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ESCUELA DE POSGRADO MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA GESTIÓN DE PARTICIPACIÓN Y CONTROL CIUDADANO INFORME ACADÉMICO

“Análisis sobre la Iniciativa Legislativa en el Perú”

Autor(es): IRENE BALLENA ALCANTARA GRACIELA EDELMIRA DEL PILAR HERNANDEZ CRUZ JORGE PAVEL MENDEZ OLIVA OBED GUSTAVO PERALES SANCHEZ DORILA EDITH ROMERO CARRANZA Docente: MG. JUAN CARLOS CHERO ZURITA Chiclayo - Perú 2020

INDICE

I.

Introducción

II.

Desarrollo

III.

Conclusiones

IV.

Referencias bibliográficas

V.

Anexos

ANALISIS SOBRE LA INICIATIVA LEGISLATIVA EN EL PERÚ I.

INTRODUCCIÓN Una de las características del proceso de democratización en América Latina y el Perú es la incorporación de mecanismos de democracia directa como el plebiscito, la iniciativa legislativa y la revocación del mandato. La característica más relevante, de este proceso, es que la soberanía y el poder reside en el pueblo, pues son los ciudadanos quienes poseen la capacidad de decidir sobre asuntos públicos. Respecto a la iniciativa legislativa, debemos recordar que, aquellas que alcancen a ser aprobadas van a generar externalidades positivas o negativas al momento de su aplicación, por lo que requieren tomar en cuenta la opinión ciudadana o de especialistas que puedan advertir peligros o, en mérito del costo de oportunidad que genere una nueva normatividad, puedan establecer acuerdo o concordancias con la misma. Siendo esto así, se evidencia que tarea de legislar es una de las actividades más importantes del Congreso de la República, pues son ellos quienes impulsan y proponen en base a problemas públicos que afectan a los ciudadanos, y al mismo tiempo cumplir con las funciones y competencias legislativas que les otorga la Constitución Política del Perú. Del mismo modo, en esta línea de análisis, cabe recalcar que el Congreso, es un órgano fundamental en un país Democrático, Social y Constitucional de Derecho; también se acota que en las últimas décadas viene siendo muy cuestionado, debido a la desnaturalización de la legitimidad democrática, abuso de poder, corrupción, incapacidad de gestión, falta de iniciativa legislativa y diversos factores; lo que ha generado una crisis en la función representativa. Resulta pertinente indicar que el Perú es un Estado Democrático Constitucional de Derecho organizado en forma de gobierno, además, el Perú es una república independiente y soberana, de ahí que esta última recae en el pueblo, que la ejerce directamente o por intermedio de sus representantes y que para el cumplimiento de estos postulados el constituyente de 1993 estableció mecanismos de participación ciudadana en asuntos públicos como: los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demandas de rendición de cuentas. Tienen también derechos de ser elegidos y de elegir

libremente a sus representantes, que permiten complementar la democracia representativa con instituciones propia de la democracia participativa y así promover que la ciudadanía ejerza control político y deje de ser la simple depositaria de un voto y participe de manera directa en asuntos que afectan a la colectividad. En este contexto, es indispensable que los legisladores y el cuerpo legislativo en pleno, así como funcionarios y asesores del parlamento acudan a establecer procesos institucionales de consulta o una práctica parlamentaria que asegure recabar opinión ciudadana y aportes de las diversas fuentes y entidades provenientes de la sociedad y que no participan en el Estado y el Poder Legislativo, pero que tienen un punto de vista sobre las leyes y normas. Es claro entonces, que una buena ley no es sólo aquella que cuenta con un adecuado sustento jurídico y técnico, sino que requiere también de un insumo fundamental para su impacto efectivo sobre la comunidad: la opinión ciudadana. A mayor abundamiento, cabe recalcar que la característica central de la democracia es la soberanía, y por lo tanto el poder, reside en el pueblo. La soberanía puede ejercerse únicamente por medio de representantes, por lo que las elecciones son el único mecanismo para ejercer el poder. Un documento importante relacionado con este tema es, sin duda alguna, la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública”. Este documento propone un lenguaje común sobre la democratización de la gestión pública en Iberoamérica para su mejora al servicio de los ciudadanos y las ciudadanas; esta Carta reconoce que el Estado es esencial en la construcción de los intereses colectivos, en la búsqueda de un desarrollo con mayor equidad y justicia social, y como garante de un orden social democrático. Como requisito indispensable para la participación ciudadana, la Carta Iberoamericana, resalta la transparencia en la actuación del Estado y la responsabilidad en el ejercicio del gobierno. El presente trabajo denominado: Iniciativa Legislativa, tiene por objetivo realizar un breve análisis crítico, identificando la importancia de la iniciativa legislativa en el ordenamiento jurídico peruano, que los parlamentos impulsan y proponen, y que los Congresos y parlamentos aprueban y buscan resolver problemas públicos que afectan a los ciudadanos, para ello tomaremos como referencia la ley que buscaba modificar el artículo 36 de Ley 28044, Ley General de Educación.

