneceria a la 2 9 clase, le corresponderfa el tipo del 12% y su cuota serfa 732€ (6.100 x 12%). Otro contribuyente cuya base fuera 12.400€, perteneceria a la 3' ease, se le aplicaria el tipo impositivo del 14% y su cuota serfa 1.736E02.400 x 14%). La progresividad por clases plantea un grave inconvenience tecnico denominado error de salt°, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un aumento akin mayor en la cuota. El lector puede comprobarlo facilmente considerando a dos contribuyentes, A con unos 153

ingresos de 5.900 y B que obtenga 6.010. El primer° pertenece a la primera clase y pagaria 590 euros, el segundo, pertenece a la segunda clase y pagarfa 721,2, con to

ANTONIO BUSTOS OISBERT

que 110 euros de diferencia en los ingresos llega a pagar 131,2 euros tras de impuesto, to que significa que el tributo es confiscatorio b) Progresividad por escalones. En este caso, cada base imponible se sub divide en trarnos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porcion (o es cal6n) por su tipo y sumando las cantidades resultantes. Tendriamos por ejemplo lo siguiente: Base comprendida entre

Tipo impositivo

0 — 6,000 6.001 — 12.000 12.001 — 18.000 .............................— ......

10% 12% 14% ,..

De acuerdo con esta tabla, si un contribuyente tuviera una base imponible de 6.100 € pagaria: Por los prirneros For los siguientes Total

6.000 x 10% = 100 x 12% =

600 € 12E 612 e

En cambio, un contribuyente con 12.500 € de base iruponible pagaria: For los primeros Por los segundos Por los siguientes Total

6.000 x 10% = 6.000 x 12% = 500 x 14% =

600 € 720€ 70 E 1.390€

Puede comprobarse facilmente que en este caso no puede producirse el llamado error de salt°. Evidentemente, el procedimiento de it dividiendo la Base Imponible en escalones, aplicando a cada uno un tipo impositivo y despues sumarlos woos resulta tedioso y posiblemente generaria en -ores de calculo en las declaraciones tributarias de algunos contnbuyentes. De Alf que los impuestos progresi vos se presenten con una tarifa o escala de gravamen corno la contenida en Ia Tabla 7.3, que coincide con el que se aplicara en Espaiia tras la reforma del IRPF, sumando la tarifa estatal con la auronomica.

154

TEMA 7. LOS INGRESOS POBLECOS Tabla 7.3. Tarifa de un impuesto progresivo por escadones Base liquidable pasta Cuota Integra € € 0

0

17.360 32.360 52.360

4.166,10 8.366,40 15.766,40

Resto base liquidable pasta € 17.360 15.000 20.000 En adelante

Tipo aplicable Porcentaie 24,00 28,00 37,00 43,00

Fuente: Elaboration propa

El empleo de esta tarifa es bastante sencillo. Tomemos como ejemplo a un COntribuyente cuya base imponible sea 35.000 €. Le corresponde la tercera linea de la tarifa, pues la siguiente (52.360), excede el valor de su base. Para calcular la cuota que le corresponde, tendrernos: Cuota: l a 3 2. 3 60 8.366,40 2a 2.640 x 37% Cuota: 976,8 Cuota: 9343,2 En cuanto al tipo medio de gravamen, sera: 9343 2

trn.

' 100 26,69% 35.000

'

Para otro contribuyente que tenga una base imponible de 58.000 tendriamos que empezar en la cuarta linea, 52.360 5.640 x 43 %

Cuota: Cuota: Cuota:

calculando la cuota correspondientes: 14

y

1.5,766, 40 2.425,20 18.191,6 0 tipo medio

de

gravamen

r

18.191,60 100 = 31,36% 58.000 La tarifa de la Tabla 7.3 tendria la siguiente

155

representation geometrica:

ANTONIO BUSTOS GISBERT

Figura 7.2. Representacion grifica de la progresividad por escalones 5 4 4 3 3 2

0 5 0 5 0 5

11P -

2 0 1 5 1 0 5 0

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

c) Impuesto proparcianal con minima exento. La idea aqui es que el tipo impositiyo es constante, pero haya una porcion de la base imponible que estA exenta de gravamen. Puede comprobarse facitmente que, en realidad, nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones con dos 6nicos escalones, et primero entre cero y el minim° exento y el segundo a partir del minim°. La tarifa seria la siguiente, por ejerrtplo: Base comprendida entre

Tipo impositivo

0 — 3.000 3.001 — en adelante

0% 20%

Su aplicacion es extraordinariamente sencilla, pues tan solo haya que eliminar el minima exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional correspond ie nte. B) PROGRESIV1DAD REAL A lo largo de la exposiciOn anterior hernos hecho referencia a la progresividad legal, es decir a la evolucit5n de los tipos impositivos al cambiar de base imponible. Sin embargo, al lado del concept° de progresividad legal. se ha definido el de progresividad real, que no usa la relacion entre el tipo impositivo y la base o la recaudacion y la base. La progresividad real se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto, es decir: ETR

=

21% T ST Ro

% R A R To

156

2A

TEMA 7. LOS 1NGRESOS PUBLICS

Se afirma que un impuesto es rea&nente progresivo si su ETR es mayor que la unidad, realmente proporcional si su ETA es unitaria y realmente regresivo cuando la ETA es menor que uno. Es facil demostrar que la existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la progresividad real del impuesto. Por ejemplo un impuesto le galmente progresivo sabre el consumo puede no ser realmente progresivo si al aumentar la renta de los sujetos la proporcion que dedican at consumo de crece. lgualmente, si tenemos un impuesto sabre la renta legalmente progre sivo Pero con fuertes deducciones por ahorro (o por cornpra de vivienda), puede seceder que quienes ma's ingresos perciban se beneficien mas de estas deducciones y por ello, la elasticidad renta del impuesto disminuya.

VI. LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS Aunque los hacendistas han formulado un largo catalogo de principios tributarios, podemos resumirlos en los cuatro siguientes: A) PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD Indica, logicamente, que el sisterna tributario debe ser sencillo y comodo tanto para el contribuyente corms para la Administracian. La idea fundamental que subyace a este principio es que el page de los tributos genera dos tipos de costes para el contribuyente. De un lade, satisfacer el impuesto supone una reduccien de los ingresos disponibles para el individuo. De otro, el mere cumplimiento de las obligaciones trihutarias tambien causa un conjunto de costes, no necesariamente monctarios. El principio de simplicidad exige que estos tiltimos costes sean lo ma's reducidos posibles. En cuanto a las implicaciones del principio de simplicidad para el disetio del sistema tributario, podemos resumirlas en las siguientes: — Las normas trihutarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes come para que el ciudadano cono:ca facilmente cuales son sus obligaciones trihutarias y pueda, en su caso, liquidar el impuesto. Esta consecuencia se une al deseo de que tales normas no presenten contradicciones que dificulten sxt comprensiOn por parte del contribuyente. — La normative tributaria debe terser una cierta continuidad y no ser objeto de reformas frecuentes. Tales reformas no ail() hacen ma's compleja la regulacion de los impuestos sino que ademas introducen un elevado grade de inseguridad juridica para los ciudadanos. — Los impuestos no solo deben resultar ficiles para el contribuyente, sine rambien para la propia administracion tributaria. En efecto, si es dificil la 157

ANTONIO BUSTOS OM=

gestion del impuesto, puede ocurrir que, transcurrido un largo plazo despues de que el ciudadano haya liquidado el tributo, la administration comunique al interesado que se lean detectado errores o infracciones y que debe completar o modificar la liquidaciOn realizada. Ello, ademas, supone una quiebra en la seguridad juridica, con los consiguientes perjuicios para el ciudadano. Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar at maxima la obligation de contribuir y la realization del hecho imponible. Asi en el impuesto sobre la renta, que se liquida seis meses despues de finalizado el period° impositivo, el contrihuyente satisface una serie de cantidades a cuenta del impuesto, que reciben distintas denominaciones, con la finalidad de no enfrentarse a un fuerte desembolso en un momento muy concreto del tiempo, aunque, al menos en nuestro pais, existen serias dudas sabre la efica cia de los procedimientos vigentes a que cumplan la finalidad para la que se establecen. B) PRINCIPIO DE SUFICIENCIA Hasta cierto punto, podemos afirmar que este principio se desprende de la regla del equilibrio presupuestario. Senala que el conjunto de impuestos debe ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector public°. Las principales implicaciones de este principio son las siguientes: — En primer termino, si se cumple la Hamada Ley de Wagner, la elasticidad del gasto con respect° a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce que la elasticidad renta de los impuestos tambien debera ser mayor que la unidad. Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso contrario, el crecimiento del pais llevaria indefectiblemente al deficit Aunque esta conclusion parece Bien fundamentada, debe tenerse en cuenta que nuestro analisis de las funciones del sector pUblico arroja ciertas dudas sobre su validez. En efecto, el cumplirniento de la citada "ley" exige que la evolucian del gasto sea coherente con los cambios en la renta, cre ciendo al aumentar esta y disminuyendo al bajar el nivel de actividad econo mica. Ahora Bien, los gastos de transferencias tienden a aumentar, precisa mente, en los mementos de recesion economica, y, si el sistema tributario es realmente progresivo, podemos encontrarnos con una situacion en la que no se produciran deficits palicos cuando se incremente la renta, pero si cuando esta disminuya. — Si, como afirman PEACOCK y WisEmAN, existen circunstancias extraordinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto ptiblico, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa contingencia, modificando alguno de los elementos basicos de la relation tributaria. 158

TEMA 7., LOS INGRESOS PICALICOS

Una tercera consecuencia del principio de suficiencia es que los tributes deben ser claramente percibidos pot los ciudadanos. Ello se debe a que, como ya expusimos en su momenta, las presiones a favor de un mayor gasto co se fundamentan, en ocasiones, sobre la idea de que otros agentes econ6micos acaban suministrando los recursos necesarios para financiarlos. Si los impuestos no son percibidos claramente por los ciudadanos, es ma's facil que se genere este fenomeno de Ansi& financiers y que el sistema tributario Ile gue a ser incapaz de financier el conjunto del gasto pliblico. En tal sentido, son mas defendibles los impuestos directos sobre el nivel de renta que los in directos sobre el consume. —

C) PRINCIP10 DE EQUIDAD La notion de que el sistema tributario debe responder a las exigencias de la justicia tiene una tarp tradition en la doctrina hacendistica. Este principio, ademas, adquiere mayor importancia al ser el &lie° que recibe una referencia directa en la Constitution Espanola. La importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta caracterMica del sistema tributario esta plenamente justificada, at entenderse que los valores superiores de su ordenamiento juridic° son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo politico. Ahora bien, no resuIta tan sencillo dar un contenido especifico a la no ciOn de equidad, cuando se aplica al analisis del sistema tributario. A pesar de ello, se pueden avanzar algunas consideraciones, entre las que resenamos las siguientes: — En primer lugar, una includable exigencia de la justicia del sistema tributario debe ser la generalidad en et pago de los impuestos. La propia CE lo seitala, en el art. 31 que hemos citado, al indicar que "todos" deben contribuir al sostenimiento de los gastos piiblicos. La importancia de este aspect° se "lace mas relevante al considerar el fenomeno del fraude fiscal, al que podemos sefialar como el ma's grave incumplimiento del principio de equidad en la situacion actual de nuestro sistema tributario. — Una segunda consecuencia del principio de equidad es la igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario. Igualdad que debe entenderse en una doble perspectiva; de una parte, como equidad horizontal, tratando de identica forma a los que se encuentren en la misma situacion, y, de otra, coma equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las mismas circunstancias. Ahora Bien, las nociones de equidad horizontal y vertical deben matizarse suficientemente con la finalidad de que nos sirvan Para extraer conclusiones en el disetio del sistema tributario. En tal sentido de-ben tenerse en cuenta los siguientes aspectos: 159

ANTONIO BUSTOS GISBERT

El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situac nes personales de los contribuyentes, pues solo asf puede dar un trato q cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llev a preferir la imposicion directa a la indirecta y a considerar m6s adecua los trihutos personales que los que tienen un carkter real. No es extra entonces, que cuando las consideraciones de equidad son prioritarias en u sociedad, se intente fundamentar el sistema tributario en la itnposicion sonal sabre la renta, 2) Una segunda consecuencia de la aplicacion del principio de equi es la idea de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria, es dec que el sacrificio causado por el pago del impuesto sea el mismo para rod los ciudadanos. Ahora bien, esta nocion no lleva a todos los autores a mismas conclusiones, sino que podemos diferenciar dos lineas distintas: De una parte, poderrios considerar el pago de los impuestos con independencia de las actividades realizadas por el sector pUblico. En tal caso, la proporcionalidad se entiende considerando que lo juste es que paguen ma's quienes tienen una mayor capacidad econotnica y, en este caso estarnos uti-. lizando el criterio de La capacidad de pago. De ello se deduce que si la renta y el patrimonio personal son los mejores indicadores de capacidad econami. ca, 160 entonces la. imposiciOn directa debe set la base del sistema tributario. 1)

Asimismo, si partirnos de la idea de que el sacrificio marginal realizado por los contribuyentes debe ser similar y de que la utilidad marginal de la renta es decreciente, entonces deben defenderse los impuestos progresivos o at menos proporcionales. De otra, la proporcionalidad puede entenderse considerando de un mod() simultaneo los ingresos y los gastos ptiblicos. En estas circunstancias utilizamos el denominado criterio del beneficio y consideramos que la proporcionalidad se consigue si contribuyen ma's al sostenirniento de los gastos cos quienes rn6s se benefician de la actividad del Estado. La aplicaciOn de este criterio, evidente en el caso de las tasas y las contribuciones especiales, tropieza con dos tipos de dificultades. De un lado, no siempre es posible de terininar que beneficio obtiene calla persona de la accion del sector pUblico. De otro, aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar una politica redistributiva, lo que no es aceptable para todos los hacendistas. Debe hacerse notar, por ultimo, que el empleo de este criterio avalaria tanto el use de impuestos progresivos coma el de los de carkter proporcional incluso los regresivos.

TEMA7. LOS INORESOS PIALICOS

D) PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes economicos. La idea fundamental, en este caso, es que los individuos eligen, de forma Optima, utilizando los precios generados pot el funcionamiento del sisterna eCOnamico. Como estos precios se yen alterados corno consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsiones se-an mil -limas. El tinico impuesto que no altera ningtin precio relativo de la economfa es el de cuota fija o de capitacion. Sin embargo, un sistema tributario basado en este tipo de gravamenes no cumplirla con otros principios tributarios de ahi que la bibliografia haya buscado otras formas ma's operativas de conseguir la neutralidad. En tal sentido, la neutralidad de tin impuesto se aide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya obtencion y significado se parece much() al concept() de caste social que estudiarnos al analizar el monopolio. Para ello, consideremos el grafico de la Figura 7.3. En el grafico, inicialmente haya un precio P c, al que los demandantes adquieren la cantidad Q 0. Si et Estadc -) establece un impuesto sobre el precio de yenta (T = t Po), el precio se eleva hasta P 1, con lo que la cantidad disminuye hasta Q,. El demandante pierde entonces el excedente formado por las areas A y B, cuya interpretacion es similar a la enunciada para el caso del monopolista. El area A tiene coma base la cantidad vendida en el mercado y corno al tura el impuesto cobrado por el sector palico. En tales circunstancias, pode znos identificar facilmente esta area con la recaudacion obtenida por el ESta do. Se trata, plies, de una perdicla de excedente para el consumidor que se convierte en reCaudacion para el sector piablico. El triangulo B es perdida de excedente para el consumidor que no es percibida par nadie. Esta area es, entonces, el exceso de carga fiscal. Puede calcularse facilmente su importe: base x altera 2 altura = impue.sto T x Area -

Base =

161

ANTONLO BUSTOS GISBERT

Figura 7.3. Establecimiento de un impuesto sobre is yenta de un producto

Pt T = tPol Po

Q1 162

El

termino

EIQ

puede

evaluarse

a

partir

de

la

elasticidad

de

la

dernarx

La

definiciOn de esta variable es

s

A P Pero

Q 0 el

incremento

en

los

precios

no

es

rads

que

el

impuesto

cobrado

pot

-

el

sector public°, es decir t Po. Sustituyendo, tendremos:

A

Q

· P„ de

donde,

calculamos

A

o

Q

Q0

t • Q,

que A Q

De esta manera,

P

=

=

E

d

• t

•

Q o

el area del triangulo es

Base x altura =

2- (Ed . t . Q ) . (t . P ) = 0

0

T

Ed • t2 . (P0 . Q0)

donde, el valor de la elasticidad de la demanda esta en terminos absolutos, es decir, sin

tener

en

cuenta

de

Harberger

el

signo

menos.

Esta

expresion

L i Q E'

elasticidad

es

evidente

que

es

cero, deben

el

exceso

de

1)

Cuanto del

carga

fiscal

Formula

conocida

como

En

circunstancias,

estas

exceso

Po

demanda

gravarse mas

es

de

carga

fiscal

el es

tanto mayor: mayor

sea

producto.

aquellos

se

la En

anula.

productos

menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor.

elasticidad el

La que

-

It mite, conse• dispon•

de si

la

la

cuencia gan

de

TEMA 7. LOS INGRESOS PUBLICOS

Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderation en los impuestos sobre la yenta del producto. 3) Cuanto mayor sea el t6rmino Po Q, que no es ma's que et gasto inicial de los consumidores. De este aspecto se deduce que los productos que representan un fuerte gasto de la s familias deberian ser Bravados de forma rags moderada. El misrno planteamiento que acabamos de hacer para un impuesto sobre la yenta de un producto, puede extenderse a un tributo que recaiga sobre la renta de una persona. Utilizando tin procedimiento analog() al empleado en el caso anterior, podemos demostrar que en este caso es: 1 ECF .- 2 E° • tiW, . N,) 2)

donde = elasticidad de la oferta de trabajo. t = tip) impositivo del impuesto sobre La renta, Las conclusiones que obtenemos para el disefio de un impuesto sobre la renta son similares a las expuestas en el caso de un gravamen sobre la yenta de los productos. En particular podemos afirrnar gue el exceso de carga fiscal sera mayor: 1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso, resultana que el gravamen deberla ser superior para aquellos perceptores de renta cuya capacidad de reduction en su esfuerzo laboral sea mss pequefia y en cambio inferior para los contribuyentes que renuncien a un mayor num.ero de horas de trabajo al enfrentarse con la perdida de ingresos salariales causada por el impuesto. 2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, to que avalaria una limitation en la progresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta. 3) Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto, representada por el termino W, N,, lo que, de nuevo, favorece el establecimiento de 'finites a la progresividad en la imposiciOn personal sobre la renta. E) LA COMPATIBILIDAD ENTRE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS En los apartados anteriores de esta section hemos ido describiendo algunas de las exigencias que se derivan de los principios tributaries mss importances. Sin dada, el lector habra apreciado que las prescripciones que se han ido exponiendo son incompatibles y, por ello, un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una tinica figura impositiva, 163

ANTONIO BUSTOS G1SBERT

La principal oposician se produce, a nuestro juicio, entre los principios de equidad y de neutralidad, y, al mends, en dos ordenes distintos. Atane el pd., mero al diseno de la imposicion indirecta, pues, desde los postulados de la equidad, los productos de primera necesidad deberian sufrir un gravamen inferior a los de los hienes de lujo, mientras que si, como parece, la dernanda de estos es ma's elgstica que la de los primeros, los postulados del principio de neutralidad exigirian la conclusion contraria. Se refiere el segundo at diseno de la irraposicion directa, donde se ap clan, incluso ma's claramente, las dificultades para hater compatibles ambos principios. En efecto, si tomamos coma objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia, parece razonable concluir que la imposicion personal sobre la renta 164 tenga un carkter progresivo. Sin embargo, nuestro anglisis del prin cipio de

neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevaria a la conclusion contraria, en primer termino porque el exceso de carga fiscal es mayor at in crementarse el tipo impositivo, en segundo lugar porque la oferta de trabajo es ma's elastica en los mayores perceptores de renta y, por Ultimo, porque el valor de los ingresos iniciales del trahajador influye directamente en el calculo del exceso de carga fiscal. Estas discrepancias entre los principios de equidad y neutralidad no son fgciles de resolver y, de hecho, se presentan no solo en el diseno teorico del sistema tributario optimo sino tambien en las reformas, totales o parciales, del cuadro impositivo del pals. Por tal motivo, cuando nos enfrentemos a la evaluacion de las distintas propuestas de reforma, comprobaremos que determinadas modificaciones de un impuesto son rags defendibles en virtud del principio de neutralidad, pero ma's criticables desde las exigencias del princi pio de equidad.

VII. LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS Como ya se ha sefialado incluimos dentro de esta categorfa la envision de cleuda ptiblica, la yenta de patrirnonio ptiblico y la envision de dinero.

A) LA DEUDA PUBLICA: EL PROBLEMA DE LA CARGA DE LA DEUDA Y DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PUBLICA Indudablemente, la deuda pUblica es el principal ingreso extraordinario de que dispose el Estado. Este tipo de ingreso extraordinario plantea dos grander cuestiones, a las que trataremos de dar respuesta en las pgginas que siguen. En primer lugar, se debe plantear sobre quien recae Ia carga de la

TEMA7-LOSINORESOSPOBLICOS deuda, lo que exige, previamente, definir que entendemos pot "carga". En segundo terrnino, se suscita la cuestion de la sostenibilidad de la deuda La cuestion de la carga de la deuda hace referencia a si podemos identifi car quien soporta los costes cuando el sector ptiblico no financia sus gastos con impuestos sino que procede a emitir deuda pablica. Los terminos del de bate en este caso son complejos, pues to que se trata de dilucidar es si la carga de la deuda recae sobre la generacion actual o sabre las generaciones futuras. Esta cuestion se hace mas compieja al presentar dos problernas terminal& gicos. El primer() es clue debemos entender pot - generacion, donde hemos optado por definir como generacion futura al conjunto de individuos que no estaban presentes cuando el sector piiblico decide emitir la deuda y que, per tanto, no podian prestar su consentimiento a esta operacion financiera. El segundo es como debemos entender el concepto de carga de la deuda, cuestion sabre la que se han ofrecido al mends tres versiones o acepciones: , · coma los recursos que pierde el sector privado al emprenderse un pro yecto pfiblico que se financia con deuda ptiblica · como la reduction en el consumo privado producida por el endeudamiento pablico § corny la disrninuciOn en la utilidad, a lo largo de la vida de una generacion, causada por la decision de financiar el gasto public° con deuda en lugar de con los impuestos. Reflejando de forma resumida las distintas posiciones mantenidas por los economistas at plantear este tema, podemos distinguir cuatro grandes teorias, que describimos a continnacion, 1) Los clasicos, como ya sabernos, consideraban a la deuda piiblica de un modo negativo. lgual que cuando un padre de familia deja deudas esta trasladando hacia sus herederos la carga de su consurno presente, del mismo modo un gobiern° que emite deuda esta trasladando a las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. Dicho en otros terminos i la deuda publica es analoga a las deudas privadas y, per ello, solo debe utilizarse este rnetodo de financiacion del gasto cuando se cubran inversiones suficientemente rentables como para que no suponga una carga en el futuro 0, cuando per aplicacian del criterio del beneficio, el gasto financiado por la ernision de deuda sea disfrutado pot las generaciones futuras. Ademas de estos argumentos contrarios a la deuda piiblica i se apuntaban otros inconvenientes, pues al ser un procedirniento para trasladar la carga hacia el futuro, puede contrihuir a un mayor despilfarro en el gasto public°. 2) Los keynesianos no se oponen al &licit pUblico coma un instrumento de politica fiscal, y para abordar et problema de la carp de la deuda, que arrojaha dudas sobre la conveniencia de incurrir en el deficit, recurren a un 165

ANTONIO BUSTOS GISEERT

planteamiento ya defendido por el mercantilism°. La esencia de la argumen tacion es que no existe equivalencia alguna entre la deuda publica y la deuda privada. Cuando el sector pfiblico emite deuda en el interior del pais, tene mos la deuda con nosotros mismos, pues unos miembros de la sociedad, los propietarios de los titulos, reciben el pago de intereses de otros integrantes de esa misma sociedad. El tinico efecto de la envision de deuda es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, peso no reduce, necesariamente, el nivel de consumo del pals. Tampoco es negativa esta absorcion del ahorro, porque en momentos de recesiOn ecoriornica, el ahorro excesivo puede conducir a un desempleo min mayor, cuando la inversion privada no es sensible a los tipos de interes. En todo caso, de producirse algun tipo de carga por la emision de deuda, esta rece sobre la generacion presente que hara un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir los titulos de la deuda. En el caso de la deuda exte rior, la generaciOn presente no sufre carga alguna, pues permite el use de recursos ajenos, sin renunciar a los propios o afectar a la economia national. 3) La position mantenida por los keynesianos se consider6 aceptable pasta la apariciOn de un trabajo de J. BUCHANAN, en 1958, que suscita nuttier° , sas dudas sobre la correccion de los planteamientos basados en la obra de KEYNES. La cuestiOn clave es que por carga de la deuda se entiende el sacrificio realizado, en terminus de utilidad, por la generacion presente o la futura. En tal sentido, no puede afirmarse que quienes adquieren los titulos de la deuda sufran sacrificio alguno. Su decision es totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habrian destinado su ahorro a la adquisiciOn de otros activos financieros. En cambio, las generaciones futuras si sufren la carga de la deuda porque con sus impuestos tendrAn que pagar los intereses y la amortization, o se veran obligados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones pfiblicas, con la misma finalidad. Ese aumento impuestos no se habria producido si la generacion actual huhiera pagado todos los gastos publicos con sus propios tributos, y en ml sentido, la generacion futura sufre la carga de la deuda, y con independencia de que sea interna o exterior. 0) La denorninada nueva macroeconomita clasica a la que hemos hecho referencia en otras lecciones de esta obra, en conexion con la hipotesis de las expectativas rationales, plantea numerosas dudas sabre la trastacion de la carga de la deuda publica a las generaciones futuras. En este sentido, un trabajo de ROBERT BARRO plantea la cuestion de si puede hablarse de transferencia de carga, cuando la generacion presente goza de prevision perfecta y se preocupa, ademas, del bienestar de sus herederos. En el planteamiento de BARRO, que resumimos muy esquernaticamente, la generacion actual sabe que la envision de 166

deuda supone, en principio, una carga para la futura, que se traducira en un mayor nivel de impuestos. En eras circunstancias, incremen ,

TEMA 7. LOS INGRESOS POBL1COS

taran su nivel de ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medics necesarios para hater frente a ese mayor esfuerzo en rerminos de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sabre la generacion actual. Esta hipotesis retoma una idea apuntada por DAVID RICARDO, par lo que ha recibido la denomination de Teorema ricardiano de la equivalencia, aunque es menester indicar que el propio autor britanico, perteneciente a la escuela clasica, desecho esta idea por el excesivo niimero de circunstancias en las que serfs vanda. Estos requisitos necesarios para que el planteamiento de BARRO sea correcto han sido la principal Puente de criticas a su teoria. Entre ellos, citemos que resulta discutible que a la generacion actual le preocupe tanto el porvenit de la siguiente, pues los legados son menos intencionados de lo que parece. Y que no es excesivamente sencillo valorar el importe de los impuestos futuros a los que debera hater frente la generacion futura. Este Ultimo aspect° nos parece crucial para valorar adecuadamente la hipotesis de Barro, porque su anglisis olvida los aspectos de crecimiento de la economfa y de sostenibilidad de la deuda. La evolution a lo largo del tiempo de la ratio deuda/renter depende de la tasa de crecimiento de la econornia y del tipo de inters del mercado, de tal modo, que puede ocurrir que, adn te niendo el sector ptiblica un deficit primario, el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los impuestos. En esas cir cunstancias, ni la generacion actual sufre la carga de la deuda, ni tampoco la futura se enfrentara a impuestos rnayores. la ratio entre deuda y renta natio nal puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de crecimiento de la economfa y del tipo de interes al que se emitan los tiru los. Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que si disminuye se afirrna que la deuda es sostenible. Aunque no lo demostremos formalmente, puede cornprobarse que la sostenibilidad de la deuda depende de la siguiente expresion: a d + e c , ( r gy ) donde d es la relation existente entre el deficit primario del sector pfiblico y el PIB, entendiendo como deficit primario aqua que no incluye en los gastos el Ingo de intereses de la deuda, e c, es el nivel de deuda acurnulada sabre PIB, r es el tipo de inter& en el mercado y gy la tasa de crecimiento de la econo mfa. Si a > 0, la deuda sigue una senda explosiva, mientras que en caso con trario, la deuda es sostenible. La ecuacion indica los elementos de los que de pende que a sea positivo o negativo son: — del valor del deficit primario como porcentaje de la renta nacional, de tal modo que cuanto mayor sea d, ma's facil que la deuda siga una senda explosiva. Por ello, no es difftil entender que la reduction del endeudamiento acumulado pase por la superacion de los problemas de deficit pUblico. 167

ANTONIO BUSTOS OISBERT

—

—

—

del endeudamiento inicial, rnedido por la ratio deuda-renta e0, to que indica que una politica de reduccion del endeudamiento acumulado es mil* dificultosa si se parte de un nivel inicial rnuy elevado. del tipo de interes, r, at que se emitan los titulos, pues si es may elevado representa0 una grave carga de gastos financieros y sera Inas facil que la deuda siga una senda explosiva. de la tasa de crecimiento economico, gy, que acttia compensando al tip . de interes, de tai modo que puede ocurrir que aun siendo d > 0, el endeudamiento acumulado pueda disminuir.

