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INDICE

Pág.-

CAPITULO I - INTRODUCCIÓN

A. CONSIDERACIONES GENERALES

2

B. IMPORTANCIA DEL TEMA

3

C. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

4

D. ENFOQUE DEL TEMA

4

E. METODOLOGÍA DE TRABAJO

5

CAPITULO II -

A. MARCO TEÓRICO DE REFERENCIA

6

B. ESTADO DE LA CUESTIÓN

6

C. PLANTEAMIENTO DE HIPÓTESIS

8

1.- Hipótesis General

8

2.- Hipótesis Operativa

8

D. CONSECUENCIAS QUE SE DERIVAN DE LAS HIPÓTESIS E. CONCEPTOS BÁSICOS

8 9

•

Sociología

9

•

Geopolítica

9

•

Geoestrategia

10

•

Política Internacional

10

•

Política Exterior

10

•

Política Interna

10

•

Doctrina

11

•

Doctrina Nacional

11

CAPÍTULO III

LA POLÍTICA INTERNACIONAL

A. GENERALIDADES -

Los sujetos de la Política Internacional

12 13

B. POLITICA Y DERECHO INTERNACIONAL

15

C. LA MORAL EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES

18

D. PAPEL DE LA POLITICA INTERNACIONAL EN EL DESTINO DE LOS PUEBLOS E. CONCLUSION PARCIAL

21 23

CAPITULO IV

LOS INSTRUMENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL A. GENERALIDADES

24

B. LA DIPLOMACIA - Definición y concepto

24

C. ANTECEDENTES HISTORICOS

26

D. LAS DIPLOMACIA CLASICA

28

E. LA DIPLOMACIA CONTEMPORANEA

31

F. LOS ORGANOS DIPLOMATICOS

35

G. LA PERSONALIDAD DEL DIPLOMATICO

40

H. EL ESTILO Y EL LENGUAJE DE LA DIPLOMACIA

44

I. FORMAS DE DIPLOMACIA

49

J.

1.- Diplomacia Directa

49

2.- Diplomacia Bilateral

51

3.- Diplomacia Multilateral y Parlamentaria

53

LOS DIPLOMATICOS Y SUS INSTRUCCIONES

56

CAPITULO V

LOS PROCEDIMIENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL

A.- GENERALIDADES

58

B.- LOS PROCEDIMIENTOS AMISTOSOS

59

C.- LA NEGOCIACION

60

D.- LOS TRATADOS

64

E.- SOLUCIONES PACIFICAS CON INTERVENCION DE TERCEROS

68

1.- Los buenos oficios y la mediación

68

2.- El arbitraje

70

3.- La Justicia Internacional

73

4.- Los Organismos Internacionales

74

F.- LA CONSULTA

75

G.- LOS PROCEDIMIENTOS NO AMISTOSOS

76

H.- LA ACCION SICOLOGICA

77

1.- Propaganda

78

2.- La Guerra Sicológica

80

I.- LOS METODOS COERCITIVOS

83

1.- Retiro de Jefes de Misiones Diplomáticas

83

2.- Ruptura de Relaciones Diplomáticas

83

3.- Ruptura de Relaciones Económicas

84

4.- Interrupción de Comunicaciones

84

5.- Boycott

85

6.- Represalias

85

7.- Embargo

86

8.- Demostraciones Militares sin empleo efectivo de la fuerza 86 J.- LA INTERVENCION

87

K.- LA GUERRA

89

CAPITULO VI

LAS VIEJAS Y NUEVAS AMENAZAS A.- GENERALIDADES B.- LAS VIEJAS Y LAS NUEVAS AMENAZAS

99 101

CAPITULO VII

A.- EL USO DE LA FUERZA en las relaciones internacionales

106

Convención DRAGO - PORTER

107

Pacto de la Sociedad de las Naciones

107

Pacto BRIAND - KELLOG

108

Carta de las Naciones Unidas

109

La Legítima Defensa

110

La autotutela en el Derecho Internacional actual

112

B.- EL DERECHO HUMANITARIO

116

1.- Prohibición y limitación del empleo de las armas

118

2.- El Derecho Humanitario , propiamente dicho

119

- Los Convenios de 1949

119

- Los Protocolos Adicionales

120

- Principales aspectos del Derecho Humanitario

120

a.- Protección de Heridos y Enfermos de los Ejércitos

120

b.- Heridos y Enfermos en el Mar y Náufragos

121

c.- Prisioneros de Guerra

121

d.- Protección de la Población Civil

122

e.- Conflictos creados sin carácter Internacional

123

f.- Represión de infracciones

125

g.- La Potencia protectora

126

h.- El C.I.C.R( Comité Internacional de la Cruz Roja )

126

i.- Tribunal Penal Internacional

127

CAPÍTULO VIII

APLICACIÓN

DE

LOS

Y PROCEDIMIENTOS

INSTRUMENTOS

DE

LA

POLÍTICA

INTERNACIONAL

CARTA de las NACIONES UNIDAS

128

Solución de controversias

128

Arreglo pacífico de controversias

129

Acciones en caso de amenazas o actos de agresión

130

Acuerdos Regionales

131

La Corte Internacional de Justicia

132

Disposiciones varias

132

Carta de la Organización de Estados Americanos ( O.E.A.)

136

Solución pacífica de controversias

136

Órganos de la O.E.A.

137

La Reunión de Consulta de Ministros de RR.EE.

137

El Consejo Permanente de la Organización

137

El Comité Jurídico Interamericano

138

Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca ( T.I.A.R )

139

En caso de ataque extracontinental

139

En caso de agresión no armada

139

En caso de ataque intracontinental

140

Tratado Americano de Soluciones Pacíficas

141

Principales definiciones

141

CAPITULO IX

APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL ANTE UNA SITUACION DE EMERGENCIA NACIONAL

144

A.- Desastres naturales ocasionados por condiciones meteorológicas adversas

145

B.- Desastres naturales ocasionados por conmociones sociales internas C.- Desastres naturales ocasionados por un acto de guerra

148 149

D.- RESUMEN DE LOS INSTRUMENTOS Y LOS PROCEDIMIENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL

150

1.- Los Instrumentos 2.- Los Procedimientos

E.- CONCLUSION FINAL

152

Bibliografía

157

INSTITUTO MILITAR DE ESTUDIOS SUPERIORES

Cátedra de Estrategia

INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS DE POLÍTICA INTERNACIONAL QUE PUEDEN APLICAR LOS ESTADOS EN CASO DE ENCONTRARSE EN UNA SITUACIÓN DE EMERGENCIA NACIONAL.-

Curso de Capacitación y Perfeccionamiento para Oficiales Superiores

AUTOR: ASESOR:

Coronel Luis M. Forteza Doctor Daniel Vignali

Junio de 2000

CAPÍTULO I

INTRODUCCIÓN

A.- CONSIDERACIONES GENERALES

Una de las características esenciales de la realidad internacional es su dinámica, provocada por procesos de reacomodación permanente de las unidades componentes del sistema internacional tendientes a encontrar posiciones mejores que las que detentan, o a evitar que otros Estados avancen hacia esas posiciones.Este proceso dinámico, dentro de un mundo interdependiente, modernamente denominado " globalización", provoca impactos, ya sea en la estructura del sistema, como en la realidad interna de cada Estado que lo conforman,

modificando

orientaciones

propias

y

que

producen

las

polarizaciones del Poder.-

Estos dos aspectos de la realidad internacional nos dejan algunos corolarios: 1.- No se pueden considerar a los procesos internacionales como compartimentos estancos.2.- La actuación dentro del plano internacional, mundial, continental o regional, no es el resultado de una opción, sino de las unidades componentes del sistema para encontrar la mejor ubicación dentro de las permanentes transformaciones.3.- Como consecuencia de los dos puntos anteriores, no se puede dar ninguna alternativa de aislamiento en ningún plano internacional.-

De esto podemos establecer a priori, analíticamente, que, teniendo en cuenta a los Estados desde el punto de vista individual, es necesario resaltar dos aspectos fundamentales:

-

la capacidad de un país de influir en la evolución internacional, está íntimamente vinculada con su grado de desarrollo económico, político e intelectual.

-

el ritmo de vinculación externa de un país debe ser dinámico a fin de lograr un máximo beneficio de las permanentes transformaciones internacionales.

Pero con todo este panorama de las interrelaciones se debe además tener presente las

diferentes situaciones a las que los Estados se deben

enfrentar y que nada tienen que ver con aquellas, conduciéndolos a verdaderas emergencias nacionales.- Emergencias que más allá de las causadas por el Hombre, provienen de la mano de la Naturaleza y cuyo enfrentamiento conducen a los Estados a mancomunar esfuerzos en un real sentido humanitario , de solidaridad y fraternidad.-

B.- IMPORTANCIA del TEMA:

Un dato de la realidad internacional es la creciente complejidad, tanto en las relaciones políticas, como en las económico-financieras, las científicotecnológicas, ecológicas e inclusive las militares. En una época de crisis internacional generalizada y de permanentes cambios, se hace necesario una creciente diversificación de la política exterior, a los efectos de mantener al mismo tiempo diferentes diálogos con distintos países, y a la vez poder adoptar diferentes soluciones frente a también distintas situaciones, pero siempre manteniendo una posición propia, evitando adoptar posiciones de último momento como si se respondiera al tradicional comportamiento conyuntural. Es la única manera de dar respuesta inmediata a los problemas tanto regionales como globales. Para ello es necesaria la inserción clara del país, tanto en el ámbito de la región, como el de ésta en sus relaciones con los países desarrollados, con los en vías de desarrollo y aún entre bloques económicos. De esta interrelación, y para evitar o minimizar las interdependencias, o mejor posicionarse, surgen al uso cotidiano de la política internacional sus instrumentos y de ellos sus procedimientos de aplicación, lo que será motivo de esta presentación.-

Conjuntamente con la importancia que resulta la necesidad de las buenas relaciones internacionales, se suma la también y sobresaliente importancia del conocimiento que los diferentes actores deben poseer sobre las herramientas que tienen a su alcance para aplicar y desempeñarse en este ámbito.

C.- DEFINICIÓN del PROBLEMA:

El problema a resolver en esta investigación es determinar qué instrumentos existen o se deberían implementar en Política Internacional, como así también cuáles son los procedimientos que se desarrollan o se deben desarrollar, de acuerdo a aquellos, por los Estados en caso de encontrarse en una situación de emergencia nacional, para, de todas maneras, asegurar la eficiencia y eficacia en las acciones, en beneficio de la felicidad del pueblo.Por supuesto, de esto se desprende la inevitabilidad de obviar la determinación objetiva de las amenazas que acechan a las Naciones y que indefectiblemente, los pueden ubicar en ese estado de emergencia.-

D.- ENFOQUE del TEMA:

El solo hecho de pensar en instrumentos y procedimientos de la Política Internacional que pueden aplicar los Estados y que por ello están a su alcance, nos conduce a interrogarnos sobre cuáles son aquellos y cómo son utilizados.Partiendo de la base que Política Exterior no es lo mismo que Política Internacional, debemos convenir que todo conduce a determinar que ambas ramas deben converger en los Objetivos Nacionales.- Por ello, éstos deben estar bien definidos puesto que son el horizonte hacia los cuales se dirige la Política y a la luz de los cuales ella debe maniobrar para la conducción de los destinos del País.Por lo tanto, nuestro estudio deberá ser enfocado desde el punto de vista que, presumiendo las amenazas y hechos que pueden interferir en el desarrollo de esa Política, es necesario determinar cómo los Estados pueden proceder para la consecución de sus Objetivos Nacionales.-

Finalmente

podemos

decir

que

los

enfoques

mencionados

se

contextualizarán dentro de lo que significa un Mundo interrelacionado y globalizado en la que no habrá de dejarse de lado otras Ciencias que coadyuvan a esclarecer el pensamiento y la gimnasia intelectual como lo son la Geopolítica, la Geoestrategia y la Sociología, entre otras.-

E.- METODOLOGÍA de TRABAJO:

En primer término se encara un estudio exploratorio y explicativo de lo que es la Política Internacional para poder situarnos en las posibilidades que tienen los Estados para interrelacionarse entre sí y a su vez aplicarse a la atención de enfrentar una situación de emergencia nacional.-

La información expuesta proviene de fuentes bibliográficas alusivas al tema que nos atañe, de Geopolítica, temas monográficos del IMES,

la

concepción doctrinaria extraída de la Constitución de la República, Leyes, Reglamentos y Disposiciones de la Nación.-

CAPÍTULO I I

A.- MARCO TEÓRICO de REFERENCIA:

El presente trabajo se enmarcará acorde a la documentación doctrinaria y legal existente como lo es, entre otras, la siguiente:

-

Manuales de Política Internacional

-

Carta de las Naciones Unidas, 1945

-

Declaración Universal de Derechos Humanos, Naciones Unidas,1948

-

Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949

-

Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra del 8 de junio de 1977

-

Manual de Derecho Internacional relativo a la conducción de las hostilidades

-

Manual sobre el Derecho de la Guerra para las FF.AA.

-

El Derecho Internacional Humanitario y el Comité Internacional de la Cruz Roja

-

Tratado Antártico

-

Constitución de la República

-

Ley Orgánica de las FF.AA. Nº 14.157

-

Ley Orgánica del Ejército

-

Política de Ejército

-

Doctrina de Empleo del Ejército Nacional

-

Revistas y publicaciones referidas a las experiencias de manejo en desastres nacionales, y aproximación al Derecho Consuetudinario.-

B.- ESTADO de la CUESTIÓN:

Lo descripto precedentemente nos permite expresar que existe profuso material relacionado a la Política Internacional, como así también publicaciones de otras Ciencias que se interrelacionan indefectiblemente entre sí.En muchas oportunidades se ha soslayado la Geopolítica, quizás por ser una Ciencia más moderna, lo que nos lleva a determinar a priori que la Política Internacional ha sido aplicada en general dentro de un marco teórico avocada a

brindar las herramientas de trabajo para su ejercicio y que si no es por resultado de aspiraciones personales de vincular ambas Ciencias, la geopolítica es dejada de lado, postergándose a la imaginación y la inteligencia en un abismo imposible de salvar.Esta situación así formulada, que por analogía podemos comparar con la Estrategia y Táctica Militar, ya que si éstas fueran estudiadas y aplicadas partiendo solamente de consideraciones teóricas sin vincularlas al Terreno, al Teatro de Operaciones, elemento esencial para la conducción de las acciones, y cuya capital importancia radica en el conocimiento vinculado, sería imposible que el éxito corone las maniobras y muy posible que el fracaso destruya las aspiraciones.- Con esta comparación podemos establecer que la política internacional, aplicada sin tener en cuenta el contexto geográfico en que se implantan los países, no podrá ser accionada en consecuencia porque no se podrá vislumbrar sus estrategias. Con esto se quiere expresar la necesidad de la implantación de nuestras estrategias teniendo en cuenta dos direcciones bien definidas: a.-

Una estrategia dirigida a la consecución de los objetivos

establecidos que aborde el camino seguro del desarrollo propio y, b.- Una estrategia que, atendiendo a las de los países que sean de consideración, se delinie de tal manera de salvaguardar el éxito impidiendo o minimizando aquellas que puedan interferir en la consecución de éste.c.-

Una vez establecidas estas estrategias, ambas deberán ser

integradas de tal manera que se constituyan en el plan general para la acción, y para así asegurar el éxito.-

C.- PLANTEAMIENTO de HIPÓTESIS:

1.- Hipótesis General:

Nuestro País se encuentra insertado en un contexto regional que le resulta muy peculiar, ya que, por su dimensión y ubicación, lo posicionan con un estado de fragilidad tal, que debe sustentar su base de una manera tan fuerte y tonificada que le permitan rebatir todo tipo de instancias adversas,

como

así

también

encontrarse

abierto

para

estar

en

condiciones de captar, tomar y aprovechar las oportunidades que se le brindan, que descubre, y por qué no, las pueda inducir.Pero a su vez, la regionalización se ha empequeñecido por los efectos imprevisibles de la globalización, como lo afirman diferentes autores y así lo percibimos nosotros, a causa de la incidencia arrolladora de la Ciencia y Tecnología, donde se destacan las Comunicaciones, real y veloz vehículo de las culturas y provocadoras de esa globalización.- ¿ Somos Capaces ?

2.- Hipótesis Operativa:

Si hemos llegado a concluir que en el contexto internacional las amenazas se han multiplicado y que ellas no son solo de carácter militar, sino también

provenientes

de

áreas

sico-sociales,

políticas,

económicas,

ambientales, etc., podemos deducir que la materialización del conocimiento de los instrumentos de la Política Internacional, y su correcto empleo en los procedimientos, nos permitirán enfrentarlas con mayor o menor éxito según se logre evitarlas, eliminarlas o minimizarlas.- ¿ Será posible ?

D.- CONSECUENCIAS QUE SE DERIVAN de las HIPÓTESIS:

1.- Hemos considerado, en el planteo de las hipótesis, la especial configuración de nuestro País y su ubicación enfrentado a la globalización, es decir, surge una realidad que trasciende los marcos de estudios clásicos para la interrelación de los Estados.-

2.- Además, juzgando que ya los actos internacionales no se refieren solo a la Política, sino también abarcan otras áreas, deberá analizarse las Relaciones Internacionales desde el punto de vista de la necesidad de la conjunción de todos los sectores que constituyen el Estado - Nación.-

3.- De resultar correcto el planteamiento de las hipótesis, se evidenciará el estado actual de situación de los instrumentos y procedimientos de la Política Internacional, permitiendo alcanzar conclusiones que enriquezcan el acervo cultural y, a su vez, surjan las posibles bases para profundos y futuros estudios y sana discusión analítica.-

E.- CONCEPTOS BÁSICOS:

A continuación definiremos algunas de las Ciencias que creemos se encuentran estrechamente relacionadas para el manejo de la Política Internacional y que resulta importante tener presente: #

Sociología: Según Durkhein, la Sociología es la Ciencia que estudia las

Instituciones Sociales, su génesis y su funcionamiento.- Esto surge de lo colectivo.- Normas, aspectos colectivos

e

integración en grupos es la

Sociedad, y ésta es la que determina la acción del individuo, su conducta, que es un fenómeno social, visible.- La Sociedad es el conjunto de Instituciones Sociales funcionando juntas.La formación sociológica de los pueblos, su sicología colectiva, su composición étnica, las relaciones entre sus clases y estamentos, la actitud comunitaria con que un pueblo se sitúa ante otros pueblos y reacciona frente a ellos, son factores decisivos para la explicación e interpretación de los hechos internacionales.-

#

Geopolítica: La Geopolítica es una rama de las Ciencias Políticas que

estudia cuál es la influencia ejercida por los factores geográficos e históricos en la vida y evolución de los Estados, a fin de extraer conclusiones de carácter político.- Sirve de guía al estadista en la

conducción de la política interna y externa del Estado al facilitar la previsión del futuro y establecer la forma en que pueden ser alcanzados los objetivos y, en consecuencia, deducir las medidas para la conducción política y estratégica más conveniente.La Geografía proporciona la información indispensable sobre el escenario en que se desenvuelven las relaciones entre los Estados.- El habitat explica muchos de los móviles que guían a las naciones en su conducta exterior.-

#

Geoestrategia:

Es la gestión estratégica de los intereses geopolíticos.-

#

Política Internacional:

Es la rama de la Ciencia Política que trata de las relaciones entre los Estados y de las Organizaciones que los congregan.-

#

Política Exterior: La política exterior de un Estado es la proyección de su

personalidad nacional más allá de sus fronteras. Es, por tanto, indivisible de su política interna, que define esa personalidad en el ámbito doméstico.-

#

Política Interna: El ordenamiento interno de un Estado, la armonía básica

entre gobernantes y gobernados, la vigencia de Instituciones permanentes y respetadas, la existencia de un consenso popular suficientemente amplio acerca del régimen que debe imperar, el predominio de creencias básicas en materia de vida pública, es lo que conforma la política interna y cuyo objetivo es el bienestar y la prosperidad del pueblo.-

#

Doctrina: Son los principios fundamentales y métodos que sirven de

guía al planeamiento y ejecución de las acciones para lograr objetivos.-

#

Doctrina Nacional: Son los principios fundamentales y métodos adoptados por

un Estado para guiar el planeamiento y ejecución de acciones tendientes a lograr sus objetivos.-

Como se puede apreciar definimos precedentemente lo que creímos necesario para establecer una base lógica para abordar el tema del cual es objeto este trabajo.La política internacional está ligada también a otras disciplinas que desempeñan el papel de Ciencias auxiliares con respecto a ella, aunque de por sí las igualen o aún la superen en importancia.- Entre ellas encontramos, además de las mencionadas ut supra, la Historia, la Economía, la Filosofía.-

-------

CAPÍTULO III

LA POLÍTICA INTERNACIONAL

A.- Generalidades.

La Política Internacional es la rama de la Ciencia Política que trata de las relaciones entre los Estados y de las Organizaciones que los congregan.El tema es de una amplitud y vastedad tan importante que nos permite expresar que la Política Internacional abarca todos los aspectos de la convivencia entre las unidades políticas que conforman la comunidad internacional.-

Es materia de estudio de la Política Internacional los elementos del Estado: territorio, población y gobierno; los instrumentos de que se vale para su acción externa; los procedimientos que utiliza y los objetivos que persigue.También lo son las Entidades Mundiales y Regionales creadas por los Estados para fortalecer sus vínculos, promover su cooperación recíproca o resolver sus eventuales conflictos.-

Éste es el ámbito en el que se desenvuelven las Relaciones Internacionales.- Todo cuanto trasciende la jurisdicción de un solo Estado y concierna a 2 o más, entra en la órbita de la Política Internacional, la que se

ha

ampliado

considerablemente

acentuando

el

proceso

de

interdependencia determinado por el progreso tecno-científico, las necesidades económicas, la universalización de los conflictos y las tensiones entre Estados o bloques a que éstos pertenecen.- Así por ejemplo, la actividad económica privada no depende hoy solo de decisiones emanadas del seno del Estado donde dicha actividad se cumple, sino que se ve poderosamente influenciada por medidas que se adoptan en centros financieros remotos o en organismos multilaterales.-

Los sujetos de la política Internacional son: # Los Estados. # Las Organizaciones que los integran. # Las agrupaciones regionales, como sujetos del Derecho y la Política Internacional.

# Las empresas transnacionales, cuya actuación trascienden fronteras. # Las unidades políticas que sin poseer la plenitud de la soberanía mantienen elementos esenciales como la legalidad jurídica, diferentes a aquellos que ejercen formas de gobierno propio pero carecen de la facultad de tratar con gobiernos extranjeros.-

Llamaremos Política Exterior a la actividad internacional que desarrolla cada país y Política Internacional a las relaciones de los Estados en su conjunto.En las relaciones internacionales se pueden ver vinculaciones de orden económico, científico y cultural. Si bien muchos asuntos que integran las relaciones internacionales carecen, aparentemente, de contenido político, el solo hecho de que esos asuntos conciernan a unidades políticas, en cierto modo los politiza.En vinculaciones entre entidades privadas pertenecientes a diversos países, el elemento "Poder" y la consiguiente participación de los gobiernos está frecuentemente presente, y a veces, de manera decisiva.- Caso típico es el de los llamados " acuerdos de complementación " que pueden celebrar los grupos sectoriales privados de diversos países en el marco de la ALALC. Tales acuerdos son negociados por las partes, pero para que las resoluciones adquieran vigencia efectiva es necesario sean homologados por los gobiernos de las partes intervinientes.Cuando el Estado actúa en el plano interno, posee imperium, es decir, tiene plena autoridad dentro del conjunto de Normas que él mismo se ha trazado. Esa autoridad puede ser ejercida con un grado variable de limitaciones según el ordenamiento jurídico de cada país y según sus peculiaridades nacionales.- Pero en todos los casos se trata de una autoridad que no reconoce otra superior a sí misma. Es esta autoridad suprema del Estado dentro de su ámbito territorial lo que se designa con la palabra " soberanía".El Estado también es soberano en el plano internacional, porque al menos teóricamente, no está sujeto a la autoridad de cualquiera de sus pares.Pero al contrario de lo que ocurre en el plano interno, el Estado no posee

imperium,

sobre

los

demás

miembros

de

la

comunidad

internacional, y debe tratar con ellos de igual a igual. Por eso se dice que el Derecho Internacional Público, que regula jurídicamente las relaciones entre los Estados, no es un Derecho de "subordinación", sino es un Derecho de " coordinación".Cuando lo que se regula es una relación de soberano a súbdito, las leyes que rigen esa relación y las prácticas que ella suscita son diferentes de las que tienen vigor cuando la relación es entre pares. Así por ejemplo, el poder de decisión, el papel de la negociación y el compromiso, el sometimiento de los conflictos al juzgamiento de terceros y la interpretación a los casos contenciosos de la ley aplicable, no tienen el mismo sentido ni alcance en el orden interno de los que poseen en el orden internacional. Por otra parte, la Política Internacional ha generado instrumentos propios de acción que no existen en el plano doméstico. El principal de esos instrumentos es la DIPLOMACIA, que es el elemento más original y característico de la vida de relación entre las naciones.La Política Internacional con respecto a la Política Interna mantienen sus diferencias en: # Modo de actuar # Forma que asumen las reacciones frente a posturas antagónicas # Papel que desempeña el factor tiempo # Lenguaje que se maneja.-

La Política Internacional, además de Ciencia, es también ARTE.-

B.- Política y Derecho Internacional:

La materia es la misma: las relaciones entre los Estados. Lo que varía es la formalidad bajo la cual se considera la materia. En la Política Internacional se le considera sub-especie de hecho, en tanto que en el Derecho Internacional se le considera sub-especie legal.Los hechos que ocurren en la vida internacional y las normas que rigen esa realidad son los OBJETOS FORMALES de las dos disciplinas.-

Claude A. Colliard, en " Derecho Internacional y Política Extranjera" dice: #

El Derecho Internacional puede ser REFLEJO y puede ser MARCO

de la Política Internacional.-

En cuanto refleja las tendencias de la Política Exterior de los Estados, el Derecho Internacional: 1.- hace posible la realización de esa política 2.- acompaña su desarrollo 3.- regula la organización de la vida internacional.-

1.-

Hace posible la realización de la Política Exterior:

Existen INSTITUCIONES JURÍDICAS sin las cuales el trato entre Estados no podría anudarse: a.- La primera de ellas es el reconocimiento de Estados y Gobiernos por la cual la autoridad suprema de una unidad política entra en relación con otra.Sin la apelación a esta institución jurídica ( reconocimiento de Estados y Gobiernos)

no habría trato posible entre los Estados, produciéndose un

aislamiento entre Estados reconocidos y no reconocidos pudiendo desembocar en la guerra.-

b.-

Otra Institución Jurídica que hace posible la realización de la Política

Internacional es el estatuto de los agentes diplomáticos. Aún antes de la institucionalización de la diplomacia como instrumento entre los Estados, los enviados extranjeros gozaban de privilegios e inmunidades inherentes a su función.-

2.-

Acompaña su desarrollo:

El Derecho Internacional siempre es reflejo de la Política Internacional y permiten revestir de forma jurídica a hechos resultantes de las Relaciones Internacionales.-

Ejemplos: Las " políticas de dominación " generaron las formas jurídicas del "coloniaje ", del "protectorado ", de la " cesión en arriendo ", de las "capitulaciones ", y de otros institutos de subordinación.-

Las " políticas de disgregación " generaron los " Estados Vasallos " como fórmula de tránsito a la plena independencia.Las " políticas de reparto de poder " generaron la institución del condominio y así sucesivamente.- Puede afirmarse que a todo sistema político corresponde un tipo de institución jurídica que le es propio.-

3.-

Regula la organización de la vida internacional:

Gran parte de la Política Internacional, hoy, se lleva a cabo en el ámbito de los Organismos Internacionales y tiene carácter multilateral. Las reglas vigentes en esos organismos reflejan también las relaciones de poder que constituyen la trama misma de la Política Internacional.Así, por ejemplo, el sistema del "veto" o " regla de unanimidad" en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas está formulado jurídicamente por constar en la Carta de la Organización Mundial.- Lo mismo sucede respecto de los países permanentes de la Organización Antártica por estar formulado en el Tratado propio.-

El Derecho Internacional no solo refleja las realidades de la política Internacional, sino que también las ENMARCA, es decir, las circunscribe y canaliza dentro de determinados cauces. Desde este punto de vista el Derecho ejerce un influjo benéfico sobre la Política Internacional, porque procura armonizar las relaciones entre los Estados y porque señala las metas ideales hacia las cuales los Estados deberían tender en su trato recíproco.-

El principio " pacta sunt servanda" ( los pactos deben ser cumplidos ) representa una de las contribuciones más valiosas del Derecho Internacional

para que las relaciones entre los pueblos se mantengan dentro de normas dignas y civilizadas.-

Las normas del derecho Internacional han sido objetos de violaciones en la práctica; pero qué ocurriría si la Política Internacional no contara con el auxilio del Derecho para encuadrar su actividad? El imperio de la pura fuerza, que hoy significaría la certeza de la destrucción total, se enseñorearía del mundo.-

Pese a la influencia altamente positiva del Derecho en la Política Internacional, hay que precaverse del exceso de juridicidad en las Relaciones Internacionales.- Existe hoy una tendencia exagerada a conferir forma contractual a asuntos que por su naturaleza convendría dejar librados a la espontánea fluidez de los acontecimientos y a la libre determinación de las partes. Cada año los Estados celebran millares de ACUERDOS y CONVENCIONES, muchos de los cuales nunca llegan a entrar en efectiva vigencia. Ello conspira:

# Contra el prestigio de los Estados # Contra la autoridad del Derecho Internacional # Acostumbra a los Gobiernos a no dar importancia a los instrumentos que suscriben y a considerarlos como meras " tiras de papel".-

C.- La Moral en las Relaciones Internacionales:

Consideraremos el papel que la moral desempeña en la conducción práctica de los negocios internacionales. Bajo este aspecto el debate que se desarrolla desde Maquiavelo en el campo de la política genéricamente considerada es también aplicable, por analogía, a la Política Internacional.Algunos autores afirman que la Moral es solo un recurso de propaganda que los gobernantes utilizan para encubrir y hacer menos odiosa la prosecución de sus objetivos.

Schwarzemberger, en " La Política del Poder" dice: " la tarea principal de la Moral Internacional, tal como realmente se aplica, consiste en reforzar la política del Estado; y que esta aplicación de la moral alcanza su más alto grado cuando hay que preparar a los pueblos para la guerra, porque entonces hace revestir a la propia causa de los méritos y virtudes que la justifiquen ante propios y extraños".En síntesis, dice Schwarzemberger, la principal función de la moral internacional no consiste en controlar la propia conducta, sino en su uso como arma poderosa contra enemigos potenciales o reales.-

Frente a esta concepción amoralista, Morgenthau reconoce que Europa era gobernada por una aristocracia interconectada y tenían vigencia, usos y valores supranacionales, religión, sentido del honor, etc.; existía un código comparativamente respetado de moral internacional. Pero luego se impuso el Nacionalismo sobre las concepciones supranacionales heredadas del mundo medieval, ese código moral perdió autoridad y no fue reemplazado.-

Uno de los precursores del método científico, Quincy Wrigth, dice: " las tablas de valores morales de los principales países del mundo difieren y son, en grado diverso, recíprocamente incompatibles. Al acentuarse las vinculaciones materiales de todo tipo entre las regiones más apartadas de la tierra, esas incompatibilidades han agudizado los conflictos".-

Pero por otra parte, de esos mismos contactos ha resultado una especie de cultura universal que se manifiesta: # por la difusión, a través del mundo entero, de las técnicas y valores de las culturas de mayor entidad. # por la universalización de ciertos cánones literarios y artísticos. # por la proliferación de Organismos Internacionales. # por los intentos de los pensadores de las culturas principales para formular una tabla de valores comunes a la emergente cultura universal.-

De esta internacionalización de valores surgen los elementos de una moral internacional comúnmente aceptable.