II.

DESARROLLO 2.1. DEFINICIÓN INICIATIVA LEGISLATIVA Iniciativa Legislativa: Es la facultad de presentar proyectos de ley. Recae en los parlamentos y se extiende a algunas instituciones que por su naturaleza especializada puede contribuir en la transformación del ordenamiento jurídico. Esta se diferencia de otros tipos de iniciativas legislativas que existen como son: -

Iniciativa legislativa del Gobierno

-

Iniciativa legislativa del parlamento

INICIATIVA POPULAR Es el derecho que asiste a de una fracción del cuerpo electoral a proponer la aprobación de leyes INICIATIVA NORMATIVA Es la potestad de presentar proyectos en todos los ámbitos normativos del Derecho 2.2. CARACTERÍSTICAS DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA -

Se constituye en Derecho Fundamental y en un instrumento elemental para el Estado Democrático de Derecho

-

Es colectivo porque requiere la adhesión de un conjunto de ciudadanos.

-

Es una institución de la democracia participativa, porque se activa a iniciativa de los ciudadanos que son quienes en una democracia tienen el poder.

-

Es una institución que favorece el fortalecimiento de la democracia representativa en la medida que la ciudadanía coopera con la creación de normas.

2.3. PROCEDENCIA DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA -

Únicamente procede para aprobar leyes (no contra todo el universo de normas con rango de ley).

-

Acompañar firmas del 0.3% de la población electoral nacional.

-

Se puede formular iniciativas de ley sobre todas las materias con las limitaciones de los Congresistas en temas tributarios y presupuestales. (Art. 79°CP).

2.4. ETAPAS DEL PROCESO LEGISLATIVO

2.5. MARCO NORMATIVO La Constitución Política enmarca os contenidos y las normas de nuestro sistema político peruano, reconociendo como vigentes las formas de democracia electoral o de elección de representantes, la democracia directa o la posibilidad de revocar funcionarios y autoridades, así como la democracia participativa y la vigilancia de autoridades y uso adecuado de los recursos públicos. La participación ciudadana es un derecho reconocido constitucionalmente art. 2 Inc. 17° señala que: “toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación”. El artículo 31° luego de precisar que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos, señala que “Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción”. No habla sólo de vigilar a las autoridades, como podría señalar una visión estrecha de la participación ciudadana, sino de poder

participar en el gobierno municipal que implica poder formular propuestas de políticas, de ordenanzas o acuerdos municipales y por supuesto de transparencia, rendición de cuentas y de vigilancia. En el mismo sentido, los ciudadanos también se encuentran respaldados constitucionalmente para tener iniciativas legislativas. El artículo 107° de la Constitución, luego de reconocer al Presidente de la República y los Congresistas con derecho a iniciativa en la formación de leyes, señala: “Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley”. Si los ciudadanos tienen potestad constitucional de iniciativa legislativa, tienen todas las posibilidades para aportar u opinar en la formulación de iniciativas legislativas y que sean recibidas dichas sugerencias. El artículo 18 del Reglamento del congreso habla de las funciones de los congresistas y de la atención a los ciudadanos y a las organizaciones sociales la misma que debe darse acorde al contexto ya sea en las semanas de representación, en oficinas descentralizadas o en el despacho parlamentario, en las que el ciudadano tiene la oportunidad de presentar sus propuestas con relación a la formulación legislativa.

