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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

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Jorge Verdeja López

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO 1970-2000 DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS

INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL – MÉXICO –

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

Primera edición 2001 D.R. © 2001, INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL Tresguerras 27, 06040, México, D.F. ISBN: 970-18-4295-2 Impreso en México / Printed in Mexico

ÍNDICE

Presentación ..................................................................................................................13 INTRODUCCIÓN.................................................................................................. 17 CAPÍTULO I POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES....................................................21 A. LA POBREZA: VISIÓN MUNDIAL.......................................................................23 B. CONCEPTOS Y MEDICIONES DE LA POBREZA................................................... 26 C. EL DESARROLLO SOCIAL DE MÉXICO EN EL ÁMBITO LATINOAMERICANO.... 29 1. Pobreza y desarrollo humano ..........................................................................30 2. Avances o retrocesos en el progreso social, según el IDH, el IPH y el ingreso ....36 3. Pobreza e indigencia ....................................................................................... 39 CAPÍTULO II POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO .................................................................................... 45 A. DISTRIBUCIÓN REGIONAL DE LA POBREZA .................................................... 47 B. MEDICIÓN DE LA POBREZA ............................................................................. 62 C. EXTREMA POBREZA EN EL MEDIO URBANO .................................................. 68 D. EXTREMA POBREZA EN EL MEDIO RURAL ..................................................... 76 CAPÍTULO III POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA (1970-2000) ...................................... 89 A. EL CONTEXTO ECONÓMICO Y POLÍTICO ....................................................... 91 1. Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) ......................................................... 92 2. José López Portillo (1976-1982) ................................................................... 96

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3. Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) ..................................................99 4. Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) ...................................................... 105 5. Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) ............................................... 109 B. LA POLÍTICA SOCIAL 1. EL MARCO GENERAL .................................................................................. 111 2. EL GASTO EN DESARROLLO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA ..................................................................................112 a) PIDER ...........................................................................................................113 b) Coplamar .....................................................................................................114 c) SAM ..............................................................................................................115 d) Pronasol .......................................................................................................118 e) Ramo General 26 .........................................................................................119 f) Ramo Administrativo 20 ..............................................................................120 g) Progresa ....................................................................................................... 121 C. EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE POBREZA .......................................... 129 CAPÍTULO IV REVISIÓN DEL PROGRESA, PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA ...........................................................133 A. DESCRIPCIÓN DEL PROGRESA ........................................................................135 Objetivos .......................................................................................................... 135 Estrategia ........................................................................................................ 136 Componentes .................................................................................................... 139 Cobertura .........................................................................................................141 B. EVALUACIÓN E IMPACTO DEL PROGRESA .......................................................143 Evaluación del sistema de selección de familias beneficiarias en el Progresa ......... 143 Evaluación sobre la precisión en la focalización ................................................. 143 Evaluación del impacto del Progresa en el combate a la pobreza en comparación con otros métodos de focalización y con esquemas alternativos de transferencia .............................................................................. 145 Evidencia preliminar del impacto del Progresa en la inscripción a la escuela en 1997 y 1998 .............................................................................148

ÍNDICE

Atención a la salud en localidades rurales altamente marginadas ....................... 152 El impacto del Progresa en el consumo de las familias beneficiarias .................... 153 Progresa y la participación de la fuerza laboral en las comunidades rurales pobres ............................................................................... 154 Resultados del impacto del Progresa en la participación de la fuerza laboral ...........................................................................................156 Participación de la mujer en la fuerza laboral .................................................... 160 Participación de los hombres en la fuerza laboral ............................................... 160 C. ANEXO METODOLÓGICO ...............................................................................161 CAPITULO V LA EXPERIENCIA CHILENA ........................................................................163 A. LA REFORMA TRIBUTARIA ............................................................................. 166 B. LA REFORMA LABORAL .................................................................................. 166 C. REAJUSTE DEL SALARIO MÍNIMO ...................................................................167 D. IMPACTO DE LA CONCERTACIÓN ....................................................................168 E. POLÍTICAS SOCIALES Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA ................................... 168 F. RESULTADOS ....................................................................................................169 CAPÍTULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .............................................173 A. DESVENTAJAS DE LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS ........................................175 B. PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN Y EVALUACIÓN DEL PROGRESA: PROBLEMAS DETECTADOS ..............................................................................177 C. DEBILIDADES DE LOS PROGRAMAS DE COMBATE A LA POBREZA EN MÉXICO ....................................................................................................180 D. CONSIDERACIONES PERTINENTES ..................................................................182 E. RECOMENDACIONES ....................................................................................... 186 F. CONCLUSIONES FINALES .................................................................................188 LISTA DE SIGLAS ..............................................................................................195 LISTA DE CUADROS ........................................................................................ 197 LISTA DE GRÁFICAS ....................................................................................... 201 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................. 203

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Por quienes debo seguir creyendo en la humanidad, a mis hijos: Sofía, Guillermo y Jorge. Con todo mi amor

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res décadas de pobreza en México, indican con grave seguridad que por lo menos han de ser cuatro, o cinco. Jorge Verdeja López, egresado de la Escuela Superior de Economía del IPN, y doctor en Economía por la Sorbona de París, presenta en este magistral estudio un balance objetivo del comportamiento de la economía mexicana durante los últimos treinta años, con un sello importante al hacerlo al margen de consideraciones partidistas, no carente de enfoque político. Jorge Verdeja nos ofrece un documento obligado de consulta para los estudiosos de la realidad mexicana, en dos vertientes centrales, ampliamente documentadas, y presentando cuadros y gráficas inéditos en estudios semejantes. La primera, basándose en valiosa información internacional, especialmente de Naciones Unidas y organismos que la integran, nos presenta un enfoque distinto para el análisis del desarrollo económico, al incorporar y preparar información que definitivamente deja en claro la aguda concentración de la riqueza y la amplia distribución de la pobreza, con todas sus graves características. Para hacerlo se apoya en los índices de desarrollo humano y no en simples porcentajes del PIB, contribuyendo a romper la falacia del seguimiento de patrones en términos de este indicador. Terrible resulta que aun en términos del PIB, los indicadores para los países pobres sean alarmantes. En la segunda, demuestra, año por año, la caída del salario real en México, analiza en detalle los programas de ayuda social, demuestra sus escasos resultados en beneficio de la población y más importante todavía: demuestra la tendencia creciente de la pobreza en nuestro país, así como el lamentable lugar que, en desarrollo humano, ocupa el segundo socio comercial de los Estados Unidos, en el cuadro de naciones, incluso en Latinoamérica, por debajo de Panamá, Costa Rica y otros.

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Muy importante también, ubica con detalle los niveles de pobreza en general en nuestro país, globales, regionales, rurales, urbanos; y su distribución por entidades federativas. Es este un magnífico y brillante estudio, a pesar de que revela la parte más oscura de la sociedad mexicana; la pobreza en que sobremueren millones de mexicanos para los cuales ninguna demagogia alcanza. Queda claro, a su vez, que el libre juego del mercado y la globalización se han convertido en la ley del más fuerte. Pretender que en la misma pecera puedan nadar juntos y revueltos peces grandes y chicos, sólo favorece que los primeros tengan alimento seguro. También es manifiesto que las engañosas tesis de que primero hay que crear la riqueza para luego repartirla, adolecen de un tremendo defecto de definición: nadie dice, nunca, con qué volumen de concentración de riquezas un individuo se da por satisfecho para empezar a repartir. Tres décadas de pobreza creciente en México tanto en el deterioro del nivel de vida como en el aumento en el número de pobres, dejan claro, que el neoliberalismo y la globalización entreguista se han convertido en los peores enemigos de la nación y de los mexicanos.

Arturo Salcido Beltrán

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INTRODUCCIÓN

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éxico se encuentra en el comienzo de una nueva centuria, cuyo escenario se caracteriza por un intenso y creciente proceso de mundialización de las telecomunicaciones, la robótica, la informática, las corrientes comerciales y las financieras, impulsado y enlazado por efecto de sorprendentes y vertiginosos avances en los diversos campos del conocimiento científico y tecnológico que –por la lógica del funcionamiento libre de los mercados y las indeseadas desigualdades distributivas que lo acompañan– ha situado a los países de mayor desarrollo económico en la cúspide del progreso social, y a los de menor desarrollo relativo en la difícil pendiente de escape del atraso y la pobreza para alcanzar mejores niveles de bienestar y desarrollo humano. Antes que todo, debe reconocerse que el México actual dista mucho del de dos o tres décadas atrás, en el que el crecimiento económico y el desarrollo dependían de una decisión del “Estado benefactor”. El México de hoy –en relativamente corto tiempo– ha logrado transformar su economía antes orientada hacia el mercado interno, en una economía abierta cada vez más articulada al sistema económico mundial, mediante acuerdos de cooperación y tratados bilaterales y multilaterales de libre comercio con potencias económicas como los Estados Unidos de América y el Canadá o el grupo de países que integran la Unión Europea. Sin embargo, también debe admitirse que detrás de esos avances, en la competitividad comercial internacional y en los logros macroeconómicos nacionales, existe una gran inequidad social, producto tanto de la desigual distribución del ingreso, del empleo y subempleo como de los bajos salarios y la consecuente pérdida del poder adquisitivo de la mayor parte de la población. Situación que ha conducido al aumento de la pobreza y extrema pobreza que han caracterizado al México de ayer y que lastima al México de hoy.

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Este fenómeno de polarización entre un grupo cada vez más reducido de mexicanos que disfruta de altos niveles de bienestar y otro grupo creciente que sobrevive con dificultad a los duros embates de la pobreza –en un país con importante crecimiento económico, con “autorizada” viabilidad para la inversión extranjera y abultadas cifras de comercio exterior– nos ha llevado a estudiar las causas y los efectos de tal polarización a partir de: sus características y tendencias, su ubicación territorial y su evolución en las últimas tres décadas, a través del contexto económico–político que la ha generado, así como las políticas sociales y los programas de lucha contra la pobreza instrumentadas durante ese periodo. Dado que la manifestación de la pobreza no es un mal social exclusivo de la nación mexicana, sino que también es mundial y su nivel de gravedad y magnitud –aunque no es axiomático– depende en gran medida de la etapa del estadio de desarrollo económico y social alcanzado por cada país; en el capítulo I se procedió a examinar los principales conceptos y mediciones de la pobreza, tales como: desarrollo humano, pobreza humana e ingresos, así como a analizar y comparar las cifras disponibles en el tema a fin de determinar en qué posición y condiciones se ubica México en el ámbito internacional, particularmente en el contexto latinoamericano. Enseguida –con el propósito de tener un conocimiento más objetivo de la gravedad de dicha problemática en el territorio nacional– en el capítulo II se aborda el estudio de las desigualdades inter e intrarregionales, en términos de bienestar, a través de las condiciones económicas y sociales existentes en cada una de las entidades federativas. En el capítulo III, se aborda el análisis del tratamiento gubernamental aplicado mediante las diversas políticas sociales y programas de lucha contra la pobreza que se diseñaron y ejecutaron en los últimos 30 años, así como el escenario económico y político en que se suscitaron. Visto que el diagnóstico indica que el padecimiento de la pobreza no fue debidamente atendido –a pesar de los diferentes planes y programas instrumentados para erradicarla– y que actualmente en la política de desarrollo social de combate a la pobreza, diseñada por el gobierno federal en 1997, se puso en marcha, entre otros, el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) para ampliar las oportunidades y complementar el ingreso de millones de familias mexicanas que viven en condiciones de extrema pobreza, en el capítulo IV se presenta una descripción de dicho programa, así como los logros alcanzados durante su aplicación. Dada la gran utilidad que se deriva del análisis comparativo –sumado a los insistentes comentarios de expertos en la materia en el sentido de que la economía

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mexicana sigue, o imita en parte, al modelo económico y de política social chileno– en el capítulo V se examinan cinco de los principales componentes que integran dicho modelo, de los cuales tres de ellos están en plenitud vigentes en México. No obstante los conflictos político-ideológicos –propiciados por partidos políticos rivales o poderosos grupos de interés– entre o durante los periodos de transición (democracia-dictadura-democracia) la experiencia chilena aporta valiosos elementos desde la óptica del diseño de la política social y los programas asistencialistas. Por último –con el objeto de abrir el cauce a la reflexión, definir nuevas líneas de acción, potenciar los actuales esfuerzos y plantear soluciones viables a la compleja problemática planteada por el crecimiento de la pobreza en las zonas urbanas y rurales– en el capítulo VI se presentan las conclusiones y recomendaciones a las que se llegaron en este estudio, así como las recomendaciones y propuestas pertinentes para avanzar en la cruzada contra la pobreza en nuestro país. Para terminar, cabe rescatar algunas ideas expresadas por el presidente Vicente Fox Quesada, que resumen el propósito fundamental del presente trabajo: La responsabilidad gubernamental acumulada es enorme en materia social... México ya no quiere ni puede sobrevivir entre islas de riqueza y prosperidad rodeadas por mares de miseria. Desde hace mucho tiempo, millones de mexicanos resisten la sobrecarga de la marginación y la pobreza. Quienes la padecen tienen justos reclamos que formular a la sociedad y al Estado. Estoy convencido de que la economía debe recuperar su dimensión moral y humanista para darle sentido y rumbo. Estoy convencido también de que la calidad de vida de una sociedad no se mide únicamente por su capacidad para generar riqueza sino, sobre todo, por la equidad para distribuirla.1

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Discurso del licenciado Vicente Fox Quesada, ante el Poder Legislativo, al asumir la Presidencia de la República, el 1° de diciembre del 2000.

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A. LA POBREZA: VISIÓN MUNDIAL La verdadera riqueza de una nación está en su gente. El objetivo básico del desarrollo es crear un ambiente propicio para que los seres humanos disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa. Ésta puede parecer una verdad obvia, aunque con frecuencia se olvida debido a la preocupación inmediata de acumular bienes de consumo y riqueza financiera.

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on estas líneas inicia el primer Informe sobre Desarrollo Humano, publicado en 1990. Cinco décadas han transcurrido desde que se pro clamó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, pero actualmente en el planeta hay casi 1,500 millones de personas que subsisten con menos de un dólar diario y más de 2,000 millones que disponen de menos de dos dólares diarios.1 La dimensión de la pobreza en el umbral del siglo XXI es una verdadera afrenta a la dignidad humana, cuando casi 12 millones de niños mueren antes de cumplir cinco años y más de 800 millones de personas pasan hambre.2 El prestigioso Instituto Worldwatch de Washington ha señalado que uno de cada tres niños está subalimentado, 1,220 millones de personas carecen de agua segura, tres millones de infantes mueren por año de enfermedades prevenibles con 1

Banco Mundial 2000, Informe sobre el desarrollo mundial, 1999-2000, p. 172. En 1990, muchos representantes de los organismos de desarrollo confiaban en que la mera vitalidad del capitalismo de mercado sacaría de la pobreza a miles de millones de personas, para integrarlos en una nueva era de desarrollo sostenible. Estas expresiones no se materializaron. 2 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)1998, Informe del PNUD sobre la pobreza 1998, pp. 5 y 16. En los países en desarrollo, aproximadamente el 30 por ciento de todos los niños de menos de cinco años están mal nutridos y el 38 por ciento de todas las mujeres adultas son analfabetas.

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vacunas, un millón de mujeres muere cada año por problemas de salud vinculados con la reproducción, y 1,000 millones de adultos no saben leer ni escribir.3 La desigualdad entre países ricos y pobres también ha aumentado. En 1997 el 20 por ciento más rico de la población mundial que vivía en los países de más altos ingresos concentraba el 86 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) mundial, el 82 por ciento de las exportaciones de bienes y servicios, el 68 por ciento de la inversión extranjera directa, y el 74 por ciento de las líneas telefónicas mundiales; en tanto el 20 por ciento más pobre de la población mundial sólo tenía el uno por ciento del PIB, el uno por ciento de las exportaciones, el uno por ciento de la inversión extranjera y el uno por ciento de las líneas telefónicas. Pese a que algunos expertos habían previsto que habría reducción de la brecha entre ricos y pobres, se puede constatar un aumento de la concentración del ingreso, los recursos y la riqueza entre gente, empresas y países, acentuándose este fenómeno con el proceso de globalización. La diferencia de ingreso entre el 20 por ciento de la población que vive en los países más ricos y el 20 por ciento que vive en los países más pobres era de 74 a uno en 1997, superior a la relación de 60 a uno de 1990 y a la de 30 a uno de 1960. En suma, las disparidades entre ricos y pobres en cuanto a oportunidades a escala mundial se incrementaron 2.5 veces.4 Así, los países de la Organización de Cooperación y de Desarrollo Económicos (OCDE) con el 19 por ciento de la población mundial detentan el 71 por ciento del comercio mundial, el 58 por ciento de la Inversión Extranjera Directa (IED) y el 91 por ciento de todos los usuarios de la Internet. Por su parte, las 200 personas más ricas del mundo duplicaron su activo neto, en los cuatro años anteriores a 1998, a más de un billón de dólares. Los activos de los tres principales multimillonarios son superiores al Producto Nacional Bruto (PNB) combinado de todos los países menos adelantados y sus 600 millones de habitantes.5 Frente al problema de que la pobreza es la forma más cruel y más extendida de negación de las oportunidades, así como de su capacidad de elección, y de que ésta además de atentar contra los derechos humanos al mantener a grandes núcleos de población en situación de desempleo, desnutrición y marginalidad extrema com3 4 5

Bernardo Kliksberg (comp.), Pobreza: un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial, p. XXI. PNUD 1999, Informe sobre desarrollo humano 1999, pp. 2-3. Ibid., p. 3.

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promete seriamente la estabilidad política y democrática, 185 gobiernos de la comunidad internacional reunidos en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague en 1995, manifestaron su decisión de erradicar la pobreza absoluta mediante el establecimiento de objetivos y la formulación de planes y programas concretos. En el informe surgido de dicha cumbre se sostiene que la mejor forma de abordar el problema de la pobreza es con una gama muy amplia de políticas: “La pobreza no es una cuestión sectorial. No es un problema meramente ‘social’ que puede tratarse en forma esporádica o residual. La erradicación de la pobreza debe convertirse más bien en el objetivo central y rector de todos los esfuerzos en pro del desarrollo”.6 En este sentido, las políticas sociales basadas en el criterio de que la pobreza puede ser eliminada por cuenta exclusiva del crecimiento económico o aquellas que privilegian el ajuste macroeconómico, el control de la inflación y la estabilidad del tipo de cambio sin importar el costo social y abandonan el interés por instrumentar esquemas equitativos de distribución del ingreso contribuyen, con ello, a acentuar las desigualdades y ahondar la indignante pobreza. Si bien el capitalismo de este siglo ha logrado potenciar la capacidad productiva de la humanidad, no ha tenido igual éxito en imprimir mayor equidad en la distribución de la riqueza y mejorar las condiciones de vida de la población.7 El crecimiento es una condición necesaria para elevar el nivel de vida de la gente; sin embargo, de ninguna manera resulta una condición suficiente en sí misma para lograrlo; para ello es indispensable que éste venga acompañado por una distribución más equitativa de la riqueza que se genera.8 6

1998, op. cit., p. 11. Joan Robinson, “La segunda crisis de la teoría económica”, Contribuciones a la teoría económica moderna, p. 33. “...un aumento de la riqueza no equivale, ni mucho menos, a una disminución de la pobreza. Se montó un coro universal de alabanzas al crecimiento. Éste resolvería todos los problemas. La pobreza no debía preocupar a nadie. El crecimiento mejoraría la situación de todos y la pobreza desaparecería por sí sola sin necesidad de prestarle especial atención. Los economistas, que debían haber estado mejor informados, se unieron al clamor general. Los economistas solían saber (pero sin duda lo habían olvidado) que, en cualquier sociedad, el nivel que se considera decente y aceptable corresponde más o menos a la medida de lo que proporciona esa sociedad. Por ley natural, mucho más de la mitad de la población (ya que los ingresos bajos son más numerosos) vive siempre por debajo del nivel considerado decente, sea cual sea su nivel absoluto de consumo”. 8 Ibid., p. 34. El crecimiento no sólo no permite superar nunca la pobreza relativa, sino que acentúa la pobreza absoluta. El crecimiento requiere progreso técnico y el progreso técnico modifica la composición de la fuerza de trabajo, creando más puestos para los trabajadores calificados y menos para los no calificados, pero las oportunidades de adquirir una formación profesional están reservadas (con algunas excepciones para los talentos excepcionales) a las familias que ya cuentan con ella. El crecimiento, en la cúspide va acompañado del descenso de un número cada vez mayor de familias a los escalones más bajos. La miseria absoluta va en aumento a la par que crece la riqueza. La conocida expresión, “pobreza en medio de la abundancia”, adquiere un nuevo significado. 7

PNUD

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Frente al criterio reduccionista de evaluar el desarrollo de los países en función del comportamiento de unas cuantas variables económicas y medir los niveles de pobreza únicamente por el ingreso,9 excluyendo otros indicadores sensibles tales como salud, nutrición, educación, poder adquisitivo real, cultura, protección del medio ambiente, libertad, entre otros; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) por mandato de los gobiernos que conforman la Organización de Naciones Unidas (ONU) hizo extensiva su iniciativa sobre Desarrollo Humano. B. CONCEPTOS Y MEDICIONES DE LA POBREZA El primer Informe sobre Desarrollo Humano, elaborado bajo la dirección de Mahbub ul Haq, fue publicado en 1990 después de un prolongado periodo de crisis e incertidumbre durante el cual la preocupación por la gente era reemplazada por la angustia del equilibrio macroeconómico, el pago de la deuda o los ajustes estructurales y con él había llegado la posibilidad de emplear un método general que permitiera, además de captar en un número simple la realidad compleja del desarrollo y privación humanos, mejorar el nivel de bienestar humano. Mediante el concepto de desarrollo humano se trata de identificar con mayor precisión en qué consiste el progreso, como medirlo, cuándo saber si existen avances o retrocesos sociales; de cuyos resultados deberán surgir propuestas de políticas, programas y proyectos que contribuyan a elevar la calidad de vida de las personas. Hay progreso general cuando mejoran las condiciones de vida de la gente, cuando realmente se prospera en el desarrollo humano. El desarrollo humano no sólo es un concepto, es un proceso de ampliación de las opciones de la gente mediante el aumento o potenciación de las capacidades humanas, y su forma de medición se hace a través del Índice de Desarrollo Humano (IDH)10 el cual a pesar de sus limitaciones porque muchas dimensiones vitales del 9

Véase Paul Streeten, en PNUD 1999, op. cit., pp. 16-17. Contar con un ingreso es sólo una de las cosas que la gente pobre desea. La nutrición adecuada, el acceso a agua limpia, mejores servicios médicos, más y mejor escolaridad para sus hijos, transporte económico, vivienda digna, empleo permanente, etc., no son evidentes en el mayor ingreso per cápita, al menos no por algún tiempo. 10 El IDH se basa en tres indicadores: longevidad, medida en función de la esperanza de vida al nacer; nivel educacional, medio en función de una combinación de alfabetización de adultos (ponderación, dos tercios) y tasas de matriculación combinada primaria, secundaria y terciaria (ponderación, un tercio) y nivel de vida medio por el PIB per cápita real Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) en dólares. Para el cálculo de los índices y valores véase PNUD 1999, “Nota Técnica”, op. cit., p. 107.