B) LA VENTA DE PATRIMONIO PUBLIC() En las modernas economias de mercado, se puede observar fkilmente la tendencia del sector public° a vender su participacion en empresas rentables, en un proceso de privatizacion al que, desde luego, no escapa el caso de flues tro pats. Tal fenameno se ha intentado relacionar con la hiisqueda de nuevas formas de financiacion extraordinaria para el sector public y, en no pocas ocasiones, se ha defendido la superioridad de este procedimiento sabre la envision de la deuda publica, La discusiOn de este ingreso extraordinario debe incluir, en nuestra opi nion, al menus las siguientes cuestiones ihasta que punto son diferentes coma medio de financiaciOn la envision de deuda y la yenta del patrimonio pilblico? 2 .En que circunstancias es preferible la privatizacion a la envision 168 de deuda!

En lo que se refiere a la primera cuestian, podemos considerar que, con los matices que se senalata'n ma's adelante, privatizar empresas ptiblicas es equi valente a emitir nueva deuda. Esta conclusion nos parece indudable porque si el sector piiblico emite deuda esta incrementando sus pasivos financieros, rnientras que si privatiza empresas esta enajenado activos y el resultado final, en terminus de deuda neta, es el mismo. Ademas, en el caso de que el sector ptiblico emita deuda, se very obligado a realizar un pago de intereses futuros a los que, en su caso, habra de hacer frente con los irnpuestos que recaude, rnientras que si privatiza empresas publicas rentables, las Unicas que pueden venderse en el mercado, dejar6 de percibir una serie de ingresos patrirnonia. les, y esta perdida de ingresos debera ser compensada, del misrno mod°, con un mayor nivel de imposicion. Dicho en otros terminus, si se cumplen las condiciones para que exista una carga de la deuda para las generaciones futu ras, tambien la privatizacion de empresas la genera. A pesar de estas consideraciones, y respondiendo asi a la segunda cuestion planteada, existen razones por las que puede set preferible !a privatizacion de

TEMA 7. LOS INGRESOS POBLIMS.

empresas publrcas rentables a la emision de deuda pill-Ica. Entre ellas, podemos citar las siguientes: 1) Si el Estado tiene una calificacion muy Baja en cuanto a su solvencia internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo Naga con un tipo de interes excesivarnente elevado, con lo que la privatizacion puede set su tinica alternativa de financiacion extraordinaria. En tal sentido puede pensarse en el caso de Rusia y la necesidad de privatizar la explotacion de sus recursos naturales como altemativa a la obtencion de nuevos creditos de las entidades financieras internacionales. 2) La privatizacion puede venir condicionada pot objetivos distintos a la financiacion y, a nuestro juicio, estas finalidades son las que explican la extension del fenomeno en las econom(as de mercado contemporaneas. Desde la perspectiva de un replanteamiento de las funciones del sector ptiblico, en clave liberal, tiene sentido que el Estado vaya abandonando la gestion empresarial all( donde es posible que el mercado sea mas eficiente. Tai circunstancia parece especialmente relevance en un context° de globalizacion de la actividad econ6mica. Igualmente, Los procesos de privatizacion han side considerados coma un medio de crear una clase de propietarios a los que se puede tenetmejor acceso coma hipoteticos votantes. 3) Pot ultimo, puede ocurrir que la privatizacion de empresas palicas rentables permita at sector public° obtener ingresos superiores a los de la emision de la deuda publica, cuando los mercados financieros consideren que una gestion privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos par la administracion ptiblica. C) EL SENOREAJE Y LA INFLACION COMO IMPUESTO Un tercer ingreso extraordinario del sector ptiblico es la emision de dineto. Tal procedimiento, al que se denornina setioreaje, tiene la ventaja evi dente de que el Estado se ahorra los costes financieros asociados a la emision de deuda ptiblica a evita la perdida de ingresos patrirnoniales pot la privatiza tion de empresas publicas. Ahora Dien este sisterna de financiacion extraor dinaria plantea algunas cuestiones importantes, entre las que se pueden des tacar las siguientes: 1) iQue explica que los ahorradores absorban la emision dinero como forma de materializar su ahorro? En principio, el sector ptiblico no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorrador lo pace, sera porque la altemativa de cornprar activos financieros es menos atractiva. Ell° obliga a diferenciar dos casos distintos. Si el ahorrador es ciudadano del pals que emitio dinero, la explicacion puede deberse a que el tipo 169

ANTONIO BUSTOS OISBERT

de interes del mercado sea demasiado bajo y que, por ello, considere que va a subir en el futuro, En ese caso, si compra activos financieros antes de la devacian de los tipos de interes, puede enfrentarse a una perdida o minusvalia en el futuro y de ahi que opte par mantener su ahorro en forma de dinero hasta que se produzca la subida de los tipos de interes. Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte, o de refugio, en Lugar de en titulos de su propio pais, en cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio, y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobraria si adquiere activos financieros de su pals. 2) iCuAles son los costes de la financiacion publica por medio del sefioreajel En el caso de los impuestos ya hemos visto que causan un coste de bienestar medido a traves del exceso de gravamen. Del mismo modo, hemos estudiado coma la emision de deuda ptiblica puede generar una carga clue puede recaer sobre las genericiones futuras, En el caso de la emision de diner° el coste de este media de financiacion se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de dinero sabre la tasa de inflacion del pals. Si consideramos que se cumple la ecuacion cuantitativa del dinero, tendrernos que: Mc, • V = P • RN donde M o = oferta monetaria. V — velocidad de circulacion del diner°. P indice de precios. RN = renta nacional. En el planteamiento monetarista, la velocidad de circulacion del dinero es constants y el nivel de renta puede crecer, pero por razones totalmente ajenas at aumento de la oferta monetaria. En tal circunstancia, podernos demostrar, aunque no incluimos la demostracion en el texto, que: in =2E donde in indica la tasa de crecirniento de la cantidad de dinero, a la rasa de inflacion y el crecirniento de la renta nacional. La expresion anterior puede convertirse fAcilmente en = rn — gy

es decir, la rasa de inflation es igual a la diferencia entre el aumento porcen. tuat de la oferta de dinero y la tasa de crecirniento de la economia. 170

TEMA 7, 10S NORES05 PCIELICCE.

A partir de esta idea, se pueden identificar facilmente los costes para la sociedad de este procedimiento de financiacion extraordinaria, En tal sentido, podemos pacer las consideraciones siguientes: 1) Si la economia esta en pleno empleo sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda la creation de dinero se traduce en inflacion. La subida de los precios afecta a la demanda del sector privado, reduciendo el consumo y la inversion, este efecto se produce porque, de un lado, los ingre sos reales de los consumidores se pueden reducir, al menos en el corto plazo, y, de otro, porque la tasa de inflacion hace suhir los tipos de interes, lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la inversion empresarial. Sin embargo, si la economia tiene una tasa de crecimiento positiva, la emision de moneda a un ritmo similar no tiene por que causar inflacion, ni imponer coste alguno en los agentes economicos privados. Elio explica que el setioreaje pueda set utilizado como fuente de financiacion del sector public°, pero de un modo limitado. 2) Cuando la emision de moneda causa procesos inflacionistas, podemos considerar que el gasto pUblico expulsa al sector privado, pues como ya se ha dicho, se reducen el consumo y la inversion. Ahora bien, si el gasto public° se hubiera financiado con impuestos, tambien se produce un caso de expulsion del consumo privado, que se reduce por causa de la mayor presion fiscal, Aparentemente, no haya grandes diferencias en que el sector privado reduzca su participation en la renta national por un motivo o por otro. iQuiere esto decir que la inflacion es andloga a un impuesto? La respuesta es que si tan solo nos preocupamos de ese aspecto, podemos observar una clara analogia entre ambas formas de financiacion, pero si nos interesan otros objetivos econ&nicos, los dos sistemas son claramente distintos. En tal sentido, puede comprenderse facilmente que la inflacion es mucho mas injusta que cual quier impuesto, pues no atiende a las circunstancias personales del contrihuyente, ni a su capacidad econcimica, sino que sus efectos seran mas acusados para las personas que tengan rental menos flex ibles o quienes mantengan su ahorro en forma de activos liquidos, as como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor informacion, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar sus consecuencias negativas. 3) Al margen de to indicado en el apartado anterior, la inflacion genera otros costes importantes para Los ciudadanos. De un lado la inflacion afecta a la recaudacion de los impuestos generando, en algunos supuestos, un incre ment() de tributacion para los contrihuyentes, con el consiguiente exceso de gravamen. De otro, obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que tarnbien supone costes, y genera incentivos evidentes para que el ciuda dano se desprenda rapidamente de sus activos 11quidos para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios. Finalmente, la inflacion afecta a la 171

ANTONIO BUSTOS GISSERT

sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios econornicos corno los problemas en la balanza de pagos, el desempleo o el freno at crecimiento econamico.

RECAPITULACION A to largo de este tema, hemos estudiado los principales conceptos de la teoria general de los ingresos pOblicos. En primer termino, hemos partido de la diferencia entre ingresos ordinarios y extraordinarios, sefialando hasta que punto es dificil encontrar un criterio util para delimitar ambos conceptos. En segundo lugar, se ha hecho referencia a los elementos basicos de un tributo, lo que nos ha permitido clasificar los impuestos entre directos e indirectos (cuando se diferencia a partir de la base imponible), y entre proporcionales, progresivos, regresivos y de cuota fija (cuando la clasificaciOn atiende al tipo impositivo), y en tal sentido se han estudiado los conceptos de progresividad legal y real. lgualmente, hemos analizado una euestion fundamentalmente normati va, la de comp debe ser el sisterna impositivo in& adecuado de un pats. Para ello, se han explicado cugles son los principios tributarios ma's importantes, que hemos resumido en los de suficiencia, simplicidad, equidad y neutrali dad, a pesar de que la doctrina ha elaborado un catalogo mucho ma's amplio. Por ultirnca, hullos estudiado los ingresos extraordinarios del sector publico, que hemos identificado con la emision de deuda pdblica, la privatizacion de empresas y la emisiOn de diner°. En tat sentido, se ha tratado de suministrar al Lector con las claves funda mentales para entender las dos cuestiones teoricas ma's relevantes sabre esta materia: el problema de la carga de la deuda y, en clara conexiOn con esta polemica, el angisis de La sostenibilidad de la deuda. El terra tambien anali za, con cierto detenimiento, Los otros dos ingresos extraordinarios. En ambos casos se ha tratado de dar una vision sencilla de la existencia o no de una carga para la sociedad actual o para las generaciones futuras. Nuestra exposi cion parte de un evidente paralelismo entre envision de deuda y privatizacion de empresas y, en cambio, lleva a la conclusion de que la envision de moneda sato genera una carga si conlleva la apariciOn de procesos inflacionistas.

LECTURAS RECOMENDADAS E. FUENTES QUINTANA: "Opciones fiscales de los anus SO" en

Economic Espanola, 1986. 172

Papeles de

TEMA 8

LA 1MPOSICION DIRECTA

I. INTRODUCCION En este terra estudiamos los principales problemas que plantea la imposicion directa. Para ello comenzamos con el analisis del Impuesto sobre la yenta de las Personas Fisicas (en adelante IRPF) Dc un lado, interesa determinar que entendemos por rem, y, a partir de ahi sefiatar las diferentes modalidades de este impuesto personal: el impuesto sobre la renta extensiva (modelo que ha lido el empteado en nuestro pais desde 1978 haste 2007), el impuesto proportional con minima exento, et impuesto personal sobre el gasto y el impuesto dual sobre la renta (que es el model° actualmente vigente en nuestro pais). Asimismo,

he-

mos de referirnos a la cuestion de si dehe das un tratamiento diferencial a los distintos componentes de la renta. El carcter progresivo del impuesto es una fuente de dificultades adicionales. Se ha afirmado, sin exageracion, que la cornplej idad t6cnica del impuesto se debe a las consecuencias indeseables de la progresividad. En este terra nos referiremos a cuatro problemas bien conocidos: la unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo superior a un afio, las rentas irregulares y el efecto de la inflation sobre el impuesto. El segundo tribu , to que es objeto de estudio es el impuesto de Sociedades donde nuestra atendon se centra en la cuestion de si esta justificada la existencia de este gravamen y en el problema que genera la doble imposition de los dividendos. El angisis de la imposition directa concluye con las dos figuras tributarias que gravan la tenencia de patrimonio y su transmision gratuita. Finalmente, se consideran cuales son sus principales efectos econarnicos de este conjunto de impuestos sobre las principales decisiones de consurnidores y empresarios.

IL LAS MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y EL PROBLEMA DE LA DEFINICION DE RENTA Aunque es posible buscar rnuy diversas definiciones para el concepto de renta, para nuestros propositos Basta comparar dos nociones opuestas. De un lado lo que podemos denominar definition econornica de renta, que viene a 177

ANTONIO BUSTOS GISBERT

coincidir con una macromagnitud de la economic, concretarnente con la renta nacional, y definicion extensiva de renta, que es la habitualmente adoptada por los hacendistas que se han ocupado de estas materias. El concept° econOmica de renta considera a esta como la suma de las rernuneraciones a los factores de produccian, o, to que es lo mismo, la suma de pagos que recibe una unidad familiar, como recompensa par su participacion en los procesos productivos. En la medida en que los distintos factores de produccion son la tierra, el capital y el trabajo, podemos considerar que la renta, asi definida, esta compuesta por la suma de alquileres o rentas de la tierra, sueldos y salarios, que son la remuneracion del trabajo, intereses, o pa ps por el uso del capital ajeno, y beneficios, que recompensan tanto el capi tal propio, arriesgado por el empresario en su actividad, como la actividad de coordinador del proceso productivo que, frecuentemente, Ileva a cabo. Par otro lado, la definicion extensiva de renta, tambien ilamada Hat-Si mons, considera que esta variable represents la capacidad maxima de consu mo de un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista, integrarfan la renta del ciudadano los siguientes elementos: · los sueldos, salarios, y demas compensaciones del trabajo personal; · los intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija; · los alquileres y rentas de la tierra; · los beneficios de las empresas individuates, asi como de las actividades profesionales o artisticas; · los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable; · las rentas pagadas en especie, tales como el uso de vivienda, disposicion de vehiculas automoviles, bienes cedidos, prestamos a inreres inferior al de mercado, etc.; · las transferencias recibidas del sector publico, como el seguro de desemplea, las pensiones, etc.; · las plusvalfas y minusvalfas generadas por cambios en la composition del patrimonio del contribuyente; · los premios, de cualquier naturaleza; · las donaciones y herencias recibidas por el sujeto. De esta manera, el criteria fundamental para determinar si un ingreso es o no componente de la renta del individuo no es si su procedencia esta ligada a la participacion en los procesos productivos, sino si colabora o no a incre mentar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patri monio. Una vex que hemos sefialado los dos modos posibles de definir la renta que sera objeto de gravamen, podemos diferenciar entre las siguientes formas de disefiar el impuesto sabre la renta: 178

TEMA 8. LA IMPDSECK N DIRECTA

A)

IMPOSICION DE PRODUCT° 0 CEDULAR

En este case, se establece un impuesto sebre cada una de las distintas Fuentes de renta: mimic) personal, rendirnientos de la propiedad urbana, de las propiedades agricolas, de las actividades empresariales, profesionales o artisticas, y de las ganancias y perdidas de capital. Normalmente el tipo impositivo es de carkter proporcional y no se suman los rendimientos de distintas procedencias para obtener una valoracion global de la capacidad contributiva del sujeto. Es un sistema muy sencillo, pero que resulta muy poco defendible de acuerdo con los principios de equidad y suficiencia.

0)

IMPUESTO SOBRE LA RENTA EXTENSIVO

Puede afirmarse que durante buena parte del period() que va desde los afios 60 hasta el fin del sigle XX ha estado dominado por un modelo de im pesicion personal sobre la renta basado en el concepto de renta extensiva. A este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba en nuestro pais en 1978, en el que, idealmente al menos, se trataba de surnar todos los ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias entre alas, salvo las rentas de trabajo, que reciblan un trato favorable y la declucciOn, muy lirnita da, para paliar la doble irnposicidn de los dividendos. La tarifa, por su parte, tenia un amplio numero de tramos y un fuerte catheter progresivo, lo que Ile vaba a establecer algim tipo de limitacion en cuanto al importe total de las cuotas del impuesto sobre la renta y del patrirnonio neto, cuyas declaraciones se presentaban conjuntarnente. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos en los principios de suficiencia y de equidad. Es evidente que la fuerte progresividad del impuesto permitia una recaudacion elevada para el Estado y que, adema -s, se diera tambien la caracteristica de flexibilidad que va asociada a este principio. Igualmente, si entendemos la equidad coma igualdad es indudable que el carkter progresivo del impuesto debe afectar a todo tipo de rentas, con independencia de su origen, y que, adernas, el criterio de la capacidad de pago es ma's compatible con impuestos progresivos que con los de tipo proporcional. En cambio, este modelo de impuesto era mucho ma's clebil cuando se le valora desde los principios de simplicidad y neutralidad. En primer termino, porque su caticter progresivo hate que se presentee todos los problernas a los que haremos referencia de inmediato, y, en segundo lugar porque muchos de los efectos econOmicos negatives del impuesto sobre la renta proceden precisamente de su catheter progresivo.

179

ANTONIO BusTos GISBERT

C) IMPUESTO LINEAL SOBRE LA RENTA Se trata de atenuar el catheter progresivo del impuesto sustituyendolo par un impuesto proporcional con minima exento. Sus principales ventajas se encuentran en que es ma's sencillo resolver los problemas eausados por la progresividad, puts Basta con alterar el minima exento para ello, yen que presumiblemente causa menos efectos negativos sabre las decisiones de los contribuyentes, dada que, en ellas, el element() slave son los tipos marginal= y coma se explicO en el terra 7, en el proportional con minimo exento d tipo marginal no es creciente, sino constants. Las principales criticas a esta modalidad de impuesto es que no resulta tan coherente con el principio de capacidad de pago, aunque no lo incumple totalmente, que puede perjudicar a las rentas medias, beneficiando a las mAs alias, y que puede suponer una menor recaudacion para el sector publico. Es decir, es mejor en cuanto a simplicidad y neutralidad, pear en cuanto a suficiencia y equidad. Aunque en nuestra pais solo ha sido una propuesta tearica, ha influido en la reduction de los tramps de la tarifa del impuesto que en la actualidad han quedado re ducidos a euatro.

ID) IMPUESTO PER SONAL SOBRE EL CONSUMO Otra forma de diseiiar el impuesto sabre la consiste en sustituir la base imponible del impuesto sabre la renta que seria solo la pane de renta dedi cada al consume), con un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional coma progresivo. La ventaja fundamental de esta propuesta es que tiene evidences efectos positivos sobre el ahorro, que queda exento de tributa , cion, y sobre el esfuerzo labaral, plies el mere hecho de ganar ma's no significa pagar mas. Por tanto su mejor apoyo esta en el principio de neutralidad. Sin embargo se ha criticado porque tiene una capacidad recaudatoria muy inferior al impuesto sabre la renta, porque puede significar una reduccion significativa de la progresividad del sistema tributario, dada que las familias de mayor nivel de renta consumen proporcionalmente menos que las de escaso poder economic°, y porque planteath importantes cuestiones pthcticas a la hora de considerar gastos coma la compra de vivienda, que pueden entenderse come consumo (y ser gravado) a coma modo de rnantener el ahorro (y considerarse exento). Per ello, las principales criticas a esta rnadalidad proceden de los principios de suficiencia, equidad y simplici. dad. Aunque pudiera tener un future coma un impuesto camplementario del de la renta, no parece clue los sistemas tributarios contemporaneos vayan a evolucionar en esa direction. 180

TEMA 8. LA IMPOSICION IRECTA

E ) L A IM PO SI C IO N D U A L SO B R E L A R EN TA Recientemente, se ha producido la aparician de una posihilidad adicional, que ha sido denoEninada imposicicin dual sobre la renta. Este es el modelo al clue responde el impuesto sobre la renta que se ha establecido en nuestro pals tras la aprobacion de la Ley 35/2006, Su novedad consiste en sustituir la im posicion global sobre la renta por un sistema en el que se diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades economicas, sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de capital que tributan a un tipo uniforrne, relativamente bajo, que en el caso de Espana es del 18%. No cabe dada que et sistema es defendible desde la perspectiva de la newtralidad, pues iguala la tributacion de today las rentas de capital con la de las plusvalias, aunque en el caso de los dividendos, por el problema de la doble imposition, no se logra plenamente. Si es cierto, en cambia, que esta reforma incentiva clararnente el ahorro, piles sus rendimientos yen reducido el tipo impositivo que se les aplica. El modelo es mucho ma's discutible desde otras perspectival. Asi, resulta poco cumplidor de los tradicionales criterion de equidad, pues los contribuyentes con un mismo nivel de ingresos tendran cuotas fiscales distintas, dependiendo de su con -iposiciOn. Tampoco parece que sea mas sencillo que el sistema tradicional, si atendemos al principio de simplicidad, porque no resulta facia deterrninar en el caso de las actividades empresariales que parte del beneficio corresponds al trabajo realizado por el empresario y que portion es el pago a los recursos de capital invertidos en la empresa. El modelo espafiol opta pot considerar que todo el beneficio es fru to del trabajo autonomo del empresario y por tanto le aplica el mismo regi men que a los rendimientos de trabajo, pero podria haberse considerado otra altemativa. lgualmente debe hacerse notar que se presentan notables corn plicaciones cuando unos rendimientos son positivos (por ejemplo un salario sometido a la tarifa progresiva) y otros negatives (por ejemplo una perdida de capital sometida al tipo proporcionaL), de ahi que las normas sobre corn pensacion de bases sean particularmente complejas En cuanto al principio de suficiencia, es cierto que la recaudacion por rentas de capital se ha incre mentado en los pafses que lo han puesto en vigor, pero ello puede deberse a una atraccion del ahorro exterior que se enfrenta a una menor tributacion. En el largo plaza, si se extendiera este sistema al resto de los paises europeos, es posible que asistamos a una modificacion mucho rrias radical que apunta a que estas rentas sean gravadas alli donde se originan y no en el pats de resi dencia del perceptor.

181

ANTONIO BUSTOS GESBERT

III. EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA Aunque la definicion extensiva de renta parece exigir que los distintos

tn-

gresos se consideren de un modo conjunto, sin establecer discriminaciones entre ellos, lo cierto es que se han apuntado diversas razones para llevar a cabo un trato diferencial para algunas fuentes de renta. En este epigrafe arializaremos el caso de las rentas de trabajo, los dividendos, las rentas en especie y las ganancias y perdidas de capital.