Denis Goulet, ( franco - canadiense) ha planteado la necesidad de conferir sentido ético a las aspiraciones comunes del género humano por una vida mejor, y en particular, por el problema del desarrollo. Goulet niega contenido moral al orden político - económico vigente, pero advierte a la vez que la búsqueda incontrolada del desarrollo subordina los medios a los fines y no es, por lo tanto, aceptable. Para él, la ética debe reflejarse no solo en los fines generales sino también en los criterios específicos para identificar qué Instituciones se adaptan a esos fines en situaciones concretas. Por eso subraya: " la forma cómo el desarrollo es logrado no es menos importante que lo que con él se consigue".-

El objeto formal de la sociedad internacional es el bien común. Este bien es superior al bien individual de los miembros que la componen. La consecución del bien común solo es posible mediante la observancia de la ley moral. Todo apartamiento de dicha ley entraña un desorden y constituye un germen de disolución y de muerte para las sociedades que la olvidan o la rechazan. En sus relaciones internacionales los Estados están obligados a obrar conforme a la justicia, cuyas normas esenciales de no perjudicar a los demás y dar a cada cual lo suyo, son parte de la ley normal. Al propio tiempo, los Estados no solamente tienen el DERECHO, sino también el DEBER de hacer respetar sus derechos y de defenderse cuando esos derechos son amenazados o vulnerados. En esa defensa, los Estados pueden emplear todos los medios adecuados, inclusive la fuerza material, en el caso de que ese empleo sea indispensable para la salvaguardia de sus derechos.Cuando existe una autoridad internacional legítimamente constituída, los Estados que han participado en su constitución tienen el deber de acatar las decisiones que adopte en el marco de sus atribuciones. Si no existe ninguna autoridad internacional competente, corresponde al propio Estado, que se juzga lesionado, determinar conforme a la justicia y a la prudencia, los medios por los cuales ha de afirmar sus derechos.-

El bien común internacional exige la SOLIDARIDAD de sus miembros, del mismo modo que el bien común nacional exige la solidaridad de los ciudadanos. El Estado tiene, entonces, la obligación de propender por todos los procedimientos a su alcance al fortalecimiento de los vínculos amistosos y de cooperación con los demás Estados, como medio para contribuir a la paz y a la armonía internacional. Una valoración objetiva de las relaciones internacionales revela que los Estados que han desconocido sistemáticamente sus deberes morales han debido pagar, a la larga o a la corta, un precio elevado por su conducta. La sujeción a normas éticas reflejan valores humanos muy altos, es una expresión de sabiduría política. Un Estado que respete los derechos ajenos tiene mucho más posibilidades de ver respetados los propios, que aquellos que hacen caso omiso de sus obligaciones.-

Keneth Thompson, dice, que la gran cuestión de esta materia es saber actuar con juicio y discernimiento moral en un mundo escencialmente inmoral. Las fuerzas morales que gravitan en la escena mundial son muy fuertes. La condena mundial del genocidio y de otras atrocidades, tienen un fundamento ético como lo tuvieron en su tiempo las normas dictadas para hacer menos inhumana la guerra.La observancia de la ley moral no solo no prohibe la defensa celosa del interés propio, sino que el derecho y el deber de cuidar de sí mismo es parte de dicha ley.- Por eso el Estado actúa conforme a la justicia cuando convoca a los ciudadanos a armarse en defensa de la patria y por eso vulneraría los derechos de la sociedad civil, la admisión jurídica de la " objeción de conciencia", para eximir a algunos ciudadanos de sus deberes para con la comunidad a que pertenecen.En síntesis, no solamente la preservación de la independencia y de la integridad territorial es legítima, sino también lo es la realización de un destino de grandeza.-

D.- Papel de la Política Internacional en el destino de los Pueblos:

La verdadera política es la Política Internacional, porque es donde los pueblos proyectan su imagen y realizan su destino histórico. Comparados con los acontecimientos que se producen en lo Internacional, los procesos internos parecen limitados, parecen algo de " municipal". La diferencia principal entre las naciones dotadas de vocación para cumplir una importante misión histórica y aquellas que no poseen ese carisma, radica en su comprensión de los problemas internacionales y en su exacta ubicación frente a ellos.La vocación para la vida internacional es ante todo un Don, una aptitud innata que tienen los pueblos, de la misma manera que hay algunos especialmente dotados para las ciencias, la guerra, la literatura o las artes. Ese Don puede ser cultivado y acrecido, y puede ser también menospreciado y dilapidado. Es tarea fundamental de los gobernantes estimular la vocación de sus pueblos por los temas internacionales y priorizar la necesidad de la comprensión cabal del papel que a sus propios países compete en la comunidad internacional.-

Hay ORDEN INTERNO en un país cuando: •

La autoridad es ejercida con firmeza y con prudencia

•

Existe un cuerpo de leyes respetado por gobernantes y gobernados

•

Hay estabilidad política y jurídica

•

Las Instituciones tienen prestigio y no son fácilmente alterables

•

Por encima de las discrepancias accesorias, se da un consenso general en todo lo que concierne al interés vital de la nación.-

Si no se tuviera por lo menos lo anteriormente establecido, llegaría siempre el momento inevitable de que las falencias internas invalidarían en un instante todo el esfuerzo empleado en el logro de una acertada conducción internacional.-

El fenómeno de la interdependencia determina que la SEGURIDAD y el BIENESTAR de las naciones dependen de su apropiada ubicación en el panorama internacional.

En las Relaciones Internacionales podemos apreciar : •

El poder político aparece en toda su gloria y majestad

•

La puesta a prueba de virtudes y talentos de los conductores

•

Donde el poder político tiene el privilegio de tratar con los iguales

•

Donde alternativas de triunfos y fracasos tienen relieve más dramáticos.-

La verdadera grandeza de un pueblo se mide: •

Por su capacidad para gobernarse ordenada y eficazmente

•

Por su capacidad para hacer grandes cosas, o al menos moverse con señorío y decoro en el campo internacional.-

E.- Conclusión Parcial:

A medida que avanzamos en el campo del conocimiento de la Política Internacional, de todos sus elementos y efectos, sus acciones y posibilidades, surge el sentimiento de necesidad de conocer más profundamente e internalizar su contenido y formalidades, para poder emplear en acciones estratégicas inteligentes para llegar con certeza a la consecución y consolidación de los objetivos nacionales impuestos.

Los problemas cruciales que vive la humanidad, el enfrentamiento ideológico y religioso de doctrinas irreductibles antagónicas, el abismo cada vez más hondo que separa a los países poseedores de los países desposeídos, se plantean en el ámbito internacional y, es aquí, donde deben ser encarados y resueltos.

Todo esto exige una preparación metódica e inteligente de los instrumentos que en ellos se manejan. Supone por sobre todo una conciencia nacional lúcida acerca del quehacer nacional e internacional.-

Es tarea de los gobernantes promover la preocupación pública por los problemas de la política exterior.- El aislacionismo, más que una posición anacrónica, representa una actitud suicida frente al estado actual de las relaciones internacionales.-

CAPÍTULO IV

LOS INSTRUMENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL

A.-

GENERALIDADES

La conducción y ejecución de la política exterior requieren instrumentos que le son privativos. Por lo que concierne a la responsabilidad última por las decisiones fundamentales, ella pertenece al Jefe de Estado o de Gobierno, según sea el ordenamiento institucional de cada país. Pero la conducción habitual y sobre todo la ejecución, requieren organismos especiales. Ellos son, por excelencia, los instrumentos de la política internacional. Lo mismo cabe decir con respecto a los métodos de acción.

La

política internacional se maneja por procedimientos que, en la mayoría de

los casos, no tienen aplicación en la política interna y que derivan tanto del carácter autónomo como de la fisonomía propia de la disciplina. El presente capítulo estará consagrado al estudio de la diplomacia en su calidad de instrumento capital de la política exterior de los Estados. En el siguiente se examinará los métodos y procedimientos más comúnmente usados en la vida de relación internacional.

B. LA DIPLOMACIA: DEFINIClÓN Y CONCEPTO

La diplomacia consiste en el conjunto de organismos mediante los cuales los Estados manejan sus relaciones internacionales y en los procedimientos que dichos organismos emplean para la consecución de sus fines. Existe un equívoco frecuente sobre el significado y alcance de la palabra "diplomacia". En efecto, es habitual que se la utilice para caracterizar la política exterior de un determinado país en un momento o en una circunstancia dada; este uso del término implica confundir lo sustantivo con lo adjetivo, la finalidad del instrumento con el instrumento mismo. Una cosa es la política exterior que sigue un Estado y otra el mecanismo formal que emplea para ejecutarla. La diplomacia tiene carácter de medio, no tiene carácter de fin.

Siguiendo nuestra definición, la diplomacia consiste en un conjunto de organismos.

La

diplomacia

como

hecho

histórico

precede

a

su

institucionalización, de tal manera que los órganos de la diplomacia son cronológicamente muy posteriores a ella. Pero en la época actual los órganos diplomáticos son parte esencial e inseparable de la diplomacia; por eso está justificado involucrarlos dentro de la definición. La diplomacia consiste, además, en un conjunto de procedimientos. No todos los procedimientos de acción internacional tienen carácter diplomático.

No lo tiene la guerra, pues si bien ella puede comenzar

como resultado de episodios diplomáticos, los conflictos bélicos movilizan a la nación en pleno y manejan como principal instrumento las Fuerzas Armadas. La diplomacia, en cambio, se vale de medios pacíficos y se conduce por vías especializadas.

Tampoco tienen carácter diplomático otros procedimientos de acción internacional, muy usados en nuestros días, que se mantienen al margen de los canales diplomáticos. Así, la propaganda, que tanta importancia tiene en la guerra psicológica e ideológica, no es, precisamente, un procedimiento de acción diplomática. Pese a estas escasas pero importantes excepciones, la casi totalidad de las relaciones internacionales se desarrollan por la vía diplomática.

Los

agentes que actúan pueden o no poseer status diplomático, pero en la medida en que tratan a nombre de su gobierno con otros gobiernos, están realizando una labor diplomática. Todo Estado que realiza una acción diplomática tiene en vista la consecución de determinados objetivos. Como es obvio, no toda la actividad diplomática está directamente ligada a los grandes objetivos nacionales. Pero aun en los casos en que la acción que se realiza por vía diplomática parece más intrascendente y banal, existe, en última instancia, una meta que con esa acción se persigue. La confusión entre la diplomacia y la política exterior a que acabamos de hacer referencia no es, por cierto, la única que suscita el quehacer diplomático y los órganos que lo llevan a cabo. Para la gran mayoría de la gente la palabra diplomacia evoca instintivamente la idea de protocolo o de ceremonial. Sin embargo, y sin disminuir la importancia auténtica que tiene el ceremonial en las relaciones internacionales, la diplomacia, siendo eso, es mucho más que eso. En última instancia, la diplomacia es el camino que ha encontrado la civilización para que los contactos entre los pueblos sean ordenados y pacíficos y no se limiten a la agresión armada con fines de mutua destrucción.

C. ANTECEDENTES HISTÓRlCOS:

En un sentido genérico, la diplomacia es casi tan antigua como la existencia de los pueblos diferenciados sobre la faz de la tierra. Acaso sea posible imaginar una etapa muy primitiva en la cual las relaciones entre los distintos agregados humanos se limitara a la lucha física por el predominio o por la supervivencia. Pero desde que hay registro continuado del acontecer

humano, se comprueba la existencia de relaciones que, dentro de la latitud de nuestra definición, cabe calificar de diplomáticas. Como todas las instituciones del mundo antiguo, la diplomacia de los primeros tiempos estuvo bajo el signo de lo sacral. El enviado extranjero era respetado, no porque representara a otra comunidad-política, sino porque se lo consideraba investido de una misión religiosa. Más que el representante de un gobierno, era un emisario de los dioses. Donde

la

diplomacia

antigua

alcanzó

su

mayor

grado

de

perfeccionamiento fue, sin duda, en Grecia. Contribuyó a ello el alto grado de civilización de los pueblos helénicos y su división en pequeñas unidades políticas estrechamente conectadas entre sí por razones históricas, étnicas, y geográficas.

Estas relaciones generaron alianzas y antagonismos, de los

cuales surgió una actividad diplomática tan persistente como intensa. El relato

que hace Tucídides de las negociaciones entre Atenas y Esparta poco antes de iniciarse las guerras del Peloponeso, constituye un testimonio vívido del grado de adelanto que había alcanzado la diplomacia entre los griegos. En esas negociaciones, realizadas en Esparta, los delegados atenienses pudieron exponer públicamente y con toda amplitud los puntos de vista de su gobierno, y una vez fracasadas las tentativas de arreglo pacífico, se les permitió regresar a su patria sin sufrir la menor molestia. Los romanos, en cambio, no practicaron las artes diplomáticas con mucha asiduidad. La vocación imperialista del pueblo romano no lo movía a resolver sus conflictos por medio de la negociación, sino por medio de la guerra. Para Roma no había alternativas respecto de los enemigos fuera de la sumisión o del aniquilamiento.

En compensación, ese pueblo de juristas estableció

normas legales que definían la situación jurídica de los extranjeros dentro del Estado romano y fijaban sus obligaciones y derechos.

Existe consenso unánime en el sentido de que la diplomacia tal como hoy la conocemos, así como la instalación de misiones diplomáticas permanentes ante los gobiernos extranjeros, nació en Italia hacia el final de la Edad Media y comienzos del Renacimiento. La primera misión de ese

tipo que la historia registra fue la que estableció el duque de Milán, Francisco Sforza, en la república de Génova en 1455. Muy poco tiempo después, la práctica se generalizó, sobresaliendo en ella la república de Venecia.

Los

embajadores venecianos que también fueron acreditados ante gobiernos de países no italianos, se hicieron famosos por la exactitud de los informes que enviaban al gobierno de la Serenísíma y que estaban contenidos en las Relazioni, o sea informes detallados y exactos sobre los países en los cuales ejercían su misión y sobre la política de sus respectivas autoridades. Apenas hace falta recordar que uno de los mayores genios políticos de todos los tiempos, Nicolás Maquiavelo, actuó durante varios años en el servicio diplomático de la república de Florencia y extrajo, de esas funciones, experiencias de inapreciable valor para la formulación ulterior de su pensamiento.

D.

LA DIPLOMACIA CLÁSICA

La era de la llamada "diplomacia clásica" se extiende entre la paz de Westfalia (1648) y el tratado de Versalles (1919). Durante esos 270 años se elaboró y perfeccionó una de las grandes creaciones de la civilización occidental.

Los rasgos que caracterizan a la diplomacia clásica son los siguientes:

La primera regla de juego sobre la que se basaba la diplomacia clásica era el respeto por la soberanía de los Estados. Este respeto no comportaba la idea de la igualdad jurídica, que surge mucho más tarde en el campo de la doctrina.

Pero sí entrañaba la noción de la integridad política (aunque no

territorial) del Estado y su derecho a la existencia.

La segunda regla era la afirmación implícita de la unidad europea. Durante el período dinástico de la diplomacia clásica - de 1789 a 1914 - esa unidad se manifestó bajo la forma de una "comunidad de fortuna" entre las testas coronadas. En el período nacional - de 1789 a 1914- ese sentimiento de solidaridad, aunque atenuado, subsistió bajo la forma de una creencia genérica

en los valores de la civilización y en la existencia de intereses comunes a todas las potencias.

El "concierto europeo" fue la expresión política de esa

solidaridad.

La tercera regla consistía en considerar a la guerra como un conflicto entre gobiernos y no como una lucha entre pueblos.

Las contiendas

bélicas asumían así un carácter cuasi deportivo, y la noción de "guerra total" era completamente desconocida.

Las luchas terminaban por cesiones

territoriales que no destruían al vencido y, en el período dinástico, la paz se completaba a menudo por alianzas matrimoniales entre las familias de los soberanos beligerantes. La revolución francesa anticipó en más de un siglo las luchas ideológicas del siglo XX, pero desde el Congreso de Viena hasta la primera guerra mundial se volvió a la concepción anterior.

La cuarta regla de juego de la diplomacia consistía en respetar el equilibrio de poder, o sea, la norma según la cual ningún Estado de la comunidad internacional podía poseer más poder que todos los demás reunidos.

La quinta regla comportaba el respeto absoluto por lo que hoy se denomina el "dominio reservado" de los Estados. Cada país y cada gobierno eran absolutamente libres de hacer dentro de su territorio lo que más les diera en ganas. A la comunidad internacional no le interesaba, en tesis general, el ordenamiento interno de los Estados o el régimen de derechos individuales acordados a sus habitantes. El auge de la diplomacia clásica coincidió con el pleno desarrollo del derecho internacional. Impulsado por Francisco de Vitoria un siglo antes de la paz de Westfalia y sistematizado por Hugo Grocio a comienzos del siglo XVII, el derecho internacional se perfecciona, como disciplina independiente, en la época que ahora examinamos y se erige en elemento esencial y complementario de la actividad diplomática. La regla pacta sun servanda se afianza hasta el punto de que entre 1815 y 1914, culminación de la diplomacia clásica, son suscriptos más de diez mil tratados y acuerdos internacionales. Muchos de esos instrumentos fueron resultado de conferencias y

congresos cuyo desarrollo marca así el comienzo de la diplomacia multilateral.

El manejo de los negocios internacionales era tenido, durante la era de la diplomacia clásica, por cosa compleja que reclamaba de quienes estaban a cargo de esos negocios dotes innatas y dotes adquiridas. Ya señalamos que el régimen de representaciones permanentes se generalizó a partir de la paz de Westfalia, y a comienzos del siglo XVIII era ya común a todas las naciones europeas.

Como consecuencia, o simultáneamente, se instituyeron los

órganos centrales de la política exterior y empezaron a funcionar las

Cancillerías.

La carrera diplomática era celosamente preservada de los

avatares de la política interna. Se creó un "estilo diplomático" que tuvo universal vigencia y una lengua común. Al comienzo, esa lengua fue el latín, la lingua franca de la gente culta en Europa desde que aparecieron los idiomas vernáculos.

Pero a partir del tratado de Utrecht (1713) el francés

quedó consagrado como el idioma de la diplomacia.

La acción de los

representantes

eminentes

diplomáticos,

a

veces

figuras

tan

como

Chateaubriand, Metternich, de Maistre o Donoso Cortés, comenzó a gravitar poderosamente en los asuntos internacionales.

En la era de la diplomacia clásica las relaciones internacionales se vieron reguladas por formas exteriores estables y sujetas a un severo ceremonial. La cortesía internacional se regía por reglas que eran tanto o más observadas que las propias normas jurídicas. Se recurría a fórmulas protocolares para todos los actos, grandes o pequeños, de la vida de relación internacional.

Hasta que fue fijada por el protocolo de Viena de 1815, la

precedencia entre diplomáticos era cuestión engorrosa y dió pie a conflictos engorrosos entre los Estados. Regla de oro de la diplomacia clásica era el secreto de las negociaciones y, muchas veces, de los acuerdos en ellas celebrados. La opinión pública no fue tenida en cuenta hasta la Revolución francesa, y después de ese acontecimiento histórico se juzgó preferible no hacerla

participar en las vicisitudes diplomáticas. Aún los países que en el siglo XIX y comienzos del XX se encontraban bajo el régimen de la democracia liberal, no vacilaban en celebrar acuerdos secretos con otras potencias, si juzgaban que ello convenía a sus intereses. Así, los términos precisos de la alianza francorusa celebrada en 1891 sólo fueron conocidos en 1918, cuando el gobierno revolucionario soviético publicó el archivo de la diplomacia zarista. En síntesis, a lo largo de casi tres siglos se había elaborado un sistema de trato entre los Estados que permitía, con todos los defectos que dicho sistema poseía, augurar la vigencia no lejana de una comunidad internacional

orgánica. Pero la falta de principios auténticamente rectores, la carencia de instancias últimas a las cuales referirse, impidieron que ese ideal pudiera realizarse.

La derrota del legitimisrno afectó seriamente el estilo de la

diplomacia clásica.

La guerra de 1918 transformó sustancialmente el

panorama internacional y, entre otras cosas, puso término a su reinado.

E.-

LA DIPLOMACIA CONTEMPORÁNEA

Al comparar la diplomacia de nuestros días con la que acabamos de describir, surge la explicable tentación de exaltar a ésta y de menospreciar a aquélla.

La pérdida de valores de cultura que entrañó el ocaso de la

diplomacia clásica ha sido, en efecto, muy grande, y es de temer que algunas de sus modalidades, que representaban apreciables conquistas del espíritu humano, se hayan perdido para siempre. Esta convicción, sin embargo, no nos dispensa del deber de ser objetivos y nos obliga a examinar las nuevas realidades sin dejarnos llevar por complejos nostálgicos. Por otra parte, si bien es verdad que muchos de los valores de la diplomacia clásica se extinguieron junto con la época que los vio florecer, otros nuevos han surgido cuyos méritos son innegables. Cabe, ante todo, precisar que no todos los elementos y valores de la diplomacia clásica han desaparecido de la escena. Más aún, no solamente puede afirmarse que algunos de sus basamentos principales siguen en pie, sino también debe reconocerse que algunas instituciones capitales se han

vigorizado en sus fundamentos políticos y jurídicos.

Por vía de ejemplo,

recordemos que la convención de Viena de 1960 sobre privilegios e inmunidades diplomáticas, confiere mucho más rigor y universalidad a las prerrogativas de los agentes diplomáticos de las que poseían en tiempos de la diplomacia clásica.

Para Harold Nicolson, los tres elementos capitales que han contribuído a la creación de la diplomacia contemporánea son: el sentido creciente de la comunidad internacional, la valoración cada vez mayor del factor opinión pública y la aceleración de las comunicaciones.

El sentido creciente de la comunidad internacional ha determinado una prodigiosa multiplicación de la actividad diplomática, tanto en extensión como en profundidad. Hasta hace no muchas décadas, los países que participaban efectivamente en la vida de relación internacional eran menos de la cuarta parte de los que hoy se encuentran incorporados a ella. Resulta interesante comprobar que este aumento se ha producido, en su casi totalidad, a base del acceso de países no europeos y anteriormente no independientes, a la comunidad internacional. Esta, pues, se ha "democratizado" y ha perdido el carácter de un club casi exclusivamente reservado a los pueblos de raza blanca.

Con relación a la diplomacia clásica, la diplomacia contemporánea se ha expandido también en profundidad.

Quiérese, con ello, decir que no

solamente ha aumentado el número de sujetos de la actividad diplomática, sino que se ha producido una extraordinaria diversificación de temas en el repertorio cotidiano de dicha actividad.

Antes, los

problemas que se abordaban entre los Estados eran, en el sentido estricto de la palabra, predominantemente políticos. Hoy, gran parte de los asuntos que son materia de interés interno lo son, también, de interés internacional. Las cuestiones económicas y financieras, los problemas científicos y técnicos; los asuntos culturales, en suma, los negocios públicos en sus más variados aspectos, son objeto de tratativas internacionales y determinan la celebración constante de encuentros bilaterales, así como también de congresos y

conferencias.

De estas reuniones no sólo participan los especialistas sino

también, con mucha frecuencia, los representantes diplomáticos acreditados por sus respectivos gobiernos.

La valoración cada vez mayor del factor opinión pública ha dado lugar a la aparición de lo que Nicolson llama la "diplomacia democrática".

Se trata, tal vez, del rasgo que más nítidamente distingue a la diplomacia contemporánea de su predecesora, la diplomacia clásica.

La aspiración de que el pueblo tomara conocimiento y opinara sobre la conducción y manejo de los negocios extranjeros fue ya planteada en la época anterior. En 1808, Metternich, recientemente nombrado embajador en París, hacía referencia a ese anhelo y lo condenaba como la expresión de una inadmisible anomalía, pues se juzgaba como una práctica contraria a la naturaleza que "todo el mundo" pudiera emitir juicios sobre asuntos que escapaban a su conocimiento y competencia.

La situación cambió como resultado de la primera guerra mundial, que barrió con los regímenes más firmemente adictos a la diplomacia tradicional y se estableció la necesidad de que los acuerdos internacionales fueran negociados a la luz pública y dados a conocer una vez aprobados. Este principio marcó la pauta a que se ajustaría la actividad diplomática hasta el día de hoy.

Nada indica que en los últimos cincuenta años se haya suscripto

acuerdos secretos de importancia en el área política, y las entrevistas y conversaciones realizadas sobre los problemas más capitales han sido siempre seguidas de comunicados en que se da cuenta de lo esencial de los temas que han sido materia de esos coloquios.

Por otra parte, la

existencia de foros mundiales, la Sociedad de las Naciones primero y las Naciones Unidas después, hubiera vuelto prácticamente imposible el retorno a la diplomacia secreta en la forma en que se la practicó en la era de la diplomacia clásica.

El tema de la diplomacia secreta y de la diplomacia abierta está muy trillado, y son ampliamente conocidos los argumentos a favor y en contra de cada uno de los dos procedimientos. Por otra parte, Mario Amadeo afirma que la publicidad de la acción diplomática, en la forma irrestricta en que se la ha llevado a cabo, no ha favorecido la causa de la paz internacional.

La

diplomacia secreta tenía, sin duda, inconvenientes serios. Pero la

diplomacia abierta ha agravado las tensiones internacionales mucho más de lo que lo hubiera hecho, en igualdad de circunstancias, la diplomacia de gabinete. El elemento más nocivo que contiene la diplomacia abierta es la permanente necesidad en que se encuentran los conductores de la política exterior de presentar ante sus propios pueblos, y a veces también ante los demás, triunfos espectaculares mediante gestos resonantes. La búsqueda del prestigio nacional o personal se convierte así en una meta que cobra primacía sobre otras exteriormente menos seductoras pero, a la postre, más ajustadas al interés nacional.

Inversamente, el temor de "perder la cara", convierte en

extremadamente difícil el otorgamiento de concesiones

que hubieran sido

ampliamente compensadas por otras ventajas. Esta apetencia inmoderada de "victorias de prestigio" y este temor de hacer un "mal papel" ante la opinión pública resultan muy peligrosos, sobre todo, cuando se trata de países dotados de gran poder y de fuerte capacidad destructiva.

El ideal sería retomar algunas de las prácticas de la diplomacia clásica por lo que concierne al secreto de las negociaciones y mantener el principio de publicidad por lo que se refiere a las conclusiones surgidas de esas tratativas. Los pueblos tienen derecho a saber, sin duda, cuál es la índole de los compromisos contraídos por sus gobiernos y cuál es el alcance de

sus

obligaciones

internacionales.

Pero

no

necesitan

interferir

permanentemente en el quehacer cotidiano de los diplomáticos, ni inyectar elementos emocionales en la adopción de decisiones que requieren un conocimiento cabal de los verdaderos términos del problema.

Donde resulta evidente que la diplomacia contemporánea es de nivel inferior a la diplomacia clásica es en la observancia de las formas.

Es

admisible afirmar que la diplomacia tradicional confirió excesiva importancia a los formalismos con que se rodeaba a las relaciones internacionales y que muchos de los elementos de su ritual nos parecerían hoy complicados . Hoy se

ha caído en el exceso opuesto, y el desdén por las formas se manifiesta tanto en los acontecimientos trascendentales, como en los actos baladíes.

Esta

subestimación de las formas en la diplomacia contemporánea afecta, sobre todo, el lenguaje. Los circunloquios, acaso exagerados, con que era de rigor presentar los propios puntos de vista, han sido sustituídos por una terminología directa y cruda que coadyuva a la exacerbación de los conflictos. No hay duda que la incorporación de los países socialistas a la comunidad internacional ha contribuído en alguna medida a esa transformación.

Pero sería injusto no

reconocer que entre los propios países del llamado "mundo libre" se ha operado una considerable "plebeyización" de las relaciones internacionales. El auge de la diplomacia multilateral y parlamentaria ha sido otro factor que ha debilitado el culto de las formas en la vida internacional.

F.- LOS ÓRGANOS DIPLOMÁTICOS

Desde la instalación de las primeras misiones permanentes en países extranjeros, la vida de relación internacional empezó a moverse por canales institucionales. Surgió así la diplomacia organizada. Todos los Estados de la comunidad internacional poseen hoy, con mayor o menor grado de amplitud y desarrollo, un "servicio exterior". El servicio exterior está formado por una Cancillería o Ministerio de Relaciones Exteriores y por las Misiones diplomáticas acreditadas en los países extranjeros. El Ministerio de Relaciones Exteriores (que recibe nombres diferentes según los países) es el órgano por cuyo intermedio los gobiernos dirigen y ejecutan la política exterior. Tiene a su cabeza a un Ministro o Secretario de Estado que es designado de acuerdo con los procedimientos constitucionales

de cada país. Aunque el Ministro de Relaciones Exteriores es el jefe nato del servicio exterior, no forma parte de él, lo que no impide que pueda ser, accidentalmente, funcionario diplomático de carrera. Corresponde al Canciller, bajo la autoridad del jefe del Estado o del gobierno, la responsabilidad directa de dirigir y ejecutar la política exterior de su país. En los países de régimen parlamentario, el Canciller, como los demás Secretarios de Estado, es miembro del Poder Legislativo y debe abandonar su cargo si es derrotado en las elecciones.

Por la importancia que reviste la

política exterior para algunos países que se gobiernan por ese régimen, el Primer Ministro o Presidente del Consejo suele adjudicarse la cartera de Relaciones Exteriores.

Conviene tener en cuenta que el Ministro de Relaciones Exteriores es un funcionario político y que, por tanto, no se requiere que sea un "técnico" en relaciones internacionales. El asesoramiento técnico en las materias en las que no es especialista debe serle proporcionado por el cuerpo de colaboradores que integra el personal de la Cancillería.

Lo dicho no implica, por supuesto, preconizar la conveniencia de que el Ministro sea un lego total en relaciones internacionales.

Aparte de la

sensibilidad y de la intuición políticas, que son calidades inherentes a todo estadista, debe tener ideas generales sobre la política internacional de su tiempo, y, muy particularmente, sobre la política exterior de su país. Debe tener una sólida cultura general, hablar con fluidez alguno de los idiomas de comunicación internacional y no ser un ignaro en geografía. Debe estar dotado de la necesaria flexibilidad y, al mismo tiempo, ser un hombre de firme carácter. Debe estar por encima de los arrebatos emocionales y no sentirse preocupado por el "qué dirán". Tampoco debe ser demasiado sensible a los elogios y a los vituperios.

Después de la primera magistratura, el Ministerio de Relaciones Exteriores es, quizás, el puesto público desde el cual se puede prestar servicios más destacados a la Nación y, por consiguiente, aquel desde el cual también se le puede inferir más daños. Ello es así en virtud de la importancia capital que

para los intereses del Estado, para su seguridad y su grandeza, tienen las relaciones internacionales.

El Ministro de Relaciones Exteriores conduce la política exterior y la ejecuta. La tarea de conducción es personal y no puede ser delegada en otros, si bien como dijimos más arriba, el Ministro puede y debe requerir el asesoramiento de sus colaboradores. En cuanto a la ejecución, su papel es primordialmente de conducción y vigilancia.

Resulta, inclusive conveniente,

que el Canciller no intervenga en forma demasiado directa en todas las fases de una negociación y que no sea demasiado asequible a los representantes extranjeros. Para la rutina de la labor diplomática está el aparato ministerial con sus diversas reparticiones y, en el exterior, los representantes acreditados ante los gobiernos extranjeros.

Por lo que concierne al Ministerio de Relaciones Exteriores como institución, se trata de un resorte administrativo relativamente reciente y, desde luego, posterior a la creación de misiones diplomáticas permanentes (antes éstas dependían directamente del Jefe de Estado). Hasta el siglo XVIII las grandes potencias europeas no tuvieron siquiera los rudimentos de lo que hoy puede considerarse como un Ministerio de Relaciones Exteriores organizado.

La organización y estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores es materia de política interna y de régimen administrativo. Es esencial que la Cancillería sea el órgano por excelencia para la dirección de la política exterior bajo la autoridad del Jefe del Estado.

Las representaciones diplomáticas en el extranjero constituyen el otro elemento del Servicio Exterior. Ellas son los canales naturales a través de los cuales se desarrolla la actividad diplomática.

Las representaciones diplomáticas pueden tener, en principio, jerarquía de Embajadas o de Legaciones, pero la tendencia universal es a unificar el nivel representativo en el rango de Embajada. De hecho, hoy quedan muy pocas representaciones diplomáticas con jerarquía de Legación y la mayoría de los

países ya han eliminado a estas últimas por completo. En cambio, es frecuente que las Embajadas menos importantes sean ocupadas por funcionarios que en el escalafón interno de sus respectivos países, tienen categoría de Ministros plenipotenciarios.

Las representaciones diplomáticas se encarnan en la persona del Jefe de Misión, pues a él corresponde la plenitud de la representación.

No es un

primus ínter pares respecto de sus colaboradores de diversa jerarquía sino que, en cierto modo, él es la Misión, y tanto sus méritos como sus fallas revierten sobre el país. Los demás funcionarios, cualquiera sea su jerarquía diplomática, son sus auxiliares, y sólo él tiene capacidad representativa. Por eso, el primer papel que cuadra al jefe de Misión consiste en representar a su patria en la nación ante la cual se encuentra acreditado.

Esta

representación no solamente es formal y burocrática, sino también moral y humana.

En su carácter de representante del Estado que lo acredita, el jefe de Misión negocia con el gobierno receptor y, debidamente autorizado, suscribe acuerdos que obligan al país acreditante. Pese a que el nombre oficial del cargo que desempeña sea Embajador, los Jefes de Misión no pueden obligar a su país sin una autorización expresa, firmada por el Jefe del Estado o por el Ministro de Relaciones Exteriores. Función también del Jefe de Misión es observar lo que ocurre en el país en el que se encuentra acreditado e informar de ello a su gobierno.

Finalmente, el Jefe de Misión tiene el deber de velar por sus connacionales que se encuentran en el país donde actúa y prestarles, con el debido respeto por la soberanía local, la asistencia que necesiten. A esto se llama "protección diplomática". Aparte de los Jefes de Misión, el Servicio Exterior está constituído por un cuerpo de funcionarios cuya distribución jerárquica varía según los países. Las

categorías habituales son las de agregados, secretarios, consejeros y ministros-consejeros. Los funcionarios diplomáticos pueden prestar servicios indistintamente en la Cancillería o en las Representaciones en el exterior y deben realizar las tareas que les indiquen los Jefes de Misión o, cuando presten servicios dentro del país, las autoridades del Ministerio.

