• Author / Uploaded
• Angie Acuña

Citation preview

Carolina Trivelli. “Las caras de la pobreza. Los pobres siguen siendo los mismos”1. En: Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Perú. Informe anual 2009-2010. OXFAM, Lima, 2010, págs. 28-37.

Cuando el PBI peruano comenzó a crecer, la pobreza empezó a reducirse en Lima y otras ciudades. Cuando el PBI siguió creciendo, también se vio cierta disminución de la pobreza rural. Pero en 2009 la economía se desaceleró, lo que tendrá un impacto en los niveles de pobreza y el incremento de la desigualdad. Mientras tanto, debemos discutir sobre cómo hacer que el crecimiento económico –que tal vez vuelva a verse en 2010– se traduzca en oportunidades para todos. Carolina Trivelli

2009 fue un añ o muy difícil para el mundo y también para el Perú . Nuestra economía experimentó una fuerte desaceleració n y resultaba razonable pensar que la pobreza se reduciría muy poco. Y en efecto, así sucedió a la luz de las recientes cifras reveladas por el gobierno: la incidencia de la pobreza cayó de 36.2% en 2008 a solo 34.8% en 2009. Como se sabe, desde hace varios añ os venimos registrando una reducció n en las tasas de pobreza monetaria, que si bien pudo ser mayor debido a los elevados índices de crecimiento econó mico, ha sido significativa. Segú n el INEI, entre 2004 y 2009 la economía peruana creció en promedio cerca de 6.4% al añ o y la pobreza se redujo en 13.8 puntos porcentuales. A pesar de ello, somos aú n un país pobre porque el crecimiento no trae consigo, de manera automá tica, menos pobreza entre quienes ya la sufren; má s bien genera principalmente una reducció n de los grupos de pobres. Los niveles de pobreza y pobreza extrema siguen siendo elevados y continú an marcando y acentuando desigualdades en el territorio y entre distintos sectores sociales. Esta combinació n de efectos positivos insuficientes (reducció n de la pobreza monetaria)22 y negativos (persistencia de altas tasas de incidencia de la pobreza), nos muestra que el crecimiento econó mico es necesario para mantener reducciones sostenidas en la pobreza, pero a todas luces se requiere mucho má s por hacer. La desigualdad, de acuerdo con un reciente estudio de Javier Escobal, parece incrementarse y rezagar a los mismos de siempre. Tal estudio muestra que en 2004 los ingresos del 20% má s rico de la població n era 4.18% superior al ingreso 1 Con la colaboració n de Ramó n Díaz y la asistencia de Chris Boyd. 2 Es importante precisar que cuando hablamos aquí de niveles de pobreza, nos referimos a la pobreza monetaria, es decir, aquella que se mide estimando el valor en dinero de una canasta mínima de bienes y servicios. Má s adelante explicaremos en detalle en qué consiste esta metodología y sus limitaciones.

1

del 50% má s pobre; y que para el 2008 este mú ltiplo había crecido a 4.46. Resulta evidente que son imprescindibles las políticas redistributivas, los procesos para enfrentar la pobreza en su cará cter multidimensional y las políticas centradas en los grupos má s pobres y en el desarrollo de los sectores y actividades que son su medio de vida. No solo para mantener y profundizar la reducció n de la pobreza, sino para hacer má s efectivo el impacto del crecimiento econó mico. Aparentemente, el Perú retomará una senda de crecimiento este añ o 2010 y con ello veremos una vez má s reducciones en las tasas de pobreza. Luego de estos añ os de repunte y la actual coyuntura electoral, es un buen momento para poner en debate la necesidad de generar propuestas y acciones que permitan profundizar la reducció n de la pobreza (no solo monetaria). Ademá s, no solo definir e implementar políticas que generen mejores oportunidades para que los pobres superen las condiciones precarias en las que viven, sino también acciones que modifiquen los patrones de desigualdad que enfrentan. ¿Cuán pobres seguimos siendo? Para poder discutir el tema de la lucha contra la pobreza, debemos partir por destacar dos aspectos: primero, la pobreza se ha reducido. Segundo, aú n hay niveles altos de pobreza y sigue estando muy concentrada. Como decíamos, entre 2004 y 2009 la incidencia de la pobreza monetaria se redujo de manera importante. Es decir, el porcentaje de hogares peruanos que vive por debajo de la línea de pobreza cayó . Como se ve en el cuadro Nº 1, la reducció n ha sido significativa en todos los á mbitos, tanto para la pobreza total como para la