COMENTARIO para que una iniciativa legislativa popular sea efectiva es imprescindible que la Constitución afirme explícitamente el derecho de los ciudadanos a la ILP. Pero tan importante como eso es generar leyes que reglamenten este derecho. Del mismo modo dentro de las iniciativas legislativas se deben definir lo límites temáticos que tendremos los ciudadanos al presentar iniciativas, el reto es lograr el equilibrio entre las demandas de la ciudadanía que es pluricultural y heterogénea y demandas de las clases políticas, que acorde a la historia poseen intereses corporativos encaminados a mantener el monopolio de la decisión, por otro lado también tenemos los intereses de los grande grupo de presión y poderes fácticos que ejercen presión indebida para mantener a flote sus interés e influencias. Así mismo se debe delimitar bien la iniciativa legislativa es decir si es de carácter nacional, regional o local.

De debe tener presente lo siguiente que el uso de las iniciativas legislativas funciona en la medida en que la sociedad política y la democracia representativa funcionen, es decir que los parlamentarios generen iniciativas con un amplio respaldo ciudadano.

2.6 EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN INICIATIVAS LEGISLATIVAS En este punto vamos referirnos a dos aspectos que consideramos importantes: El primero referido a la participación ciudadana respecto a las iniciativas legislativas propuestas por los parlamentarios. El segundo respecto a la participación ciudadana como promotor de iniciativas legislativas; es decir, en cuanto a los proyectos de ley que los ciudadanos presentan al Congreso de la República para su debate respectivo. Ahora bien, de manera general, queda claro que para analizar la experiencia de participación ciudadana en iniciativas legislativas, debemos entender que la iniciativa legislativa es un derecho ciudadano fundamental (en su ejercicio se debe respetar los requisitos y condiciones que la ley determine claramente), vinculado estrechamente con el derecho de participación, por tanto, es un elemento central para un Estado Democrático y Constitucional de Derecho en tanto y en cuanto favorece el fortalecimiento de la democracia representativa en la medida que la ciudadanía coopera con la creación de normas. Se puede afirmar, entonces, que la iniciativa legislativa es un derecho en virtud del cual el pueblo participa directamente en la configuración de la estructura normativa del país; así nuestro ordenamiento jurídico reconoce a los ciudadanos no sólo el derecho a iniciativa en la formación de las leyes, sino también el derecho a participar en la formación de la normatividad municipal y regional. Teniendo esto como antecedente nos permite considerar la real magnitud que implica ejercer la ciudadanía y en concreto cómo aquella se vincula con una tarea suma importancia para una democracia: la iniciativa legislativa.

2.7 PARTICIPACION CIUDADANA EN LA INICIATIVA LEGISLATIVA PROPUESTA POR PARLAMENTARIOS.

En nuestro país se viene impulsando la participación ciudadana, tarea que es constante y que se proyecta en el tiempo toda vez que, con el uso de la tecnología –dentro de la configuración del Gobierno Digital y el Gobierno Electrónico- los ciudadanos cuenta con herramientas que nos permiten acceder al Congreso y emitir opinión respecto a los proyectos de ley que elaboran y presentan los parlamentarios en las respectivas legislaturas, tal como se evidencia en la siguiente imagen:

En atención a esta información oficial que obra en el portal del Congreso de la República, podemos afirmar, que, si bien la participación ciudadana en el país es factible y que además cuenta con el medio tecnológico para hacerlo, las opiniones que los ciudadanos realizan no resultan ser constructivas pues sólo se limitan a emitir una opinión de agrado o desagrado, pero no se constituyen en aportes que permitan reestructurar un proyecto de ley, para tal efecto veamos la siguiente imagen:

Este aspecto es resaltado incluso por el propio Congreso de la República pues en su portal web indican que si un ciudadano escribe “aprueben el proyecto” o “ya era hora de vean este tema” son opiniones ciudadanas válidas respecto del trabajo legislativo, pues expresan una posición respecto de la iniciativa en debate público. Sin embargo, no resultan relevantes si nos remitimos al objetivo de la iniciativa legal propuesta.

