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• Carlos Morete

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Corporac ión: ¿sí o no?

Consejo Tecnológic o del

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Movimie nto Nacional Peronista

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GOBIERNO PERONISTA es una publicación de la Editorial del CONSEJO TECNOLOGICO, Catamarca 1114, Buenos Aires - .Distribuidores: en Capital Federal: Pricolo-Belluscio, ()orrego 673, Capital - Interior: Sadye S.A.C.I.F., Belgrano 355, Capital.

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LA CORPORACION, ¿ DISCUSION POLITICA O TECNICA? y,• z

En el conjunto de medidas que la conducción económica elevó al Congreso de la N ación correspondientes a las áreas de industrias, finanzas, agricultur¡a, sector externo y sector estatal el proyecto de creación de una CORPORACION DE EMPRESAS DEL ESTADO es la medida más relevante que afecta a este último sector. El análisis del proyecto conviene realizarlo en el marco ge'n eral de una discusión más amplia en la que lo más importante es fijar la posición sobre el papel que les cabe a las Empresas del EstaJdo en esta etapa del proceso ~de Liberación Nacional. La mera discusión del proyecto de ley corre el pelibro de hacer naufragar la misma en aspectos

formales, reglamentarios y en el mejor de los casos, eficientistas --4Como contribuir a que las empresas del Estado "funcion~n mejor"que es sinónimo de "dar utilidades" dej.ando de lado el problema fundamental que hemos comentado:· el rol político que deben cumplir las organizaciones a través de las cuales el Estado produce bienes y servicios para la comunidad. Recién ento'nces, teniendo claro este .aspecto político, se puede incursionar en el análisis de medidas técnicas que contribuyan eficazmente a que el Estado cumpla sus objetivos políticos, manteniendo, .al mismo tiempo, un alto grado de eficiencia en el cumplimiento de sus funciones. 3

LAS EMPRESAS DEL ESTADO f ,

La empresa del Estado es una figura económica y jurídica de larga trayectoria en nuestro país. Fue precisamente 'durante el gobierno peronista que este tipo de entidades alcanza su consagración legislativa, acorde con la gran expansión que se registra en aquellos dias, cuando por primera vez el sector público asume en forma decidida, sin ,aJUtolimitarse ni pedir disculpas, el papel que le corresponde en la conducción del desarrollo económico argentino. Desde entonces, las empresas del Estado han sufrido todos los ataques imaginables por parte de la oligarquía y el imperialismo, y desde entonces la lucha por la defensa de las empresas del Estado ha formado parte de la gran batalla de la sobe!ianía. El primer embate fue el intento de su priv;atizacibn lisa y llana, recurriéndose a su destrucción cuando aquélla no resultó viable. Luego, la política contraria a las empresas del Estado se orientó a desnaturalizar su objeto, intentan'do encasillarlas en los moldes de un presunto eficientismo según el cual una empresa pública es más meritoria cuando más se asemeja a una empresa priv¡ada, es decir, cuando más alejada está de los principios que sustentan su existencia. Finalmente, se recurrió a la ficción de organizar a las empresas del Estado como Sociedades Anónimas, bajo el supuesto de que así se logr,aría mayor agilidad en su gestión, pero con La finalidad no confe-

sada de disimular su privatización paulatina a través tle la colocación de acciones. Por otra parte, al compás de sucesivos cambios de orientación política, y de presiones sectoriales no siempre bien intencionadas, se han ido instaurando múltiples regímenes legales y estatutarios que tienen en común la finalidad de apartar a las empresas del Estado del régimen general crea:do por la Ley N 9 13.653 de 1949. El resultado de este proceso es el cuadro anárquico que hoy presentan los sistemas institucionales que rigen la acción de las empresas del Estado, y la confusión generalizada en cuanto a los objetivos que las mismas deben cumplir. Se impone por lo tanto una redefinición de la función y forn1a de organización de las en1presas del Estado que, reton1ando los principis rectores sentados por la Legislación J usticialista conten1ple la situación del presente y sirva para encauzar la expa:nsión futura.