A) EL TRATAMIENTO FAVORABLE DE LAS RENTAS DE TRABAJO Algunos hacendistas han mantenidn que las rentas de trabajo deben tener un tratamiento privilegiado, y, para ello, aducen las siguientes razones: 1) Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable at de las rentas del capital, cuya percepcion no requiere sacrificio alguno. Este argumento parece bastante debit, por dos motivos. De un lado, las rentas del capital sf han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son fruto del ahorro acumulado por el ciudadano, y tat ahorro se ha obtenido mediante el sacrificio del consum° presente. De otro, el esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones y careceria de sentido dar un trato uniforme a todas las rentas salariales. 2) Las rentas de trabajo son mas inseguras clue las rentas de capital. Tampoco se puede considerar una argumentacian especialmente robusta, pues los rendimientos del capital tambien estin sometidos a un grado de incertidumbre, comparable muchas veces al del trabajo personal. Por otro lado, puede afirmarse que deterroinadas actividades empresariales 0 profesionales tienen un riesgo muy superior at existente en la actividad de trabajo por cuenta ajena. 3) Las rentas de trabajo tienen tin horizonte temporal limitado, mientras que las rentas del capital son, en principio indefinidas. Este es el argumento Inas convincente, pues se apoya en la idea de que al Ilegar la edad fijada en la legislacion aplicable, el trabajador deja de participar en el proceso productivo y de obtener rentas, o las ve sensiblemente reducidas. Est° no ocurre en el caso de los intereses y otras rentas del capital, y, en cierta medida, tampoco en las actividades ernpresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide cuando va a dar por finalizada su participaciem en la vida 182 economica. De esta forma, el trabajador tendra" que realizar un

esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que cuando estaba en activo, de ahi que se le conceda una deducciOn especial.

TEMA 8. LA IMPOS1CION DIRECTA

B)

EL TRATAMIENTO DE LOS DIVIDENDOS

En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de sociedades, nos encontramos con un problema distinto. En este supuesto, la dificultad se debe a la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una mis ma fuente de renta. En efecto, los dividendos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de las sociedades, y estos ya han sido Bravados por un impuesto anterior, concretamente por el impuesto de sociedades, De esta forma se da una situacion de injusticia conocida como el problema de la doble imposicion de los dividendos. Esta dificultad sera tratada extensamente en un terra posterior, donde tendremos ocasion de sefialar las circunstancias en las que se produce este problema asi como las diversas forms de resolver el terra. Para los propositos de esta leccion, basta indicar que nuestra legislacion ha optado por distintas sotuciones desde el use de una deduccion en In cuota, pasando por el llamado sistema del avail- fiscal que consiste en multiplicar el importe del dividendo por un coeficiente y, al mismo tiempo, establecer una deduccion en la cuota, lo que hate desapare cer el exceso de gravamen generado por la coexistencia de ambos tributos, hasta llegar a la solucion actual que consiste en dejar exentos los dividendos hasta un limite de 1.500 euros.

0)

EL TRATAMIENTO DE LAS RENTAS EN ESPECIE

Ya hemos dicho que el concepto extensivo de renta exige incorporar a los pagos Jinerarios las rentas en especie. Adernas de que indudabtemente aumentan la capacidad de consumo del ciudadano, una exencion de este tipo de rentas favoreceria que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto. Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de Iiquidez al contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efecnian con bienes y servicios, pues, en casos extremos, podrfa no disponer de los Tondos suficientes para pagar el impuesto. Para comprobar este caso consideremos un contribuyente que recibe un suetdo rnoderado per() at mismo tiempo se le proporciona una vivienda a la que se atribuye una renta en especie muy elevada. En estas circunstancias puede suceder que los ingresos en dinero sean insuficientes para ahonar el impuesto sobre la renta y ello explica que, en algunos casos, la legislacion tributaria establezca limites en cuanto a la cuanda de algunas rentas en especie, y asf, por ejemplo, el use de vivienda no puede valorarse en ma,s del 10% del sueldo. 183

ANTONIO BUSTOS GISBERT

D) PLUSVALIAS Y MINUS VALiAS Ya hemos dicho que en la notion de renta extensiva se incluyen las ga nancias (plusvalias) o las perdidas (minusvalias) obtenidas al transmitir un elernento del patrirnonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una autentica renta que deba ser incluida en la base imponible del contribuyente. a) Plusvalias y rninusvalias discutibles 1. Plusvalias inexistentes total o parcialmente Agrupamos en esta primera categorla dos supuestos diversos. El prirnero hace referencia a las ganancias generadas pot- un cambia en el indite de pre cios, mientras que el segundo se relaciona con modificaciones en los tipos de interes. a) Plusvalias causadas por la inflation: En este primer caso, nos encon tram.os ante la situacion en la que el sujeto pasivo vende un element() de su patrimonio, por ejemplo, su vivienda, y consigue un precio muy superior al que page inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra y de yenta se supone debida at proceso de inflation que afecta al mercado inmobiliario, y la cuestion es si esta ganancia es real a ficticia. Parece claro que en esta situacian la plusvalla es mas aparente que real. En efecto, supongamos que el ciudadano compra su casa por 90.000 euros y que cinco anos ma's tarde la vende en 120.000. Aparenternente se ha generado una plusvalfa de 30.000, que deheria trihutar con las derngs fuentes de renta. Ahura Bien, si este i ndividuo quiere disponer de una casa de las mismas caracteristicas debe rA dedicar el importe de 120.000 a su nueva vivienda, con lo que no pode mos afirrnar que la ganancia se haya generado. Este problema resuelve en la legislation espanola en el propio acid° de la plusvalfa. En efecto, el valor de is ganancia no se obtiene de

Plusvalia = Precio de yenta — Precio de compra sino que el precio de compra se multiplicaba par unos coeficientes correctores pars que las magnitudes sean comparables, teniendo en cuenta la tasa de inflaciOn. Asi, tendriamos:

Plusvalia = Precio d yenta — Precio de compra corregido

184

Precio de compra corregido = Precio de cornpra x Coefictente corrector

TEMA 8. LA IMP0SIC1ON D1RECTA

b) Plusvalias causadas por cambios en los tipos de interes: Este supuesto reviste una mayor complejidad y, por ello, conviene ilustrarlo con un ejem plo. Supongamos, para ello, que un contribuyente adquiere unos titulos de renta fija por un importe de 10.000 euros y que tales titutos tienen asegurado un interes antral del 10%. Ella significa que el contribuyente obtendri un rendimiento tal que: Rendimiento = Tpo de interes x Valor nominal del Utulo (1.000) (r =10%) (10.000) Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que suceda posteriormente con los tipos de interes, de all( la denominacion de titubas de renta fija que reciben este tipo de activos. Si, una vez adquiridos es tos titulos, los tipos de interes bajan, las nuevas obligaciones que se emitan ofreceran un rendimiento inferior. Consideremos, por ejemplo, que el tipo de interes baja pasta el 8%, de modo que las nuevas obligaciones de 10.000 eu ros solo ofrecen un rendimiento de 800 euros Es evidente que el propietario de las ernitidas al 10% tiene unos atulos mas valiosos que los que ahora se venden en el mercado. lgualmente includable es que ahora podra pedir un precio mayor que el de adquisicion, pues cualquiera estarfa dispuesto a pagar una cantidad, X, que al nuevo tipo de interes, el 8%, genere un rendimiento de 1.000 euros. Es decir: X - 0,08 — 1.000 x = 1.000 _= 12.500

0,08

Si compararnos el precio de adquisicion y el de yenta, el ahorrador ha obtenido una plusvalia de 2.500 euros. De hecho, puede vender su titulo en 12.500, comprar una obligacian de las nuevas, par la que pagar 10.000 eu ros, y dedicar, integramente, la plusvalia al consume), manteniendo, par tan-. to, su patrimonio. Sin embargo, para algunos hacendistas, coma PREST, el contribuyente no esta en iguales circunstancias al principio y al final de la operacion, tal y coma podemos reflejar en la Tabla 8.1:

185

ANTONIO BUSTOS GISBERT Tabla 8.1. Patrimonio y rendliniento para el contribuyente

Situation inicial

PATRIMONIO 10.000

Situation final

10.000

RENDIMIENTO L000 800

Fuentes Elaboracirin propia

A simple vista, es decir, si nos preocupa tan solo la constancia del patri monio, es verdad que la plusvalia de 2.500 es una autentica renta, pero si at contribuyente le interesa no solo el valor del patrimonio sino tambien el rendimiento que se obtiene de el, resulta que no toda la plusvalia es una ren ta en sentido estricto, pues no esta en la misma situation que al principio, de ahi que se afirme que solo parte de esta plusvalia debia ser gravada. 2.

Phtsvalias gravadas en otros tributos

Este segundo bloque hace referencia a aquellos casos en los que las plusval[as ya han lido objeto de gravamen en otro tipo de tributos y que, en esa situaciOn, no tiene sentido someter a las plusvalias al impuesto sobre la renta. Explicarrios brevernente ambos casos. a) Plusvalfas generadas por la action del sector publico: este caso hace referencia a aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propiedad de' sujeto pasivo se debe a la realization de obras pallicas o al estableci miento o amptiaciOn de servicios palicos. No hay duda de que en este caso existe una ganancia para el ciudadano que podria dedicar al consumo. La di ficultad estriba en que este tipo de supuestos constituye el hecho imponible de un tributo especifico, la contribucion especial. En la medida en que el contribuyente ya Maya pagado por este increment() en el valor de su propie dad, no deberia set objeto de nuevo gravamen a traves del impuesto sobre la renta, o, al menos, deberia considerarse deducible del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribution especial. b) Plusvalias generadas por el ahorro empresarial: nos referirnos en este epigrafe al caso de un aumento en el valor de las acciones generado por el ahorro empresarial de las sociedades. El valor de una action puede definirse desde distintos puntos de vista: a) El valor nominal represents la parte correspondiente del capital social que corresponde a cada titulo. Cuando se constituye una sociedad, o se am plia, los socios hacen una aportacion para la existencia de la nueva entidad. El importe de esta deuda inicial de fa sociedad con respecto a sus propieta rios, se denomina capital social, este se divide en 0-tubs de propiedad, las acclones, de tal modo que se cumple que: 186

TEMA B. LA IMPOSIC1ON D1RECTA

Valor nominal x ric" de acciones Capital social Valor nominal , Capital acciones El valor teorico representa lo que le corresponderla a calla socio en caso de que se liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidacian, quedaria un remanente igual al capital social ma.s las reservas. El valor teorico sera entonces: b)

valor teorico = (Capital social + reservas)/r0 acciones valor teorico = Capital social/11'j acciones + reserves/n'' acciones valor teorico = valor nominal + reservas/r0 acciones De acuerdo con la expresion que acabamos de obtener, el aumento de las reservas eleva el valor tearico por en.cima del valor nominal. Pero estas reser vas se nutren con los ben.eficios de la sociedad, que ya han sido Bravados en el impuesto de sociedades. Por tanto, carece de sentido volver a gravarlos en el IRPF. 0) El valor de capitalizacion representa lo que se esta dispuesto a pagar por un titulo que genera un rendimiento, en el caso de las acciones un divi dend°, a lo largo del tiempo. Intuitivamente, si el ahorrador esta persuadido de que las acciones van a pagar un dividendo, estani dispuesto a pagar una ci fra X, tal que •r = z ry = z — r En este caso, una reduccion del dividendo, por obra del impuesto, reduce el valor de capitalizacion de la empresa, y, pot tanto, la plusvalia generada. Si esta limitacion del dividendo se debe al impuesto de sociedades, tambien queda afectado, directamente, la posibilidad de obtener una plusvalia. De nuevo resulta innecesario gravar la plusvalia de una forma independiente.

PROBLEMAS PLA.NTEADOS POR LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO El IRPF plantea numerosos problemas de disetio pot causa de su carkter progresivo. En particular, se destacan cuatro cuestiones diversas: unidad contribuyente, rentas de plazo mayor de un ana, rentas irregulares, y el efecto de la inflacion sabre el impuesto. Con la finalidad de hacer mas visible la mag187

ANTONIOBL1STOSGISBERT

nitud de cada problerna, en todos los ejemplos que se desarrollan a continuaclan harernos use de la tarifa siguiente, suma de las escalas estatal y autorio micas incluida en de la nueva regulaciOn del IRPF y que incluimos a coriti nuaciaru Base liquidable Hasta euros 0 17.360 32.360

52.360

Resto base liquidable Tipo aplicable Hasta euros Porcentaje 17.360 24,00 15.000 28,00

Cucuta Integra Euros 0 4.166,40

8.366,40 15.766,40

,

20.000 En adelante

37,00 43,00

Debe hacerse natal- que el nuevo IRPF establece que por cada contribuyente se computa un minim() personal de 5.050, al que Sc anade 1.800 por el primer hijo (salvo que sea menor de 3 anos que sedan 2.200), 2.000 por el segundo, 3.600 por el tercero y 4.000 por el cuarto y siguientes. Se aplica la tarifa at minim() personal y familiar y de este modo se obtiene una cifra que se descuenta de la cuota Integra. A) EL PROBLEMA DE LA UNIDAD CONTRIBUYENTE

La cuestion se plantea cuando dos o mas compunentes de la familia obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, datia to mismo que declarasen de forma conjunta o por separado, pees el tip() impositivo es constante, pero si es progresivo la suma de ingresos se ve sometido a un tipo superior at que corresponderia a cada uno de los sumandos. Para comprobar la irnportancia del problema y la viabilidad de alguna de las soluciones que expondrernos a continuacion, consideremos una familia compuesta por los dos conyuges y dos hijos menores de edad. Supongawos que solo los padres obtienen rentas, la madre 18.000 y el padre 12.000. Apli cando las normas que acabamus de resurnir, tendriamos el siguiente cuadro: DECLARACION CC)NJUNTA · · ·

base liquidable cuota resultante tip() meclio

DECLARAC1ONSEPARADA base liquidable marido · cuota resultante marido · base liquidable mujer ·

188

30.000 = 9.781,6. = 32,61% 12.000 = 1.212 18.000

j

TEMA 8. LA IMPOSICIN D1RECTA

· · ·

cuota resultante mujer cuota total resultante tipo medic)

= = —

2.677,6 3.889,6 12,97

La diferencia entre casarse a no es evidente. Si 105 dos conyuges deciden formar una pareja de hecho su ahorro fiscal. es de 1 .92 1 ,6 euros, y su tipo me, dio resulta del 12,97% en Lugar del 32,61%. Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son las siguientes: a) Perrin& la declaracion por separado aunque se este casado. El proble , ma queda resuelto radicalmente pero genera el incentivo a que las rentas co munes se pongan a nombre del perceptor de la renta ma's Baja. Este fenome na, denorninado arbitraje fiscal, aplicado a nuestro ejemplo, supondria que los dos conyuges declararfan 15.000 euros, pagarfan una cuota identica de 1.932, lo que significa una cuota total de 3.864 euros, y un tip() medic) real del 12,88%. b) El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cOnyuges, dividir por el ntimero de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto y determinar el tipo media. La cuota se obtendria aplicando este tipo media a la surna de rentas. En nuestro ejemplo tendrfamos las siguientes operaciones:

12.000 + 18.000

10.000

3

10.000 cuota

trri, = 20,40% 20,40% • 30,000 = 6.120

Puede comprobarse que este sistema genera el mismo resultado que la declaracion por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje fiscal, pero tiene la ventaja de que no es necesario que los cc nyuges alteren la atribucion de rentas. c) El sistema del quotient tambien supone sumar las rentas de los conyuges, pero el divisor en este case se calcula surnando un punto pot cada perceptor de renta y media punto por cada 110 dependiente. En nuestro ejempia el divisor seria: 1+ 1 + 0,5 + 0,5 = 3 A. partir del alculo del divisor, el procedimiento es anglogo al descrito anteriormente. Se divide por este numero, se calcula el tip() media que corresponde al cociente y la cuota se obtiene multiplicand() el tipo media por 189

ANTONIO BUSTOS GISBERT

la suma de rental. Puede comprobarse que este sistema, propio de la legislation francesa, es el mss beneficioso para el contribuyente, especialmente cuando se trata de familias con un amplio ruimero de hips. B) LAS

RENTAS GENERADAS EN UN PLAZO SUPERIOR A UN

ANO De nuevo en este caso nos encontramos con un problema creado por la progresividad del irnpuesto. Cuando la renta tarda en generarse mss de un also, resulta que atribuimos a un ejercicio economic° los rendirnientos que corresponden a un period() mayor. La consecuencia inmediata es una elevacian del tipo rnedio de gravamen que perjudica claramente a los contribuyentes que perciben este tipo de ingresos. El problema se puede entender mejor con un ejemplo. Supongamos que D Urbana tiene un sueldo anual de 21.000 cures y que, ademas, es escritora de cuentos infantiles. En este iiltimo concepto, obtiene en 2000 un premio de 60.000 euros en atencian a toda su trayectoria, de 20 ahos, como narradora. Si no se tiene en cuenta que este premio ha exigido una labor de 20 anus, declarara 91.000 euros, le con-espondera una cuota de 31.169,6, o, lo que es lo mismo, un tipo medic del 34,2.5%. Si no hubiera percibido el premio, ha bna declarado su sueldo, le habria correspondido una cuota de 3.973,6 euros, es decir, un tipo medic del 18, 92%, considerando claro esta un minima personal de 5.050 euros. La solucion que se aplica en este momenta consiste en perrnitir una re duccion del 40% del valor de la renta obtenida en mss de dos afios: Tendriamos: 21.000 de rendimiento de trabajo 36.000 del premio obtenido. La base imponible seria de 57.000 a la que le corresponderia una cuota de 16.549,6, o to que es lo mismo, un tipo media de gravamen del 18,19%, sobre los 91.000 reairnente percibidos. C) LAS

RENTAS IRREGULARES

El problema que se plantea en este caso hace referencia a aquellas profe siones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a to largo del tiempo. El tema es particularmente importante en aquellas actividades en las que el contribuyente obtiene grandes rendimientos durance un period° relativa mente cotta de su vida laboral, y despues los yen muy reducidos. De nuevo un ejemplo concreto permite explicar con claridad came esta dificultad se debe a la progresividad del impuesto. Para ello, consideremos dos contribu 190

TEMA S. LA IMPOSICK* DIRECTA

yentes, cuyas rentas a lo largo del tiempo son las contenidas en la tabla si guiente, donde tambien hernos incoiporado ya las cuotas correspondientes y los tipos medios resultantes, considerando clam esti un rnimmo personal de 5.050 euros, para cada uno de ellos: Tab l a 8. 2. R en t a s i rr eg ul a r es y t r i b ut a c i a n p e rs on al ANC) 2005

Base A

ASto 2004 ANO 2003 42.600 42.600

42,600

42.600

ASio 2007 42.600

Cuota liquida A

10.943,2

10.943,2

10.943,2

10.943,2

Tipo medfo A Base B

25,69% 3.000

10.943,2 25,69% 40.000

Cuota 11quida B

0

Tipo medio B

0

9,981,2 24,95%

ANO 2006

25,69%

25,69%

157.000

10.000

59.549,6

1.181

37,9.3%

TOTAL 213.000 54.716

25,69% 3.000

213,000 0

i 1,88% 0

25,69%

70,718,8 _

33,20%

Fuentes Elaboraci6a pro*.

Las datos del ejemplo selialan como contribuyentes con un mismo nivel de ingresos, 213.000, a to largo de un period() de tiempo, pagan cantidades difererites, debido a la diferente distribucion de los ingresos en los distintos anos. Nuestra legistacion no ofrecia una solucion a este problema, aunque el te nor de la ley parecia que estaba previsto dark una respuesta. Entre las pro puestas para resolver et terra podemos destacar el sistema de las medias

mo-

viles. De acuerdo con este procedimiento, el contribuyente B puede pedir en el afio 2004 este tratamiento especial, de tal mad° que para calcular el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, par eiemplo, en los tres tiltirnos afios. Este tipo media se aplica, entonces, a la renta del ano correspond iente. Suponemos, igualmente, que una vez recibido el trato favorable, debe continuar con el durante todo el periodo, es decir hasta 2007, aunque en ese ejercicio economic° su nivel de renta no le obligarfa a presentar decIaracion. Tendriamos, entonces, los siguientes resultados, en el que hernos supuesto que antes de 200 . 3 el contribuyente B no habia obtenido renta alguna:

191

ANTONIO I3USTOS GISBERT

Tabla 8.3. Rentas irregulares y comparacion can sistema de medial moviles 2003

2004

2005

2006

2 0 0 7 1

Renta ana (RI)

0

40.000

157.000

10.000

3.000

Media 3 aims

0

14.333,33

66.666,67

69.000

56.666,67

Tipa media (irk)

0

(uota afio {R, x tm,)

0

15,54% 6.216

31,06% 48.763,26

33,22% 3.321,97

I

... 0

Fuente: Hab(yraciart propia.

Con este procedimiento, el contribuyente B habra pagado en total a lo largo de los cinco aflos 58.301,23 euros que sobre una renta total del period° de 213.000 euros supone un tipo rnedio del 27,37°A Comprobamos, enton ces, c6rno este procedirniento de rentas mOviles reduce siginificativarnente la carga tributaria del contribuyente,gue obtenia rentas irregulares. La reforina del impuesto parece indicar que el sisterna de reduccion del 40% en el valor de los rendin -iientos del contribuyente, cuando se obtienen en un plaza superior a dos afios, tambien se aplicara a aquellos casos que se califiquen regIamentariamente como obtenidos de forma notoriarnente irre gular en el tiernpo, pero del tenor de las normal se deduce que el alcance de esta disposicion es muy limitado en el caso de las rentas de trabajo y que efectivarnente, esta reduccian sera apficada a las autenticas rentas irregula res, en muy contadas ocasiones.

D) EL EFECTO DE LA INFLACION EN EL IMPUESTO. LA PROGRESIVIDAD EN FRIG El ultimo problema que plantea la progresividad del impuesto hace refe rencia al efecto de la inflacion sobre la recaudacion obtenida por el IRPE Para comprobar en que consiste esta dificultad supongarnos que un contribu yente obtiene en el ano 2007 unos ingresos de 30.000 euros Aplicando la ta rifa le corresponderra una cuota de 6.493,6 euros, y, por tanto, un tipo medio del 21,64%, Si en 2008, los precios suben un 10% y el contribuyente consigue un ali ment° de sus ingresos hasta 33.000, su renta real no ha aumentado, pues tie ne la rnisma capacidad adquisitiva, pero si la tarifa no se modifica, tendrIa que pagar 7.391,2, con lo que su tipo medio serfa del 22,4%. Grdicamente se daria la situaciOn de la Figura 8.1. 192

TEMA 8. LA IMPOS1CION DIRECTA

Figura 8.1 Progresividad en frio tipo media 2007

tipo medic 2008 22,4

21,64

30.000

33.000

Base

En el gralico precedente, si no se modifica la tarifa, una renta de 33.000 euros en 2008 se ver"a sometido a un tipo impositivo del 22,4%, cuando en realidad deberia pagar un 21,64%. Si la tarifa no se corrige, el contribuyente sufre un exceso de gravamen, denominado progresividad en frio o remora fiscal, cuyo importe es: remora fiscal = (22,4% — 24,64%) 3.000 o, en terrninos generates, remora fiscal = Con„, tarn) Base itnponible donde: tm

tipo media no corregido tipo medic) corregido

La forma de corregir la progresividad en frio es bastante obvia. Basta con que los responsables de la gestion de los impuestos actuaticen, cada alio, la tarifa, de tal modo que, en nuestro ejemplo, a una base de 33.000 euros de 2008 le corresponds el mismo tipo impositivo que se aplicaba en 2007 a rentas de 30.000. A este procedimiento, clue representamos en la misma Figura 8.1, se le llama indicacion,

V. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES A) JUSTIFICACION A la Elora de justificar el impuesto de sociedadesl podemos distinguir dos tipos de teorias, de un lade las que defienden la hipatesis de la doble perso193

ANTONIO BUSTOS GISBERT

nalidad, y, de otro, las que consideran que la sociedad no es sino un conducto pot el que determinados rentas llegan a poder de los accionistas. La teorfa de la doble personalidad considera que la empresa mercantil tiene un personalidad juridica distinta de los socios, si existen dos personas juridicas, entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son gravadas por dos tributos diferentes. Para quienes proponen la teorfa del conducto, la sociedad no es sino una "tuberia" por la que determinados ingresos, los dividendos, Regan a personas fisicas concretas. Desde este panto de vista, parece poco adecuado establecer un impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y otro distinto al final del mismo, en el socio. A pesar de que esta ultirra hiporesis hace dificil justificar la existencia separada del impuesto de sociedades, se han elaborado algunos argumentos paraJefenderlo. Entre ellos, podemos citar los siguientes: 1) El impuesto de sociedades existe porque si no habria una renta que no estarfa sometida a ningan tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este argumento es muy discutible porque el ahorro empresarial aurnenta las reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor tearico de las acciones, lo que, a su vez, producira una plusvalia que si esta sometida al IRPE 2) El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse a cambia el privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no res ponden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. Tampoco es un argument° muy aceptable pues existen sociedades mercantiles sometidas al impuesto en el que este privilegio no se concede, coma las sociedades co. lectivas. 3) El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de las grander empresas que disponen de enormes recursos econornicos. Esta argu. mentacion encaja bastante mat con el hecho de que el impuesto de sociedades tiene un caracter proportional, y seria mas defendible si fuera progresivo. 4) El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que ob tienen las empresas de la action del sector palico. Aun admitiendo que de terminados gastos del Estado favorecen de modo especial a las empresas so ciales, si esto fuera cierto se notary en la cifra de beneficios percibidos por la empresa y en los dividendos que reparta entre sus accionistas, quienes se ve ra'n obligados, en cualquier caso, a satisfacer el correspondiente IRPF, por tanto no es url argumento decisivo. 5) El impuesto de sociedades es un instrumento de politica fiscal. Si el Es. tado quiere incentivar determinados comportamientos por parte de las ernpresas, es mas f cil hacerlo a trayes de deducciones en la cuota de este im. puesto, pues seria muy dificil que incentivos creados en el IRPF para que los socios, a su vez, condicionen las decisiones de la empresa de la que son pro. 144

TEMA

8.

