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Capitulo 1 Elementos para el an8lisis de capacidades estatales. Guillermo V. Alonso" I. Los prerrequWtos para desarrollar poder regulatodo estatal: autonomia y capacldades lnstituclonales. Cuando los estados son concebidos como actores, y no s6lo como espa­ dos donde meramente se reflejan las demand as e intereses de los actores so­ cioecon6micos, deben gozar de la suflciente autonomfa para definir sus propios obJetivos. Por eJemplo. esto debiera observarse en la definici6n de los marcos e instrumentos regulatorios con los que determinadas politicas buscan introducir mecanismos de competencia 0 proteger los derechos de los usuarioslbeneflciarios en distintas areas. Pero la posibilidad de las agendas estatales de deflnir objetivos propios esta estrechamente vinculada a la capacidad del estado para realizarlos. Si en un contexto socioecon6mico donde el estado debiera ejercer control regula­ torio sobre poderosos actores privados no dispusiera de s6lidas capacidades administrativas, la deflnici6n de obJetivos propios se volveria una cuesti6n meramente voluntarista. Es por eso que, por un lado. resulta necesario ana­ Iizar en profundidad y particularizadamente las capacidades del estado para realizar los obJetivos de sus politicas e iniciativas. Por otro, la posible brecha entre objetivos y capaddades nos alerta sobre la necesidad de incorporar el analisis polftico como componente indispensable para el analisis de capaci­ dades estatales (Palermo, 1998). A traves del analisis politico se obtendra informaci6n acerca del entomo

• Escuela de Politica y Goblemo. UNSAM-CONICET.

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institucional y organizational sobre el que se operara y con el cual se interac­ tuara. AI distinguir basicamente entre las fases de formulacion e implemen­ tadon. el analisis de la politica publica implicada en el nuevo diseno institutional proveera informacion. por ejemplo. sobre la deteccion del pro­ blema que se constituye en objeto de la respuesta estatal. las caracteristicas del objetivo de politica asumido y la determinacion de la agentia publica prioritariamente involucrada en cada etapa. Ademas. al mismo tiempo que prove era informacion sobre la distribucion diferencial de oportunidades de veto e influencia entre los actores involucrados en la cuestion. contribuira a definlr los principales nuc1eos favorables al cambio sobre los cuales movili­ zar energfa polftica. Se vuelve necesario ahora precisar mas claramente que entendemos por capacidades estatales. para 10 cual cabe recoger algunos planteos que permi­ ten acercarse a una definicion del concepto. En este sentido. Hildebrand y . Grindle (I997) definen la capacidad estatal desde un punto de vista instru­ mental. entendiendola como la habilidad por parte de las agencias estatales para realizar tareas con efectividad. eficiencia y sustentabilidad. En un traba­ jo previo referido al tema. Merilee Grindle (1996. citado en Bertranou. 2001) planteo un desglose del concepto de capacidad estatal. Este concepto se des­ pliega. seglin la autora. en cuatro dimensiones. vinculadas a las distintas fun­ ciones que debe ejercer el estado. Una dimension vinculada a la capacidad institucional. en tanto competencia del estado para fijar y garantizar el cum­ plimiento efectivo del amplio espectro de reglas que rigen el conjunto de in­ teracciones politicas y economicas. Otra. que se refiere a la capacidad tecnica. y que atafle a la habilidad para el analisis y gestion de la macroeconomia y de las politicas publicas en general. En tercer lugar. la capacidad administrativa. esto es. la competencia de los estados para implementar la provision de bie­ nes y servicios. Por ultimo. la capacidad politica entendida como la habilidad estatal para procesar las demandas provenientes de la sociedad. A nuestro parecer. las capacidades estatales podrian resumirse. de un modo mas sintetico. en dos dimensiones basicas. 1 Tanto las capacidades tecnicas co­ mo las administrativas pueden ser percibidas como conceptual mente unifica­ das. Debido a que la adopcion de politicas. as! como su implementacion. t'equieren y suponen la existencia de nticleos y patrones de funcionamiento tec­ noburocraticos, a esta realidad empirica nos remiten los conceptos desglosados

I Sobre esta misma definici6n lambien Repetto (ver capitulo 2) propone una simplifica. ci6n de las dimensioncs de capacidad estatal. aunque a partir de Olros enfasis diferentes de los seiialados en nuestro planteo.