2

Estas reducciones en la pobreza monetaria se condicen con reducciones importantes en el porcentaje de peruanos que viven con Necesidades Bá sicas Insatisfechas (NBI). Aunque hay que mencionar que parece iniciarse un proceso divergente entre estas dos medidas de pobreza, pues muchas zonas en las que se registra una importante reducció n en NBI no logran mejoras sustantivas en sus índices de pobreza monetaria. Este hecho debe abrir una discusió n sobre có mo aprovechar la dotació n de servicios bá sicos para mejorar también los ingresos de las personas y sus opciones de consumo. Del mismo modo, el Perú en su conjunto muestra mejoras en su posició n mundial respecto al Índice de Desarrollo Humano (IDH), pasando del puesto 89 al puesto 78 entre 2000 y 2009. A la vez, el porcentaje de hogares que señ ala ser pobre – medida subjetiva de pobreza– también ha venido cayendo sistemá ticamente. En 2005, el 74% de los hogares se consideraba pobre y en 2009 solo el 44%. Lamentablemente, decíamos como segundo punto, el Perú sigue siendo un país con niveles de pobreza extremadamente altos y fuertes concentraciones de la pobreza en determinados grupos sociales y á mbitos geográ ficos. Como se muestra en la tabla Nº2, mientras que en Lima la tasa de pobreza total es de 14%, en la sierra rural la incidencia llega a un alarmante 66% (¡7 de cada 10!) 3. El mismo cuadro nos muestra que los niveles de pobreza son muy superiores entre la població n con ascendencia indígena de la sierra y la selva (se considera indígenas a aquellos hogares en los que el jefe de hogar o su có nyuge tienen como lengua materna una distinta del castellano). Del mismo modo, incluso en á mbitos con relativamente bajas tasas de pobreza las mujeres enfrentan condiciones menos favorables en los mercados laborales y en sus opciones de compartir las tareas domésticas De acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), las mujeres peruanas ganan en promedio la mitad que los hombres y en el 50% de los casos esto se explica por discriminació n4. Ademá s, como ha encontrado un estudio del Ministerio de Trabajo, las mujeres destinan hasta 6 horas diarias a tareas domésticas, mientras que los hombres solo alrededor de 2, dependiendo del estadio del hogar en el ciclo familiar 5.

3 INEI (2009). 4 Ver Trivelli (2005). 5 5Véase: Cabrera (2009). 3

Es relevante destacar que la reducció n de la pobreza no se haya dado de manera pareja en estos añ os. Entre 2004 y 2007, el grueso de la caída de pobreza se concentró en zonas urbanas y en Lima en particular, mientras que en el ú ltimo par de añ os vimos una mayor reducció n en los niveles de la pobreza rural. Tal como ha estudiado Javier Escobal, esto se explica en los añ os de alto crecimiento porque Lima y el entorno urbano tienen mayores elasticidades crecimiento-pobreza, mientras que las zonas rurales responden muy tímidamente al crecimiento6. Sin embargo, entre fines de 2007 y durante 2009 estas elasticidades se habrían visto afectadas por dos grupos de factores. Primero, una compleja y rara combinació n de factores favorables para el medio rural: altos precios de los alimentos que aparentemente beneficiaron a los pobladores rurales de mayores recursos e incremento en el precio de los jornales (por la mayor demanda agroindustrial de mano de obra, por las intervenciones de empresas en zonas rurales –sobre todo con obras de infraestructura– y por el mayor dinamismo de los municipios como empleadores de mano de obra no calificada). A esto se suma la consolidació n del programa Juntos en el medio rural (casi 410 mil familias bá sicamente de la sierra y selva rural, de los distritos má s pobres, reciben una transferencia monetaria mensual que si bien no alcanza para sacarlos de pobres duplica la liquidez de los hogares receptores) 7. En segundo lugar, la llegada de la crisis internacional, que afectó má s a las zonas urbanas que a las rurales8. Es así que hasta el 2006 la brecha entre Lima y el á mbito rural crecía de manera continua, pero luego la distancia se estanca e incluso parece reducirse tímidamente. Sin embargo, no se debe perder de vista que en el á mbito rural prá cticamente toda la població n es pobre9. Una peruana que 6 Ver Escobal (2009). 7 Sobre el incremento de precios de los alimentos ver el sitio web de la FAO (www.fao.org) y Zegarra (2009); sobre jornales ver Díaz et al (2009b), y acerca del efecto Juntos ver Díaz et al (2009a) y Trivelli y Díaz (2010). 8 Ver Yancari (2009) y para un comparativo regional de los efectos de la crisis en la pobreza rural ver Trivelli et al (2009).