LA INIPOSICION DIRECTA

pietarios. Este argument°, unido a la capacidad recaudatoria del tributo y su escasa perceptibilidad por el contribuyente, explican a nuestro juicio la pervivencia de esta figura tributaria. B) EL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICION DE LOS DIVIDENDOS Si solo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividendos serfa: tD donde tp representa el tipo impositivo del IRPF y D los dividendos percibidos por el socio. Sin embargo, cuando coexiste el impuesto sobre la renta de las personas con el impuesto de sociedades, la situacion cambia radicalmente. Por un lado al socio ya no le ilega un dividend° D, sino que este queda reducido por el impuesto de sociedades. Indicando el tipo impositivo de este tributo con t $, tendriamos: ( 1 — ts) D = D — t, D

Este dividendo es ahora sometido al impuesto sabre la renta, con lo que el contribuyente deberA pagar: tp — td D

El gravamen soportado par el dividendo sera la suma de lo made en el impuesto de sociedades y en el impuesto sabre la renta de personas fisicas: t s D + t p (1 — D IS IR PF o lo que es lo misrno D + t,D

t, tpD

En la expresion de la formula anterior hay trey surnandos, de los cuales, el primer() coincide con la cuota que hubieran pagado los dividendos en caso de que solo existiera el impuesto sobre la renta de las personas fisicas. Los otros dos son, por canto, el exceso de gravamen generado por la doble imposiciOn. Este exceso de gravamen se puede resumir en: t, (1 —

195

ANTONIO BUS OS GISBERT

Podemos comprobar que cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor sera el exceso de gravamen. Asi, para un dividendo de 1.000 um. y un tipo impositivo de sociedades del 35%, el exceso de gravamen generado responderia a los datos contenidos en la Tabla 8.4. Tabla 8.4. Roble imposicion de los dividendos y exceso de gravamen

Fue

Two IMPOS1T1VO 0,10

EXCESODEGRAVAMENPORDOBLE1MPOS1CION 0,35 (1 -0,10) 1000 - 315

0,20 0,30 0,40 0,50

0,35 (1 - 0,20) 1000 = 280

0,35 (1- 0,30) 1000 = 245 0,35 (1 - 0,40) 1000 = 210 H 0,35 (1 - 0,50) 1000 = 175

Etaboracion propia

El contenido de este cuadro permite comprobar que el exceso de gravamen generado por la doble imposicion de los dividendos es mayor para aguellos contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de renta de las personas fisicas, es decir para quienes perciben un menor nivel de renta. Por este motivo, se ha afirmado que este problema genera un cornponente regresivo en el sistema tributario. Este analisis es valid() dentro de tres limitaciones importantes: — el tipo impositivo del impuesto de sociedades puede ser menor del 35%, pues la existencia de deducciones en, la cuota, por inversiones, investigacion y desarrollo, creacion de ernpleo, etc. puede condicionar que el tipo efectivo sea macho menor. — la empresa no modifica la distribucion de sus beneficios entre dividen dos y ahorro empresarial como consecuencia del doble gravamen generado. Como tendremos ocasion de explicar mas adelante, es posible que la socie dad elija un reparto distinto entre ambas alternativas como consecuencia, precisamente, de La doble imposicion. — el impuesto de sociedades es efectivarnente soportado por la empresa sin que se haya producido ningkin tipo de trasiacion facia otros agentes econamicos. Si esta traslacion existe, en parte o en todo, no podriamos hablar de doble imposicion, pues el IS no ha recaldo sabre los socios. Para resolver el problema, los diferentes sistemas fiscales han aportado un amplio catalog° de soluciones, que podemos agrupar en dos modalidades, las que responden a la Hamada integracion total y las que se engloban en la modalidad den.ominada integracion parcial. 196

TEMA S. LA 1MPOSICION DIRECTA

En la integracion total el problema se resuelve suprimiendo et impuesto de sociedades y presumiendo que la cifra total de beneficios ha side percibida pot los propietarios de la sociedad. Estos integran estas cantidades en la base imponible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa correspondiente. En la integracion parcial se rnantienen los dos impuestos, per° se establecen normas espeaficas para resolver, o aminorar, el problema de la doble imposicion de los dividendos. Estas normas pueden introducirse tam° en el impuesro de sociedades coma en el propio impuesto sobre la renta. Si se opta pot resolverlo en el impuesto de sociedades, el legislador puede elegir entre diversas posibilidades. Una de ellas consiste en considerar a los dividendos coma un gasto deducible para calcular la base imponible del impuesto, otra en establecer dos tipos imposirivos diferentes en el impuesto, uno muy alto para el beneficio no distribuido y otro, muy bajo, para las dividendos. En uno u otro cast), el resultado es que los dividendos no sufren ningtin gravamen en el impuesto de sociedades, con que es imposible que se produzca doble imposicion. La principal desventaja de esta formula es que favorece que la empresa dedique a dividendos la totali dad de los beneficios. Este incentive) puede ser peligroso, en la medida en que la empresa tenga que recurrir a la financiacion externa y se yea abocada a un gran riesgo financier°. Si se elige resolverlo en el impuesto sabre la renta se dispone tarnbien de distintas modalidades, entre ellas permitir una deduccion en la cuota por los dividendos percibidos, el sistema denominado "avoir fiscal" que consiste en n multiplicar el dividendo percibido por el socio por un coeficiente de y luego aplicar una deduccian por el dividendo percibido (sistema que resolvia plenamente el problema} o dejar exentos a las dividendos en el IRPF, al menos pasta una cierta cuantia, que es la solucion acrualmente vigente en Espana, lo que significa que esta renta no estath siendo gravada at 18% sine al tipo imposiriva de saciedades, que se preve reducir al 30%.

VI. LA IMPOSICION SOBRE LA RIQUEZA A) IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO (IPN) Se grata de un impuesto que recae sabre la riqueza neta, es decir, descontan& del valor del activo las deudas del sujeto pasivo, tiene en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y se recauda periodicamente. Debe setialarse en primer lugar que es equivalents a un recargo sobre las rental de capital, tal equivalencia se puede establecer definiendo:

197

ANTONIO BUSTOS GISBERT

donde = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio veto tp = tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas ftsicas r = tipo de interes o rem:lin-tient° del patrimonio en el mercado tanto, si el tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio es del 0,5% y el tipo de interes es del 5%, el recargo equivalente sobre las rentas del capital es: POT

Recargo = 0,5/5 = 0,1 = 10% En carnbio, si el tipo de interes del rnercado es del 10%, el recargo set-fa de tan solo el 5%. Ello indica, clararnente, que si el patrimonio se dedica a activos poco rentables, set-6 mayor el recargo sufrido par ek contribuyente en sus rentas de capital. Como tendremos ocasion de senalar, este aspecto tiene re levancia a la flora de justificar la existencia de este tributo. Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en las siguientes consideraciones: a) Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago, pues dos personas con identica renta, una de las cuales tenga un gran patrimonio y otra que no disponga de el, rienen capacidad econornica distinta. La capacidad econ6mica adicional que representa la p-osesiOn de riqueza merece la existencia de un tributo propio, y esa finalidad es cubierra por el 1PN. Estas mismas consideraciones de equidad se aplican, para defender este tributo, pero desde una perspectiva distinta, cuando se afirma que la existencia de un recargo sobre las rentas de capital es un modo de discrirninar en favor de las rentas salariales. Se ariade, en este ultimo caso, que el ernpleo del IPN es un pro cedirniento ma's adecuado que establecer la discriminacion en el propio IRPE En efecto, si el trato favorable a las rentas de trabajo se establece en la imposiciOn personal sobre la renta, se generan incentivos para que los ingresos del contribuyente se presenten como rentas salariales aunque no lo Sean, mientras que tal incentivo no se da si la discriminacion se realiza a traves del IPN. Aunque sobre esta cuestiOn volverernos mars adelante, debemos apuntar, que cuando el establecimiento del IPN se debe a razones de equidad, el disetio del impuesto exigiria que los distintos elementos patrimoniales se valorasen a precio de mercado y que tales valores se modifiquen de acuerdo con los cambios en el mismo. b) Otra justificaciOn del impuesto sobre el patrimonio neto se basa en ra zones de eficiencia economica, En este caso, las motivaciones son muy diversas, pero podemos setialar dos aspectos diferenciados, que mantienen una clara conexi6n con lo indicado en el epfgrafe anterior. De un lado, hemos comprobado que el recargo sobre las rentas de capital, al que es equivalente el 1PN, es mayor cuanto menor sea el rendimiento del patrimonio. En tales 198

TEMA 8. LA IMPOSICION DIRECTA

circunstancias, se afirma que el impuesto sobre la riqueza neta obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades mas productivas, mientras que este incentivo estA ausente en el IRPF, pues los altos tipos marginales de este ultimo tributo pueden disuadir al ahorrador que puede preferir mantenerlo en activos Icquidos y no percibir ingreso aiguno por su riqueza. De otro lado, la equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de capi tal perrnite, idealmente al menos, rebajar la tributacion en el IRPF y corn pensarla con el tributo sobre la riqueza. Aparenternente, al contribuyente le dada lo mismo una situacion que otra, pero sus efectos econotnicos no son identicos. Elio se debe a que los altos tipos marginales del IRPF no solo pue den generar un efecto indeseable sobre el ahorro, sino que ademas pueden afectar a la decision de ofrecer horas de trabajo, mientras que en el IPN se puede dar un efecto disuasorio sobre el ahorro, pero no influye, en la misma medida, sobre la oferta de trabajo. c) Una tiltima justificacion del impuesto se refiere a su virtualidad como elemento de control de otros impuestos del sistema tributario. En efecto, en primer lugar, es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre la renta pues si se ocultan rentas, no es facil explicar corm) se generan grandes patrimonios. Ademas colabora en la correcta valoracion de las ganan cias o las perdidas de capital, que si se producen afectan al valor del patrirnonio neto declarado. Por ultimo, este impuesto se presenta como una pieza decisiva en la aplicacion del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, at que nos referiremos enseguida. Ahura Dien si su principal objetivo es el de con trol, las valoraciones deberian ser estables y ello contradice la primera justifi cacian que hennas mencionado.

B) IMPUESTO DE SUCESIONES Y DONACIONES Este tributo recae sobre la transmision gratuity de la riqueza individual. Nuestro anallisis de este tributo se centra en senalar las diferencias entre Ias dos posibles modalidades de este impuesto: el que recae sobre el caudal relic-to y y el que Brava cada sucesiOn o donacion separadamente. Aunque las posibilidades de tributacion en la transmision gratuity inclu yen otras posibilidades, nuestra discusiOn se centra en dos posibilidades; de un 'ado, el impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante, y en tal caso nos encontramos en presencia de un Impuesto sobre el Caudal Re licto (ICR). De otro, podemos pensar en el causahabiente, al que pot moti ves obvios se asimila el donatario, y en este supuesto estamos ante un tributo corm nuestro Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD). A la hora de de cidir cuAl de las dos figuras es rinds adecuada, parece razonable que nuestra discusion trate de comprobar el grado de cumplimiento de los principios tri butarios que hemos estudiado por parte de estos dos gravarnenes. 199

ANTONIO BUSTOS GISBERT

Asi en lo que se refiere al principio de simplicidad, el ICR presenta Lim mayor facilidad de administracion al recaudarse sabre el patrimonio de un unico contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto par cada uno de los beneficiados en la sucesion hereditaria, coma sucederia en el ISD. Logicamente tarnbien resulta ma's sencillo para los herederos realizar una (mica declaracion que obligar a cada uno de ellos a pagar el impuesto correspondiente. En cuanto at principio de suficiencia, y siempre que estemos considerando tributos de carkter progresivo, et ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria que el ISD, pues la base del primero sera mayor que las correspondientes a los diferentes tributos recaudados por el segundo. Naturalrnente si estamos suponiendo que ambos impuestos son proporcionales, entonces son equivalentes. Par lo que respecta al principio de equidad, la cuestion es mucho ma's corn pleja, aunque trataremos de exponer lo mass sencillamente posible los principales argumentos expresados en esta materia. De un lado, se ha defendido que el ICR rumple apropiadamente con el criteria del beneficio, en la medida en que supone un pago a cambia de la proteccion a las propiedades, dispensada par el sector pliblico. Este argumento no parece excesivamente fundado si el sistema tributano ya contiene un Impuesto sabre el Patrimonio Neto, pues si el contribuyente ya ha satisfecho un gravamen por el hecho de poseer un patrimonio no parece necesario que satisfaga otro a la Nora de transmitirlo a sus herederos. For el contrario, el ISD tiene una mayor coherencia con la idea de capacidad de pago que subyace a la imposicion personal. En efecto, como ya hemos estudiado en el impuesto sabre la renta, la definicion extensiva de renta exigirla que las herencias y las donaciones se incluyeran en la base imponible del beneficiario. Sin embargo historicamente se ha tenido en cuenta, a efectos de tributar par estos ingresos, la relacion de parentesco entre el donante y el donatario a entre el causante y el causahabiente, lo que avala la existencia de un tributo especifico para estos cases. En el caso del ICR no podriamos considerar que este impuesto este sustituyendo el gravamen de este componente de la definicion de renta extensiva, y que, por tanto, responda a la equidad horizontal entendida desde el criteria de la capacidad de pago. En lo que atane at principio de neutralidad, ambos impuestos son equiva lentes en cuanto a un posible efecto disuasor sabre el ahorro, si entenderaos que este se ha generado can in finalidad de transrnitir un patrimonio a los here deros. Ahora Bien, coherentemente con lo senalado al analizar el cumplimiento del principio de suficiencia, esta reduccion del ahorro sera menor en el ISD, porque la cuota tributaria sera menor en este caso. For ultimo, debe recordarse que el gravamen sabre la transmision gratuita de la riqueza se ha presentado en diversos autores coma un mecanismo para evitar la perpetuacion de las diferencias en la distribucion de la renta y patri manias. Desde esa perspectiva, tanto uno coma otro gravamen rumple ade200

TEMA 8, LA 1MPOSIC/ON DIRECTA

cuadamente esa function, pero hemos de considerar que el ISD es m6s flexible porque puede graduar el gravamen no solo con el importe del patrirnonio transmitido, to que pace igualmente el ICR, sing adem6s con la riqueza pre-via de que disponia el 1 -)eneficiario. Ademas la asimilacion de his casos de donaciones a las herencias permite evitar una via de fraude que si estaria pre sente en el ICR, salvo que se crease un impuesto cornplementario sobre las donaciones, con lo que parte de las ventajas del ICR desaparecerian. Nuestra exposicion parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto a los principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refie ren a equidad y neutralidad. Eta apreciacion explica, en nuestra opinion, que se haya impuesto finalmente la segunda modalidad en este tributo, pees dado que los impuestos sucesorios se recaudan solo de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a la recaudacion obtenida o la simplicidad en su administracian no tienen un excesivo peso.

VII. EFECTOS ECONOMICOS DE LA IMPOSICION DIRECTA A) UNA CUESTION PREVIA: EL PROBLEMA DEL FRAUDS Cuando se afirma que la imposicion personal sabre la renta genera efectos negativos sobre las decisiones econOrnicas de los contribuyentes, estarnos suponiendo, implicitamente, que estos satisfacen realmente el impuesto. Sin embargo, es bien conocido que, en nuestro pais, la imposicion sabre la renta sufre un importante fraude, de ahi que se pueda ser bastante esceptico sobre la relevancia de estos efectos economicos. Ocurre, sin embargo, que el propio fraude puede analizarse coma fruto de una decision economica del contribuyente, que compara las ventajas de su incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuacion. Podernos suponer, en un modelo muy simplificado, que estas ventajas e inconvenientes son: · ventajas de defraudar: R . trri donde R representa la renta defraudada y ring el tipo marginal del impuesto sobre la renta, · inconvenientes de defraudar: 11R) • S(R) donde S representa la sanciOn par el fraude cometido y H la probabilidad de ser sancionado y donde tanto una coma otra variable depende, positivamente de la cantidad defraudada. 201

ANTONIO BUS-MS 0'5 BERT

El contribuyente defi-audar6 siempre que el beneficio esperado sea mayor que el coste en el que puede in.currir, Tal planteamiento sefiala trey posibles vias para la accion del sector publico, si quiere reducir la actividad defraudadora de los contribuyentes: - elevar las sanciones fiscales por fraude — aurnentar la probabilidad de deteccion del contribuyente — reducir los tipos marginales del impuesto. B) EFECTOS SOBRE LA OFERTA DE TRABAJO Los modelos teoricos que se han ocupado de este problema se pueden clasificar en dos grandes esquemas, de un lado, los que consideran que el trabajador puede decidir libremente el mimero de horas que ofrece, y, de otro, los que parten del supuesto de que la decision es dicotomica, trabajar o no, pero que no se puede alterar la jornada laboral, que es0 prefijada. 1.

Libre eleccion de horas

En este caso, nos encontramos con dos efectos contrapuestos. De una parte, la rebaja en la compensacion percibida por el trabajador induce a que este reduzca el mimero de horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitucion). De otra, al reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un esfuerzo suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta). No es fdcil determinar cu51 de los dos efectos es el dominance, pero podemos aventurar que en los niveles de renta superiores el primer() sea el decisivo, mientras que en estratos de renta infe fiores se de- la situaciOn inversa. 2.

Modelos dicotomicos

Los casos en que la decision del contribuyente es entre incorporarse o no al proceso productivo se han estudiado fundamentalmente para la participacion de los segundos perceptores de renta en el mercado de trahajo. En estas circunstancias, podemos representar las dos opciones para la unidad familiar en los siguientes terminos: Opcion 1: un solo perceptor de rentas que obtendrfa: RA — T(RA) Opcian 2: dos perceptores de renta obtendrian: RA + RB T(RA +RB) — C donde R indica el nivel de ingresos, T (...) los itnpuestos que se satisfacen y C el coste que debe asumir la familia en terminos de cuidado de los hijos o realizacion de laborer domesticas. De acuerdo con este esquema, el impuestosobre la renta puede influir en esta decision a partir de dos elementos distintos. El primer° se refiere a la so202

TEMA 8_ LA 1MPOSICION DIRECTA

Iucion que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuantia que suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad familiar. El segundo atane a la posibilidad o no de deducir los costes, C, de la renta percibida por el sujeto. C) EFECTOS SOBRE EL NIVEL DE AHORRO El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el ahorro de los contribuyentes a traves de un buen mimero de mecanismos. Entre ellos, cabe sitar los siguientes: a) El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reduction puede abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si partimos de la teoria de la renta relativa, es rods fad! que el perdedor sea este ultimo, pues a los agentes economicos les resulta muy dificil rebajar su calidad de vida (efecto trinquete). b) El hecho de que el IRPF sea progresivo acennia este problema, pues reduce proporcionalmente mas la capacidad economica de quienes tienen mayores posibilidades de ahorrar, si entendernos que la propension marginal al consumo es decreciente al incrementarse el nivel de renta. c) En tercer termino, como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja Ia compensacion que recibe el ahorrador por sacrificar su consumo, y, en esa medida, reduce los incentives para ahorrar. El hecho de que las rentas de capital esten sometidas a un tipo proportional hate menos plausible este efecto. No es facil realizar una valoracion conjunta de estos argumentos porque, de nuevo aqui, como en el caso de la oferta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto sustitucion. A pesar de que la cuestion no tiene una facil solution teorica ni empirica, trataremos de dar una vision sirnplificada de este problema. Para ello, debem.os partir de la base de que el ahorro se puede entender como un modo de ajustar la corriente de ingresos percibida por el contribuyente a sus planes de consumo. Asi, si reducimos Ia vida de ciudada no a dos periodos, el presente y el futuro, puede suceder que si el consumidor preve tener ma's ingresos hoy que mafiana, decida ahorrar una parte de su renta para que en el futuro se pueda mantener su nivel de consumo. El im puesto, como ya se ha dicho, reduce la capacidad de ahorrar y el rendimiento de ese ahorro, y eI consumidor rebajaria en consecuencia la cantidad ahorra da. Ahora hien, si pretende alcanzar un nivel de consumo predeterminado en el futuro, tendra que ahorrar ma's no solo para recuperar los rendimientos perdidos por culpa del impuesto sino tambien porque su renta futura se vera disminuida corno consecuencia del IRPE En segundo termino, las normal reguladoras del impuesto sobre la renta, en relation con otras figural tributarias, favorecen determinadas formas de ahorro, 203

ANTONIO BUSTOS GISBERT

entre las que deben resaLtarse la adquisicion de la propia vivienda o la participacion en Tondos de pensioner, en detriment° de otras coma puede ser la adquisieion de acciones, dado el superior gravamen que sufren Los dividendos_ Asirnismo se ha indicado que los impuestos sobre la riqueza generan incentivos a favor de mantener el ahorro en activos menas controlables fiscalmente. En rercer lugar, la imposicion patrimonial tambien acula disuadiendo el nivel, de ahorro. En primer terrain° porque el IPN no hace sin() gravar el ahorro acurnulado par el contribuyente, y en segundo Lugar porque la imposicion sobre las herencias puede reducir el importe del legado que cada persona desea dejar a sus herederos.

D) EFECTOS SOBRE LA INVERSION El impuesto sabre la renta y el impuesto de sociedades recaen sabre los beneficios de las empresas individuales y las que de caracter societario. En ambos cams, a la hara de definir los beneficios considera como gasto deducible tanto el salario pagado par el use de factor humano coma el coste de usa del capital. En tal sentido, el impuesto seria neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste economic° sufrido por el empresario al contratar recursos productivos. Ocurre, sin embargo que en el caso del coste del capital, el valor economico difiere del valor deducible a efectos fiscales, pues tenemos: Caste economica: Precio de la TTIEIqUilla x ( d + r p* ) donde d es la tasa de depreciacian, r el tipo de interes nominal y p* la tasa de inflacion. Caste fiscalmente deducible: Precio de la rneiquina x d + r) y puede observarse que, entonces el caste fiscalmente deducible es superior al real o economic°, lo que supone una forma de subvencion indirecta, salvo que nos encontrernos con un caso de estabilidad de precios. AdemAs de este aspect°, en nuestra legislacion se establecen una serie de deducciones para aquellas empresas que lleven a cabo procesos de amplia cian de sus instalaciones a que realicen gastos para la promocian de sus pro ductos. En la medida en que estos incentivos sewn eficaces, podremos afirmar que se favoreee, por esta via, la inversion ernpresarial.

LECTURAS RECOMENDADAS E. ALB!! "La refonna del IRPF: los elementos del debate", Revista de Economfa PubLica, 1990. A. BUSTOS y F. PEDRAJA, "La doble imposicidn de los dividendos: un andlisis

comparado", Hacienda Piiblica Espanola, 147, 1999. 204

TEMA9

LA IMPOSICION INDIRECTA

I. INTRODUCCION El anglisis del sistema tributario espailiol se completa con esta lecciOn, destinada a la imposicion indirecta y, asimismo, se analizan los aspectos rnas relevantes de la imposicion sobre yentas. Pam ello, comenzarnos explicando las justificaciones que se han ofrecido para incorporar at sistema tributario este conjunto de ingresos, asi como las posibles formas que pueden adoptar. En segundo terrnino, analizamos las distintas posibilidades que se ofrecen para introducir un impuesto general sobre las yentas y clue grado de cumplimiento de los distintas principios tributarios presentan. Por ultimo describimos las principales caracterfsticas del IVA coma figura central de la imposicion indirecta y analizamos el papel que cumplen y los rasgos principales de los impuestos especiales.

JUSTIFICACION Y MODELOS DE IMPOSICION INDIRECTA Como pone de manifiesto el texto que introduce esta leccicin, la imposi cion indirecta tiene una larga tradiciOn histarica. Ya se ha indicado que este conjunto de figura tributaries recaen sobre el consurno realizado por los con tribuyentes, sin terser en cuenta la situacion personal de los mismos. De este modo, podemos considerarlos como impuestos generates de carkter real. En cuanto a los motivos que explican su importancia en el conjunto de los ingresos ordinarios del sector pijblico, se han apuntado las siguientes consideraciones: — Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se afiade un menor grade de perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de yenta, Eta caracteristica conduce a una menor resistencia por parte de los contribuyentes, y a dia se une, en algunos casos, la posibilidad de alegar otros motives diferentes al estricto ambito financiero, como la consideraci6n del consurno gravado como indeseable, as1 en el alcohol y el tabaco, o de que genera 211

ANTONIO BUSTOS OISBERT

efectos externos negativos sobre el media ambiente, como sucede en el caso de los impuestos sobre los derivados del petn5leo. — En segundo terming, los impuestos indirectos acttian como un elemento compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la sociedad. Como hemos visto, la irnposicion directa, sobre la renta o el patrimonio, pueden tenor un efecto de reduccion en el ahorro. Ahora Bien, si el consumo esta Bravado por la imposiciOn indirecta, entonces estamos generando incentivos al ahorro, que escaparIa de tributacion. Este argument° no es del todo convincente, porque si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo, con un volumen de ahorro reducido, resultara que el aumento de precios causado por la imposiciOn indirecta, elevara su gasto de consumo, con lo que su capacidad cue ahorro resultara aun menor. Por el contrario, el efecto positivo sobre la tasa de ahorro sera ma's defendible en los niveles de renta mas altos. — Un tercer factor digno de tenerse en cuenta es el posible efecto inflacio nista de la irnposiciOn indirecta, pues su establecimiento, o los cambios en Ios tipos impositivos, conducen a un increment() en los precios. Ahora Bien, la pernlanencia de este efecto resulta discutible, si se entiende que la inflacion es, sabre todo, un fenOmeno monetario, por lo Lille no resulta dificil en contrar opiniones que defienden que el posible efecto inflacionista de los incrementos en la imposiciOn indirecta no se mantendra a largo plazo. — Pot ultimo, dehe indicarse que se ha acusado a la imposicion indirecta de regresiva, porque la proporcion de gasto dedicado a consumo en las eco non-11as de rnenor nivel de renta es mayor que en los estratos mas altos6. Pre cisamente, esta idea explicarla la existencia de impuestos indirectos distin tos, por ejemplo un impuesto general sobre las yentas y ademas Lin impuesto sobre los bienes de lujo, o la coexistencia de tipos impositivos diferenciados, con niveles bajos para los productos de primera necesidad e incrementados para los bienes de lujo. Una vez analizadas las principales razones que avalan el establecimiento de la irnposicion indirecta, debetnos planteamos cuales son los tipos de im puesto que pueden establecerse, en tal sentido podemos distinguir dos tipos de criterios: I) En cuanto al tipo de consumo objeto de gravamen, podemos distinguir entre impuestos generales sobre el consumo, como serfan el actual Impuesto sobre el Valor Anadido (IVA) o el antiguo Impuesto sobre el Trafico de Em presas (1TE), o impuestos que recaen sobre determinados consumos especificos, como los denominados impuestos especiales (lE) que incluyen las bebi das alcoholicas, las labores de tabaco, los hidrocarburos y la yenta de deterrninados medios de transporte. 212

TEMA 9. LA IMPOSICON INIDERECTA

2) En cuanto al numer° de fases del proceso de production en los que recae el impuesto, puede distinguirse entre impuestos monofasicos, que recaen sobre una Unica fase del proceso productivo, y que se clasifican entre impuesto sobre fabricantes, impuesto sobre mayoristas e impuesto sobre minoristas, y los impuestos plurifisicos que recen sobre ma's de una fase del proceso productive}. Estes tiltimes podernos clasificarlos entre impuesto sabre las ventas, del que un buen ejemplo era el ITE, y el impuesto sobre el valor aitadido, que sustituyo al anterior.