Además del personal de Cancillería, las Representaciones diplomáticas cuentan con personal de otros Ministerios para funciones especializadas. Figuran, entre ellos, los agregados militares de las diferentes armas, los consejeros o agregados económicos, culturales, agrícolas,-laborales, etc. Este personal está protocolarmente subordinado al Jefe de Misión, pero actúa por instrucciones directas de los Ministerios y reparticiones de los cuales dependen.

El Servicio Exterior está también integrado por los agentes consulares cuyas funciones son económicas y administrativas. A los cónsules compete todo lo concerniente a los connacionales residentes en la jurisdicción, expedición de pasaportes, otorgamiento de visados, percepción de rentas consulares, promoción del intercambio y otros asuntos de análoga naturaleza. En muchos países la carrera consular se encuentra fusionada con la carrera diplomática y los funcionarios pueden prestar indistintamente servicios en una o en otra.

Los grados consulares suelen comenzar con el de vicecónsul,

equivalente a agregado, y terminar con el de cónsul general de primera clase, equivalente al de Ministro plenipotenciario.

La precedente reseña sobre el Servicio Exterior es deliberadamente somera e incompleta, pues los aspectos técnicos y jurídicos del tema pertenecen al ámbito del Derecho Internacional Público o del Derecho Administrativo. Nos hemos limitado, por tanto, a señalar algunas caraterísticas generales que no podrían haber sido omitidas en una obra sobre política internacional.

G.-

LA PERSONALIDAD DEL DIPLOMÁTICO

Así como para nuestro estudio los aspectos legales y administrativos de la carrera diplomática son de interés tangencial, en cambio poseen interés primordial los que se refieren a la personalidad humana y política de los funcionarios diplomáticos. El tema ha sido tan manido que no se lo puede abordar con pretensiones de originalidad. Toda profesión u oficio que imprime rasgos definidos a quienes los desempeñan se presta a la deformación y a la caricatura. La diplomacia es una de las actividades más vulnerables a ese tipo de distorsiones.

A ello

favorece la vida fácil que llevan (o que se supone que llevan) los hombres de la "carrera", el convencionalismo que se atribuye a sus actos y palabras, su supuesta mendacidad. En una medida muy considerable, este cuadro poco halagador se funda en la ignorancia del vulgo sobre la verdadera índole de la vida y de la misión del diplomático.

Inclusive un pensador de superlativo

talento como Ortega y Gasset ha pintado un retrato burlesco del diplomático (casi inteligente, casi culto, casi gran señor) en sus "Memorias de Gaspar de Mestanza". El refinado y elíptico Marqués de Norpois de Marcel Proust es ya una figura arquetípica de la literatura universal.

Sin duda, la diplomacia clásica, con sus personajes de uniforme galonado y de monóculo, facilitó la creación de esa imagen. Pero bajo esos atuendos, que hoy se nos figuran anacrónicos y ridículos, vivieron hombres de superior nivel intelectual y de dotes humanas sobresalientes. Se habla mucho de los halagos de la vida diplomática pero poco se dice de los sacrificios que entraña. Aparte de que no siempre se nada en la abundancia, se paga un precio muy alto por las ventajas que brinda. El exilio no por ser "dorado," deja de ser exilio; las amistades deben ser superficiales y efímeras; los hijos se ven separados de sus padres o, cuando los siguen, se desarraigan de la patria; los servicios más eminentes pasan a veces inadvertidos; la ola universal de violencia pone en trágico riesgo la seguridad de sus personas.

Veamos ahora algunas de las condiciones que es preciso reunir para desempeñar la carrera diplomática con capacidad y con acierto. Algunas de estas calidades son de valor permanente y están más allá de las contingencias de época. Otras de las que apuntaremos son específicamente requeridas por la realidad de nuestro tiempo.

Entre las leyendas que rodean a esta peculiar profesión figura la de que el diplomático debe ser, en principio, y casi siempre lo es en los hechos, un personaje mendaz, ejercitado en el arte del disimulo e incapaz de expresarse con franqueza. Así lo muestra una conocida definición: "El diplomático es un hombre honesto enviado por su gobierno al extranjero para mentir en provecho de su país". Que haya diplomáticos a los cuales esa leyenda convenga, no cabe negarlo. Pero no es cierto que la mejor diplomacia consista en la ocultación o deformación sistemática de la verdad.

Creemos, por el contrario, que la

veracidad en lo esencial constituye una virtud capital del diplomático y una condición indispensable para el buen éxito de su misión. Decimos "en lo esencial", porque es bastante obvio que no siempre el diplomático, cuando trata con la contraparte, puede decir todo lo que sabe. La verdad cruda resulta muchas veces perjudicial para los intereses que le han sido confiados y hasta es posible que en determinados casos llegue a resultar ofensiva. Lo que se quiere significar cuando se dice que el diplomático debe ser veraz, es que no debe falsificar los hechos, ni inducir deliberadamente a error al interlocutor, ni hacer promesas que sabe que no han de ser cumplidas.

Esta fidelidad a la verdad esencial, no es exclusivamente el fruto de la sumisión a una norma, sino también una sabia regla de convivencia política. El prestigio - ya lo tenemos dicho más de una vez- es uno de los valores más cotizados de la vida internacional, y el prestigio sólo se adquiere cuando se inspira confianza. Ahora bien, en los negocios públicos no menos que en los negocios privados, la llave de la confianza es la veracidad.

Se dirá, no sin razón, que el diplomático actúa conforme a instrucciones y que algunas veces no depende de él, sino de su gobierno, la posibilidad de ser veraz. Esto es exacto, y ya hemos hablado de la importancia de la veracidad en la formulación de la política exterior de los Estados. Ahora nos estamos refiriendo a la actuación del diplomático en su carácter de ejecutor, pues nunca las instrucciones que recibe son tan minuciosas que no le concedan un margen comparativamente amplio de discrecionalidad.

El diplomático puede ser

sincero o ser mentiroso con un gesto, con la acentuación de su voz, con una ínfima alteración en el matiz de su expresión. Ser veraz significa, ante todo, ser preciso y claro.

La otra condición que cabría exigir al diplomático (entre las muchas más que deben adornarlo) es su comprensión íntima del país donde sirve. Comprensión no es exactamente igual a conocimiento, porque se puede conocer algo y no comprenderlo.

Pero para conocer a un país hay que

empezar por conocerlo; por recorrerle físicamente; si es posible por aprender su idioma; por vincularse a sus diversos estratos sociales; por apreciar sus méritos y discernir sus fallas. El gran riesgo que acecha a los diplomáticos en el exterior es la incomprensión, y ésta se traduce, las más de las veces, en aversión insuperable.

Esta aversión, que por lo demás no tarda en ser

advertida, conspira contra la eficacia de la acción del diplomático, pues lo aísla de la comunidad y lo priva de medios de información y de penetración en el medio en que actúa.

Entiéndase bien que, "comprender", en manera alguna significa identificarse con el país extranjero y abrazar sus puntos de vista.

Ocurre

algunas veces que el diplomático, deseoso de ver su gestión coronada por el buen éxito, procura congraciarse con el gobierno y con la opinión pública del país donde se encuentra acreditado, y ello lo lleva inconscientemente a convertirse en el abogado de éste ante su propio gobierno. Este peligro es todavía más grave que el opuesto porque, en casos extremos, puede identificarse con la traición.

Lo que queremos significar es que inclusive para adoptar actitudes enérgicas frente a otro Estado, es necesario estar en claro respecto de sus móviles íntimos, y esta clara percepción sólo puede ser obtenida a través de la información objetiva y sin preconceptos que deben proporcionar las representaciones diplomáticas.

Las funciones diplomáticas son desempeñadas indistintamente por funcionarios de carrera y por personas ajenas a ella. La diplomacia estrictamente profesional, mediante ingreso en los más bajos escalones y mediante pruebas preliminares de capacitación, es bastante reciente, y sólo en el siglo pasado se generalizó en los países de fuerte tradición internacional. En cuanto a los demás, todavía se está, en esta materia, en los primeros pasos.

No pueden caber dudas acerca de la superioridad de la diplomacia de carrera sobre la diplomacia amateur.

Las relaciones internacionales y su

manejo requieren, como todo quehacer humano, conocimientos especializados y experiencia, y éstos no se improvisan.

Sin duda, como hemos visto, el

diplomático profesional tiene puntos vulnerables. Pero puestos en la balanza los pro y los contras, el saldo le es netamente favorable. El solo hecho de que el diplomático de carrera sea menos proclive a incurrir en errores graves por ignorancia, bastaría para preferirlo en un campo de actividades en que un descuido serio, o una gaffe resonante, puede provocar a un Estado perjuicios imprevisibles.

Sólo en las jefaturas de Misión y en circunstancias excepcionales cabe considerar la designación de personas ajenas al Servicio Exterior. Así, en dos ocasiones en que las relaciones argentino - brasileñas estuvieron tensas, el gobierno argentino nombró para representar al país en Río de Janeiro a dos personalidades eminentes: al general Mitre primero y al general Roca después. Estas designaciones tuvieron el sentido de demostrar la importancia que se asignaba a las vinculaciones entre los dos países.

En otros casos puede ser conveniente, según las circunstancias, designar a un exponente destacado de la vida cultural o a un reconocido experto en cuestiones económicas.

H.-

EL ESTILO Y EL LENGUAJE DE LA DIPLOMACIA

La diplomacia se caracterizó desde sus orígenes por poseer un estilo y un lenguaje propio. Ese estilo y ese lenguaje han variado a lo largo de los siglos, pero todavía hoy los modos de formulación del pensamiento y los modos de obrar en las relaciones internacionales se distinguen netamente de los que caracterizan a otras actividades públicas o privadas.

Cuando hablamos del "estilo" diplomático no nos referimos estrictamente al estilo literario, que entraría más bien dentro del concepto de lenguaje. Hacemos referencia a un modo de proceder, a unas reglas de acción, que son privativas de la vida de relación internacional.

En primer término, conviene recordar que la finalidad primordial de la diplomacia consiste en defender el interés nacional, en la medida de lo posible, por vías pacíficas y por el camino de los acuerdos. El objeto de la actividad diplomática no es provocar conflictos, sino tratar de resolverlos. Ciertamente, ocurre con frecuencia que ante el fracaso de los esfuerzos conciliatorios, la actividad diplomática debe manifestarse con un rigor del que su final expresión en la era clásica, fue la declaración de guerra.

Pero ello no invalida la

afirmación de que el propósito básico de la acción diplomática sea procurar soluciones armónicas.

La segunda realidad que conviene tener presente es que no siempre la violencia de las actitudes constituye el mejor camino para llegar a los objetivos que se persigue. Esto puede ser válido cuando la relación de poder entre dos países es muy dispar, pero aun así, hay que cuidar que la nación más débil no

tenga respaldo de algún amigo poderoso.

En el ultimatum que Austria -

Hungría envió a Serbia a raíz del crimen de Sarajevo, planteó exigencias que ningún país digno podría haber aceptado. Acaso esa actitud, que implicaba la guerra, podía haberle convenido a la Monarquía Dual si el pequeño país balcánico hubiera estado solo. Pero detrás de él se encontraba Rusia que no podía tolerar, en salvaguardia de su propio prestigio, la humillación de su protegido.

El resultado fue la conflagración mundial y la subsiguiente

desaparición del Imperio Austro Húngaro.

Por estos motivos la mesura constituye la característica más peculiar del estilo diplomático. Los pasos que se den en el plano internacional deben estar orientados a procurar, en cuanto sea posible, soluciones pacíficas y a no cerrar sin motivo grave la puerta a la conciliación. Deben, por otra parte, basarse en una calibración muy ajustada de las propias fuerzas y de las de la contraparte.

A la mesura debe agregarse la calma. Ya hemos señalado la necesidad de que en el manejo de las relaciones internacionales predomine la razón sobre las pasiones.

Este predominio supone moverse con imperturbable

serenidad. El nerviosismo y la exaltación no son buenos consejeros e inducen casi siempre a cometer errores irreparables. El telegrama que, en un arrebato de ira, envió el Kaiser Guillermo II al Presidente Kruger de Transvaal en 1895 a raíz de llamado "raid lameson", le valió la enemistad definitiva de Gran Bretaña y gravitó poderosamente para determinar la derrota de Alemania en la primera guerra mundial.

Está demás decir que estas virtudes de moderación no excluyen la firmeza cuando las circunstancias lo exigen. El gobierno que emplea un estilo ambiguo en circunstancias que exigen claridad y energía, incurre en una falta grave como aquellos que actúan bajo los efectos de la ira. Si Gran Bretaña hubiera sido más categórica en la manifestación de su propósito de defender la neutralidad belga en 1914, es muy probable que la primera guerra mundial no hubiera tenido lugar. El estilo diplomático, en virtud de la comprensión a que antes hicimos referencia, debe tener muy en cuenta las modalidades del país al cual se habla,

o respecto del cual se actúa ' Cuando el Presidente Coolidge de los Estados Unidos invitó en cierta ocasión a su colega de una pequeña nación latinoamericana, lo dejó a los postres con su edecán alegando que debía tomar su habitual descanso vespertino. El huésped se sintió desairado por lo que consideró, con toda razón, como una falta elemental de cortesía y se retiró ofendido de Washington.

Parte inseparable del estilo diplomático es el lenguaje. La importancia de las palabras es, a veces, mayor que la de los mismos hechos, y es conocida la frase que se atribuye a Talleyrand:

"A veces es peor decir una tontería

que cometerla". Lo mismo que a la persona del diplomático, se ha caricaturizado su lenguaje elusivo y convencional. El decir las cosas bajo formas de eufemismos y en tono menor, lo que los anglosajones llaman understatement, es una modalidad propia, y a veces un vicio, de la diplomacia.

Uno de los

understatements más famosos de la historia diplomática fue la que empleara Luis XIV cuando declaró la guerra al duque de Saboya: "Señor: puesto que la palabra empezada nada significa para Vos, os envío a mi primo, el duque de Vendóme al frente de mis ejércitos para haceros conocer mis intenciones a vuestro respecto".

Otra manera que quitar énfasis a las expresiones consiste en formular la frase de manera negativa o interrogativa. Resulta, en efecto, menos duro decir que "el paso dado por el gobierno de X no ha de contribuir al fortalecimiento de las relaciones con el gobierno de Z, que decir que ese paso representa una ofensa o una agresión. Del mismo modo, es más suave expresar: "¿No es acaso indiscutible que la medida tomada puede amenazar la paz?",que afirmar categóricamente que en verdad la amenaza. El recurso, a veces abusivo, a fórmulas estereotipadas y a frases hechas

constituye otra modalidad del lenguaje diplomático. No nos referimos tan sólo a las palabras o expresiones técnicas, tales como agreement o modus vivendi ,sino a los giros convencionales que se usan en los tratados, en las

comunicaciones de gobierno a gobierno, en los discursos protocolares y en las demás formas de trato entre los Estados. Una de las manifestaciones más ostensibles del tránsito de la diplomacia clásica a la diplomacia actual ha sido la sustitución de muchos de los eufemismos y giros propios del lenguaje diplomático por otro más directo, y a menudo más crudo. La guerra fría ha dado pie a una verdadera irrupción de vulgaridad en el otrora pulcro y atildado idioma de las Cancillerías.

Cabe

reconocer que si los comunistas comenzaron con este menosprecio por las formas verbales, muchas veces los occidentales no quedaron a la zaga. La diplomacia parlamentaria de los organismos internacionales fue, desde ese punto de vista, una escuela de agresividad y de malos modales. Todavía está presente en la memoria de quienes contemplaron la escena el gesto de Khrushchev interrumpiendo al Primer Ministro inglés Harold Macmillan, mediante el procedimiento de sacarse el zapato y golpear violentamente con él su pupitre en la Asamblea de las Naciones Unidas. Por anacrónico y rebuscado que pueda parecer a los profanos en nuestra época, el lenguaje diplomático representa un auxiliar valioso para promover la convivencia internacional.

La suavidad de las expresiones no

engaña al interlocutor sobre el verdadero sentido que éstas encierran, pero atenúan la dureza de los choques y no exacerba a la opinión pública. Es de desear, por tanto, que en este punto al menos se recupere algo del afinamiento verbal logrado por la diplomacia clásica. La diplomacia tradicional no sólo tuvo un lenguaje propio sino también un idioma común.

Este idioma varió según las épocas, pero siempre

representó el vehículo para el diálogo entre los países de lenguas distintas. Desde los orígenes de la diplomacia clásica y hasta comienzos del siglo XVIII, el idioma diplomático fue el latín, la lengua culta del mundo occidental. En latín se redactaban los tratados, se comunicaban entre sí las Cancillerías, conversaban los embajadores, tanto entre sí como con los representantes de las potencias extranjeras. En latín fueron escritas todas las obras primas del derecho internacional.

A partir del tratado de Utrecht (1713) y hasta la primera guerra mundial. la lingua franca de la diplomacia fue el francés. A ello contribuyó tanto el rigor y

la precisión de esa lengua, como el prestigio mundial que Francia conquistó como lo vimos antes- durante el reinado de Luis XIV. El francés no solamente fue el idioma diplomático, sino también el que empleaba la gente culta de diversos países para entenderse mutuamente.

Inclusive en Rusia hasta la

caída del régimen zarista, la aristocracia usaba el idioma de Racine en la vida cotidiana. La supremacía mundial que Gran Bretaña conquistó después de las guerras napoleónicas y el surgimiento de los Estados Unidos como gran potencia confirieron al inglés el predominio que, como lengua internacional, antes tenía exclusivamente el francés. Entre las dos guerras mundiales se estableció, entre ambas lenguas una suerte de paridad, pero después de la segunda, la supremacía del inglés (cuyo valor de comunicación internacional al comienzo se limitó al plano de las relaciones económicas) se volvió indiscutible. El hecho de que en 1962 fuera electo Secretario General de las Naciones Unidas una persona que no hablaba francés -U Thant- reveló a las claras el desplazamiento

de

que

fue

objeto

este

idioma

en

las

relaciones

internacionales.

Actualmente, el organismo mundial reconoce cinco idiomas oficiales que son el inglés, el francés, el ruso, el español y el chino. (A fines de 1977 el árabe se incorporó a la lista). De ellos dos - el inglés y el francés- son considerados "idiomas de trabajo".

Ello no obstante, la mayoría de las conversaciones

informales se desarrollan en inglés. Cabe señalar que la presencia de cerca de veinte países africanos "francófonos", ha devuelto al francés una parte de su antigua difusión internacional. Pero cuando los representantes de estos países quieren entenderse con sus colegas afroasiáticos deben emplear el inglés.

I.-

FORMAS DE DIPLOMACIA

Según sea el foro que se emplea, el carácter de los funcionarios intervinientes y el número de países que participan en las negociaciones, la diplomacia puede revestir diversas formas. algunas de las más características.

Examinaremos a continuación

1) La diplomacia "directa"

Llámase "diplomacia directa" aquélla que prescinde de los emisarios y representantes habituales, el personal diplomático, y se lleva a cabo a través de la negociación o el diálogo entre los propios conductores de la política internacional. La diplomacia directa es, pues, la que reúne a los Jefes de Estado o de Gobierno o, a los Ministros de Relaciones Exteriores o, titulares de otras carteras de los respectivos países. La diplomacia directa no fue muy practicada en la era de la diplomacia clásica. Señalada excepción a esta regla fue el Congreso de Viena, donde se reunieron los jefes de Estado y los Cancilleres de casi todos los países que en ese momento tenían presencia internacional en los negocios públicos europeos.

Las intrigas y las aventuras de todo tipo que la presencia de

personalidades notorias de ambos sexos provocó, han quedado incorporadas al folklore diplomático. La actuación de dos estadistas de la talla de Disraeli y Bismarck en el Congreso de Berlín de 1878, hizo de esa reunión internacional otro ejemplo de diplomacia directa. A partir de la primera, y sobre todo de la segunda guerra mundial, la diplomacia directa ha proliferado de tal manera y en tal medida, que se ha convertido en un modo de negociación regular y permanente entre los Estados. De las tratativas que precedieron al tratado de Versalles participaron los jefes de gobierno de los principales países aliados, debiendo anotarse que el Presidente Wilson reunía el doble carácter de Jefe de Estado y de gobierno.

Los acuerdos entre los vencedores que regularon el ordenamiento posterior a la segunda guerra mundial fueron logrados por medio de negociaciones y coloquios mantenidos por los "tres grandes" (Churchill, Roosevelt y Sta]in) en Yalta. Derrotado Churchill en las elecciones de 1945, las conversaciones de Potsdam terminaron con los otros dos gobernantes y con el sucesor laborista del estadista británico.

A partir de la segunda guerra mundial, los encuentros bilaterales y multilaterales de los responsables directos de la conducción internacional han sido innumerables. Casi no pasa un mes sin que en una u otra parte del mundo no se produzca una entrevista de gobernantes a nivel internacional. Cuando los encuentros congregan a los Jefes de Estado o de gobierno, se suele usar la expresión "diplomacia en la cima" o "en la cumbre".

La diplomacia directa es materia de muchas controversias, siendo en general adverso el juicio de los especialistas. Luis García Arias ha resumido en tres puntos los inconvenientes de este tipo de diplomacia:

En primer lugar, suscitan en la opinión pública una expectativa que se basa en la preparación espectacular y en la difusión excesiva con que se la rodea.

Como los resultados no siempre son positivos, se produce una

decepción que muchas veces deja las cosas peor de lo que estaban antes.

En segundo lugar, las pronunciadas diferencias ideológicas, psicológicas y culturales, los antagonismos políticos y hasta la incomunicabilidad idiomática entre los hombres más acostumbrados a mandar que a negociar, genera incomprensión y es causa de rivalidades.

En el clima tenso y a menudo

agresivo que rodea este tipo de encuentros, el hallazgo de fórmulas armónicas no resulta fácil. La atmósfera es propicia sólo cuando preexisten a la reunión afinidades genuinas entre los estadistas y sólo se trata de dar a esas afinidades forma concreta.

En tercer lugar, las reuniones a tan alto nivel suelen carecer de la debida preparación técnica.

La exclusión de los diplomáticos profesionales, la

frecuente carencia de un orden del día ajustado y preciso, coadyuvan a la confusión de los debates.

En algunos casos extremos los gobernantes se

apartan de las líneas centrales de la política de sus países y deben, luego, desdecirse de sus promesas y compromisos.

No hay duda que esas críticas son exactas. Pero como el propio autor de ellas lo señala, la diplomacia directa y, muy especialmente, la que se limita a

dos países, puede ser útil para momentos difíciles. El encuentro entre los Presidentes Errázuriz de Chile y Roca de la Argentina, celebrado en el estrecho de Magallanes en 1899, contribuyó eficazmente a preservar la paz entre ambos países.

La diplomacia directa está demasiado incorporada a los hábitos contemporáneos para que sea viable suprimirla.

Pero es lícito expresar la

esperanza de que se la limite a los casos en que el encuentro entre los responsables

de

la

conducción

de

las

relaciones

exteriores

sea

indiscutiblemente ventajoso para el fortalecimiento de la armonía internacional. La diplomacia directa, y sobre todo la diplomacia "en la cumbre", son la última instancia a la cual sólo convendría recurrir cuando las instancias inferiores se hubieran mostrado incapaces de resolver los problemas. De lo contrario, se desmonetiza un procedimiento que es necesario reservar para las horas cruciales.

2) La diplomacia bilateral

La diplomacia bilateral es la forma, por antonomasia, que asumen las relaciones entre los Estados. Todo cuanto hemos dicho hasta ahora sobre el tema se aplica a la diplomacia bilateral, y sólo resta ahora volver sobre algunos puntos que le son peculiares.

Cuando un gobierno trata con otro no puede asumir la representación de terceras potencia, salvo que reciba un mandato expreso para actuar en su nombre. El caso más frecuente es, el que se plantea en tiempo de guerra, cuando los beligerantes designan a una nación amiga para que defienda sus intereses ante el Estado con el cual se encuentran en hostilidades bélicas.

Otro caso, relativamente reciente, en que el

representante de un país habló en nombre de los demás, se produjo cuando el canciller de Chile presentó, en 1969, al presidente de los Estados Unidos las conclusiones a que las repúblicas latinoamericanas habían llegado en su reunión de Viña del Mar sobre las relaciones económicas de esas repúblicas con la nación del norte.

Si bien los Estados en sus relaciones bilaterales no pueden, por regla general, asumir la representación de otras potencias, es frecuente, en cambio, que su trato tenga referencia a su posición respecto de terceros países. El caso más típico es el de las alianzas que se conciertan para defenderse de un potencial enemigo común. A fines del siglo pasado, Gran Bretaña y Alemania fueron aún más lejos y se "repartieron" por anticipado las posesiones portuguesas en Africa. En virtud de la rivalidad que ulteriormente se suscitó entre los dos contratantes, este acuerdo no llegó a ejecutarse.

Aun cuando dos o más Estados consideren del caso plantear un asunto de interés común para ellos ante otro Estado, no es habitual que la gestión se haga en forma conjunta, pues las demandas colectivas son consideradas por lo general inamistosas y sólo se practican en situaciones de gran tensión. Ello ocurrió

en

1902

cuando

Alemania,

Gran

Bretaña

e

Italia

actuaron

conjuntamente ante el gobierno de Venezuela mediante una operación naval. De este hecho, justamente censurado por la opinión pública internacional, surgió la doctrina Drago sobre cobro compulsivo de las deuda públicas.

Debe hacerse una excepción a esta regla cuando se trata de situaciones en que los privilegios del Cuerpo Diplomático acreditado ante un país o la seguridad de algunos de sus miembros se encuentran en peligro.

En tal caso, los representantes colectivamente (o el Nuncio Apostólico en su calidad de decano nato del dicho Cuerpo, cuando lo hubiere) pueden actuar ante el gobierno del país donde esas situaciones se producen, para requerir el cumplimiento de las normas relativas a las inmunidades y privilegios del personal diplomático.

La diplomacia bilateral es menos ostentosa y se presta menos al lucimiento de sus protagonistas que las otras formas de actuación diplomática.

Pero

suele ser más eficaz en sus resultados y más duradera en sus efectos. Las relaciones entre dos países versan sobre cuestiones concretas y poco se prestan para las generalidades y para las divagaciones. Exigen más sentido de responsabilidad por parte de quienes las manejan, porque en ella las

consecuencias de un error o de un mal paso pueden ser más graves que en la diplomacia colectiva. Por ello, los conductores de la política exterior de un país no deben dejarse llevar por las apariencias y debe prestar a la diplomacia bilateral la preeminencia que efectivamente tiene.

3) La diplomacia multilateral y parlamentaria

La diplomacia multilateral, llamada también "diplomacia por conferencias", dista de ser un invento de nuestra época. Han pasado ya más de tres siglos, desde que los Congresos de Westfalia pusieron término a la guerra de Treinta Años y establecieron un ordenamiento político en Europa que duró hasta la revolución francesa y, en algunas de sus partes, hasta el tratado de Versalles. Aparte de los Congresos citados, son dignos de mención en la historia de la diplomacia clásica, el Congreso de Víena, que liquidó las guerras de la revolución y del Imperio napoleónico; el Congreso de París (1856) que puso término a la guerra de Crimea y fijó algunas reglas básicas de derecho internacional en la guerra marítima; los Congresos de Berlín de 1878 y 1888 destinado el primero a tratar la "cuestión de Oriente" y a encarar el segundo la distribución de áreas de influencia en la colonización africana; las dos conferencias de La Haya de 1899 y de 1907, en que se legisló sobre guerra terrestre y otros asuntos, etcétera.

La diplomacia multilateral tuvo, pues,

derecho de ciudadanía en el contexto de la diplomacia clásica. Es, sin embargo, indiscutible, que el gran auge de la diplomacia multilateral se produjo al término de la primera guerra mundial y culminó después del fin de la segunda con la creación de organismos internacionales de carácter mundial y regional, que generó una variante especial de diplomacia a la que suele llamar "diplomacia parlamentaria". Sería erróneo suponer que la diplomacia multilateral es esencialmente diferente de la diplomacia bilateral. El trato entre los Estados reconoce reglas generales que son aplicables a cualquier tipo de diplomacia, porque se basan en la naturaleza de las cosas y, especialmente en la de la relación internacional. El predominio de la razón sobre las pasiones; la firmeza y la mesura, la capacitación técnica de los agentes negociadores y todos los demás requisitos de la diplomacia considerada en sentido lato, son también aplicables

a la diplomacia multilateral. Desde este punto de vista, conviene subrayar que sólo hay una única diplomacia. Pero si bien las diferencias entre la diplomacia multilateral y la diplomacia bilateral son adjetivas, poseen bastante importancia como para que se justifique el análisis de sus peculiaridades propias.

El incremento de la diplomacia es la expresión y, al mismo tiempo, el fruto del desarrollo de las

relaciones entre los Estados y de la creciente

interdependencia que existe entre ellos. Y aunque muchas veces las reuniones internacionales terminen en fracasos, ese incremento es también una prueba del fortalecimiento de la solidaridad entre las naciones.

Para los Estados de poderío reducido, la diplomacia multilateral ofrece la gran ventaja de contrarrestar parcialmente la diferencia que los separa de los más poderosos haciendo un frente común en los temas que afectan sus intereses vitales. Esto no es, por supuesto, posible cuando el pequeño debe enfrentarse a solas con el grande.

Otra ventaja de la diplomacia multilateral finca en que permite recoger el "consenso" de un grupo más o menos grande de países y, en ciertos casos, de toda la Comunidad internacional, respecto de asuntos de gran importancia. Las tendencias dominantes en la vida dé relación internacional encuentran, así, un modo de manifestarse que la diplomacia bilateral no ofrece.

La diplomacia multilateral reclama de los representantes que la ejercen algunas cualificaciones que la diplomacia bilateral no exige en igual medida. Tal vez la principal de entre ellas sea la aptitud oratoria. El diplomático que actúa en reuniones internacionales debe saber hablar en público. No se trata, muy por el contrario, de que sea un orador retórico o "de barricada", pues ese tipo de oratoria es considerada de mal gusto en las reuniones internacionales. Se trata de que tenga fluidez de expresión, tanto para elaborar un discurso escrito previamente, como para improvisar cuando las circunstancias lo exigen. Huelga decir que esto último supone aplomo y sentido de la responsabilidad

pues cada palabra que se pronuncia compromete al país que habla por boca de su representante.

Uno de los defectos más temidos de la oratoria diplomática es la longitud. Durante las décadas del 50 y 60 los representantes de los países afroasiáticos se disputaban en las Naciones Unidas el record de extensión en sus intervenciones orales. El que obtuvo finalmente los dudosos lauros del triunfo lo logró con un discurso que duró una semana en la Comisión Política de la Asamblea General. Pero esa victoria no contribuyó ciertamente a fortalecer en el debate la posición sustentada por el orador.

Aparte de apropiados dones oratorias, la diplomacia multilateral también demanda una gran experiencia en el manejo de las técnicas parlamentarias, pues la acción que se desarrolla en las conferencias y en los organismos internacionales se asemeja mucho a la de los Parlamentos. La elaboración de mociones y de proyectos de resolución, la labor persuasiva que debe cumplirse

entre bambalinas, la captación de apoyo para el logro de las mayorías requeridas, la capacidad de dar a los propios puntos de vista una formulación que no choque con los sentimientos dominantes, todo este conjunto de procedimientos usuales en las reuniones internacionales tiene gran semejanza con la técnica habitual de los Cuerpos Legislativos.

Ello justifica que a la

diplomacia multilateral se la llame también "diplomacia parlamentaria".

J.-

LOS DIPLOMÁTICOS Y SUS INSTRUCCIONES

Tanto en la diplomacia multilateral como en la bilateral, los diplomáticos tienen el derecho y el deber de formular observaciones a las instrucciones que les son impartidas.

Pueden, inclusive, objetarlas y proponer fórmulas

alternativas respecto de aquéllas que consideren inconvenientes. Los agentes del Servicio Exterior no son meros "buzones de correspondencia", ni autómatas que deben limitarse a repetir de viva voz lo que se les transmite por escrito. El

conocimiento de la realidad que se supone que tienen para actuar in situ, los autoriza a sugerir a sus gobiernos las medidas o los pasos que estimen más conducentes, para la mejor consecución de los objetivos trazados. Pueden, también, proponer la modificación de textos cuya redacción les merezca reparos.

Ello no obstante, una vez que el gobierno, a través de su órgano competente, ha tomado una decisión final, los diplomáticos y todos cuantos ejercen

representaciones

oficiales

en

el

exterior

deben

ajustarse

escrupulosamente a ellas. Constituiría una falta gravísima el hecho de que un agente del gobierno procediera de modo contrario a las instrucciones, las alterara

parcialmente,

o

aún,

demorara

su

cumplimiento.