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desarrollo humano no son cuantificables mide el progreso general alcanzado por un país a partir de tres dimensiones esenciales para el desarrollo humano: la longevidad, los conocimientos y un nivel decente de vida. Según Amartya Sen (quien ayudó a Mahbub a formularlo): “El índice de desarrollo humano (IDH)... ha tenido éxito en servir de medición alternativa del desarrollo, complementando el PNB. Sobre la base de sus tres componentes distintos indicadores de longevidad, educación e ingreso per cápita no se concentra exclusivamente en la opulencia económica (como el PNB). Dentro de los límites de esos tres componentes el IDH ha servido para ampliar sustancialmente la atención empírica que recibe la evaluación de los procesos de desarrollo”.11 Si la gente sin importar el grado de desarrollo de su país no logra esas capacidades básicas, simplemente no podrá contar con variadas opciones y mejores oportunidades, sean éstas políticas, económicas, sociales o culturales. Situación que permite constatar, en la mayoría de los casos, que a pesar de que un país alcance buenos indicadores macroeconómicos el nivel de vida de la mayor parte de sus habitantes tienda a empeorar. Es por ello que el desarrollo humano actual ofrece un marco y traza perspectivas que coinciden con la realización de los derechos humanos, la preocupación por el bienestar colectivo, la equidad en los procesos y la sostenibilidad de dicho desarrollo. El ingreso es un medio fundamental para ampliar las opciones y el bienestar general, pero no es la preocupación total en la vida de la gente. En este sentido, la inquietud por no limitar la pobreza a la simple falta de ingresos hizo que se introdujera el concepto integral de pobreza humana, el cual se opone a la negación de las posibilidades y opciones centrales del desarrollo humano: vivir una vida larga, sana y productiva que permita un nivel decente de vida, con libertad, dignidad, respeto por sí mismo y los demás.12 La diferencia entre ambos índices radica en que el IDH mide el progreso general en un país en cuanto a los avances o retrocesos del desarrollo humano y el Índice de Pobreza Humana (IPH) expresa la distribución social de dicho progreso y mide la persistencia de privaciones que limitan el desarrollo humano (longevidad, conocimiento y nivel decente de vida). 11

Ibid., p. 23. PNUD 1998, op. cit., pp. 14-15. Desde este ángulo, en vez de centrar la atención en las deficiencias de las personas pobres, el enfoque se orienta hacia las capacidades, habilidades y recursos que las familias pobres movilizan para liberarse de la pobreza; dejando de esta forma de ser víctimas pasivas en espera de asistencia, para convertirse en los protagonistas de la lucha contra el proceso de empobrecimiento.

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De la variada gama de definiciones existentes sobre la pobreza, para efectos prácticos cabe retomar las mencionadas en el Informe del PNUD sobre la pobreza 1998.13 Pobreza Humana: Carencia de las capaci- sería, el umbral de pobreza establecido dades humanas esenciales, como la alfa- en la mitad del ingreso medio per cápita; betización y una nutrición suficiente. lo que significa que el umbral puede suPobreza de Ingreso: Falta de ingresos o gas- bir a medida que suban también los intos mínimamente suficientes. gresos. En muchos casos, este término Pobreza Extrema: Indigencia o miseria, se utiliza en sentido menos riguroso normalmente entendida como como sinónimo de pobreza general. incapacidades alimentarias mínimas. Pobreza Absoluta: Pobreza entendida de Pobreza General: Nivel menos grave de acuerdo con un criterio fijo. Un ejempobreza, entendido normalmente como plo sería el umbral de pobreza internaincapacidad de atender las necesidades cional de un dólar diario, cuyo objetivo alimentarias y no alimentarias esenciales. es comparar el alcance de la pobreza en La definición de necesidades no distintos países. Otro ejemplo es un umalimentarias esenciales puede variar bral de pobreza cuyo valor real se mansignificativamente de unos países a otros. tenga sin cambios a lo largo del tiempo Pobreza Relativa: Pobreza entendida de con el fin de determinar la evolución de acuerdo con criterios la pobreza en un determinado país. En que pueden cambiar entre distintos paí- muchos casos este término se utiliza ses y a lo largo del tiempo. Un ejemplo también en sentido menos riguroso para referirse a la pobreza extrema. Debido al carácter multidimensional de la pobreza, además del método para medir el desarrollo humano, existen otras metodologías convencionales para medir la pobreza y los avances y retrocesos en el progreso social tales como el de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)14 el de niveles de ingreso o “líneas de pobreza” 13

Para un análisis más profundo sobre esquemas conceptuales de diversos autores y una discusión de las concepciones absoluta y relativa de la pobreza, uno de los temas más discutidos por los expertos más destacados en el mundo, véase Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, Pobreza y distribución del ingreso en México, pp. 30-41. 14 El NBI permite identificar los hogares y personas pobres, sus deficiencias habitacionales, la carencia de servicios básicos, falta de oportunidades educativas e insuficiencias económicas en los hogares. Este método ha sido utilizado en América Latina desde la década de 1970. Ver INDEC, La pobreza argentina, 1984. Buenos Aires. En México el método NBI fue aplicado por COPLAMAR (1976-1982) y los resultados se publicaron en Macroeconomía de las necesidades esenciales en México. Situación actual y perspectivas al año 2000 con los cinco tomos relativos a alimentación, educación, vivienda, salud y geografía de la marginación 1983. México, Siglo XXI Editores.

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(LP) utilizado por la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL)15 o el de la línea de pobreza aplicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de dos dólares diarios por persona y también empleada por el Banco Mundial (BM) de un dólar por persona en sus informes anuales. Por tal razón dado el mejoramiento alcanzado por los datos y series estadísticas elaborados por la ONU, y el propósito de este capítulo de realizar comparaciones internacionales se efectuará un balance general de la situación social de México en el contexto latinoamericano a partir de los índices de medición IDH, IPH de PNUD y LP de CEPAL.16 C. EL DESARROLLO SOCIAL DE MÉXICO EN EL ÁMBITO LATINOAMERICANO El análisis detallado de las estadísticas internacionales sobre los principales indicadores que miden el desarrollo humano y la pobreza humana17 muestran contradicciones que permiten constatar que muchos países, a pesar de contar con enorme disponibilidad de recursos y elevado potencial económico, proporcionan a su población un desarrollo humano muy restringido. Esto evidencia que no siempre los beneficios del crecimiento económico se “derraman automáticamente”. Por el contrario, en gran cantidad de países, particularmente en aquellos menos desarrollados, hace falta una distribución más equitativa del ingreso, así como políticas sociales bien concebidas y diseñadas para que el bienestar llegue a las grandes mayorías.18 15

Las líneas de pobreza representan el monto del ingreso que permite a cada hogar satisfacer las necesidades esenciales de sus miembros. La línea de pobreza de cada país o zona geográfica se calcula a partir del costo de una canasta básica de alimentos, que cubre las necesidades nutricionales de la población, tomando en consideración sus hábitos de consumo, la disponibilidad efectiva de alimentos y sus precios relativos. Luego, al valor de dicha canasta se le adiciona una estimación de los recursos requeridos por los hogares para satisfacer el conjunto de necesidades básicas no alimentarias. La “línea de indigencia” (pobreza extrema) corresponde al costo de la canasta alimentaria. Consultar Oscar Altimir, “La dimensión de la pobreza en América Latina”, serie Cuadernos de la CEPAL. Para un estudio más actualizado del tema en “Magnitud de la pobreza en América Latina en los años ochenta”, Estudios e Informes de la CEPAL, pp. 13-35. 16 Para el estudio y aplicación de métodos de cuantificación de la pobreza, así como una revisión general de los existentes, véase Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, op. cit., pp. 44-80. 17 Para el cálculo del IDH se utilizan los índices de esperanza de vida, escolaridad y PIB. En lo que concierne al IPH se emplean los relativos a la población que se estima no sobrevivirá hasta los 40 años de edad, tasa de alfabetización de adultos, población sin acceso a agua potable, servicios de salud, saneamiento, niños menores de cinco años con peso insuficiente, PIB real per cápita y población por debajo del límite de la pobreza. Véase PNUD 1999, op. cit., 159-163. 18 Bernardo Kliksberg, op. cit., p. XVI.

30

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

1. Pobreza y desarrollo humano La clasificación internacional del desarrollo humano abarca 174 países y se divide en tres categorías: países de alto, mediano y bajo desarrollo humano.19 Para fines del presente estudio sólo se analizará el bloque de países correspondiente a América Latina, de los que se dispone de datos estadísticos. El cuadro 1.C.1 muestra claramente el lugar que ocupa cada uno de los países y la categoría a que pertenecen según el valor del IDH.20 México, con un IDH de 0.786 ocupa el nada envidiable número 50 de la clasificación internacional, situándose por debajo de Panamá y Venezuela en la categoría de países de mediano desarrollo humano.21 Como se puede observar, los países que ocupan mejor posición en la clasificación del IDH y están en la categoría alta son, en orden de importancia: Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica. Estos países destacan con la excepción de Argentina en el índice de esperanza de vida y Costa Rica en el relativo a PIB real per cápita por tener mejores índices de Desarrollo Humano en América Latina. En el extremo opuesto se ubican los países de bajo desarrollo humano, como son El Salvador, Bolivia, Honduras, Guatemala, Nicaragua y como caso particular Haití, el país más pobre de la región, que ocupa el lugar 152 de la clasificación después de Bangladesh y Zambia y presenta los índices de longevidad, alfabetización e ingreso más críticos de América Latina. Como se desprende del cuadro 1.C.1, no siempre existe una relación directa entre el ingreso (PIB real per cápita) y los indicadores de esperanza de vida y/o tasa de alfabetización. Por ejemplo, Costa Rica, que cuenta con un ingreso per cápita 48 por ciento menor que el de Chile, 35 por ciento menor que el de Argentina y 28 por ciento menor que el de Uruguay, su población goza de una esperanza de vida al 19

El IDH es un promedio simple del índice de esperanza de vida, el índice de nivel educacional y el índice del real per cápita convertido a dólares utilizando las PPA, por lo que se calcula dividiendo por tres la suma de los tres índices. Para más detalles véase PNUD 1999, “Nota Técnica”, op. cit., pp. 159-160. 20 PNUD 1999, op. cit., p. 28. En cuanto al valor del IDH, éste va de cero a uno e indica la distancia que ya ha recorrido un país hacia el valor máximo de uno, lo que permite hacer comparaciones con otros países. La diferencia entre el valor alcanzado y el valor máximo posible (uno) revela la insuficiencia de un país por lograr un progreso social más avanzado; por lo que la tarea de cada país es de acortar la distancia mediante la reducción de su insuficiencia. 21 Para efectos de dar mayor objetividad, el grupo de países se subdividió en las mismas tres categorías mediante “cortes” en la clasificación del IDH: los países que se ubican del uno al 45 se agrupan en la categoría alta; del 46 al 90 en la mediana; y la del 91 en adelante en la categoría baja. PIB

71.4 98.7 78.0

77.0 83.6 70.7 66.6 63.4 45.8 87.2

88.7 92.4

90.7 84.0

92.0 91.1 90.1 90.9 95.9

59.0 92.0 63.0

64.0 70.0 58.0 47.0 63.0 24.0 72.0

78.0 64.0

73.0 80.0

67.0 73.0 70.0 71.0 72.0

77.0 79.0 77.0 66.0

(porcentaje) 1997

TASA BRUTA DE MATRICULACIÓN (primaria, secundaria y terciaria combinada)

3 240 23 741 6 332

2 880 2 880 2 220 4 100 1 997 1 270 6 868

4 680 3 980

4 940 6 480

8 860 7 168 8 370 6 810 3 100

12 730 10 300 9 200 6 650

(PPA en dólares) 1997

PIB REAL PER CÁPITA**

0.66 0.88 0.69

0.74 0.61 0.74 0.65 0.71 0.48 0.74

0.72 0.74

0.74 0.70

0.79 0.81 0.79 0.76 0.84

0.83 0.80 0.82 0.85

ÍNDICE DE ESPERANZA DE VIDA

0.67 0.96 0.73

0.73 0.79 0.66 0.60 0.63 0.39 0.82

0.85 0.83

0.85 0.83

0.84 0.85 0.83 0.84 0.88

0.89 0.91 0.91 0.85

0.637 0.919 0.706

0.674 0.652 0.641 0.624 0.616 0.430 0.756

0.739 0.730

0.747 0.739

0.792 0.791 0.786 0.768 0.765

0.844 0.827 0.826 0.801

1997

INDICE VALOR DE ÍNDICE DE DE DESARROLLO ESCOLARIDAD HUMANO (IDH)

FUENTE: PNUD 1999, Informe Sobre Desarrollo Humano 1999, Cuadro 1 del, pp.134-137. * La clasificación del IDH está hecha para 174 países; los de América Latina se ubican entre las categorías de desarrollo humano alto o medio (excepto Haití que con el número 152 se le sitúa en bajo). En este cuadro con el propósito de obtener una clasificación más precisa, los países fueron instaladosen las categorías alta, media y baja. ** Las estimaciones de ingreso utilizadas para el cálculo del IDH consisten en el PIB convertido a dólares utilizando las paridades del poder adquisitivo (PPA) calculadas por el Banco Mundial sobre la base de resultados de encuestas del Proyecto de Comparaciones Internacionales. *** Con el fin de tener una idea de las magnitudes que distancian a América Latina, hacia arriba o hacia abajo, del resto de países en la clasificación del IDH se incluyeron los valores promedio de todos los países en desarrollo, los países industrializados y el total mundial.

64.4 77.7 66.7

TODOS LOSPAÍSES EN DES. PAÍSES INDUSTRIALIZADOS TOTAL MUNDIAL

68.3 69.6 69.1 61.4 69.4 64.0 67.9 53.7 69.5

PERÚ PARAGUAY

80 84

69.5 66.8

72.4 73.6 72.2 70.4 75.7

95.2 96.5 97.5 95.1

(porcentaje) 1997

(años) 1997 74.9 72.9 73.9 76.0

TASA DE ALFABETIZACIÓN DE ADULTOS

ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO EN AMÉRICA LATINA 1997 ESPERANZA DE VIDA AL NACER

BAJA 107 SALVADOR 112 BOLIVIA 114 HONDURAS 117 GUATEMALA 121 NICARAGUA 152 HAITÍ AMÉRICA LATINA***

ECUADOR BRASIL

72 79

CHILE ARGENTINA URUGUAY COSTA RICA

VENEZUELA PANAMÁ MÉXICO COLOMBIA CUBA

MEDIA

ALTA

48 49 50 57 58

34 39 40 45

CLASIFICACIÓN SEGÚN EL IDH*

CUADRO 1.C.1

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES 31

32

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

nacer de 76 años superior a la de los tres países citados y es la más elevada del subcontinente. Otro caso similar es el de Cuba,22 país que a pesar de estar en el número 54 de la clasificación y tener un ingreso de 3,100 dólares, sus habitantes tienen una esperanza de vida (75.7 años) casi similar a la de Costa Rica, y su tasa de alfabetización de adultos (95.9 por ciento) o índice de escolaridad (0.88) casi igualan a los de Chile, Argentina y Uruguay y supera al de Costa Rica. En lo que concierne al Índice de Pobreza Humana de los países en desarrollo (IPH-1)23 según se observa en el cuadro 1.C.2, México ocupa el treceavo lugar en la clasificación del IPH en los países en desarrollo, y el octavo entre los países de América Latina y El Caribe, sí se incluye en la clasificación a las islas de Barbados y Cuba, que ocupan el primero y quinto lugar en la tabla del IPH. Si se agrega la medición de pobreza según el ingreso (ver cuadro 1.C.3) y se comparan los tres índices,24 se advierte que la posición relativa de los países en cuanto a pobreza y progreso social varía en la clasificación pero no deja de haber una correlación estrecha entre Uruguay, Costa Rica, Argentina y Chile que presentan los índices de desarrollo humano más altos, los de pobreza humana más bajos y el menor porcentaje de familias pobres, según sus ingresos; lo que revela que esos países han superado niveles graves de pobreza. En cambio, México junto con Venezuela y Colombia se clasifica en la no muy deseable categoría media tanto del IDH como del IPH. Pero al aplicar la medida del ingreso dichos países pasan a situarse en la categoría alta por causa del elevado porcentaje de familias pobres. Categoría en la que se ubican países con menor desarrollo como El Salvador y Ecuador. En países con alto índice de pobreza humana y bajo desarrollo humano, tales como El Salvador, Bolivia, Honduras, Guatemala y Nicaragua, también se observa 22 Cuba, aunque pertenece a los países del Caribe, fue incluida en la clasificación del IDH y el IPH por ser de gran utilidad para fines comparativos con países de la región latinoamericana. 23 El IPH de los países en desarrollo (IPH-1) se concentra en la privación de tres elementos esenciales de la vida humana que ya se reflejan en el IDH: la longevidad, los conocimientos y un nivel decente de vida. La primera privación se refiere a la supervivencia, la vulnerabilidad ante la muerte a una edad relativamente temprana. La segunda relativa a los conocimientos, quedar excluido del mundo de la lectura y la comunicación. La tercera hace referencia a un nivel decente de vida en términos del aprovisionamiento económico general. Ver nota 17. 24 Cabe reconocer que los indicadores hasta ahora mencionados, así como los empleados en otras metodologías de medición tienen una buena dosis de unilateralidad y criterios diversos en su confección; por lo que dados los objetivos del estudio deben ser interpretados con reserva y utilizados como herramientas complementarias para el análisis.

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES

33

CUADRO 1.C.2 ÍNDICE DE POBREZA HUMANA EN AMÉRICA LATINA 1997 CLASIFICACIÓN SEGÚN EL IDH

ÍNDICE DE POBREZA HUMANA (IP(IPH-1) (A) 1997

Clasificación

Valor (porcentaje)

BAJA

MENOS DEL 10%

POBLACIÓN QUE SE ESTIMA TASA DE POBLACIÓN SIN ACCESO A NO SOBREVIVIRÁ HASTA LOS ALFABETIZACIÓN AGUA SERVICIOS SANEAMIENTO 40 AÑOS DE EDAD DE ADULTOS POTABLE DE SALUD (porcentaje de (porcentaje) (porcentaje) (porcentaje) (porcentaje) la población total) 1997 1997 1990-1997 (d) 1981-1992 (d) 1990-1997 (d)

40 45

URUGUAY COSTA RICA

3 4

4.0 4.1

5.1 4.0

2.5 4.9

5 (e) 4

0 (e,f) 3

.. 16

58 34

CUBA (b) CHILE

5 6

4.7 4.8

4.5 4.5

4.1 4.8

7 9

0 5

34 ..

39 49

ARGENTINA PANAMÁ

7 (c) 8

4.9 (c) 9.0

5.6 6.4

3.5 8.9

29 7

.. 18

32 17

MEDIA

ENTRE 10% Y 20%

57 50

COLOMBIA MÉXICO

12 13

10.5 10.6

10.1 8.3

9.1 9.9

15 `15

13 9

15 28

48 79

VENEZUELA BRASIL

16 19

12.4 15.8

6.5 11.5

8.0 16.0

21 24

.. ..

42 30

72

ECUADOR

25

16.8

11.1

9.3

32

20

24

ALTA

ENTRE 20% Y 30%

107

SALVADOR

35

20.6

10.9

23.0

34

..

10

112 114

BOLIVIA HONDURAS

36 41

21.1 24.8

18.4 11.5

16.4 29.3

37 24

.. 38

42 26

121 117

NICARAGUA GUATEMALA

48 50

28.1 28.3

12.4 15.6

36.6 33.4

38 23

.. 40

65 17

14.5

9.9

12.8

22

..

29

AMÉRICA LATINA

34

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 1.C.2 (Cont.) ÍNDICE DE POBREZA HUMANA EN AMÉRICA LATINA 1997 CLASIFICACIÓN SEGÚN EL IDH

PIB REAL PER CÁPITA (PPA EN DÓLARES) 20% 20% RELACIÓN ENTRE EL MÁS POBRE MÁS RICO 20% MÁS RICO Y EL 20% MÁS POBRE

NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS CON PESO INSUFICIENTE (porcentaje) 1990-1997 (d)

1980-1994 (d)

1980-1994 (d)

1980-1994 (d)

40 45

URUGUAY COSTA RICA

5 2

.. 1.136

.. 14.399

.. 12.7

58 34

CUBA (b) CHILE

9 1

.. 1.558

.. 27.145

.. 17.4

39 49

ARGENTINA PANAMÁ

.. 7

.. 589

.. 17.611

.. 29.9

57 50

COLOMBIA MÉXICO

8 14

1.042 1.437

16.164 19.383

15.5 13.5

48 79

VENEZUELA BRASIL

5 6

1.505 578

24.411 18.563

16.2 32.1

72

ECUADOR

17 (b)

1.188

11.572

9.7

107

SALVADOR

11

..

..

..

112 114

BOLIVIA HONDURAS

16 18

703 399

6.049 6.027

8.6 15.

121 117

NICARAGUA GUATEMALA

12 27

.. 357

.. 10.710

.. 30.0

10

..

..

..

AMÉRICA LATINA

FUENTE: PNUD 1999, Informe Sobre Desarrollo Humano 1999, Cuadro 1 del, pp. 146-148. .. Dato no disponible. (a) El (IPH-1) es el que se aplica a los países en desarrollo. El (IPH-2) corresponde a los países industrializados. (b) Cuba forma parte del Caribe, pero fue incluido con fines comparativos. (c) Con base a estimaciones propias. (d) Los datos se refieren al año más reciente disponible durante el periodo especificado en el encabezamiento de la columna. (e) Los datos se refieren a un año o periodo distinto al especificado en el encabezamiento de la columna, difieren de la definición normal o se refieren a sólo una parte del país. (f) Estimación de la OIDH basada en fuentes nacionales.

35

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES CUADRO 1.C.3 CLASIFICACIÓN DE PAÍSES DE AMÉRICA LATINA SEGÚN EL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) EL ÍNDICE DE POBREZA HUMANA (IPH) Y SEGÚN EL INGRESO CLASIFICACIÓN SEGÚN EL IDH PNUD, 1997 ALTA (ENTRE 1 Y 45) CHILE ARGENTINA URUGUAY COSTA RICA

BAJA (MENOS DEL 10%) 34 39 40 45

MEDIA (ENTRE 45 Y 90) PANAMÁ MÉXICO COLOMBIA ECUADOR BRASIL

URUGUAY COSTA RICA CHILE ARGENTINA PANAMÁ

4.0 4.1 4.8 4.9** 9.0

MEDIA (ENTRE 10% Y 20%) 49 50 57 72 79

BAJA (MÁS DE 90) SALVADOR BOLIVIA HONDURAS GUATEMALA NICARAGUA

CLASIFICACIÓN SEGÚN EL IPH (porcentaje de pobreza humana) PNUD, 1997

COLOMBIA MÉXICO VENEZUELA BRASIL ECUADOR

10.5 10.6 12.4 15.8 16.8

ALTA (ENTRE 20% Y 30%) 107 112 114 117 121

EL SALVADOR BOLIVIA HONDURAS NICARAGUA GUATEMALA

20.6 21.1 24.8 28.1 28.3

CLASIFICACIÓN SEGÚN EL INGRESO (porcentaje de familias pobres )* CEPAL, 1990-1997 BAJA (HASTA 20 %) URUGUAY ARGENTINA CHILE COSTA RICA

6.0 13 20 20

MEDIA (ENTRE 20% Y 40%) PANAMÁ BRASIL PERÚ

27 29 37

ALTA (ENTRE 40% Y 60%) VENEZUELA MÉXICO COLOMBIA EL SALVADOR ECUADOR

42 43 45 48 50

FUENTE: IDH e IPH con base en cuadros 1.C.1 y 1.C. 2; pobreza según el ingreso de CEPAL, Panorama Social de América Latina, 1998. Cuadro 1.2. Naciones Unidas, p.138. *Las cifras sobre Argentina, Ecuador y Uruguay, según el ingreso de CEPAL, corresponden a hogares bajo la línea de pobreza de área urbana; las demás al total del país. **Estimación propia.

un alto grado de correlación, pero en los niveles nada apreciables de la clasificación. Lo que indica que a dichos países aún les falta una gran distancia por recorrer para reducir sus altos índices de pobreza. Por lo anterior, se puede inferir que los países latinoamericanos han logrado aventajar más en la disminución de la pobreza humana, medida por el IPH, que en la reducción de ésta vía ingreso. Hecho que hace admitir que no siempre el crecimiento económico se traduce en más o mejores ingresos para la población, particularmente la que se encuentra en extrema pobreza.

