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• Santiago Cornejo Velasquez

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¿Considera que las modificaciones hechas en la ley y el reglamento de Invierte.pe facilitan la ejecución de obras públicas sin debilitar el control que debe existir en inversión pública? Considero que sí facilitará las inversiones. No obstante, los temas de control sobre la conveniencia de hacer una inversión en tal o cual obra o el control sobre la transparencia en la negociación de los respectivos términos contractuales para una determinada obra, no son materia de este reglamento. Respecto al primer tipo de control (conveniencia de hacer determinada inversión), éste no existe por parte de un tercero, pues ya desde el Decreto Legislativo 1252, se establecía que los actos previstos (programación multianual de inversiones, formulación y ejecución de inversiones, e implementación de modificaciones durante la ejecución), se encuentran en el ámbito de la discrecionalidad de los funcionarios. En otras palabras, este tipo de decisiones no están sujetas a cuestionamiento (cada quien puede tener una opinión, pero alguien tiene que decidir), salvo que no se haya considerado de manera “adecuada los hechos o riesgos en el momento oportuno”, entre otros. Respecto al segundo tipo de control (transparencia en la negociación de los términos contractuales), no existe mención alguna en el reglamento, por lo que este tipo de control quedaría bajo el ámbito de la Contraloría. ¿Identifica algún aspecto en el reglamento que particularmente sea beneficioso o perjudicial para la el uso de Invierte.pe? Me parece beneficioso el hecho de que se considere, al menos, un horizonte a mediano plazo (3 años) y que el sistema esté estructurado para comparar beneficios y costos de diferentes

proyectos en simultáneo, para así tener una priorización de proyectos más informada. Lo que podría mirar como algo negativo en el reglamento es entregar la última palabra en determinados temas a un solo individuo: el Ministro, el Titular o la máxima autoridad ejecutiva del sector; el gobernador regional y el alcalde [según el nivel de gobierno del que se trate]. Este poder a un solo individuo (que tiene capacidad discrecional, según hemos visto antes), podría utilizarse no sólo para dar sino también para vetar. Desde nuestra perspectiva, toda decisión final debiera corresponder a un órgano colegiado. Aunque no es una solución definitiva, la existencia de un órgano colegiado, al menos brinda un mayor nivel de dificultad a potenciales acciones no adecuadas. ¿Qué recomendaciones podría dar a usuarios y gobierno a fin de que se dé un uso eficiente y eficaz de Invierte.pe, y así no se repitan los problemas identificados en el SNIP y que motivaron su modificación? Creo que el SNIP se perdió en su propio laberinto. Por un lado, los formuladores de proyectos que se sometían al SNIP muchas veces presentaban información insuficiente, desordenada e impertinente, lo que obviamente derivaba en observaciones o rechazos. Pero, por otro lado, las revisiones podían incluir pedidos poco claros, exagerados o impertinentes. Si bien el espíritu atrás de esta innovación es la simplificación, la realización de ésta última dependerá de todos los actores. El Gobierno debiera estar atento al desarrollo de este sistema en la realidad y evitar que volvamos al laberinto. Otra recomendación que daría es el de trabajar en criterios uniformes para determinar las valoraciones de aquellos costos o beneficios que no sean fácilmente no cuantificables (medioambiente, cultura, integración, desarrollo social, salud, etc.).

Adiós, SNIP; bienvenido, Invierte.pe, por Milton von Hesse “La muerte del SNIP empezó en el 2006 con la disminución de sueldos decretada por el gobierno”.

El 1 de diciembre se decretó la muerte oficial del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), creado con el objetivo de mejorar la eficiencia en la ejecución de la inversión pública y crear una cultura de proyectos. Durante su vigencia, hubo hitos importantes, como la interpelación en el Congreso del entonces ministro de Economía, Pedro Pablo Kuczynski, en el 2004 porque los técnicos de la cartera que dirigía rechazaron la ejecución del proyecto Marca II debido a una grosera sobreestimación de la demanda de consumo de agua en Lima Metropolitana.