Las

responsabilidades en que incurriría en tal caso el agente infiel o negligente, no serían solamente administrativas, sino también, en el caso de daños graves comprobados, penales.

Si bien la obligación de acatar y cumplir las instrucciones reza por igual en el caso de la diplomacia multilateral y en el de la bilateral, la flexibilidad con que pueden actuar los agentes, es mayor en el primer caso que en el segundo. Ocurre muchas veces que el funcionario que lleva la palabra de su gobierno en una reunión internacional carece de tiempo material para consultar cada una de las modalidades o detalles de una negociación o de un proyecto de resolución.

A veces las situaciones se precipitan y resulta

indispensable pronunciarse. En tal caso, cuando el agente debe fijar por sí mismo la posición del Estado al que representa, debe tener en cuenta muy cuidadosamente el espíritu general de las instrucciones que le fueron impartidas para adaptarlas al caso particular. Los representantes de gobiernos en congresos o conferencias,

no

deben olvidar

que no son

legisladores, para los cuales la responsabilidad hacia los mandantes es tenue y vaga. Son agentes directos y dependientes de una autoridad superior, que puede desautorizarlos y pedirles cuenta de su desempeño.

En síntesis, el representante de un país en el exterior - cualquiera sea la índole de su representación- es un agente calificado de la posición de su

gobierno y debe gozar ante éste del crédito que surge de la confianza en él depositada. Por otra parte, el funcionario debe hacer honor a esa confianza y actuar con lealtad y con eficacia en el marco de sus instrucciones.

CAPÍTULO V

LOS PROCEDIMIENTOS DE LA POLITICA INTERNACIONAL

A.-

GENERALIDADES

En el capítulo anterior nos hemos ocupado de los instrumentos de la política internacional y, en particular, de la diplomacia, instrumento por excelencia

de

las

relaciones

exteriores.

En

el

presente

capítulo

consideraremos los procedimientos más habitualmente empleados en ese ámbito de la vida pública. Puesto que - como ya hemos dicho- la diplomacia no es sólo una herramienta sino también un conjunto de métodos, los procedimientos que analizaremos a continuación se encuadran en su mayor parte en el marco de la diplomacia.

Pero conviene señalar que no todos los procedimientos de la

política internacional se desarrollan dentro de canales diplomáticos. Entre las excepciones más destacadas, y que merecerán por ello un examen especial, figuran la acción psicológica y la guerra. Tal como sucede con otros aspectos de nuestra disciplina, algunos de los procedimientos que se utilizan en la política internacional son iguales o semejantes a los que se emplean en la política interna o aún en otras ramas de la actividad humana. La negociación, por ejemplo, es cotidianamente usada por los políticos y, en un sentido más lato, toda convivencia supone una permanente negociación.

Ello no obstante, los procedimientos de acción

internacional poseen rasgos propios que los distinguen de sus análogos en el plano interno. Muchos de los procedimientos internacionales están regidos por normas jurídicas. Tal es, entre otros, el caso de los tratados y de algunos de los procedimientos para la solución pacífica de los conflictos. Otros,

en cambio, constituyen usos comúnmente aceptados y configuran lo que cabría llamar las "reglas de juego" de la política internacional. Aunque no

tienen obligatoriedad legal, su violación importaría menospreciar esa convivencia amistosa que es el complemento de la verdadera paz. Uno de los elementos que caracterizan a los procedimientos de acción internacional es su estabilidad. Los usos son hábitos de la vida social, y la característica primera de los hábitos (entendida la palabra en el sentido que le confiere la filosofía escolástica) es su fijeza.

Los

procedimientos internacionales, como todo lo humano, están sujetos a cambios. Pero estos cambios no son frecuentes, y cuando ocurren es porque también ha variado el conjunto de elementos básicos que integran la vida de relación internacional.

B.-

LOS PROCEDIMIENTOS AMISTOSOS

La clasificación más difundida de los procedimientos de acción internacional los divide en procedimientos amistosos y procedimientos no amistosos. Los primeros son aquellos por los cuales los Estados se esfuerzan por encontrar de común acuerdo una solución armónica de las dificultades que los separan o por establecer fórmulas de cooperación en asuntos en que sus intereses, total o parcialmente, coinciden. Los procedimientos no amistosos son aquellos por los cuales los Estados procuran imponer sus propios criterios mediante una acción de tipo unilateral.

Los procedimientos no amistosos

pueden, a su vez, ser no violentos, cuando no implican el recurso a la fuerza material y bélicos cuando implican el uso de ésta. Los procedimientos amistosos de acción internacional son los más frecuentes, puesto que ellos forman la trama diaria de la actividad de las Cancillerías. Desde un punto de vista cuantitativo, las múltiples diferencias de opinión o de intereses que diariamente surgen entre ellos son de importancia secundaria y se resuelven fácilmente.

En cambio, las situaciones que

determinan el empleo de procedimientos no amistosos tienen, en comparación con las anteriores, carácter excepcional. Los procedimientos amistosos pueden ser políticos o jurídicos.

Los

primeros se usan indistintamente para acciones de cooperación o para situaciones conflictivas. Los segundos se emplean más frecuentemente en estas últimas.

C.-

LA NEGOCIAClÓN

La negociación es el procedimiento por excelencia de acción internacional.

Consiste en el conjunto de gestiones que dos o más

Estados realizan para llegar a una acción común o para resolver amistosamente las diferencias surgidas entre ellos.

La negociación se realiza casi siempre por los canales diplomáticos. Estos canales pueden ser, o bien la vía normal de las Cancillerías a través de sus representantes, o bien el conducto directo de los Jefes de Estado o de gobierno o bien, finalmente, el contacto a través de los organismos técnicos. Todo lo dicho en el capítulo anterior respecto de las distintas formas de diplomacia es aplicable a la negociación internacional.

En algunos casos muy aislados, los Estados han designado negociadores ad hoc para que lleven la palabra de su país en el asunto que es materia de la negociación. Se trataba de personas que no formaban parte de la Cancillería o que ni siquiera investían funciones oficiales.

Consideramos que, por regla

general, el procedimiento es desaconsejable, porque implica sacar una cuestión de sus canales naturales y ponerla en manos no siempre idóneas para sostener con eficacia y conocimiento de causa la defensa de los intereses de su país. La negociación es el más universal y más frecuente medio de acción internacional. En tanto que otros procedimientos se aplican exclusivamente en casos específicos de conflicto (como la mediación o el arbitraje), la negociación es usada en todo género de situaciones.

La actividad diplomática es una permanente negociación. Aún en los casos en que los conflictos internacionales se resuelvan por otras vías, para que sea factible la utilización de éstas, debe preceder un acuerdo de voluntades que sólo se logra por medio de la negociación.

Las condiciones para llevar adelante una negociación con buen éxito constituyen la clave de la actividad diplomática.

Un Estado cuyos

agentes no fueran buenos negociadores vería sus intereses seriamente comprometidos en la órbita internacional.

La primera condición que se requiere para entablar una negociación es saber exactamente lo que quiere obtenerse de la contraparte. El Estado debe fijarse con toda claridad sus objetivos y determinar, en cuanto sea posible, el límite máximo de Ias concesiones que está dispuesto a efectuar. Para ello, como es obvio, debe graduar sin demasiado margen de error la fuerza que posee en cada caso para hacer prevalecer sus puntos de vista. Puede ocurrir, en efecto, que un Estado no tenga muy en claro sus propios objetivos o no calibre con exactitud sus posibilidades de persuasión o de predominio. Así, cuando los jefes de gobierno de Francia y Gran Bretaña concurrieron a la conferencia de Munich en septiembre de 1938, no habían definido previamente una posición que les permitiera ponerse firmes frente a las demandas alemanas.

El resultado fue una capitulación que

deterioró considerablemente el prestigio de esas dos potencias y preparó el camino para el estallido de la segunda guerra mundial. No menos esencial que la claridad de ideas sobre la propia posición es el conocimiento cabal, por lo menos la previsión razonable- de la que ha de asumir la contraparte. La apreciación equivocada sobre el grado de firmeza con que un adversario, en caso de conflicto grave, ha de sostener sus puntos de vista, ha sido causa de muchas tragedias en la historia de la política internacional. El emperador Guillermo II de Alemania estaba convencido de que los ingleses no se moverían ante la violación de la neutralidad belga y provocó con su error una guerra en dos frentes que fue el principal motivo de la derrota de su país en la segunda guerra mundial.

La estimación correcta de la voluntad de compromiso que anima a la contraparte es un don innato de los grandes estadistas y no se aprende en los libros. Cuando el Presidente Kennedy decretó la cuarentena a Cuba en la crisis de los "misiles" de octubre de 1962 corrió el riesgo de que la Unión Soviética no cediera ante esa medida de fuerza y provocara así el estallido del

conflicto armado.

Pero su instinto político le hizo prever que los rusos no

forzarían el bloqueo y logró, con su actitud, uno de los triunfos diplomáticos más resonantes que un país haya obtenido en nuestra época.

El negociador no solamente debe estimar con precisión el grado de flexibilidad de la contraparte, sino que también debe comprender sus motivaciones. No siempre las actitudes intransigentes derivan de la soberbia o de la mala voluntad, sino de estados emocionales que no es posible disipar si no se los percibe y comprende. El negociador inteligente debe siempre tener en cuenta este factor y estar dispuesto a facilitar fórmulas que permitan "salvar la cara" del gobierno con el cual negocia. La incapacidad que el gobierno norteamericano demostró en las tres primeras décadas del siglo para comprender la irritación que causaba en América Latina su política intervencionista, afectó en forma duradera las relaciones entre los Estados Unidos y los países del sur del Continente, y sigue gravitando todavía hoy. Condición capital para llevar a efecto con resultado favorable una negociación, es la paciencia. El negociador (sea el gobierno o su agente) que se irrita y pierde la paciencia lleva todas las de perder. Uno de los factores que permitió la celebración del tratado de Letrán entre Italia y la Santa Sede fue la inagotable paciencia de los negociadores que durante tres años, sin apresurarse y sin perder la calma, trabajaron incansablemente para superar las dificultades, aparentemente insuperables, que se oponían al logro de un pleno acuerdo. Es muy conveniente que el negociador establezca para sí una diferencia entre aquellos puntos esenciales sobre los cuales no puede ceder y otros accesorios en los que es permitido para él hacer concesiones. Esta disyunción entre lo principal y lo secundario le permitirá ser firme y, a la vez, poner de manifiesto, ese espíritu de compromiso sin el cual ningún acuerdo resulta posible. El negociador internacional no es un vulgar "mercachifle" pero hay ocasiones en que no tiene más remedio que apelar a las tácticas habituales en el trato comercial. Cuando el Secretario de Estado norteamericano Seward estaba negociando con los rusos la compra de Alaska, advirtió que el gobierno zarista estaba muy necesitado de dinero y profundamente ansioso por concluír

la operación. Seward, que estaba aún más interesado en el negocio que la contraparte, simuló una supina indiferencia y le hizo saber a aquélla que su gobierno no tenía urgencia alguna en llegar a un acuerdo sobre el tema. Los rusos se atemorizaron ante la perspectiva de que la venta quedara sin efecto y bajaron sus pretensiones a la suma de siete millones doscientos mil dólares. Por ese ínfimo importe y gracias a la habilidad diplomática del estadista norteamericano, los Estados Unidos se adueñaron de un territorio extenso y que, con el andar de los años, adquirió excepcional valor estratégico.

Por elevada que sea su jerarquía, el negociador debe estar en permanente contacto con su gobierno y mantenerlo continuamente informado sobre la marcha de la negociación, pues resulta altamente inconveniente para su país y para él mismo que sea desautorizado. El propio Zar de Rusia, a pesar de su título oficial de "autócrata", se vio obligado a desconocer el tratado de Bjorko, que había firmado a bordo de un yacht en el Mar Báltico con el Emperador de Alemania, porque su gabinete le hizo ver que semejante acuerdo era claramente incompatible con la alianza que Rusia tenía contraída con Francia. Huelga decir que el episodio perjudicó considerablemente el prestigio de Nicolás II, tanto en su país como en el exterior, Este tipo de incidentes es hoy poco frecuente, en virtud de la rapidez de las comunicaciones y de la facilidad con que los representantes diplomáticos y otros agentes autorizados a negociar pueden mantener contacto con sus gobiernos. Por cable o por teléfono las instrucciones pueden ser obtenidas al instante, y ello, al propio tiempo que restringe la libertad del agente y el margen

de discrecionalidad de que dispone, lo exime de la responsabilidad de adoptar decisiones importantes por cuenta propia.

Lo mismo que ocurre en las contiendas deportivas, la sede de la negociación gravita sobre su desarrollo y resultados.

El país donde la

negociación tiene lugar está en ventaja respecto de los demás, y ello no solamente por razones psicológicas, sino también porque el negociador que tiene al alcance de la mano todos los elementos necesarios para su actuación y

que está en contacto personal y cotidiano con sus mandantes, posee una indiscutible ventaja sobre aquel que está alejado de sus fuentes y que debe comunicarse con su gobierno a la distancia. Por este motivo, la determinación de la sede de la negociación suele ser causa de divergencias, y no es raro que se elija a un país no directamente involucrado en el asunto en discusión para celebrar en él las tratativas.

Se recordará, en ese sentido, la laboriosa

discusión que precedió a las negociaciones sobre la paz en Vietnam hasta que, finalmente, París fue elegida como sede de la conferencia. Ésta es también la razón por la cual se han realizado tantas reuniones y conferencias internacionales en Suiza, La neutralidad de la Confederación Helvética, no menos que la conveniente ubicación geográfica, han hecho de Suiza el país ideal para la realización de reuniones internacionales.

Otra fórmula para evitar que una de las partes en una negociación internacional resulte perjudicada por el problema de la sede consiste en alternar las reuniones, celebrándolas de modo fragmentado en uno y otro de los Estados que negocian. Las negociaciones entre la Argentina y Chile sobre las cuestiones de límites planteadas entre ambos países en el extremo sur tuvieron lugar, durante el año 1977, alternativamente en las respectivas capitales. La negociación internacional puede versar sobre los temas más dispares, desde los más trascendentes hasta los más baladíes. Pero en todos los casos, las pautas que acabamos de indicar constituyen, entre otras, elementos que deben ser tenidos en cuenta por quienes tienen a su cargo la delicada tarea de representar a sus países frente a las potencias extranjeras, en asuntos en que está en juego algún asunto de interés nacional.

D.-

LOS TRATADOS

Cuando la negociación internacional llega a buen término y cuando versa sobre materias de cierta importancia, lo normal es que se concrete en algún tipo de acuerdo permanente. Para designar estos acuerdos hemos empleado la palabra "tratados", aunque esta expresión se usa también en sentido específico, porque es la que tiene más vigencia en el lenguaje corriente y

porque también se la suele utilizar en sentido genérico. La Convención de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados, dice que "se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional ya conste en un documento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera sea su denominación particular". Dicho en términos todavía más simples, los tratados consisten en acuerdos de voluntad entre dos o más Estados que generan derechos y obligaciones para las partes que los celebran. Dentro de esta definición, como lo señala la Convención de Viena, entran los numerosos tipos de acuerdo que reconoce la doctrina y la práctica internacionales. El estudio de los tratados como fuentes de derecho es de naturaleza jurídica y no política, y escapa, por tanto, a los propósitos del presente trabajo. En tal virtud, nos limitaremos a analizarlos en su aspecto político y como corolario frecuente de las negociaciones internacionales. El pilar fundamental sobre el que descansa la buena armonía internacional es el principio pacta sunt servanda: los pactos deben ser cumplidos. No podría haber concordia, ni paz entre las naciones, sí la falta de respeto por la palabra empeñada se convirtiera en norma habitual. Una vez más debemos recordar, a este respecto, que las relaciones internacionales se fundan en la confianza y que ello se debe a que no existiendo una autoridad superior a los Estados que imponga coercitivamente la observancia de sus compromisos, los acuerdos de voluntad dependen de la buena fe con que los contratantes los cumplen.

Sobre la base de la interpretación literal de un texto célebre, y sin duda objetable, de Maquiavelo, algunos políticos y autores de la escuela "realista", afirman que la observancia de los tratados debe subordinarse al interés nacional de los Estados pactantes.

Cuando el incumplimiento de un

compromiso lesiona ese interés, los Estados deben considerarse en libertad para desconocerlo.

Esta tesis, como la mayoría de las que propugna la susodicha escuela, no solamente constituye una flagrante violación de la moral y del derecho natural, sino que también importa un gravísimo error en el campo estrictamente político.

Cuando un Estado basa su conducta internacional en el menosprecio de sus compromisos experimenta un desconcepto, semejante al del mal pagador en la esfera de las actividades privadas. No importa que en el plano internacional no exista un tribunal que lo obligue a cumplir con sus compromisos. La sanción puede no ser tan ejecutiva y aplicarse con retraso, pero no por ello es menos efectiva. El

deber

y

la

conveniencia

de

cumplir

los

compromisos

internacionales impone a los Estados la necesidad de ser muy cuidadosos en la concertación de sus acuerdos. Un Estado que firma un tratado inconveniente por error o por dolo de sus funcionarios signatarios, no puede invocar esas causas para desconocer los acuerdos suscriptos. Tampoco es válido alegar la presión moral provocada por la amenaza del uso de la fuerza como justificativo para repudiarlos. Los tratados no son meras "tiras de papel" como dijera en infortunada frase BethmannHollweg, y quien los firma debe atenerse a las consecuencias.

Hay, sin embargo, una circunstancia en la cual los acuerdos internacionales pierden vigor. Es cuando varían fundamentalmente las condiciones dentro de las cuales fueron suscriptos. Se aplica, en tales casos, la llamada cláusula rebus sic stantibus.

En virtud de las razones arriba expuestas, la aplicación de la cláusula rebus sic stantibus es de carácter restrictivo. Sólo puede ser invocada cuando desaparece o se altera sustancialmente el objeto principal acerca del cual el acuerdo versó o cuando la alteración del estado de cosas fáctico o jurídico

existente

al

tiempo

del acuerdo, vuelven su aplicación

materialmente imposible o gravemente lesiva para una de las partes.

También es de aplicación la cláusula cuando, en virtud de circunstancias nuevas, el tratado otorgara a una de las partes ventajas excesivas que no habían sido previstas al momento de su concertación. Según se ha dicho, dentro de la denominación genérica de tratados caben varias figuras de acuerdos internacionales.

Así, los tratados propiamente

dichos son acuerdos formales y solemnes, como por ejemplo un tratado de

límites o un tratado de paz. Las convenciones son acuerdos multilaterales sobre temas específicos.

Los pactos son acuerdos de colaboración

política o militar. Los modus vivendi son acuerdos que reconocen un estado de cosas existente sin comprometer la posición de principio de las partes contratantes.

Los protocolos son instrumentos escritos que

formalizan acuerdos celebrados en forma verbal. Las notas reversales son acuerdos que constan en comunicaciones de Cancillería a Cancillería y en las cuales se consigna la materia del compromiso.

Las

declaraciones conjuntas son expresiones comunes de anhelo que carecen de obligatoriedad jurídica pero que comprometen moralmente al Estado que las suscribe.

Hasta la revolución francesa el número de tratados suscriptos entre los Estados fue comparativamente escaso y se limitaba en general, a los tratados de paz.

Después del Congreso de Viena se inició una época en que

proliferaron los acuerdos de toda índole, siendo más de diez mil los que fueron suscriptos en el siglo y medio transcurrido desde entonces. Es verdad que se ha abusado bastante de la facultad de celebrar tratados, con el resultado de que tal vez la mayor parte de ellos caen en desuso y no son observados por las partes. Esto no contribuye, por cierto, a fortalecer el respeto que deben inspirar los compromisos contraídos.

E.-

SOLUCIONES PACÍFlCAS CON INTERVENCIÓN DE TERCEROS

Cuando los Estados no pueden solucionar sus dificultades por la vía directa de la negociación y llegar, como consecuencia de ella, a acuerdos que les pongan término, suelen recurrir a la intervención de terceros. Huelga decir que, en el estado actual de las relaciones entre los Estados y de la vigencia que conserva el principio de soberanía, ese sometimiento a la decisión de terceros es siempre voluntaria y aun en los casos en que reviste apariencia compulsiva, la compulsión deriva de un acto previo de voluntad del Estado que ha aceptado de antemano la sumisión obligatoria de sus conflictos con otro u otros Estados.

La intervención de terceros como medio para resolver los conflictos internacionales puede revestir diversas formas.

Los analizaremos a

continuación, del modo sucinto que corresponde a una obra cuyo objeto específico es la política y no el derecho internacional.

1.- Los buenos oficios y la mediación

La característica común de estos dos procedimientos consiste en que, al menos oficialmente, la intervención de terceros es espontánea y no resulta de un pedido formal de las partes en conflicto. Ello no obstante, lo más frecuente es que, de hecho, al ofrecimiento formal haya precedido alguna gestión privada u oficiosa de los dos contendientes, o de uno de ellos, para procurar esa intervención. En cuanto a las características diferenciales son las siguientes: Los buenos oficios consisten en gestiones realizadas por terceros países, terceras personas u organizaciones internacionales, para actuar como intermediarios en la procura de soluciones amistosas para los diferendos que separan a las partes en conflicto.

Los países oferentes de buenos oficios no proponen formalmente soluciones sino que se limitan a servir de intermediarios para que las Partes encuentren la solución.

A lo sumo, pueden limitarse a sugerir de manera

extraoficial fórmulas de arreglo.

Cuando el conflicto fronterizo entre el Ecuador y el Perú se agudizó, en 1941, la Argentina, el Brasil, Chile y los Estados Unidos ofrecieron sus buenos oficios.

Si bien los cuatro países nombrados insistieron en mantenerse en

carácter de oferentes, su propia actuación, no menos que el tácito consentimiento de los antagonistas, fue transformándolos gradualmente en mediadores. En tal virtud, propusieron concretamente a las partes una fórmula de arreglo concebida por el Canciller brasileño Osvaldo Aranha, que constituyó el llamado protocolo de Río de Janeiro suscripto el 29 de enero de 1942.

En cuanto a la mediación, se diferencia de los buenos oficios en que la intervención de los terceros países, entidades o personas es más activa e incluye la propuesta de fórmulas concretas de solución.

La

mediación puede, eventualmente, limitarse a procurar el cese de hostilidades dejando librado a la negociación directa entre las partes la concertación de los acuerdos de paz. Así, en 1905 el Presidente de los Estados Unidos, Teodoro Roosevelt, medió entre Japón y Rusia para lograr el cese del fuego y el comienzo de las tratativas de paz.

Esta se concertó en la localidad

norteamericana de Portsmouth, pero a ellas (las tratativas) fue ajeno el país mediador.

En 1914 Argentina, Brasil y Chile mediaron exitosamente en el

conflicto que dividió a México (entonces agitado por una guerra civil) de los Estados Unidos.

En un tratado suscripto en 1976 entre Honduras y El

Salvador, las partes acordaron someter sus diferencias a la mediación de un jurista hispanoamericano.

Una mediación tan famosa, como discutida, en la historia de las relaciones diplomáticas de América del Sur fue la de Gran Bretaña entre la Confederación Argentina y el Imperio del Brasil, como consecuencia de la guerra que existía entre ambos países por la que es hoy la República Oriental del Uruguay. En el plano de la lucha armada los resultados habían sido favorables a la Confederación, y después de la batalla de ltuzaingó (1827), sus ejércitos habían entrado en el territorio de Río Grande del Sur. Pero, lo mismo que antes había ocurrido entre españoles y portugueses, la diplomacia modificó la decisión de las armas, para lo cual fue decisiva la acción del gobierno británico. La antigua "Provincia Oriental" (que en 1825 había expresado su voluntad de integrar las Provincias Unidas del Río de la Plata) fue erigida en Estado independiente.

Cualquiera haya sido el juicio que mereció la mediación

británica, esa independencia ha sido celosamente reconocida y respetada por los antiguos beligerantes. Una

variación

menos

usada

de

la

mediación

se

denomina

"conciliación". La conciliación consiste en un procedimiento según el cual la cuestión en litigio es referida a una comisión de personas que, después de escuchar a las partes y elucidar los hechos, presentan a los pretendientes un informe y formulan, propuestas para la solución del

conflicto. La conciliación se diferencia de la mediación en que este último procedimiento la misión de los terceros se limita a procurar que las partes se pongan de acuerdo para negociar ellas mismas el acuerdo. Pero en ninguno de los dos sistemas, las propuestas formuladas tienen fuerza coactiva para las partes.

2.- El arbitraje

De todas las soluciones pacíficas con intervención de terceros, el arbitraje es, sin duda, la más antigua, la más prestigiosa y la más usada. Según el criterio ya enunciado, sólo nos referiremos aquí a sus rasgos más esenciales desde el punto de vista de su connotación política.

Es de la esencia del arbitraje que las partes en litigio refieran la solución de sus dificultades a un tercero ajeno a la disputa. Este tercero puede ser un Jefe de Estado o personalidad destacada o bien, un tribunal arbitral.

Los litigantes pueden apelar al arbitraje ya sea en virtud de un tratado general de arbitraje previamente suscripto y que los obliga por decisión propia a apelar a ese procedimiento, o bien a un acuerdo especial concertado como consecuencia del conflicto.

Tanto los poderes del árbitro como la materia sobre la cual debe versar el laudo y otros aspectos secundarios vinculados al asunto, están establecidos en un instrumento llamado "compromiso arbitral". En él, las Partes pueden determinar las normas del derecho internacional que deben aplicar los árbitros para el caso concreto, e incluso pueden determinar que su fallo se fundamente en la equidad. ( Solo pueden fallar los árbitros por equidad si las Partes así lo autorizan). También es facultativo para las partes dar o no al árbitro un plazo para pronunciar el laudo.

El laudo arbitral suele ser precedido de considerandos sobre los cuales se fundamenta la sentencia.

Ellos, sin embargo, no integran la

sentencia misma y sólo tienen un valor accesorio como interpretación de las intenciones y fundamentos en que se ha apoyado el juez para efectuar su pronunciamiento.

En todos los casos el laudo arbitral es obligatorio para las partes. No sólo lo es por aplicación de la norma pacta sunt servanda que es la piedra angular sobre la que reposa toda la vida de relación entre los Estados sino porque en el caso de las sentencias arbitrales esa obligatoriedad está revestida de peculiaridades que le otorgan particular fuerza. En efecto, las partes que someten sus divergencias a un tercero y se comprometen de antemano a acatar su decisión, asumen un riesgo calculado, corren ambas un albur o, dicho en otros términos, aceptan la posibilidad de perder. Aquí, por tanto, y más todavía si se refiere al cumplimiento de los tratados en general, no sólo está en juego un principio jurídico, sino también una regia de decoro y de conducta moral.

En algunas circunstancias excepcionales es posible alegar la nulidad del laudo arbitral.

La generalidad de la doctrina limita esos casos a dos: la

actuación de los árbitros ultra vires y la corrupción de los árbitros. En cuanto al primer caso, el exceso de poderes sobre los que les fueron conferidos, se puede manifestar de dos maneras: o bien fallando sobre cosas que no les fueron sometidas a consideración, o bien aplicando criterios jurídicos distintos de los que fueron convenidos por las partes en el compromiso arbitral, por ejemplo, fallando conforme a equidad cuando se estableció que se fallara conforme a derecho. En cuanto a la corrupción de los árbitros, si bien se trata de una hipótesis puramente teórica, no es totalmente imposible, pero debe ser debida y concluyentemente comprobada. En todos los casos las alegaciones de nulidad deben ser interpretadas con criterio restrictivo, pues de lo contrario, muy pocos serían los laudos que no fueran objetables. La invocación a los intereses vitales de la nación para invalidar un laudo arbitral no es legítima, pues el Estado que contrata debe tener muy en cuenta, cuando sus agentes firman a su nombre el compromiso arbitral, lo que está en juego, y sopesar seriamente lo que puede y lo que no puede ser

sometido a juicio. Por eso el gobierno que resuelve someter un asunto litigioso al arbitraje (sobre todo si se trata de cuestiones territoriales) debe tener

muy

en cuenta esa consideración.

Para concluir con este tema, diremos que el arbitraje ha sido uno de los más nobles y eficaces instrumentos para la solución pacífica de los conflictos internacionales.

Gracias a él ha sido posible evitar muchas guerras y, en

general, las decisiones tomadas por los árbitros han sido justas y equitativas. En América Latina, particularmente, el arbitraje ha permitido resolver muchos de los intrincados problemas territoriales y de límites, producidos con el surgimiento de las antiguas posesiones de España y Portugal a la vida independiente.

3.- La justicia internacional

La Justicia Internacional se diferencia del arbitraje en que los jueces no son elegidos ad hoc por las Partes, sino que el tribunal es un órgano internacional permanente que existe con anterioridad a la decisión de los litigantes de someter el caso a su jurisdicción. El órgano más importante de justicia internacional es la Corte Internacional de Justicia.

Este órgano fue creado por la Carta de las

Naciones Unidas en reemplazo de la Corte Suprema de justicia Internacional que surgió como consecuencia del tratado de Versalles y de la creación de la Sociedad de las Naciones. El Estatuto de la Corte Internacional de Justicia es prácticamente igual al de su antecesora, con la diferencia de que la entidad más reciente está incorporada a la Carta de las Naciones Unidas, en tanto que el de la Corte Suprema de Justicia Internacional formaba un instrumento separado del Pacto de la S.D.N. El aparato burocrático de ambos organismos es el mismo y también lo es su sede, la ciudad de La Haya.

Las dos Cortes Internacionales han prestado innegables servicios a la causa de la paz, y los eminentes juristas que han integrado el alto tribunal han

contribuido a fortalecer su prestigio.

Lamentablemente, los problemas más

importantes que dividen a los Estados no han sido sometidos a la Corte, no sólo, y desde luego, los de naturaleza puramente política, sino también muchos conflictos de índole jurídica que hubieran sido perfectamente solucionables por esa vía.

Por otra parte, la Corte ha tendido, en general, a evitar los

pronunciamientos de naturaleza política y a eludir definiciones que pudieran atribuirse a parcialidad. Este apoliticismo que ha querido mantener la Corte tal vez haya sido, en algunos casos, llevado demasiado lejos y ha afectado el vigor de algunos de sus fallos. Así, en el famoso caso de Haya de la Torre sobre asilo diplomático, pareció evidente el deseo del tribunal de emitir una sentencia que, sin vulnerar normas evidentes de derecho Internacional, no diera por entero la razón a una sola de las partes. Esto, como es natural, afectó la fuerza de su pronunciamiento jurídico. Los ensayos efectuados para establecer por acuerdos previos la jurisdicción compulsiva de los tribunales de justicia internacional han resultado, hasta ahora, casi totalmente negativos. Tan sólo en el ámbito regional y en una esfera muy restringida de materias, esa jurisdicción ha podido ser implantada. Los dos ejemplos que pueden ser citados son el de la Corte de la Comunidad Europea y el de la Corte de la Organización de Estados Centroamericanos.

Pero en este último caso la aplicación del principio de

compulsividad ha sido más nominal que real. La Corte Internacional de Justicia puede actuar en casos contenciosos y también puede emitir opiniones consultivas. En el primer supuesto, sus fallos son obligatorios para las partes en litigio, pues tienen la misma eficacia coactiva que la de cualquier tribunal arbitral corriente.

En el segundo, las

opiniones emitidas por el tribunal no obligan a quienes le han sometido la consulta, pero representan un punto de vista valioso para la solución de los conflictos en virtud de la autoridad científica y moral del organismo que emite opinión.

4.- Los Organismos Internacionales

La forma más habitual a que hoy se recurre para resolver los conflictos con intervención de terceros, consiste en la actuación de los

organismos internacionales que tienen entre sus objetivos el de asegurar la paz y las buenas relaciones entre los Estados.

Esta actuación está

aceptada por los Estados miembros desde el momento en que ratificaron los instrumentos

constitutivos

de

las

entidades.

Pero

los

organismos

internacionales están, también, facultados para actuar aún en el supuesto de que algunos de los contendientes en un conflicto internacional no sea parte de dicho organismo.( NN.UU.). En este caso, como es obvio, los países no están obligados a acatar las decisiones de los organismos actuantes, pero son pasibles de sanciones si realizan actos que pongan en peligro la paz.

F.-

LA CONSULTA

En sentido lato, la consulta consiste en el intercambio de puntos de vista entre dos o más Estados sobre asuntos de interés común.

Por

medio de esos intercambios cada Estado da a conocer su posición y toma conocimiento de la de aquellos con los cuales la consulta se celebra. En ese sentido amplio, la consulta es un procedimiento tan antiguo como la negociación. Pero su forma institucionalizada tiene origen reciente y es una creación de la comunidad americana.

El procedimiento de consulta representa un aporte muy valioso de los países

de

América

al

desenvolvimiento

armónico

de

las

relaciones

internacionales. Fortalece el sentimiento de igualdad y de cooperación de los países que a través de él manifiestan su recíproco respeto.

Es,

además, un método eficaz para coordinar la acción conjunta y para proseguir coordinadamente las metas comunes. La consulta excluye la coacción moral de las mayorías sobre las minorías, o sobre los países aislados.