36

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

2. Avances o retrocesos en el progreso social, según el IDH, el IPH y el ingreso En este sentido, es claro que la relación entre prosperidad económica y bienestar social o desarrollo humano no es directa ni axiomática. La derrama del producto o beneficios del crecimiento, por lo menos en la mayoría de los países de América Latina, son altamente concentrados en reducidos núcleos de población o aplicados en programas o proyectos que no impulsan suficientemente el desarrollo social ni hacen decrecer los índices de pobreza. Por ejemplo, en la columna de PIB real per cápita del cuadro 1.C.2 se puede ver que algunos países presentan enormes brechas entre el 20 por ciento más pobre y el 20 por ciento más rico de la población; como es el caso de Brasil en donde la diferencia es de 32 veces, comparable con las de Guatemala y Panamá que son de 30 veces. México presenta una diferencia de 13.5 veces, por lo menos hasta 1994. Otro ejemplo se da cuando dos o más países tienen ingreso per cápita semejante, pero índices de desarrollo humano diferentes, o por el contrario, cuando los países tienen índices de desarrollo humano semejantes y niveles de ingreso diferentes (ver cuadros 1.C.4 y 1.C.5). En efecto, el cuadro 1.C.4 muestra que mientras Uruguay tiene un IDH (0.826) muy cercano al de Qatar (0.814) este último dispone de un ingreso (20,987 dólares) 2.3 veces superior al del primero. Cuba que cuenta con un IDH (0.768) aún más cercano con Mauricio (0.765) su ingreso es tres veces inferior. Lo mismo sucede entre Filipinas y Arabia Saudita, los que tienen un IDH idéntico, con la diferencia de que el ingreso per cápita de Arabia Saudita casi triplica el de Filipinas. En cambio, en el cuadro 1.C.5 se observa el fenómeno inverso en el que Costa Rica, con un ingreso per cápita parecido al de Brasil, posee una esperanza de vida (76 años) 9.2 años superior a la de Brasil y una tasa de alfabetización 11 por ciento mayor. Por su parte, Paraguay, con un ingreso ligeramente inferior al de Guatemala, su población tiene una esperanza de vida (69.6 años) que excede en casi seis años a la de Guatemala y una tasa de alfabetización de adultos 25.8 por ciento superior. En cuanto a El Salvador y Bolivia, que cuentan con un ingreso per cápita homogéneo, el Salvador aventaja a Bolivia en casi ocho años en la esperanza de vida de su población, misma que tiene una tasa de alfabetización de 6.6 por ciento inferior a la de Bolivia.

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES

37

CUADRO 1.C.4 IDH SEMEJANTE, INGRESO DIFERENTE 1997 PAÍS*

VALOR DEL IDH

PIB REAL PER CÁPITA (PPA en dólares)

URUGUAY QATAR

0.826 0.814

9 200 20 987

CUBA MAURICIO

0.768 0.765

3 100 9 310

FILIPINAS ARABIA SAUDITA

0.740 0.740

3 520 10 120

FUENTE: Con base en datos tomados del valor del índice del PNUD 1999, Informe Sobre Desarrollo Humano 1999, pp. 134-137. *Con la finalidad de ilustrar más ampliamente las semejanzas y diferencias se hacen comparaciones con países de fuera de la región latinoamericana.

Si bien se podría sostener que en los países industrializados, generalmente, el IDH y el ingreso o viceversa avanzan paralelamente –precisamente porque el ingreso

y los beneficios derivados del desarrollo se distribuyen con mayor equidad– en el caso particular de los países de América Latina no es posible sustentar dicha tesis por la simple razón, entre otras, de que el crecimiento es una condición necesaria pero insuficiente por sus propios mecanismos de inequidad para dotar a la población de escasos recursos de un mayor bienestar y desarrollo humano. Cierto es que para distribuir riqueza, primero, hay que generarla, pero la lógica de funcionamiento del mercado, las políticas macroeconómicas y la globalización a ultranza hacen que los mecanismos de distribución intrínsecos del modelo económico imperante operen más a favor del crecimiento económico per se que del progreso social con rostro humano. Situación sistemática dominante que en vez de contribuir a disminuir la pobreza generalizada tiende a incrementarla, poniendo así en riesgo la estabilidad política y social de algunos países. Por último, dado que el índice de pobreza humana es una medición multidimensional de la pobreza (privaciones)25 la comparación de los valores del IDH y el IPH-1 revela la distribución de los logros en materia de desarrollo humano 25

PNUD 1999, op. cit., pp. 130-131. Para los países en desarrollo la(s) privación(es) en cuanto a una vida larga y saludable se mide por el porcentaje de habitantes que no se espera sobreviva hasta la edad de 40 años; la privación en cuanto a conocimientos, por el analfabetismo; y la privación en cuanto al aprovisionamiento económico, por el porcentaje de habitantes que carecen de acceso a servicios de salud y agua limpia, así como el porcentaje de niños menores de cinco años que tienen peso insuficiente en forma moderada a severa.

38

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 1.C.5 INGRESOS SEMEJANTES, DESARROLLO HUMANO DIFERENTE NGRESO PNB PER CÁPITA (dólares)

ESPERANZA DE VIDA (años)

TASA DE ALFABETIZACIÓN DE ADULTOS (porcentaje)

ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO

COSTA RICA BRASIL

6 650 6 480

76.0 66.8

95.1 84.0

0.801 0.739

PARAGUAY GUATEMALA

3 980 4 100

69.6 64.0

92.4 66.6

0.730 0.624

EL SALVADOR BOLIVIA

2 880 2 880

69.1 61.4

77.0 83.6

0.674 0.652

PAÍS

FUENTE: Con base en datos tomados del valor del índice del PNUD 1999, Informe Sobre Desarrollo Humano 1999, pp. 134-137.

entre países o al interior de ellos. Así los países o regiones pueden tener valores del IDH semejantes y valores del IPH diferentes. Retomando algunos componentes del IPH, del cuadro 1.C.2, para comparar los avances en cuanto a desarrollo humano entre México y Uruguay, se puede observar que a pesar de que los valores del IDH de ambos países son muy cercanos (México 0.786, Uruguay 0.826) los del IPH-1 son lejanos, porque mientras que la población uruguaya que se estima no sobrevivirá hasta los 40 años de edad representa el 5.1 por ciento del total, y los niños menores de cinco años con peso insuficiente sólo el cinco por ciento; la población mexicana tiene tasa de 8.3 por ciento (poco menos de dos veces) y de 14 por ciento (casi tres veces más) respectivamente. Si la comparación se efectúa con Costa Rica, se verá que aunque los valores del IDH de los dos países son todavía más cercanos (México 0.786, Costa Rica 0.801) los del IPH-1 son también más lejanos, debido a que la población costarricense que se estima no sobrevivirá hasta los 40 años de edad únicamente equivale al cuatro por ciento (dos veces menor) y los niños menores de cinco años con peso insuficiente solamente el dos por ciento del total (siete veces menor que el de México). Ahora bien, si en la comparación se agrega a la población privada del acceso a los servicios básicos, se advertirá que en tanto en Costa Rica el cuatro por ciento de su población no tiene acceso a los de agua potable, el tres por ciento a los de salud y el 16 por ciento a los de saneamiento; en México, del total, la población que no tiene acceso a los servicios de agua potable es el 15 por ciento (casi cuatro veces más), de salud el nueve por ciento (tres veces más) y a los de saneamiento el 28 por ciento (casi dos veces más).

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES

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En suma, a pesar de que los valores del IDH de México están cercanos a los del de Uruguay y Costa Rica, los del IPH-1 mantienen importante distancia; lo que indica, a primera vista, que por un lado México la economía que por su PIB ocupa el quinceavo lugar en la clasificación mundial26 no ha alcanzado significativos logros en cuanto a desarrollo humano concierne y, por otro lado, que a pesar de los esfuerzos, recursos, políticas y programas orientados a erradicar la pobreza extrema mediante un equitativo desarrollo social, han sido del todo insuficientes, sobre todo si uno de los compromisos a escala mundial ha sido el de establecer una nueva prioridad de los gobiernos: la erradicación de la pobreza.27 IDH

3. Pobreza e indigencia El análisis de la evolución de la pobreza en América Latina28 indica que contrariamente a la denominada década perdida de los ochenta durante el periodo 19901997 la pobreza disminuyó en la mayoría de los países debido a que el porcentaje de hogares en esa situación se redujo de 41 a 36 por ciento, recuperando el nivel de 1980 que fue de 35 por ciento (ver gráfica 1.C.1). Cabe destacar que, en cuanto a volumen se refiere, en 1980 la población pobre era de 135.9 millones, la que ascendió a 200.2 millones en 1990 y a 204 millones en 1997. Es de llamar la atención que mientras que en el decenio 1980-1990 la población pobre aumentó en 64.3 millones, en ocho años transcurridos entre 1990 y 1997 sólo lo hizo en 3.8 millones. Respecto al porcentaje de hogares indigentes (ver gráfica 1.C.2) sucedió algo similar, ya que entre 1980 y 1990 el porcentaje pasó de 15 por ciento (62.4 millones) a 18 por ciento (93.4 millones) respectivamente, y en 1997 se redujo a 15 por ciento (89.8 millones). Como se muestra en ambas gráficas, la mayor parte de los 64.3 millones de pobres se estableció en las ciudades, aumentando con ello la proporción de pobres urbanos, que pasó de representar el 25 por ciento de los hogares urbanos (62.9 26 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), “Producto Interno Bruto a precios de mercado, 1988-97”, Anuario estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, p. 652. 27 PNUD 1998, op. cit., p.14. “Las conferencias mundiales de los años noventa han... propugnado que el desarrollo debe ser sostenible... y han establecido como nueva prioridad: la erradicación de la pobreza. La manifestación más solemne de esta nueva orientación fue la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, de 1995, en la que 117 jefes de Estado y de gobierno y los representantes de 186 países calificaron la erradicación de la pobreza como un ‘imperativo ético, social, político y económico de la humanidad ”. 28 CEPAL, Naciones Unidas, Panorama social de América Latina, pp. 35-41.

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

GRÁFICA 1.C.1 POBREZA EN AMÉRICA LATINA* 1980 - 1997 (EN VOLUMEN DE POBLACIÓN Y PORCENTAJE DE HOGARES)

Fuente: En bases a datos estimados por CEPAL para 19 países, op. cit. * Volumen de población y porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos.

GRÁFICA 1.C.2 POBREZA EN AMÉRICA LATINA* 1980 - 1997 (EN VOLUMEN DE POBLACIÓN Y PORCENTAJE DE HOGARES)

Fuente: Idem Grafica 1.C.1. * Volumen de población y porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos.

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

41

millones de personas) en 1980 a 35 por ciento (121.7 millones) en 1990 y a 30 por ciento de esos hogares (125.8 millones de personas) en 1997. Paralelamente, el porcentaje de hogares indigentes urbanos que era de nueve por ciento (22.5 millones) en 1980, pasó a ser de 12 por ciento (45 millones) en 1990 y de 10 por ciento (42.7 millones de personas) en 1997.29 En cuanto a los hogares rurales pobres, éstos pasaron de 54 por ciento en 1980, a 58 por ciento en 1990 y nuevamente a 54 por ciento en 1997. Por su parte, los hogares rurales indigentes que representaban el 28 por ciento en 1980 y el 34 por ciento en 1990, su proporción se redujo a 31 por ciento en 1997.30 Esto significa que, a pesar de que la mayoría de la población pobre se aglutina en áreas urbanas, la indigencia se concentra en el medio rural, en donde la gravedad de la pobreza es aún mayor que en el urbano. Aunque las cifras porcentuales expuestas presentan tendencias generales aparentemente positivas en el periodo 1990-1997, deben ser examinadas con cautela ya que apenas los hogares pobres (e indigentes) están retomando los niveles relativos que tenían en 1980, pero aún, no se ha logrado revertir el número absoluto de 64.3 millones que aumentó entre 1980-1990, ni el de 3.8 millones de pobres e indigentes que surgieron entre 1990-1997. Frente a este panorama latinoamericano ¿cuál ha sido la evolución y magnitud de la pobreza y la indigencia en México? De acuerdo con las cifras presentadas en el cuadro 1.C.6, se puede advertir que en el intervalo 1984-198931 como en el resto de América Latina tanto el porcentaje de hogares pobres como el de indigentes se incrementa de 34 por ciento a 39 por ciento en los primeros, y de 11 a 14 por ciento en los últimos. Este incremento general se da con mayor fuerza en el área urbana, en la que los hogares pobres pasan de 28 por ciento a 34 por ciento, y los del área rural de 45 a 49 por ciento, en dicho lapso. Respecto a los hogares indigentes, los del área urbana pasan de siete a nueve por ciento, y los del área rural de 20 a 23 por ciento. En cambio, durante el periodo 1990-1997 mientras el conjunto de la región ve bajar el porcentaje de hogares pobres e indigentes, México (1989-1996) los ve au29

Ibid., Cuadro 1, p. 18. Ibid., p. 18. 31 Por no contar con cifras confiables para los años 1980, 1990, y 1997, se tomaron como base de comparación los años 1984, 1989 y 1996, cuyos porcentajes no discrepan en gran medida de los correspondientes a la tendencia presentada en esa década. 30

42

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 1.C.6 MAGNITUD DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA EN MÉXICO 1970-1996 (PORCENTAJES) HOGARES BAJO LA LÍNEA DE POBREZA* TOTAL ÁREA URBANA ÁREA RURAL 1970 1984 1989 1994 1996

34 34 39 36 43

20 28 34 29 38

HOGARES BAJO LA LÍNEA DE INDIGENCIA** TOTAL ÁREA URBANA ÁREA RURAL

49 45 49 47 53

12 11 14 12 16

6 7 9 6 10

18 20 23 20 25

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe. Edición del bienio 1998-1999, p.27. *Porcentaje de los hogares cuyo ingreso es inferior al doble del costo de una canasta básica de alimentos. Incluye hogares en situación de indigencia. ** Porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos.

CUADRO 1.C.7 AMÉRICA LATINA VARIACIÓN DE LA POBREZA EN LOS AÑOS NOVENTA* (QUINCE PAÍSES) PERIODO 1990-1994

BAJÓ

BAJÓ

BRASIL BOLIVIA** CHILE ECUADOR** PANAMÁ

PERIODO 1994-1997 SE MANTUVO

AUMENTÓ

COSTA RICA URUGUAY** ARGENTINA** MÉXICO SE MANTUVO AUMENTÓ

PARAGUAY HONDURAS VENEZUELA

NO SE DISPONE DE INFORMACIÓN SOBRE 1990-1994

COLOMBIA PERÚ

NIVEL DE 1997 RESPECTO A 1990 MENOR MENOR MENOR MENOR MENOR MENOR MENOR MENOR MAYOR MENOR IGUAL MAYOR

EL SALVADOR

FUENTE: CEPAL, Panorama Social de América Latina. 1998, p. 40. *Los países están clasificados de acuerdo con la variación de la pobreza a nivel nacional. ** Corresponde a los cambios estimados en las áreas urbanas, salvo en el caso de Argentina en el que se limita al Gran Buenos Aires.

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

43

mentar. En efecto, en tanto que en América Latina la proporción de pobres disminuye de 41 por ciento en 1990 a 36 por ciento en 1997, en México aumenta de 39 por ciento en 1989 a 43 por ciento en 1996. Igual sucede con los hogares indigentes; mientras que en la región su porcentaje disminuye de 12 por ciento en 1990 a 10 por ciento en 1997, en México éste pasa de 14 por ciento en 1989 a 16 por ciento en 1996. Como se observa en el cuadro 1.C.6, en México, entre 1989 y 1994 como sucedió para América Latina en 1990-1994 la proporción de hogares pobres e indigentes decreció de 39 a 36 por ciento (-3 puntos) y de 14 a 12 por ciento (-2 puntos) respectivamente. Pero, de 1994 a 1996, se incrementaron de 36 a 43 por ciento (siete puntos) y de 12 a 16 por ciento (cuatro puntos) agravándose tal situación tanto en el medio urbano como en el rural. En suma y tomando en cuenta que las tendencias generales presentan diferencias en cada país hay países en los que los niveles de pobreza e indigencia bajaron en el periodo 1994-1997 (ver cuadro 1.C.7) como es el caso de Brasil, Bolivia, Chile, Ecuador y Panamá; o en los que se mantuvieron como Costa Rica y Uruguay. Pero también en los que dichos niveles de pobreza aumentaron en menor o mayor grado, como es el caso de Argentina (menor) Venezuela (mayor) y México (mayor).32

32

Para mayores detalles sobre la evolución de la pobreza e indigencia en cada uno de los países o en el conjunto de la región, véase CEPAL, Panorama social de América Latina, op. cit., pp. 17-56.

44

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

CAPÍTULO II POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

45

46

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

47

C

on el propósito de tener una aproximación más objetiva a las des igualdades tanto intrarregionales cuanto interregionales en materia de bienestar, en este apartado se examinan las condiciones económicas y sociales existentes en cada una de las entidades federativas, las que constituyen un soporte imprescindible para el estudio de la pobreza y extrema pobreza en el territorio nacional. Por lo tanto, el trabajo se elaboró de tal forma que pudieran identificarse las diferencias que se dan entre los distintos estados y regiones del país, destacando los aspectos más relevantes que inciden en sus niveles de bienestar. Los indicadores para su medición corresponden a los de uso más frecuente en los estudios de niveles de desarrollo, bienestar y pobreza. El método utilizado para estimar la magnitud de la pobreza se basa en la comparación del ingreso de los hogares con el costo de satisfacción de sus necesidades básicas, el cual es conocido como método del ingreso y es ampliamente utilizado en el ámbito internacional. Por último, se trató de caracterizar las condiciones de pobreza tanto en el medio rural como en el urbano, recurriendo a las fuentes estadísticas oficiales del país. A. DISTRIBUCIÓN REGIONAL DE LA POBREZA Sobre la base de la información del XI Censo General de Población y Vivienda en el cuadro 2.A.1 se presenta los indicadores más significativos relacionados con los aspectos básicos del nivel de vida de la población y del nivel alcanzado en el aspecto social y económico en el año 1990. Para la elaboración del estudio, los municipios se clasificaron desde el punto de vista global de niveles de bienestar, lo que permitió, a su vez, obtener una

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

panorámica de las similitudes y diferencias existentes entre las entidades federativas, de acuerdo a los indicadores utilizados, que muestran las diferencias progresivas a partir del nivel más bajo en términos de bienestar nivel 1 hasta el más alto nivel 7. Cabe destacar que para obtener esta clasificación de las entidades federativas, según sus características de nivel socioeconómico, se utilizaron 24 indicadores.1 Nivel 1 Este nivel está integrado principalmente por los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla y Veracruz, que en su conjunto conforman el 71.85 por ciento de las personas que se les clasifica en el nivel 1 (ver cuadros 2.A.2 y 2.A.3). El 53.57 por ciento del total de la población de Chiapas está incluida en este nivel; el 33.79 por ciento en Guerrero; el 44.24 por ciento en Oaxaca, el 23.01 por ciento en Puebla y el 23.91 por ciento en Veracruz (ver cuadro 2.A.4). La tasa de fecundidad o promedio de hijos por mujer presenta un valor más alto que el reportado en al ámbito nacional, lo cual está estrechamente relacionado al hecho de que, aproximadamente, las dos terceras partes de la población residen en localidades menores a 5,000 habitantes; esta mayoría absoluta de población rural no vuelve a presentarse en ninguno de los otros niveles. El 10.93 por ciento de la población nacional se ubica en este nivel de bienestar. Educación: el alfabetismo se sitúa 15.85 por ciento por debajo del indicador nacional (87.39 por ciento) y la escolaridad promedio es la más baja, no alcanza ni siquiera los cinco años de educación primaria. Además la asistencia escolar de niños entre seis y 11 años es 9.54 por ciento inferior a la del nivel nacional. Ocupación e ingresos: es el único nivel en donde el total de la población dedicada a actividades diferentes a las agropecuarias no llega al 50 por ciento de la ocupación total; únicamente el 8.24 por ciento de personas tienen su fuente laboral en la industria de la transformación o manufacturera. Se acentúa, además, la baja participación de la mujer en las actividades económicas al constatarse que por cada cinco hombres ocupados sólo hay una mujer ocupada. Lo anterior, aunado a una estructura de población joven, resulta en una elevada relación de dependientes económicos por individuo económicamente activo, que es la más alta entre todos los demás niveles. 1

INEGI, Niveles de Bienestar en México, 1993.

FUENTE: INEGI, Niveles de Bienestar en México, 1993, p.129.