III. LA ELECCION ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS GENERALES A la hora de decidir entre las diversas posibilidades que se acaban de describir, un elernento fundamental es su grade de cumplimiento de los distintos principios tributaries que hemos venido utilizando. Ahora hien, en la exposi cion que sigue omitiremos cualquier referencia al principle de equidad, pues las cuestiones ma's interesantes que puede suscitar ya han side expuestas en el epigrafe precedents. A) EL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la eleccion entre las diversas posibilidades que ofrece la imposition general sobre el consume tiene un matiz distinto al empleado en otras ocasiones. Es deseable, en este contexto, que el precio finalmente cargado al consumidor no sea superior a la recaudacion prevista per el sector public° y que se elimine, asi cualquier incentive para que las empresas empleen formas de integracion vertical. Sin embargo, dependiendo del diseno que se Naga de la imposicion indirecta, es posible que tal cosa ocurra, debido a dos efectos diversas, conecidos come efecto piramidacion y efecto cascada, que pasamos a explicar a continuation. a) El efecto piramidacion El efecto piramidacion se puede producir en todo tipo de impuestos indi rectos, cuando los empresaries fijan sus precios usando margenes cornerciales, es decir, cuando anaden al coste de las matedas primas, un porcentaje para cubrir los gastos de transformation y sus beneficios. Para comprobar come se produce este efecto es conveniente hacer use del ejemplo que incluimos en la Tabla siguiente: 213

ANTONIO BUSTOS GLSBERT

Tabia 9.1. Fijacion de precios mediante margen en ausencia de impuesto FARRICANTE

M. Prirnas

Margen P. yenta

10.000 (200%) 20.000 30.000

MAYORISTA

30.000 (100%) 30.000 60.000

MINOR/STA

60.000 (300%) 180.000 240.000

E n e l e je m p l o a n te r i o r, e l f a b r i c a n t e h a c o m p r a d o ma t e r i a s p r i m a s p o r u n i m p o r t e de 1 0. 0 0 0 , l e ha a n a d i d o u n m a rg e n d e l 2 0 0 % , e s d e c i r 2 0. 0 0 0 , y ve n d e e n 3 0. 0 0 0 . E s t a c a n t i d a d e s l a c i f r a p a ga d a p o r e l m a y o r i s t a , q u e an a d e , a s u v e x, u n m a rg e n de l 1 0 0 % , c o n l o q u e e l p r e c i o de y e n ta s e r a de 6 0. 0 0 0 . S i e l m i n o r i s t a pa g a e s a c i f r a y s u t r a u n m a rg e n d e l 3 0 0 % , e l p r e c i o d e ye n t a s e r a d e 2 4 0. 0 0 0 . Si ahora el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del 10%, el cuadro cambiaria del modo siguiente: Tabla 9.2. Fijacion de precios mediante margen con un impuesto sobre fabricantes FARRICANTE

M. Primas Margen P. Yenta Impuesto

10.000 (200%) 20.000 . 30.000 3.000

MAYOR[STA

___________33,000 (100%) 33.000 66,000

MINORISTA

) 66.000 (300%)1... 198.000 264.000

Si. el precio de yenta at cliente ha aumentado desde 240.000 pasta 264_000, es decir en 24.000 euros, y el sector paha) solo ha recaudado 30.000 euros es pertinente preguntarse donde se encuentra la explicacion para esta diferencia. U explicacion puede verse si comparamos las cifras de beneficios de los mayoristas y los minoristas. Los primeros han pagado de ganar 30.000 euros a 33.000 euros, mientras que los segundos, que percibian 180.000 euros pasan a cobrar 198.000. Este increment° en las ganancias de los empresarios se generan porque el margen se aplica a una cifra que viene incrementada por el impuesto pagado por los fabricantes, de ahi que se deno minen rentas fisc ales. En el case de que el impuesto recaiga sobre los mayoristas, suponiendo que se trata de un tipo impositivo del 5%, tendriamos la siguiente situa c ion:

214

TEMA 9. LA IMPOSICK5N INDIRECTA Tabla 9.3. Fijacion de precios mediante margen con un FABR1CANTE

M. Prirnas

10.000

Margen

(200%) 20.000 30.000

P. Venta

impuesto sobre mayoristas

MAYOR[STA

MINORISTA

is. 30,000 (100%) 30.000 60.000

b- 63.000 (300%) 189.000 252.000

Impuesto 3.000

Podemos comprobar coma, en este caso, el impuesto de 3.000 euros se acaba traduciendo en un aumento de precio para el consumidor de 12.000 euros. Igualmente se observa que solo se producen rentas fiscales para el minorista, que gang 9.000 euros adicionales. Obviamente, si el impuesto recce sobre los minoristas (con un tipo impositivo del 1,25%) no se produce efecto piramidacir5n, y et aumento de precios para el consumidor coincide con el impuesto: Tabla 9.4. Fijacion de precios mediante margen con un impuesto sabre minoristas FARR[CANTE

M. Primas Margen P. Venta

10.000 (200%) 20.000 30.000

MAYORISTA

)0-30.000 (100%) 30.000 60.000

MINOR1STA 311 -

' 60.000 (300%) 180.000 240.000 lmpuesto 3.000

La conclusion general es hastante facil de extraer: en los impuestos monofdsicos, cuanto mas lejos del consumidor final se sittie el impuesto, mayor sera el efecto piramidacion para una recaudacion dada. b) El efecto cascada Al contrario de lo que sucedia en el efecto piramidacian, el efecto casca da solo puede producirse en los impuestos plurifa'sicos y en su genesis no juega ningun papel el mode en que los empresarios marquen sus precios. Se manifiesta en que el sector ptiblico recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ninglin empre sario. De nuevo un ejemplo ayudara a comprender corn° se produce este efecto:

215

ANTONIO BUSTOS G1SBERT

Tabla 9.5. Fijacion de precios sin margen comerciai FAHRIcANTE M. Primas

MAYORISTA

MINORISTA

10.000

50.000

ow-130.000

40.000 50.000

80.000 130.000

190.000 320.000

(Sueldos, intereses

alquileres...) P. Venta

Si el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las yentas, puede prever una recaudackin total de : · 5.000 euros sobre fabricantes · 13.000 euros sobre los mayoristas · 32.000 euros sobre los minoristas Sin embargo, el proceso productivo dada un resultado distinto, tal y como reflejamos en la Tabla siguiente: Tabla 9.6. Fijacion de precios sin margen comercial y efecto cascada FABRICANTE

MAYORISTA

M. Prima.s (Sueldos, in tereses alquileres...)

10.000 40.000

P. Venta lmpuestos

50.000 5.000

55.000

MINORISTA

148.500 80.000 135.000 13.500

190.000 338.500 3.3.850

pues, obseryamos que el sector public° recauda 500 euros Ends en los mayoristas y 1.850 euros adicionales en los minoristas. En este caso, no se ban producido rentas fiscales. La causa del efecto cas cada es la aplicacion del. impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tribute pagado en una fase anterior del proceso productivo. Logicarnente, cuanto ma's largo sea el proceso productivo, o mss empresas intervengan en el, mayor sera la cuantia del efecto cascada. Del mismo modo, es facil corn prender que si todo este proceso se realiza dentro de una Enisma empresa no puede darse el efecto cascada, de Ail que se haya defendido que este tipo de irnpuestos indirectos favorece la concentracion de empresas, En cuanto a la valoracion del efecto, resulta evidente que cuanto mayor sea el mimero de fases, ma's pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifa'sico sobre las yentas. Naturalmente el edict& se complica si se producers simultineamenre los efectos cascada y piramidacion. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifasieo sobre las Yentas y aderrOs las empresas fijan los precios usando el sis216

TEMA 9. LA IMPOSLC]ON IND1RECTA

terna de margen comercial. Un ejemplo de esta situacion se presenta en la Tabla que incorporamos a continuacion: Tabla 9.7. Efectos piramidaciOn y cascada de un impuesto general solace ventas FABRICANTE

M. Primas Margen P. Venta impuestos

MA YORISTA

10.000 (200%)20.000 30.000 3.000

(100%)

MINORIST A

33.000

II" 72.600

33.000

(300%) 217.800

66.000 6.600

290.400 29.040

Con los datos de este ejemplo, en ausencia de impuestos, el fabricante hubiera vendido pot- 30.000 at rnayorista, este habria aplicado un margen del 100% y hubiera obtenido un precio de yenta de 60.000. Por ultimo, el mayorista, comprando en 60.000, aplicaria un margen del 300%, 180.000, con to que el precio de yenta hubiera sido de 240.000. Un impuesto general sabre las ventas del 10% tendria que haber recaudado 3.000 a los fabricantes, 6.000 a los mayoristas y 24.000 a los minoristas. Con ello, el precio de yenta se habrfa elevado en 33.000. Sin embargo, el precio final es de 319.400, to que supone un increment° de 79.400. El reparto de esta cifra seria Ia siguiente: · 33.000 en concepto de recaudacion esperada poi- el sector ptiblico. · 3.000 en concepto de rentas fiscales de los rnayoristas. · 37.800 en concept() de rentas fiscales de los minoristas. · 5.600 en concept() de efecto cascada. c) El IVA y los efectos piramidaciOn y cascada A lo largo de la exposicion, hemos tratado de diferenciar claramente entre los dos efectos, piramidacion y cascada. Sin embargo, ambos tienen un elemento comiln: se producers porque cada empresario considera al impuesto que le carga su proveedor como un coste del proceso productivo; es decir, no diferencia entre el precio de compra y el impuesto. Este elemento permite entender porque el IVA es un impuesto que puede evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro pais, at que se denornina cuota menos cuota, consiste en diferenciar entre el IVA pagado a los proveedores, o IVA soportado, y el cobrado a los clientes, o IVA repercutido. El empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades, es decir: A ingresar = IVAR — IVAS De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no podra considerarlo un coste, pues se lo devuelve la administracion tributaria, y si no es un coste, no podri dar nunca lugar a efectos pirami217

ANTONIO BUSTOS OISBERT

dacion o cascada, salvo que una face este exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no. Deben hacerse notar dos consideraciones adicionales, que permiten valorar mas justamente este procedimiento: — El sistema citado permite comprobar como de hecho cada empresario paga un porcentaje del Valor Afiadido por su empresa: En efecto, consider& mos que: IVAR = t • Ventas IVAs = t • Compras IVAR — IVAs = t • Ventas t • Compras = t (Ventas — Compras) y la diferencia entre Ventas y Compras a otras empresas no es sino el Valor Aitacliclo por et empresario. Ademas este impuesto es rnas neutral en el caso de la exportacion del producto, donde se aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVA repercutido sera cero, y la administracion tributaria devolvera el IVA soportado. De este modo, el product() exportado, sale del pals like de impuestos y solo pagara el impuesto indirecto del pals de destino, lo que permite que ningtin producto compita en desigualdad de condiciones. Por Canto, en lo que se refiere a la neutralidad podemos considerar que el orden de preferencia entre los impuestos, de mayor a menor cumplimiento de este principio, seria el contenido en la Tabla siguiente: Tabla 9.8. Cumplimiento del principio de neutralidad TWO DE 1MPUESTO

Fabricantes Iviayoristas Ivlinoristas PLURIFASIC OS Sobre yentas lVA

E. P1RAM1DACION M O N O FA S 1 C O S + ( a l t o ) + (medio) -

÷ (alto) -

E. CASCADA + -

Fuente; Eiaboracfrin pxnpia

Podemos considerar, entonces, que los impuestos mejores desde la perspectiva de la neutralidad son el impuesto sabre minoristas y el IVA. B) EL PRINCIPIO DE SUFICIENC1A La discusion de as prioridades en materia de suficiencia econornica no reviste tanta dificultad como en el caso del principio de neutralidad. Como 218

TEMA 9. LA IMPOSICKIN INDIRECTA

ya se ha indicado en numerosas ocasiones, la idea de suficiencia estg unida a b existencia de bases imponibles amplias que ademas resulten ser Desde este punt° de vista, los impuestos plurifgsicos tiene ventajas sa bre los monofgsicos, siendo la base mayor para el que recae sabre rodas Las yentas, incluyendo asf los consumos intermedios, que el IVA, que al apli carse sobre la soma de valores anadidos, esta gravando, en definitiva, la renta nacional. Entre los monofasicos, el impuesto de minoristas estarfa re cayendo sobre la variable macroeconomica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendria una base inferior, y el menos aceptable serfa el impuesto sobre fabricantes. C) EL PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD Tambien hemos tenido ocasion de sefialar que el principio de simplicidad estg unido tanto a Ia ausencia de costes de cumplimiento para los contribu yentes como a la facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio de Hacienda. Desde ese punto de vista, un impuesto que afecte a un mimero muy eleyalo de pequefios empresarios supone costes mayores, tanto para el contribuyente como para la Administracian. Los primeros porque pueden no disponer de los medios necesarius para llevar a cabo la gestion contable que exige la correcta aplicacion del impuesto, la segunda porque se enfrenta a la diffcil tarea de asegurar el correct° cumplimiento de las obligaciones tributa rias por parte de una gran cantidad de contribuyentes. Por ello, no puede ser extrano que desde la perspectiva de la simplicidad el impuesto sobre fabricantes sea el mas adecuado. Recae sobre un numero rebtivarnente pequefio de empresas, que tienen una dimension superior a la media y que podrfan gestionar razonablemente bien el impuesto. Ahura bien, sus deficiencias en cuanto a la neutralidad y a la suficiencia to hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre minoristas es el menus cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de mayoristas se situaria en una posicion intermedia. En cuanto a los impuestos plurifisicos, cornparten la dificultad comentada para el de minoristas, pues su actividad tambien esta sometida a este tipo de tributos, pero la existencia de otros contribuyentes en el sistema permite la aplicacion de siternas especiales, aunque entonces se pierden algunas de Las ventajas del IVA en cuanto a la neutralidad. Resumiendo el cumplimiento por parte de los cinco impuestos que hemos analizado, tendriamos la situacion reflejada en la Tabla siguiente:

219

ANTONIO BUSTOS CiISBERT

Tabla 9.9. Position relativa de las distintas formas de imposition indirecta IMPUESTO

Fabricantes iviayoristas ufinoristas

Ventas Valor afiadido

NEUTRAUDAD

SUFICIENC1A

SIMPLIODAD

1 29

4' 3Q

5' 49

14

5Q

3° 12

5' 4'

22

22

32

2

Fuente: Etaiwyracian pro pia

Puede observarse que el IVA no es el prirnero en cuanto a ninguno de tres principios que hernos estudiado, pero en conj unto aparece como el los rumple, como termino medio, mejor For elk), puede entenderse que Union Europea lo acabara conforrnando coma el impuesto indirecto fun mental y que nuestro pais se adaptara a la exigencia de incorporarlo a su s terra tributario tras nuestra adhesian.

IV. SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISESIO DEL IVA En este epigrafe tratarnas algunas de las cuestiones fundarnentales q plantea el diseflo del Impuesto sobre el Valor Aftadido. Como es logico, se trata de agotar todos los aspectos de la cuestiOn, pees la normativa de tributo es los suficienten iente compleja coma para dedicarle un espacio q excederfa, con mucho, los propositos de esta obra. En ese sentido, hare referencia tan kilo a los sisternas alternativos que pudieron haberse utilizado. Como su propio nombre indica, este tributo recae sabre el valor atiadi por 2 2 0 cads empresa en el proceso productivo. Ahura Bien, coma se explica

estudiarse el calculo de las variables macroeconamicas, existen dos procedimientos para calcular el valor anadido. For un lado, podernos sumar las remuneraciones a los distintos factures de production (sueldos y salarios, alquileres, intereses y heneficias), tal y coma se hate para obtener el concepto de Renta Nacional, y en este caso, tenemos un calculi) del valor anadida pot et meted° de la adicitin. For otro, el calculi) de esta magnitud puede obtenerse restando de la production de la empresa, se haya vendido o no, y restando las compras a otras empresas, este es el procedimiento que se emplea para calcular el Producto Nacional y se conoce, en el contexto que nos ucupa, coma metodo de la sustraccion. Un segundo element() diferenciador en cuanto al procedimiento de ohtencion del valor afiadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias. En este sentido, puede optarse entre una de las tres posibi lidades siguientes:

TEMA 9. LA IMPOSICION INDIRECTA

— No

permitir ningtin tipo de deduccian ni por la depreciacion de la maquinaria ni per las existencias acumuladas per el empresario. En este caso, es-tames ante un calculo del Valor Aftadido Brute o Valor Aftadido tipo Pro, ducto. - Permitir una deduction por el desgaste del equipo capital, o deprecia ciOn, en cuyo caso, estamos calcutando el Valor Afiadido Neto o Valor Anadido tipo Rentz. — Autorizar la deduction de today las compras de la maquinaria y del aumento en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la depreciacion. Si se opta por esta formula, se esta" utilizando un concepto de Valor Atiadido tipo Consumo. Combinando ambos elementos, podemos presentar el siguiente cuadro de procedimientos. Tapia 9.10. Metodos

de Moult:, del Valor Afiadido

METOPO DE AMMON

METOI)0 DE SUSTRACCION

VAB TIPO PRODUCT()

VAB = Sue[dos + alquileres + intereses + beneficios + depreciation

VAB = Ventas + aumento de existencias - compras a (Arm empresas (salvo equipo capital)

VAN TIPO PENTA

VAB- Depreciation

VAB - Depreciation

VA -riPc.) cork/sumo

VAB- Compras de equip() aumento de existencias

VAB- Compras de equipo aumento de existencias

Fuentes Elabaracidn propia

El model() utilizado en Espana es el Ultimo citado, pew, como ya tuvimos ocasion de senalar en el epfgrafe anterior, el procedirniente de aplicacian del tribute responde al denorninado sistema cuota menos cuota. La cuestion de come se utiliza este pars conseguir que el Valor Anadido gravado sea tipo Consume, es hastante facil de resolver. Para elle, el empresario considerara come IVA repercutido un porcentaje de sus yentas, pew no del increment° en las existencias, y descontar4 come IVA soportado no solo el que le car guen sus surninistradores de materias prinaas o de servicios, sine ademas el pagado al adquirir nuevos equipos. V. LOS IMPUESTOS ESPECIALES Incluirnos en este epcgrafe las cuatro figuras tributarias que se encuentran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales y que podemos identificar del modo siguiente: 221

ANTONIO BUSTOS OISBERT

1 ) Como un impuesto monofisico sobre los fabricantes en los casos siguientes: — Los impuestos sobre bebidas alcoholicas: · impuesto sobre la cerveza · impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas · impuesto sobre productos intermedios · impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas — El impuesto sabre hidrocarburos. — El impuesto sabre yentas minoristas de determinados hidrocarburos. — El impuesto sobre las labores del tabaco — El impuesto sabre la electricidad 2) Como un impuesto monofasico en fase minorista en el caso del impuesto especial sobre determinados medios de transporte. La caracterfstica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un gravamen adicional al representado por la imposicion indirecta de caracter general. Por este motive, una primera tarea en la descripcion de este epigrafe es el anAlisis de las justificaciones tearicas que hayan podido aportarse para explicar su pervivencia. Bien es verdad que no todas ellas pueden aplicarse de igual mode a todos los conceptos incluidos, per() trataremos de presentar algunas caracterfsticas generales.

A) JUSTIFICACION A la hora de justificar la existencia de este conjunto de impuestos especiales, se han presentado un conjunto de razones, si hien no todas ellas resultan totalmente convincentes. En esa direccion, podernos formular las siguientes reflexiones: 1) Los impuestos especiales se mantienen en el sistema tributario porque pretenden gravar consumos que generan costes extemos. Como ya se tuvo ocasion de setialar en su memento, una solucion posible al problema de los efectos extemos es someterlos a un impuesto. Es posible que esta sea una de las argumentaciones m6s convincentes para estos gravarnenes, pues en el case del autornovil o los hidrocarburos resulta includable la generacion de danos al medio ambiente, e igualmente, aunque en menor escala, el consumo de tabaco empeora la calidad del aire respirado. Ocurre, sin embargo, que los mayores datios al media pueden ser causados por otros productos o procesos productivos que no estan sometidos a estos impuestos, con lo que la justifica cion pierde alga de su base. Ademas, no es demasiado convincente considerar que tarnbien en el case del alcohol se produce un efecto externo negati vo, salvo en un sentido rnuy lejano. 22 2

TEMA 9. LA IMPOSICION INDIRECTA

Un segundo argument() que se ha utilizado con frecuencia es que los impuestos especiales pretenden evitar et consumo de determinados productos porque la sociedad, comb conjunto, considera que causan un daft() al usuario. En la terminologia empleada en el terra 2, estariamos ante un caso de fallo del mercado porque este no refleja adecuadamente las preferencias de la sociedad, que optaria por evitar la adquisicion de este tipo de bienes. Dicho en otros terminos, nos encontrarfamos ante un caso de bien prohibido al que no se le aplica el rigor de las drogas ilegales. Esta argumentacion no es tampoco totalmente convincente, por diversos motivos. Atafie el primero a que podria justificar e1 impuesto sobre las labores del tabaco o sobre las bebidas alcoholicas, pero desde luego no parece muy adecuada para los impuestos sobre hidrocarburos o sobre la adquisicion de vehiculos. Se refiere el segundo a que existen otros productos adictivos, con posibilidades de causar dews a la salud y que, en cambio, no estan sometidos a impuesto especial alguno. 3) Una version modificada del argument° anterior, pero que merece ser tratada separadarnente, es la que defiende que estos impuestos pueden utili zarse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para dirigir al consumidor hacia aquellas variedades del producto que o son menus adictivos o causan un dano menos grave. As( tendria sentido gravar menus a la cerveza que a los alcoholes de mayor graduacion, y realizar un procedimiento similar con el. caso de las labores del tabaco. Este argument° puede criticarse desde la defensa de la lihertad del individuo para elegir el product° que mejor satisface sus preferencias y solo podrfa justificarse una actitud del sector publico de informacion al consumidor, y no de tratar de modificar sus pautas de cornportamiento. A esta critica se anode otra que se basa en la relativa rigidez de la demanda de los productos adictivos, que hace poco creible un cambio en los productos adquiridos por el consumidor como consecuencia de un distinto tratamiento trihutario. 4) Un cuarto argument° indica que los impuestos especiales se justifican por una aplicacion del criterio del beneficio. Se aduce que en el caso del al cohol o el tabaco, los datios a la salud que recibe el propio sujeto n.o acaban recayendo sobre sus propios recursos, porque la sanidad es un servicio presta do por el sector public°. En estas circunstancias, el impuesto especial que se ha ido satisfaciendo no es alas que un pago realizado por el contribuyente para compensar at sisterna de salud el mayor gasto que produce su adicciOn. Del mismo modo, en el caso de los impuestos especiales sobre hidrocarburos o sobre automoviles, se trata de compensar al sector pablico por la realiza cion de obras de infraestructuras que utilizan los usuarios de automoviles. Este tipo de razonamientos no es desdetiable aunque, como es evidente no todo el gasto de carreteras se financia con cargo a la imposic ion que recce so2)

223

ANTONICP BUSTOS GISBERT

bre los automoviles, ni todos los hidrocarburos Bravados por el impuesto especial estAn asociados al uso de vehiculos a motor. 5) For ultimo, pero no parece una razon nada desdefiable, debe recordarse que un sistema tributario es fruto de su propia historia. Los impuestos sobre hidrocarburos, labores del tabaco o alcoholes son sucesores de las antiguas fi guras de los monopolies fiscales, mientras que el impuesto sobre la matriculacion de determinados medios de transporte se incorpora a nuestro ordena miento cuando desaparece el tipo incrementado del IVA y se considera que el sector ptiblico perderia un importante volumen de ingresos, mientras que en las expectativas del consumidor ya esta descontado el hecho de que la compra de estos medics de transporte esta sometido a un gravamen superior. B) ESTRUCTURA DE LOS IMPUESTOS ESPECIALES EN ESPASI. A El analisis pormenorizado de la regulaciOn de cada supuestu sometido a gravamen en la ley de impuestos especiales excede claramente los propositos de este terra. For elle, nos conformaremos con senalar los aspectos mas rele vantes: a)

Los impuestos sabre las bebidas aleoholicas

Las principales caracteristicas de este impuesto pueden resumirse en los siguientes apartados: — El hecho imponible esta constituido por la fabricacion o importacion de este tipo de productos. En particular se distinguen cuatro figuras tributarias diversas: el impuesto sabre la cerveza, el impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas, el impuesto sobre los productos intermedios y el impuesto sobre el alcohol y las bebidas derivadas del misrno. Un element° slave a la Nora de determiner el imporre del impuesto es la graduacion de la bebida. b)

El impuesto sobre los hidrocarburos

En el caso del impuesto sobre los derivados del petroleo, esta'n sometidos a este impuesto las gasolinas, con o sin plomo, el gasoleo, el fueloleo, el queroseno, el gas ticuado de petroleo (GLP), el rnetano y otros gases del petroleo, los aceites rnedios y ligeros, asi coma otros hidrocarburos. Los tipos impositivos son muy variados dependiendo del product() y de su utilizacion. Las diferencias, muy acusadas, entre los tipos impositivos aplicados a un producto cuando cambia la finalidad del mismo explican que la ley incluya preceptos sancionadores para quienes incumplan las limitaciones establecidas en cuanto al uso de cada tipo de carburante. 224

TEMA 9. LA IMPOSICION [NDIRECTA

c)

El impuesto sobre yentas minoristas de determinados hidrocarburos

Esta figura tributaria nace con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, con la finalidad de financiar la sanidad ptiblica y las actuaciones rnedioambientales y recae solo sobre determinados hidrocarburos y con tipos impositivos muy diferentes seem la naturaleza del product°. Ambos aspectos refuerzan algunas de las criticas que hemos senalado antes sobre la dificultad de justificar no solo el tributo, sino tambien este tratamiento diferenciado. Sin entrar en el contenido concreto de los tipos impositivos, debemos sefialar que su limi tada cuantia sin Buda trata de aprovechar el fenomeno de ilusian financiera a la que tantas veces nos hemos referido en esta obra. d)

El impuesto sobre las labores del tabaco

EstAn sornetidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y demgs tabacos para fumar, En cuando a los tipos impositivos se distingue entre los cigarros, con un tipo impositivo de 12,5%, la picadura el 37,5%, y las dernAs labores del tabaco con un tipo impositivo del 22,5%.En el caso de los cigarrillos existe un doble tipo irnpositivo: un 54% de tipo impositivo proportional y una cantidad fija por cada 1.000 cigarrillos. e)

El impuesto sobre Ia electricidad

Tan solo indicaremos que este impuesto Brava el suministro de energfa electrica, representa una escasa cuantia para cada contribuyente individual pero ha generado importantes ingresos para el sector public°. f)

El impuesto especial sobre determinados medios de transports

Este impuesto especial recae sobre la primera matriculacian en Espana de vehiculos autornoviles destinados al consumo privado, la primera n -tatriculaciOn de embarcaciones y buques de recreo, salvo las destinadas exclusivamente al ejercicio de actividades de alquiler y de aeronaves cuando se destinen. a un use privado.