También quedan para el recuerdo los informes técnico-evaluatorios que encontraban errores críticos en la formulación de los proyectos línea 1 (en esa época solo se consideraba el actual tramo 1 del tren eléctrico), de la primera fase del proyecto Olmos (cuyo diseño consistía en un embalse y un túnel y no redes de distribución), del proyecto interceptor norte (que no contaba con una planta de tratamiento ni un emisor submarino), y de la carretera interoceánica sur (que no disponía de un estudio de proyección de tráfico mínimo y tampoco de un análisis de impacto ambiental), por citar algunos ejemplos. Pero, a diferencia del proyecto Marca II –que no se llegó a realizar–, el criterio político llevó a que se ejecutaran estos otros proyectos utilizando el mecanismo de la exoneración de la viabilidad y, años después, fueron necesarias inversiones complementarias para darles viabilidad técnica y económica a los recursos que ya se habían invertido. En realidad, la muerte del SNIP empezó en el 2006 cuando, ante la disminución de sueldos decretada por el gobierno, varios de los especialistas que trabajaban en inversión pública en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) buscaron otros rumbos laborales. En esas circunstancias, además, se dio una segunda medida desafortunada: la descentralización del SNIP.

Descentralizar el sistema significó la autonomía de los gobiernos subnacionales para la aprobación de proyectos en un contexto de bonanza de recursos del canon minero. La proliferación de estadios de fútbol, plazas de toros, edificios municipales, piscinas y toda clase de intervenciones que no afectan directamente el bienestar de largo plazo de las familias más pobres fue un signo de esos tiempos en distritos como Echarate y Condoroma en el Cusco, La Encañada en Cajamarca y San Marcos en Áncash, entre otros. En la última década, el MEF trató de corregir algunos efectos no deseados de sus decisiones anteriores, sobrerregulando el sistema y aumentando la discrecionalidad de los funcionarios. Así, se introdujo el concepto de verificación de viabilidad y de aprobación adicional para los proyectos viables que habían calificado para transferencias de recursos desde los sectores nacionales. El remedio no curó la enfermedad. Ahora, en reemplazo del SNIP se ha creado Invierte.pe. La primera característica de este sistema es que le pone énfasis a la programación multianual de inversiones. Es decir, las entidades nacionales y subnacionales deben identificar, primero, cuáles son las necesidades de la población (‘brechas’ en el argot económico) y luego construir la cartera de proyectos que garantice el acceso a servicios básicos de la población (agua y saneamiento, salud, educación, entre otros). La segunda característica es la simplificación de los procedimientos y metodologías para la formulación y evaluación de proyectos. Con ello se deja de lado el enfoque de eficiencia creado por el profesor Arnold Harberger y se migra a un enfoque predominante de costo efectividad y líneas de corte. Finalmente, el nuevo sistema establece un mecanismo de seguimiento y evaluación de la ejecución y funcionamiento posinversión de los proyectos. Todas estas son características que van en línea con las mejores prácticas prevalecientes en el mundo.

DEL SNIP A INVIERTE.PE ¿SERÁ LA SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS DE INVERSIÓN PÚBLICA?

El cambio de nombre del SNIP a Invierte.pe sin lugar a duda tendría que llegar con el cambio de mentalidad de todos los actores públicos y privados involucrados en la inversión pública. El ejecutivo decretó para los primeros días de diciembre la muerte oficial del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP), creada con el objetivo de concretar y mejorar los proyectos de inversión pública, desde el punto de vista económico y social, y enmarcada en las estrategias y políticas del gobierno, pero este, tuvo deficiencias esenciales en los procedimientos de formulación y evaluación, y el retraso que ello generaba, del mismo modo la post inversión, en la que los proyectos ya ejecutados por el actor estatal no cumplían con el fin que se habría planteado, es decir la operación y el mantenimiento no cumplían con lo establecido en los objetivos del proyecto. El nuevo sistema de inversión pública denominado “Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones”, con el apodo de – Invierte.pe- es seguramente una versión mejorada del SNIP “entre comillas”; debemos tener en cuenta, que la metodología para el desarrollo de proyectos de inversión no ha cambiado, lo que sí cambia, es el procedimiento con la finalidad de mejorar el gasto público, dinamizar y agilizar las inversiones públicas; y con ello convertirse en una herramienta para evitar la corrupción. La primera característica y la más importante seguramente de este sistema, es la programación multianual de inversiones. Es decir, las entidades nacionales y subnacionales (GR y GL), deben identificar, primero, cuáles son las necesidades de la población, las ‘brechas’ importantes a cerrar, para luego desarrollar una cartera de proyectos que garantice el acceso a los servicios básicos de salud, educación, vivienda entre otros. La planificación estratégica de las inversiones es clave para generar desarrollo y reducir la pobreza. La idea de este nuevo sistema es dinamizar y agilizar las inversiones, es así que la segunda característica se está simplificando, pues tiene menos procesos, la formulación y evaluación se desarrollará en la Unidad Formuladora, es decir será la encargada de formular y evaluar los proyectos de inversión pública, con la que migra a un enfoque predominante de costo efectividad y líneas de corte.