Por ejemplo, si un proyecto de ley propone regular el uso de armas, y un ciudadano hace una propuesta general sobre toda la iniciativa legal o hace un análisis específico de un artículo o varios artículos, o describe una problemática específica que el proyecto quiere enfrentar, entonces dicha opinión resulta RELEVANTE, en otras palabras, importante, porque da cuenta de aspectos que pueden ser considerados por los legisladores al momento de debatir la norma. Son precisamente las opiniones relevantes las que se envían a los legisladores y a los órganos congresales antes mencionados, además de publicarlas en los Foros Legislativos Virtuales y en el Expediente Virtual de cada proyecto de ley en el Portal del Congreso de la República. Nótese, entonces, que la participación ciudadana implica efectuar un aporte relevante, constructivo y no meramente de opinión (que es válida) la que no contribuye con el objetivo de iniciativa legislativa. En ese aspecto, en nuestro país, hay mucho trabajo por hacer.

2.8 PARTICIPACION CIUDADANA EN INICITIVAS LEGISLATIVAS COMO PROMOTOR DE NORMAS En este punto la información sobre propuestas legislativas que nacieron de desde la ciudadanía es, si cabe el término, escaza; al margen de ello existen noticias nacionales que reportan propuestas normativas como la que presentó la Asociación Nacional de Padres de Familia “LIMITAN LA EDUCACION DE NUESTROS HIJOS”, en representación de los Padres de Familias del Perú y de los niños afectados por las denominada “NORMAS Y

ORIENTACIONES PARA EL DESARROLLO DEL AÑO ESCOLAR 2016 EN LA EDUCACION BASICA” que emite el Ministerio de Educación cada año y aprobadas por Resolución Ministerial, mediante el cual fija edades rígidas para el acceso de los educandos a los niveles de educación inicial y primaria. ¿Por qué surge esta propuesta?, esta propuesta se explica por lo siguiente, durante los años 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 el Ministerio de Educación a través de Resoluciones Ministeriales empezó a aprobar Directivas para el Desarrollo del Año Escolar en las Instituciones Educativas de Educación Básica y Técnico Productiva estableciéndose las normas que regulan el desarrollo de las actividades educativas durante el periodo lectivo, a través de la cual se dictaron disposiciones normativas respecto a la edad de la matrícula para el nivel de Educación Inicial y el 1er grado de Primaria; regulando el ingreso de los niños al Sistema Educativo fijándose una fecha límite de nacimiento para inscripción e inicio de la etapa escolar al 31 de Julio, respetando la fecha que históricamente existía, así como la flexibilización de tres meses contados a partir del inicio de las clases. En este contexto si un niño cumplía 3 años el 31 de julio del año 2011 podía ser matriculado en el aula correspondiente a su edad (aula de 3 años); pero es el caso que, a partir de año 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016, a través de Resoluciones Ministeriales aprobaba las “NORMAS Y ORIENTACIONES PARA EL DESARROLLO DEL AÑO ESCOLAR 2016 EN LA EDUCACION BASICA” en la cual se regulan el desarrollo de las actividades educativas durante los periodos lectivos de dichos años dentro del cual se dictaron disposiciones normativas respecto a la edad de la matrícula para el nivel de Educación Inicial y el 1er grado de Primaria; regulando el ingreso de los niños al Sistema Educativo fijándose una fecha límite de nacimiento para inscripción e inicio de la etapa escolar, al 31 de marzo. Esta nueva regulación ha generado –para una inmensa mayoría de padres- gran preocupación pues en el supuesto que un estudiante que cumpla 3 años el día 01 de mayo, no podrá estudiar pues al 31 de marzo no tendrá 3 años, lo que genera que se retrase un año escolar. En otros términos, el 31 de marzo, es una fecha excluyente debido a que un niño que no ha cumplido 3 años al 31 de marzo, tendrá que esperar 11 meses para ejercer su derecho a iniciar su etapa escolar lo cual no sucederla si fuera una fecha de corte intermedia, más aún cuando históricamente la fecha de corte era al 31 de julio.