4

nace en una zona rural de la sierra tiene 4 veces má s posibilidades de ser pobre y 3.2 má s de no terminar la secundaria que una niñ a que nace en Lima. Otro tema que debe preocuparnos es cuá n sostenible es la salida de la pobreza. En el Perú , alguien que ha dejado de ser considerado pobre puede muy fá cilmente volver a caer en la condició n de pobreza por causa de una enfermedad, porque algú n miembro de la familia perdió el empleo, por un añ o con mal clima, y otros factores ante los cuales esta població n es muy vulnerable. Desgraciadamente, solemos conformarnos con el éxito de las estadísticas sobre pobreza, sin preguntarnos cuá n sostenible es la condició n de no pobre10. ¿Quiénes son los pobres? No cabe duda de que los pobres siguen siendo los mismos de siempre. Los peruanos y peruanas má s afectados por la pobreza son grupos claramente identificables: rurales, indígenas y agricultores. El 43% de los pobres en el Perú vive en la sierra rural, el 85% de los indigentes peruanos vive en el campo, la principal fuente de ingreso del 40% má s pobre (aproximadamente) es la agricultura (má s 7% que dependen de Juntos y otros programas de transferencia directa). Estos grupos tienen menos oportunidades que otros grupos de peruanos. Es decir, una agricultora peruana, que vive en una zona rural y que ademá s tiene ascendencia indígena, tiene muchas menos probabilidades de salir de la pobreza que otra peruana que vive en Lima. La diferencia no tiene que ver con el esfuerzo personal o características personales, sino porque una peruana en el campo tiene menos de casi todo: menos servicios pú blicos, menos servicios privados, menos mercados, menos instituciones, menos informació n… y má s costos de transacció n. Y por si fuera poca la desventaja, también enfrenta discriminació n11. Esto no es nuevo, es una verdad conocida y discutida por todos. La pregunta que uno debe hacerse es por qué, si esto es tan evidente, el Perú no tiene política rural 9 Es importante señ alar que lo “rural” para la medició n de la pobreza se refiere a la població n rural que vive de manera dispersa solamente. Todas las capitales de distrito por ley son urbanas y todos los que viven en pueblos de 2000 o má s habitantes son también urbanos. 10 10 Varios estudios han mostrado que la probabilidad de que un hogar sea pobre al menos en una oportunidad es muy alta, muchos no pobres han tenido añ os en situació n de pobreza, muchos pobres fueron no pobres alguna vez al menos (ver por ejemplo Agü ero (2000) para la sierra y Herrera (2008 para lo urbano). 11 Hay evidencia de discriminació n por origen étnico, raza y género, pero también por otros motivos, como la zona de residencia, por ejemplo. Probablemente las dos fuentes má s estudiadas y discutidas de discriminació n vienen de los trabajos sobre mercados laborales, donde se encuentran fuertes sesgos en contra de los indígenas, las mujeres y los “no” blancos. Ver por ejemplo: Trivelli (2005), Torero, Saavedra y Ñ opo (2004).