Habrá menos tiempo para aprobación de proyectos debido a que la programación se enmarca en tres sistemas simultáneos (planeamiento, inversiones y presupuesto), habrá una programación multianual de proyectos, ello conlleva a que se promueva la transparencia, pues la información será pública y en paralelo con el SIAF, SEACE e Infobras. Y lo más relevante: con este nuevo sistema sin lugar a duda es el mecanismo de seguimiento y evaluación financiera, de ejecución y funcionamiento (postinversión) de los proyectos todo ello en tiempo real con los sistemas de control integrado.

RICARDO LAGO: BRECHAS, SNIP E INVIERTE-PERÚ “Seguro que hay barreras burocráticas y trabas innecesarias que tienen que ser eliminadas, pero la prueba de rentabilidad que exigía el SNIP no es una de ellas. El gobierno debió optar por agilizar el SNIP; eliminarlo es un retroceso”.

Un señor de profesión mesero compara su nivel de vida con el de uno de sus comensales que es gerente de un banco. Repasa mentalmente la letanía: él maneja un Audi nuevecito y yo un Toyota de 20 años; vive en una casa en Miraflores y yo en un depa en Los Olivos; sus hijos van al Markham y los míos a la escuela pública de la esquina; pasa sus vacaciones en Europa y yo en mi pueblo de Ayacucho; trabaja cinco días por semana y yo seis, etc. Un buen día nuestro mesero da el salto: con la ayuda de familiares pone un chifa. A medida que engorda su bolsillo, dos preguntas revolotean su mente: ¿iré cerrando las brechas que me separan del gerente de banco?, ¿cuál es la mejor estrategia para intentarlo? Si con sus mayores ingresos decide priorizar la ampliación del negocio o la mejora en la educación de sus hijos, puede ser que tenga algún éxito con las brechas. Si, por el contrario, decide dedicar sus excedentes a renovaciones sucesivas de su automóvil –carros nuevos y mejores marcas– o a vacaciones caras, conseguirá poco.

La moraleja es que primero hay que poner énfasis en las brechas más productivas; se mejorará en lo suntuoso a medida que se avance en lo productivo. Hay que establecer, por tanto, un orden de prioridad en el cierre de las brechas y dicho orden lo tiene que determinar la rentabilidad económico-social de cada proyecto. No es suficiente con que un proyecto cierre brechas, es necesario seleccionar, entre los muchos proyectos alternativos que cierran brechas, aquellos que tienen mayor rentabilidad. Esta es la razón por la que no me convence el reemplazo del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) por Invierte-Perú que ha anunciado el gobierno. Con el SNIP, las inversiones para cerrar brechas tenían que cumplir con un umbral de rentabilidad; con Invierte-Perú cualquier proyecto que cierre brechas se cuela. Prueba de que el SNIP era un filtro efectivo para tumbar malas inversiones es que para que pasaran los despilfarros de las interoceánicas Norte y Sur – las de las coimas de los US$20 millones– se tuvo que dispensar por ley del cumplimiento con el SNIP. Seguro que hay barreras burocráticas y trabas innecesarias que tienen que ser eliminadas, pero la prueba de rentabilidad que exigía el SNIP no es una de ellas. El gobierno debió optar por agilizar el SNIP; eliminarlo es un retroceso.