HIJOS POR MUJER MIGRACIÓN MIGRACIÓN RECIENTE ALFABETISMO ASISTENCIA ESCOLAR INFANTIL ASISTENCIA ESCOLAR 12 A 14 AÑOS ASISTENCIA ESCOLAR JUVENIL ESCOLARIDAD POBLACIÓN CON POSPRIMARIA DEPENDIENTES ECONÓMICOS OCUPADOS EN EL SECTOR PRIMARIO OCUPADOS EN EL SECTOR NO PRIMARIO INGRESOS MENORES AL SALARIO MÍNIMO INGRESOS SUPERIORES A CINCO SALARIOS MÍNIMOS DISPONIBILIDAD DE DRENAJE DISPONIBILIDAD DE AGUA ENTUBADA DISPONIBILIDAD DE ELECTRICIDAD USO DE LEÑA Y CARBÓN VIVIENDA CON UN CUARTO OCUPANTES POR CUARTO POBLACIÓN RURAL POBLACIÓN SEMIRURAL POBLACIÓN URBANA TRABAJADORES EN LABORES AGROPECUARIAS

INDICADORES

CUADRO 2.A.1

2.55 17.2 4.93 87.39 98.44 78.59 41.92 6.59 42.5 2.31 22.65 73.92 26.53 7.61 63.63 79.39 87.52 21.16 10.49 1.46 34.38 8.17 57.45 22.11

NACIONAL 2.76 4.56 2.19 71.54 79.9 71.47 34.68 4.67 25.81 2.81 50.44 46.43 51.12 3.71 36.16 57.83 73.52 58.32 19.75 2.06 64.51 9.62 25.87 50.34

1 2.66 9.28 3.55 82.22 87.68 75.99 40.2 5.73 34.36 2.53 36.15 60.81 37.23 5.07 50.67 65.35 79.32 36.62 14.8 1.64 49.53 11.01 39.45 35.69

2

4 2.72 13.68 5.31 88.33 91.19 78.88 42.16 6.56 41.53 2.35 31.87 64.74 20.39 7.88 56.73 82.9 90.17 17.24 8.56 1.52 44.54 11.52 43.95 30.7

N I V E L 2.87 8.06 3.25 85.08 87.52 68.27 29.61 5.56 31.24 2.73 29.5 66.53 28.66 6.7 55.99 80.67 87.28 21.92 6.88 1.55 46.54 9.2 44.26 28.56

3

INDICADORES SOCIOECONÓMICOS POR NIVEL

2.35 55.47 22.5 87.4 87.84 77.37 35.12 6.49 42.31 1.88 19.62 74.32 21.71 10.23 57.27 88.56 84.53 26.98 26.53 1.81 33.39 6.65 59.96 19.16

5 2.48 26.79 7.23 91.99 92.5 82.51 43.49 7.08 47.28 2.17 13.55 83.08 17.91 9.03 72.01 86.38 91.71 9.28 8.04 1.34 21.91 7.51 70.58 12.89

6

2.1 23.8 4.08 95.7 96.01 91.15 57.14 8.62 62.59 1.79 2.08 94.12 18.83 10.3 90.38 95.38 98.46 1.6 6.42 1.15 2.83 1.95 95.22 1.94

7

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO 49

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO 50

CUADRO 2.A.2

ESTADOS AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MÉXICO MICHOACÁN MORELOS NAYARIT NUEVO LEÓN OAXACA PUEBLA QUERÉTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOSÍ SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATÁN ZACATECAS TOTAL

NIVEL 1

36 271 1 719 979 181 485 64 961 135 555 885 542 413 571 33 454 411 750 275 143 41 849 68 177 1 335 831 949 621 109 452 25 179 428 788 37 988 22 000 41 925 1 489 493 166 721 5 085 8 879 820

NIVEL 3

NIVEL 4

NIVEL 5

26 051

NIVEL 6

NIVEL 7

PARTICIPACIÓN ESTATAL POR NIVEL (NÚMERO DE PERSONAS) NIVEL 2 33 781

201 536 971 340 687 844 386 776 231 505 190 241 570 142 88 927 82 770 11 552 667

646 577 1 708 765 830 443 139 784 735 461 1 393 018 735 674 33 646 24 347 244 396 342 338 427 194

89 335 259 944

173 645 330 968

41 092

94 324 675 265 204 535 263 885 695 508 251 045 518 636 178 531 70 709 189 485 316 632 209 115 172 563 38 060 304 058 70 027 93 922 133 891 51 989 686 834 103 508 331 753 6 818 476

1 446 372 102 236 1 325 089 556 819 108 556 33 373 549

1 057 454 456 458 221 668 658 712 314 345 760 108

210 923 2 547 738 6 093 605 492 901 601 281 241 463 2 532 349

1 182 536 247 210 295 608 1 419 929 8 172 090

48 440

115 272 73 036 141 492 236 185 545 668 204 611 207 905 6 056 352

520 171 21 859 10 666 157 337

118 266 136 034 205 159 110 481 412 896 147 584

64 021 116 332 99 165 356 156 81 430 1 164 125 293 597 151 962 84 591 74 985 260 850 144 899 746 399 275 264 121 212 131 973 536 678 54 482 845 726 131 771 63 546 5 783 583

38 528 65 741 47 048 57 386 117 056 138 480 63 654 89 234 95 708 193 227 289 208 690 398 711 627 646 224 283 060 140 896 113 583

506 274 1 660 855 160 970

7 162 107 464 13 433 219 466 294 451 372 852 203 175 213 293 419 033 515 539 879 765 618 771 98 541 160 480 140 231 405 507 579 765 254 351 63 201 397 542 444 350 190 355 389 332 199 914 180 626 765 287 110 583 476 708 8 785 198

FUENTE: INEGI, Niveles de Bienestar en México, 1993. Elaborado con base a cuadros pp.206-256.

719 659 1 660 855 317 764 535 185 1 972 340 428 510 3 210 496 2 441 873 8 235 744 1 349 378 3 982 593 2 620 637 1 888 366 5 302 689 9 815 795 3 548 199 1 195 059 824 643 3 098 736 3 019 560 4 126 101 1 051 235 493 277 2 003 187 2 204 054 1 823 606 1 501 744 2 249 581 761 277 6 228 239 1 362 940 1 276 323 81 249 645

POBLACIÓN TOTAL

16.7739 1.8775 0.0573 100.00

TOTAL

0.2478 0.4721

0.4713 0.7678 15.0434 10.6941 1.2326 0.2836 4.8288 0.4278

0.7316 1.5266 9.9725 4.6574 0.3767 4.6369 3.0985

19.3695 2.0438

0.4085

NIVEL 1

AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MÉXICO MICHOACÁN MORELOS NAYARIT NUEVO LEÓN OAXACA PUEBLA QUERÉTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOSÍ SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATÁN ZACATECAS

ESTADOS

CUADRO 2.A.3

100.00

4.2441 2.3127 2.4279 4.7698 5.8683 10.0142 7.0433 1.1217 1.8267 1.5962 4.6158 6.5993 2.8952 0.7194 4.5251 5.0579 2.1668 4.4317 2.2756 2.0560 8.7111 1.2587 5.4263

0.0815 1.2232 0.1529 2.4981 3.3517

0.7287

NIVEL 2

100.00

14.6229 2.2784 1.0987

9.2793 0.9420

2.0958 2.2819

12.9055 4.7594

2.5054

1.4080 20.1281 5.0764 2.6275 1.4626 1.2965 4.5102

6.1581

2.0114 1.7146

0.8375

NIVEL 3

100.00

1.9033 1.2059 2.3363 3.8998 9.0098 3.3785 3.4328

8.5889 0.3609 0.1761 2.5979

1.7345 1.9951 3.0089 1.6203 6.0555 2.1645

0.6362 1.0855 0.7768 0.9475 1.9328 2.2865 1.0510 1.4734 1.5803 3.1905 4.7753 11.3996 11.7501 10.6702 4.6738 2.3264 1.8754

100.00

2.7790 4.6437 3.0669 2.5308 0.5582 4.4593 1.0270 1.3775 1.9636 0.7625 10.0731 1.5181 4.8655

1.3834 9.9035 2.9997 3.8701 10.2003 3.6818 7.6063 2.6183 1.0370

0.4954

NIVEL 5

0.6785

NIVEL 4

PARTICIPACIÓN ESTATAL POR NIVEL (PORCENTAJE)

100.00

1.7445 8.4079 5.9540 3.3479 2.0039 1.6467 4.9352 0.7698 0.7165

5.5968 14.7911 7.1883 1.2100 6.3662 12.0580 6.3680 0.2912 0.2107 2.1155 2.9633 3.6978

0.7733 2.2501

1.5031 2.8649

0.2255

NIVEL 6

100.00

4.3339 0.3036 3.9705 1.6684 0.3253

3.1685 1.3677 0.6642 1.9738 0.9419 2.2776

0.6320 7.6340 18.2588 1.4769 1.8017 0.7235 7.5879

3.5433 0.7407 0.8858 4.2547 24.4867

1.5170 4.9766 0.4823

NIVEL 7

100.00

0.8857 2.0441 0.3911 0.6587 2.4275 0.5274 3.9514 3.0054 10.1363 1.6608 4.9017 3.2254 2.3242 6.5264 12.0810 4.3670 1.4708 1.0149 3.8138 3.7164 5.0783 1.2938 0.6071 2.4655 2.7127 2.2444 1.8483 2.7687 0.9370 7.6656 1.6775 1.5709

TOTAL

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO 51

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO 52

CUADRO 2.A.4

NIVEL 1

NIVEL 3

NIVEL 4

4.6940

NIVEL 5

3.6199

NIVEL 6

NIVEL 7

PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN ESTATAL EN CADA NIVEL NIVEL 2 5.7099

TOTAL

ESTADOS

53.5736 7.4322 4.8141 3.4037 33.7911 21.9010 0.6309 4.1948 7.7544 5.0748 2.2002 44.2393 23.0150 10.4118 5.1044 21.4053 1.7236 1.4650 1.8637

6.7310

100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

8.8960

64.2952 13.4295 21.2755 40.8543 8.5054

100.00

70.3492 100.00 50.6571

10.0608 44.0706 37.7189 25.7551 10.291 24.9897 9.1541 6.5246 6.485

41.0753

11.0935 6.0346 29.2303 11.2033 8.0473 1.5952 0.7639 7.3516 17.5711 24.7188 6.6713 6.0510 5.9877 35.7370 2.4219

12.6068 2.0794 2.1623 7.8543

6.9902 16.9554 7.8048 13.9743 13.1161 2.5576 14.6169 14.9391 8.5745

47.9167 42.9058 31.6886 7.4024 13.8696 14.1916 20.7337 2.8154 2.9524 7.8870 11.3373 10.3535

2.7826 10.6453

32.4458 16.7805

6.2753 7.6739 19.8923 34.983 1.9000 13.7954 3.8400 6.2542 5.9518 6.8292 11.0277 7.5945 25.9929

14.2187

21.7368 5.0278

6.3211 4.8634 6.2897 31.0248 8.7612 15.0125 16.2894

8.3920

6.7773

13.5789 9.6681 4.9788

7.4540

25.6284 43.4211 44.9378 32.8832 14.2621 41.6816

11.1696 48.0462 62.0796 13.8916 50.3139 29.2809 81.7220

59.9560 57.6906 9.2075 58.1492 99.2271

27.6314 5.1016 8.1390 22.1902 9.7222 8.9627 17.4390 8.2457 19.4605 4.5254 13.4293 14.0512 24.1954 12.8125 19.8455 20.1606 10.4384 25.9253 8.8867 23.7267 12.2874 8.1136 37.3501 7.1183

37.2182 25.4181 10.4018 25.7826 12.8608 6.0439

23.9152 12.2325 0.3984

10.8126

1.3382 5.4486 3.1348 6.8359 12.0584

AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MÉXICO MICHOACÁN MORELOS NAYARIT NUEVO LEÓN OAXACA PUEBLA QUERÉTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOSÍ SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATÁN ZACATECAS 10.9291

12.1247 12.2838 2.3854 13.3920 3.6460 5.6711 0.07729 6.613 2.4032 7.3733 15.3153 13.0198 7.2498 18.2127 23.6859 17.0857 3.6655

TOTAL

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

53

A esta situación se añade que más de la mitad de las personas ocupadas recibe menos del salario mínimo vigente en el lugar de su residencia, proporción de casi dos veces más que la de todo el país, reflejo de una estructura económica en donde el sector agrícola tradicional domina, caracterizado por un bajo valor agregado generado. Por lo tanto, no es sorprendente que el porcentaje de perceptores de más de cinco salarios mínimos sea menor que la mitad del porcentaje nacional. Vivienda: el hacinamiento es el más elevado de todos los niveles. En cuanto a la dotación de servicios a la vivienda, la disponibilidad de drenaje es un poco más de la mitad del valor nacional y es el rubro de mayor rezago; le sigue el agua entubada con un 21.56 por ciento menor al nivel nacional; la cuarta parte del total de los hogares no cuenta con electricidad; y por último la proporción de viviendas en donde se utiliza leña o carbón para cocinar es 2.75 veces mayor que la nacional. Nivel 2 Está básicamente formado por los estados de: México, Michoacán, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Veracruz y Zacatecas, que acumulan el 62.63 por ciento de la población en este nivel (véase cuadros 2.A.2 y 2.A.3). En el Estado de México el 8.96 por ciento de la población se coloca en este nivel de bienestar; en Michoacán el 17.44 por ciento; en Hidalgo el 22.19 por ciento; en Jalisco el 9.72 por ciento; en Oaxaca el 13.43 por ciento; en Puebla el 14.05 por ciento; en San Luis Potosí el 19.85 por ciento; en Sinaloa el 20.17 por ciento; en Veracruz el 12.29 por ciento y en Zacatecas el 37.35 por ciento. Es necesario señalar que en el estado de Tlaxcala, aunque el porcentaje que representa con respecto al total de la población en este nivel es relativamente bajo (2.06 por ciento) un 23.72 por ciento de su población se halla en estas condiciones de bienestar. Lo mismo sucede con los estados de Durango, Querétaro y Tabasco en donde el 27.63, 24.19 y 25.92 por ciento de su población, respectivamente, se ubica en este nivel. En lo relativo a la tasa de fecundidad del nivel 2 si bien es inferior a la del nivel 1 es superior a la nacional. El total de población rural es ligeramente inferior al 50 por ciento, aunque mayor en 10.08 por ciento al porcentaje de población en localidades urbanas (15,000 y más habitantes). El 10.81 por ciento de la población nacional vive en estas condiciones de bienestar.

54

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

Educación: este grupo de entidades presenta una situación peculiar porque los indicadores de educación no sólo son superiores a las del nivel anterior sino también a los del siguiente nivel 3 con excepción del indicador de alfabetismo. Aún así, los seis indicadores utilizados registran valores inferiores a los nacionales: la proporción de alfabetos es más de cinco puntos porcentuales menor a la nacional y el promedio de escolaridad no alcanza los seis años de primaria. La asistencia escolar infantil es menor en 2.6 por ciento a la nacional y la proporción de individuos que tienen estudios posprimarios es inferior en 8.14 por ciento a la nacional. Ocupación e ingresos: se registra una de las diferencias más subrayadas respecto al nivel 1: la proporción de ocupados en actividades diferentes a la del sector primario pasa del 46.43 por ciento en el nivel 1 al 60.81 por ciento en el nivel 2, lo cual sitúa a este último nivel a la mitad de la distancia que separa al grupo socioeconómico más bajo respecto al indicador nacional (73.92 por ciento). La población ocupada en el sector primario desciende hasta el 36.15 por ciento, aun cuando dicho valor es todavía muy superior al total del país. La relación de dependientes económicos es la más baja, entre los tres niveles de menor bienestar, y la proporción de población que recibe menos de un salario mínimo (37.23 por ciento) se asemeja a la de ocupados en actividades agropecuarias. Vivienda: todos los indicadores vinculados con la dotación de servicios a la vivienda presentan una mejoría con respecto al nivel 1, sin embargo, son menores a los promedios nacionales. Comparativamente, el indicador con mayor avance es el de dotación de drenaje, ya que más de la mitad de los hogares cuentan con este servicio y el de disponibilidad de agua entubada. También se aprecia un relativo avance con respecto a las viviendas que tienen un cuarto, al pasar de 20 por ciento a menos de 15 por ciento; asimismo, el hacinamiento por cuarto disminuye aunque se mantiene superior al promedio nacional. Nivel 3 Del total de la población inserto en este nivel, los estados de Guanajuato, Veracruz, Oaxaca, Tabasco, Chiapas y Guerrero representan el 68.17 por ciento (ver cuadros 2.A.2 y 2.A.3). En Guanajuato el 29.23 por ciento de su población forma parte de este nivel; en Veracruz el 13.58 por ciento; en Oaxaca el 24.72 por ciento; en Tabasco el 35.74 por ciento; en Chiapas el 11.09 por ciento y en Guerrero el 11.20 por

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

55

ciento. Aquí debe señalarse, como se indica en el cuadro 2.A.3, que a pesar de que la participación de la población de los estados de Campeche, Nayarit y Yucatán acumulan un porcentaje menor en el total nacional de población en este nivel de bienestar, el porcentaje de la población de cada uno de estos estados en este nivel es significativo: 21.74, 17.57 y 9.67 por ciento, respectivamente. Así el 7.12 por ciento de la población nacional se coloca en este nivel de bienestar. Con respecto a los niveles anteriores éste presenta mejoras en diversos indicadores, aunque no en todos. Se trata de un nivel bajo en términos de bienestar al compararse con los indicadores nacionales y puede decirse que está más próximo al nivel 2 que al nivel 4. En el aspecto demográfico resaltan dos características: la primera es que presenta el promedio de hijos por mujer más alto de todos los niveles; y la segunda es que la proporción de población rural y la de población urbana se hallan casi equilibradas, con una ligera diferencia de la rural sobre la urbana. Educación: los indicadores relativos a la educación son el punto débil de este nivel al registrar retrocesos, excepto en la tasa de alfabetismo. El indicador de asistencia escolar juvenil es más bajo que el del nivel nacional, lo cual significa que, en 1990, ni la tercera parte de la población entre 15 y 19 años recibió los beneficios que otorga la educación; se corrobora la misma situación en la población entre 12 y 14 años cuya asistencia escolar es también la más baja. El hecho de que, al menos, la proporción de personas que tienen un grado de educación formal superior a primaria sea mayor a la del nivel 1 pero no a la del nivel 2 sugiere que los bajos índices de asistencia escolar sea un fenómeno reciente. Ocupación e ingresos: el porcentaje de ocupados que perciben menos de un salario mínimo retrocede 8.57 por ciento con respecto al nivel 2 y excede en tan solo 2.13 por ciento al nacional. El sector de la población que percibe más de cinco salarios mínimos muestra un avance al colocarse a menos de un punto porcentual del valor nacional. La estructura ocupacional, en donde dos de cada tres personas están ocupadas en actividades diferentes de las del sector primario, señala una mayor diversidad de opciones que se refleja en los niveles de ingresos. Vivienda: los correspondientes indicadores no sólo acercan el nivel 3 a los valores de los indicadores nacionales sino que llega a superarlos en algunos casos. Más de las cuatro quintas partes de las viviendas cuentan con agua entubada (1.3 por ciento más que el valor nacional). La dotación de electricidad iguala a la nacio-

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

nal y únicamente la disponibilidad de drenaje no alcanza la proporción del total del país. En cuanto a las características de las viviendas, el porcentaje de aquéllas que tienen un cuarto es 3.6 por ciento menor al nacional, aunque el nivel de hacinamiento es 0.09 por ciento mayor que el del país. Lo mismo sucede con el porcentaje de hogares que utilizan leña o carbón para cocinar. Nivel 4 Los estados de México, Jalisco, Michoacán, Puebla y Veracruz representan el 51.42 por ciento del total de población incluido en este nivel de bienestar (véase cuadros 2.A.2 y 2.A.3). En el estado de Tlaxcala el 31.02 por ciento de la población forma parte de este nivel; en el estado de Morelos el 23.69 por ciento; en Michoacán el 18.21 por ciento; en el estado de Nayarit el 17.09 por ciento; en el estado de Zacatecas el 16.29 por ciento; en el estado de Hidalgo el 15.31 por ciento; en el estado de Yucatán el 15.01 por ciento; en el estado de Colima el 13.39 por ciento; en Jalisco el 13.02 por ciento; en Puebla el 12.61 por ciento; en el estado de Campeche el 12.28 por ciento; y en el estado de Baja California Sur el 12.12 por ciento. El 7.45 por ciento de la población total del país se sitúa en este nivel. La tasa de fecundidad es mayor que la nacional, 2.72 por ciento contra 2.55 por ciento, respectivamente. Las dimensiones de población en localidades rurales y urbanas se encuentran muy equilibradas pero registran la proporción más alta de población en localidades semirurales (entre 5,000 y menos de 15,000 habitantes). Una peculiaridad de este nivel es que el porcentaje de residentes provenientes de otras partes del país presenta valores superiores a los nacionales, lo cual denota que este grupo ejerce una atracción significativa en los inmigrantes. Educación: este rubro separa claramente el nivel 4 de los anteriores. Cuatro de los seis indicadores utilizados sobrepasan los correspondientes nacionales: la tasa de alfabetismo alcanza el 88.33 por ciento; los niveles de asistencia escolar infantil ascienden al 91.19 por ciento; la asistencia escolar de 12 a 14 años llega al 78.88 por ciento; y la asistencia escolar juvenil logra el 42.16 por ciento. En consecuencia, este nivel, prácticamente, representa el promedio nacional de escolaridad aunque ello no se traduzca en un nivel de educación posprimaria igual o superior a la del total del país.

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

57

Ocupación e ingresos: la proporción de ocupados en el sector primario es ligeramente menor que la del nivel 3. Los niveles de ingreso son mejores al recibir el 20.39 por ciento de los empleados remuneraciones inferiores al salario mínimo vigente en su lugar de residencia (8.3 por ciento). El 7.88 por ciento de los ocupados perciben más de cinco salarios mínimos (contra un 6.70 por ciento en el nivel 3). En cuanto al indicador de dependientes económicos (2.35 por ciento) es muy similar al nacional (2.31 por ciento). Vivienda: la disponibilidad de agua entubada y electricidad presentan porcentajes superiores a los de los niveles anteriores e incluso superiores a los respectivos del nivel nacional; la dotación de drenaje es también superior a los niveles anteriores pero menor que la nacional. El grado de hacinamiento está rezagado y la proporción de viviendas con un cuarto es menor que el indicador para todo el país, pero mayor que la del nivel previo. Nivel 5 Los estados con mayor participación de población dentro de este nivel son: Jalisco, Veracruz, Guanajuato, Michoacán, Chiapas, Zacatecas, Puebla y Sinaloa que en conjunto alcanzan el 57.81 por ciento del total (ver cuadros 2.A.2 y 2.A.3). El porcentaje de la población en el estado de Baja California Sur incluido en este nivel de bienestar es de 37.22 por ciento; en el estado de Quintana Roo es de 34.98 por ciento, en Zacatecas es de 25.99 por ciento; en el estado de Colima es de 25.78 por ciento; en el estado de Campeche es de 25.42 por ciento; en Querétaro es de 19.89 por ciento; en Guanajuato es de 16.96 por ciento; en el estado de Morelos es de 14.94 por ciento; en Michoacán es de 14.62 por ciento, en el estado de Hidalgo es de 13.97 por ciento; en el estado de Sinaloa es de 13.79 por ciento y en el estado de Jalisco es de 13.12 por ciento. El 8.39 por ciento de la población total del país presenta este nivel de bienestar. El porcentaje de población urbana es mayoritario por primera vez en toda la clasificación y solo uno de cada tres individuos residen en localidades inferiores a los 5,000 habitantes. Educación: el porcentaje de alfabetos es prácticamente idéntico al nacional. Los indicadores de asistencia escolar son inferiores e incluso superan los del nivel 4; la asistencia escolar juvenil presenta una proporción ligeramente mayor a la del nivel

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

socioeconómico más bajo. La escolaridad promedio y el porcentaje de personas con grados mayores a los de primaria son indicadores ligeramente inferiores a los nacionales. Ocupación e ingreso: tres de cada cuatro ocupados se dedican a actividades distintas de las del sector primario, lo cual indica que las fuentes de empleo son aprovechadas incluso por personas cuya residencia está ubicada en localidades pequeñas y dispersas. La percepción de ingresos presenta una estructura más polarizada que en el nivel 4, al mostrar que si bien es mayor en cuanto al total de ocupados que perciben más de cinco salarios mínimos, también es mayor en cuanto al número de ocupados con remuneración menor al salario mínimo. A la vez, disminuye considerablemente el número de dependientes por individuo de la población económicamente activa. Vivienda: presenta mejorías respecto a los niveles anteriores en cuanto a dotación de agua entubada y drenaje, a pesar de que este último es inferior al del nivel nacional; y se aprecia una disminución respecto a la disponibilidad de energía eléctrica. El hacinamiento y la proporción de viviendas con un cuarto son los dos indicadores más rezagados en este nivel, ya que éste último más que duplica el valor nacional. Nivel 6 En el nivel 6 tienen mayor participación de población los estados de Guanajuato, Estado de México, Sinaloa, Guerrero, Michoacán, Jalisco, Sonora y Durango, que en conjunto integran el 66.73 por ciento del total (ver cuadros 2.A.2 y 2.A.3). El 47.92 por ciento de la población de Durango se incluye en este nivel de bienestar; el 44.07 por ciento en Sinaloa; el 42.91 por ciento en Guanajuato; el 37.72 en Sonora; el 32.45 por ciento en Campeche; el 31.69 por ciento en Guerrero; el 25.75 por ciento en Tabasco; el 24.99 por ciento en Tlaxcala; el 20.73 por ciento en Michoacán; el 16.78 por ciento en Coahuila; el 14.19 por ciento en el Estado de México; el 13.87 por ciento en Jalisco; y el 11.34 por ciento en el estado de Oaxaca. El 14.22 por ciento de la población nacional se encuentra en este nivel de bienestar, por lo que puede considerarse al nivel 6 como el segundo mejor del país. Aproximadamente uno de cada cuatro habitantes reside en una entidad diferente de aquélla en donde nació; la tasa de fecundidad es la mayor de los tres mejores niveles socioeconómicos del país; y más del 70 por ciento de la población está