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en ambas dimensiones. Por otra parte. 10 que se entiende por capacidades ins­ titucionales y politicas son dimensiones imbricadas. En tanto. las estructuras institucionales no son neutrales can respecto a la constitucion de los intereses y preferencias de los actores. ni con respecto a la fijacion de probabilidades de rea­ Iizacion de intereses/demandas provenientes de la sOciedad. Asimismo. estas dimensiones remiten a 10 que en este trabajo entenderemos por la dimension reladonal de las capacidades estatales. Por otro lado. cabe senalar que las definiciones de tipo instrumental ne­ cesitan complementarse con requisitos mas sustantivos 0 al menos procedi­ mentales. Pues. bajo condiciones de regimen democnitico estaria supuesto que los objetivos de las politicas. en funcion de cuyo logro se aplican las ca­ pacidades estatales. deberian resultar. en mayor 0 menor medida. del deba­ te y la deliberacion publica. y estar dirigidos a la satisfaccion de las necesidades y aspiraciones de la ciudadania. Ello es 10 que se caracteriza co­ mo politicas dirigidas a la generation de valor publico 0 social (Moore, 1998; Kelly y Muers. 2003) ya las cuales deberfan adecuarse las capacidades pertinentes para su realizacion. 2 Para el analisis de capacidades estatales deben considerarse, entonces. dos dimensiones que estas presentan: por un lado. 10 que hace a las capad­ dades tecnico-administrativas; por otro, una dimension reladonal que se re­ nere. a la relacion del estado con el entomo socioeconomlco. Desde la primera perspectiva. el amilisis de capacidades priorizani una mirada desde adentro del aparato estatal. mientras que la dimension reladonal pondra el foco en el nexo estado-sociedad. En primer lugar. resulta fundamental la existenda de un funcionariado altamente calificado, que detente conocimientos pertinentes en las agencias mas espedalizadas y que se caracterice por la probidad administrativa. EI de­

2 Sobre este punto es conveniente reconocer que el concepto de valor publico. tal como aparece en la bibliografia citada, presupone su definici6n por via de acuerdos y consensos, pero sin tomar en cuenta las condiciones de producci6n del consenso, el modo en que se fonnan las preferencias de los ciudadanos. Para que se de un autentico debate publico es necesario que quienes intervienen en el se encuentren en un pie de igualdad y dispongan de aUlOnomia, Precisamente, las condiciones de privaci6n socioecon6mica pueden vulne· rar el requisito de igualdad y aulOnomia para intervenir en el debate publico. EI concepto de formaci6n del valor publico tal como es presentado por cierta bibliografia parece tener s610 un requisilO de legitimidad procedimental-formal, sin tomar en cuenta cuales son las precondiciones sociales para ellogro del consenso, Aqui pod ria recordarse algo observado por Offe: "el buen ciudadano no se define por las preferencias que expresa sino par el modo en que lIeg6 a tenerlas" (tornado de Nun. Jose: Democracia, FeE, 2000). Sin embar­ go. una vez reconocida la relevancia de la Iimitaci6n observada cabe reconoeer que su tra· tamiento analHico excede ampliamente el marco de este trabajo.