Así las cosas, se estaría produciendo una “injusticia" ya que los niños que cumplen años entre los meses de abril a julio, deben esperar un año más para matricularse en la edad que le corresponde; además que en ese caso estudiarán con niños menores de su edad. Asimismo, esta situación va en contra de las políticas de mejora de aprendizaje de los niños, impulsada desde la estimulación temprana. Consecuentemente, con esta propuesta, la referida Asociación buscaba que los estudiantes disfruten de una etapa escolar feliz a la edad que les corresponde así inicial de 3 años a los 3 años, y no a los 4 años. La propuesta normativa y su fundamentación puede ser analizada accediendo desde el siguiente

enlace:

https://www.change.org/p/presidenta-del-congreso-de-la-

rep%C3%BAblica-del-per%C3%BA-petici%C3%B3n-de-promulgaci%C3%B3n-de-la-ley-conla-que-se-amplia-la-fecha-de-corte-al-31-de-julio Esta

iniciativa

se

presentó

hace

3

años,

según

noticias

de

la

época

(https://gestion.pe/peru/politica/gobierno-observo-proyecto-amplia-matricula-inicialprimaria-ninos-nacidos-31-julio-126621-noticia/?ref=gesr), el proyecto fue observado por el entonces Presidente Pedro Pablo Kuczynski, siendo Presidenta del Congreso Luz Filomena Salgado Rubianes. La observación formal a este proyecto de ley se realizó el 11 de enero del año 2017; esta observación generó que en el 2017 se mantuvo la matrícula de 3,4,5 años en inicial y 6 años en primaria para los niños que cumplan esos años con fecha máxima al 31 de marzo. En el documento remito por el Ex Presidente Kuczynski se indica, entre otras razones que se tomó esta decisión debido a que la fecha de corte al 31 de marzo, establecida por el Ministerio de Educación, busca que los niños tengan la edad mínima para garantizar las condiciones de madurez necesarias que se requieren para los aprendizajes previstos en el currículo nacional de cada ciclo y grado. En efecto, el Ministerio de Educación señaló que la fecha tope al 31 de marzo se ha fijado en base a criterios técnico-pedagógicos, tomando en cuenta teorías del desarrollo humano para definir la edad cronológica, cuyo objetivo es velar por el desarrollo madurativo y oportuno de las potencialidades de los niños y niñas: el desarrollo de la personalidad, de la inteligencia, de lo psicosocial y de lo sociocultural. Además, el Ministerio de Educación remarcó el haber cumplido seis años al 31 de marzo para iniciar la educación primaria es la

edad adecuada y no antes que el niño se encuentra preparado para asumir los retos del aprendizaje que plantea la educación primaria. Teniendo este contexto pasamos a analizar lo siguiente:

2.9 CUMPLIMIENTO DE OBJETIVO DE LA PROPUESTA Si partimos de la premisa que desde el año 2012 a la fecha, con la actual regulación del corte de edad hasta el 31 de marzo, el Estado está incumpliendo con el deber constitucional de asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada, además de limitar la posibilidad de recibir una educación en esos términos, forzando en la realidad y en la práctica a niños y niñas a repetir un grado o aula de 3,4,5 o 6 años simplemente porque no cumplieron la edad cronológica requerida al 31 de marzo, pese a tener suficiente madurez emocional, intelectual y psicomotriz; resulta claro entonces, que se debe efectuar una cambio de regulación en el corte de edad a fin de garantizar la educación de los niños y niñas de manera oportuna. La propuesta buscó generar la dación de un marco normativo general que efectivice el criterio flexible en el ingreso de niños y niñas en los grados y aulas de 3,4,5 y 6 de educación básica regular. En este contexto la iniciativa legislativa buscaba concretizar el deber del Estado de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y promover el bienestar general de la población reconocido constitucionalmente en el artículo 44 de nuestra Constitución Política.