Pero facilita la transmisión de informaciones útiles en cuya

virtud aquellos Estados que disienten con los demás por falta de adecuado conocimiento del asunto en debate, pueden ilustrarse mejor y adherir, si así lo desean, al sentir dominante.

Ello no obstante, cuando

algunos países americanos han creído inevitable mantener su posición

disidente, nada les ha impedido hacerlo. Así, en la conferencia de Punta del Este celebrada en diciembre de 1961, seis países americanos votaron contra la exclusión del régimen cubano de las reuniones de la OEA, decidida por la mayoría.

El procedimiento de consulta ha sido también incorporado a algunos acuerdos de carácter bilateral celebrados entre países americanos. Así por ejemplo, se encuentra consagrado por el protocolo firmado en 1961 entre Argentina y Brasil, como resultado de la conferencia celebrada en Uruguayana entre los jefes de Estado de ambos países.

G.-

LOS PROCEDIMIENTOS NO AMISTOSOS

Cuando los Estados no consideran posible o eficaz resolver un conflicto por vías amistosas y cuando se sienten con fuerza suficiente para imponer su voluntad a la contraparte, suelen apelar a los medios no amistosos. Por ellos se procura que el conflicto quede resuelto según el criterio de una de las partes, con prescindencia del sentir de la otra. Los procedimientos no amistosos pueden ser de carácter violento o de carácter no violento, según se recurra o no al uso de las Fuerzas Armadas. Algunos autores hablan de procedimientos "pacíficos" para referirse a los que el autor, Mario Amadeo, ha calificado de "no violentos", pero no juzga que esa expresión sea apropiada, porque aun cuando un procedimiento no amistoso excluya el empleo de medios bélicos, difícilmente podría ser calificado de pacífico. Los procedimientos no violentos se denominan también métodos coercitivos y forman una variada gama de medidas de presión material o moral.

En cuanto a los métodos violentos, que suponen el uso de la

fuerza armada, son dos: la intervención y la guerra. Los procedimientos no amistosos pueden ser usados por los países en forma individual o adoptados en virtud de decisiones emanadas de los organismos internacionales.

En este último caso, revisten el carácter de

sanciones y tienen por objeto castigar a un país que ha cometido alguna infracción grave contra los derechos de los demás Estados. En el estado presente de las relaciones internacionales, el empleo individual de medios no amistosos por parte de un Estado en caso de diferendo sería contrario a la letra y al espíritu de los instrumentos que crean las organizaciones internacionales. Pero a pesar de ello, se dan en el momento actual situaciones en las cuales algunos Estados mantienen conflictos armados y adoptan otros géneros de acción coercitiva. Varios de los enfrentamientos más graves de nuestro tiempo no fueron llevados a la consideración de las Naciones Unidas.

Los procedimientos no amistosos más conocidos que no incluyen el uso de fuerza armada son el "boycott", las represalias, la retorsión, la ruptura de relaciones, el bloqueo y el cierre de las fronteras.

H.-

LA ACClÓN SICOLÓGlCA

En la era de la política internacional clásica, cuando la opinión pública era un factor apenas computable en las decisiones de política exterior, los gobiernos no se preocupaban mayormente de influir sobre los sentimientos populares. Los gobiernos de la revolución francesa procuraron dirigirse a los pueblos por encima de sus reyes y de sus príncipes, pero el retorno a las normas tradicionales de acción diplomática, luego de la caída de Napoleón, volvió a dejar en la penumbra ese factor, considerado inconveniente y nocivo por los políticos de la escuela clásica. Recién en 1914 se renueva el intento de utilizar la acción psicológica como medio de operar en la política internacional.

En principio, la acción psicológica no podría ser considerada como un procedimiento no amistoso, sino "neutro".

En cuanto se circunscriba a la

propaganda, es decir, a la presentación favorable de la propia posición, no connota hostilidad. Pero de hecho ocurre que, al menos implícitamente, la exaltación de los propios valores raramente se hace sin una correlativa depreciación de los valores ajenos.

Por eso, parece adecuado incluir este

modo de acción internacional entre los procedimientos no amistosos.

La

aclaración que ahora formulamos deja a salvo, nos parece, las reservas que podrían oponerse a esta clasificación.

La

primera

característica

de

la

acción

psicológica

como

procedimiento de acción internacional es que no está dirigida a operar directamente sobre los gobiernos sino sobre los gobernados. Por ello está al margen de la diplomacia, que dice siempre relación de gobierno a gobierno.

El influjo de la acción psicológica sobre los gobiernos es

indirecta y se produce a través de la presión que se espera obtener por parte de la opinión pública de los países extranjeros sobre sus respectivas autoridades.

Como sinónimo de la acción psicológica es frecuente que se use la palabra "propaganda". Indudablemente la propaganda es una de las armas acaso la más antigua y difundida- de la acción psicológica. Pero estas dos expresiones no son idénticas y no deben, por tanto, ser confundidas. La propaganda consiste en el conjunto de actos mediante los cuales se procura presentar de manera favorable ante la opinión pública la propia posición. La acción psicológica engloba la propaganda pero tiene un alcance más amplio.

No solamente incluye la presentación favorable de la propia

posición sino también la presentación adversa de la posición ajena. Analizaremos por separado estos dos aspectos de la acción psicológica.

1.- La propaganda

La palabra "propaganda" es el gerundio latino del verbo propagar y quiere decir literalmente "las cosas que deben ser propagadas (o difundidas). En su acepción moderna fue usada por primera vez en 1622 cuando el Papa Urbano Vlll creó la Sagrada Congregación de Propaganda Fide para promover, por medio de las Misiones, la conversión de los pueblos que no habían abrazado el Cristianismo. El auge de la propaganda no hace sino registrar uno de los grandes descubrimientos de la edad moderna: la importancia de los hechos sociales y la diferencia específica entre lo social y lo individual.

Por eso la

propaganda es uno de los hechos más importantes de la vida contemporánea y su aplicación no se restringe, por cierto, al campo político.

Es uno de los

factores básicos del comercio y se emplea en casi todos los órdenes de la actividad humana. Es un hecho indiscutido, desde que lo enunciara Aristóteles, que la sociedad se rige por leyes propias y que no es la suma aritmética de sus componentes. De ahí que la propaganda no se dirige al conjunto, es decir, al ente social. Por lo que a nuestro tema concierne, la propaganda es hoy uno de los elementos básicos de la acción internacional de los Estados y reviste para éstos tanta, o mayor importancia, que la labor que se realiza a través de los canales clásicos.

Hay países que gastan más dinero en

propaganda del que insumen en el mantenimiento de su servicio exterior.

La propaganda se propone objetivos y se vale de técnicas. Los objetivos de la propaganda son fijados por los gobiernos y corresponden, en líneas generales, a los objetivos de la política exterior de cada Estado.

Las

técnicas se asemejan, con las debidas variantes, a las técnicas de la propaganda en la actividad privada.

Palmer y Porter enumeran cuatro formas principales que asumen las técnicas de propaganda: a) métodos de presentación, b) técnicas para atraer atención; c) sistemas para lograr respuestas; d) métodos para obtener aceptación.

a.- La presentación consiste en la exhibición del caso de la manera más favorable posible. Debe poner máximo énfasis en los aspectos susceptibles de conquistar simpatía y en omitir cuidadosamente todos aquellos que puedan provocar aversión. La propaganda a veces dice la verdad, pero casi nunca dice toda la verdad.

b.- Llamar la atención equivale a despertar interés. La propaganda es ineficaz cuando no apela a pasiones o convicciones que preexisten en el ánimo de la gente a la cual va dirigida.

Las campañas radiales de los países

comunistas en los países subdesarrollados son más eficaces que las de las

potencias occidentales porque mientras éstas apelan preponderantemente a principios abstractos que los pueblos no sienten como propios, la propaganda comunista explota el resentimiento que la miseria provoca en los desposeídos.

c.- Provocar respuesta significa tener eco y suscitar reacción. A veces es preferible, para el buen éxito de una propaganda, que la reacción inicial sea

desfavorable a que no haya reacción alguna. La mayoría del pueblo austríaco recibió del mal grado, al comienzo, la propaganda pangermanista del gobierno nacionalsocialista de Alemania. Pero a la larga, las polémicas internas que esa propaganda suscitó resultaron útiles para el propósito que con ella se perseguía de tal manera que, pasados algunos años, el anchluss tuvo pleno respaldo popular.

d.- Finalmente, la propaganda debe ganar aceptación pues éste es, a la postre, su principal objetivo. El arte de lograr esa aceptación consiste en la capacidad del propagandista para convencer a aquéllos a quienes la propaganda va dirigida de que él es, en verdad, quien la expresa y la representa. Por eso no hay mejor propaganda que la que hacen quienes están genuinamente compenetrados con las cosas que predican. Hemos señalado las precedentes técnicas porque poseen valor didáctico y describen con claridad el proceso propagandístico. Pero en última instancia, la fuerza y la eficacia de la propaganda dependen de elementos imponderables. El vigor de la expresión, la simplicidad elemental de las consignas, la fuerza de las pasiones que se sea capaz de despertar no son elementos susceptibles de clasificación racional. Para decirlo con una expresión en boga, requieren "carisma" y - hay que admitirlo- una cierta dosis de desaprensión.

El propagandista (sea en el plano interno como en el

internacional) tiene que tener algo de charlatán y de demagogo y es por eso que los severos políticos de la diplomacia clásica tenían verdadero horror a remover el Aqueronte de las pasiones populares. Pero la dura realidad actual exige a todos los Estados hacerlo en alguna medida so pena de verse postergados ,o, inclusive, de perecer.

2.- La guerra psicológica

La propaganda en sí misma exalta los propios valores y no se ocupa de los ajenos. En la vida comercial sería contrario a la ética que rige esa actividad todo acto publicitario destinado a denigrar directamente a "la competencia". La acción psicológica en el plano internacional no se fija a sí misma esos límites. Cuando las relaciones entre los Estados son tensas, se considera lícito denigrar al contendiente y depreciar los valores que encama. Se está entonces en presencia de la guerra psicológica. La guerra psicológica es un invento del siglo XX. Hasta la guerra de 1914, la hostilidad de un Estado respecto de otro u otros sólo se manifestaba por medio de notas de Cancillería o, a lo sumo, por boca de los parlamentos en las asambleas legislativas.

Fueron excepción en su tiempo, excepción que

confirmó la regla, las dos grandes campañas populares que desató Gladstone en Inglaterra durante el siglo pasado contra regímenes políticos extranjeros. La primera, en 1851, contra los Borbones de Nápoles, por la opresión que ejercían sobre sus enemigos políticos y la segunda, en 1879, contra el gobierno del Sultán de Turquía por la matanza de cristianos que el gobierno turco ordenaba o toleraba en sus dominios.

La aparición del elemento ideológico en los enfrentamientos internacionales fue factor decisivo para la exacerbación de la guerra psicológica.

Los

comunistas iniciaron la agresión verbal contra las potencias "capitalistas", seguidos más tarde por los países fascistas. Por su parte, las democracias occidentales no se quedaron atrás y montaron un aparato de difusión destinado a contrarrestar la acción de sus adversarios. La iniciación de la guerra fría marcó el apogeo de la acción agresiva en el plano de la publicidad. "El dominio sobre las mentes" exigía desconceptuar a los posibles rivales.

La acción psicológica en su doble vertiente, afirmativa y negativa de valores, usa como una de sus armas favoritas el slogan, es decir, una fórmula sintética planteada en términos de consigna. Pero el slogan es todavía más operante como instrumento de ataque, que como elemento de apología.

La tendencia de la política internacional contemporánea a usar los slogans como lenguaje corriente es un ejemplo de degradación, ciertamente repulsiva, de las formas y del estilo de las relaciones entre los Estados. No está, desde luego, prohibido creer que algunas veces los slogans expresen verdades y produzcan efectos positivos. Pero en la mayoría de los casos la simplificación violenta que comportan promueve la mendacidad, porque rara vez la realidad es tan elemental y tan unilateral como el slogan la presenta.

Podría parecer que se ha deslizado una contradicción entre dos afirmaciones previamente hechas aquí. Hemos dicho, por una parte, que la propaganda más eficaz es la de aquéllos que crean sinceramente lo que predican. Y hemos sostenido luego que la simplificación a que obliga la acción psicológica es una fuente potencial de mentiras.

Esa contradicción es sólo aparente pues es posible estar profunda e íntimamente convencido de una doctrina errónea o creer que es realidad lo que sólo pertenece al dominio de la fantasía. Ningún fanatismo político miente del todo. Ve una sola cara de la verdad y confunde a la parte con el todo.

La guerra psicológica más todavía que las diferencias de ideología o los choques de intereses o las pujas por el poder, es instrumento preparatorio de los enfrentamientos bélicos. Es posible llegar a compromisos cuando se puede distribuir los bienes o repartir el poderío.

Pero el odio es un sentimiento

indivisible y total en el que no hay parvedad de materia. En ese sentido, la guerra psicológica es causa de enconos pero es también efecto de ellos. Traduce la irreconciliable e inevitable división que separa a los hombres de hoy en sus concepciones del mundo y en sus sistemas de vida. Por eso, todo apaciguamiento que se logre en la formulación de esas concepciones no podrá ser sino parcial y transitorio. Como Berdiaeff lo anunciara proféticamente hace cincuenta años, hemos entrado en una "nueva Edad Media" en la que las creencias y las doctrinas han vuelto a ocupar un lugar preeminente en las preocupaciones humanas.

I.-

LOS MÉTODOS COERCITIVOS

Los métodos coercitivos son aquellos actos mediante los cuales los Estados procuran obtener de otros Estados que se allanen a sus exigencias, en virtud del temor o de los perjuicios que tales actos les provoquen. En este acápite nos limitaremos a considerar los procedimientos coercitivos no violentos (ya mencionados más arriba en este capítulo), dejando para la parte final el estudio de los dos procedimientos coercitivos mediante el uso de la fuerza armada: la intervención y la guerra. Los procedimientos coercitivos, como dijimos antes, son hoy sólo lícitos cuando están decretados por una organización internacional y asumen el carácter de sanciones.

Las Cartas de la ONU y de la OEA

enumeran una serie de procedimientos coercitivos que tomaremos como punto de referencia para nuestro examen.

1.- Retiro de Jefes de Misión diplomática:

Después de la protesta, es la forma más suave cómo un Estado manifiesta su desagrado por la actitud de otro y puede constituir un paso preliminar a la ruptura de relaciones. En marzo de 1944, y a raíz de una iniciativa del Departamento de Estado de los Estados Unidos, los gobiernos de las repúblicas americanas, salvo tres, retiraron sus jefes de Misión de la capital argentina en señal de repulsa por lo que consideraban una política poco favorable a las democracias en su lucha armada contra los países bajo regímenes autoritarios de signo fascista. Cabe, sin embargo, señalar que en enero de ese mismo año el gobierno argentino había roto relaciones diplomáticas con Alemania y Japón.

2.- Ruptura de relaciones diplomáticas:

Es un paso mucho más fuerte que el anterior, y más de una vez ha sido el prólogo de la declaración de guerra.

Cuando esta medida se toma en virtud de la decisión adoptada en un organismo internacional, tiene carácter colectivo. Así, en diciembre de 1961 los gobiernos americanos decidieron romper sus relaciones diplomáticas con el gobierno cubano. Todos los países, salvo México, acataron la decisión. La ruptura de relaciones diplomáticas supone que los Estados que ven sus relaciones interrumpidas designen a terceros países para que se hagan cargo de sus intereses.

Pero ello no siempre ocurre cuando los países

mantienen, lo que es frecuente que ocurra relaciones consulares normales.

3.- Ruptura de relaciones económicas:

La ruptura de relaciones económicas significa la interrupción total del intercambio entre dos o más países. Se ve a veces acompañada de la congelación de fondos estatales o privados del país con el cual se ha producido la ruptura y del embargo, es decir, de la incautación de bienes de propiedad gubernativa existentes en el país. La ruptura de relaciones económicas suele provocar dificultades con terceros países, pues los Estados que rompen esas relaciones suelen aplicar medidas punitivas a los ciudadanos o empresas de esos terceros países, que siguen comerciando con el país con el cual han interrumpido sus relaciones comerciales. La ruptura de relaciones diplomáticas con Cuba por parte de, casi todos los países americanos, en 1962, también involucró las relaciones económicas, pero de hecho muchos Estados siguieron comercializando con la Isla.

La

situación se modificó cuando las medidas fueron revocadas por la OEA en 1975. Los países afroasiáticos han encabezado movimientos para detener el aislamiento económico de Sudáfrica. Pero varios países occidentales, entre ellos

los

industrializados-

siguen

hasta

hoy

manteniendo

relaciones

comerciales con África del Sur. El único tráfico prohibido con este País fue el de los armamentos, en 1977.

4.- Interrrupción de comunicaciones:

Entre las sanciones previstas en la Carta de las Naciones Unidas y en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca figura la interrupción de comunicaciones postales y telegráficas, con el país declarado agresor.

5.- Boycott:

El "boycott" consiste en la exclusión de los productos de un determinado país de la lista de importaciones permitidas en otro u otros países. Se diferencia de la interrupción de relaciones económicas en que se aplica inclusive cuando el transporte es efectuado por o desde terceros países. Una forma particular de boycott consiste en la interrupción de la ayuda económica y financiera a otros países como sanción por actos que esos países hubieren cometido y que fueren considerados como lesivos para sus derechos por los países que aplican la medida. La llamada "enmienda Hickenlooper", aprobada por el Congreso de los Estados Unidos en 1968, prohibe prestar ayuda de cualquier naturaleza a los Estados que hubieren expropiado sin la debida indemnización bienes pertenecientes a ciudadanos norteamericanos. Esta medida entró teóricamente en vigor contra Perú a raíz de la expropiación de las instalaciones de una companía de petróleo (International Petroleum Company), pero no fue efectivamente aplicada.

En 1976 el Congreso

norteamericano cercenó drásticamente la ayuda militar a Chile.

6.- Represalias:

Las represalias son medidas hostiles que se toman contra un Estado por otro que juzga que aquel contra el cual la represalia se aplica ha lesionado su derecho.

Cuando la medida de represalia es idéntica a la

actitud que la provoca se llama retorsión. El aspecto censurable de las represalias es que generalmente van mucho más lejos que la medida que las provoca. En 1850 el incendio provocado por disturbios callejeros de la casa de un hebreo nacido en Gibraltar llamado Don Pacífico movió al gobierno británico a bombardear el puerto de El Pireo. No se probó que el gobierno griego hubiera sido culpable, por dolo o negligencia, del hecho.

7.- Embargo:

El embargo consiste en la inmovilización de determinados bienes (particularmente buques mercantes) de la nacionalidad del Estado contra el cual la medida se dirige.

En el caso de los buques no comporta la

confiscación, sino la incautación temporaria hasta que cesen las causas que provocaron la medida. El embargo puede versar también sobre los fondos que un Estado tiene depositados en otro Estado. Durante la segunda guerra mundial Gran Bretaña y los Estados Unidos decretaron el embargo sobre las reservas de oro y divisas que la República Argentina tenía acumuladas en esos países y que, al final de la contienda, superaban los dos mil millones de dólares. El pretexto invocado para esa medida arbitraria e ilegal fue que los referidos fondos podrían ser utilizados por el gobierno argentino para ayudar a las potencias enemigas de los Estados embargantes.

8.- Demostraciones militares sin empleo efectivo de fuerza:

Cuando los Estados desean hacer patente su intención de usar la fuerza suelen realizar demostraciones armadas. Estas pueden consistir en "demostraciones navales" delante de los puertos o del litoral del país que es objeto de la medida, o en la concentración de unidades militares en las zonas próximas a las fronteras. A raíz del asesinato del Canciller austríaco Dollfuss en 1935 y ante la perspectiva de que Alemania aprovechara la situación para invadir a Austria, el gobierno italiano concentró varias divisiones en la frontera del Brénero. Esta medida indujo al gobierno alemán a postergar su proyectada anexión, la que fue consumada tres años después con el apoyo del propio gobierno italiano. En 1999, previo a las elecciones en China Taiwanesa, recordaremos las múltiples demostraciones militares realizadas por China Continental con movimientos de tropas navales y misilísticas. J.-. LA INTERVENCIÓN

Según la define Albuquerque Mello, la intervención consiste en la acción que uno o más Estados realizan en tiempo de paz para imponer su voluntad a otro Estado sin su consentimiento. De acuerdo con la precedente definición, la intervención debe consistir en actos.

Una gestión puramente verbal, por dura que sea, no entraña

intervención. Esos actos pueden comportar, o no, el uso de la fuerza armada, pero deben siempre ser de naturaleza coercitiva y poseer suficiente eficacia como para doblegar al destinatario de la acción. La intervención puede ser individual o colectiva.

Las acciones

norteamericanas en México, Centroamérica y el Caribe de 1898 a 1933 fueron individuales. La ya citada acción de un grupo de potencias europeas contra Venezuela, para cobrar compulsivamente las deudas que el Estado venezolano tenía con esos países, fue una intervención colectiva.

El objeto de la intervención es siempre imponer la voluntad del Estado interventor a quien es objeto de ella. Puede versar sobre sus asuntos internos, los de su política doméstica, o sobre sus asuntos externos, es decir, sobre su política exterior. Dentro de esta concepción vasta de la intervención, son actos intervencionistas el propósito de imponer a otro Estado un cambio en su forma de gobierno, la deposición de sus autoridades, la modificación de sus alianzas o la entrada en un conflicto bélico. Esta imposición no debe basarse en instrumentos jurídicos válidamente invocables, pues la acción que desarrolla un Estado dentro de la órbita del derecho internacional para que otro Estado cumpla con sus compromisos no entraña intervención en el sentido en que ahora estamos empleando el término.

La moral católica ha condenado el principio de no intervención entendido de manera absoluta y admite la intervención en el caso de que una comunidad política se encuentre en estado de disolución, o bien cuando un Estado oprime a los ciudadanos más allá de todo límite tolerable y esos seres oprimidos requieran ayuda exterior. Esta posición es consecuente con la supremacía del bien común universal proclamada por la Iglesia desde sus más remotos orígenes.

Sin negar, por cierto, la rectitud doctrinaria de esta posición, ocurre señalar que en los tiempos actuales la intervención, de hecho, rara vez, o nunca, ha tenido por objeto salvaguardar el buen orden de otros Estados o los legítimos derechos de sus ciudadanos, sino favorecer aspiraciones de predominio o promover ilícitos apoderamientos de bienes.

Por eso, el principio de no

intervención no debe ser entendido como una toma de posición filosófica sino como la afirmación de una norma política que, frente a situaciones de hecho, protege a los débiles contra la agresión y la codicia de los más fuertes. La no intervención en los asuntos internos o externos de los Estados se encuentra hoy inscripta en la Carta de las Naciones Unidas y constituye un precepto obligatorio para sus miembros. Forma, por tanto, parte del derecho internacional positivo con vigencia universal. Pero en su génesis, la no intervención puede considerarse como una conquista lograda por los países de América Latina. Fue, en efecto, en esta parte del Continente donde por primera vez el principio de no intervención fue explícitamente formulado. En la VI Conferencia Panamericana celebrada en La Habana en 1928, fue presentado un proyecto de declaración afirmando el principio de no intervención. Pero la posición obstinadamente hostil de la delegación de los Estados Unidos, que entendió esa fórmula como una censura implícita a su política en el Caribe, obligó a desistir de la iniciativa, en cuya defensa se destacó el representante argentino Honorio Pueyrredón.

Cinco años más

tarde, en la Conferencia de Montevideo, el proyecto fue reproducido y, esta vez, aprobado por aclamación.

Los Estados Unidos se limitaron a

abstenerse en la votación. La Declaración de Montevideo fue incluida en la Carta de la OEA y constituye hoy uno de los principios básicos del derecho internacional en el Continente americano.

K.- LA GUERRA

La definición de guerra dada por Clausewitz y que hemos recordado en otro capítulo no es totalmente exacta. En todo caso es incompleta, porque la

guerra es mucho más que "la continuación de la diplomacia por otros medios". La guerra es uno de los grandes misterios de la naturaleza humana. En este breve análisis nos limitaremos a considerar el hecho de la guerra como acontecimiento capital de las relaciones internacionales. Desde el punto de vista del Derecho Internacional, la guerra es la lucha armada entre dos o más Estados mediante la cual una parte procura destruir el poder del adversario e imponerle su voluntad. Las causas de la guerra pueden ser inmediatas o mediatas. Las causas inmediatas son las motivaciones concretas, reales o alegadas, que han llevado a los Estados beligerantes a enfrentarse. Las causas mediatas se refieren a los orígenes profundos de los antagonismos que conducen al enfrentamiento armado entre los pueblos. Algunos analistas minuciosos del problema de la guerra han detectado varios centenares de causas mediatas de los conflictos bélicos. Nos limitaremos a mencionar como los más frecuentes y principales, los siguientes: la apetencia por más territorios, la conquista de nuevos mercados, la obtención de gloria y de prestigio, la incorporación de pueblos étnica o espiritualmente afines, la propagación de doctrinas religiosas o políticas, el logro de la independencia o la plenitud de la soberanía, el dominio de zonas o puntos estratégicos y la defensa propia frente a la agresión ajena.

Las causas mediatas de la guerra son mucho más difíciles de discernir y conciernen a ese plano filosófico que nosotros hemos debido excluir de nuestro análisis. Hay, en las causas profundas que determinan la guerra, los siguientes elementos: #

Biológico, porque el hombre es un ser esencialmente agresivo que

siente con frecuencia la necesidad de afirmar su superioridad por la fuerza. #

Sociológico, porque las sociedades humanas poseen elementos

conflictivos que no siempre pueden armonizarse. #

Sicológico, porque el temor, el resentimiento, el odio, la envidia, suelen

estar en la raíz de los conflictos que generan los choques armados. Inclusive el instinto lúdico, o sea la vocación al juego que es innata en el hombre, lleva al espíritu de rivalidad y, consiguientemente, al desafío entre los pueblos.

En muchos conflictos armados es posible determinar quiénes son los agresores y quiénes los agredidos. Pero no son raros los casos en que la responsabilidad no es atribuible a ninguno de los bandos o puede ser adjudicada a ambos. En su dramático racconto de las semanas que mediaron entre el atentado de Sarajevo y las declaraciones de guerra con que se inició la contienda bélica de 1914, Emil Ludwig pone en evidencia que las grandes potencias en conflicto (si bien desigualmente culpables de la tragedia) se vieron como inexorablemente empujadas a un choque que, con excepción de muy pocos individuos, nadie de verdad quería. Lo más doloroso del caso fue que el pequeño grupo de dirigentes que pudieron haber evitado la guerra mundial y sus incalculables horrores reaccionaron cuando ya era demasiado tarde o sea, como dijo uno de los protagonistas, cuando ya no era posible detener la máquina que se había puesto en marcha.

La guerra, desde el punto de vista de la moral, ha sido juzgada de diferentes maneras según las épocas. En la antigüedad pagana la licitud o ilicitud de la guerra no se planteaba. Ningún pensador del mundo antiguo la condenó, y tan sólo un verso melancólico de Horacio la deplora diciendo que es "detestable para las madres". La religión cristiana creó la doctrina de la "guerra justa". Para el cristianismo es justa la guerra cuando tiene por objeto defender los derechos propios amenazados por el agresor o restaurar el orden jurídico o moral subvertido. En estos casos la guerra es, pues, acto de legítima defensa y también pena para el agresor. En ausencia de una autoridad supranacional, es al Estado que participa de un conflicto determinar las condiciones en virtud de las cuales esa participación puede considerarse justificada. Cuando la política internacional se "desacralizó", a comienzos de la Edad Moderna y perdió contacto con los valores sobrenaturales, el problema de la guerra justa dejó de preocupar a los filósofos y a los hombres de Estado. La guerra fue, entonces, considerada como un medio lícito entre otros de hacer valer los propios derechos o simplemente de actuar en el campo internacional. De lo que se trató fue, más bien, de regular su curso y de

circunscribir sus efectos.

Las llamadas "leyes de la guerra" no

concernieron a la guerra en sí sino al modo cómo era llevada a cabo. A partir de la primera guerra mundial y como consecuencia de la creación de los primeros organismos internacionales, se produjo un movimiento entre los juristas y los políticos para declarar a la guerra contraria al derecho y a la moral internacionales.

En el Pacto de la Sociedad de las Naciones, los Estados

miembros de dicha entidad se comprometieron a someter sus disputas a procedimientos pacíficos de solución. Por el Pacto de París de 1928 ( llamado Briand - Kellog ) más de sesenta países declararon su voluntad de renunciar a la guerra como instrumento de política internacional. Finalmente, la Carta de las Naciones Unidas impone el deber de recurrir a la Organización para obtener justicia y considera contrarios al derecho los conflictos armados, salvo que surjan de decisiones colectivas sancionatorias tendientes a hacer frente a los países declarados agresores. Ello no obstante, la idea de la ilicitud intrínseca de la guerra como medio de acción internacional no ha penetrado todavía profundamente en la conciencia de los pueblos. En algunas partes del mundo siguen desarrollándose conflictos armados, y cuando se habla de una eventual guerra mundial se piensa en ella más desde el punto de vista de los daños que podría ocasionar que desde el punto de vista de su inmoralidad y de su injusticia. La guerra sigue siendo implícitamente considerada como la última razón para resolver los conflictos internacionales.

Pese a la definición de Clausewitz que acabamos de recordar, la guerra no sustituye por completo a los demás medios de acción internacional. Más aún, durante los conflictos bélicos, los Estados que participan en ellos suelen desarrollar una acción diplomática más intensa todavía que la que llevan a cabo en tiempo de paz.

La mayor parte de esa acción está dedicada a lograr condiciones más favorables entre los países ajenos al conflicto. Se trata, en primer lugar, de evitar que otros Estados se unan al enemigo. Y se trata, en segundo término, de hacer todo cuanto sea posible por conseguir más adeptos para la propia

causa. El objetivo ideal de política exterior para un país en guerra es dejar aislado al enemigo y obtener el máximo de apoyo para la causa propia. En los dos conflictos mundiales que tuvieron lugar en el siglo pasado, los dos bandos se propusieron este objetivo. Pero en ambos casos, las potencias que lucharon contra Alemania obtuvieron resultados muy favorables en su esfuerzo por hacer su causa simpática a la opinión pública de los países ajenos al conflicto, en tanto que el Reich fracasó completamente en el mismo empeño. No hay duda que la capacidad de conquistar amigos del Estado alemán fue inferior a sus excepcionales calidades para sobrellevar, casi solo, el tremendo esfuerzo que comportaron esas dos guerras. Cabe, desde luego, reconocer que el dominio de los mares en manos de las potencias aliadas significó una ventaja objetiva que contribuyó grandemente a conquistarles adhesiones en las regiones más apartadas de la tierra.

La conquista de nuevos aliados es intrínsecamente contradictoria con el respeto genuino por la neutralidad.

En general, los beligerantes

toleran ésta para evitar males mayores, pero en general la miran con poca simpatía. Excepción a la regla es el caso de aquellos Estados que por su situación geográfica pueden prestar mayores servicios como neutrales que como beligerantes.

Así, la neutralidad de Suiza ha sido siempre

beneficiosa para sus vecinos en guerra porque la proximidad de un país neutro

ha

servido

para

obtener

informaciones

o

para

efectuar

intercambios que de otro modo no hubieran podido ser realizados. Por la misma razón, Alemania respetó la neutralidad de Suecia en la segunda guerra mundial y los aliados la de Portugal. El intento de alinear a los neutrales en las propias filas puede reducirse a instancias persuasivas, o al empleo de medios de presión política o económica. Puede, finalmente, apelar al uso de la fuerza armada. Alemania no pasó de insistentes pedidos, por otra parte infructuosos, para que España se plegara al Eje durante la segunda guerra mundial. Argentina fue objeto de un bloqueo diplomático y de un embargo financiero por parte de las fuerzas aliadas.

Cuatro países del norte de Europa fueron invadidos por

Alemania ante su negativa de permitir el paso pacífico de las tropas germanas por sus territorios.

Cuando la acción para obtener el apoyo de los neutrales, o impedir que se pasen al bando enemigo es de carácter persuasivo, se ve acompañada de promesas u ofrecimientos.

Hitler ofreció a España la

restitución de Gibraltar. Los aliados en la primera guerra mundial ofrecieron a Italia: Trento, Trieste y parte de Dalmacia. Como esas ofertas eran a costa del enemigo, encontraron más eco que las promesas, forzosamente más modestas que podían hacer Austria y su aliada Alemania.

La guerra ha evolucionado sustancialmente en el transcurso del siglo XIX y existe una diferencia de naturaleza casi más que de grado entre la guerra clásica que rigió hasta 1914 y la guerra total que se inicia con la primera guerra mundial. No es necesario subrayar las diferencias que habría entre todas ellas y un tercer conflicto con empleo generalizado de armas atómicas.