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

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concentrada en áreas urbanas y únicamente una quinta parte radica en localidades rurales o menores de 5,000 habitantes. Educación: todos los indicadores de educación se ubican por arriba de los valores nacionales y es superado tanto el porcentaje nacional de alfabetismo como el de escolaridad promedio, al contar la mayoría de la población con el primer grado de secundaria aprobado. Hay que hacer notar que es hasta este nivel en donde se supera la proporción de individuos con educación posprimaria, la cual se sitúa en un 4.78 por ciento arriba del indicador nacional. Ocupación e ingresos: más de las cuatro quintas partes de los ocupados se dedican a las actividades relacionadas con la industria de la transformación, al comercio y a los servicios; la mayor parte se ocupa en la manufactura. Los perceptores de menos de un salario mínimo representan 17.91 por ciento, dejando de ubicarse en una quinta parte o más. Sin embargo, los remunerados con más de cinco salarios mínimos disminuyen en 1.2 por ciento con respecto al nivel anterior. La cantidad de dependientes económicos experimenta un ligero aumento, lo cual sucede a medida que se incrementan los porcentajes de asistencia escolar y el promedio de permanencia dentro del sistema educativo. Vivienda: Al analizar los cambios en los porcentajes de población entre lo urbano y lo rural el número de viviendas que cuentan con servicio de drenaje, que alcanza un incremento de 8.38 por ciento con respecto al índice nacional, representa uno de los aumentos más altos del conjunto de 24 indicadores. El hacinamiento y la proporción de viviendas con un cuarto (1.34 y 8.04 por ciento respectivamente) se sitúan por debajo del índice nacional. La disponibilidad de electricidad es superior a la nacional, sin embargo, no sucede lo mismo con el agua entubada cuya disponibilidad es mayor que la nacional pero menor a la del nivel anterior. Nivel 7 Las entidades con mayor participación de población en este nivel son: Distrito Federal, Estado de México, Jalisco, Nuevo León, Baja California, Tamaulipas, Chihuahua, Veracruz, Coahuila y Puebla, mismos que llegan a totalizar el 82.21 por ciento de personas que viven en este nivel de bienestar en el país (ver cuadros 2.A.2 y 2.A.3). Es necesario señalar que en Baja California el 100 por ciento de la población constituye este nivel; en el Distrito Federal el 99.23 por ciento; en Nuevo León

60

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

el 81.72 por ciento; en el estado de Aguascalientes el 70.35 por ciento; en Tamaulipas el 64.29 por ciento; en el Estado de México el 62.08 por ciento; en Coahuila el 59.96 por ciento; en Chihuahua el 58.15 por ciento; en Colima el 57.69 por ciento; en el estado de Baja California Sur el 50.66 por ciento; en el estado de Morelos el 50.31 por ciento; en Jalisco el 48.05 por ciento; en el estado de Quintana Roo el 44.94 por ciento; en el estado de Querétaro el 43.42 por ciento; en el estado de Sonora el 41.68 por ciento y en el estado de Yucatán el 40.85 por ciento. El 41.07 por ciento de la población total del país está inserta en este nivel (ver cuadro 2.A.4). El promedio de hijos por mujer es el más bajo de todos los niveles y se registra un 95.22 por ciento de residentes urbanos, lo que casi cuadriplica la proporción del nivel socioeconómico en el extremo opuesto. El flujo de atracción de inmigrantes si bien en términos acumulados rebasa claramente el promedio nacional, parece experimentar un cambio hacia mediados de los años ochenta, pues el porcentaje de personas que provenían de otras entidades cinco años antes del censo de 1990, es inferior al promedio nacional. Educación: el número de alfabetos sobrepasa en 8.31 por ciento al indicador nacional y en 3.71 por ciento al valor del indicador más próximo que corresponde al nivel 6 y en 24.23 por ciento al del nivel 1; contrasta también con los cuatro años de escolaridad promedio del nivel 1 con los más de ocho años alcanzados en este nivel. De hecho el Distrito Federal y Nuevo León incluyen los dos únicos municipios con un promedio superior al de secundaria concluida que son: la delegación Benito Juárez con un promedio equivalente al segundo año de preparatoria y San Pedro Garza García con un promedio equivalente al primer año de preparatoria. La población con educación posprimaria es 2.4 veces mayor que la del nivel 1. Ocupación e ingresos: en este nivel por cada dos hombres ocupados en actividades económicas hay una mujer ocupada, a diferencia de la relación cinco a uno existente en el nivel 1, lo cual determina la tasa de ocupación más alta de todos los niveles. Con relación a la estructura ocupacional y a diferencia del nivel 6 se manifiesta una acusada terciarización de la actividad económica con más del 68 por ciento de los ocupados en el giro del comercio o en los servicios. Los comparativamente elevados niveles educativos y la marcada vinculación a actividades de mayor y creciente generación de valor agregado se refleja en el más alto número de personas que perciben más de cinco salarios mínimos. Sin embargo,

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

61

también la proporción de remunerados con menos de un salario mínimo es más alta respecto al nivel anterior. Aun cuando el mayor nivel de escolaridad mantiene por más tiempo a las personas dentro de la población económicamente inactiva, la mayor incorporación de la mujer en las actividades económicas y las menores tasas de fecundidad se traducen en un más bajo número de dependientes económicos por individuo activo. Vivienda: el porcentaje de viviendas dotadas del servicio de drenaje es 2.5 veces superior al nivel 1, mientras que el porcentaje que dispone de agua entubada es 1.6 veces mayor; lo cual implica que el primer indicador supera en 54.22 por ciento al del nivel 1 y el segundo en 37.55 por ciento. El porcentaje de vivienda con energía eléctrica es, a su vez, mayor en más de 24 puntos. En lo que respecta a las características de las viviendas, el porcentaje de las que tienen un cuarto es tres veces inferior al del nivel socioeconómico más bajo del país y el promedio de habitantes por vivienda es el menor de todos los niveles. Los grupos vinculados a los dos niveles socioeconómicos más altos tienen tres ejes geográficos: en el centro del país Distrito Federal, Estado de México y el estado de Morelos los estados de la frontera norte y los estados de Baja California Sur y Baja California Norte, y una porción centro-occidental los estados de Aguascalientes, Jalisco y Colima. En tanto que los dos niveles de menor bienestar involucran estados del sur y sureste y entidades de la porción centro-oriental del país. El mejoramiento en cuanto al bienestar de la población está estrechamente ligado al grado de urbanización y, en menor rango, a las actividades relacionadas al sector primario en el ámbito ocupacional. Estos factores establecen una diferencia más clara que los indicadores de educación en los tres niveles más bajos. Debe señalarse que los indicadores de alfabetismo y promedio de escolaridad sólo superan a los indicadores nacionales en los dos mejores niveles socioeconómicos del país, de igual modo sucede con los indicadores de ingresos considerados personas con ingreso menor a un salario mínimo y aquellas con ingresos superiores a cinco salarios mínimos. Se observa que del nivel 1 al 7, los individuos que perciben menos de un salario mínimo disminuyen 2.7 veces, y la proporción de remunerados con más de cinco salarios mínimos aumenta 2.8 veces. Con relación a los indicadores de vivienda, el de disponibilidad de energía eléctrica es el primero en ser superado a partir del nivel 3, y el último es el de dotación

62

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

de drenaje. El indicador de hacinamiento solamente sobrepasa el nivel nacional por el nivel 7. Cabe destacar que el estado de Chiapas, en 13 de los 24 indicadores de nivel socioeconómico utilizados, posee los índices más bajos de todo el país y en el lado opuesto está el Distrito Federal que tiene los mejores índices promedio de la república en 18 de los 24 indicadores utilizados. B. MEDICIÓN DE LA POBREZA Para estimar la pobreza en México se utiliza el método de ingreso, que se basa en la comparación del ingreso que tienen los hogares con el costo de satisfacción de sus necesidades básicas. A su vez, este método, se sustenta en el cálculo de las denominadas líneas de pobreza, que representan el monto mínimo que permite a un hogar disponer de recursos suficientes para satisfacer las necesidades esenciales de sus miembros. La metodología de líneas de pobreza consiste en determinar los requerimientos nutricionales de la población, para lo cual toma en consideración su estructura por edad y sexo, además de las actividades físicas que realizan los miembros del núcleo familiar. De esta forma se calcula el requerimiento de calorías y proteínas de una persona de acuerdo a las recomendaciones actuales de los organismos internacionales especializados en la materia. La información de las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH’S) permitió examinar en detalle los hábitos alimenticios de la población y sus cambios en el tiempo, así como evaluar el acceso a la amplia variedad de bienes y servicios básicos no alimentarios. Con estos elementos se construye una canasta básica de alimentos con los contenidos proteicos requeridos para cubrir las necesidades nutritivas de la población y, que a la vez, toma en cuenta la disponibilidad de aquéllos y de sus precios. El valor monetario de la canasta se utiliza para fijar el límite de ingresos por el cual se considera a una familia en situación de pobreza extrema. A este valor se le adiciona una estimación de los recursos requeridos por los hogares para satisfacer otras necesidades no alimentarias y de esta manera se obtienen valores que se aplican para determinar los diversos niveles de carencias y bienestar de la población. Es importante señalar, que los valores de las líneas de pobreza evolucionan en la medida que se modifican algunos de los parámetros que intervienen en su cálculo.

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

63

Mediante este método se procederá a definir un marco de referencia, a fin de determinar las causas que inciden en el comportamiento y evolución de la pobreza. Como corolario, cabe mencionar que se realizó un análisis exhaustivo de los antecedentes de las siguientes temáticas: a) estructura y costo de la canasta básica de alimentos; b) monto de los recursos necesarios para atender las necesidades no alimentarias; y c) el monto y estructura del ingreso y el gasto en los distintos contextos geográficos. La información necesaria para definir los requerimientos individuales ponderados se obtuvo a partir de las variables sociodemográficas incluidas en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) correspondientes al tercer trimestre de 1984. 1. Construcción y valoración de la canasta básica de alimentos. Con el propósito de elaborar canastas alimentarias para las zonas urbanas y rurales se analizó la estructura del gasto de los hogares por área geográfica. Para ello, se aplicó la información sobre las cantidades físicas de cada artículo adquiridas por el núcleo familiar para especificar el nivel total de nutrientes contenidos en la dieta; igualmente se incluyó información sobre los precios pagados por los hogares en la adquisición de alimentos. 2. Estrato poblacional de referencia. Los hogares se ordenaron en forma ascendente conforme al valor de su ingreso per cápita. Posteriormente, la ubicación del estrato de referencia en esa escala de ingreso y su tamaño, se determinaron con base a dos criterios generales: a) Que dicho grupo fuese de un tamaño significativo para garantizar que su patrón de gasto pudiera considerarse suficientemente representativo de la población en su conjunto. b) Que los hábitos de consumo del grupo fuesen la expresión de decisiones adoptadas por los hogares en un marco presumiblemente exento de una restricción significativa de recursos. El grupo de referencia quedó ubicado entre los percentiles 20 y 50 de la distribución del ingreso per cápita. En cuanto al gasto alimentario observado se elaboró un registro pormenorizado de éste, se identificaron los artículos que representaron una proporción signifi-

64

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

cativa dentro de cada subgrupo de alimentos, así como el número de hogares que declararon haber comprado el producto; y se agrupó en el rubro “otros” aquellos de menor participación en el gasto alimentario de los hogares. En general, se supuso que el costo de los nutrientes aportados por dicho rubro era equivalente a tres veces el costo promedio de los nutrientes contenidos en los alimentos consumidos en el hogar y que la composición calórica de ese componente del gasto era similar a los también ingeridos en el hogar. 3. Contenido de las canastas básicas de alimentos. Los diferentes artículos que conforman la canasta se calcularon conforme al perfil global de la oferta y demanda de alimentos en el país. Por lo tanto se comparó el consumo promedio del conjunto de los hogares obtenido de la encuesta, con la información sobre la oferta agregada de alimentos elaborada a partir de las hojas de balance publicadas por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en México. La canasta propuesta a pesar de que se elaboró con base al patrón de consumo efectivo de los hogares de un grupo de referencia se considera normativa debido a que las dietas se ajustaron a los requerimientos numéricos de energía y proteínas establecidos como a la disponibilidad interna de alimentos. Sin embargo, es importante enfatizar que no se deben considerar, en ningún caso, como canastas de costo mínimo. 4. Costo de la canasta básica de alimentos. Para establecer el costo de la canasta básica se aplicaron los precios que las familias reportaron en la encuesta, asimismo se consideró el consumo alimenticio realizado fuera del hogar. Criterio adoptado para determinar el costo de satisfacción de las necesidades básicas no alimentarias Un procedimiento para trazar líneas de carencia o bienestar sobre la base de presupuestos mínimos de alimentación, se sustenta en establecer normativamente relaciones entre los gastos de alimentación y otros gastos de consumo. En las áreas urbanas se consideró adecuado admitir un presupuesto de consumo privado igual al doble del presupuesto básico en alimentación; mientras que en las áreas rurales el factor utilizado fue de 1.75.

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

65

Para estas últimas áreas se supuso la proporción del gasto en alimentos con relación al gasto total de los hogares cercana al 57 por ciento (coeficiente de Orschansky igual a 1.75). Estimación de los ingresos Para tal efecto se consideró un mayor desglose del excedente de explotación y se incorporaron algunas partidas adicionales como: el alquiler imputado de vivienda; las prestaciones sociales en especie; el autoconsumo agropecuario; el consumo final; y los impuestos sobre las remuneraciones al trabajo. Procedimiento general de estimación El método de estimación de los ingresos, para cada año, consistió en incorporar las discrepancias observadas entre las encuestas y los valores estimados en las cuentas nacionales de cada uno de los rubros de ingreso investigados. Del mismo modo se estipularon las proporciones en que los totales de los distintos tipos de ingreso discrepaban de los respectivos agregados de las cuentas nacionales. Para efectos prácticos, estas proporciones fueron consideradas como la medida en que las encuestas subestiman los ingresos, ya sea por no declaración, subdeclaración o cobertura incompleta de los conceptos investigados. Los diferentes tipos de ingreso, tanto de la encuesta como del marco de referencia, se expresaron en términos per cápita y de la comparación de ambos promedios se derivaron coeficientes de imputación para cada fuente de ingreso. Medición de la pobreza en México El levantamiento de la información se situó durante los meses de agosto a noviembre; de esta manera se buscó eliminar factores estacionales que pudieran ocasionar distorsiones en los patrones de gasto e ingresos de la familia, ya que la unidad de análisis tomada es el hogar. La dimensión de la muestra en 1984 fue, aproximadamente, de 5,000 viviendas; y en el caso de las ENIGH’S de los años 1989 y 1992 se seleccionaron un total de, aproximadamente, 10,000 viviendas.

66

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

La zona de alta densidad de población está constituida por los municipios del país que cumplieron, en los años señalados, con alguna de las siguientes características: - Tener una localidad de 15,000 o más habitantes. - Que el total de población haya sido mayor o igual a 100,000 habitantes. - Contener a la capital de la entidad. - Formar parte de las áreas metropolitanas consideradas en la Encuesta Nacional de Empleo Urbano. La zona de baja densidad de población se forma con todos los municipios del país que no están considerados en ninguna de las categorías anteriores. La zona de alta densidad se denominará área urbana, mientras que se entenderá como área rural la zona de baja densidad de población. Canasta básica de alimentos En todos los hogares y para cada uno de los bienes alimentarios se determinó el total de calorías, proteínas y grasas, lo cual permitió inferir sobre el consumo efectivo de los miembros del hogar. Para la determinación del estrato de referencia, y toda vez que la población se dividió en urbana y rural, los núcleos familiares fueron agrupados en deciles conforme a su ingreso per cápita. Se identificaron aquellos grupos de hogares cuyo consumo per cápita fuese ligeramente superior al parámetro de referencia; de esta manera el estrato de referencia se ubicó entre los percentiles 20 y 50 para los diferentes años considerados. En 1992 se aplicó la misma estructura de consumo per cápita definida para 1989, tanto para el área urbana como para la zona rural, porque los consumos recomendados prácticamente permanecieron constantes. Para determinar el costo de la canasta se manejaron los precios medios registrados para el estrato de referencia. Es importante mencionar que la utilización de los precios medios en lugar de los precios mínimos, para la valoración del costo de la canasta alimentaria, implica que el valor de la línea de pobreza extrema sea relativamente más alto. En este sentido, el uso de los precios mínimos habría derivado en la definición de canastas que a pesar de cubrir los requerimientos nutricionales de la población, se hubieran considerado de costo mínimo.

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO

67

Valores de la línea de pobreza En primer lugar, se fijaron los precios para cada 100 gramos de todos y cada uno de los alimentos incluidos en la canasta, para este efecto se tomaron los precios unitarios que los núcleos familiares reportaron haber pagado durante el periodo de referencia de la encuesta. En segundo lugar, se hizo uso de esta información y del contenido físico de la canasta y como resultado se obtuvo el costo diario por persona del conjunto de la dieta básica. Este costo multiplicado por 30 da el valor mensual de la canasta básica alimentaria que se considera como línea de indigencia o de pobreza extrema. Si este valor se multiplica por el total de miembros del hogar se logra determinar el mínimo de ingresos que debe disponer, ese hogar, para garantizar a sus integrantes el acceso a una dieta variada y de buena calidad nutricional, así como la satisfacción del conjunto de sus necesidades básicas. Las mayores diferencias se presentan cuando se analizan los vectores de precios que reflejan la evolución de la inflación en los diferentes periodos en que se realizaron las encuestas. Para las áreas urbanas se estimó una línea igual al doble de la canasta alimentaria (que equivale a un coeficiente de Engel de 50 por ciento) como presupuesto mínimo necesario para que los miembros de la familia tengan acceso a satisfacer las necesidades alimentarias y no alimentarias. Por lo tanto, los hogares que tienen un ingreso superior a este valor cubren todas sus necesidades básicas, y aquellos cuyos ingresos no son suficientes para adquirir la canasta alimentaria están en situación de extrema pobreza. En el caso rural la línea de indigencia se multiplica por el factor 1.75, se consideró, en este caso, que los gastos no alimentarios representan el 75 por ciento del valor del presupuesto que utilizan los núcleos familiares para su alimentación. Las encuestas de ingresos y gastos tienen como propósito fundamental proveer información que permita conocer el nivel de bienestar de las familias, a través de la composición del ingreso y sus gastos, así como los factores sociodemográficos que inciden en su comportamiento. Entre los objetivos de las encuestas, se considera el análisis de las transacciones económicas de ingresos y gastos que realizan los miembros del hogar, como un proceso de acciones, individuales o colectivas, de intercambio de bienes y servicios por dinero.

68

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

Definiciones operacionales Se definieron los siguientes grupos poblacionales: Hogares en pobreza extrema: cuando el ingreso total del hogar es menor al valor de la canasta alimentaria, es decir, los ingresos totales del hogar no son suficientes para atender las necesidades alimentarias del grupo familiar. Hogares intermedios: cuando el ingreso del hogar es superior al valor de la canasta alimentaria, pero inferior a dos veces dicha cantidad. Hogares con nivel de bienestar superior al intermedio: cuando el ingreso del hogar es mayor a dos veces el valor de la canasta alimentaria (ver cuadro 2.B.1). C. EXTREMA POBREZA EN EL MEDIO URBANO En el país se ha estimado que, aproximadamente, el 1.5 por ciento de las localidades urbanas2 (de 2,500 o más habitantes) son de alta y muy alta marginación. En 1984 en las zonas urbanas se encontraban en situación de pobreza extrema 0.6 millones de hogares, equiparable a 4.3 millones de personas que representaban el 9.6 por ciento de la población urbana del país en ese año (ver cuadro 2.C.1). En 1989 el total de hogares urbanos en circunstancia de pobreza extrema aumentó a 1.0 millón, equivalente a 6.5 millones de personas en esta condición. Por lo tanto, el incremento de las personas en extrema pobreza urbana fue de 8.6 por ciento anual entre los años 1984 y 1989. En 1992, los hogares urbanos en situación de pobreza extrema alcanzaron la cifra de 0.8 millones, lo que se tradujo en 4.8 millones de personas. Esto indica que entre los años 1989 y 1992 el número de pobres extremos urbanos se redujo en 1.7 millones de individuos, con ello se consiguió una disminución del 26.2 por ciento en un periodo de tres años. En 1995 el número de hogares urbanos en pobreza extrema iguala la cifra del año 1989, lo que hizo que, aproximadamente, 6.0 millones de personas se encontraran en esa situación. Para el año 2000 se estima que el número de hogares urbanos en esta circunstancia ascienda a 1.3 millones, lo que colocaría a casi 8.0 millones de personas en estado de pobreza extrema en nuestro país. 2

INEGI, Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares-96. (ENCASEH).

69

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO CUADRO 2.B.1 PRESUPUESTOS MÍNIMOS MENSUALES POR PERSONA* ÁREA GEOGRÁFICA

HOGARES EN POBREZA EXTREMA

HOGARES EN NIVEL INTERMEDIO**

URBANA

1984 4 969

1989 86 400

1992 167 955

1984 9 938

1989 172 800

1992 335 910

RURAL

4 233

68 810

124 751

7 408

120 418

218 314

FUENTE: Elaboración con base a las ENIGH’S 1984, 1989 y 1992. *Valores a precios corrientes del tercer trimestre de cada año. Cabe mencionar que el periodo 1987-1992 es de alta inflación. **Se obtiene multiplicando por dos la línea de pobreza extrema del área urbana y por 1.75 en el área rural.

Dichas cifras permiten constatar que las políticas puestas en práctica no han logrado su objetivo principal que es el de disminuir la pobreza. En lo que respecta a las zonas urbanas en extrema pobreza, en 1984, el índice de bienestar fue de 2.54 por ciento, mientras que en 1989 disminuyó a 2.45, lo cual muestra una reducción de -3.5 por ciento anual (ver cuadro 2.C.2). En 1992 esta tendencia se revierte y el valor del índice se recupera al nivel observado en 1984. Para los años 1995 y 2000 la tendencia es a disminuir, 2.51 y 2.47 por ciento, respectivamente, por lo tanto el nivel de bienestar de la población urbana ha bajado durante estos últimos años. En el cuadro 2.C.3 se observa como los hogares en situación de indigencia con ingresos inferiores al costo de una canasta básica se han incrementado de una manera más acentuada en los periodos más recientes. De acuerdo con las cifras del cuadro 2.C.4, el tamaño medio de los hogares urbanos menguó de 1984 a 1996 al pasar de cinco personas en promedio a 4.3 en el país y conforme el nivel de ingreso es más bajo su tamaño es mayor. Por otro lado, la población urbana analfabeta en el año 1997 era de 5.3 por ciento, en el ámbito nacional, cuya mayor parte la formaban los grupos de edad más avanzada (ver cuadro 2.C.5). En lo que concierne al porcentaje de asistencia escolar en las áreas urbanas, éste es mayor cuanto más alto es el nivel de ingreso de las familias en todas las edades consideradas (ver cuadro 2.C.6). En cuanto a la distribución del ingreso en los hogares urbanos, que se presenta en el cuadro 2.C.7, se observa que, mientras que en el decil de ingreso más alto el porcentaje de su participación decrece al pasar de 36.9 por ciento en 1989 a 33.7 por ciento en 1996, los deciles 1 a 4, aunque levemente, la aumentan. Siendo éste el único nivel en donde ocurre este fenómeno.