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sarrollo de estas capacidades requiere de una organizacion estatal capaz de ofrecer incentivos para captar y retener a los funcionarios mas capacitados, as! como de la conformaci6n de un ethos profesional que promueva el pres­ tigio de la carrera en el sector publico. Ademas, cuando se considera esta di­ mensi6n debe atenderse a las relaciones interinstitucionales, y de los niveles tecnicos con los de decision politica. que promuevan la coherencia intema del aparato estataI. de modo que no aparezcan puntos de veto a dis posicion de los actores no estatales. La dimensi6n relacional requiere el amilisis de la relaci6n de las agencias estatales con los determinados contextos socioecon6micos que deben enfren­ tar, y que estan conformados por actores que encarnan distintos intereses y disponen de diversos recursos de poder. Esta dimensi6n remite a la interro­ gante sobre la capacidad del estado para inducir cambios en la conducta de los actores sociales 0 evitar los bloqueos a sus politicas. La respuesta no pue­ de encontrarse solamente en el interior de las estructuras estatales, sino sobre todo en los cambiantes equilibrios entre los recursos de poder que puedan movilizar en cada situaci6n el estado y los actores privados. Esto exige para el analisis completo de la acci6n estatal en una determinada area, investigar tam bien la organizacion y los intereses de los actores no estatales involucra­ dos. as! como detenerse en la observaci6n del canicter conflictivo 0 coopera­ tivo de las relaclones entre estos y el estado (SkocpoI. 1985). La relaci6n entre el poder del est ado y el de los actores socia les no debe ser entendido como unjuego de suma cero. Sin duda, la existencia de un apara­ to burocratico relativamente aislado y autonomo es una precondici6n basica para la realizaci6n de las capacidades estatales. Pero tambien es necesario pa­ ra una efectiva intervencion estatal que el estado se encuentre imbricado en una red de relaclones con importantes grupos sociales. La intervencl6n del es­ tado en determinada arena publica es facilitada si se cuenta con la coopera­ cion de los actores relevantes, pues este apoyo fortalece las condiciones para implementar las politicas. Ellogro de un equllibrio entre las 16gicas de los dos pIanos senalados es 10 que se ha lIamado autonomia enraizada (embedded) (Evans. 1992). La distinci6n entre las dos dimensiones de las capacidades del estado se conecta con la diferenclaclon del poder estatal propuesta por Michael Mann (1984). Este autor distingue entre el poder desp6tlco y el poder infraestruc­ tural del estado, enfatizando la relevancia de este ultimo para entender la na­ turaleza del estado contemporaneo. EI primer tipo de poder se refiere a la capacidad de actuar unilateral mente, evitando las negociaciones y la busque­ da de consensos con los actores sociales. Para este ejercicio mas 0 menos des­

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camado de la soberania el estado necesita sustentarse. entre otros factores, en nucleos fuertes y endogenos de capacidad burocratica. Pero la creciente complejizaci6n de las funciones estatales a 10 largo de la historia (garantia del orden interno y defensa extern a , desarrollo y manteni­ miento de la infraestructura Y comunicaciones, sostenimiento del sistema economico, faceta de estado de bienestar), junto con el desarrollo de los regi­ menes democraticos, en cuyos contextos la capacidad de actuaf unilateral­ mente encuentra restricciones. promovieron la sistematica construcci6n de puentes entre estado y sociedad. EI estado no s610 expandi6 su tamano sino tambien su alcance. penetr6 fuertemente en la vida social y reforz6 su capaci­ dad de coordinarla. Pero, al mismo tiempo. el poder infraestructural incre­ mentado. al comprometer crecientemente al estado en la sociedad civil. produce una disminuci6n de la autonomia estatal. De ahi la necesaria com­ plejizaci6n de este ultimo concepto. que busca ser capturada con la idea de autonomia enraizada. Mientras eI poder desp6tleO implica el ejercicio del po­ der sobre la sociedad. la segunda forma de poder aludida remile a la capaci­ dad de hacer efectivas las decisiones a traves de la sociedad (Mann. 1984). La distincion entre poder despotico e infraestructural define a su vez el espacio te6rico para introducir otra diferenciaci6n pertinente. entre capaci­ dades de gobierno y capacidades estatales. Las primeras aluden a la capaci­ dad de ejecucion politica de los gobiernos. no pocas veces de modo unilateral. y remiten. por 10 tanto, a la idea de poder despot leo de los esta­ dos. En muchos cas os, las reformas pro-mercado dispusieron de capacidades de gobiemo. sostenidas en el aislamiento tecnocratico respaldado por \ide­ razgos decisionistas. Sin embargo, estas capacidadcs no pueden ser equipa­ radas ni dan lugar necesariamente al desarrollo de capacidades estatales. Las capacidades de gobierno constituyen recursoS de poder situacionales, emer­ gentes de la interaccion estrategica entre los actores en determinadas coyun­ turas; por 10 tanto, pueden ser efimeras. volatiles y estan disponibles s610 peri6dicamente. Las capacidades estatales. en cambio. son recursos de capacidad extracti­ va. de intervencion. regulacion y mediacion que el estado desarrolla en ellar­ go plazo. Este aspecto es 10 que remite a la dimension de las capacidades estatales como proceso de institucionalizacion; es decir. al desarrollo y con­ solidaci6n de habilidades Yrutinas por parte de las agencias estatales que. al mismo tiempo, operan comO marcos estables y predecibles para la interac­ ci6n estrategica entre actores.