Corresponde en prin1er lugar rei-

vindicar la figura j•u rídica de la empresa del Estado como institución idónea, para el cun1plin1iento de las actividades de producción de bienes y prestación de servicios, que si no ha dado hasta el presente todos los frutos que debería rendir a causa de la sistemática: desnaturalización de sus principios, provee el marco no superado para el mejor logro de las finalidades políticas que sustentan su existencia. Ningún experimento híbrido, ninguna ficción jurídica, ningún cambio de rótulo ha resultado eficaz para sus-

-tituir a la institución creada por la Ley N 9 13.653, como herramienta de la acción empresaria del Estado. Si las empresas del Estado han perdido agilidad en su gestión; si se han visto sometidas a presiones de baja política; si han visto entorpeciaa su expansión; y si el cumplimiento de la misión que les incumbe ha llega'do a ser deficiente, la explicación no debe buscarse en su organización como empresa pública, sino en las circunstancias políticas que ha vivido el país durante largos años de marginamiento de la voluntad popular. Corresponde igualmente rescatar el principio rector de la existencia misma de las empresas del Estado. Nacen las empresas del Estado cuando el poder político decide tomar a su cargo determinadas activfdades económicas por razones c1 "interés público", co1no se consigna expresamente en la Ley N 9 13.653. Esto significa simplen1ente que el Estado considera necesario excluir dichas actividades del área de los intereses priv.a dos y ello se debe indudablemente al entendimiento de que el cumplimiento de las mismas para la mejor atención del "interés público" no es compatible con la persecución del lucro. El Estado liberal participó en la producción de bienes y servicios en aquellas áreas donde la actividad privada no quería incorporarse, decisión a la que llegaba en función únicamente de un criterio de rentabilidad esperada. En una etapa posterior, los. estados modernos , comen, zaron a Incorporarse a areas aun

rentables de la actividad económica (en las que el capital privado le hubiera interesado participar) pero basándose en criterios de defensa y seguridad nacional. Y a en una expresión más adelantada, en un proceso de transformació'n hacia un sistema socialista, se reetructura totalmente la :flunción del Estado en la producción de bienes y servicios, eliminándose el criterio de re·n tabilidad como criterio determinante de la decisión por el cual el Estado se incorpora directamente en una actividad productiva, reemplazándola por la idea de que la activida:d estatal en esas áreas debe utilizarse como un instrumento eficaz, idóneo en el proceso de liberación nacional, a tra.. vés de: 1) Implementar políticas de re-

distribución 'd e ingresos, orientación del consumo.

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2) Satisfacer económica y eficientemente las necesidades básicas de la población, eliminando el concepto de lucro ~esencial en el sector privado- y facilitando que la producción de bienes y la prestación de servicios alcance a los sectores sociales y a las regiones más castigadas por el sistema capitalista. 3) Contribuir a un real proceso de independencia tecnológica. 4) Facilitar una adecuada flexibilida'd en las transferencias intersectoriales de recursos. En todos los casos debe quedar claro que la participación estatal en la economía es una decisión políti•

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ca, que tiene móvil político, y cuyos resultados deben evaluarse políticamente. Si la finalidad de la existencia de empresas del Estado es el cumplimiento de un objetivo de gobierno, esas empresas ,deben constituirse en herramientas del poder político. En consecuencia, no se conciben empresas del Estado aisladas o independientes del poder político, porque esto, en aras de una presunta eficiencia, significa transformar meaios en fines y crear herramientas cuya única finalidad es su mera existencia. Definiremos brevemente .a con.. tinuación los fundamentos teóricos sobre los cuales debe girar la acti.. vidad mal llamada "empresa.. ria" del Estado, como productor (ie bienes y servicios.