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO 70

POBREZA EXTREMA NACIONAL URBANA 3.1 1.9

1.6 0.6

1984

9.6 6.7

4.0 2.5

2.3 1.0

1989

17.8 11.1

11.4 7.8

4.3 2.5

2.1 0.8

1992

19.3 12.0

12.1 8.3

4.7 2.7

2.5 1.0

1995*

20.9 13.2

12.9 9.0

5.0 2.9

3.0 1.3

2000*

71.4 44.9

41.0 28.7

19.4 11.9

11 4.3

1984

79.1 48.9

41.3 28.3

22.9 14.1

14.9 6.5

1989

84.3 49.9

47.1 31.6

23.6 13.5

13.6 4.8

1992

91.2 54.5

49.2 33.7

25.8 14.8

16.2 6.0

1995*

98.9 59.4

52.1 35.6

27.4 15.9

19.4 7.9

2000*

CUADRO 2.C.1 MAGNITUD Y EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN EL MEDIO URBANO MÉXICO 1984-2000

INTERMEDIOS NACIONAL URBANA 9.1 6.4 15.9 10.2

POBLACIÓN (millones)

SUPERIOR AL INTERMEDIO NACIONAL URBANA 13.8 8.9

HOGARES (millones)

TOTAL NACIONAL URBANA

FUENTE: ONU, CEPAL, INEGI, Magnitud y Evolución de la Pobreza en México, 1984-1992. Informe Metodológico. CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe. Edición de bienio 1998-1999. * Estimaciones hechas con base a proyecciones del CELADE y la CEPAL.

71

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO CUADRO 2.C.2 MAGNITUD Y EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN EL MEDIO URBANO 1984-2000 POBLACIÓN (porcentaje) 1984 1989 1992

1995

2000

POBREZA EXTREMA NACIONAL URBANA

15.4 9.6

18.8 13.3

16.1 9.6

17.8 11.0

19.6 13.3

INTERMEDIOS NACIONAL URBANA

27.1 26.5

28.9 28.8

27.9 27.1

28.3 27.2

27.7 26.8

SUPERIORES AL INTERMEDIO NACIONAL URBANA

57.5 63.9

52.3 57.9

56.0 63.3

53.9 61.8

52.7 59.9

TOTAL NACIONAL URBANA

100.0 100.0

100.0 100.0

100.0 100.0

100.0 100.0

100.0 100.0

ÍNDICE DE BIENESTAR NACIONAL URBANA

2.41 2.54

2.33 2.45

2.40 2.54

2.36 2.51

2.33 2.47

FUENTE: ONU, CEPAL, INEGI, Magnitud y Evolución de la Pobreza en México, 1984-1992. Informe Metodológico, p.69. * IB = P1 + 2P2 + 3P3 IB = índice de bienestar. P1 = porcentaje de población en pobreza extrema. P2 = porcentaje de población en situación intermedia. P3 = porcentaje de población con nivel de bienestar superior al intermedio.

En lo referente a la participación de la población urbana en la actividad económica, el cuadro 2.C.8 permite constatar que el porcentaje de mujeres involucradas, en todas las edades, es alrededor de la mitad o menor a la participación de los hombres. En lo relativo a la estructura ocupacional, según el cuadro 2.C.9, la mayoría de la población urbana ocupada es asalariada, le sigue en importancia las personas que trabajan por cuenta propia. La tasa de desempleo abierto urbano a partir del año 1995 ha descendido, aunque hay evidencias de que un porcentaje elevado de los empleos creados anualmente son temporales y con sueldos bajos (ver cuadro 2.C.10). Por su parte, la proporción de personas que no trabajan respecto a las que sí participan económicamente da lugar, en los hogares, a un índice de dependencia económica. Según se infiere del cuadro 2.C.11, este índice es más elevado entre los hogares pobres que entre los que no lo son; igualmente sucede con los niños meno-

72

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 2.C.3 HOGARES EN SITUACIÓN DE INDIGENCIA AREA URBANA* (PORCENTAJES) AÑO

TOTAL

URBANA

1970

12

6

1984

11

7

1989

14

9

1992

12

7

1994

12

6

1996

16

10

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe. Edición del bienio 1998-1999, p.27. * Porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos.

CUADRO 2.C.4 TAMAÑO MEDIO DE HOGARES URBANOS SEGÚN QUINTILES DE INGRESO* (PERSONA) QUINTILES DE INGRESO AÑO

TOTAL

1

2

3

4

5

1984

5.0

6.6

5.5

4.9

4.3

3.5

1996

4.3

5.7

4.7

4.3

3.7

3.0

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe. Edición del bienio 1988-1999, p.49. * Ordenados según el ingreso por persona. El quintil uno corresponde a los ingresos más pobres y el quintil cinco a los hogares más ricos.

CUADRO 2.C.5 POBLACIÓN URBANA ANALFABETA POR SEXO Y GRUPOS DE EDAD 1997 (PORCENTAJE DE POBLACIÓN EN CADA GRUPO DE EDAD) GRUPOS DE EDAD NACIONAL

TOTAL 5.3

15-24 1.4

25-34 2.0

35-44 4.8

45-59 8.1

60 y más 22.3

HOMBRES

3.6

1.4

1.2

3.5

5.1

15.7

MUJERES

6.8

1.4

2.7

6.0

10.7

27.4

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe. Edición del bienio 1998-1999, p. 37.

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

73

CUADRO 2.C.6 ASISTENCIA ESCOLAR EN ÁREAS URBANAS POR NIVEL DE INGRESO FAMILIAR Y GRUPOS DE EDAD Y SEXO 1997* (PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE LA MISMA EDAD) GRUPOS DE EDAD 7-12

QUINTIL 1 13-19

20-24

7-12

QUINTIL 3 13-19

20-24

7-12

QUINTIL 5 13-19

20-24

NACIONAL

94.3

51.7

10.2

98.8

68.4

19.7

99.6

89.0

48.2

HOMBRES

95.5

54.2

11.5

99.2

69.8

20.5

100.0

86.3

53.8

MUJERES

93.1

49.0

9.2

98.5

67.0

18.8

99.2

92.0

41.6

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe. Edición del bienio 1998-1999, p.40. * Ordenados por quintil según su ingreso por habitante. El quintil uno corresponde a los hogares más pobres y el quintil cinco a los hogares más ricos.

CUADRO 2.C.7 DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DE LOS HOGARES URBANOS POR QUINTILES* (PORCENTAJES) AÑO

QUINTIL 1

QUINTIL 2

QUINTIL 3

QUINTIL 4

QUINTIL 5

1989

DECIL 1 2.5

DECIL 2 3.7

10.1

13.4

19.0

DECIL 9 14.4

DECIL 10 36.9

1996

2.9

4.1

10.6

14.4

19.7

14.6

33.7

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe. Edición del bienio 1998-1999, p. 29. * Ordenados por quintil según su ingreso por habitante. El quintil uno corresponde a los hogares más pobres y el quintil cinco a los hogares más ricos.

CUADRO 2.C.8 TASAS DE PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA POR SEXO Y GRUPOS DE EDADES 1997 TASAS ESPECÍFICAS* 15-24 HOMBRE MUJER 60.1 35.6

25-34 HOMBRE MUJER 97.3 49.7

35-44 HOMBRE MUJER 97.9 52.3

45-59 HOMBRE MUJER 90.6 38.7

65 ó más HOMBRE MUJER 50.8 14.5

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe. Edición del bienio 1988-1999, p.20. * Porcentaje de la PEA de un grupo de edad y sexo, sobre el total de la población de ese mismo grupo de edad y sexo.

74

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO CUADRO 2.C.9 ESTRUCTURA DE LA POBLACIÓN OCUPADA URBANA POR SEXO SEGÚN CATEGORÍA OCUPACIONAL 1997* (PORCENTAJE TOTAL DE LA POBLACIÓN OCUPADA URBANA RESPECTIVA) HOMBRES TOTAL

EMPLEADOS

ASALARIADOS

CUENTA PROPIA

SERVICIO DOMÉSTICO

100.0

5.9

75.3

18.8

**

MUJERES TOTAL

EMPLEADOS

ASALARIADOS

CUENTA PROPIA

SERVICIO DOMÉSTICO

100

2.1

70.7

27.2

**

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe. Edición del bienio 1998-1999, p. 21. * Comprende a la población de 15 años de edad en adelante. ** Incluido en asalariados.

CUADRO 2.C.10 TASA DE DESEMPLEO ABIERTO URBANO 1980-1998 TASAS MEDIAS ANUALES * 1980

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

4.5

4.4

2.7

2.8

3.4

3.7

6.2

5.5

3.7

3.3**

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe. Edición del bienio 1988-1999, p.23. * Principales áreas urbanas. ** Cifra preliminar, promedio enero-octubre.

CUADRO 2.C. 11 PROMEDIO DE PERSONAS POR HOGAR DE NIÑOS MENORES DE 12 AÑOS E ÍNDICE DE DEPENDIENTES SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA Y LUGAR DE RESIDENCIA 1994 HOGARES

PERSONAS POR HOGAR

NIÑOS MENORES DE 12 AÑOS POR HOGAR

ÍNDICE DE DEPENDENCIA

TOTAL

URBANO

TOTAL

URBANO

TOTAL

URBANO

POBRES

5.8

6

2.4

2.5

3.3

3.5

NO POBRES

4.3

4.3

1

1

2.1

2.1

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) p.16.

75

POLARIZACIÓN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MÉXICO CUADRO 2.C.12 CARACTERÍSTICAS DE LA VIVIENDA SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA 1994 HOGARES

HOGARES SIN AGUA EN LA VIVIENDA

HOGARES CON PISO DE TIERRA

PROMEDIO DE PERSONAS POR CUARTO

TOTAL

URBANO

TOTAL

URBANO

TOTAL

URBANO

POBRES

49.2

33.3

50.2

3.7

3.8

3.9

NO POBRES

7.9

5

3

2.5

2

2

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 17.

CUADRO 2.C.13 ATENCIÓN PRENATAL SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA 1990-1995 POBLACIÓN

SIN REVISIÓN PRENATAL DE NINGÚN TIPO

REVISIÓN PRENATAL CON MÉDICO

TOTAL

URBANO

TOTAL

URBANO

POBRES

13.3

9.0

70.5

83.1

NO POBRES

3.5

3.3

95.0

95.5

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 24.

res de 12 años por hogar y con el número de personas por hogar. La consecuencia de lo anterior radica en que en los hogares pobres el ingreso que cada trabajador aporta tenga que distribuirse entre más personas. Por cuanto a las condiciones de las viviendas, el 33.3 por ciento de los hogares carecen de agua; el 37 por ciento tiene piso de tierra y un promedio de 3.9 personas habitan por cuarto (ver cuadro 2.C.12). De las mujeres pobres de las zonas urbanas el 9.0 por ciento no tienen acceso a revisión prenatal de ningún tipo y solamente el 83.1 por ciento se realiza una revisión prenatal con profesional médico (ver cuadro 2.C.13). Las mujeres en situación de pobreza extrema tienen una fecundidad de 5.1 hijos, que equivale a 2.5 hijos más que el resto de las mujeres. La fecundidad de las mujeres pobres urbanas, que en promedio tienen 4.7 hijos, es menor a la del total de

76

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

pobres en el país. El 67.8 por ciento de ellas utiliza anticonceptivos y tienen su primer hijo a los 19.6 años en promedio (ver cuadro 2.C.14). CUADRO 2.C.14 TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD EN 1994 EDAD AL PRIMER HIJO Y PLANIFICACIÓN FAMILIAR EN 1995 SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD

EDAD MEDIANA AL PRIMER HIJO

MUJERES UNIDAS QUE USAN ANTICONCEPTIVOS (porcentaje)

POBRES

TOTAL 5.08

URBANA 4.7

TOTAL 19.7

URBANA 19.6

TOTAL 56.3

URBANA 67.8

NO POBRES

2.6

2.6

22.5

22.6

70.8

72.1

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 25.ß

D. EXTREMA POBREZA EN EL MEDIO RURAL En el medio rural localidades con menos de 2,500 habitantes la pobreza extrema es una condición predominante; como se puede observar en el cuadro 2.D.1, durante el periodo 1984-2000 del total nacional de hogares en extrema pobreza, en promedio, casi el 60 por ciento de los hogares sufre de manera aguda ese flagelo, más aún que en el medio urbano. En 1984 existían 6.7 millones de personas en situación de pobreza extrema que representaban el 25.4 por ciento de la población en el medio rural. En 1989 el número de hogares en esta condición se incrementó a 1.3 millones, equivalente a 8.4 millones de personas; lo que significa que la población en extrema pobreza, en el área rural, aumentó 1.7 millones entre 1984-1989 a una tasa anual de 4.6 por ciento. En el lapso 1989-1992 el crecimiento observado fue de 0.4 millones de personas, que se tradujo en un menor ritmo de crecimiento, equivalente a la tercera parte del que hubo en el ciclo 1984-1989. Esta disminución se logró a pesar de las elevadas tasas de crecimiento poblacional que se observaron en las zonas rurales del país. En 1995 se suma a la población en extrema pobreza 1.4 millones de personas, cifra que superó a la población en estas circunstancias en años anteriores. Desafortunadamente las estimaciones realizadas para el año 2000 señalan que, en el medio rural, las personas en condiciones de extrema pobreza aumentarán en 1.3 millones respecto al año 1995.

13.8 4.9

9.1 2.7

3.1 1.2

1.6 1.0

1984

15.9 5.7

9.6 2.9

4.0 1.5

2.3 1.3

1989

17.8 6.7

11.4 3.6

4.3 1.8

2.1 1.3

1992

HOGARES (millones)

19.3 7.3

12.1 3.8

4.7 2.0

2.5 1.5

1995*

20.9 7.7

12.9 3.9

5.0 2.1

3.0 1.7

2000*

71.4 26.5

41.0 12.3

19.4 7.5

11.0 6.7

1984

MAGNITUD Y EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN EL MEDIO RURAL MÉXICO 1984-2000

FUENTE: ONU, CEPAL, INEGI, Magnitud y Evolución de la Pobreza en México, 1984-1992. Informe Metodológico, p. 69. * Estimaciones hechas con base a proyecciones del CELADE.

NACIONAL RURAL

TOTAL

NACIONAL RURAL

SUPERIORES AL INTERMEDIO

NACIONAL RURAL

INTERMEDIOS

POBREZA EXTREMA NACIONAL RURAL

CUADRO 2.D.1

79.1 30.2

41.3 13.0

22.9 8.8

14.9 8.4

1989

84.3 34.4

47.1 15.5

23.6 10.1

13.6 8.8

1992

POBLACIÓN (millones)

91.2 36.7

49.2 15.5

25.8 11.0

16.2 10.2

1995*

98.9 39.5

52.1 16.5

27.4 11.5

19.4 11.5

2000*

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA 77

78

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

Ahora bien, con relación al índice de bienestar de las áreas rurales, como se ilustra en el cuadro 2.D.2, en 1984 su valor fue de 2.21; disminuyó a 2.14 en 1989, y volvió a crecer en 1992 a 2.19; sin embargo, en 1995 el valor de este índice iguala al 2.14 que se presentó en 1989; y las proyecciones elaboradas para el año 2000 indican que nuevamente disminuirá a 2.13. Lo anterior enseña que lo hecho durante estos últimos años en materia de desarrollo social no ha logrado amortiguar la pobreza extrema en las zonas rurales del país. Como es necesario considerar las diferencias al interior de los grupos de población en condiciones de pobreza extrema, se adoptó el índice de profundidad de la pobreza3 , el cual se define como una medida agregada de la brecha suma de las distancias que existe entre el ingreso de los hogares pobres y el ingreso que corresponde a la línea de pobreza. Así se constata que la profundidad de la pobreza es casi siete veces mayor en el contexto rural que en el medio urbano (ver gráfica 2.D.1). La ubicación de localidades y microregiones donde se concentra la población rural en circunstancias de extrema pobreza es un reto muy complejo porque la población del país está distribuida en más de 200 mil localidades. Por ello, se preparó un índice que se basa en indicadores agregados de la población de las comunidades sobre analfabetismo, ocupación, tamaño de los hogares, y características del equipamiento y servicios de las viviendas.4 Este índice tiene cinco estratos de marginación: muy baja, baja, media, alta, y muy alta. De acuerdo con la distribución de las localidades, como aparece en el cuadro 2.D.3, el 54 por ciento de las localidades rurales corresponde al nivel de muy alta marginación, y el 21.2 por ciento a aquellas con alta marginación; ambos casos se caracterizan por ser poblaciones con menos de 500 habitantes. En estos lugares es en donde se estima que dos terceras partes de los hogares (66.7 por ciento)5 se encuentra en extrema pobreza y en ellas se localiza al 76 por ciento de la población (ver gráfica 2.D.2). Debe señalarse que conforme aumenta el grado de marginación de las localidades rurales también se incrementa la proporción de sus familias en pobreza extre3

Poder Ejecutivo Federal, Elaborado por el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) de acuerdo con los resultados de la ENIGH-94, p.17. 4 Ibid., p.13. 5 Poder Ejecutivo Federal, Elaborado por el Progresa sobre la base de la ENCASEH -96.

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

79

ma (ver gráfica 2.D.2). Estas cifras contrastan con lo que sucede en localidades urbanas de 2,500 o más habitantes donde sólo 1.5 por ciento de ellas son de alta y muy alta marginación. Los hogares en situación de indigencia en el área rural aquellos cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos entre 1970 y 1996 se incrementaron al pasar de 18 por ciento a 25 por ciento, lo cual revela que a pesar de los diferentes programas6 puestos en marcha por los gobiernos en ese periodo, no se ha logrado el objetivo de disminuir la pobreza en el país (ver cuadro 2.D.4). Las familias en pobreza extrema en el área rural están integradas, en promedio, por 5.7 personas, de ellas 2.3 son niños menores de 12 años como puede leerse en el periodo 1984-2000 del total nacional de hogares en extrema pobreza, en el cuadro 2.D.5; cifra que explica, en parte, el mayor tamaño de estos núcleos familiares. Por lo que lamentablemente de esta información puede concluirse que, en términos agregados, la pobreza se concentra principalmente en los niños. Desde otro ángulo, el índice de dependencia, en el área rural, es mayor en los hogares con pobreza extrema (3.2) que en los no pobres (2.1). A esto se agrega el hecho de que los ingresos que reciben son, en promedio, un 23 por ciento menores del monto promedio que obtienen los no pobres, lo que agrava todavía más su situación (ver gráfica 2.D.3). Una característica adicional, que se destaca en la gráfica 2.D.4, es que en los hogares con jefatura femenina, el ingreso promedio que perciben es mucho menor que el de los hogares con jefe hombre. Uno de los factores que influyen en esta situación es que la mayor proporción de las mujeres pobres, jefes de familia, nunca asistió a la escuela en comparación con los varones que dirigen hogares en la misma condición (62 y 24 por ciento, respectivamente)7 lo que repercute en las oportunidades de trabajo a las que tienen acceso. Además, el número de horas que las mujeres pueden permanecer fuera de su hogar es limitado debido a sus responsabilidades en las tareas domésticas y en el cuidado de los hijos. Por esta razón, en las familias pobres encabezadas por una mujer, en general, se hace necesario ocupar una mayor proporción de sus miembros en las actividades económicas si se compara con los hogares con jefe varón, lo cual repercute en 6 7

Programas tales como PIDER, COPLAMAR, SAM, PRONASOL, etc. Poder Ejecutivo Federal, Elaborado por el Progresa, de acuerdo a la ENCASEH-96.

80

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 2.D.2 MAGNITUD Y EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN EL MEDIO RURAL 1984-2000 POBLACIÓN (porcentaje) 1984

1989

1992

1995

2000

POBREZA EXTREMA NACIONAL RURAL

15.4 25.4

18.8 27.9

16.1 25.7

17.8 27.8

19.6 29.1

INTERMEDIOS NACIONAL RURAL

27.1 28.1

28.9 29.1

27.9 29.2

28.3 30.0

27.7 29.1

SUPERIORES AL INTERMEDIO NACIONAL RURAL

57.5 46.5

52.3 43.0

56.0 45.1

53.9 42.2

52.7 41.8

TOTAL NACIONAL RURAL

100.0 100.0

100.0 100.0

100.0 100.0

100.0 100.0

100.0 100.0

ÍNDICE DE BIENESTAR* NACIONAL RURAL

2.41 2.21

2.33 2.14

2.40 2.19

2.36 2.14

2.33 2.13

FUENTE: ONU, CEPAL, INEGI, Magnitud y Evolución de la Pobreza en México, 1984-1992. Informe Metodológico, pp. 69, 71-72. * IB = P1 + 2P2 + 3P3 IB = índice de bienestar. P1 = porcentaje de población en pobreza extrema. P2 = porcentaje de población en situación intermedia. P3 = porcentaje de población con nivel de bienestar superior al intermedio.

GRÁFICA 2.D.1 ÍNDICE DE LA PROFUNDIDAD DE LA POBREZA

81

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA CUADRO 2.D.3 DISTRIBUCIÓN DE LAS LOCALIDADES DE MÉXICO SEGÚN NIVEL DE MARGINACIÓN Y TAMAÑO DE LA LOCALIDAD 1995 (PORCENTAJE) NIVEL DE MARGINACIÓN DE LAS LOCALIDADES MUY BAJA

BAJA

MEDIA

ALTA

MUY ALTA

TOTAL

TOTAL DE LOCALIDADES

4.0

6.2

14.6

21.2

54.0

100.0

DE 1 A 99 HABITANTES DE 100 A 499 HABITANTES DE 500 A 999 HABITANTES DE 1 000 A 2 499 HABITANTES

47.9 22.6 12.7 16.8

39.0 30.8 15.4 14.8

39.0 36.8 14.4 9.7

47.0 38.0 10.3 4.7

63.6 30.0 4.7 1.7

54.4 32.4 8.3 4.9

TOTAL

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 14.

GRÁFICA 2.D.2 PROPORCIÓN DE HOGARES EXTREMOS SEGÚN GRADO DE MARGINACIÓN LOCALIDADES RURALES DE ALTA Y MUY ALTA MARGINACIÓN 1996

CUADRO 2.D.4 HOGARES EN SITUACIÓN DE INDIGENCIA ÁREA RURAL* (PORCENTAJE) AÑO 1970 1984 1989 1992 1994 1996

TOTAL 12 11 14 12 12 16

RURAL 18 20 23 20 20 25

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Básicos de la Subregión Norte de América Latina y El Caribe 1988-1999. * Porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos.

82

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 2.D.5 PROMEDIO DE PERSONAS POR HOGAR DE NIÑOS MENORES DE 12 AÑOS E ÍNDICE DE DEPENDENCIA SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA Y LUGAR DE RESIDENCIA 1994 HOGARES

POBRES NO POBRES

PERSONAS POR HOGAR

NIÑOS MENORES DE 12 AÑOS POR HOGAR

ÍNDICE DE DEPENDENCIA

TOTAL

RURAL

TOTAL

RURAL

TOTAL

RURAL

5.8 4.3

5.7 4.5

2.4 1.0

2.3 1.1

3.3 2.1

3.2 2.1

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 16.