En virtud de la elaboración de la legislación internacional y de la doctrina y, sobre todo, en virtud de la fuerza de las costumbres establecidas, la guerra clásica o "convencional" se desarrollaba dentro de límites prefijados y comúnmente aceptados por los beligerantes. Por de pronto, no era considerada como una lucha de pueblo a pueblo sino, de Estado a Estado, razón por la cual los civiles no combatientes eran considerados como no siendo parte en el conflicto.

Los efectivos que participaban en las

operaciones eran comparativamente poco numerosos en relación con la población de los países y, hasta la guerra de 1914, no llegaron al millón de hombres por ambos bandos. La Grande Armée con que Napoleón lanzó su ofensiva contra Rusia no pasó de 300.000 soldados.

Si los efectivos eran limitados, también lo era el campo de las operaciones. Aún no había entrado a actuar la aviación, de manera que los bombardeos aéreos contra las poblaciones civiles eran desconocidos. Las hostilidades se llevaban a cabo en las regiones fronterizas de los países en pugna o en el mar. Si bien los daños y sufrimientos de las poblaciones de los territorios afectados podían ser considerables, esos territorios no abarcaban áreas demasiado extensas. La devastación del Palatinado en 1685 por las tropas de Luis XIV

provocó escándalo en Europa porque quebraba las reglas de juego respecto de la situación de los civiles en las contiendas bélicas. Finalmente, los objetivos perseguidos por los beligerantes en la guerra clásica también eran limitados.

Como resultado de la lucha, cambiaba de

mano alguna fracción de territorio, se alteraba alguna alianza o algún príncipe reinante trocaba su trono por otro. Pero nunca se soñaba con la posibilidad de borrar del mapa al rival: sólo se aspiraba a debilitarlo. La guerra era, en suma, un deporte de reyes, y las democracias liberales del siglo XIX heredaron, en buena medida, esa tradición.

La primera guerra mundial modificó sustancialmente el esquema clásico respecto de la guerra. Esa alteración culminó con la segunda guerra mundial. Con esas dos contiendas se configuró una nueva forma de conflicto bélico al que se denominó "guerra total". Como su nombre lo indica, la guerra total se caracterizaba por la ilimitación prácticamente absoluta en cuanto al empleo de los medios y a la consecución de los fines por parte de los beligerantes. El objetivo de la lucha varió, no menos que los instrumentos utilizados para hacerla. Lo mismo que había ocurrido en los tiempos primitivos, la guerra volvió a ser de pueblo a pueblo y afectó por igual a los civiles como a los militares y fuerzas combatientes. El empleo masivo del arma aérea y la difusión del espionaje y de las "quintas columnas" convirtió en campo de operaciones todo el territorio de los beligerantes. El objetivo de la lucha fue la rendición incondicional de los enemigos. La aparición de la guerra total no ha significado el fin de la guerra convencional de objetivos limitados. Desde 1945, hasta el día de hoy, varios conflictos bélicos han revestido características similares a las guerras de tipo clásico. La guerra de Corea, la guerra árabe-israelí, la guerra de Vietnam, se libraron conforme a módulos tradicionales. El hecho más trascendental, en cuanto a las condiciones de la guerra se refiere, consiste en la utilización de la energía atómica con fines bélicos. Cuando el 12 de agosto de 1945 fue arrojada sobre la ciudad japonesa de Hiroshima la primera bomba atómica, comenzó una nueva era en la historia de la humanidad.

Hoy no se duda que el estallido de un conflicto bélico en gran escala que involucrara a las superpotencias entrañaría el uso de armas nucleares por parte de éstas. Tampoco se duda de que el efecto destructivo producido por el empleo de tales armas provocaría el fin de la civilización y, muy probablemente, la inhabilidad de vastas zonas o de la totalidad del planeta.

El efecto disuasivo de semejante perspectiva ha sido el factor determinante de que la tercera guerra mundial no haya estallado todavía. Einstein condensó la situación en términos bastante dramáticos cuando dijo: "No sé cómo se librará la tercera guerra mundial, pero sí sé que la cuarta guerra mundial será librada con palos y piedras".

"Por primera vez, pues, en la historia del género humano", dice Mario Amadeo en 1978,"se está frente a la perspectiva de que la guerra tenga como resultado el aniquilamiento de los contendores y, también, de quienes se han mantenido ajenos a la lucha. La trágica realidad de ese riesgo, representa hoy la única esperanza de paz y de salvación Todo indica que los que tienen en su mano la facultad de provocar la destrucción integral han tomado conciencia de ese peligro. Falta saber si el temor a perderlo todo será más fuerte que la tendencia de las sociedades humanas a enfrentarse violentamente y a usar de todos los medios de destrucción a su alcance. Esta es la incógnita que sólo el transcurso del tiempo habrá de develar". A esta incógnita, nosotros podemos aventurar una respuesta, que nunca será definitiva por depender de la naturaleza del Hombre y de cada situación. La Guerra del Golfo nos dejó la experiencia de una fuerza multinacional, formada por países amigos, contra un Estado agresor, donde la efectividad de las acciones diplomáticas logró los apoyos adecuados y/o neutralizó los posibles adversarios, obteniendo, también, una opinión pública favorable. Inclusive podemos apreciar cómo este conflicto, pudiendo haber llegado a las últimas consecuencias para con las tropas de Iraq, no fue una guerra de destrucción total y masiva, sino de selección de blancos, permitiéndole al enemigo replegar sus medios cuando se sintió derrotado.

Signo tenue pero auspicioso de que el primero de los sentimientos arriba mencionados sigue prevaleciendo, es la firma de acuerdos durante la década del ´70, entre los Estados Unidos y la URSS, para evitar la guerra por sorpresa o error de cálculo.

En la hora de su ocaso, la política internacional clásica recurrió a las fórmulas jurídicas para procurar que se volviera más difícil el estallido de las guerras. Ya hicimos referencia al Pacto de París por el cual los Estados de la comunidad internacional renunciaron a ese procedimiento para dirimir sus conflictos. La experiencia ha enseñado que las fórmulas puramente procesales son inoperantes para impedir los conflictos armados. Ellas sólo valen en cuanto reflejan una honda creencia, profunda e irremovible, en los males de la guerra. Los Estados que firmaron el Pacto de París (o al menos la mayor parte de ellos) se limitaron a pagar un tributo verbal al repudio a la guerra.

Pero también toda esta experiencia que el tiempo ha otorgado a los Estados para el manejo de la guerra, su estudio sobre la filosofía y la sociología de la guerra, causas y efectos, ha conducido a que se formalice el Derecho Internacional de los Conflictos Armados, teniendo como contenido los múltiples acuerdos a que se han llegado para hacer la guerra más humanitaria.

Este Derecho, que involucra al mundo entero, hace que nos detengamos para diferenciar el derecho a hacer la guerra y el derecho en la guerra.- Como expresamos anteriormente, la definición de guerra dada por Clausewitz es mucho más que "la continuación de la diplomacia por otros medios". La guerra es uno de los grandes misterios de la naturaleza humana, y un acontecimiento capital de las relaciones internacionales, pues es la lucha armada entre dos o más Estados mediante la cual una parte procura destruir el poder del adversario e imponerle su voluntad.

Conceptualizando esta idea para

diferenciar "el derecho a..." y "el Derecho en..." podemos afirmar, refiriéndonos al primero, que ningún Estado está a salvo de tener que recurrir a los medios bélicos si él se encuentra en la encrucijada de tener que salvaguardar sus más

altos intereses nacionales como es el de la defensa de su integridad territorial ante la usurpación, invasión u ocupación, entre otros; ello será el Deber de todo ciudadano,

más

allá

de

las

posibilidades

físicas,

lo

moral

tomará

preponderancia. En cambio, cuando expresamos "el Derecho en ...", nos referimos a todas las normas de derecho positivo creadas para proteger al Hombre y su cultura, estableciéndose códigos que limitan la barbarie, inclusive la prevalecencia

de

un

poderoso

exponiéndose el transgresor

sobre

un

débil

relativamente,

al escarnio público y al juzgamiento

internacional. Mucho se ha escrito sobre los Derechos en la Guerra, también muchos son los Tratados que ha firmado la comunidad internacional al respecto y es por ello que periódicamente se realizan diversos simposios o cursos en diferentes países para trabajar, pensar y difundir el Derecho Internacional de los Conflictos Armados ( D.I.C.A.).A estos efectos, se llevó a cabo en San Remo, Italia, en Marzo 2000, el 82º curso sobre el D.I.C.A., con el objetivo general de informar en el ámbito de la responsabilidad militar acerca de que su actuación debe realizarse en conformidad con los principios y las normas del Derecho de los Conflictos Armados. No nos extenderemos más en este análisis por estar fuera del tema central de este trabajo, máxime cuando él, por él mismo, ameritaría su propio estudio, pero es de pertinencia resaltar, por las razones antes expresadas, la importancia que se le brinda a nivel mundial y, existiendo múltiples Tratados escritos y que son de recibo en el plano internacional, solo restaría conjuntar todo ese articulado y codificarlo, tal cual hizo Napoleón con las leyes civiles.-

Hoy, más allá de la existencia de conflictos armados en diferentes escenarios,

podemos decir que habiendo culminado la Guerra Fría,

la 3ª

guerra mundial, estamos inmersos en la 4ª guerra mundial, la que se manifiesta con otros medios completamente diferentes, no armados, y me refiero a los económicos, y que tal vez consciente, o inconscientemente, no se lo ha percibido, pero en cambio se la llama, Globalización. Por ello y ante la visión de los múltiples esfuerzos que hacen los países para regionalizar sus posiciones

creando bloques que les permitan maniobrar mejor y reforzar sus acciones, situación que les es inmejorable para los países en vías de desarrollo, para los subdesarrollados, y los pequeños, no sería desatinado si estos Estados promovieran, en el ámbito internacional, codificar esta guerra del dinero cuya finalidad fuera la análoga al propósito del D.I.C.A. Esta es una reflexión que queda planteada y pendiente.-

CAPÍTULO VI

LAS VIEJAS Y NUEVAS AMENAZAS

A.- Generalidades:

Al incursionar en el estudio de los instrumentos y procedimientos de la política Internacional que pueden aplicar los Estados para enfrentar una situación de desastre nacional, nuestro título, no podemos soslayar la responsabilidad que debe adoptar toda la Nación para defender sus intereses entre los cuales se destaca su bienestar, vulnerado por una amenaza vuelta hecho consumado. Para ello esa Nación debe estar preparada intelectual, física y sicológicamente a los efectos de encontrarse en condiciones de responder con oportunidad, y en la mejor forma posible, a la nueva situación de afectación emergida.En este sentido hemos de puntualizar la necesidad de definir la palabra "amenaza", título de este capítulo, como: " dicho o hecho con que se amenaza". Y su verbo se define, a su vez, como "dar a entender con actos o palabras que se quiere hacer algún mal a otro". "Estar en peligro de suceder alguna cosa". Entonces creímos pertinente transcribir en este espacio las definiciones y conclusiones a que arribara el coronel Carlos Etchevers en su excelente y profundo trabajo monográfico titulado:" La situación del contexto Internacional, caracterizado por la inestabilidad, cambio acelerado y las consiguientes dificultades de previsibilidad, y la globalización de los problemas. Viejas y nuevas amenazas que debe enfrentar la Defensa Nacional . Lineamientos básicos a considerar en la elaboración de la doctrina homónima".-

Como podemos apreciar, nuestros trabajos se entrelazan para poder llegar a establecer la necesidad de que éste signifique, en su fin, el esbozo de una apreciación de situación donde se determinan los instrumentos o medios, los procedimientos, o líneas, o cursos de acción, a desarrollar para enfrentar las amenazas o posibilidades de un enemigo.

Trasladado el concepto de amenaza del diccionario de la Real academia Española, antes expresado, a nuestra terminología y ámbito de trabajo, concordamos con el Teniente General Fernán Amado, en sus expresiones de Estrategia, donde define a las amenazas como el elemento constitutivo del objetivo primordial de la Defensa Nacional para preservar de ellas a los Objetivos Nacionales.-

Las amenazas detectadas, agregamos nosotros, deben ser la luz bajo la cual se debe planificar, deben ser el motor de nuestro pensamiento porque solo conociendo con profundidad la dimensión de tales elementos adversos que se pueden interponer en la consecución de los Objetivos Nacionales, permitirá que nuestra acción esté en el nivel adecuado de valoración de los medios a emplear para alcanzar

el éxito, o minimizar los propósitos contrarios con

eficiencia y eficacia, solo usando lo suficiente para evitar el exceso. Y así, entonces, estimamos de suma importancia establecer y resaltar, en esta oportunidad, esas amenazas que van a fomentar la aplicación de uno u otro instrumento en el ámbito internacional.

Debemos tener en cuenta el concepto de que "amenaza" no significa un hecho consumado que afecte en forma de presente acto, sino que se establece como la presunción de hechos realizables con posibilidad de desencadenarse e interdictar el normal desenvolvimiento de nuestras acciones o empresa, desde ya , en cualquier momento. Con esto estamos determinando que la situación de amenaza es latente, presente o futura, y que su desencadenamiento puede culminar en un desastre nacional. En este aspecto debemos, no discrepar con las definiciones existentes de diferentes doctrinas nacionales, incluída la nuestra, respecto a que " amenaza " se refiere solamente a un oponente que aplica una estrategia conciente o inconcientemente, "amenaza" también lo es aquella provocada por condiciones meteorológicas adversas, o contra el medio ambiente, que inciden negativamente en la economía de un país y que lo puede conducir a una situación de desastre nacional, por lo cual retomamos el concepto establecido anteriormente en que toda la Nación debe estar preparada para enfrentar cualquier tipo de amenaza.

El Coronel Etchevers, en su trabajo, define las viejas y nuevas amenazas que debe enfrentar un Estado, una definición que se desprende de un exhaustivo

análisis

del

contexto

internacional,

continental,

regional

y

subregional. En su Capítulo IV, el autor establece, con toda razón y que apoyamos, que el cambio acelerado es característico de los tiempos actuales, y que en forma desigual ha favorecido a determinados Estados y ha perjudicado a otros, y cuya situación traerá aparejado más cambios cuya ruta es de difícil predicción. Este cambio acelerado, intrínseco del proceso globalizador, producto de la gran evolución sostenida de las comunicaciones, nos impiden aventurar certezas y sí pensar en planificar sobre una situación de incertidumbres futuras. Por lo tanto, teniendo el precepto desde el punto de vista nacional, que los intereses nacionales superiores, con los cuales se identifica la Nación toda, son el objetivo para el cual debemos estar preparados a defender y por consiguiente actuar en su consecución, transcribimos las viejas y las nuevas amenazas detectadas en aquel estudio:

B.- Las viejas y las nuevas amenazas:

" Las viejas amenazas para nuestro país estuvieron siempre ligadas a dos posibilidades: • Agresión externa de un país vecino • Agresión interna, con o sin apoyo del exterior " y dice que ni los cambios habidos en el contexto internacional, ni la percepción de algunos en cuanto a que hay un clima favorable para las buenas relaciones entre los Estados, permiten asegurar que nuestro país pueda descartar por la situación coyuntural actual, cualquier conflicto con los países vecinos. Continúa diciendo el autor: " esta afirmación es coherente con nuestro concepto de Defensa Nacional que garantiza contra todas las formas de agresión ( y nosotros agregamos los Arts. 2, 7, 168 -inc.1, de la Constitución de la República), y con la misión que la ley establece a las FF.AA

de defender la independencia, la paz de la República, su integridad territorial...En cuanto a las posibilidades de conflicto interno, continúa diciendo, como el que nuestro país vivió en la década del ´70, con grupos que, creyendo en la existencia de condiciones objetivas tales como las de un nivel popular suficientemente concientizado ideológicamente y condiciones de pobreza, le permitirían alcanzar el poder mediante el método de la lucha armada. Estas posibilidades de conflicto, no son de desechar por cuanto aún persisten núcleos que hacen la apología histórica de aquella agresión, aunque hoy les falte sustento material del exterior; pero nosotros agregamos que aún tampoco han renegado al uso de las armas como instrumento para alcanzar el poder; inclusive nuestra Carta Fundamental lo prevé en el Art.80 - inc. 6, donde se establece la suspensión de la ciudadanía por formar parte de organizaciones sociales o políticas que, por medio de la violencia, o de propaganda que incitase a la violencia, tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad. Por estas razones no nos permitimos descartar definitivamente esta amenaza.

Las nuevas amenazas que se pueden considerar como probables para nuestro país, según el estudio realizado por el Coronel Etchevers, son las siguientes: • El estallido social si se alcanzan importantes niveles de desempleo, pobreza y marginación, fermentado en un clima de violencia social creciente producto de aquellas condiciones. • El narcotráfico, tanto en lo que se refiere al uso preferente del país como ruta de salida o pasaje a otros puntos del planeta, como al narco-lavado, por cuanto suponen la imposibilidad estatal de controlar el delito y la corrupción de quienes deben impedirlo. • La corrupción en las Instituciones del Estado que conduzca al escepticismo generalizado de los ciudadanos y al descrédito del sistema democrático provocando la inestabilidad institucional

• La pérdida de identidad nacional por los efectos de la creciente integración, el exacerbamiento del individualismo y la disminución del poder estatal. • El terrorismo por su capacidad de actuar en cualquier parte del mundo. • La intervención militar convencional, en un escenario que es aventurado suponer, pero la amenaza no puede descartarse porque se ha presentado en nuestro continente lesionando la soberanía. • No es descartable en el futuro que se vea amenazada nuestra soberanía o integridad territorial, por la disponibilidad de recursos naturales, como el agua fundamentalmente."

Es así que vemos como uno de los esfuerzos posibles el de crear una corriente de opinión, como lo está realizando el Sr. Presidente de la República, quien en diferentes ámbitos nacionales: Cámara del Comercio, Sociedad Rural; o en lo internacional, por ejemplo en la reciente Cumbre de Presidentes en Cartagena - Colombia; para promover la búsqueda de la eliminación de las barreras comerciales en el exterior, como lo son los subsidios a la producción que establecen una competencia desleal con nuestros productores y sus productos, que coartan la creación o el ensanchamiento de las oportunidades de trabajo de nuestro país, fundamentalmente para abrir las puertas al mercado exterior.

Todo esto lleva a que nuestra diplomacia tenga una muy buena representación, que nuestro pueblo se merece y que exigen los intereses de nuestro país. Hay que ser previsores en el trazado de los caminos de este nuevo milenio y a medida que crezca el flujo de personas, información, tecnología, dinero y comercio a través de las fronteras, la frontera entre la política interna y exterior se entrelazarán, aún más, permitiendo la incrementación de la seguridad y el bienestar interno participando activamente en un mundo que trasciende fronteras. La revolución tecnológica enriquece nuestras vidas, pero también facilita a terroristas, narcotraficantes y criminales desafiar la seguridad de nuestros ciudadanos y la seguridad de nuestras fronteras en nuevas formas. Los problemas transnacionales como el consumo de los recursos, (la toma de

agua de manera furtiva, de nuestros cursos fluviales, por parte de particulares brasileños, es un ejemplo en nuestra frontera con ese Estado.) el rápido crecimiento demográfico, la degradación ambiental, la migración en general, la futura escasez de agua, el SIDA, recientemente catalogado como amenaza por EE.UU, y el Terrorismo Informático, mencionada, en el corriente año 2000, por el Sr. Ministro de Defensa Nacional de nuestro país, son nuevas amenazas que consideramos agregar nosotros, y que obligan a que nuestra estrategia deba ser pensada con especial profesionalismo y profundidad.

Nuestro enfoque estratégico nos induce a meditar en nuestra preparación y estar dispuestos a utilizar todos los instrumentos necesarios del Poder Nacional, para ejercer nuestra influencia en las acciones de otros Estados y entidades. Debemos alcanzar nuestra seguridad y prosperidad buscando y logrando las alianzas con aquellos países que así lo permitan, fundamentalmente que nos ayuden a enfrentar las agresiones por la disuasión, abriendo nuevos mercados extranjeros, donde el intercambio de productos puede ser una más de las soluciones, no solo la compra - venta.-

La base de todo esto es el poder de nuestros ideales y valores democráticos, con nuestra política tradicional de la solución pacífica de las controversias, la neutralidad y la cooperación fraternal y solidaria. Esta cooperación nos permite enfrentar las amenazas comunes y fomentar el comercio libre y abierto y, por ende, el desarrollo económico.-

Nuestras capacidades diplomáticas, militares y económicas - comerciales deben ser aprovechadas mancomunadamente en las oportunidades, que con sabiduría debemos saber detectarlas, para movilizar o configurar un ambiente internacional propicio y favorable. Entendemos que nuestra capacidad militar está ociosa y a la espera de su desarrollo para una aplicación colateral a la diplomática, usando la formidable oportunidad que nos brindan las misiones de paz como herramienta de acción diplomática, representación y exportación de los valores de nuestra Nación.

CAPÍTULO VII

EL USO DE LA FUERZA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES

A.- Situación anterior a la Primera Guerra Mundial

En el largo período que se extiende desde los orígenes del Cristianismo hasta el Siglo XVI prevalece la distensión entre guerras justas ( permitidas) y guerras injustas ( prohibidas). San Agustín ( 354 - 430) sostiene que una guerra es lícita cuando es justa y que es justa la guerra defensiva, la que venga la violación de un derecho y la que persigue la reparación de un daño. Los primeros escritores de derecho internacional, como Vitoria y Grocio, siguen la tradición escolástica: distinguen entre guerras justas ( permitidas) y guerras injustas ( prohibidas ) y tratan de determinar el criterio de distinción entre unas y otras. El concepto de guerra justa comienza a declinar en el Siglo XVI, época en que se transforma el orden político de Europa y nacen los Estados soberanos. Los reyes y príncipes absolutos, celosos de su soberanía, se arrogan el derecho de decir libremente cuando pueden recurrir a las armas para imponer sus derechos y sus pretensiones. La doctrina, ante las dificultades que existen para determinar cuando una guerra es justa, termina capitulando ante la práctica: ella reconoce que " la guerra en forma, en cuanto a sus efectos, debe ser considerada como justa de una parte y de otra ". El " derecho a la guerra" pasa a ser conceptuado como atributo natural, necesario y esencial de la soberanía. De esta manera, desde el Siglo XVI hasta la Primera Guerra Mundial, el derecho internacional no limita la libertad de los Estados para recurrir a la guerra. En este período, la guerra, cualquiera que sea su origen, es considerada como un hecho: las partes están en situación de igualdad; los terceros Estados pueden permanecer ajenos a la lucha; y el derecho internacional solo establece algunas normas para humanizar la conducción de las hostilidades. En esa época el derecho internacional impuso condiciones al

uso limitado de la fuerza, como las represalias, pero no las puso al uso ilimitado de la fuerza: la guerra. A comienzos del Siglo XX la libertad de los Estados para recurrir a las Fuerzas Armadas, en especial a la guerra, comienza a ser limitada por el derecho internacional.

Convención DRAGO - PORTER

Con motivo del bloqueo de las costas de Venezuela, realizado en 1902 por Alemania, Gran Bretaña e Italia, el Ministro de Relaciones Exteriores de la República Argentina, Dr. José M. Drago, sostuvo el principio de que el incumplimiento por un Estado de su deuda pública no justifica el empleo de la fuerza armada en su contra. En la Segunda Conferencia de Paz de la Haya ( 1907) se suscribió la llamada Convención Drago - Porter, la cual, en parte recoge esta doctrina. En esta Convención, las partes contratantes se obligan a no recurrir a la fuerza armada para el cobro de deudas contractuales debidas por el gobierno de un país a los nacionales de otro, excepto si el gobierno deudor rechaza el arbitraje o no cumple la sentencia arbitral dictada.

Pacto de la Sociedad de las Naciones.

El Pacto de la Sociedad de las Naciones ( 1919 ) estableció entre los Estados Miembros de la Sociedad de las Naciones la obligación de solucionar sus diferendos por medios pacíficos, y la de no recurrir a la guerra sino después de haber agotado tales medios. El Pacto prohibió el recurso a la guerra en varios casos extrictamente definidos: por ejemplo, prohibió recurrir a la guerra en contra de un Estado que se conformara a una decisión unánime del Consejo de la Sociedad recaída en el diferendo respectivo. De esta manera, el Pacto no prohibió todas las guerras, sino estableció criterios formales para distinguir entre guerras legales ( que no contravenían el Pacto) y gurras ilegales ( que contravenían el Pacto). También el Pacto de la Sociedad de las Naciones contempló un sistema de sanciones en contra de los Estados que recurrieran a la guerra en contravención a las obligaciones asumidas en él; pero cada uno de los Estados

miembros de la Sociedad decidía por sí mismo, en un caso determinado, si otro estado miembro había recurrido a la guerra en contravención del pacto y si, por lo tanto, tenía obligación de participar en la imposición de sanciones al estado infractor.

Pacto BRIAN - KELLOG

Para llenar las lagunas que presentaba el Pacto de la Sociedad de las Naciones, varios Estados suscribieron en 1928 el Tratado de Renuncia a la Guerra, llamado también Pacto Briand - Kellog. Los Estados partes en este instrumento condenan el recurso a la guerra para la solución de sus controversias internacionales y renuncia a ella como instrumento de política nacional en sus relaciones mutuas; la solución de sus controversias solo se hará por medios pacíficos. Las prohibiciones de recurrir a la guerra contenidas en el Pacto de la Sociedad de las Naciones y en el Pacto de Briand - Kellog no surtieron efecto. En 1932 Japón ataca a China y se anexa Manchuria; en 1936 Italia invade Etiopía y la anexa a su territorio; desde su llegada al poder, el régimen nazi de Alemania inicia sus golpes de fuerza. La Sociedad de las Naciones se muestra incapaz de conjurar las agresiones. El ataque de Alemania a Polonia provoca la Segunda guerra Mundial.( 1939 ). Al término de esta guerra las principales Potencias Aliadas, en la carta anexa al Acuerdo de Londres para el Juzgamiento y Castigo de los Principales Criminales de Guerra de los Países Europeos del Eje ( 1945), incluyeron la " guerra de agresión" entre los " crímenes contra la paz " y estipularon que sus autores eran personalmente responsables de este crimen. El Tribunal Militar Internacional de Nuremberg y el Tribunal Militar Internacional para el Lejano Oriente (Tokio), declararon que la guerra de agresión es un crimen internacional y procedieron a juzgar y a condenar a varios dirigentes militares y civiles de los países del Eje. Los principios de Nuremberg fueron aprobados más tarde por la Asamblea General de las Naciones Unidas y forman parte del derecho internacional general.

Carta de las Naciones Unidas

El artículo 2, párrafo 4, de la Carta de las Naciones Unidas contiene una prohibición general del uso de la fuerza: " Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas". Esta disposición prohibe la amenaza y el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, no en el interior de un Estado. Ella prohibe no solo la guerra sino, en general, toda amenaza o uso de la fuerza armada: violar una frontera internacional, realizar conquistas o cambios territoriales, imponer por la fuerza la solución de una controversia, etc. También están prohibidas las diversas formas de " agresión indirecta ", tales como organizar o fomentar la organización de fuerzas irregulares o de bandas armadas para hacer incursiones en el territorio de otro Estado. En 1974, la Asamblea General de las Naciones Unidas, considerando que la agresión " constituye la forma más grave y peligrosa del uso legítimo de la fuerza", aprobó una resolución sobre " Definición de la Agresión". Dicha resolución expresa: " El primer uso de la fuerza armada por un Estado en contravención de la Carta constituirá prueba prima facie de un acto de agresión. La resolución enumera diversos actos que caracteriza como actos de agresión, tales como la invasión por fuerzas armadas del territorio de otro Estado, el bombardeo de otro Estado y el bloqueo de sus puertos o costas. La prohibición de la amenaza y del uso de la fuerza en las relaciones internacionales es actualmente parte del derecho internacional consuetudinario y se aplica, por lo tanto, a todos los Estados, sean o no miembros de las Naciones Unidas. La Carta de las Naciones Unidas solo contempla dos excepciones expresas a esta regla general: a.- la legítima defensa en caso de ataque armado ( artículo 51) b.-

las medidas coercitivas ordenadas o autorizadas por el Consejo de

Seguridad de las Naciones Unidas ( Capítulo VII).

La legítima defensa

El Derecho Internacional consuetudinario reconoce a todo Estado el derecho de legítima defensa para rechazar por la fuerza una agresión en contra de su territorio, sus Fuerzas Armadas, sus buques o sus aeronaves. La legítima defensa tiende a impedir o a frustrar una agresión o ataque armado. Ella no puede tener por objeto sancionar o castigar una agresión ya realizada. Sin embargo, los contornos imprecisos de la legítima defensa en el derecho consuetudinario hacen muy tenue, en la práctica, la distinción entre legítima defensa y otras formas de autotutela, principalmente las represalias. Los principios relativos a la legítima defensa fueron enunciados por el secretario de Estado norteamericano Daniel Webster, en ocasión del incidente del vapor The Caroline entre EE.UU. y Gran Bretaña. Según Webster, para que proceda la legítima defensa debe demostrarse " una necesidad de defensa propia, urgente, irresistible, que no permita elección de medios ni dé tiempo para deliberar"; y las medidas adoptadas no deben contener "nada irrazonable o excesivo, ya que el acto justificado por la legítima defensa debe estar limitado por esta necesidad y mantenerse claramente dentro de ella". Esta enunciación ha sido generalmente aceptada como expresión del derecho consuetudinario. La legítima defensa solo justifica las medidas que son proporcionadas a la agresión y necesarias para responder a ella. La Carta de las Naciones Unidas consagró el derecho de legítima defensa en su artículo 51: "Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales".

Esta disposición refleja el derecho internacional consuetudinario relativo a la legítima defensa. Advirtamos que la Carta califica la legítima defensa de derecho "inmanente" o "natural"; su existencia no deriva, pues, de su consagración positiva. La aplicación de la legítima defensa supone un ataque armado o una agresión armada. No solo constituye ataque armado la acción de fuerzas armadas regulares a través de una frontera internacional, sino también el envío por un Estado de bandas armadas al territorio de otro Estado, siempre que esta operación sea tal, por sus dimensiones y efectos, que ella habría sido calificada de ataque armado y no de simple incidente fronterizo si hubiera sido realizada por fuerzas armadas regulares. Un problema que suscita la legítima defensa es el de si solo procede en caso de un ataque armado que esté ocurriendo, o también para responder a la amenaza de un ataque armado inminente. La primera interpretación, que obliga a los Estados a esperar que el agresor dispare el primer tiro, puede dejarlos legalmente indefensos frente a un ataque inminente. La interpretación amplia reduce

significativamente la

prohibición general del uso de la fuerza, porque dadas las incertidumbres sobre la legítima defensa en el derecho consuetudinario y las tenues distinciones que existen en la práctica entre este derecho y las represalias armadas y otras formas de autotutela, un Estado podría tratar de presentar como medidas de legítima defensa, permitidas, actos de fuerza que

tienen carácter de

represalias armadas o de otras formas de autotutela armada, prohibidos. Tanto la Carta de las Naciones Unidas como el derecho internacional general permiten también la legítima defensa colectiva ; un Estado que ha sido víctima de un ataque armado puede recibir ayuda de otro Estado para defenderse. La legítima defensa requiere que el Estado que se va a beneficiar con ella se declare víctima de un ataque armado y solicite ayuda para repelerlo. Algunos tratados de defensa mutua, como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca ( T.I.A.R.) y el Tratado del Atlántico Norte ( O.T.A.N.), en virtud de los cuales los Estados partes se obligan a prestarse ayuda en caso de agresión, están basados jurídicamente en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.

El artículo 51 de la carta de las Naciones Unidas prescribe que los Estados que adopten medidas en el ejercicio de legítima defensa individual o colectiva deben comunicarlas inmediatamente al Consejo de Seguridad. La legítima defensa se podrá mantener hasta tanto el Consejo haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales.

Medidas coercitivas de carácter armado decididas o autorizadas por el Consejo de seguridad:

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puede decidir medidas militares, dentro del marco del Capítulo VII de la Carta, en caso de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión. Además, el Consejo puede autorizar la aplicación de medidas coercitivas, en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales ( artículo 53 de la Carta).

La autotutela en el Derecho Internacional actual

La prohibición de la amenaza y del uso de la fuerza en las relaciones internacionales, estipulada en la Carta de las Naciones Unidas y que forma parte del derecho internacional común, ha limitado considerablemente el ámbito tradicional de las medidas de autotutela empleadas por los Estados para asegurar el respeto de sus derechos y sancionar su infracción. Actualmente están jurídicamente prohibidas todas las medidas de autotutela que impliquen la amenaza o el uso de la fuerza armada, como la guerra, el bloqueo, las represalias armadas y las intervenciones armadas. Siguen, en cambio, permitidas, aquellas medidas que no impliquen la amenaza o el uso de la fuerza armada, como la ruptura de las relaciones diplomáticas, las represalias no armadas, las sanciones económicas, etc. Sin embargo, la prohibición de adoptar medidas de autotutela que impliquen la amenaza o el uso de la fuerza armada para sancionar un hecho ilícito, o para obtener la reparación correspondiente no impide que un Estado rechace por la fuerza o tome medidas para rechazar por la fuerza las

interferencias ilícitas en el ejercicio actual de un derecho reconocido por el derecho internacional.