EMPRESAS Y POLITICA

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En una sociedad en proceso de transformación, que intenta supe~ar la expresión más pura 'd el capitalismo, mediant~ ~? siste~a temporario de transicion .hac~~ una forma estable de organizacion que configure u'n pueblo enmarcado en el socialismo nacional, el Estado üesempeña un rol protagónico en las distintas etapas de cambio. Uno oe sus instrumentos principales, las empresas productoras de bienes y servicios, deben reflejar en su estructura y ubicación dentro del sistema, las distintas fases por las que el proceso se va desarrollando. El eleme·n to esencial en todo proceso de cambio, se ubica en torno al ámbito político, por cuanto en 6

éste es tlonde se gestan las condiciones para la niUeva conciencia social, único reaseguro en el proceso de liberación. Los objetivos políticos de la producción, se cO'nvierten así en los elementos esenciales para la definíción de formas empresarias y actividades productivas que deben encar,a rse prioritariamente. Primero, hay que preguntarse para qué hay que producir; luego, qué hay que producir y cómo hacerlo. La producción de bienes y servicios para atender las necesidades del pueblo, a través del Estado mismo aparecerá, así, como un instrumento indispensable para materia.. lizar la redistribución de recursos que necesariamente deberá realizarse. Por otro lado, resulta nece.. sario como medio de ,dirigir el con.. sumo, una vez que se han fijado los objetivos sociales y se conocen los recursos productivos con que se cuenta. Es fácil ver, en consecuencia, que la actividad empresaria del Estado no depende, de manera directa, de la rentabilidad o aún de la autosuficiencia de las actividades a su cargo, ya que tal criterio equivale "per se" a negar a priori la factibilidad y c~nveniencia de redistribuciones intersectoriales de recursos. Por el contrario, depende, y esencialmente, de la manera en que la sociedad valore el servicio que se va a pres.. tar. En otros términos, el aspecto dominante en la actividad productiva estatal no reside en su faz empresarial, s~no e·r: la direcció~ política que se Imprime a su accionar.

. . , Si se adopta una org.anizacion

empresarial, ello no es con el fin de

aislar a 'd eterminados organismos del sector público con la intención de asemejarlos en su estructura y comportamiento al sector privado, sino para dotarlos de características conducentes al logro de sus objetivos, que se definen políticamente y están sujetos a revisión del mismo carácter. En caso contrario, si se hace prevalecer el criterio formal por sobre el político, se podría llegar a la paradójica situación en la cual el Poder Político se encontrara limitado por sus propias estructuras para cumplir sus objetivos. Por todo lo anterior, resulta claro que las empresas públicas deben depender del poder político y no 'd e un ente supraempresario que mediatice esa relación. Máxime si tal ente es también de características empresarias, y como tal no está articulado en los mecanismos de formulación y ejecución económica global y sectorial.

Las empresas de cada sector deben responder a los objetivos políticos de cada sector; éstos a los objetivos más generales que el gobierno fije.

CAPITAL Y BENEFICIOS .

En la medida en que se advierte que lo esencial en una empresa de estas características reside en el servicio que presta y no en los beneficios empresarios que obtiene, los conceptos de capital y beneficio pierden el sentido que tiene cuando

se los orienta en la búsqueda 'de utilidades. No interesa tanto a partir de entdnces cuál es el acervo de capital de la empresa, ni en consecuencia las acciones que representen titu1aridad sobre el mismo; sino la capactdad productiva traducida en términos de prestación !d e servicios. Por ejemplo, si se decide integrar lUna empresa petroquími~ con aportes de Y.P.F. y F.M. no tiene, por ese solo hecho, que exigirse representantes de ambos entes en el manejo de la nueva empresa, ya que se pueden cumplir sus objetivos -la manufactur,a: de productos petroquímicos con independencia de .aquellos que hicieron los aportes de capital, y depender funcionalmente de la autorida'd industrial•. No obstante, ha de señalarse 1~ importancia: que asume el sector, estatal como captador de recursos a fin de posibilitar la ampliación del acervo de capital entendido aquí como capacidad productiva ; en tanto que o~denado empresarialmente, el sector de empresas estatales, podía a lo sumo, financiar su autoexistencia. Su jer,a rquización política provee al Estado del más eficaz mecanismo para canalizar la aoumulación de capital: las empresas por sus i'n gresos o los ,a horros que logran captar dan lugar a un fondo de acumulación susceptible de ser manejado estratégicamente en el mismo sector de servicios o aún en el área industrial. En otras palabras y retornando al ejemplo anterior: lo que sí tiene importancia es que Y.P.F. y F.M. tengan capacida'd económica como para que con sus aportes se ponga en marcha

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una empresa petroquímica signi-. ficativa. Asimismo el concepto de beneficio, como ya :fluera señalado, tiene una dimensión totalmente distinta en este ámbito ddnde el lucro no es objetivo relevante. El éxito de una empresa pública reside en que la misma alcance las metas que se le han fijado. Estas son determina~as por el poder político y no se centran en un cierto nivel de utilidades, sino en satisfacer necesidades sociales y geográficas defi·n idas.