VI. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES La explication de La pervivencia de este tributo esta relacionada con su origen historic°, en el que las transmisiones patrimoniales tenfan que ser so metidos a actos de registro para garantizar Ia seguridad del trafico, con aspec tos de ilusion financiera, pues dada la escasa cuantia de los tipos impositivos 225

ANTONIO BUSTOS OISBERT

el contribuyente no percibe excesivamente el valor del impuesto y con su ca pacidad recaudatoria, nada desdenable, que obligaria al sector pablico a un in crernento en otros tributos para compensar la recaudacian perdida si se renunciase a este ingreso. Otros argurnentos teoricos apuntan a la posible aplicadon del criteria del beneficio, a cambia de La seguridad en el trafico economic° garantizada por el sector public° debe satisfacerse este tipo de impuestos, y sabre todo a su caracter de complementario de la imposicion indirecta, para gravar las yentas entre particulares que no se sameten a los impuestos generates como el Impuesto sabre el Valor Anadido. Setialemos tan solo que dentro de las transmisisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones onerosas inter vivos, asi corm la constitucion de derechos reales, prestamos, fianzas, atrendaraientos, etc. Indiquemos tambien que el sujeto pasivo del tributo depende del tipo de transmision realizada, asi" en la compra de bienes a derechos, es el adquirente; en la constitucion de derechos mates, aquel a cuyo favor se constituye; en el arrendamiento, el arrendatario, etc. La base imponible se determina par el valor real del bien transmitido, aunque la legislaciOn incluye una serie de normas para casos particulares coma los usufructos vitalicios, o los derechos de use y habitacion. Tales normas se aplican. En cuanto a la determinacion de la cuota, debe hacerse notar que en unos casos se aplica un tipo impositivo a la base imponible, por ejernplo el 6% para la transmision de bienes inmuebles, a el 4% para los bienes muebles pero en otros la cuota se satisface con efectos timbrados, como en el caso de los arren damientos o de la transmision de valores.

VII. EFECTOS ECONOMICOS DE LA IMPOSICION INDIRECTA En apartados anteriores de este tema hemos descrito algunos de Los efectos economicos de la imposicion indirecta sabre el ahorro. Igualmente, se ha analizado la neutralidad del IVA frente a ruodelos alternativos de imposicion general sabre las yentas. Por ello, no parece necesario insistir aqui en estas cuestiones, por to que nos referiremos tan solo a los efectos de esta figura tributaria que pueden afectar al volurnen de inversion privada. Intuitivamente resulta facil comprender que el diseno del IVA coma tipo consurno resulta el mas favorable a la inversion privada, pues permite deducir como IVA soportado el total pagado al adquirir la maquinaria. Pot el mismo motivo, el IVA tipo product° claramente perjudica la compra de equipo ca pital, pues no permite deducir nada en concept° de IVA soportado. En cuan to al IVA tip° renta, permite deducir como IVA soportado la depreciacion pero eso no representa el total del caste de capital, pues no incluye los inte22 6

TEMA 9. LA IMPOSLCION IND1RECTA

reses que si forman parte del coste. Por el contrario, el IVA tipo consumo permite deducir una cifra superior at coste en el que incurre el empresario, con lo que el IVA soportado estaria actuando aqui como una autentica sub vencion. VIII. CONCLUSION En esta leccion hemos repasado las principales cuestiones que suscita la imposicion indirecra, con lo que podemos dar pot - terminado el an6lisis del sisterna tributario vigente en nuestro pals. Como ha sido habitual en los de mas ternas dedicados a esta tarea no hemos tratado de dar una vision comple ra de todas cuestiones juridicas que plantea la imposicion sobre el consumo, pues elk es ma's Bien el objeto de la disciplina deI Derecho Tributario. Si se ha pretendido, en cambio, reflejar los problemas economicos o hacendisticos que se suscitan. Por ello, en primer termino se ha analizado la justificacion de la imposi cion indirecta asi como las formulas sobre las que se puede articular. El estudio de los modelos de imposicion general sobre las yentas, y el cumplimiento por calla una de estas figuras de los principios de la imposicion que hemos utilizado sistematicamente en esta obra, nos ha llevacio a describir los dos efectos de distorsion rwas importantes causados pot estas tributos: et efecto p irarnidac ion y el efecto cascada. Una segunda cuestiOn tratada en este tema ha sido las formal de diseno que puede adoptar el IVA y la existencia de los denominados impuestos espeelates, deteniendo nuestra atencion en los motivos, discutibles, que pueden justificar su establecimiento.

LECTURAS FtECOMENDADAS imposicidn sobre el consumo y distriblicion personal sobre la rents, Institute de Estudios Fiscales, 1980. J. A. GIMENO ULLASTRES: La. fiscalidad del tabaco en la CEE, Civitas, 1994. J.

A. GIMENO ULLASTRES:

EJERCICTOS PRACTICOS 1. Define brevemente, a ser posible en un parrafo: a) b)

Impuestos generales y sobre consumos especificos. Impuestos monofisicos y plurifasicos. 227

TEIvIA10

LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

I.

INTRODUCCION A lo largo de los temas anteriores, hernos estado considerando, implfcitamen-

te, que el sector public° es un Unica agente que realiza determinadas funciones en la actividad econornica para to que debe proveerse de los recursos necesarios, fundamentalmente a traves de los impuestos. Solo en algunas ocasiones nos hemos referido a la presencia de diferentes niveles de gobierno, al sefiatar el hecho que detenninados impuestos han silo cedidos a las Cornunidades AutOnornas o que tienen una naturaleza de gravamen local. Sin embargo, en la situacion actual de nuestro pals, es absolutamente ne cesario hacer una referenda a la coexistencia de diversas esferas de actividad del sector palico, o dicho en terminos mas tecnicos, no nos encontramos con una unica Hacienda, sino que estamos en presencia de una Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que podemos concretar en la Hacienda Central, la de las Cornunidades Autonomas, las Haciendas Locales y la co rrespondiente a la Union Europea. En este terra analizamos las cuestiones generales planteadas por la coexis tencia de diferentes niveles de gobiemo en la accion del sector public°. En primer termino, repasamos la distribucion de funciones, analizamos los prin cipios generates que debe cumplir la financiackin de los distintos niveles de gobierno y, en intima conexian con este problema, las reglas que debe cum plir la transferencia de fondos entre unas entidades y otras. y seiialamos los limites que deben imponerse al endeudamienio de las diferentes unidades de gobiemo. En el case de la Union Europea explicamos con un mayor deteni miento tanto los rasgos especificos de su presupuesto, como las cuestiones re lacionadas con la arrnonizacion fiscal. II.

LA DISTRIBUCION DE FUNCIONES

En el primer terra de esta obra, se ha presentado una definicion del contenido de la Hacienda Pciblica a partir del concepto de Economia, como ciencia

231

ANTONIO BUSTOS GISBERT

que estudia el mode de satisfacer las necesidades humanas con recursos escases de use alternative. Se distinguio, entonces, entre problemas de asignacion, distribucion, estabilidad y crecimiento y se definio, a partir de ellos, la Hacienda Publica come el estudio de !as funciones realizadas por el sector pall-co en cuanto a la resoluck.)n de estos cuatro problernas. En este epigrafe trata-- mos de analizar cuAl debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolucion de estos cuatro grandes problemas. A) LA ASIGNACION DE RECURSOS Nuestra discusien, en la leccion segunda, del papel del sector palice en las funciones de asignaciOn de recursos, distinguia entre el enfoque liberal, que restringe su campo de actuaciOn a los bienes ptiblicos puros, y la perspectiva intervencionista, para la que se amplia considerableinente esta esfera de actuacian, que cubre tambien los denominados lilies del mercado. L6gicamente, en los terminos de este tema, debemos repasar el papel de los diferentes niveles de gobierno en cuanto a cada uric] de estos cases. 1) Los bienes ptiiblicos puros Como ya sabemos, los bienes ptiblicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el co-nsumo y per la irnposibilidad de aplicar el principle de exclusion. Ambos elementes impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisicion y obliga a que su financiacien se proven a traves de los impuestos. La censideraciOn de cuAl debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la provision de los bienes pliblicos se fundamenta en una serie de aspectos que podemos resumir en los siguientes: En primer termino, la no rivalidad en el consumo puede presentarse a es calas muy distintas y asi podernos diferenciar por ejemplo el caso de la defen sa nacional, en el que el ambito de no rivalidad coincide con el Estado o in cluso con entes supraestatales, el de la seguridad ciudadana, que puede predi carse con respect@ al Estado en su conjunte, las Cornunidades Autonernas, o el a-mbito local, dependiendo de la naturaleza de la actividad o los servicios de limpieza en los que el marco ma's adecuado es indudablemente el local. En definitiva, un primer factor a la Flora de asignar la provision de bienes cos es la esfera en la que se produce la nc rivalidad en el consume. Un segundo factor relevante atane al coste de provision del bien ptiblico y, inns especificamente a la presencia de economias de escala en su produc cion. Consideremos el case de la prevencian de incendios en un micleo urbano, donde puede seceder que no resulte eficiente, para localidades muy pe quefias, realizar las inversiones necesarias para evitar esa con tingencia mien232

TENIA 10, LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

tras que los medios de extincion de incendios pueden ser compartidos con otras localidades proximas. En este caso, es posibte que los diferentcs ayuntamientos encuentren Inas rentable formar una mancornunidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputacion Provincial o por la Comunidad AutOnoma. Una tercera cuestiOn concierne al problerna de revelacion de preferencias hacia los bienes publicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. Ya tuvimos ocasion de sefialar, cuando realizarnos el analisis de las condicio nes de eficiencia en la provision de bienes palicos, que no resulta '1661 deterrninar cual es la demanda de bienes ptiblicos, pues no es plausible suponer que el individuo contestaria a la pregunta de cuanto estarfa dispuesto a pagan por disponer de el, cuando sabe que si el hien palico se ofrece lo conseguiria de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralizacian fiscal de Los bienes publicos ofrece una solucion indirecta para este problerna. Para ello consideremos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provision de bienes pfiblicos, y su correspondiente alta pre sion fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes y se paga una menor cifra de impuestos. En estos circunstancias, los sujetos emigrarian hacia aquella comunidad en la que la combinacion entre impues tos y bienes piiblicos se ajustase mas a sus preferencias. Este fenorrieno de re velaciOn de preferencias mediante la emigraciOn fue denominado, muy grilfi camente, por Tiebour como votacion con los pies, y, como veremos nos ofrece argurnentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de distribucion de la renta, Por ultimo, aunque tiene una clara conexion con el argument() anterior, es preciso sefialar que el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es ma's facil cuanto mayor sea la cercania entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administraciOn. Si estuvieramos en una situaci6n de informacion perfecta, en la que los gestores del sector p6blico tuvieran un conocimiento absoluto de cuales son los intereses de los ciudadanos, no ha bria ninguna ventaja para que la provision de bienes palicos se hiciera de forma descentralizada, pues el gobiemo central podria hacer lo mismo que los entes territoriales, y adernis aprovecharia las economfas de escala y garanti , zaria una mayor igualdad entre todas las regiones o localidades. Nuestra discusion de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos tipos de costes. De un lade los costes de suministro de los bienes blicos, en los que el element() relevante es la posible presencia de economfas de escala en una primera etapa y de probable apariciOn de economfas de congestiOn a partir de un cierto tamafio de la jurisdicciOn. De otro, los costes de captar la informaciOn relevante sabre las preferencias de los ciudadanos, que podemos entender come creciente, at aumentar la dimension del territorio. 233

ANTONIO BUSTOS GISBERT

Estos dos costes, setialados como C 1 y C2, respectivamente, se pueden sumar en un concepto unico de CT, y representarlos graficamente como se hace en la Figura 10.1. En el grafico que inctuimos a continuacion, estamos considerando que el coste de provision del bien puhlico, C 1, presenta una primera zona de economfas de escala, concretarnente pasta una jurisdiccion de tamatio A, como se indica porque el coste es decreciente, y que a partir de este punto se aprecian deseconornias de escala, y el coste correspondiente empieza a ser creciente. Par el contrario, los costes asociados a problernas de informacian sabre las preferencias de los ciudadanos, C2, tienen un caracter creciente. Si surnamos ambos costes, obtenemos la linea C T, con [a caracteristica de tener su punt° minim°, 1\el, en el tarnatio de jurisdiccion en el que los dos costes iniciales se cortan. En estas circunstancias la provision Optima de bienes piiblicos se al canza para una jurisdiccion de tamafio T* , Figura 10.1. Cosies de proviskin de los bienes publicos y tarnario optimo de jurisdiction

T*

Taman° jurisdiccion

Nuestra discusion de este terra sugiere que los costes no son identicos en todos los posibles bienes puhlicos, sino que par el contrario podriamos en contrarnos con funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien public° que estemos tratando. Esta situation se refleja en la Figura 10.2, donde se comprueba que para el bien public° 1, el tamatio optimo seria T 1, para el bien pablieo 2, el tamafio optimo seria T2 y para el bien pUblico 3, el tamano optimo seria T3.

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TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA ELIROPEA

Figura 10.2. Bienes ptiblicos y tarnaftos optimos de jurisdiccion Bien 1 Bien 3

T 1*

T2*

-

1- 3

*

itirisdiccion

Este plantearniento parece sugerir que cada Hen pUblico deberia atribuirse a una jurisdiccion distinta, con el resultado logic° de que el nCunero de nive les de gobiemo tenderia a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal conclusion parece muy poco razonable, piles cuanto mayor sea el numero de unidades de gobiemo mayores seran los costes para gestionar todas estas entidades y para asegurar la correcta coordinacion entre todas ellas. Podriamos extender este tipo de angisis para determinar no solo la atribu eV:al de los bienes publicos a las diversas jurisdicciones sino tambien para calcular el nitmero aptimo de entes territoriales que deberian crearse. 2) Distribucion de funciones en el caso de los fallos del mercado La discusiOn precedents puede aplicarse, pasta cierto punto, a los casos de intervencion pdblica debida a los denorninados fallos del mercado. En este sentido, pueden formularse las siguientes reflexiones: En lo que se refiere a la politica de defensa de la competencia, o el control de los monopolios, parece razonable considerar que esta funcian debe atri. buirse tanto a la Union Europea, en cuanto a su formulacion, como al gobier no central, en to que se refiere a su aplicacion concreta. Ello se debe a que si los estados miembros de la Union pretenden conseguir un mercado Unico, entonces los problemas causados por la limitacian de la competencia debi dos, por ejemplo, a la fusiOn de dos empresas no solo afectan al pals del que sean originarias, sino al conjunto de los paises miembros. No es de extranar, por ello, que la legislacion de defensa de la competencia haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las normas nacio nales. En cuanto a la aplicaciOn de tales normas se puede comprobar la inter vencian tanto de las autoridades comunitarias como la accion de institucio. 235

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nes propias de cada pals, dependiendo de la escala en la que se plantee la cuestion. A esta preferencia por el ambito europeo en la regulation de los monopolies se anade otra circunstancia relevante, que tambien precede del deseo de alcanzar un mercado (-mice)_ Erg efecto, supongamos que no existieran este tip() de normas generates para toda la Union, seria posible, entonces, que las einpresas tendieran a localizarse en aquellos paises en los que las nor mas sobre el control de los monopolies fueran menos rigidas, y, en virtud del principio de libre circulacion de los bienes y servicios, vender sus productos en todo et mercado. Evidentemente, este mismo tipo de reflexiones avala la competencia de la Unkin Europea en las circunstancias que hemos denomi nado curio de informacion asirnerrica y que han dada lugar, histOricarnente, a las normas sobre marcas o nombres comerciales. Un segundo caso de fallo del mercado estaba representado por el control de los efectos externos, donde nuestra discus ion hizo referencia especial al caso de la contaminacion atmosferica. En este caso, tambien parece fad] jus tificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un lade, y en lo clue concieme a las normas generates sobre contamination resulta razona tile defender la competencia de la Union Europea en este ambito. Y elle per muy diversos motivos. De una parte, y se trata de una argumento similar al presentado para el caso de los monopolies, porque si los paises adoptan fiveles de exigencia distintos para la protection del medio ambiente, las empresas contamin.antes tendran un indudable incentive para situarse en el pals cuya politica ambiental sea menos dura, con una ventaja comparative con respect() a las que esten ubicadas en naciones mas exigentes, donde podnin vender sus productos en virtud de la libre circulation de mercancias. De otra, porque la centaminacion generada en un pais miernbro puede acabar afec tando a los ciudadanos de otro pais, de tal modo que todos los esfuerzos de una nation para resolver el problema de la contaminacion atmosferica pue den ser inutiles al recibir las emisiones de otros Raises. Ahora bien, en to que respecta a la vigilancia del cumplimiento de esas normas, parece mas logic() que se ejerza desde aquellos niveles de gobierno que tienen un acceso mas facil a la information correspondiente. Dicho en otros terminos, si una industria papelera esta realizando un vertido a un rio, que excede los limites permitidos per la legislacion comunitaria y que ade mas causa un daft° a otro pais, posiblemente sea mas sencillo que esta infrac Cion la detecte el ayuntamiento donde este' situada dicha empresa 0, si los medics de vigilancia presentan economias de escala, la Comunidad Autonoma correspondiente.

El ultimo caso de fall() de mercado al que debemos hater referencia es el supuesto de los bienes preferentes, que hernos circunscrito a los supuestos de la education y sanidad. En este tipo de servicios es donde podernos encontrar 2 36

TEMATO.LAHACIENDADESCENTRALIZADAYLAHACIENDAEUROPEA

clara afinidad con respecto a la discusion que se ha realizado sobre los bienes ptiblicos puros, y, por tanto, carece de sentido reiterar aqui la exposiciT5n correspondiente. Ahora bien, aiin en el caso de que lleguemos a la conclusion de que las Comunidades Autonomas tengan ventajas tiaras en las competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos relevantes: — En los bienes preferences que hemos senalado, aparecen evidentes caracteristicas de caracter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades adi cionales que estudiaremos con mayor profundidad a la Dora de discutir las competencias en materia de distribution de la renta, pero que podemos anti cipar ahora. En efecto, supongamos que una Comunidad AutOnorna opta por una combination de elevada presion fiscal y buena provisiOn de bienes preferentes, mientras que otra elige una impOsicion Inas reducida pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso defendido por Tiehout podria llevar a que la primera comunidad atrajera a los individuos de rentas ma's bajas mientras que la segunda recibiera a los de altos ingresos, con lo que la politica de la primera acabaria siendo inviable. — Lin segundo elemento digno de set considerado se refiere al hecho de la fibre circulation de factores de producci6n, y concretarnente de la mano de obra, entre los distintos parses miembros de la Union Europea. Para rnantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de education, existan normas comunes que permitan day validez mutua a los titulos academicos correspondienres. — For (llama si el pals al que pertenecen las diferentes comunidades autonomas pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces tarnbien el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario podriamos observar la situation en la que una Comunidad Autanoma garantiza la educaciOn gratuita y obligatoria has , ta Los 16 atios, mientras que otra rehaja tal nivel a los 14. Naturalmente, pero sobre ello volveremos en un epfgrafe posterior, el gobierno central puede conseguir la nivelacion en la provision de determinados bienes preferentes a traves de transferencias a los niveles inferiores de gobierno, del mismo modo que si determinado nivel de ensetlanza es atribuido a los enter locales, la Comunidad AutOnoma podria compensar a los Ayuntamienros con menor capacidad recaudatoria para que generasen una calidad minima en ese servicio. una rnAs

B) LA DISTRIBUCION DE LA RENTA Ya hemos tenido ocasiOn de senalar que las competencias del sector ptibli , co en materia de distribution de la renta son una cuesti6n mas que discutida y que para un irnportante ntimero de econornistas no eSt6 demaSTado funda237

ANTONIO BUSTOS GISBERT

mentada la idea de que el poder politico pueda decidir sobre la distribution de rentas realizada por el mercado. Ahura bien, si aceptarnos, comb punto de partida, que en las economfas de mercado se producen indudables desigualdades en la distribution de la renta y que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades rrias llamativas, aunque solo sea para garantizar la estabilidad misma del orden social, entonc.es la pregunta de que nivel de gobiemo se debe hacer cargo de las principales politicas redistributivas resulta ser relevante. En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes politi cas de redistribution de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan a cabo a escala del pais o, dicho en otros terminos, si son competencia del gobierno central y que, por el contrario, llevarian a situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autanoma o mucho mas si to pretenden los propios entes locales. En ese sentido se pueden apuntar las siguientes reflexiones: — En primer termino, el analisis realizado pot T1EBOUT, y que hemos denominado "votacion con los pies", dernuestra que si una Comunidad Autonoma elige realizar una politica [rimy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en el Impuesto sobre la yenta de las Personas Fisicas y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la situation en la que la libre circulation de personas y recursos productivos haga inviable su politica. Elio se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas tratara'n de salir de esa jurisdiction., mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas trataran de emigrar a esa Comunidad Autonoma, con lo que el resultado final seria financieramente inviable. Este argument°, que constituye la defensa fundamental para atribuir al gobierno central las politicas redistributivas, no esta exento de criticas pues parte, impliciramente, de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y (arras, es decir, la ausencia de coste alguno en el proceso de emigration, y de una prevision perfecta por parte de los individuos y ninguna de esas dos pre. misas es totalmente Ademas detenminados instrumentos de politica de redistribution pueden estar supeditados al cumplimiento de condiciones que impidan este fenomeno de atraccion de candidatos de bajo nivel, de ream Las criticas al argumento basada en la "votacion con los pies" no nos parecen definitivas, sino que, como mucho, nos obligarfan a reformularlo diciendo que, a largo plaza, los procesos de emigraciOn e inmigracion pueden hater inviable la aplicacion de politicas redistributivas en el marco de las Comunidades Au tOnomas. — Una segunda razon que avala la realizaciOn de politicas de redistribu tion a escala nacional y no local es la posible generation de comportamien tos free rider. Para ello consideternas que un ente local decide aplicar fuertes 238

TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

impuestos municipaies pero a carnbio ofrece a sus ciudadanos una buena pro vision de bienes preferentes, coma acceso a la cultura, con conciertos subvencinados, o al depotte, con excelentes instalaciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos Inas perjudicados por los impuestos municipales pueden optar por vivir en un terming municipal cercano, pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece of ente lo cal que adoptO la politica redistributiva.. El efecto final sobre la viabilidad fi nanciera de la politica de redistribucion es el mismo que el se -naiad° en el pArrafo anterior. — Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algun problema adicional ma's para la arribucion de estas competencias a las Comunidades Autonomas o, en mayor medida, a los entes locales, aim en el caso de que se dieran las circunstancias defendidas pot los partidarios de la denominada economia de oferta. En efecto, consideramos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor ntimero de empresas de contribuyentes con elevada capacidad econOrnica, y prestar asi unos servicios publicos mejores o mayor dotackin de bienes preferentes o de politicas de redistribucion. Si esta politica trihutaria tiene un exito inicial, puede generar un proceso de emulaciOn por parte de los territorios limitrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudacion inferior para todos los implicados, con peores servicios o politicas redistributhas menos generosas. A pesar de estas criticas con respecto a la atribucion de competencias de redistribucion de renta a los entes subcentrales, pueden sefialarse algunos argumentos favorables a la misma. Entre ellas, podemos citar las siguientes: — De un [ado, podemos pensar que los modelos de "votacion con los pies", que constituyen [a base fundamental de las criticas a la delegacion de estas funciones a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la presencia de comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos los agentes economicos, entonces la redistribucion se presentarfa corn un bien palico puro al que podriamos aplicar el mismo analisis desarrollado en el primer apartado del epigrafe anterior y la presencia de informaciein ings exacta en los niveles locales avalaria una actividad redistributiva pot parte de estas entes, — De otro, podriamos observar la existencia de politicos redistrihutivas en las Comunidades AutOnomas basadas en cornportamientos cooperativos, voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comunidad Autonoma X establece un programa de mantenimiento de renta minima. Si stile este territorio llevai a cabo esta politica redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras cornunidades. Ahora bien, si el ejemplo de la primera genera la emulation de los dernas territorios, pot

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si mismos o por la presion de sus votantes, entnces encontrariamos una politi-