Algunos pronunciamientos de la Corte Internacional de Justicia en el caso del Estrecho de Corfú son un ejemplo interesante a este respecto. En mayo de 1946, baterías de Albania dispararon, sin aviso previo, en contra de dos cruceros británicos que atravesaban las aguas territoriales albanesas del Estrecho de Corfú. En el diferendo que siguió, Albania sostuvo que los buques extranjeros no tenían derecho de paso inocente por el Estrecho sin autorización de su parte, mientras que Gran Bretaña afirmó su derecho de paso inocente y advirtió que en caso de que se volviera a disparar contra sus buques que navegaran por el Estrecho de Corfú se retornaría el fuego. En octubre del mismo año, el gobierno británico envió dos cruceros y dos destructores al Estrecho para probar la reacción albanesa y afirmar su derecho de paso inocente. Mientras los buques ingleses cruzaban el Estrecho con sus dotaciones en puestos de combate, los dos destructores chocaron con minas colocadas en las aguas. Las explosiones consiguientes causaron pérdidas de vidas en las tripulaciones inglesas y cuantiosos daños materiales. El Gobierno británico sospechó que las minas habían sido colocadas por Albania o en connivencia con ese país y, con el objeto de procurarse pruebas del delito, envió al lugar de los hechos una fuerza de barreminas, protegida por buques de guerra que se situaron fuera de las aguas territoriales albanesas; los barreminas recogieron 22 minas. El gobierno británico acudió luego al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el cual recomendó a las dos partes que sometieran el diferendo a la Corte Internacional de Justicia, lo que ambos países hicieron. En su sentencia de 9 de abril de 1949, la Corte reconoció que los buques de guerra gozan del derecho de paso inocente en los estrechos internacionales, que el Estrecho de Corfú es uno de ellos, y que Albania era responsable de las pérdidas de vidas y de los daños causados por las explosiones, porque ese país debía haber tenido conocimiento de la colocación de las minas en sus aguas territoriales.

Respecto del paso de los buques británicos por el Estrecho en el mes de octubre, la Corte expresó: " La legalidad de esta medida tomada por el Reino Unido no puede ser discutida, siempre que haya sido realizada en conformidad al derecho internacional; la misión estaba destinada a afirmar un derecho que había sido denegado injustamente ( el de paso inocente). El Gobierno del Reino Unido no estaba obligado a abstenerse de un derecho de paso que el Gobierno de Albania había denegado ilegalmente". También la Corte declaró que los preparativos de defensa realizados por los ingleses para asegurar el paso de sus buques por el Estrecho no podían ser considerados irrazonables en vista de los disparos hechos por las baterías albanesas en el mes de mayo. Pero otra fue la opinión de la corte respecto al barrido de minas hecho por los ingleses posteriormente para procurarse el " cuerpo del delito". Durante el desarrollo del caso, el Agente británico ante la corte había tratado de justificar esta operación como una intervención legítima destinada no a ejercer presión contra otro gobierno, sino a posesionarse de medios de prueba para someterlos a la justicia internacional y facilitar su tarea. La Corte rechazó este argumento: " La Corte no puede admitir tal sistema de defensa. El pretendido derecho de intervención no puede ser considerado por ella sino como la manifestación de una política de fuerza, política que, en el pasado, ha dado lugar a los más graves abusos y que no puede encontrar lugar en el derecho internacional, cualesquiera que sean las deficiencias actuales de la organización internacional. La intervención es quizás menos aceptable en la forma particular que aquí revestiría porque, reservada por la naturaleza de las cosas a los Estados más poderosos, podría conducir fácilmente a falsear la administración misma de la justicia internacional".

Tampoco aceptó la Corte la tesis inglesa de que la Operación de Corfú había sido un ejercicio legítimo del derecho de autotutela el cual, a falta de órganos

colectivos, autorizaría a un Estado a tomar por sí mismo las medidas necesarias para proteger sus derechos ante una jurisdicción internacional. " Entre Estados independientes, expresó la Corte, el respeto de la soberanía territorial es una de las bases esenciales de las relaciones internacionales". Reconoció la Corte, sin embargo, que la negligencia absoluta del Gobierno albanés después de las explosiones y el carácter dilatorio de sus notas diplomáticas constituían circunstancias atenuantes para el Reino Unido. La Corte estableció, pues, una diferencia entre el actual ejercicio de un derecho y las medidas defensivas adoptadas para asegurarlo, que declaró legítimos, y las medidas posteriores de autotutela o autoprotección, destinadas a procurarse un elemento de prueba de un hecho ilícito, que declaró ilegales. En ningún sector del derecho internacional se advierte de manera tan patente la divergencia entre la realidad política y las normas jurídicas como en el control del uso de la fuerza en las relaciones internacionales. En efecto, aunque los Estados han renunciado a la amenaza y al uso de la fuerza, algunos gobiernos siguen recurriendo directa o indirectamente al uso de la fuerza para lograr objetivos nacionales que consideran importantes: conjurar un peligro inminente para su existencia o seguridad, restablecer en su favor un equilibrio político que juzgan amagado, reivindicar un derecho o proteger ciertos intereses vitales, cambiar un status quo territorial que consideran ilegal o injusto, poner fin a una situación colonial o de apartheid. En estas ocasiones, los Estados prefieren cosechar las ventajas inmediatas que buscan con su intervención armada, que lograr la estabilidad general que el derecho garantiza. Por otra parte, no siempre se emplea deliberadamente la fuerza para obtener un objetivo nacional. A veces un Estado adopta una medida o serie de medidas que otro juzga inamistosas; se producen reacciones y contrareacciones; la escalada conduce a un espiral de violencia y a la guerra. Producida una situación de violencia internacional, el Estado que ha recurrido a la fuerza trata, muchas veces, de manipular los hechos, de alegar que utiliza la fuerza en legítima defensa, o en otra forma autorizada por el derecho internacional, o de sostener que la obtención de sus objetivos a expensas del derecho está justificada por consideraciones de justicia o de alta política. En última instancia invoca el juicio supremo de la historia.

Los diversos conflictos armados que se han sucedido desde la Segunda Guerra Mundial han llevado a la profesora Krystina Marek a concluir que la regla que prohibe el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, a pesar de todas las declaraciones en contrario, no existe. Se trataría de una pretendida regla sin eficacia que aspira a regir un campo que escapa al dominio normativo. Es difícil para los juristas concluir tan radicalmente. Los Estados siguen reafirmando e invocando la regla que prohibe el uso de la fuerza y, más aún, le atribuyen carácter de derecho imperativo. Los tribunales internacionales la aplican cuando tienen ocasión para ello. Los tratadistas la consagran en sus escritos. Sin embargo se reconoce que las normas relativas al uso de la fuerza son de contornos imprecisos y de difícil aplicación, que rigen una materia bastante refractaria a la reglamentación jurídica y que son frecuentemente infringidas en la práctica.

B.- EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Encontramos de pertinencia incluir este título en este Capítulo, más allá de haber podido considerarlo en uno nuevo, pero como trataremos una síntesis de lo que este Derecho significa, justifica nuestra decisión. Solamente , y a título informativo, por ejemplo, el Convenio III sobre Prisioneros de Guerra tiene una extensión de 143 artículos y cuatro anexos.

El Derecho Internacional Humanitario es un conjunto de normas internacionales destinadas a ser aplicadas a los conflictos armados, que limitan los medios de combate que los beligerantes pueden emplear y que protegen a las personas y a los bienes que pueden ser afectados por las hostilidades. Esta rama del Derecho Internacional Público se inspira en sentimientos de humanidad y tiende a atenuar los rigores de los conflictos armados. Ella constituye un compromiso entre las necesidades militares y las exigencias humanitarias.

Las normas del Derecho Humanitario se aplican a todos los conflictos armados, aún a aquellos que han sido iniciados en contravención al derecho internacional, como por ejemplo, una guerra de agresión. La protección del Hombre contra los males de la guerra no es una idea nueva. En la Antigüedad varios pensadores condenaron los métodos bárbaros de hacer la guerra. En la Edad Media, el Cristianismo, el Islam y los preceptos de la Caballería, contribuyen al desarrollo del derecho Humanitario. Hacia fines del Siglo XVI aparece el arma de fuego, que hace más mortíferas las hostilidades. Desde esa época se desarrolla la práctica de celebrar acuerdos entre jefes de ejércitos enemigos ( "carteles y capitulaciones") para convenir la situación de prisioneros y heridos. En 1625 publica Hugo Grocio su obra donde enumera las restricciones que deben conllevar los métodos de la guerra. Su obra enfoca más el derecho de la guerra que el de la paz. Los esfuerzos colectivos para humanizar la guerra datan de la segunda mitad del Siglo XIX. En 1862, el suizo Henry Dunant, quien había presenciado la cruenta batalla de Solferino, publica un pequeño libro en el que expresa un doble deseo: que en cada país se constituya una sociedad de ayuda voluntaria que, en tiempo de paz, se prepare para ayudar al servicio médico del Ejército en tiempo de guerra; y que los Estados aseguren una protección jurídica a los hospitales militares y al personal sanitario. Este libro tuvo gran influencia. Bajo los auspicios de un comité ginebrino de que Dunant formaba parte, y que en 1880 se transformaría en el Comité Internacional de la Cruz Roja, se convoca en Ginebra a una conferencia diplomática. Ella adopta en 1884 la Convención para Aliviar la Suerte de los Militares Heridos en los Ejércitos en Campaña. Este instrumento es el punto de partida del moderno derecho internacional humanitario. Con posteridad a la Convención de Ginebra de 1864 se adoptan diversas convenciones internacionales que enuncian o codifican reglas tendientes a humanizar las hostilidades. El Derecho humanitario tiene dos vertientes: una orientada a prohibir o limitar los medios de combate que los beligerantes pueden emplear, y otra destinada a proteger a las personas y a los bienes afectados por las hostilidades.

1.- Prohibición y limitación del empleo de ciertas armas.

El principio que domina esta materia está formulado en el Reglamento de la Haya de 1907: " Los beligerantes no tienen un derecho ilimitado en cuanto a la elección de medios para dañar al enemigo". Diversas convenciones internacionales han prohibido el empleo en las hostilidades de medios crueles o pérfidos y de armas de destrucción masiva. En 1888 se adoptó en San Petersburgo una Declaración que prohibió utilizar armas que puedan agravar el sufrimiento producido por las heridas o hacer la muerte inevitable, como las balas explosivas y proyectiles inflamables. El Reglamento anexo a la Convención de la Haya de 1907 sobre Usos y Costumbres de la Guerra Terrestre incluyó disposiciones que prohiben ciertos medios de dañar al enemigo: emplear armas envenenadas, matar o herir a un enemigo rendido, bombardear ciudades no defendidas, etc. En 1925 se suscribió el Protocolo de Ginebra, que prohibe el empleo en la guerra de gases afixiantes, toxínicos o similares y de medios bacteriológicos. Este Protocolo fue respetado durante la Segunda Guerra Mundial. Una convención firmada en 1972 prohibe la producción y almacenamiento de armas bacteriológicas, biológicas y toxínicas. En 1976 se adoptó una convención que prohibe utilizar técnicas de modificación ambiental con fines militares u otros fines hostiles. Una conferencia diplomática convocada por las Naciones Unidas aprobó en 1980 una convención y tres protocolos que prohiben el empleo de ciertas armas convencionales consideradas excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados. Estos instrumentos prohiben las armas cuyos fragmentos no sean localizables por rayos X, limitan el empleo de armas incendiarias, incluso el Napalm, prohiben el empleo de minas en zonas habitadas donde no se libren combates, etc.

2.- El Derecho Internacional Humanitario, propiamente dicho.

El Derecho Humanitario, propiamente dicho, tiende a proteger a las personas y a los bienes afectados por las hostilidades. El moderno Derecho Humanitario está contenido en los cuatro Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, complementados por los dos Protocolos Adicionales de 8 de junio de 1977. Aunque estos Convenios han sido adoptados en conferencias diplomáticas, su iniciativa y trabajos preparatorios se deben al Comité Internacional de la Cruz Roja, cuyo ideal humanitario reflejan.

Los Convenios de 1949 son los siguientes: •

I.- Convenio para Aliviar la Suerte de los Heridos y los Enfermos de las Fuerzas Armadas en Campaña.

•

II.- Convenio para Aliviar la Suerte de los Heridos, Enfermos y Náufragos de las Fuerzas Armadas en el Mar.

•

III.- Convenio sobre el Trato a los Prisioneros de Guerra.

•

IV.- Convenio sobre la Protección de las Personas Civiles y sus bienes, en Tiempos de Guerra. Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 dan expresión concreta a

principios generales de derecho humanitario que son obligatorios como tales incluso para los Estados que no son partes en dichos Convenios. Es por eso que una cláusula común a todos ellos dispone que la denuncia por un Estado a alguno de los Convenios "no tendrá efecto alguno sobre las obligaciones que las Partes contendientes han de cumplir en virtud de los principios de derecho de gentes, tal y como resultan de los usos establecidos entre naciones civilizadas, de las leyes de humanidad y de las exigencias a la conciencia pública".

Los Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra son dos: •

Protocolo relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados Internacionales (Protocolo I )

•

Protocolo relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados sin Carácter Internacional ( Protocolo II ).

Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus dos Protocolos Adicionales forman un "impresionante" código de derecho internacional humanitario. Son Partes en los Convenios 181 Estados; en el Protocolo I : 125 Estados y en el Protocolo II, 116 Estados ( información de junio de 1993 ).

Los principales aspectos del Derecho Humanitario

a .- La Protección de los Heridos y Enfermos de los Ejércitos Esta materia está actualmente regida por el Convenio I de 1949 para Aliviar la Suerte de los Heridos y Enfermos de las FF.AA. en Campaña y por el Protocolo Adicional I de 1977. El Convenio I asegura el respeto y la protección de los miembros de las FF.AA. que se hallen heridos o enfermos como asimismo de las Unidades, del Personal y de los Transportes Sanitarios.

Como homenaje a Suiza, el signo heráldico de la cruz roja en fondo blanco, formado por la inversión de los colores federales, se mantiene como emblema y signo distintivo del Servicio Sanitario de los Ejércitos, excepto en los países que emplean la media luna roja o el león y el sol rojo en fondo blanco. El Protocolo I completa y desarrolla las disposiciones de los Convenios de Ginebra aplicables en situaciones de conflicto armado internacional como asimismo contiene algunas reglas relativas a los métodos y medios de conducir las hostilidades.

b.- Heridos y Enfermos en el mar y náufragos.

El Convenio II establece normas análogas a las del Convenio I respecto del Personal Sanitario, establecimientos sanitarios costeros y transportes sanitarios marítimos. También contiene disposiciones para la protección de los buques hospitales, es decir, de aquellos que han sido adaptados para llevar auxilios o transportar a los heridos, enfermos o náufragos.

c.- Los Prisioneros de Guerra

El primer esfuerzo internacional importante para mejorar la suerte de los prisioneros de guerra fue la Convención sobre las Leyes y Costumbres de la Guerra Terrestre, adoptada en la Conferencia de Paz de La Haya de 1899, revisada en 1907,. Las disposiciones de La Haya fueron complementadas por la Convención de Ginebra de 1929. Aprovechando las experiencias de la Segunda Guerra Mundial, una conferencia diplomática reunida en Ginebra aprobó, entre otros, el Convenio sobre el Trato a los Prisioneros de Guerra, de 1949 ( Convenio III ), que reemplazó al de 1929. A su elaboración contribuyó activamente el Comité Internacional de la Cruz Roja. La idea fundamental que inspira este instrumento es que la cautividad de guerra no es un castigo, sino tan sólo un medio para mantener al adversario fuera de combate; por tal motivo todo rigor que exceda dicha finalidad es condenable e ilegal. Los Prisioneros de Guerra, dispone el Convenio, están en poder de la Potencia enemiga y no de los individuos o de los cuerpos de tropa que los han capturado. Ellos deben ser tratados humanamente y protegidos contra cualquier acto de violencia o de intimidación. Quedan prohibidas las represalias en contra de los prisioneros de guerra y el utilizarlos como "escudos humanos" para sustraer ciertos objetivos militares al ataque enemigo. El Convenio III dispuso la creación en cada Nación de una Oficina Central de Información cuya finalidad es centralizar las informaciones relativas a los prisioneros de guerra y transmitirlas prontamente al país de origen de los prisioneros. Después de la Segunda Guerra Mundial , Tribunales Militares de los países aliados pronunciaron condenas contra personas enemigas acusadas de causar muertes e infligir malos tratos ( ejecuciones sumarias, torturas, experiencias biológicas, etc.) a prisioneros de guerra. Las sentencias dictadas en estos casos rechazaron la excusa de obediencia jerárquica y la de necesidad militar.

d.- La Protección de la Población Civil

El desarrollo de los armamentos y la considerable extensión de las operaciones militares han determinado que los civiles estén sujetos a los mismos peligros, y a veces a mayores peligros, que los propios militares. El número de víctimas civiles y los sufrimientos que padecieron las poblaciones civiles durante la G.M. II determinaron que los Estados convinieran reglas para la protección de dichas poblaciones. Estas reglas están formuladas en el Convenio IV de Ginebra para la Protección de las Personas Civiles en Tiempos de Guerra y en el Protocolo Adicional I de 1977. Estos instrumentos tienen por finalidad brindar protección a las personas civiles en una situación de conflicto armado internacional o en territorios ocupados. La norma fundamental sobre esta materia está enunciada en el artículo 48 del Protocolo I : " A fin de garantizar el respeto y la protección de la población civil y de los bienes de carácter civil, las Partes en conflicto harán distinción en todo momento entre población civil y combatientes, y entre bienes de carácter civil y objetivos militares y, en consecuencia, dirigirán sus operaciones únicamente contra objetivos militares".

Dispone el Convenio IV y el Protocolo Adicional I que la población civil y las personas civiles no serán objeto de ataque. Quedan prohibidos los actos o amenazas de violencia cuya finalidad sea aterrorizar a la población civil, los ataques indiscriminados que producen graves pérdidas civiles sin proporción con las ventajas militares obtenidas, las penas colectivas y las medidas de represalia en contra de la población civil. Queda prohibido como método de guerra hacer padecer hambre a las personas civiles y atacar los bienes indespensables para la supervivencia de la población civil, tales como los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen, el ganado, etc. En los territorios ocupados la Potencia ocupante no puede efectuar traslados o deportaciones. El Protocolo I confirma la protección de los monumentos históricos, obras de arte o lugares de culto que constituyen patrimonio cultural o espiritual de los pueblos.

e.- Conflictos armados sin carácter internacional

Los conflictos armados que ocurren dentro de un Estado, tales como rebeliones, insurrecciones y guerras civiles, pueden ser de gran violencia y causar numerosas víctimas. Ejemplo: la guerra civil española ( 1936 - 1939 ). Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 contienen una disposición común, el artículo 3, según el cual en caso de conflicto armado sin carácter internacional y que surja en el territorio de las Partes Contratantes, cada una de las partes contendientes tendrá la obligación de aplicar, como mínimo, ciertos principios humanitarios que enumera: las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluso los miembros de las FF.AA. que hayan depuesto las armas y las personas que hayan quedado fuera de combate, serán tratadas con humanidad; quedan prohibidas a su respecto los atentados a la vida y la integridad corporal, la toma de rehenes y las ejecuciones sin juicio previo. Los enfermos y heridos deben ser recogidos y cuidados. Un organismo imparcial, como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las Partes contendientes. En 1977 se adoptó el Protocolo Adicional II relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados sin Carácter Internacional. Este Protocolo desarrolla y completa el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra. Al efecto prohibe los atentados contra la vida, la salud y la integridad física o mental de las personas, los castigos colectivos, la toma de rehenes y las amenazas de ejecutar tales actos; establece normas sobre heridos, enfermos y náufragos y sobre la protección de la población civil, etc. El Protocolo Adicional II no se aplica " a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos que no sean conflictos armados". Sin embargo, en estas situaciones puede tener aplicación el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra, del 12 - Ago- 1949, y que a continuación transcribimos: "Art. 3º.- En caso de conflicto armado que no sea de índole internacional que surge en un terreno de una de las Partes Contratantes, cada una de las Partes en conflicto tendrá la obligación de aplicar como mínimo las siguientes disposiciones:

(1)

Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluídos los miembros de las FF.AA., que hayan depuesto las armas, y las personas puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa, serán en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable basada en la raza, color, religión o creencia, sexo, el nacimiento o la fortuna o cualquier otro criterio análogo. A este respecto, se prohiben en cualquier tiempo y lugar, por lo que atañe a las personas arriba mencionadas: a.- Los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura y los suplicios. b.- La toma de rehenes.c.- Los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes.d.- Las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legítimamente constituído, con garantías judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados.-

(2) Los heridos y enfermos serán recogidos y asistidos.-

Un organismo humanitario imparcial, tal como el C.I.C.R., podrá ofrecer sus servicios a las Partes en conflicto.- Además las partes en conflicto harán lo posible por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras disposiciones del presente Convenio.La aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las Partes en conflicto.-"

Tanto el Protocolo I como el Protocolo II contienen la "Cláusula Martens", según la cual "en los casos no previstos por el derecho vigente, la persona humana queda bajo la salvaguarda de los principios de humanidad y de las exigencias de la conciencia pública".

f.- Represión de infracciones

El sistema de sanciones individuales por infracción del derecho humanitario está contemplado en las cuatro Convenciones de Ginebra de 1949 y en el protocolo Adicional I. Estos instrumentos distinguen entre infracciones graves y las que no tienen este carácter. Las primeras están sujetas a un régimen de represión severo. Las infracciones graves a cada Convenio están enumeradas en él. Así, por ejemplo, el Convenio III enumera entre las infracciones graves las siguientes: el homicidio intencional; la tortura o los tratos inhumanos, incluídos los experimentos biológicos; el hecho de forzar a un prisionero de guerra a servir en las FF.AA. de la Potencia enemiga. Las Partes Contratantes en las Convenciones de Ginebra y en el protocolo I se comprometen a tomar todas las oportunas medidas legislativas para determinar las adecuadas sanciones penales que se han de aplicar a las personas que hayan cometido, o dado orden de cometer, una cualquiera de las infracciones graves contra dichos instrumentos convencionales. Respecto de las infracciones a los Convenios o al Protocolo I que no tienen carácter graves, las Partes deben tomar las medidas oportunas para hacerlas cesar. Con mayor razón deben hacer lo mismo respecto de las infracciones graves. En todo caso, los Estados partes en conflicto son internacionalmente responsables de las infracciones, graves o no, cometidas por las personas que forman parte de sus FF.AA., sin perjuicio de las responsabilidades individuales que procedan. Ésta es una aplicación de los principios generales sobre responsabilidad internacional.

g.- La Potencia Protectora

Según las Convenciones de Ginebra, en caso de guerra seguida de ruptura de relaciones diplomáticas, cada uno de los Estados beligerante puede confiar a un tercer Estado, la Potencia protectora, la defensa de sus intereses ante un Estado enemigo. Para cumplir su tarea, la Potencia protectora podrá designar delegados, los cuales quedan sometidos a la aprobación de la Potencia ante la cual han de cumplir su misión.

h.- El Comité Internacional de la Cruz Roja ( C.I.C.R.)

El propósito inicial del Comité fue desarrollar actividades a favor de los militares heridos en el campo de batalla. En los años que siguieron amplió su acción humanitaria. Actualmente goza de personalidad jurídica internacional reconocida por la Comunidad de los Estados. En el cumplimiento de las tareas que le asignan los Convenios de Ginebra y la Comunidad Internacional, el C.I.C.R. ejerce sus actividades especialmente en caso de guerra internacional, de guerra civil y de perturbaciones interiores. El comité se esfuerza en asegurar la protección y ayuda a las víctimas militares y civiles de dichos conflictos ( heridos, prisioneros de guerra, etc.), promueve el desarrollo del derecho humanitario, propaga los principios de este derecho, mantiene una Agencia Central de Búsquedas, etc. "Para la Cruz Roja, escribe Jean Pictet, no hay conflictos legítimos y conflictos ilegítimos, sólo hay víctimas que han de ser socorridas. El principio de humanidad que guía su acción, así como el desarrollo del derecho humanitario, se extiende, sin distinción, a todos los seres humanos que sufren".

i.- Tribunal Penal Internacional

El 23 de febrero de 1993, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, por Resolución 808, expresó su grave alarma por las informaciones sobre violaciones del derecho internacional humanitario, incluyendo asesinatos en masa y "limpieza étnica", que estaban ocurriendo en el territorio de la ex Yugoslavia. Al mismo tiempo, decidió que se estableciera un Tribunal Internacional para el enjuiciamiento de las personas responsables y solicitó al Secretario General que le presentara propuestas concretas para este fin.-

CAPÍTULO VIII

APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL

CARTA de las NACIONES UNIDAS.

SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS:

El principio general que rige este punto es el de que las controversias deben ser resueltas en forma pacífica según lo estipula el Artículo 2º, Inc.3 de la Carta de las Naciones Unidas. Deberán, además, recurrir para ello a los procedimientos indicados en el Artículo 33, Inc.1 de la Carta. Esta obligación no menoscaba el derecho de las Partes a determinar, de común acuerdo, el procedimiento pacífico de su elección. Las Partes tienen la obligación de intercambiar opiniones para llegar a ese acuerdo. Cuando las Partes hubieran elegido previamente un determinado sistema o método para resolver sus diferencias, a pedido de cualquiera de las Partes, será sometida a ese procedimiento. En caso de que no existan entre las Partes acuerdos que permitan utilizar los referidos métodos, se procurará en 1ª instancia, resolver el conflicto por la vía de la CONCILIACIÓN. Si una de las Partes no utilizara este temperamento, deberán elegir entre uno de los siguientes órganos jurisdiccionales:

#

La Corte Internacional de Justicia ó

#

Un Tribunal Arbitral.

Por lo tanto, podemos apreciar que existe gran margen de libertad para la elección de la vía a seguir para la solución de los conflictos. La única condición es que esa vía sea pacífica.

CARTA de las NACIONES UNIDAS.

Cap. I - Artículo 2º: Se tendrá en cuenta los siguientes Principios: 1.- Igualdad soberana de todos los Miembros. 2.- Cumplimiento de buena fe de las obligaciones contraídas por los Estados conforme a la Carta.

3.- Arreglo de las controversias por medios pacíficos para no poner en peligro la paz y la seguridad internacionales ni la justicia.

4.- Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas.

5.- Los Miembros prestarán ayuda a cualquier acción que la Organización ejerza de conformidad con la Carta y se abstendrán de dar ayuda a Estado alguno contra el cual la Organización estuviere ejerciendo acción preventiva o coercitiva.

Cap. VI - ARREGLO PACÍFICO de CONTROVERSIAS

Art. 33 - 1.- Las Partes de una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales tratarán de buscar la solución, ante todo, mediante: ♦ La negociación •

La investigación y la mediación

•

La conciliación

•

El arbitraje

•

El arreglo judicial

•

El recurso a organismos o acuerdos regionales

•

U otros medios pacíficos de su elección.-

Art. 35 - 1 .- Todo Miembro de las Naciones Unidas podrá llevar cualquier controversia, o cualquier situación susceptible de conducir a fricción internacional o dar origen a una controversia, a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General.

Cap.

VII

-

ACCIONES

EN

CASO

DE

AMENAZAS

A

LA

PAZ,

QUEBRANTAMIENTO DE LA PAZ O ACTOS DE AGRESIÓN:

Art. 41 .- El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las NN.UU. a que apliquen dichas medidas, tales como: •

Interrupción total o parcial de las relaciones económicas.

•

Interrupción de las comunicaciones postales,

telegráficas,

marítimas, ferroviarias, aéreas,

radioeléctricas,

y

otros

medios

de

comunicación, como también la ruptura de relaciones diplomáticas.

Art. 42 .- Caso de las medidas del Art. 41, puedan ser inadecuadas o han demostrado serlo, el Consejo de Seguridad podrá ejercer por medio de las fuerzas armadas, la acción necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender: •

Demostraciones

•

Bloqueos

•

Otras operaciones.

Art. 43 - 1 .- Todos los Miembros de las NN.UU. con el fin de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando éste lo solicite, y de conformidad con un convenio especial ó con convenios especiales, las FF.AA., la ayuda y las facilidades, incluso el derecho de paso, que sean necesarias para el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales.-

2.- Estos convenios fijarán :

•

Nº y clase de fuerzas

•

Grado de preparación

•

Ubicación general

•

Naturaleza y facilidades de la ayuda que habrán de darse.

3.- Los convenios serán negociados o concertados entre Miembros o Grupos de Miembros.-

Art. 45 .- A fin de que la Organización pueda tomar medidas militares urgentes, sus Miembros mantendrán contingentes de fuerzas aéreas nacionales inmediatamente disponibles para la ejecución combinada de una acción coercitiva internacional. La potencia y el grado de preparación de estos contingentes y los planes para su acción combinada serán determinados, dentro de los límites establecidos en el convenios o los convenios especiales de que trata el art. 43, por el Consejo de Seguridad con la ayuda del Comité de Estado Mayor.

Art. 51.- Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de NN.UU., hasta tanto el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán la autoridad y responsabilidad del Consejo, conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.

Cap. VIII - ACUERDOS REGIONALES

Los acuerdos regionales deberán contribuir a la solución pacífica de las controversias, acorde a los principios de la Carta de las NN.UU.; los Miembros contratantes harán lo posible por ello, ANTES de someter la controversia al Consejo de Seguridad.

Cap. XIV.- LA CORTE INTERNACIONAL de JUSTICIA

Art. 92.- Es el órgano judicial principal de las NN.UU., basado en la Corte Permanente de Justicia Internacional y que forma parte de esta Carta.

Art. 94.- 1.- Cada Miembro de las NN.UU. se comprometen a cumplir la decisión de la Corte Internacional de Justicia en todo litigio en que sea Parte. 2.- Si una de las Partes en un litigio dejara de cumplir las obligaciones que le impone un fallo de la Corte, la otra Parte podrá recurrir al Consejo de Seguridad, el que podrá hacer recomendaciones o dictar medidas para que se ejecute el fallo.

Cap. XVI.- DISPOSICIONES VARIAS.

Art. 103.- En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los miembros de las NN.UU. en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta.-

Superioridad jerárquica de la Carta respecto de otros tratados

Los dos rasgos más definidamente constitucionales de la Carta son los arts.103 y 108.

El primero de éstos, el art. 103, establece lo que, glosando una

expresión de Hauriou, cabría llamar "la super-legalidad constitucional" de este instrumento internacional. Dice el art. 103: "en caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta". La razón fundamental y determinante de la inclusión de este precepto en la Carta, es que ella prevé la adopción de sanciones de orden económico principalmente, en caso de amenazas, quebrantamientos de la paz y actos de

agresión.

Esas sanciones pueden, según lo dice expresamente el art. 41,

comprender la interrupción parcial o total de relaciones económicas y de comunicaciones

ferroviarias,

marítimas,

aéreas,

radioeléctricas y otros medios de comunicación.

postales,

telegráficas,

La aplicación de estas

medidas coercitivas puede colocar a los Miembros en la obligación de dejar de cumplir, y aún de infringir, los acuerdos económicos y comerciales, o las convenciones generales en materia de comunicaciones, por ejemplo, que hayan celebrado con el Estado sancionado. En previsión de éstas y de otras contingencias similares fue incorporado el art. 103 de la Carta. Este precepto supone una alteración radical y casi revolucionaria de los principios que rigen en el Derecho internacional común la cuestión de los tratados sucesivos incompatibles entre sí.

Según estas normas generales,

cuando el conflicto se produce entre dos tratados incompatibles cuyas partes son idénticas, se aplica la regla "ley posterior, deroga la anterior". Cuando el conflicto se produce entre dos tratados cuyas partes no coinciden en forma total, se aplica la regla opuesta "contrato primero, deroga el posterior". "Un tratado es nulo si su ejecución implica el quebrantamiento de una obligación convencional previamente asumida por una o más de las partes contratantes". 0, como ya escribía Vattel, "si existe un conflicto entre dos tratados hechos con dos diferentes Estados, el tratado anterior prevalece".

Ningún Estado Miembro podrá escudarse, por ejemplo, en un tratado que haya celebrado con otro Miembro, sobre cooperación económica e intercambio comercial, para negarse a aplicar sanciones económicas dispuestas por la Organización.