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n. Las capaddades estatales como construccl6n instltucional El desarrollo de capacidades administrativas, ellogro de una adecuada co­ herencia interna del aparato estatal y la induccion de comportamientos entre los actores del entorno socioeconomico. que permitan cristalizar en "enraiza­ mientos" sinergicos de largo plazo, implica el desarrollo de incentivos que es­ tructuren la interaccion entre los diversos actores y ambitos. Esto alude a la construccion y al desarrollo de institudones. entendidas como las reglas de juego formales e informales que daran forma a la interacdOn. Las institucio­ nes configuran codigos de resoludon de complejidad por parte de los actores del juego y permiten reducir incertidumbre. de tal modo de hacer posible la interaccion bajo el supuesto de las expectativas reciprocas entre los jugadores de sujetarse a las reglas en el proceso de intercambio (North. 1993). Es necesario distinguir conceptual mente entre las reglas y los actores que jugaran el juego de acuerdo a las reglas establecidas. maximizando las opor­ tunidades que estas brinden. EI cambio institudonal resulta de la interaccion dinamica entre las organizadones configuradas por los incentivos del marco institucional vigente. y al mismo tiempo por el modo en que estas buscan in­ fluir sobre la evolucion de la reglas de juego. En el analisis de un cambio ins­ titucional el foco debe recaer sobre la interaccion entre instltuciones y organizadones. entendidas estas ultimas como los act ores de cambio. cuan­ do se encarnan en "jugadores" que buscan instituir nuevas reglas de juego para mejorar su posicion relativa. Esta logica de accion. a su vez, define di­ namicas conflictivas con los "jugadores" de organizaciones que maximizan su interes tratando de estabilizar las reglas de juego vigentes. Las instituciones. al menos las formales. no surgen espontaneamente ni necesariamente para a1canzar un nivel mas alto de eficiencia social. Se con­ figuran en gran medida a traves de la realizacion de intereses de aquellos con suficiente poder de negociacion para reformular el marco institucional vi­ gente e introducir nuevas reglas de juego. A veces. los objetivos particulares de quienes detentan el poder de negociacion sufidente pueden generar cam­ bios institucionales que realizan 0 facilitan la evolucion hacia soluciones so­ cialmente mas eficientes (North, 1993). Esta racionalidad del cambio institucional es la que define su dimension propiamente politica. y que for­ talece por tanto la necesidad del analisis politico como aspecto consustan­ cial al estudio de capacidades institucionales. La construccion institucional debe ser entendida. mas que como campo de aceion alternativo. como parte inherente. distinguible solo analiticamen­ teo de un proceso politico multidimensional. Sin duda. la creacion de insti-

tuciones resulta y requiere de la ingenieria institucional. pero al mismo tiem­ po es un emergente del conflicto de intereses y aun de la construccion de identidades. Es dedr. de dimlmicas politicas y relaciones de poder que est