5

ni indígena y prá cticamente no tiene política agraria fuera de la costa. Sabemos que no hay manera de reducir las inequidades ni los elevados niveles de pobreza de los grupos má s desfavorecidos, sin atacar problemas de fondo, como el del desarrollo rural o la transversalizació n del tema indígena, y sabemos que se necesita una política que favorezca a la agricultura familiar (pequeñ a agricultura comercial y de subsistencia). Pero no hacemos nada y nos quedamos viendo lo que otros países de la regió n sí hacen. Porque en el Perú no solo no hay políticas en estos temas, sino que cuando hay instituciones a cargo –cuando existen– no tienen presupuesto, ni liderazgo, ni capacidad para proponer e implementar programas, acciones o alianzas a favor de mayores oportunidades para estos grupos. Agrorural, por ejemplo, es la oficina encargada del desarrollo rural; pero no logra articularse con las agencias agrarias de los gobiernos regionales y no tienen con quién discutir asuntos indígenas relevantes. Del mismo modo tenemos (pocas) políticas para promover y apoyar estrategias de salida de la pobreza, pero no tenemos políticas frente a la vulnerabilidad a la que está n expuestos los que logran salir de pobres. Es como esforzarnos por llenar un balde sin preocuparnos de cuá nta agua se pierde por los huecos en la base. Cifras, indicadores y mediciones Las mediciones de pobreza siempre generan dudas y escepticismo. En el Perú , como explicá bamos, la medició n oficial de la pobreza es la de pobreza monetaria (basada en la medició n del consumo de los hogares). Si bien se reconoce que la pobreza es má s compleja de lo que revela ese tipo de medida, existen también otros indicadores disponibles: Necesidades Bá sicas Insatisfechas (NBI), pobreza subjetiva e incluso algunos intentos (aú n preliminares) de generar medidas má s multidimensionales de la pobreza. Ahora bien, ¿có mo se mide el consumo de los hogares? ¿Có mo se establecen las líneas de pobreza? Primero se calcula cuá nto cuesta la canasta mínima con la cual una persona cubre sus necesidades nutricionales, y luego se estima el valor de esa canasta. Con este valor se define la línea de pobreza extrema. Todos aquellos que consumen menos de esta cantidad no logran satisfacer sus necesidades nutricionales y por ende son clasificados como pobres extremos o indigentes.

6

Sobre esta canasta se agrega un porcentaje para otros gastos y con ello se define la línea de pobreza total; aquellos que consumen niveles por debajo de esta línea no logran satisfacer todas sus necesidades de alimentació n, transporte, salud y educació n. Sobre esta canasta se agrega un porcentaje con el cual se cubren necesidades esenciales, pero no alimentarias, y con ello se define la línea de pobreza total. Aquellos que consumen en niveles por debajo de esta línea no logran satisfacer sus necesidades de vestido, alquiler de la vivienda, combustible, cuidado de la salud, transporte, educació n y otros. ¿Es esta una buena medida? Sí y no. Sí, porque es una medida consistente y medible de manera técnica. Sí, ademá s, porque mide la pobreza desde abajo. Es decir, todos los que está n por debajo de la línea son, efectivamente, pobres (pero no todos los que sobrepasan la línea son “no pobres”). No, porque asume un conjunto de supuestos: que lo primero en lo que se gasta es en alimento, que el consumo se reparte por igual entre todos los miembros del hogar, que la gente consume alimentos nutricionalmente efectivos, etc. Lo central es reconocer que, 7