GRÁFICA 2.D.3 INGRESO MEDIO MENSUAL POR PERCEPTOR Y PER CÁPITA SEGÚNCONDICIÓN DE POBREZA EN LOCALIDADES DE ALTA Y MUT ALTA MARGINACIÓN 1996

GRÁFICA 2.D.4 INGRESO MEDIO MENSUAL POR PERCEPTOR SEGÚN SEXO DEL JEFE DEL HOGAR Y CONDICIÓN DE POBREZA 1996

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

83

las oportunidades de desarrollo de los miembros más jóvenes. Igualmente, estos últimos, por estar menos escolarizados son trabajadores mal remunerados. En los hogares rurales con pobreza extrema, la proporción de jóvenes de ambos sexos que trabaja es el doble de la observada en el resto de los núcleos familiares. De igual forma se registra que alrededor del 11 por ciento de los varones pobres estudia y trabaja, hecho que compromete su aprovechamiento escolar (ver cuadro 2.D.6). En lo que respecta a las niñas, el porcentaje que no estudia ni trabaja es casi tres veces mayor al de los niños, esto explica que todavía prevalecen las pautas culturales en todos los niveles socioeconómicos, que contribuyen a arraigar a las mujeres en su casa desde edades muy tempranas. La deserción escolar tiende a crecer significativamente a partir de los 12 años y es más acentuado en las niñas, ya que al llegar a los 15 años únicamente el 33 por ciento de ellas permanece en la escuela en comparación con el 45 por ciento de los varones (ver gráfica 2.D.5). Los niveles de desnutrición de la población rural menor de cinco años son más elevados en los estados que presentan las mayores proporciones de hogares pobres Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla y Yucatán. La relación peso-edad, que es un estimador de la desnutrición existente en los menores, indica que en ellos se constata una desnutrición moderada y severa superior al 20 por ciento, mientras que en las entidades con menor marginación como los estados de Sonora y Baja California ésta es inferior al 8 por ciento (ver gráfica 2.D.6). En cuanto al equipamiento y servicios en las viviendas, la proporción de hogares en situación de pobreza extrema, en el medio rural, que carece de agua es casi seis veces mayor que en aquellos que no lo son. Adicionalmente, el promedio de personas por cuarto es prácticamente el doble que en las familias no pobres, es decir, hay un mayor hacinamiento (ver cuadro 2.D.7). En lo referente a los servicios de salud, un indicador útil es la vigilancia prenatal porque el embarazo no sólo tiene repercusiones sobre la madre sino en el recién nacido. Sobresale, entonces, que el 17.2 por ciento de las mujeres en pobreza extrema, en el medio rural, no tiene acceso a recibir consulta prenatal y el 58.9 por ciento tampoco tiene una revisión prenatal con médico (ver cuadro 2.D.8). Otro indicador que refleja, claramente, las diferencias en las condiciones de salud entre la población pobre y no pobre es la tasa de morbilidad infantil: la primera

84

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 2.D.6 DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS PERSONAS DE 12 A 15 AÑOS SEGÚN CONDICIÓN DE ACTIVIDAD CONDICIÓN DE POBREZA Y SEXO EN LOCALIDADES RURALES DE ALTA Y MUY ALTA MARGINACIÓN 1996 POBLACIÓN

SÓLO ESTUDIA

SÓLO TRABAJA TRABAJA

ESTUDIA Y Y NO ESTUDIA

NO TRABAJA

TOTAL

HOMBRES POBRE

59.1

20.1

10.9

9.9

100.0

HOMBRES NO POBRE

74.5

10.6

7.8

7.9

100.0

MUJERES POBRE

56.1

10.7

4.3

28.9

100.0

MUJERES NO POBRE

66.9

5.1

3.6

24.4

100.0

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 22.

GRÁFICA 2.D.5 ASISTENCIA A LA ESCUELA, SEGÚN EDAD, SEXO Y CONDICIÓN DE POBREZA EN LOCALIDADES RURALES DE ALTA Y MUY ALTA MARGINACIÓN 1996

85

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA CUADRO 2.D.7 CARACTERÍSTICAS DE LA VIVIENDA SEGÚN CONDICIONES DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA 1994 HOGARES

HOGARES SIN AGUA EN LA VIVIENDA

HOGARES CON PISO DE TIERRA

PROMEDIO DE PERSONAS POR CUARTO

TOTAL

RURAL

TOTAL

RURAL

TOTAL

RURAL

POBRES

49.2

58.8

50.2

58.2

3.8

3.7

NO POBRES

7.9

26.8

3.0

6.1

2.0

2.2

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 17.

CUADRO 2.D.8 ATENCIÓN PRENATAL SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA 1990-1995 POBLACIÓN

SIN REVISIÓN PRENATAL DE NINGÚN TIPO

REVISIÓN PRENATAL CON MÉDICO

TOTAL

RURAL

TOTAL

RURAL

POBRE

13.3

17.2

7.05

58.9

NO POBRE

3.5

4.5

95.0

91.6

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 24.

GRÁFICA 2.D.7 TAZA DE MORTALIDAD INFANTIL, SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA 1991-1995

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO 86

GRÁFICA 2.D.6 DISTRIBUCIÓN DE LOS NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS DE LOCALIDADES RURALES CON DESNUTRICIÓN MODERADA DE ACUERDO CON EL PESO PARA LA EDAD POR ENTIDAD FEDERATIVA 1991-1995

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

87

presenta un nivel de morbilidad en menores de un año de más del doble que la segunda, 61 y 29 defunciones por cada mil nacidos vivos, respectivamente (ver gráfica 2.D.7). Las mujeres en situación de pobreza extrema tienen una fecundidad de 5.3 hijos, esto es casi el doble de hijos de las mujeres no pobres (2.7). El 46.1 por ciento de ellas emplea algún método anticonceptivo para regular su fecundidad, por lo que no es de sorprender que tengan su primer hijo a una edad relativamente temprana, 19.9 años, mientras en las mujeres no pobres el promedio es de 22.5 años. La diferencia de casi tres años, al estar concentrada en las edades de mayor fecundidad provoca un tamaño familiar significativamente más alto, lo cual tiene un importante efecto demográfico para este estrato de la población (ver cuadro 2.D.9). Para concluir, se estima que los estados en los cuales la proporción de hogares pobres, con respecto al total de hogares, llega cerca de 40 por ciento son tres: Chiapas, Guerrero y Oaxaca; en tanto que en otros siete ésta asciende a poco más de 30 por ciento y son: Hidalgo, Guanajuato, Michoacán, Puebla, San Luis Potosí, Veracruz y Zacatecas. En estas 10 entidades se concentra el 36 por ciento del total de los hogares del país, pero más de la mitad de ellos (55 por ciento) están en condición de pobreza a pobreza extrema. Por otra parte, los grupos de estados próximos a los dos niveles de bienestar más altos se encuentran ubicados como sigue: centro del país (Distrito Federal, Estado de México y Morelos); frontera norte (Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas, Baja California Norte y Baja California Sur); en el centrooccidente del país (Aguascalientes, Jalisco y Colima). Esta segmentación geográfica en los niveles de bienestar muestra una fuerte tendencia a la polarización regional entre el norte crecientemente desarrollado y democrático con altos índices de bienestar (con excepción de numerosas comunidades indígenas empobrecidas y marginadas) y el sur aún subdesarrollado, con tintes antidemocráticos, brotes de violencia, creciente desigualdad social y bajos niveles de bienestar. En suma, por razones de equidad e inclusive de gobernabilidad debería dedicarse más apoyo y una mayor proporción del gasto social y de inversión a los estados con más retraso: Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Hidalgo, Michoacán, Veracruz, Puebla, San Luis Potosí y Zacatecas. De no hacerlo seguirán vigentes las opciones

88

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO CUADRO 2.D.9 TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD EN 1994 EDAD AL PRIMER HIJO Y PLANIFICACIÓN FAMILIAR EN 1995 SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD

EDAD MEDIANA AL PRIMER HIJO

MUJERES UNIDAS QUE USAN ANTICONCEPTIVOS (%)

TOTAL

RURAL

TOTAL

RURAL

TOTAL

RURAL

POBRES

5.08

5.3

19.7

19.9

56.3

46.1

NO POBRES

2.6

2.7

22.5

21.7

7.08

62.9

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 25.

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

CAPÍTULO III POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA (1970-2000)

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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A. EL CONTEXTO ECONÓMICO Y POLÍTICO

D

esde el inicio de la década de los cuarenta hasta principios de los ochen ta, el país transitó por una importante fase de expansión económica sostenida;1 particularmente el periodo de 1960-1970, conocido como el del "desarrollo estabilizador", en el que el país alcanzó una tasa de crecimiento anual promedio superior al siete por ciento y que se caracterizó por una intervención creciente del Estado en la economía, en la que la inversión pública llegó a representar poco más del 33 por ciento de la inversión total.2 En realidad, el principal logro del desarrollo estabilizador fue haber alcanzado un equilibrio económico interno completo (crecimiento con estabilidad de precios) pero a costa de un permanente desequilibrio externo, financiado con ahorro externo, y un creciente déficit gubernamental financiado con el endeudamiento interno y externo.3 Durante el periodo 1970-1982 el proceso de sustitución de importaciones se desarrolló a la sombra de una rigurosa política proteccionista4 que permitió que las nuevas empresas y en muchos casos ineficientes empresas industriales, nacionales e internacionales, fijasen precios por encima de los imperantes en el mercado mundial y se adueña1

INEGI, Estadísticas históricas de México, 1999. Tomo I. Durante este periodo el PIB (a precios de 1970) pasó de 70,000 millones de pesos en 1940, a 4,470 mil millones de pesos en 1980. 2 INEGI, Sistema de cuentas nacionales, varios años. 3 Véase A. Ortiz Mena, El desarrollo estabilizador. Conferencia presentada en la sede del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), pp. 505-525. 4 Aldo R. Flores Quiroga, Proteccionismo versus libre cambio. La economía política de la protección comercial en México, 1970-1994, pp. 411-412. A fines de la década de 1970 las presiones de los sectores orientados hacia dentro, amenazados por la penetración de importaciones y motivados por el deseo de conservar para sí el creciente mercado interno, orillaban al gobierno a fijar aranceles más altos; contribuyendo con esto a crear sentimientos contrarios a la liberación comercial y a postergar la decisión oficial de ingresar al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

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sen de mercados cautivos; lo que daba lugar a la obtención de rentas monopólicas y, por consecuencia, a la concentración de parte significativa del ingreso nacional.5 Paralelamente, se instrumentaría una deliberada política de transferencia sectorial de ingresos de las actividades agropecuarias a las industriales y comerciales a través del mantenimiento de precios de garantía decrecientes para los principales productos agrícolas; lo que mostraba, en gran medida, la naturaleza socialmente excluyente del modelo adoptado.6 Dicho proceso se acompañó de un masivo éxodo del campo a las ciudades, aumentando con ello la proporción de población marginada en las zonas urbanas,7 misma que demandaba en forma creciente los satisfactores básicos para mejorar sus condiciones de vida. 1. Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) En el sexenio del presidente Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) la economía mexicana se caracterizó por un crecimiento semilento e inflacionario, respecto a la década anterior, un incremento expansivo del gasto y de la inversión pública, así como por la permanencia del desequilibrio externo, el cual no sólo continuó sino que alcanzó niveles significativamente altos. Además, cabe destacar que este escenario se da bajo un contexto de inflación y depresión mundiales ocurrido en el transcurso de los años 1973-1974. En efecto, durante el periodo 1970-1975 la tasa de crecimiento económico promedió un ritmo anual de 5.7 por ciento,8 que se hizo acompañar de una inflación promedio de 12 por ciento anual.9 Uno de los campos donde el efecto del Estado se dejó sentir con mayor peso fue el de la inversión pública, la cual pasó de representar el 6.8 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), en 1970 a 10.9 por ciento en 5

Enrique Hernández Laos y J. Córdoba Chávez, "La distribución del ingreso en México", Cuaderno del Centro de Investigación para la Integración Social (CIIS), pp. 12-14. Mientras que el 10 por ciento de los hogares más pobres percibía sólo el uno por ciento, el cinco por ciento de las familias más ricas concentraban cerca del 25 por ciento del mismo; es decir, 50 veces más elevado que el de las familias pobres. 6 Véase COPLAMAR y Siglo XXI, Macroeconomía de las necesidades esenciales en México. Situación actual y perspectivas al año 2000, pp. 11-12. 7 INEGI, Estadísticas históricas de México, op. cit., pp. 30-31. El porcentaje de población urbana (localidades mayores de 2,500 habitantes) pasó de representar el 35.1 por ciento del total nacional en 1940, a 66.3 por ciento en 1980. Por su parte, la población rural (localidades hasta con 2,500 habitantes) pasó de 64.9 a 33.7 por ciento, respectivamente. 8 Banco de México, Indicadores económicos, varios años. Producto Interno Bruto (PIB) a precios de 1960. 9 René Villarreal, Industrialización, deuda y desequilibrio externo en México. Un enfoque neoestructuralista (19291997), pp. 208-209.

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1975, y su participación en la inversión total ascendió de 33 por ciento en 1970, a 41 por ciento en 1975.10 En cuanto al gasto total ejercido por el gobierno federal, éste se quintuplicó pasando de 104 mil millones de pesos en 1970, equivalentes a 23.45 por ciento del PIB, a 506 mil millones de pesos en 1976, 36.9 por ciento del PIB (ver cuadro 3.A.1) lo que contribuyó a agudizar el desequilibrio externo al incrementar el déficit en cuenta corriente a una tasa promedio anual de 27 por ciento, y pasar de un mil 115 millones de dólares en 1970 a 4, 332 millones de dólares en 1975, teniendo como consecuencia un déficit acumulado en dicho lapso de casi 15,000 millones de dólares.11 Para hacer frente a tal problemática el gobierno recurría al endeudamiento externo; el cual pasó de representar el 12 por ciento del PIB en 1970 a 22.4 por ciento del PIB en 1976 (ver cuadros 3.A.2 y 3.A.3) periodo durante el cual la crisis económica y política se hacía cada vez más latente, manifestándose en la reducción de la afluencia de capitales extranjeros y la contracción de las inversiones locales propiciadas por la incertidumbre de los empresarios ante el rumbo económico y político que habría de seguir el gobierno.12 El ambiente reinante de crisis prohijó un fenómeno que los economistas denominaron "atonía económica" que se caracterizaba por una alta inflación, creciente desempleo y subempleo, disminución de inversiones, escasez de circulante y, sobre todo, una fuerte dependencia del capital externo. Como respuesta, el gobierno en vez de reorientar a fondo la política económica la que requería para su estabilización de una profunda reforma fiscal, compresión del gasto y la inversión pública, así como de la eliminación del excesivo proteccionismo comercial recurrió a la expansión del gasto y la inversión pública con el ya tradicional endeudamiento externo.13 La continuidad de dichas políticas tornó insostenible el desequilibrio externo, que a mediados de 1976 alcanzaba la cifra de 4,500 millones de dólares, y una deuda 10

Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, op cit., pp. 123-124. René Villarreal, op. cit., pp. 209-210. 12 Véase Lorenzo Meyer y J. Zoraida Vázquez, México frente a Estados Unidos. Un ensayo histórico, 1976-1980, pp. 216217. Además del intervencionismo estatal el sector privado censuraba la política exterior presidencial independiente y de alianzas con el Tercer Mundo, particularmente con los países socialistas. Lo que tuvo como resultado que tanto Estados Unidos como los principales organismos financieros internacionales desconfiaran del gobierno y suspendieran los apoyos crediticios a México. 13 Para ampliar el examen sobre los efectos de la crisis económica en este periodo, véase Leopoldo Solís (comps.) México en busca de una nueva estrategia de desarrollo. 11

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 3.A.1 PARTICIPACIÓN DEL GASTO DE DESARROLLO SOCIAL EN EL GASTO TOTAL EJERCIDO DEL GOBIERNO FEDERAL (MILLONES DE PESOS)* AÑO

GASTO TOTAL

DESARROLLO SOCIAL

GASTO EN DESARROLLO SOCIAL/GASTO TOTAL (porcentaje)

1970 1971

104.203 115.711

12.382 14.617

11.88 12.63

1972 1973

141.601 197.678

20.392 24.037

14.40 12.16

1974 1975

268.490 389.474

32.445 47.811

12.08 12.27

1976 1977

506.315 713.118

64.587 94.297

12.75 13.22

1978 1979

915.581 1 178.768

118.959 157.396

12.99 13.35

1980 1981

909.988 1 557.689

195.902 310.922

21.53 19.96

1982 1983

3 381.792 5 600.868

572.975 708.631

16.94 12.65

1984 1985

8 257.724 13 659.879

1 306.284 2 037.597

15.82 14.91

1986 1987

37 022.745 79 219.279

3 860.451 8 160.025

10.43 10.30

1988 1989

172 131.920 129 895.700

15 761.312 19 216.200

9.16 14.79

1990 1991

156 816.300 160 907.500

27 238.500 38 722.100

17.37 24.06

1992 1993

235 475.800 202 770.000

53 618.300 68 269.100

22.77 33.67

1994 1995

232 138.500 322 955.300

82 508.400 101 246.700

35.54 31.35

1996 1997

423 247.600 541 593.300

139 458.900 181 241.700

32.95 33.46

1998 1999**

601 609.400 345 398.400

142 821.900 70 873.300

23.74 20.52

Fuente: INEGI, Estadísticas Históricas de México, Tomo II, 1999. México. Gasto total ejercido del gobierno federal según clasificación administrativa 1980-1996. Cuaderno de Información Oportuna, Número 320, Noviembre 1999, 2000. México. Clasificación administrativa del gasto programable del gobierno federal. * Cifras redondeadas. ** Seis meses.

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CUADRO 3.A.2 DEUDA NETA DEL SECTOR PÚBLICO CONSOLIDADA CON EL BANCO DE MÉXICO* (MILLONES DE PESOS)** AÑO

DEUDA TOTAL

DEUDA INTERNA

DEUDA EXTERNA

PIB

1970 1976

99.013 460.259

45.728 152.732

53.285 307.527

444.271 1 370.968

1982 1988

7 778.000 266 718.400

3 564.000 78 209.900

4 214.000 188 508.500

9 769.581 416 305.236

1994 1999***

451 265.100 954 779.300

67 406.700 431 332.500

383 858.400 532 446.800

1 420 159.456 4 482 648.600

Fuente: Banco de México. * Deuda neta menos depósitos y disponibilidades del sector público y activos internacionales del instituto central. ** Cifras redondeadas. *** Cifras preliminares al mes de junio.

CUADRO 3.A.3 PORCENTAJE RESPECTO AL PIB** AÑO

DEUDA TOTAL

DEUDA INTERNA

DEUDA EXTERNA

1970 1976

22.29 33.57

10.29 11.14

11.99 22.43

1982 1988

79.61 64.07

36.48 18.79

43.13 45.28

1994 1999***

31.77 21.30

4.75 9.62

27.02 11.68

externa de 20,000 millones de dólares; que tuvo como desenlace el 31 de agosto de 1976 el cambio de paridad y la flotación del peso, devaluando la moneda de 12.50 a 19.70 pesos por dólar, y terminando así con 22 años de estabilidad cambiaria en el país.14 El caos provocado por el agotamiento de la política económica arrastró detrás de sí una grave crisis política que se expresó en una, prácticamente, total pérdida de confianza en el gobierno por parte de los distinto sectores sociales; sobre todo por las clases medias urbanas15 que durante el desarrollo estabilizador habían sido muy favorecidas por una política estatal de franco apoyo a renglones como educación, vivienda, 14 Véase René Villarreal, op. cit., pp. 291-293. Después de la devaluación de 1976, México suscribió un convenio de facilidad ampliada con el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1976 a 1978 y que conducía a la instauración de políticas de ajuste al desequilibrio externo. 15 Véase Carlos Pereyra, "Estado y Sociedad", en Pablo González Casanova y Enrique Florescano (coords.) México Hoy, pp. 289-362.

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salud y también por el crecimiento inusitado de la burocracia (que pasó de 600 mil a 2.2 millones de personas en el sexenio)16 y que en esos momentos vieron amenazados sus intereses. Dado que la administración del presidente Echeverría había adquirido fuertes compromisos con el movimiento sindical y el del sector social quienes demandaban más empleos y mejor remunerados, entre otros tuvo que asumirlos. Prueba de ello es la innovadora creación de la Comisión Nacional Tripartita, mediante la que se buscaba crear un canal de comunicación directo entre trabajadores, empresarios y gobierno para solucionar problemas de orden laboral17 y recuperar el control sobre la política social. Entre sus aciertos la Comisión Nacional Tripartita logró la creación del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT)18; del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE)19; y del Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores (FONACOT); cuyos objetivos eran proporcionar facilidades para comprar casa o departamento y bienes de consumo a los obreros y empleados del gobierno. En diciembre de 1976 el cuadro que presentaba el país era de una gran inestabilidad: el descrédito del gobierno como administrador, la disconformidad del sector empresarial y las disputas entre los grupos sociales por espacios de poder; por lo que era imperativo rectificar el rumbo para acabar con la incertidumbre, recuperar la confianza en el régimen, dar fin a la desestabilización política y sortear la crisis económica. 2. José López Portillo (1976-1982) Cuando José López Portillo asumió la Presidencia de la República en 1976, el país se encontraba inmerso en una crisis económica y política, por lo que era evidente, 16

Enrique Krauze, "El Sexenio de Luis Echeverría", pp. 54-55. "Si al terminar sus estudios universitarios los jóvenes no encontraban en empleo académico, podían acogerse al árbol más frondoso en el sector público". 17 Véase René Millán, Sindicalismo y política en México. Crónicas de una central: la CTM, 1970-1978, pp.3-56. Acciones todas éstas que no fueron gratuitas, sino respuestas a presiones reales promovidas por la llamada "insurgencia sindical" (fortalecida por el mismo presidente como un intento para renovar toda la dirigencia sindical) y el movimiento obrero organizado. 18 Véase Diario Oficial de la Federación, 14 de febrero de 1972. 19 Véase Diario Oficial de la Federación, 24 de abril de 1972.

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que para conservar la estabilidad política y lograr la recuperación económica era imprescindible delinear un proyecto diferente al de su predecesor: planificación económica, racionalidad administrativa en el gasto e inversión y una reforma política que relegitimara al gobierno ante la sociedad.20 Así, con la finalidad de ofrecer alternativas viables que permitieran conciliar los intereses y demandas del conjunto de la sociedad con los objetivos de desarrollo y justicia social del Estado "renovado", para sortear la crisis que convulsionaba a la nación como estrategia popular y democrática el gobierno propuso la Alianza para la Producción, la que tuvo un impacto positivo y restableció la confianza en los agentes de la producción durante el inicio de su gestión.21 Bajo este replanteamiento, las relaciones entre Estado, empresarios y trabajadores en el marco de una economía mixta debían supeditarse a la rectoría económica del primero para liberar la crisis. En este sentido, el gobierno entrante diseñó una serie de reformas,22 planes y programas para recuperar la estabilidad económica, política y social.23 Sin embargo, la administración de López Portillo, dando curso al estilo del "desarrollo compartido" –el que se basaba en el principio de que la intervención del Estado en la economía debía de ser el eje del desarrollo económico y social– volvió a una política de crecimiento económico que no tenía sustento en un equilibrio sano de las finanzas públicas. En este contexto tuvo lugar el auge petrolero de 1978-198124 que reactivó la economía con una tasa promedio anual de crecimiento de 8.4 por ciento y ubicó a 20

Véase José López Portillo, "Discurso de toma de posesión" y "Primer Informe de Gobierno", El Ejecutivo ante el Congreso 1976-1982, pp. 12, 43. En su toma de posesión como presidente José López Portillo asevero: "entendamos que la agonía de la estrategia económica seguida por México desde la segunda guerra mundial reveló insuficiencias para estimular la producción y la capacidad de inversión. Reclamo ahora delinear nuevas políticas.... A la larga, la peor política es convertir la economía en utopía. El populismo no resuelve sino enreda y agrava los problemas. O los tomamos por donde se debe o iremos de mal en peor por indecisión o vano afán de publicidad". 21 En el plano económico, la Alianza para la Producción rescató la credulidad de los empresarios, quienes pusieron en marcha diversos proyectos de inversión industrial y, en el plano político, reconcilió las relaciones entre las agrupaciones sociales y el gobierno para "nuevas negociaciones". 22 José López Portillo, op. cit., p 17. Con el objeto de enfrentar la crisis, el gobierno de López Portillo planteó las reformas: económica, administrativa y política; la creación de cinco secretarías de Estado, entre las que destaca la Secretaría de Programación y Presupuesto. 23 Véase R. M. Mirón y G. Pérez, López Portillo: auge y crisis de un sexenio, pp. 68-79. Con la finalidad de racionalizar la economía del país, el gobierno diseñó los siguientes planes nacionales de: Desarrollo Agropecuario (1978) Desarrollo Urbano (1978) Empleo (1979) Turismo (1980) Desarrollo Industrial y, sobre todo, el Plan Global de Desarrollo 1980-1982. Uno de los esfuerzos más notables de la gestión de López Portillo por sacar de la pobreza a los marginados rurales y urbanos fueron los programas COPLAMAR (1977) y SAM (1980). 24 P. García Alba y J. Serra Puche, Causas y efectos de la crisis económica en México, p. 54; y López Portillo, Quinto Informe de Gobierno.