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ca id6ntica por pane de todos los territorios, con ventajas en cuanto a la informacion sobre los beneficiarios y que no generaria ningtin movirniento migratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podria aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las grandes ciudades. C) LA ESTAB1LIDAD ECONOM1CA En el caso de las politicas de estabilizacion economica, tambien hernos tenido ocasian de setialar la diversidad de planteamientos sobre su eficacia. De lo que se trata en este caso es de analizar, aun en el supuestu de que se acepte la viabilidad de estas politicas, a que nivel de gobierno dehe asignarse. En tal sentido, podernos distinguir entre cada uno de los instrurnentos de las politicas de estab i 1 iz ac ion economica. 1)

Politica monetaria

En un contexto de unification monetaria dentro de la Union Europea, con la introduction del euro comp moneda cornun, parece obvio que las competencias en cuanto a este instrumento de la politica economica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa mision al Banco Central Europeo y al Sistema Europe() de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada pais miembro de la Union Monetaria pudiera ernitir moneda libremente, existiria un includable incentivo al crecirniento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en terminos de inflation, acabarian repar tiendose entre los diferentes paises. Este mismo argumento explicaria porque dentro de un mismo pais, la capacidad de emitir moneda es corupetencia del gobierno central y no se atribuye a los territorios o a las entidades locales. La atribucion de la politica monetaria a un ambito de decision supranational plantea inmediatamente el problema de que intereses se tendrAn en cuenta a la hora de fijar las prioridades de la politica economica y hasta que punto sera util este instrumento si se producen crisis asimetricas en los distintos paises. 2)

Politica cambiaria

La fijacion de los tipos de cambio son una competencia unida a la politica monetaria, per ello, no rnerece la pena insistir que esta cuestion dehe quedar en manos de las instituciones de la Union Europea. Tan solo dehe tenerse en cuenta que esta competencia habia sido ya muy restringida desde que, tras el fin del orden economic() internacional fijado en Bretton Woods, los paises miembros de la Union Europea apostaron por la estabilidad de los tipos de 240

TEMA to. LA HACiENTDA DESCENTRALIZADA Y LA 1-1ACIENIA EUROPEA

carribio, la creaciOn del Sistema Monetario Europeo y, finalmente, el establecirniento de la moneda 3) Politica presupuestaria Como es bien sabido, la politica presupuestaria se refiere a los efectos so bre la demanda agregada de los gastos publicos, ya sean en Dienes y servicios o en transferencia, y de los impuestos. Aun a riesgo de simplificar excesiva mente la cuestion podemos afirmar que la efectividad de la politica fiscal puede medirse a traves de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes econamicos y que tal efecto se evaltia a traves del proceso multiplicador correspondiente pero si estamos en presencia de eco nomias con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no hay nin guna garantia para que los efectos de la politica fiscal beneficie al nivel de gohierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Comunidad Aut(anoma hiciera una politica de incremento de gasto publico para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los benefi ciados por el eventual aumento de renta podrian dedicar su consumo adicio nal a los productos fabricados en otra jurisdiccion, con lo que los efectos se acabarian difuminando por todo el pats y, en cambio, el coste de la politica recaeria sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo. Este argumento avala que la politica fiscal se atribuya al nivel central y no a las Comunidades Autonorna.s y asi se presenta en la mayor parte de la bibliografia sobre la cuestion. Sin embargo, podriamos anadir algunas consideraciones que nos parecen relevantes. Entre ellas, debemos destacar las siguientes: a) La efectividad de las politicas fiscales depende crucialmente de la inforrnacion disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Desde este punto de vista, se at-laden ventajas at ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos centrales y no de las haciendas subcentrales. En cambio no resulta igualmente plausible atribuir a la Union Europea una informaciOn mejor que la disponible por parte de los paises miembros. b) La propia efectividad de la politica fiscal realizada por la hacienda central esta' lirnitada en un contexto de creciente globalizacion de la economia. Asi si el gobiemo de Francia decide realizar una politica expansiva, puede que sus efectos se difuminen y acaben beneficiando a las naciones de su enrorno. Elio avalaria que la Union Europea podria tener ma's eficacia en la adopcion de la politica fiscal que cualquiera de los distintos paises miembros, pues siendo estos economfas muy abiertas, la Union podria considerarse corno una economia cerrada. Tal planteamiento choca con Ea falta de recursos de la propia Union, pero !a situacion puede cambiar en el futuro, En ese sentido, no nos parece irrelevante recordar que et papel de la politica presu241

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puestaria, a escala federal, en 105 Estados Unidos, fue tachada en su dia de ant iconstitucional y que fueron las circunstancias de la crisis de los anos treinta las que acabaron imponiendo un papel fundamental del gobierno central en el diseno de la politica fiscal. Es posible que boy veamos coma cla ramente contrario al principio de subsidiariedad el posible papel de los orga nos comunitarios en la politica presupuestaria; ante una crisis de dimension europea, no podernos estar tan seguros de que no llegase a aceptarse. c) lain obstante lo indica& en los parrafos anteriores, puede defenderse una politica de estabilizacion basada en instrumentos de carkter fiscal cuan do no adoptan la forma de deficit presupuestario sino las formulas de equili brio. Sin embargo, delve tenerse en cuenta que si un ente territorial se corn promete a un politica rnuy decidida frente al problema del desempleo, puede acabar atrayendo a ciudadanos que se encuentren en paro y acabar generando una situaciOn pear que la inicial. d) Una Ultima consideracion relevante hace referencia al establecimiento de limites a las politicas de deficit pUblico de los estados europeos que participan en la moneda (mica. Tales restricciones, contenidas en et Ilamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento, no impiden la politica fiscal sine tan solo las que suponen un desequilibrio en las cuentas del sector pfiblico, pero arroJan importances dudas sobre la capacidad futura de los estados de la Union para llevar a cabo politicas presupuestarias. La renuncia a las politicas de deficit public° solo se explican par la creciente insatisfaccian con los modelos teoricos que proponian el use de este instrumento de politica economica. 4) Politica de rentas Este ultimo instrument() de la politica econOmica hace referencia a la conclusion de acuerdos entre las organizaciones sindicale,s, empresariales y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a traves de la regulacion de los aumen.tos salariales y el control de otras rentas. En este caso, el catheter centralizado de los procesos de negociacion, en los que los interlocutores sociales normalmente tienen una dimension nacional, avala que este tipo de politica se formule a escala estatal. obstante, las situaciones diversas de las Comunidades Autonomas,que pueden sufrir crisis asirnetricas, permitiria, en nuestra opinion, la consecucion de acuerdos puntuales que afecten tan solo a un ente territorial. D) EL CRECIMIENTO ECONOMIC° Aunque las cuestiones de crecimiento y desarrollo econamicos se han tratado, en numerosas fuentes bibliograficas, coma un element° m(is de las politicas 242

TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALILADA Y LA HACIENDA EUROPEA

de estabilizacion econamica, nuestra discusion del capitulo segundo de esta obra sugiere, mas bien, que se puede considerar un problema distinto. Podemos senalar, brevemente, que, en este caso, los principales instrumentos disponibles pot- parte del sector ptiblico son las medidas de foinento al ahorro privado, en las que el elemento slave son las normas tributarias, y las politicas de gasto blico en inversion o de investigation basica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos. Asi, en 10 que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar, de nuevo, la presencia de dos elementos contrapuestos. Par un lado, la presencia de economfas de escala en la realization de obras de infraestructura avala la centralizaciOn de estas competencias, y asi, determinados gastos para mejorar Las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones y siendo rnas aclecuada su realization pot- parte del gohierno central a incluso la presencia de competencias compartidas por la Union Europea. Pot otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de information a la hora de diseitar los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo econOmico, al conocer de forma mas inmediata cuales son las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. Estas ventajas en cuanto a la inform& clan avalaria, en cambio, una tendencia a la descentralizacian de estos gastos. En estas circunstancias, la atribucion de las competencias a uno u otro nivel de gobierno dependera, como en el caso de los bienes publicos, de la importancia relativa de estos dos costes. En cuanto a la formulation de los planes de investigation basica de nuevo actuC pueden apreciarse importantes economfas de escala en cuanto al gasto public° que justifica no solo la coordinacion de estos planes no solo a escala nacional sino incluso europea y debe recordarse, en ese sentido, que numero5aS innovaciones tecnicas con procedencia en algtin pals europeo han perdi do posibilidades con respecto a las desarrolladas en los Estados Unidos, por la ausencia de financiacion palica suficiente o porque el mercado nacional en el que podria aplicarse era excesivamente estrecho. Dicho en otros terminos, la pluralidad de esfuerzos no coordinados entre equipos de investigacion de distintas instituciones europeas puede conducir a soluciones ineficientes. Ahora bien, igualmente en el caso de la investigation puede ocurrir que los intereses de una Comunidad Autonoma difieran de los de otra jurisdiction y lineas de investigation muy prometedoras para resolver sus problemas econ6micos no tengan utilidad alguna para los de otra. En este supuesto, volvemos a estar en presencia de ventajas para los entes subcentrales basadas en econo mlas de information.

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LOS PRINCIP1OS DE LA DESCENTRALIZACION DE LOS TRIBUTOS En el epigrafe precedente hemos sefialado que determinadas funciones desempefiadas por el sector pablico pueden realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales n a los supraestatales. Tal afirmacion exige que consideremos de que modo debe procederse a la entrega de recursos necesarios para Ilevar a cabo tales funciones. En este apartado no pretendemos artalizar, especificamente, los ingresos tributaries que se asignan a cada cornponente del sector pohlico, pues elk) sera objeto de nuestra atencion en las lecciones siguientes. Por el contrario, nuestro interes se destina a comprobar que modificaciones plantea la hacienda descentralizada a los principios trihutarios a los que hicimos referencia en el tema 7. Tales cambios se presentan en una doble direccion. De una pane, la presencia de niveles distintas en la definicion del sector ptiblico obliga a un replanteamiento de los principios que discutimos en su moment° (simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad). De otra, la descentralizacion fiscal exige formular una serie de principios adicionales que se fundamentan, precisamente, en la existencia simultanea de estos diversos niveles de gobierno. A) LA INCLUSION DE NUEVOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS La configuracion del sector public de un modo descentralizado obliga a incluir nuevos principios trihutarios, entre los que destacan el principio de autonornia y el principio de locatizacion. Ambos proceden precisamente de las ventajas que hemos sefialado en la actuacian de los enter subcentrales, y que estan relacionadas con la mejor infonnacion disponible por parte de las haciendas territoriales y con as ventajas de que cada persona elija coma residencia aquella jurisdiccion donde la combinacion entre tributos pagados y servicios suministrados por el sector publicose aproxime mejor a sus preferencias. Entendidas asi las cosas, no parece dificil defender el principio de autonomia pues solo si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada Comunidad Autonoma o ente local puede llegar a formular las correspondientes cornbinaciones entre las que eleginin los ciudadanos. Es decir, si los gobier nos correspondientes no tienen un deterrninado rnargen de discrecionalidad seria imposible que se llegasen a presentar estas distintas posibilidades. Este principio de autonornia no solo significa una capacidad de decision en cuan to a las prioridades del gasto public° sine tambien la posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes controladas por los gobier nos subcentrales. En caso contrario, la capacidad de las haciendas descentra244

TEMA lO. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

lizadas para elaborar sus propios programas de actuacion dependera de la voluntad del gobierno central de conceder la financiacion correspondiente, En segundo termino, debe curnplirse el principio de localizacion, que sencillamente significa que los tributos recaudados en una determinada jurisdicclan deben ser efectivamente pagados por los contribuyentes de ese territorio. Como ya sabemos, pues discutimos esta cuestian al estudiar la incidencia de los impuestos, el hecho de que la ley sefiale a una persona coma sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea este quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes econornicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta cuestiOn alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autOnomo establece un impuesto que puede trasladarse facilmente a los ciudadanos de otras regiones, fenomeno que se conoce como exportacion fiscal, entonces pods falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos que no siempre correran con las consecuencias de una ma's amplia provision de servicios publicos. La apticacion de este principio avalatia, por ejemplo, que cada gobierno subcentral tuviera competencias en la fase minorista de la imposician indirecta, dificilmente trasladable a otras regiones, pero no de las de fabricante o mayorista, cuyo traslado hacia utras regiones es much() ma's plausible.

B) EI., REPLANTEAMIENTO DE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS En primer termino, podemos considerar que en to que atane al principio de simplicidad, la descentralizacion fiscal ariade circunstancias que hacen ma's difIcil su curnplitniento. En efecto, si, en virtud de la autonomfa fiscal, las diferentes Cornunidades Autonomas, o los entes locales, tienen capacidad normativa para establecer sus propios trihutos o para regular aspectos fundamen tales de la relacian tributaria, tales coma estimacian de las bases imponibles, exenciones, tarifa aplicable o deducciones en la cuota, entonces es includable que se hace ings que el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones trihutarias. La consecuencia lagica de este principio es que para aquellos tributos de amplia base, coma el impuesto personal sabre la renta o el impuesto de sociedades, la competencia debe encornendarse al gobierno central y no a las Cornunidades Autonomas, pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas por un tinico individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, tat cornetido puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de gobierno que en cada uno de los entes territoriales, y, del mismo mode resulta rags sencilla su administracion central que la descentralizada. En carnhio, no genera particulares dificultades, desde la perspectiva de la simplicidad, la atribucion a las haciendas subcentrales de aquellos trihutos en los 245

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que se graven bases muy localizadas, como puede ocurrir con la propiedad ur , bana, o en los que exista una clara correspondencia entre el servicio prestado por el sector public° y el pago realizado por el contribuyente, como sucede con las tasas o con las contribuciones especiales. En segundo termini:), no parece excesivamente compieja la aplicacion del principio de suficiencia al diseno del sistema de financiacion en un marco des, centralizado. La definicion de este principio tan solo reclarna que cada unidad de gobiemo disponga de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por la asuncion de determinadas funciones. Los problemas que puede plan-tear el cumplimiento de este principio, y que lo complican con respect() a lo analizado en la leccion correspondiente proceden ms bien de la forma en que se valoran las competencias asumidas por una Hacienda subcentral, pues una infravaloracion conduce inevitablemente a la imposibilidad de financiarlas, o de la capacidad de adaptarse a una mayor demanda en la provision de los servicios transferidos. Por ultimo, si se pretende un nivel minimo de provision de deterrninados servicios pUblicos, en aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Constitucion, la suficiencia de recursos exigirla la existencia de transferencias de los territorios de mayor capacidad economica a los de menor nivel de renta. Por otra parte, en to que se refiere al principio de equidad, la posible existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo pals exige la correspondiente coordinacion entre los tributos existentes para evitar fens5menos de doble imposicion o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que resultarla ser poco compatible con las exigencias de la justicia, ya sea entendida como equidad horizontal o como equidad vertical. Con ello no pretendemos defender que el esfuerzo fiscal de todos los ciudadanos deba ser identico, pues es evidente que la accion palica no se limita a la exaccion de impuestos, sino tambien a suministrar bienes y servicios a los ciudadanos. En todo caso, podriamos considerar que las exigencias del principio de equidad entre los individuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fiscal sea similar en todos ellos. Por Ultimo, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas trihutarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes econornicos. Asi, si una empresa esta decidiendo en que jurisdiccion va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que pueden condicionar su comportainiento es el nivel de imposition al que se deba enfrentar, y, a igual dad de circunstancias, acabar5 optando por aquella que le ofrezca un menor nivel de tributacion. Del mismo modo, si en la imposicion personal sabre la renta se otorgan mayores deducciones en un terriwrio que en ono, se puede producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se 246

ThMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADAY LA HACIENDA EUROPEA

encuentre una menor presion fiscal. Parece claro, por Canto, que las complicaclones en cuanto at principio de neutralidad proceden de su compatibilidad con el de autonomfa, pees de un lado hemos preclicadci que cada jurisdiction deberia elegir con libertad una combinaci(n de impuestos y gastos que coincida con las preferencias de sus ciudadanos, perry tal autonornia conlleva la aparicion de distorsiones en las conductas de los agentes economicos.

IV. EL ENDEUDAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS DESCENTRALLZADAS Ya hemos tenido ocasian de serialar que el principio de suficiencia exige que el sistema tributario de las haciendas territoriales y locales sea capaz de atender a los gastos necesarios para cumplir las funciones que se han atribui do a estos organos. Igualmente, hemos analizado, en la leccion correspon diente, los problernas que plantea el use de financiacion extraordinaria, y en particular, el debate sobre quien soporta la carga de la deuda paIica. En ese contexto, aderna's se sefialaron los efectos de la envision de deuda sobre la consecucion de determinados objetivos macroeconomicos y las limitaciones que se imponen a los estados miembros de la Union Monetaria en cuanto a la posibilidad de deficits publicos. En estas circunstancias, parece que referirse al endeudamiento de los distintos niveles de gobiemo responderfa, en el mejor de los casos a un interes puramente teorico, pees en la practica, esta posibilidad esta muy limitada. Na obstante, podemos pacer las siguientes reflexiones: 1) Alin en el case de que no se Ilubiera producido el proceso de unificacian monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las haciendas subcentrales dehe estar limitado. Elk) se debe que si hemos defendido que la politica monetaria es una competencia del gobierno central, entonces no puede adrnitirse una financiacion del deficit de los distintos territorios que pueda incrementar la oferta monetaria. De ello se deduce la obligacion de que el deficit se financie de un modo ortodoxo, o dicho en otros terminos mediante la envision a los particulares o con operaciones de credit° que no incrementen las disponibilidades liquidas en manos del public°. 2) En segundo termino, las consideraciones que realizamos en materia de carga de la deuda y de su sostenibilidad serian aplicables, igualmente, a las haciendas subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales dispongan de sistemas tributarios ma's o menas flexibles, o si para determinados territorios el crecimiento de la actividad es menor a mayor que la media del pats, puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en otras. En estas circunstancias el recurso al endeudamiento, si se le irnpo247

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ne la condition de ser sostenible, puede ampliar las desigualdades en la provision de servicios entre los distintos territorios, si las regiones ma's ricas son ma's dinamicas que las inns atrasadas. 3) Una tercera reflexion concierne al ernpleo del endeudamiento para financiar inversiones. Con ello queremos seiialar que si aceptarnos que la carga de la deuda recae sobre las generaciones futuras y que la envision de deuda se destiny a financiar proyectos de inversion que beneficiaran a las generaciones futuras, entonces la aplicacion del criterio del beneficio conduciria a considerar Optirno el ernpleo de esta fuente de financiaciOn extraordinaria. For el contrario, si las inversiones se financian a traves de sucesivos superg vits obtenidos en periodos anteriores, entonces la generaciOn actual estaria transfiriendo recursos hacia el futuro. De acuerdo con este analisis en el segun& caso interesa trasladarse a la comunidad que ha realizado la inversion una vez que esta se haya culminado, pues de este modo el individuo puede aprovecharse del esfuerzo realizado por otros contribuyentes. Por el contra rio, en el primero se da un evidente incentivo a abandonar el territorio que debe hacer fuente a la deuda emitida. Debe hacerse notar que ambos sistemas coinciden si el planteamiento de BARRO, discutido en la leccion catorce, es correct°, plies en ambos casos la carga acaba recayendo sobre la generation presente, que tendria un claro incentivo para abandonar el territorio corres pondiente. En cualquier caso, estos presuntos efectos migratorios pueden verse arninorados por el hecho de que al liquidar las propiedades en el proceso de emigracion, el comprador descontarfa del precio de compra el valor de los impuestos a que se very sornetido al trasladarse a ese territorio.

V. LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES El anglisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno quedaria incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan transferencias entre ellos. Tales transferencias intergubemanlentales pueden producirse Bien desde el gobiemo central a las Comunidades AutOnomas o desde estas hacia los diferentes enter locales. En primer terrain° senalaremos cugles son las justificaciones de estas transferencias para despues considerar la forma en que pueden llevarse a cabo, sus efectos y cuates son las rnas apropiadas para cada uno de los fines considerados. En cuanto a las finalidades de estas transferencias podemos setialar las siguientes 1) Una primera razon se basa en la realization de politicas activas para igualar la distribution de la renta entre las diferentes Comunidades Autono. 248

TEMA U). LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y Lk HACIENDA EUROPEA

mas o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el papel de contribuir a la formacion. del suficiente capital como para garantizar un mayor crecimiento economic° para las zonal ma's desfavorecidas. Por ello, no es extrano que este tipo de transferencias se materialice en la financiacion de proyectos de inversion. 2) Un segundo motivo esta relacionado con la consecution del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdiction. Eta aspiration puede verse truncada por dos motivos diversos, aunque coincidentes en cuanto a sus conclusiones. De una parte, puede suceder que la base fiscal de las distintas comunidades, o los entes locales, seam notoriamente dispar y, por ello, no pueda garantizarse a los ciudadanos la obtencion de un nivel minimo de deterrninadas prestaciones pUblicas, o, en una perspective mas ambiciosa, no se pueda alcarizar una cierta igualaciOn en la calidad de los servicios prestados por el sector public°. De otra, aim en el caso de que eI territorio tuviera una suficiente capacidad fiscal, las condiciones de poblacion, por su tamano, dispersion o edad, o incluso los condicionamientos geogr6ficos, pueden hater mas cara la provision de un servicio determinado en una zona concreta. En arnbos casos, ya sea por falta de ingresos o por un nivel de gasto superior, el objetivo de las transferencias intergubemamentales es compensar al territorio correspondiente para que se alcance un nivel minim° en determinados servicios palicos, que garantice el cumplintiento del principio de igualdad. 3) Por ultimo, un tercel- motivo se basa en Ia presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a las areas limItrofes o at Estado en su conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral realizaria el esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice pero no el de las externalidades correspondienres. El resultado, logicatnente, serla una asignaeien ineficiente de los recursos publicos que puede evitarse a trave's de transferencias entre los distintos territorios. Estas transferencias pueden instrumentarse biers a traves de acuerdos de cooperation, para lo que es necesaria una correcta identification de los beneficiarios de la actividad pUblica, o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos recaudados por el gobiemo central que despues transferiria los recursos necesarios a los territorios implicados. Por lo que se refiere a la forma en que pueden materializarse estas transferencias, podernos resumirlas en las que incluimos en el esquerna siguiente:

249

ANTONIO BUSTOS C3ISBERT

Figura 10.3.

Na compensatorias Condicionales Acotadas

Sin [finite

Incondicionales

Participation en ingresos

Perecuatorias

de las transferencias intergubernamentale s Clasificacion

Generales

Especificas Compensatonas

Igualadoras de capacidad Relacionadas con el esfuerzo fiscal Igualadoras de prevision No relacionadas c o n el es f u e r z o fi

sc al Fuenze: C. M CWAS TER i0 y J. SuAREz, Manual de hacienda auraromica y local, p. 36.

En primer lugar las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales segiin que las Tondos transferidos se destines a una finalidad concreta decidida por quien la hate o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor. Las transferencias condicionales se dividen en generales y especificas dependiendo del grado de concretion que presente la finalidad estableckla al recibirla. Asi, si se indica que el destino debe ser la mejora de la red viaria estamos en presencia de una transferencia conditional 2 5 0 general,

mientras que si se indica que debe destinarse a una carretera concreta del territorio sera especifica. A su vez las subvenciones especificas pueden ser una cantidad fija, y en tal case se denominan no compensatorias, o un porcentaje del coste del proyecto, en cuyo caso se definer coma compensatorias. Tal porcentaje de participael.& en el coste puede tener un limite, y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo. En cuanto a las transferencia incondicionales, podemos considerar dilerentes modalidades. De un lade pueden estar constituidas por una mera participaci6n en los ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuaies los enter subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos

recaudados. Elio presenta la ventaja de que si la recaudacion de un irnpuesto es mgs eficiente a escala national, las comunidades autOnomas tienen dere-

TWA 10. LA HACIENDA DESCENITTIAL/ZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

cho a una parte de esos ingresos, en la medida en que las bases gravadas se ban generado en su jurisdiccion.. e otro, se pueden conceder transferencias incondicionales que no guarden relacion con los ingresos recaudados par el sector public° central en el territorio del ente que participa en los ingresos y que su finalidad es ma's bien proceder a una igualacion en las situaciones de los diferentes entes. A estas se las denomina perecuatorias. Com ya sabemos, esta necesidad de igualacion puede proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al caste del suministro de los servicios palicos. En este segundo supuesto, la subvencion puede hacerse depender o no del esfuerzo fiscal realizado por el territorio. En cuanto a quo' tipo de transferencia es ma's adecuada, hemos de indicar que la pluralidad de formas que hemos seriaIado pone de manifiesto la presencia de objetivos contrapuestos, que se tratan de alcanzar de forma simulninea. Simplificando la cuestion podemos set-afar los siguientes aspectos: 1) Las transferencias incndicianales son ma's coherentes con el principio de autonomfa de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las finalidades que ma's se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio. En cierta medida, puede aplicarse a la discusiOn entre transferencias incondicionales y condicionales los mismos argumentos que hacian preferibles las transferencias monetarias a las realizadas en cspecie para el case de los individuos, y del mismo modo que puede demostrarse la superioridad, en t6rminos de bienestar alcanzado, de los pagos en diner° al suministro gratuito o subvencionado de bienes se puede comprobar la ventaja de las transferencias incondicionales sobre las condicionales. 2) La analogia con el caso de las politicas de redistribucion de la renta se mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condicionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas finalidades. Asi coma se dijo que la educacion gratuita es mejor que el impuesto negativo sobre la renta si de los que se trata es de garantizar el acceso obligatorio y gratuito a determinadas niveles de enseirianza, del mismo modo las transferencias condicionales son ma's eficaces para garantizar el cumplimiento de las finalidades para las que se crean. 3) La eleccion concreta entre las modalidades que presentan las dos grandes opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie de factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de co•rresponsabi lizar a los distintos niveles de gobiemo en la realizacion de actividades publicas, lo que en unos casos har5 preferibles las transferencias compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiracion a una cierta igualdad entre los distintos territorios, en cuyo caso sergn mas ade cuadas las transferencias no compensatorias las perecuatorias igualadoras de capacidad fiscal, o bien se tratara de evitar las situaciones de ilusian fiscal 251

ANTONIO BUSTOS GI SBERT

en las que los recursos recibidos en forma de transferencia pueden ser inter pretados por los contrihuyentes corno una reduccian en el "precio" que deben pagar por los servicios ptiblicos y expandir su dernanda de servicios blicos. 4) Por ultimo, creemos necesario reiterar alguna de las consideraciones re alizadas en el terra tercero de esta °bra, cuando describirnos el proceso de crecimiento del gasto public() en nuestro pals. La ausencia de una correspon dencia entre los servicios palicos suministrados par un territorio y los impuestos pagados en el mismo, o lo que es igual la dependencia con respecto a las transferencias intergubernamentales puede estar dando Lugar a una situation en la que los responsables de la gestion de un ente descentralizado pue de trasladar su responsabilidad hacia otros gestores distintos, con las conse cuencias que ya tuvimos ocasian de describir en su momenta, y en las que re sultaria ocioso insistir una vez mas.