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EFICIENCIA Y BENEFICIOS

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. En muchos casos parecen contradictorios la falta: de superávit con la eficiencia, entendiendo por tal el modo en que se combinan y usan los recursos productivos para la obtención de lllll cierto nivel de producción. En realidad tal oposición no existe, por cuanto una empresa puede tener una eficiencia aceptable y ser deficitaria a la vez; o bien present~r resultados económicos satisfactorios teniendo áreas de reconocida ineficiencia ; o lo que es más grave aún, tener u'n a buena ecuación económica y no cumplir con su objetivo principal. En este sentido, es esencial destacar cuál es el fin primordial de la empresa: La prestación de un servicio público o la obtención ,de IUn cierto beneficio. Una vez decidida esta cuestión fundamental, resulta más simple definir otros aspectos de la actividad empresaria estatal. Una empresa debe encarar su actividad

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incurriendo en una serie de costos implícitos en la tecnología que adop- · ta. Si la administración logra que dichos costos sean los mínimos compatibles con sus objetivos, se comporta eficientemente. Esta eficiencia, como se ve, es independiente del precio del producto o servicio y se articula sobre la capacidad ordenadora de la gestión empresarial. En caso que se decida redistribuir ingresos por tarifas o precios subsidiados, 'd icho subsidio se deberá fijar atendiendo a los costos de la empresa aún cuando queda claro que este tipo de transferencias es por completo independiente de la eficiencia de la empresa. El responsable político del área correspondiente debe controLar, en cada caso, la marcha 'd e las empresas, y poder distinguir un déficit originado en un manejo ineficiente de ellas, del cual la propia Administración es responsable, de otro originado por una acción externa a la empresa. Dicho control realizado a través de las dependencias de control de gestión de los organismos centrales debe entenderse como un análisis de la gestión del propio Administrador, y por lo tanto, como un control político de sus responsabilidades. Si las oficinas de control de gestión no han dado los resultados que de ellas se esperaban ha sido, esencialmente, por el divorcio que ha existido en los últimos años entre estos dos ámbitos de acción. EXPANSION '

La capacidad de las empresas para tener garantizada su expansión, 'd ebe analizarse también des-

de la óptica de la finalidad de las empresas públicas, punto de vista que nos indicará que una empresa se expande no porque teng.a capacidad para captar recursos, sino porque co,n viene al país que ese servicio comunitario sea prestado también en nuev.as áreas o en mayor cantidad. Es decir, no permitir que las empresas se amplíen por su propia dinámica empresaria, sino porque existe un objetivo político en esa ampliación del servicio. En otras palabras, las empresas del Estado no tienen que contar con una capacidad de autoexp.a nsión garantizada sino que la posibilidad de ampliar sus servicios debe ser la resultante de una voluntad expresa por parte del poder político, el que debe indicar la magnitud de recursos públicos que se destinarán a esa ampliación de la actividad. Al respecto conviene destacar que la sujeción a los poderes públicos de ningún modo puede significar la supresión de la capacidad de las empresas para proponer los programas de expansión y cuadros tarifarios; muy por el contrario, deben ser ellas mismas las que originen esta información, en tanto que el poder político, elaborando y compatibilizando las propuestas de empresas y sectores, es quien decide qué proyectos habrán de realizarse, y cuál será el nivel tarifario sobre la base 'd e los objetivos sectoriales y globales que se haya trazado. CONDUCCION EMPRESARIA Y PARTICIPACION OBRERA