2.10 BENEFICIO PARA LA SOCIEDAD: Consideramos que la propuesta normativa es beneficiosa para la sociedad y que incluso se encuentra enmarcado en la décima primera políticas de Estado del Acuerdo Nacional referida a la promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación, así como en la décimo segunda referida al acceso universal a una educación pública gratuita y de calidad y promoción.

III.

CONCLUSIONES 1. La iniciativa legislativa como derecho ciudadano es una forma concreta de participación popular directa en los asuntos públicos, como tal es una institución de la democracia semi-directa fundada en la teoría de la soberanía popular. 2.

La iniciativa legislativa es un derecho fundamental por medio del cual el pueblo participa directamente en la configuración del ordenamiento legal e infra legal.

3.

Nuestro ordenamiento jurídico reconoce no sólo el derecho a iniciativa en la formación de las leyes (iniciativa popular), de los ciudadanos, sino también el derecho a participar en la formación de la normatividad municipal y regional (iniciativa normativa).

4. Es un derecho que reafirma la democracia representativa, en la medida que se ejerce como un mecanismo de colaboración con la función legislativa que ejerce el parlamento. A diferencia del referéndum, en la iniciativa popular o normativa, el cuerpo electoral o fracción de aquél no sustituye al legislador en la actividad legislativa. 5. Es un derecho escrito, reconocido normativamente, por lo tanto, su ejercicio deberá observar los requisitos y condiciones que expresamente determine la ley. 6.

Como todo derecho fundamental pero no es absoluto por cuanto está sujeto al mismo límite material que tienen los Congresistas en el ámbito tributario y presupuestal.

7.

La iniciativa legislativa popular apareció en la Constituci6n francesa de 1793, pero adquirió su forma actual en la Constitución alemana de 1919, con la delegación de su regulaci6n a una ley posterior.

8.

La Constitución de 1993 es la primera constitución peruana que ha reconocido el derecho de iniciativa legislativa popular; al hacer esto ha democratizado significativamente el derecho de iniciativa legislativa con relación al pasado.

IV.

REFERERENCIAS BIBLIOGRAFICAS:

CARLOS RAMÓN NODA YAMANDA – DERECHO&SOCIEDAD “INCIATIVA LEGISLATIVA COMO DERECHO CIUDADANO” CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ 1993 Hurtado, V. (2009). La iniciativa Legislativa Conceptos fundamentales y su aplicación en el Perú. Perú. Recuperado de: https://portal.jne.gob.pe/portal_documentos/files/informacioninstitucional/escuelaelect ora/Martes%20Electorales%20-%20Exposiciones/ee2009/mar_10feb09.pdf. Asociación Civil Transparencia (2013). Análisis sobre participación Ciudadana en el periodo legislativo. Lima. INFOGRAFÍA http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con5_uibd.nsf/83F5CDA33A8E07A3052 58298008219C4/$FILE/analisis.pdf https://gestion.pe/peru/politica/gobierno-observo-proyecto-amplia-matricula-inicialprimaria-ninos-nacidos-31-julio-126621-noticia/?ref=gesr https://www.change.org/p/presidenta-del-congreso-de-la-rep%C3%BAblica-delper%C3%BA-petici%C3%B3n-de-promulgaci%C3%B3n-de-la-ley-con-la-que-se-amplia-lafecha-de-corte-al-31-de-julio http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S140514352010000100007

V.

ANEXO: Oficio N° 066-2017-PR mediante el cual el Ex Presidente de la República Pedro Pablo Kuczynski observa la modificación al artículo 36 de la Ley 28044.