De este modo queda aclarado, por ejemplo, que el Estado

agresor no tendrá derecho a quejarse si la aplicación de sanciones impide la ejecución en su favor de un tratado comercial, y que, por el contrario, ese agresor incurre en responsabilidad internacional si se niega por su parte a cumplir el tratado. Lejos de ser superfluo, este compromiso de los Miembros de las Naciones Unidas de dar prioridad a la Carta sobre sus convenios futuros es de gran significación, por cuanto supone suprimir con respecto a la Carta el principio

general de que, entre las mismas partes, el convenio posterior deroga al anterior. En Derecho internacional no es, por lo común, posible establecer, en una convención, reglas que obliguen a Estados terceros. Por otro lado, es de la mayor importancia para la Organización que, la ejecución de las obligaciones de los Miembros con arreglo a la Carta en casos específicos, no sea obstaculizada por las obligaciones que puedan haber asumido respecto de Estados no miembros". Los tratados comerciales, los de amistad, las cláusulas de nación más favorecida suscritas entre sí por los Miembros seguirán siendo válidos y efectivos en todos aquellos aspectos en que no interfieran con la ejecución de los deberes resultantes de la Carta. Sólo quedarían apartados o dejados de lado en aquellas situaciones excepcionales en que fuera necesario aplicar sanciones, exclusivamente con respecto al Estado o Estados sancionados, y sólo en la medida necesaria para la imposición de las mismas, recuperando su plena vigencia al cesar éstas. Esos tratados no son declarados nulos por el artículo 103. En el fondo este artículo conduce a la no oponibilidad de otras obligaciones convencionales contraídas por los Miembros de la Organización, cuando se trata de poner en ejecución una disposición cualquiera de la Carta. En resumen, pues, la Carta ha sido colocada, por virtud del artículo 103, en una posición jerárquica superior, de norma jurídica más alta, respecto de los demás acuerdos o tratados internacionales corrientes. Ese precepto le confiere el status de una norma internacional constitucional, que, como las Constituciones nacionales, deroga las normas de orden jerárquico igual o inferior preexistentes y no puede, a su vez, ser derogada por las normas de orden jerárquico inferior subsiguientes. Incluso cabe señalar hasta algunas semejanzas de detalle con el régimen de inaplicabilidad judicial de las leyes inconstitucionales, en que se pone

de

manifiesto

la

super

legalidad

constitucional:

el

tratado

incompatible con la Carta no es derogado sino simplemente apartado o dejado de lado para dar cabida a la norma de jerarquía superior.

La Carta cobra así un carácter constitucional y de orden público: "una especie de Derecho público que trasciende, por su naturaleza, y no por su grado, los acuerdos ordinarios entre Estados". En otras palabras, los acuerdos regionales no pueden obstaculizar la competencia que prevé la Carta y en particular la jurisdicción de la Corte, porque es una de las obligaciones impuestas por la Carta.

CARTA de la ORGANIZACIÓN de los ESTADOS AMERICANOS.

( 9ª Conferencia Internacional Americana - Bogotá - Abril 1948)

PRINCIPIOS: •

Derecho Internacional es la norma

•

Orden Internacional es: respeto por las soberanías, independencia, y personalidad de los Estados; así como el cumplimiento de las obligaciones de los Tratados.

•

La buena fe debe regir las relaciones entre los Estados

•

Solidaridad.

•

Libre elección de sistema político, económico y social.

•

No intervención en asuntos internos de otro Estado.

•

Condena a la agresión.

•

Agresión a un Estado, es agresión a todos los demás.

•

Solución de las controversias por medios pacíficos.

•

Cooperación económica.

•

Derechos fundamentales de la persona sin distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo.

•

Respeto a la cultura de cada Nación.

•

Educación debe ser de justicia, libertad y paz.

Cap. V.- SOLUCIÓN PACÍFICA de CONTROVERSIAS

Art. 24.- Son procedimientos pacíficos: •

La negociación directa.

•

Los buenos oficios.

•

La mediación.

•

La investigación y la conciliación.

•

El procedimiento judicial

•

El arbitraje.

•

Los que acuerden especialmente, en cualquier momento, las Partes.

Cap. VI.- SEGURIDAD COLECTIVA:

Art. 27.- Toda agresión de un Estado contra la integridad o la inviolabilidad del territorio o contra la soberanía o la independencia política de un Estado americano, será considerada como acto de agresión contra los demás estados americanos.

ORGANOS DE LA O.E.A. que tienen relación con la solución pacífica de las controversias y seguridad colectiva:

Cap. X.- La Reunión de Consulta de Ministros de RR.EE.:

Art. 60.- La Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores deberá celebrarse con el fin de considerar problemas de carácter urgente y de interés común para los Estados Americanos, y para servir al Órgano de Consulta.-

Cap. XII.- El Consejo Permanente de la Organización:

Art.79.- El Consejo Permanente se compone de un representante por cada Estado Miembro, nombrado especialmente por el Gobierno respectivo con la categoría de embajador. Cada Gobierno podrá acreditar un representante interino, así como los representantes suplentes y asesores que juzgue conveniente. Art. 81.- El Consejo Permanente conoce, dentro de los límites de la Carta y de los Tratados y Acuerdos interamericanos, de cualquier asunto que le encomienden la Asamblea General o la Reunión de Consulta de Ministros de RR.EE. Art. 83.- El Consejo Permanente velará por el mantenimiento de las relaciones de amistad entre los Estados Miembros y, con tal fin, les ayudará de una manera efectiva en la solución pacífica de sus controversias, de acuerdo a las disposiciones de la presente Carta.-

Cap. XV.- El COMITÉ JURÍDICO INTERAMERICANO:

Art. 104.- El Comité Jurídico Interamericano tiene como finalidad servir de cuerpo consultivo de la Organización en asuntos jurídicos, promover el desarrollo progresivo y la codificación del Derecho Internacional y estudiar los problemas jurídicos referente a la integración de los países en desarrollo del Continente y la posibilidad de uniformar sus legislaciones en cuanto parezca conveniente.-

Art. 110.- La Sede se encontrará en Río.-

TRATADO INTERAMERICANO de ASISTENCIA RECÍPROCA: ( T.I.A.R.)

Art. 1º.- Las Altas Partes Contratantes condenan formalmente la guerra y se obligan en sus relaciones internacionales a no recurrir a la amenaza ni al uso de la fuerza en cualquier forma incompatible con las disposiciones de la Carta de las NN.UU. o el presente Tratado.Art. 2.- Como consecuencia del principio formulado en el artículo anterior, las Altas partes Contratantes se comprometen a someter toda controversia que surja entre ellas a los métodos de solución pacífica y a tratar de resolver entre sí, mediante los procedimientos vigentes en el sistema interamericano, antes de referirla a la Asamblea General o al Consejo de Seguridad de las NN.UU.-

# En caso de ATAQUE EXTRACONTINENTAL:

Art. 3º - 1.- Las Altas Partes Contratantes convienen que un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado Americano, será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva que reconoce el Art. 51 de la Carta de las NN.UU.Art. 4º.- Límites de la región ( TIAR ).Art. 5º.- Envío de los antecedentes de controversias al Consejo de Seguridad .-

# En caso de AGRESIÓN NO ARMADA:

Art. 6º.- Si la inviolabilidad o la integridad del territorio o la soberanía o la independencia política de cualquier Estado Americano fueren afectadas por una agresión que no sea un ataque armado, o por un conflicto extracontinental o intracontinental, o por cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América, el Órgano de consulta se reunirá inmediatamente, a fin de acordar las medidas que en caso de agresión se deben tomar en ayuda

del agredido o en todo caso las que convenga tomar para la defensa común y para el mantenimiento de la paz y la seguridad del Continente.-

# En caso de ATAQUE INTRACONTINENTAL:

Art. 7º.- Para el caso de conflicto entre 2 o más Estados Americanos : # Suspensión de hostilidades # Restablecer el statu quo anterior al conflicto # Medidas para restablecer la paz, la seguridad y solución pacífica de la controversia.

# En caso de rechazo de la acción pacificadora: Art. 8º.- Medidas a adoptar por el Órgano de Consulta:

# Retiro de los Jefes de Misión. # Ruptura de las Relaciones Diplomáticas. # ruptura de las Relaciones Consulares. # Interrupción total o parcial de las Relaciones Económicas. # Interrupción total o parcial de las Comunicaciones. # Empleo de las Fuerzas Armadas.-

Art. 9º.- Además de otros actos que en reunión de consulta puedan caracterizarse como de agresión, serán considerados como tales: # A) Ataque armado, no provocado por un Estado, contra -

Territorio

-

Población

-

FF.AA. de otro Estado.

# B) Invasión: -

Por FF.AA. de un Estado a otro

-

Traspaso de las fronteras demarcadas por sentencia judicial, o laudo arbitral, o, a falta de fronteras así demarcadas, la invasión que afecte una región que esté bajo la jurisdicción efectiva de otro Estado.

TRATADO AMERICANO de SOLUCIONES PACÍFICAS:

( Pacto de Bogotá ) PRINCIPALES DEFINICIONES:

Obligación General de resolver las controversias por medios pacíficos:

Cap. I - Art. 1º.- Las Altas Partes Contratantes, reafirmando solemnemente sus compromisos

contraídos

por

anteriores

convenciones

y

declaraciones

internacionales así como por la Carta de las NN.UU., convienen en abstenerse de la amenaza, del uso de la fuerza o de cualquier otro medio de coacción para el arreglo de sus controversias y en recurrir en todo tiempo a procedimientos pacíficos.

Procedimientos de buenos oficios y de mediación:

Cap. II - Art. 9º.- El procedimiento de los buenos oficios consiste en la gestión de uno o más Gobiernos Americanos o de uno o más ciudadanos eminentes de cualquier Estado Americano, ajenos a la controversia, en el sentido de aproximar a las Partes, proporcionándoles la posibilidad de que encuentren directamente una solución adecuada.

Procedimiento de investigación y conciliación:

Cap. III - Art. 15º.- Consiste en someter la controversia a una comisión de investigación y conciliación que será constituída con arreglo a las disposiciones establecidas

en los subsecuentes artículos del presente Tratado, y que

funcionará dentro de las limitaciones en él señaladas. Art. 16º.- La Parte que promueva este procedimiento pedirá al Consejo de la OEA su convocatoria. Lo que se hará efectivo inmediatamente.Recibida la solicitud para que se

convoque

la Comisión, quedará

inmediatamente suspendida la controversia entre las Partes y éstas se abstendrán de todo acto que pueda dificultar la conciliación.

Procedimiento Judicial:

Cap. IV - Art. 31º.- De conformidad con el Inc. 2º del Art. 36 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, las Altas Partes Contratantes declaran que reconocen respecto a cualquier otro Estado Americano como obligatoria ipso facto, sin necesidad de ningún convenio especial mientras esté vigente el presente Tratado, la jurisdicción de la expresada Corte en todas las controversias de orden jurídico que surjan entre ellas y que versen sobre: -

La interpretación de un tratado.

-

Cualquier cuestión de Derecho Internacional.

-

La existencia de todo hecho que, si fuere establecido, constituiría la violación de una obligación internacional.

-

La naturaleza o extensión de la reparación que ha de hacerse por el quebrantamiento de una obligación internacional.

Art. 32º.- Cuando el procedimiento de conciliación anteriormente establecido conforme a este Tratado o por voluntad de las Partes, no llegare a una solución y dichas Partes no hubieren convenido en un procedimiento arbitral, cualquiera de ellas tendrá derecho a recurrir a la Corte Internacional de Justicia en la forma establecida en el art. 40 de su Estatuto. La jurisdicción de la Corte quedará obligatoriamente abierta conforme al inc. 1º del art. 36 del mismo Estatuto.

Procedimiento de arbitraje:

Cap. V - Art. 38º.- Las Altas Partes Contratantes tendrán la facultad de someter a arbitraje, si se pusieren de acuerdo en ello, las diferencias de cualquier naturaleza, sean o no jurídicas, que hayan surgido o surgieren en lo sucesivo entre ellas.

Cumplimiento de las Decisiones:

Cap. VI - Art. 50º.- Si una de las Altas Partes Contratantes dejare de cumplir las obligaciones que le imponga un fallo de la Corte Internacional de Justicia o un laudo arbitral, la otra u otras Partes interesadas, ANTES de recurrir al Consejo de Seguridad de las NN.UU., promoverá una Reunión de Consulta de M. RR.EE. a fin de que acuerde las medidas que convenga tomar para que se ejecute la decisión judicial o arbitral.

Opiniones consultivas:

Cap. VII - Art. 51º.- Las Partes interesadas en la solución de una controversia podrán, de común acuerdo, pedir a la asamblea general o al consejo de Seguridad de las NN.UU. que soliciten de la Corte Internacional de Justicia opiniones consultivas sobre cualquier gestión jurídica.

CAPÍTULO IX

APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS

DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL ANTE UNA SITUACIÓN DE EMERGENCIA NACIONAL.

Hemos incursionado en el conocimiento de los instrumentos de la Política Internacional y también los procedimientos que, en línea general, nos enseñan el cómo conducir la política en ese ámbito tan inmenso como el Universo en lo físico, pero a su vez, tan pequeño, que permite al individuo saber de él, en tiempo real, respecto a qué ocurre en cualquier punto del Globo, y esto gracias al entramado, arterial y venoso, de las comunicaciones que irrigan la totalidad del cuerpo terrestre. Cada hecho surgente en cualquier parte repercute en cada Estado, más allá de que le preste atención o no, y esa atención estará depositada en aquellos síntomas que interfieran, o puedan interferir de alguna manera, presente o futura, en la búsqueda, conquista y consolidación de los Objetivos Nacionales.

El título del tema que estamos desarrollando nos obliga a focalizar el problema en un desastre nacional, al que deberemos enfrentar con los medios que dispone el Estado, y en este caso lo circunscribimos al ámbito de la política internacional. Pero no podemos inhibirnos en expresar que, inmersos en este trabajo, hemos llegado a determinar la posibilidad que la situación de naturaleza del Estado puede ser modificada pudiendo dar lugar a tres estadios que en su esencia serán lo mismo en cuanto el Estado - Nación deberá empeñarse en su completitud, pero que en lo causal será diferente y por supuesto que, dependiendo de su intensidad, serán sus efectos proporcionales. Sintéticamente queremos expresar que los Estados,

y el nuestro en

particular, se pueden ver arrastrados a afrontar desastres nacionales debido a tres causas fundamentales y que de ellas dependen los procedimientos a seguir.

Esos estadios pueden ser:

#

Desastre nacional causado por condiciones meteorológicas adversas

(sequías, inundaciones ), o incendios, o epidemias, o accidentes aéreos, etc.

#

Desastre nacional causado por condiciones internas adversas de un

Estado, como lo pueden ocasionar estallidos sociales, motines o rebeliones, acciones terroristas o subversivas, ciber-terrorismo, atentados, secuestros, narcotráfico, etc, es decir por causales que se corresponden a las amenazas que establecimos en el Capítulo VI de este trabajo.

#

Desastre nacional ocasionado por una agresión abierta de un Estado hacia

otro, pudiendo ser materializado por una invasión o un bombardeo, lo cual significa una agresión que desencadena la guerra desde un principio, o cualquier amenaza que provenga de cualquier Estado que atente contra la integridad del territorio nacional, su soberanía o su honor.

Los procedimientos de política internacional , en general, para cada uno de los estadios que hemos delimitado, entre otros, pueden ser los siguientes:

A.-

Para

desastres

nacionales

ocasionados

por

condiciones

meteorológicas adversas u otras causales físicas: 1.-a

El Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores, las Misiones Diplomáticas y Consulares en el exterior, organismos y personas en el país y fuera de él deberán conocer los procedimientos y acciones necesarios para gestionar y coordinar en forma efectiva la ayuda internacional.

b.-

Dichos procedimientos deberán estar debidamente planeados y codificados a los efectos de facilitar su conocimiento, aprendizaje y entrenamientos. En estos códigos se deberán encontrar también las políticas, tanto técnicas como administrativas, que delinearán las acciones de cada uno de los interesados en responder a las responsabilidades que se les asignarán.

c.-

Esta planeación deberá ser a nivel nacional, transformada en una política nacional, desarrollada por un órgano coordinador (Comité de Emergencia Nacional), al que afluirán todos los organismos nacionales

necesarios ( M.D.N., M.I., M.S.P., Intendencias Municipales, etc.), diferentes O.N.Gs., O.M.S., C.I.C.R., y otros organismos internacionales. d.-

El plan debe ser nacional, donde cada Institución signifique un eslabón en la cadena de acción para enfrentar el desastre nacional, en cualquier parte de la República.

2.a.-

A los efectos de propiciar una gestión ordenada de la ayuda internacional, y lograr una óptima utilización de los recursos, se deberá implementar, adecuadamente, la orientación de los esfuerzos de gestión de la ayuda, de tal manera que ésta responda a las necesidades reales.

b.-

Será conveniente que, previo a algún desastre, la Misión Diplomática contacte a las entidades de auxilio en casos de desastres, del país ante el cual se encuentra acreditada, o a los organismos internacionales respectivos, ya sea O.M.S., a la Oficina de las Naciones Unidas para Asistencia en casos de Desastre ( DHA-Ginebra) o a las Oficinas locales del programa de las Naciones Unidas para el desarrollo ( PNUD), a fin de establecer vínculos, obtener mayor información en la materia y estar preparados para cuando sea necesario. A este respecto, la ayuda externa llega, generalmente, muy tarde para solucionar las necesidades de corto plazo. La buena voluntad y ayuda del extranjero debe ser dirigida hacia la rehabilitación de viviendas, hospitales, restauración de servicios públicos, reactivación económica, entre otros, y en general hacia la acción de mediano y largo plazo, propias de la fase de rehabilitación y reconstrucción.

3.-

Deberá mantenerse en forma activo y entrenado un mecanismo de coordinación nacional con objetivos tales como el de prevenir y atender los daños causados por desastres y cuando éstos ocurren, disminuir su magnitud, ayudar a la población afectada, asegurar la rehabilitación de quienes resultaren perjudicados, procurar la continuidad de los servicios públicos, y obtener la colaboración de la población y de todos los sectores del país. En este sentido, nuestro país cuenta con el Comité de Emergencia Nacional.-

4.-

En lo Internacional, las Misiones Diplomáticas y/o Consulares de la República, en el exterior, deben conocer las acciones que en general deben realizarse ANTES de una emergencia.

a.-

En materia de Cooperación Técnica Internacional relativa a la prevención

de

desastres

se

pueden

establecer

las

siguientes

organizaciones internacionales: DHA-Ginebra, Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para

-

Situaciones de Desastres. -

PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

-

OMS, Organización Mundial de la Salud.

-

OPS, Organización Panamericana de la Salud.

-

ECHO, Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea.

-

AID, Agencia para el desarrollo Internacional ( EE.UU.)

-

CICR, Comité Internacional de la Cruz Roja.

-

OFDA, Oficina para la Asistencia de Desastres en el Exterior ( EE.UU.)

-

PMA, Programa Mundial de Alimentos.

b.- Conocer los procedimientos para la clasificación, rotulación y embarque de los ofrecimientos, acorde a normas pre-establecidas para la recepción y manejo de donaciones durante la atención de un desastre.

c.-

Conocer las posibilidades presupuestarias y montos que los organismos

internacionales asignan para apoyar las gestiones de los países en casos de desastres. Como acción preventiva, buscar la asesoría técnica de agencias especializadas como la CICR, OPS, etc. Por ejemplo, la OPS se encarga de los aspectos médicos, ambientales, nutricionales y otros asuntos relacionados con la salud. Esta asesoría también es necesaria para el bodegaje, clasificación y rotulación de donaciones.

5.-

La Misión Diplomática debería realizar las siguientes acciones, entre

otras, DURANTE la emergencia:

a.-

Establecer enlace con el M.RR.EE. para saber en detalle los

requerimientos del caso u otra información emanada del Comité de Emergencia Nacional. b.-

Informar a los medios de comunicación del país sede , a los

connacionales y a otras Misiones o posibles donantes, las políticas, criterios, mecanismos y procedimientos para coordinar una ayuda efectiva. c.-

Adelantar consultas con el representante local de la línea aérea

nacional y/u otras aerolíneas, para conocer la posibilidad de transporte de los ofrecimientos y notificar a los donantes. d.-

Elaborar expedientes para todos los ofrecimientos de ayuda.

e.-

Declinar o posponer la recepción de las mercancías no solicitadas,

tales como ropa, alimentos, medicamentos en general y otros artículos fungibles o de manejo especializado y limitarse a recibir o gestionar los requerimientos ya establecidos. f.-

En caso necesario y/o por ausencia de información, buscar la

asesoría técnica de agencias especializadas como la PNUD, OPS, o la Cruz Roja Internacional. Por Ejemplo, la OPS se encarga de los aspectos médicos, ambientales, nutricionales y otros asuntos relacionados con la salud. Esta asesoría es necesaria también para el bodegaje, clasificación y rotulación de donaciones.

6.-

Las acciones que se deben llevar a cabo DESPUÉS de la emergencia

serán aquellas conducidas

para atender las tareas de rehabilitación y

reconstrucción. Para ello se contará con todo el apoyo internacional que ya venía actuando desde el comienzo en que se manifestó la situación de desastre nacional.

B.-

Para desastres nacionales por conmociones sociales en lo interno,

no lo trataremos porque responderá a Política Nacional.-

C.-

Para desastres nacionales ocasionados por un acto de guerra

declarada o amenaza de ésta por un país agresor:

1.-

Comunicar al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la situación

creada. 2.-

Realizar

las

gestiones

diplomáticas

necesarias

para

evitar

la

confrontación bélica por todos los medios posibles, incluyendo la actuación de 3os. Países para las tratativas de recomposición de la situación de paz.

3.-

Prever las alianzas posibles acorde a lo estipulado en la Carta de

Naciones Unidas y en el T.I.A.R., fundamentalmente, ateniéndose a lo estipulado en las 4 Convenciones de Ginebra y los 2 Protocolos Adicionales.

4.-

Designar, si fuera necesario, la Potencia protectora.

5.-

Atendiendo a las hipótesis de conflicto existentes para la defensa de

nuestro Estado, se debe establecer la necesidad de la búsqueda de la solución pacífica de las controversias, pues la agresión o amenaza de tal, los situarán pasibles de la acusación de la Comunidad Internacional, y a su vez también ellos, el o los países agresores, se constituirán en una amenaza a todos los demás Estados Americanos. Esta situación activaría el T.I.A.R. en cumplimiento a la finalidad por la cual fue convenido por todos los Estados Americanos. Si la agresión fuera extra-continental, no nos cabe duda en que este Tratado y las Naciones Unidas, serían las primeras herramientas a contraponer

en la arena

diplomática para minimizar y eliminar la agresión.

6.-

Concurrentemente con las actividades diplomáticas que se desarrollan

en el contexto internacional, en el ámbito Nacional se estarán desarrollando las operaciones

previstas,

donde

la

acción

sicológica

deberá

tomar

preponderancia para llevar a la población al estado espiritual del combatiente y el convencimiento de que la agresión nos compromete a todos y que todos somos responsables para defender el país, su integridad territorial, su honor, con honor y valentía. En el plano internacional, se deberá hacer conocer, y fundamentalmente a nuestro agresor, nuestra férrea voluntad de combatir hasta las últimas

consecuencias para defender nuestra Patria; y que costarán caros los actos guerreros de los países declarados enemigos. 7.-

La concurrencia de las actividades diplomáticas internacionales y las

actividades nacionales, de acción sicológica y movilización deberán ser coordinadas a los efectos de obtener el mayor y mejor rédito positivo y posible, fundamentalmente en la consecución de una buena administración de esfuerzos y recursos, significando ello prolongar la capacidad operativa de todos nuestros medios, principalmente el Factor Militar, primer elemento a ser accionado para ganar el tiempo necesario, debido a su presteza, nivel de organización, instrucción, entrenamiento y espíritu de combate.-

D.- RESUMEN

La diferencia principal entre las naciones dotadas de vocación para cumplir una importante misión histórica y aquellas que no poseen ese carisma radica en su comprensión de los problemas internacionales y en su exacta ubicación frente a ellos.Es tarea fundamental de los gobernantes estimular la vocación de sus pueblos por los temas internacionales y priorizar la necesidad de la comprensión cabal del papel que a sus propios países compete en la comunidad internacional.-

A continuación estableceremos la síntesis de los instrumentos y procedimientos de la Política Internacional. 1.-

Los instrumentos son:

La Diplomacia:

Directa Indirecta Multilateral

2.-

Los procedimientos son:

a.- Procedimientos Amistosos: Políticos - Acciones de Cooperación -Para situaciones conflictivas

Jurídicos -Para acciones de conflicto #

La negociación

#

Los tratados

#

La intervención de Terceros - Los buenos oficios - La mediación - La conciliación

#

El arbitraje

#

La justicia internacional

#

Los organismos internacionales

#

La consulta

b.- Procedimientos no amistosos

#

No violentos ( métodos coercitivos de presión material o moral ) - El boycott - La retorsión - La ruptura de relaciones - El bloqueo - El cierre de fronteras

# Violentos - La intervención - La guerra

c.- Acción sicológica - La propaganda - La guerra sicológica. - uso de elemento ideológico - slogan

d.- Los métodos coercitivos - La protesta - El retiro de Jefes de Misión

- Ruptura de relaciones diplomáticas - Ruptura de relaciones económicas - Interrupción de comunicaciones - Boycott - Represalias - Embargo - Demostraciones militares sin empleo efectivo de fuerza

e.- La intervención: - Individual - Colectiva

f.- La guerra

E.- CONCLUSIÓN FINAL

Como corolario de este trabajo no pudimos encontrar mejor pensamiento que las expresiones formuladas por nuestros excelentísimos Catedráticos de Derecho Internacional Público, Dr. Heber Arbuet Vignali, Dr. Eduardo Jiménez de Aréchaga y Dr. Roberto Puceiro Ripoll , quienes en su Tomo V de la materia, al tratar el Tratado Intramericano de Asistencia Recíproca ( T.I.A.R.), expresan en sus consideraciones generales:

" La manera eficaz de garantizar el imperio del derecho en las relaciones internacionales es la organización de la seguridad colectiva, sin la cual quedaría el dominio del más fuerte. Para los Estados Americanos que han propugnado y practicado la doctrina de que el derecho, la moral y la justicia han de regir las relaciones de los pueblos, no hay otra solución que la solidaridad. Por ello el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca representa un gran adelanto jurídico en la esfera regional y en la universal. Se reconoce así la necesidad de la seguridad individual y colectiva de los Estados como medio para el bien común de sus pueblos y del ser humano, y para ello comprometen una solidaridad que les permita afianzar dicha paz y

seguridad, frente a cualquier tipo de agresión o situaciones que los puedan afectar. El pensamiento de los que elaboraron el Tratado no fue sólo establecer un pacto de seguridad militar. Fue el de fortalecer y proteger la seguridad colectiva en el sentido amplio del concepto. En consecuencia más que una alianza político - militar, es un acuerdo de seguridad colectiva que no opera para defender intereses egoístas sino para mantener los intereses generales de una comunidad internacional. Por ello solo se aplica cuando hay una agresión previamente calificada por el pacto o por un organismo internacional y tiene una finalidad absoluta de conservación de la paz a tal punto de que puede inclusive funcionar contra uno de sus miembros que se convierta en agresor. De ahí que en los artículos 1 y 2 están estampadas las bases jurídicas de la fase preventiva del sistema de seguridad colectiva regional, buscándose evitar la ruptura de la paz y la seguridad continentales, mantenerlas y restablecerlas. El alma del Tratado reside, entonces, en la obligación de defensa mutua como base de la seguridad colectiva. Pero no se limita a una declaración de solidaridad conjunta sino que crea los mecanismos adecuados para dar plena vigencia a ese principio. En la consagración definitiva del principio de la no intervención con el obligado, corolario de la solidaridad, la forma en que el equilibrio político de América podía constituirse con más amplias posibilidades de éxito. En lo universal el Tratado fue construído dentro del esquema de las Naciones Unidas, pero logrando una relativa posición autónoma dentro de ella para el caso en que la paralización de su acción afectase a su vez el sistema de seguridad regional. Se ha criticado severamente al Tratado porque habría posibilitado su mal uso, pero el defecto no estaría en el instrumento sino en quienes lo aplicaron. De cualquier forma se puede comprobar que en muchos casos sirvió para evitar el agravamiento de hostilidades, derramamientos mayores de sangre y encauzar los conflictos hacia su solución pacífica, tradicional y querida aspiración de los pueblos americanos.

Se ha sostenido además que el Tratado ha sido utilizado como dispositivo de arreglo pacífico y no como mecanismo de defensa del Continente que es su función más relevante, sobre todo en los casos relacionados con países pequeños. Si se lo mira desde el punto de vista de la defensa colectiva es evidente que esas situaciones adquieren escasa importancia y parece excesivo poner en movimiento un mecanismo tan poderoso. Pero la seguridad del Continente está formada de muchos fragmentos de poderosa onda expansiva y no importa la magnitud del conflicto sino su existencia. El enemigo de la paz no es necesariamente poderoso y visible. La supremacía del derecho en el mundo contemporáneo supone la acción de los Estados fundamentalmente a través de la comunidad internacional. La violación de las normas jurídicas afectan indirectamente a todos los Estados. Por ello las instituciones y órganos creados para garantizar la autoridad del derecho por sobre el accionar arbitrario de los Estados, es una forma de proteger a todos y cada uno de los Estados que participan en el sistema. En algunos casos se podrá no compartir las decisiones emanadas del conjunto por ser el afectado o por tenerse otras orientaciones, pero si las Naciones que han llevado a la creación de la voluntad mayoritaria son tales, podrán estar desacertadas en el caso concreto, pero no en la protección del sistema en sí. Los acuerdos regionales tienden a preservar la estabilidad universal y el Derecho Internacional, asegurando la protección de los Estados medianos y pequeños, haciendo más real el principio de la igualdad soberana de los mismos, restringiendo la intervención de influencias extrañas y haciendo abandonar a los grandes poderes la intervención unilateral en sus esferas de influencia a cambio de la posibilidad de jugar un papel importante en el acuerdo regional ".

De la lectura del Derecho Internacional, marco jurídico para todas las relaciones internacionales entre Estados, y dejando a un lado los conflictos hoy en curso que en general son focalizados a determinados Estados y por razones étnicas o religiosas, fundamentalmente, la situación del mundo nos conduce a determinar que las Guerras Mundiales I y II pasaron y fueron ejemplo para la inteligencia del Hombre , el que

volcó esfuerzos para contextualizar los

conflictos armados de manera de hacerlos más humanos. Pero creemos que aquellas guerras no fueron las últimas y sí las hay posteriores, de características globales, con escenario operacional difuso y total que se denominó la Guerra Fría, en la que los medios " bélicos" estuvieron plasmados en el campo ideológico, trastocando inclusive el concepto clásico de guerra convencional y obligando a los militares a enfrentar situaciones a las que se les llamó guerras no convencionales y para lo cual se debió rever las tácticas de combate.

Con la caída del muro de Berlín se materializa el fin de la Guerra Fría, o sea la que llamo la Tercera Guerra Mundial.

Concurrentemente, y traslapándose en el tiempo, se fue desarrollando otro tipo de " guerra" que también es mundial, pero otros son los medios empleados y su Teatro de Operaciones no tiene fronteras, es la Cuarta Guerra Mundial, la Guerra Económica. Es de advertir que con sólo cambiar los sustantivos, el léxico empleado en el campo económico es el mismo vocabulario militar. Además, en esa carrera por la riqueza, la búsqueda de la supremacía de los unos sobre los otros, es del día a día.

Este sería un tema para profundizar, pero para finalizar , debemos decir que si se pensó en humanizar los conflictos armados , para librar de la muerte a la humanidad, hoy ésta está sufriendo la muerte por inanición y enfermedades, y éstas a su vez, constituídas en causales de nuevos conflictos. Estamos en un momento justo para no dilatar más, para que los Tratadistas, en representación de los Estados del Mundo, piensen La Segunda Carta de las Naciones Unidas para humanizar la Cuarta Guerra Mundial, la Guerra Económica, y como un ejemplo de que ello es posible , la Humanidad cuenta con el Tratado Antártico, que así lo demuestra.-

BIBLIOGRAFÍA Mario Amadeo - 1978 - " Manual de Política Internacional " - 2ª Edición Bs.As.- Argentina - Editorial Abeledo - Perrot. Heber Arbuet Vignali - Eduardo Jiménez de Aréchaga - Roberto Puceiro Ripoll - " Derecho Internacional Público "- 2ª Edición - Tomo V - Setiembre de 1994 - Editorial Fundación de Cultura Universitaria. Heber Arbuet Vignali - Roberto Puceiro Ripoll - Manuel A. Vieira "Derecho Internacional Público: Repertorio de Instrumentos "- Volúmen I Agosto de 1993 - Editorial Fundación de Cultura Universitaria. Bruno Campanella - "Política Internacional Contemporánea "- Marzo de 1994 Editorial Macchi - Bs. A. - Argentina. Santiago Benadava - " Derecho Internacional Público : El uso de la Fuerza en las Relaciones Internacionales " - 4ª Edición - Setiembre de 1993 - Editorial Universitaria S.A. - Chile. C.I.C.R. - " Normas Fundamentales de los Convenios de Ginebra y de sus Protocolos Adicionales" - Editorial del Comité Internacional de la Cruz Roja Ginebra 1993. Coronel Carlos Etchevers - " La situación del contexto internacional y la globalización de los problemas. Viejas y nuevas amenazas que debe enfrentar la Defensa Nacional " - Cátedra de Estrategia - I.M.E.S. 1999.