La fundamental importancia que tienen las empresas como instru-

mentos aptos para el cumplimiento de los fines de los poderes públicos, tiene su correlación en el tipo de relación que debe establecerse entre el Poder Ejecutivo y los elencos de conduccción empresaria. Es esencial que esta conducción tenga una elevada aptitud p.ara responder a la dirección política que los gobernantes desean imprimir a su gestión administrativa. Este requisito sólo se encuentra garantizado cuando: 1) La

unidad productiva se encuentre bajo dependencia funcional directa del poder político (Ministro o Secretario del ramo) , sin mediaciones que pongan en peligro esa capacidad de respuesta a las decisiones del gobierno. 2) Se g,a~antiza una real participación de los trabajadores en el planeamiento, ejecución y control de las actividades • empresarias. Puede observarse cómo el régimen de Sociedad Anónima tan di:flundido en el régimen militar·quiebra esencialmente los principios e·n unciados, especialmente el primero, al hacer posible tal autonomía de las empresas que convierte a su Directorio en el ente de termi ante 'd e su política e incluso de sus propios objetivos. Más específicamente, si se las sitúa bajo el imperio de la ley 19.550, las empresas quedan en libertad p,ara decidir sus planes de adquisiciones, la tecnología a adoptar en los procesos productivos, el endEru.damiento externo e interno y adquieren una gran libertad en el manejo del servicio al faltar los mecanismos de 9

control propios de todo organismo estatal. La cons~ítución por parte del Estado de entes de derecho privado exclusivamente es contr,a dictorio con la función misma del Estado. Bajo esas circunstancias dichos entes funcionan como empresas privadas careciendo de sentido que su propiedad sea pública. Si son organismos públicos es porque la función que cumplen se relaciona estrechamente con los objetivos políticos que el gobierno se ~da y, por lo tanto, no basta con garantizar que su propiedad sea pública-, sino que es necesario que estén sometidos a jurisdicción y dependencia jerárquica también públicas. Con respecto a la participación 'de los trabajadores en la administracibn de la Empresa: del Estado, ésta constituye un reaseguro natural para que las políticas definidas con contenido popular no se vean tergiversados en su .aplicación por la tecnocracia o por representantes de grupos de poder. Esta participación deberá efectivizarse no sólo a través del rol 'directivo que ocupen los legítimos representantes de las organizaciociones obreras en los organismos de conducción sino también a través de formas adecuadas de participación masiva que deberán ser previstos en todos los Estatutos de las Empresas del Estado y que abar, caran: 1) Las etapas de pla·n eamiento, ejecución y control de los pla-

• nes empresanos. 2) Los distintos niveles jeráquicos de la estructura organi-

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zacional, desde el operativo hasta el de dirección.

Las teorías y técnicas traciona- les de autogestión y cogestión deberán ser reanalizadas a la luz de estos principios para llegar a asegurar esa participación de los trabajadores en la conducción empre• sar1a.

PLANIFICACION

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La necesaria y estrecha relación que debe existir entre gobierno y empresas estatales, alcanza su máximo carácter cuando ,a; éstas se las quiere encuadrar en algún sistema 'd e planificación cualquiera sea la forma que tal sistema adopte. La planificación en IUn gobierno de transición, donde el Estado es un sector dominante y principal propulsor de las necesarias t~ansfor­ maciones, debe ser abarcadora de la totalidad de las ,a ctividades. No sólo provee un conjunto de metas de producción, sino que permite la elaboración tde estrategias sectoriales 'deducidas de una estrategia global. Necesariamente la ejecución de dichos planes debe corresponderse ajustadamente al sentido impreso en su formulación. En tanto y en cuanto las empresas cuenten con requisitos de rentabilidad, con formas de organización de tipo autónomo, o con restricciones para aportar recursos ,a: los fondos •n acionales que necesariamente habrán de redistribuirse, harán peligrar los objetivos de la planificación. Si se acepta algún criterio de rentabilidad, dados los costos de las

empresas, se adoptan casi automáticamente, niveles de precios y tarifas determinados. Si el gobierno decide materializar la redistribución de ingresos a través de alguna mezcla de salarios directo e indirecto, utilizando para esto último los servicios a su cargo, la imposició'n de un cierto margen empresarial de beneficios conspira contra la ejecución de aquella política redistributiv;a. Asimismo si se opta por formas societarias par,a la organización de las empresas, su progr.amación y eje