VI. EL PRESUPUESTO CONFUNITARIO A) PRINCIPALES GASTOS Y POLiTICAS COMUNITARIAS Antes de entrar en el analisis concreto de las politicas comunitarias y su reflejo en cuanto a la estructura del gasto, podemos realizar las siguientes reflex iones generates: — En primer lugar, debemos destacar que las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso en el conjunto de la actividad economica. Si el presupuesto del sector public° interno viene a representar una me dia del 48% del FIB en los distintos paises miembros, el de la Union no supe ra el 1,20% del PIB. POGO puede esperarse de unas cifras tan hajas para atender a un raimero tan arnplio de prograrnas de gasto. — Una segunda rota distintiva en cuanto a las funciones realizadas es el peso decisivo de las politicas de mantenimiento de Los precios agrarios, recogicloi corno ya se ha indicado por las acciones del FE A, secci6ri garantia. En condiciones de Libre circulacian de los bienes y servicios, la tinica politica agraria efectiva para mantener los precios de los pmductos es la elaborada a escala comunitaria, y ello explica su genesis y su importancia en cuanto al gasto total. — Por otro lado, podemos pensar que las politicas de redistribution de la renta, entre las diversas regiones europeas, pueden ser tugs efectivas cuando se realizan desde la Union Europea. Ello no solo se debe a que las diferencias entre regiones son mucho rugs acusadas en nuestro caso que en el de otros paises de estnictura federal, to que exige un esfuerzo comparativamente mayor, sino 252

TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA I LA I-JAC:1E1\11)A EUROPEA

tambien porque las grandes inversiones en infraestnicturas, destinadas a reducir estos desniveles de riqueza, son ma's efectivas cuando se disetian a escala comunitaria que cuando se llevan a cab() por los distintos estados miembros, don-de el gasto realizado puede ser ineficaz si los paises implicados no coordinan sus esfuerzos. Por ultimo, debe recordarse que deterrninadas acciones de la Union pueden resultar generadoras de desigualdad, lo que exigiria un esfuerzo cornpensador a traves del presupuesto y las politicas de reequilibrio regional. — En cuarw lugar debe senalarse que el curnplimiento de objetivos marca dos por las directives comunitarias pueden suponer un desembolso excesivo para algunos de los parses miembros, al que no podr Ian hacer frente con sus recursos financieros. Por ejemplo, considerernos que la Union adopta una po litica de defensa del medio ambiente que obligan a un pals miernbro a realiz;ar inversiones muy cuantiosas, sin que disponga de los recursos necesarios. En este caso, solo se tienen dos opciones, o dotar de financiacion adicional a este pais o aceptar el fracas() de esa politica. B) EL S1STEMA DE INGRESOS DEL PRESUPUESTO DE LA UNION EUROPEA a) Derechos de aduana Uno de los rasgos definidores del proceso de integraciOn seguida por los parses europeos ha sido la de constituir una Uni6n Aduanera, to que exige el establecimiento de un arancel cormin frente a terceros. En estas circunstan cias, los recursos obtenidos pot la aplicaciOn de este arancel se considera un ingreso propio de la Union, si bien la gestion de estos ingresos corresponde a cada Estado mierribro, la recaudacion debe entregarse a la Hacienda europea, salvo un 10% en concept() de gastos derivados de las funciones de adminis tracion del irnpuesto, Los derechos de aduana no tienen, al menos teoricamente, una funcion de tipo recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la produccion del pais que impone el arancel contra la competencia procedente de otras naciones. hecho, una de las cuestiones que ha suscitado ma's interes, en el debate sabre este tipo de derechos arancelarios, ha sido !yds que su potencia recaudatoria su capacidad de generar una protecciOn efectiva contra los comperidores extranjeros. Puede resaltarse la perdida de irnportancia de este recurso. Ello se debe a dos factores distintos pero cuyos efectos se potencian al proceder ambos del proceso de liberalizacion de los intercambios comerciales entre los distintos parses. De una parte, las sucesivas ampliaciones de la Union y el cumplimiento del period() transited° de adaptacion significa la diminacion de aranceles en253

ANTONIO BUSTOS G1SBERT

tre los distintos poises, con lo que los ingresos de la Union, por esta via, se van reduciendo. De otra, las sucesivas rondas negociadoras del GATT o de su actual sucesora, la OMC, significan la reduccion de los aranceles entre los parses cornunitarios y los extracomunitarios, con to que tambien por esta via se causa una disminucion de los derechos de aduana. b) Los derechos agricolas y las cotizaciones sabre el anicar y las isoglucosa En este apartado considerarnos tres tipos de ingresos diversos, pero que tienen en comiin su relacion con la politica agraria connin. En lo que se re fiere a los derechos agricolas, su origen se encuentra en la fijacion de precios minimos garantizados para los productos agrarios. Si la Union pretende mantener los precios y existen competidores extracomunitarios que pueden surni nistrar esos mismos productos a un precio inferior, nos encontramos con dos dificultades paralelas. De tin lado, resulta que los productos agrarios importa dos tendran una indudable venraja competitiva con respecto a los de origen comunitario. De otro, las producciones agrarias de la UE tendran dificultades para introducirse en los mercados forgneos, De este modo podemos definir las exacciones reguladoras agrarias, o prele'vements, como los impuestos variables exigidos a los productos agrarios importados con la finalidad de que no compitan en condiciones ventajosas con los productos de la agricultura euro pea a los que se quiere garantizar un precio rranirno. Si, adernas, se pretende que el producw europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del recto del mundo, entonces el product° cornunitario deberia recibir una subvencion, conocida como restitucion a la exportacion. Estos dos mecanismos producidan el efecto perseguido en cuanto a los objetivos de garantizar el precio minima a los agricultores europeos y a que, a su vez, estos no perdieran mercados interiores, pero no dejaban de causar problemas. Entre ellos citemos los siguientes: — En primer termino este tipo de politica afectaba negativamente a los parses extracomunitarios que fueran exportadores netos de productos agricolas que vegan coma no podian competir a precios ma's bajos en el territorio de la Union., mientras los de origen cornunitario lo hacian en igualdad de condiciones con los suyos. No es extrano que, en estas circunstancias, la ronda Uruguay estableciera que a partir de 1995 se producirian modificaciones en estos dos instrumentos, que, para nuestros proposiros de este tema, se traducen en que los antiguos prel&ements se convierten en los derechos agricolas, a los que se pretende dotar de mayor transparencia y reducir su cuantia. Al rnismo tiempo, la Union se comprometia a reducir las restituciones a los productos destinados a la exportacion. 254

TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRAL)ZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

— En segundo lugar, el procedimiento perjudicaba a aquellos poises europeos que, como el Reino Unido, tenia importances relaciones comerciales con poises extracomunitarios, precisamente en cuanto a los productos agricolas. Los consumidores britanicos se vieron frente a unos precios superiores para los productos de alimentation, y los impuestos correspondientes, sobre los bienes importados, eran considerados como un recurso propio de la Union. Como con secuencia, 'el Reino Unido tenia una aportacion neta al presupuesto positiva que no se correspondia con la renta per capita del pais. Estas disfunciones dieron lugar al acuerdo del Consejo Europe() de Fontainebleau, en 1984, que instituye el denominado cheque britanico y que se configura como una devolu cion especial a Gran Bretaiia como consecuencia del exceso de aportacian bri tanica al presupuesto comunitario, debido a las caracteristicas de la politica agraria comtin, En cambia las cotizaciones sobre el azticar y las cotizaciones sobre la production de isoglucosas, son tributos que gravan la production y almace namiento del azticar o las isoglucosas, y cuya justification se encuentra en que se pretende que los gastos destinados a la regulacion del mercado del azti car corran a cargo del propio sector. El hecho de que este sistema se aplique al azticar y no a otros productos agrarios se debe a que resulta relativamente sencilla su gestion, pues la remolacha o la canna hay que transformarla para obtener azucar. Su extension a las isoglucosas, que conic su nombre indica son sustitutivos del azficar, trata de evitar los efectos de sustitucion que se apreciaron en un primer momenta. La evolution de este tipo de ingresos no es facil de predecir porque se trata de un mercado con un alto nivel de ines tabilidad. c) El recurs() procedente del IVA En los derechos de aduana o en los recursos procedentes de la puesta en practica de la politica agraria cornat, nos encontramos con unos ingresos propios de la Union Europea que nacieron, en realidad, con (Ara finalidad. Sin embargo, en el caso del recurso procedente del IVA estarnos ante un au tentico instrumento cuya finalidad es la de alcanzar la suficiencta en el Ambi to de la Hacienda europea. No es de extranar que ocupe una position privile giada en el conjunto de los ingresos del presupuesto comunitario y que su pa pel creciente solo se redujo cuando se establecieron Unites a su recaudacion. La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia se encontraba en que este impuesto ha sufrido tin proceso de armonizacion que permitia aplicar, sin graves distorsiones, un recurso cuyo irnporte se calcula a partir de las recaudaciones nacionales. Para el cAlculo del recurso, se parte de la base imponible tearica del IVA en cads pais, y se considera que este debe en255

ANTONIO BUSTOS 0 ISBERT

tregar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor que se fijo en 1,4% como maxima, aunque se ha convenido en it reduciendo, progresivarnente, este porcentaje hasta alcanzar el 1% en 1999. Una vez expiicado el procedimiento general de calcuto de la aportacion de cada pals par este recurs() deben hacerse las siguientes matizaciones: 1) El procedimiento perjudica a aquellos raises cuyo nivel de consumo, en relacion al PNB, sea mayor o cuyo peso de la impasicion indirecta sea mas acusada, Este perjuicio puede tenet efectos muy acusados si aceptamos la idea de que las sociedades de nivel de renta ma's bajo tienen un mayor porcentaje de consumo. Par ello, se establece coma 'finite que la base imponible teorica del IVA no puede superar el 55% del PNB de ese pals. 2) En segundo lugar, este sistema de calculo beneficia a los paises cuyo fraude en este impuesto sea mas acusado, porque la recaudacion, para un tipo media dada, sera ma's pequetia. No es extrario, en este orden de cosas, que la Comision Europea haya mostrado su preocupacicin por el Indice de fraude del IVA en Espana, que se cifra en un 30%. 3) Por ultimo, y debida al denominado cheque britanico, la aportacion del Reino Unido par este concept() se reduce para impedir que su aportacion neta sea excesiva. Esta deduccion a la clue tiene derecho Gran Bretaria se cubre amplianclo la aportacion de las demos paises miembros de acuerdo con los criterios empleadas para el repatto del cuarto recurs() camunitario, es decir el PNB de cada pals, al que nos referiremos inmediatamente. d) El denominado cuarto recurso o recurso complementario La caracteristica fundamental de este recurs() es que tiene un papel de citerre del sistema de financiacion de la Hacienda europea. Como ya se ha dicho, el presupuesto comunitarios debe presentar una situacion de equilibria, en el que el total de gastos debe cubrirse con los recursos que estamos discu tiendo. Si los tres primeros no son capaces de financiar todos los gastos de Ira Union, la diferencia se reparte entre los estados miembros en proporcion a su Producto Nacional Bruto (PNB). Su empleo coma famia de financiacion suscita las siguientes reflexiones; 1) Si el recurso basado en el IVA podria set criticado por su posible regresividad, en el caso del recurs() PNB, parece que se cumple mejor el criteria de la capacidad de pago, al ser la aportaciOn de cada Est-ado funcion de su nivel de renta. 2) La estimacion de estas aportaciones esta sometida igualmente a una necesidad de armonizar los calculos de las magnitudes macraeconomicas de caracter real y, en particular los procedimientos de la contabilidad nacional, para evitar distorsiones. 25 6

TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRAL1ZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

3) En la medida en que los distintos palses tengan porcentajes distintos de economfa sumergida, el calculo de este recurs() puede acahar generando si. tuaciones de injusticia.

C) LA PROPUESTA DE NUEVOS RECURSOS PROPIOS La posihilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie de criterios que establecio la propia Comision y que responder a los principios de la imposicion que se han utili2ado con frecuencia en esta obra. Podemos resumirlos en los siguientes: · el respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad entendida desde del criteria de la capacidad de pago); · su aplicacion a tados los contribuyentes, ya sean personas a empresas (equidad entendida coma exigencia de igualdad); · debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo (neutralidad); · debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciao economico (suficiencia); · debe ser perceptible para los ciudadarios y de facil gestion (simplicidad). A partir de estos criterios, las principales formulas que se han propuesta pueden resumirse en los siguientes sistemas, que resurnimos en la labia si. guiente: 'rabbi 10-1. Principales propuestas de nuevos recursos para la Union Europea

1 mpos ic ion direcra lmpuesto sabre in rents de las personas · impuesto sabre rentas rle trabajo · impuesto ,sobre rentas del capita! Impuesto de sociedades impuesto sobre

TRIB UTAR1O S ImposiciOn indirecta Irnpuest o sabre el val or a ri adi da Im puest os espe ci al es Irnpu est o sabre el C O 2 It npuest o sabr e i nt e rcam bi os d e di vi sas Im puest o sabre l as com uni ca ci ones

No TRI81JTAR COS

Emiskin de moneda

Sanciones pecuniarias PEC

Fuente: Elaboracion propia

En cuanto al analisis pormenorizado de estas propuestas, podemos sefialar las siguientes consideraciones: 1) Cesion a la Hacienda europea de una parte de la recaudacion del 1RPE Esta propuesta tiene, a su vez, dos versiones: 257

ANTONIO BUSTOS OISBERT

que se ceda solo la parte correspondiente a la recaudaciOn de las rentas de trabajo; · que se ceda solo la parte correspondiente a la recaudacion de las rentas del capital de los no residences. Tanto en un caso como en el otro, las principales dificultades estriban en la ausencia de un impuesto sobre la renta armonizado, las diferencias en el nivel de fraude fiscal y, en el caso de las rentas del capital, la posibilidad de escapar a su tributacion sirnplemente desplazando el patrimonio. 2) El impuesto de sociedades permitirfa, como el anterior, introducer un impuesto directo en el conjunto de los recursos comunitarios. El principal problema es la ausencia de armonizacion en esta materia, con lo que la asig nacion de cuotas a cada pats puede acabar representando un esfuerzo fiscal muy divers°. 3) Establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio. Tal propuesta tendria los defectos ya sefialados en el tema que dedicarnos a la itnposiciein sobre la riqueza y ademIs generaria incentivos para que el ahorro se tra.sladara fuera de la Union Europea. 4) Modificar el actual recurs() IVA por una parte de la recaudacion direc tamente obtenida por cada Estado miembro o establecer un recargo cuyo imparte serfa considerado cot no ingreso propio de la Union. En la medida en que se profundice en la armonizacion de este impuesto parece una alternati va viable, pero sigue siendo criticable por las diferencias en el nivel de fraude fiscal y por la regresividad de la imposition indirecta. 5) Una altemativa a utilizar la imposition general es hacer use de los impuestos especiales. Sin embargo, debernos recordar las criticas que se formularon en su momenta a estas figuras tributarias a las que se anade el hecho de que los irupuestos especiales no est6n armonizados. 6) El establecimiento de un impuesto que recaiga sobre las emisiones de CO2, o diOxido de carbono tendria la ventaja de ser coherente con el objetivo de limitar los efectos externos. Su principal iriconveniente es que no to-dos los Estados ruiembros disponen de este tribute. 7) La introduction de un impuesto que grave las transmisiones de activos en los mercados financieros. Su principal ventaja es la posibilidad de emple arlo como medio de combatir la especulacion, pero genera los mismos efectos indeseables en cuanto a la asignacion del ahorro fuera del territoria de la Union. 8) El establecimiento de un impuesto especifico para las comunicaciones por entender que estas se han visto muy beneficiadas por el logro del mercado interior. Su principales defectos son similares a los presentados en nuestro anaisis de los irnpuestos especiales. ·

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TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

El sefioreaje que podria obtenerse a =yes de la emision de euros, posihilidad a la que ya se hizo referencia en la lecciOn7. En este caso las dificultades se plantean por las reticencias de determinados paises miembros al use de la envision de moneda por sus posibles efectos inflacionistas y ademas porque dejaria fuera a los paises que no se incorporen a la Ultima fase de la Union Economica y Monetaria. 10) Las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los requisites establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento podrian resultar un recurso titil per[ cuya capacidad recaudatoria es discutible, su prevision casi imposible y su finalidad se acabarla confundiendo. 9)

VII. LOS PROBLEMAS DE LA ARMONIZACION FISCAL Las cuestiones relativas a la armonizacia-n fiscal proceden fundamental mente de la consecucion del objetivo de la libre circulacion de mercanclas y de factores de produiccion. Demos sefialado ma's arriba que la presencia de sistemas tributarios distintos en un marco de movilidad perfecta de los recur sos y los productos que se obtienen de ello puede generar importantes distor siones en cuanto a la asignacian y causar situaciones de ventaja competitiva para los agentes econamicos situados en los rerritorios con menor pres ion fis cal. Si consideramos, ademas, que la Union Europea ha adoptado una mone da Unica, las soluciones tradicionales para estas distorsiones, que operaban a traves de la devaluacion o revaluacian de las monedas nacionales, pierden toda su virtualidad. Ahora hien un analisis mas riguroso de esta cuestiOn exi ge separar los problemas planteados por la circulacion de las mercancias, que tratarnos en la armonizacion de la imposiciOn indirecta, de los que se origi nari por la libre circulacion de factores, especialmente el capital, que se in cluyen bajo la rtibrica de la armonizacion de la imposicion directa.

A) LA ARMONIZACION DE LA IMPOSICION INDIRECTA Podemos afirmar que los problemas de la imposicion indirecta se han he cho mas acuciantes desde que se pretende alcanzar el raercado interior en el que desaparecen las barreras no arancelarias y los tramites aduaneros al pasar de un pals comunitario a (Aro. En presencia de fronteras interiores, no exis ten graves dificultades para que coexistan dos tipos impositivos del IVA, pues al realizarse el tramite aduanero en la frontera, se resta el IVA nacional al product° procedente del pals de origen, y luego se le aplica el tipo impositivo de la nacion de destine con lo que estaria en igualdad de condiciones para competir con los productos nacionales.Una ventaja adicional de este procedimiento es que el impuesto sera pagado por un importador del pals de desti259

ANTONIO BUSTOS GISBERT

no e ingresado por su propio gobiemo, con lo clue no se produce ninglin tipo de exportacion fiscal. Bien es verdad que esto solo es cierto en el caso de que ambos paises utili cen el mismo tipo de impuesto general sobre el consurno, pues si el pals ex portador emplease un impuesto sobre yentas, tipo ITE, no seria facil determi nar cual es el tribute realmente satisfecho y cuya devolucian hay que realizar ahora, pues dependera no sal° del product° exportado sino tambien de la es tructura del proceso productivo y el grade de integracion vertical de la em presas fabricante. Ella explica que, desde un primer momenta, se intentaran armonizar las figuras de la imposicion general sobre el consumo de los distintos parses miembros y que se impusiera la formula del IVA a todos los candi datos sucesivos a la adhesion. Ahura Bien, si se eliininan las fronteras entre los dos paises, se pruducen dos efectos distintos, En primer terrnino, si el IVA utilizado en el paps de des, tino es superior al que se establece en el de origen, entonces el importador del producto tendria ventajas comparativas de origen puramente fiscal. Ohviarnente tales ventajas desaparecerfan si se unifican los tipos impositivos del impuesto entre ambos paises, de ahi que un element° importante en el proceso de armonizacian fiscal haya sido it aproximando los tipos de gravamen. La supresion de las fronteras plantea un problerria adicional, relacionado con la exportacion fiscal. Pues el product° exportado incluye un impuesto que cobra el paps exportador y paga el consurnidor de otro pais. Este problema obliga a un segundo ruicleo de normas que permitan un proceso de compensacion por el cual los exportadores news de productos devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos de los ciudadanos de otros pafses miembros. Como resulta evidente, los mismos problemas causados par la elirninacion de fronteras en el impuesto sobre el Valor Aitadido se pueden predicar con respecto a los impuestos especiales, con la particularidad de que si se trata de impuestos monofasicos sobre fabricantes, se produce un posible elect() piramidaciOn que pace rags dificil realizar los ajustes correspondientes. No es extra-no que, pot su mayor dificultad, el terreno recorrido en este campo sea muy inferior al registrado en la armonizacion del IVA. B) LA ARMONIZACION DE LA IMPOSICION DIRECTA En el campo de la imposicion directa, debernos distinguir ties tipos de cuestiones, segtin nos ref a la moviliclad del factor trabajo, a la del capital o al establecimiento de ernpresas en las diferentes naciones que conforman la Union Europea, cuya irnportancia relativa es muy diversa, pues en el primer caso se dan razones extraeconornicas que no hacen demasiado plausible una emigracion por motivos fiscales, mientras que tal movilidad es mucho ma's fac260

TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA ELIROPEA

tible en el caso de las decisiones sobre el estableeirniento de empresas y sobre todo en el caso del factor capital. En principio, no parece que la coexistencia de regirnenes fiscales diversos suponga un grave probiema en cuanto a posibles distorsiones en la asignacion del factor trabajo, por las razones que acabamos de apuntar en el parrafo precedents_ Ademgs los convenios de doble imposicion permiten resolver razonablemente bien el caso en el que un trabajador sometido a impuesto en el pals del que es residents obtenga rendimientos en otra jurisd icci6n. Las cuestiones relacionadas con la armonizacion fiscal destinada a evitar distorsiones en la asignacion del capital son rnucho rags complejas porque se derivan de, al menos, dos tipos de consideraciones: — Como pone de manifiesto el ejemplo desarrollado en el caso del factor trabajo, si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaracion del IRPF no deben producirse graves problemas de distorsion. La cuestion que surge inmediatamente es que si un ciudadano obtiene rentas del capital en otro pals europeo y ni se le practica retencion alguna, ni la generacion de tales ingresas se comunica a la Administraci6n tributaria del gobierno de su nacion, entonces no hay motive alguno para que el contribuyente incluya tales rentas entre los ingresos que componen su base imponible con lo que el grade de cumplirniento de las rentas de capital seria mucho mgs hajo, y el ciudadano.dirigiria su ahorro hacia aqua pais con menor tributacion. En este caso, nos encontramos ma's bien con un prohlema de coordinaciOn internacional en la lucha contra el fraude fiscal, que no se deriva solo del proceso de construed& europea. — En segundo termino, la regulacion de los distintos rendimientos del capital puede generar situaciones de doble imposicion en algunos supuestos. En estas circunstancias no siempre sera facil determiner cual ha sido el total de impuestos pagados en el pals donde se gener6 la renta, y, por ell°, el procedi miento habitual para evitar la doble imposicion internacional puede ser ineficaz. En cualquier caso, no debt olvidarse que la movilidad del factor capital esta en la base de algunas reformas fiseales, entre ellas la recienternente aplicada en Espario, y que esta misma movilidad explica la aparicion de los denonainados sistemas duales de imposicion sobre la renta, a los que hicirnos referencia en el terra 8. Lin element() adicional en este tipo de consideraciones son las normas del impuesto de sociedades pues pueden afectar decisivamente al cAlculo del beneficio gravado, por el tratamiento de los diferentes cos tes, al importe final del impuesto, y, mediante et sistema de deducciones en cuota. Elio llevaria a que las empresas pudieran acahar decidiendo donde es tablecer la sede social de la empresas par motivos fiscales, to que, de nuevo, supone, una distarsion can respecto a la asignacion eficiente de los recursos. 261

ANTONIOBUSTOSGlSBERT

VIII. RECAPITULAC ION En esta leccian hemos analizado las cuestiones fundamentales planteadas por la coexistencia de diferentes niveles de gobierno en la accion del sector ptiblico. En primer termino, hemos repasado la distribucion de funciones, manteniendo la clasificacion entre problernas de asignacion, distribucion, es tabilidad y crecirniento, si bien han sido los dos primeros los que ban centra do nuestro interes. En segundo termino, hemos analizado que cambios debe mos introducir en los principios generales que debe cumplir la financiacion de los distintos niveles de gobierno. En ese sentido hemos tratado de simpli ficar la cuestion considerando, de una parte la introduccian de nuevos principios de la imposicion y, de otra, las modificaciones que deben incorporarse a los que ya habfan sido estudiados. Finalmente, hemos estudiado las cuestio nes relacionadas con los ingresos no tributarios, tanto lo que se refiere al re curs° al endeudamiento como a las reglas que debe cumplir la transferencia de fondos entre unas entidades y otras. La segunda parte del tema hace referencia a las principales implicaciones de la actividad de la Union Europea, no solo como un agente economico que obtiene ingresos y realiza gastos que afectan a las decisiones de los consumidores y empresarios, sino tarrebien como regulador que acaba condicionando la capacidad normativa en materia fiscal de los distintos estados miembros.

LECTUR.AS RECOMENDADAS C. MONASTERIO ESCUDERO y J. SuAREz PANDIELLO: Manual de hacienda autonO mica y local, Ariel, 1998. W. E. GATES: Federalismo fiscal, Instituto de Estudios de la Administracion Local, 1977. I. VEGA MocoRoA (coordinadora): La integracion europea: curso basico, Lex Nova, 1998. Especialmente los capitulos VI SAUNAS SANCHEZ), VII y VIII (I. VEGA MOCOROA).

EJERCICIOS PRACTICOS 1. Define brevemente, a ser posible, en un parrafo: a) Bien piiblico local. h) Votacion con los pies. c) Teorema de la descentralizaciOn. d) Comportamiento free rider. e) Exportacian fiscal. 262