siendo una medida parcial e imperfecta, nos permite tomar el pulso de có mo va la pobreza. Las mediciones que viene haciendo el ente oficial, el INEI, desde fines de los añ os 90, son consistentes y han mejorado sobremanera. La base sobre la cual se calcula la pobreza es la recogida por ENAHO, una encuesta de hogares que hoy recoge informació n de má s de 20 mil hogares y ofrece resultados estadísticamente representativos incluso a nivel departamental12. ¿Debemos confiar en las cifras de pobreza? Mi opinió n es que sí. La medició n es técnicamente correcta y se realiza con gran profesionalismo y un grado de transparencia ú nico13. Sin embargo, debemos reconocer que no es perfecta ya que mide solo una dimensió n de la pobreza e incorpora supuestos que podrían ser discutidos, pero al menos mide siempre lo mismo y nos permite ver có mo evoluciona el indicador14. Gracias a esto sabemos que entre 2004 y 2009 esta medida pasó de 48.6% a 34.8%. Finalmente, ¿es posible que haya má s pobres de los que se identifican como tales con este método? Sí. Claramente esto se puede comprobar cuando uno analiza la situació n de los “no pobres” que está n cerca de la línea de pobreza (aunque por encima). El 20% de ellos tiene condiciones de vida prá cticamente idénticas a las de aquellos que está n debajo de la línea. Por ende, la medició n basada en una línea de pobreza –aunque consistente– es también arbitraria y se basa en un conjunto de acuerdos y supuestos que debemos aceptar con sus limitaciones porque nos permite hacer comparaciones en el tiempo y favorece a un seguimiento técnico y transparente. Si la economía peruana retoma la senda de crecimiento, y ojalá lo haga, la pobreza volverá a caer. Pero la experiencia indica que seguirá cayendo en algunos polos urbanos y dejará rezagados, cada vez má s, a los mismos de siempre: pobladores del medio rural, pequeñ os productores agrícolas, campesinos e indígenas. ¿Cuá nto 12 Hay que reconocer que hay ajustes en proceso que será n decisivos, pues los resultados actuales aú n se basan en proyecciones poblaciones del Censo anterior (1993), y con la informació n del nuevo Censo las cifras de pobreza serían incluso menores a las reportadas actualmente. 13 Desde hace varios añ os el INEI formó un Comité Asesor Técnico que monitorea la calidad de la medició n de la pobreza. Este comité, formado por instituciones del sector pú blico y privado y por personas de reconocido prestigio profesional, acompañ a la medició n desde el proceso de recojo de informació n hasta el procesamiento de la informació n. En opinió n del Comité el INEI hace un trabajo técnico en este proceso. Adicionalmente, gracias al trabajo del Comité y a la apertura del INEI, toda la informació n (bases de datos, protocolos y programas) se encuentra a disposició n de los interesados a través de la web del INEI. Cualquier ciudadano puede recalcular los niveles de pobreza, conocer los má rgenes de error, los supuestos, etc. 14 Hay por cierto problemas. Por ejemplo, el añ o 2005 los datos no alcanzaron la calidad mínima esperada, sobre todo en Lima, y por ello esa encuesta suele no ser utilizada.

8

má s rezagados puede ocasionarse en estos grandes grupos de peruanos? ¿Qué costo, ademá s del tema moral y de justicia social, nos traerá este permanente rezago de ciertos grupos? La agenda pendiente es enorme. No podemos dejar que la pobreza siga disminuyendo solo por efecto del crecimiento econó mico (chorreo), pues muchos peruanos no está n en posibilidad de aprovechar una economía en crecimiento. Si así ocurre, la pobreza solo se reducirá hasta los niveles “aceptables” y las brechas entre peruanos ricos y peruanos pobres se hará n má s profundas. La discusió n no consiste en si el crecimiento basta o no para reducir la pobreza. Claramente no basta, aunque sí es imprescindible para que podamos sostener la tendencia de reducció n de la pobreza. Lo que se necesita en el Perú es una política de reducció n de la pobreza en un contexto de crecimiento. Se requiere aprovechar el buen momento de la economía para favorecer la inserció n de los má s pobres y se reduzcan las desigualdades en las oportunidades que enfrenta cada peruano para salir adelante. Así, los peruanos pobres sentirá n que hay posibilidades para abandonar una vida de carencias y que su esfuerzo valdrá la pena. • Foto: Sebastiá n Castañ eda Má s allá de las Á NFORAS Democracia no solo en el voto sino para garantizar

9