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

México como la cuarta potencia petrolera mundial; permitiendo con ello renegociar los términos de la política económica acordada con el Fondo Monetario Internacional (FMI) a finales de 1976 y, a la vez captar recursos frescos en los mercados internacionales para financiar el desarrollo industrial y elevar la plataforma de explotación petrolera. La "fiebre" del petróleo condujo a que la participación de la inversión pública llegara a representar el 43 por ciento del total en 198025 y el gasto público total casi se septuplicó al pasar de 506 mil millones de pesos en 1976 a 3,382 mil millones de pesos en 1982 (ver cuadro 3.A.1) pero a costa de que la deuda total del sector público pasó de representar el 33.6 por ciento a 79.6 del PIB en dicho periodo, y la deuda externa asumida por el gobierno se elevó de 22.4 a 43.1 por ciento del PIB, respectivamente (ver cuadros 3.A.2 y 3.A.3) Consecuentemente, al final del sexenio, como aconteció en el anterior, el desequilibrio externo trajo consigo una nueva crisis precipitada por: el déficit en la balanza comercial, que en 1981 fue de 17,591 millones de dólares; el déficit en la balanza de servicios (pago de intereses sobre deuda externa) que alcanzó las cifras de 10,819 y 12,240 millones de dólares en 1981 y 1982; y la cuantiosa fuga de capitales que ascendió a 13,307 y 7,000 millones de dólares, respectivamente.26 Dicho de otra manera, entre 1981 y 1982 crecieron los déficits en las cuentas con el exterior en forma preocupante y, a pesar de ello, no se corrigieron sino que se siguieron financiando con inversión extranjera y deuda externa, con los excedentes de la exportación petrolera y la pérdida de reservas del Banco Central. Desdichadamente las condiciones internas en dicho periodo agravaron la situación económica: el crecimiento acelerado de la demanda (10.2 por ciento), la sobrevaluación del tipo de cambio (32 por ciento), el déficit fiscal (17 por ciento del PIB)27, y la inflación (35.7 por ciento anual promedio durante el sexenio);28 adicionadas a las externas: la caída del precio internacional del petróleo; la elevación de las tasas de interés internacionales y la recesión de la economía mundial; sólo contribuyeron a aumentar el peso de la deuda externa ya que los acreedores internacionales se negaron a seguir otorgando créditos a México. 25 26 27 28

Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, op. cit., p. 119. René Villarreal, op. cit., pp. 290-300. Ibid., p. 298. Aldo R. Flores Quiroga, op. cit., p. 398.

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En suma, el caos de las finanzas públicas y el creciente desequilibrio externo se tradujeron en especulación, dolarización de la economía, fuga de capitales y, finalmente, en otra devaluación de la moneda que llevó la paridad de 27 pesos a 47.25 pesos por dólar. Así, en lo económico se deterioraron las finanzas, la producción, la inversión, el empleo y los salarios. En lo político y social las repercusiones tomaron la forma de desempleo, depresión y contención salariales, pérdida del poder adquisitivo, reducción del gasto público y, por ende, del gasto social, que pasó de representar el 5.86 por ciento del PIB en 1982 a 3.96 por ciento en 1983 (ver cuadro 3.A.4). En realidad, la crisis de 1981-1982 demostró que no obstante haber tenido un periodo de auge (1978-1981) con una tasa real de crecimiento anual promedio superior al ocho por ciento, el patrón de desarrollo estabilizador o crecimiento hacia dentro –basado en un férreo proteccionismo comercial y amparado por una creciente intervención estatal en lo económico a costa de un permanente desequilibrio externo– no logró impedir el recrudecimiento de los problemas estructurales del país y, en lo político y social, la pérdida de confianza y credibilidad en el gobierno. El estallamiento y la generalización de la crisis habían vulnerado nuevamente la capacidad del Estado como rector de la economía nacional. Entonces, lo que seis años atrás había sido "Alianza" se transformaba en enfrentamiento. En este contexto –y con el apoyo del movimiento obrero organizado– el presidente López Portillo, haciendo valer la razón del Estado, al final de su último informe al Congreso, decretó la nacionalización de la banca y el control generalizado de cambios. 3. Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) El transcurso del bienio 82-83, que inicia con Miguel de la Madrid, puede señalarse como el de la ruptura del modelo de desarrollo hacia dentro, o como el de la transición hacia la apertura del mercado mexicano; y el trienio 83-86 puede reconocerse como la fase de la política de ajuste, compuesta por dos etapas diferenciadas de política económica: reordenación financiera y reactivación del crecimiento económico.29 En 1983 la inflación llegaba a 80.8 por ciento (ver cuadro 3.A.5) y, junto a una caída del producto, el déficit del sector público, como porcentaje del PIB, se ubicaba 29

Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, op. cit., p. 120. A finales de 1982 los principales indicadores económicos eran desalentadores: la inflación bordeaba el 100 por ciento; el PIB de tener crecimiento positivo caía a (-) 0.5 por ciento; el servicio de la deuda absorbía poco más de 76 por ciento de las exportaciones.

100

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 3.A.4 GASTO TOTAL EJERCIDO DEL GOBIERNO FEDERAL EN DESARROLLO SOCIAL (MILLONES DE PESOS)* AÑO

EDUCACIÓN

SALUD

OTROS**

1970 1971

7.817 9.445

1.649 1.701

2.916 3.471

1972 1973

11.760 15.140

2.543 3.164

6.089 5.733

1974 1975

20.795 31.115

3.892 5.088

7.758 11.608

1976 1977

42.496 61.761

6.237 9.494

15.854 23.042

1978 1979

77.562 102.955

12.460 16.030

28.937 38.411

1980 1981

139.940 220.466

19.626 28.468

36.336 61.988

1982 1983

368.608 488.667

45.313 60.646

159.054 159.318

1984 1985

826.712 1 332.034

103.000 169.555

376.572 536.008

1986 1987

2 112.674 5 034.274

308.776 737.359

1 439.001 2 388.392

1988 1989

10 120.060 12 998.200

1 527.825 1 884.700

4 113.427 4 333.300

1990 1991

17 702.400 25 039.300

2 489.700 3 670.800

7 046.400 10 012.000

1992 1993

34 998.500 22 972.300

4 597.300 5 323.800

14 022.500 39 973.000

1994 1995

27 610.900 34 600.600

6 285.300 7 703.600

48.612.200 58.942.500

1996 1997

46 539.700 50 635.800

10 641.500 19 591.200

82 277.700 111 014.700

1998*** 1999

60 180.500 29 143.800

11 919.100 5 102.200

70 722.300 36 627.300

Fuente: INEGI, Estadísticas Históricas de México, Tomo II, 1999. México. Gasto Total Ejercido del Gobierno Federal, según Clasificación Administrativa, para el periodo 1980-1999. Secretaría de Programación y Presupuesto, Información Económica y Social Básica, Volumen I, Número 3, octubre 1977. México. Y Presupuesto de Egresos del Gobierno Federal por Ramos Administrativos 1925-1979, para el periodo 1970-1979. INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, 1970-1987. Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 1998. Cuaderno de Información Oportuna, noviembre 1999, Número 320, para la elaboración de la columna del PIB. INEGI, Cuaderno de Información Oportuna, noviembre 1999, Número 320, para el año 1999, cifras del primer semestre.

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA CUADRO 3.A.4 (Cont.) GASTO TOTAL EJERCIDO DEL GOBIERNO FEDERAL EN DESARROLLO SOCIAL (MILLONES DE PESOS)* DESARROLLO

PIB

PARTICIPACIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL EN EL PIB (porcentaje)

12.382 14.617

444.271 490.011

2.79 2.98

20.392 24.037

564.726 690.891

3.61 3.48

32.445 47.811

899.706 1 100.049

3.60 4.35

64.587 94.297

1 370.968 1 849.262

4.71 5.10

118.959 157.396

2 347.453 3 037.526

5.07 5.13

195.902 310.922

4 470.077 6 136.723

4.38 5.07

572.975 708.631

9 769.581 17 882.351

5.86 3.96

1 306.284 2 037.597

29 402.022 47 167.497

4.44 4.32

3 860.451 8 160.025

78 786.886 193 161.635

4.90 4.22

15 761.312 19 216.200

416 305.236 548 857.974

3.79 3.50

27 238.500 38 722.100

738 897.516 949 147.624

3.69 4.08

53 618.300 68 269.100

1 125 334.287 1 256 195.971

4.76 5.43

82 508.400 101 246.700

1 420 159.456 1 937 019.067

5.81 5.51

139 458.900 181 241.700

2 503 813.536 3 178 953.900

5.57 5.70

142 821.900 70 873.300

3 791 191.100 4 482 648.600

3.77 1.58

*Cifras redondeadas. ** Incluye desarrollo urbano y ecología, aportaciones a seguridad social, aportaciones para educación básica en los estados, desarrollo regional, y superación de la pobreza. ***Cifras preliminares.

101

102

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

en (-) 16.9 por ciento.30 Bajo esta perspectiva, desde el inicio de su gestión el objetivo del presidente Miguel de la Madrid se centró en abatir la inflación, remontar el producto, acabar con la especulación monetaria; y, sobre todo, lograr la disminución del creciente déficit público mediante la reducción del gasto público31 y el aumento de los ingresos. Para tales fines el gobierno elaboró el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, el que proponía en tres de sus cuatro ejes fundamentales: vencer la crisis (a través del reordenamiento económico y la corrección de sus grandes desequilibrios); recuperar la capacidad de crecimiento; y avanzar en el cambio estructural.32 Todo esto respaldado en la implementación del Sistema Nacional de Planeación Democrática y la puesta en marcha del Programa Inmediato de Reordenación Económica (PIRE, 1983-1985) y, posteriormente el Programa de Aliento y Crecimiento (PAC, 1986).33 Durante 1984 se registró una recuperación del crecimiento del producto cuya tasa fue de 3.6 por ciento (ver cuadro 3.A.5) para luego caer y tener un crecimiento negativo en 1986 (-3.8 por ciento). En ese periodo la tasa anual de inflación promedió 76.2 por ciento34 y el gasto público (como porcentaje del PIB) a pesar de haber descendido de 52.1 por ciento en 1982 a 44.2 por ciento en 1985, en 1986 aumentó nuevamente a 52.5 por ciento del PIB35 retomando los niveles de 1982. Este difícil proceso de transición indujo al cambio del modelo de desarrollo industrial basado en la sustitución de importaciones. En efecto, de la etapa de despegue y crecimiento de la monoexportación petrolera (1976-1982) se transita al de la sustitución de exportaciones (manufacturas)36 el que cobra fuerza a partir de 1984 con el cuestionado proceso de apertura y liberalización comercial para pro30 31

ONU, CEPAL, INEGI, Magnitud y evolución de la pobreza en México, 1984-1992. Informe Metodológico, p. 65.

El recorte del gasto trajo consigo considerables costos económicos y sociales para la población, tales como drásticas reducciones salariales y el deterioro de los niveles de bienestar. Para un amplio análisis de la crisis y su impacto social en este periodo, véase Nora Lustig, "Crisis económica y niveles de vida en México: 1982-1985", Estudios Económicos. 32 Véase Secretaría de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación En México, 1917-1985. Plan Nacional de Desarrollo. Informe de Ejecución 1986. 33 Para profundizar en los resultados y acuerdos alcanzados en los programas del gobierno del presidente Miguel de la Madrid, como el PIRE y el PAC, consultar Pedro Aspe, "Estabilización macroeconómica y cambio estructural. La experiencia de México", en Carlos Bazdrech, Nisso Bucay, Soledad Loaeza y Nora Lustig (comps.) México: auge, crisis y ajuste. 34 Manteniendo la tendencia, en 1987 la inflación bordeó 160 por ciento. 35 Secretaría de Programación y Presupuesto, Antología de la planeación en México, 1917-1985, op. cit., pp. 140141. El incremento del gasto total como porcentaje del PIB se explica, entre otros, por el aumento en el pago de intereses y amortización que pasaron de representar el 18 por ciento del PIB en 1985 a 26.7 por ciento en 1986. 36 Véase René Villarreal, op. cit., pp. 300-302. Se puede considerar que la sustitución de exportaciones fue incentivada por la brusca caída de los precios internacionales del petróleo en 1986. En términos de valor se estima que en 1987 las

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

103

CUADRO 3.A.5 EVOLUCIÓN DEL CRECIMIENTO Y LA INFLACIÓN (VARIACIÓN ANUAL) AÑO

CRECIMIENTO REAL PIB (porcentaje)

INFLACIÓN (porcentaje)

1982

-0.6

98.8

1983 1984

-4.2 3.6

80.8 59.2

1985 1986

2.6 -3.8

63.7 105.8

1987 1988

1.9 1.2

159.2 51.7

1989 1990

3.3 4.4

19.7 29.9

1991 1992

3.6 2.8

18.8 11.9

1993 1994

0.6 3.5

8.0 7.1

1995 1996

-6.2 5.1

52.0 27.7

1997 1998

6.8 4.8

15.7 18.6

1999

3.7

12.3

Fuente: Banco de México, varios años, para el periodo 1982 a 1994. Banamex Accival, Examen de la Situación de México, Número 891, marzo 2000, para el periodo 1995 a 1999.

mover una mayor competitividad de la industria en el mercado nacional e internacional, lo que culmina con el ingreso de México al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1986. Por otra parte, dado que la liberalización de la economía no sólo implicaba la apertura comercial sino que requería también del adelgazamiento del abultado aparato estatal, el gobierno entrante se dio a la tarea de privatizar todas aquellas empresas estatales que por su ineficiencia significaban un costo adicional al erario público. Así, de un total de 1,115 empresas públicas en 1982, a finales de 1986 su número se había reducido a 502.37 exportaciones manufactureras fueron 10.5 por ciento superiores al valor de las exportaciones petroleras y superaron en un 60 por ciento el monto de divisas que sumaron el turismo, la maquila y las exportaciones agropecuarias y extractivas. En 1976 la exportación de crudo generaba 543 millones de dólares y en 1981 lo hacía en 15,000 millones de dólares, equivalentes al 72 por ciento de los ingresos totales de exportación, los que aportaban el 50 por ciento de los ingresos fiscales del gobierno federal. 37 Véase Secretaría de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México, 1917-1985, op. cit., pp. 65.

104

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

A pesar de los esfuerzos empeñados por el gobierno para reordenar la economía y corregir los grandes desequilibrios internos y externos que la desestabilizaban, acontecimientos como la catástrofe producida por el terremoto de 1985, la brusca caída del precio internacional del petróleo,38 el aumento de la inflación,39 el continuo deterioro del poder adquisitivo de los trabajadores,40 el colapso de las finanzas públicas, describían un escenario económico nacional de crisis parecido al de 1982. No obstante, que en 1987 se alcanzó un ligero repunte en la recuperación del crecimiento del PIB, el cual pasó de -3.8 por ciento en 1986 a 1.9 por ciento en 1987 (ver cuadro 3.A.5), ésta fue interrumpida por la crisis financiera provocada por la estrepitosa caída de las bolsas de valores de los principales centros financieros internacionales, incluida la mexicana, acontecimiento que aceleró la inflación, la fuga de capitales y, finalmente, desencadenó otra gran devaluación en el mes de noviembre que llevó el tipo de cambio a 2,400 pesos por dólar.41 Ante los fracasos de los diversos programas de ajuste y el creciente descontento social, el presidente de la República y representantes de los sectores campesino, obrero y empresarial, en diciembre de 1987, firmaron el Pacto de Solidaridad Económica (PSE)42; el que garantizaría la concertación social como marco de la política económica y la regulación de la inflación mediante el control de precios, salarios y tipo de cambio. En síntesis, el periodo 1983-1988 se singularizó por haber tenido un ritmo de expansión económica inferior al de la tasa de crecimiento de la población, caída del producto por habitante y elevados índices de inflación, lo cual ocasionó que un considerable segmento de la población enfrentara situaciones de pobreza extrema como 38

La caída de los precios del petróleo significó para México una pérdida de ingresos de divisas cercana a 8,500 millones de dólares en 1986. 39 Banco de México, op. cit. En 1986 los precios registraron una fuerte tendencia alcista que alcanzó 105.7 por ciento y en 1987 159.2 por ciento. Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, op. cit., p. 150. "...los precios en el sexenio 1983-1988 se multiplicaron casi 56 veces, frente a seis veces en el sexenio del presidente López Portillo, y 2.3 veces durante la gestión del presidente Echeverría". 40 Secretaría de Programación y Presupuesto, Antología de la Planeación en México, 1917-1985, op. cit., pp. 17-18. En materia de salarios, las acciones instrumentadas para frenar el deterioro del poder adquisitivo de los trabajadores propiciaron que durante 1986 se ajustaran en tres ocasiones los salarios mínimos, lo que redujo su poder de compra. 41 El 13 de octubre de 1987 se inició una baja pronunciada en la Bolsa Mexicana de Valores y el 19 de octubre en las bolsas de valores de New York, Tokio, Londres, etc. En este contexto, el 18 de noviembre el Banco de México se retiró del mercado cambiario, devaluándose el tipo de cambio 32 por ciento (de 1,700 a 2,275 pesos por dólar) y para el 19 de noviembre la devaluación había llegado a 41 por ciento (2,400 pesos por dólar). Informes varios; tipo de cambio libre e Índice de Precios al Consumidor (IPC) (variación mensual 1986-1987) del Banco de México. 42 Nacional Financiera (NAFIN), Mercado de valores, diciembre 1987. El PSE se inició el 15 de diciembre de 1987 y concluyó el 31 de diciembre de 1988, el cual se renovó en tres ocasiones. Su finalidad fue la de evitar que el país cayera en la hiperinflación y que la población de bajos recursos viera reducido aún más su poder adquisitivo o sus condiciones de empleo.

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

105

resultado de otra coyuntura desfavorable,43 generadas directamente por la tasa negativa de crecimiento acumulada del salario mínimo real que pasó de -19.8 por ciento en el periodo 1977-1982 a -30.7 por ciento en el 1983-1988 de una parte y, de otra, el crecimiento del índice de la canasta básica en ambos periodos (ver cuadros 3.A.6 y 3.A.7). 4. Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) De entrada, la gestión del presidente Salinas de Gortari se enfrentaba a complejos y difíciles retos: despresurizar la burbuja inflacionaria que entre 1983 y 1988 había promediado 86.7 por ciento anual (ver cuadro 3.A.5); detener las frecuentes devaluaciones que en el mismo periodo promediaron anualmente 77.2 por ciento;44 reactivar el crecimiento económico que en dicho lapso promedió 0.2 por ciento (ver cuadro 3.A.5); y, sobre todo, no volver a incurrir en el desequilibrio externo ya que la deuda externa del sector público en 1988 representaba el 45.3 por ciento del PIB. Frente a este panorama y con base en los logros alcanzados por el PSE –tales como haber contribuido al objetivo de disminuir la inflación, la cual se redujo de 159.2 por ciento en 1986 a 51.7 por ciento en 1988– el gobierno preparó y puso en marcha el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico (PECE)45 que tuvo vigencia entre 1989 y 1992, mismo que contaba con todo el beneplácito de la iniciativa privada, que duraría todo el sexenio, y se sustentaba en los tres pilares de la nueva administración: recuperación económica, ampliación de la vida democrática y bienestar popular. Las reformas económicas promovidas e instrumentadas por Salinas de Gortari expresaban un vuelco de las políticas estatistas de los presidentes Echeverría y López Portillo e infundían confianza en los grandes inversionistas, particularmente los nacionales.46 Prueba de ello fue la acentuación del proceso de privatización –denominado desincorporación– de empresas públicas, las que, a excepción de petróleo, energía eléctrica y ferrocarriles, el gobierno liquidó, cerró y vendió.47 43

ONU, CEPAL, INEGI, op. cit., p. 66. "Por otra parte, el interés del Gobierno de México por establecer una estrategia económica que le permitiera recuperar el crecimiento, disminuir el déficit fiscal y reducir los altos índices de inflación, generó una serie de acciones de amplia concertación entre los sectores productivos, sindicatos y gobierno, quienes acordaron la realización de un conjunto de medidas encaminadas a reorientar la evolución de la economía". 44 Banco de México, op. cit. 45 NAFIN, Mercado de Valores, diciembre de 1988. 46 Esta etapa es bien descrita por Enrique Krauze, "El Sexenio de Carlos Salinas", pp. 60-61.

106

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO CUADRO 3.A.6 TENDENCIA DEL SALARIO MÍNIMO REAL POR PERIODOS SEXENALES (1970-1999)* PRESIDENTES

PERIODO

TASA DE CRECIMIENTO DEL SALARIO MÍNIMO REAL

TASA DE CRECIMIENTO EL ÍNDICE DE LA CANASTA BÁSICA

LUIS ECHEVERRÍA ÁLVAREZ

1971-1976

31.2

..

JOSÉ LÓPEZ PORTILLO

1977-1982 1980-1982**

-19.8 -17.8

.. 96.2

MIGUEL DE LA MADRID HURTADO CARLOS SALINAS DE GORTARI

1983-1988 1989-1994

-30.7 -18.5

2463.9 115.6

ERNESTO ZEDILLO PONCE DE LEÓN

1995-1999***

-11.3

131.9

Fuente: Cuadro 3.A.7. *Cifras redondeadas. **Se considera únicamente este periodo, ya que el Índice de la Canasta Básica se elabora a partir de 1980. ***Se considera hasta el año 1999, fecha hasta la cual se dispone de datos.

Paralelo a la desincorporación de empresas públicas cobró vigor la reprivatización de la banca mexicana –revirtiendo la nacionalización decretada por López Portillo en 1982– de cuya licitación y venta se obtuvieron 22,500 millones de pesos, con los cuales se buscaba equilibrar el presupuesto gubernamental para reducir la inflación.48 Otros aspectos sobresalientes de la reforma económica consistieron en la restitución de la autonomía del Banco Central, la negociación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos y el Canadá49 y las modificaciones al artículo 123 de la Constitución.50 En cuanto a los retos, destacaba el de detener la inflación persistente, que en 1987 se había elevado a casi 160 por ciento, acelerar el ritmo de crecimiento que en 1988 había caído a 1.2 por ciento, por tanto, las metas prioritarias apuntaban a alcanzar la estabilidad de precios y acelerar la expansión de la economía, y para alcanzarlas el instrumento fundamental empleado fue el tipo de cambio apoyado en una política de mayor liberalización comercial.51 47

Véase Poder Ejecutivo Federal, 5° Informe de Gobierno, 1° de septiembre, 1999, Anexo, 1999, p. 81. Véase Enrique Krauze, "El Sexenio de Carlos Salinas", op. cit., pp. 42-43. 49 Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, El TLC con Estados Unidos de Norteamérica y Canadá. El TLCcon Estados Unidos y Canadá se aprobó en 1993 y entró en vigor el 1° de enero de 1994. La negociación del tratado abrió las posibilidades de un mayor acercamiento de México con Estados Unidos y un cambio radical en la política exterior. 50 Con las reformas al artículo 123 se trataba de dar al campesino la oportunidad de decidir libremente el régimen de propiedad que le conviniese, fuera del colectivo (ejidal o comunal) o el individual (propiedad privada). 48

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA CUADRO 3.A.7 TASAS DE CRECIMIENTO DEL SALARIO MÍNIMO REAL Y DEL ÍNDICE DE LA CANASTA BÁSICA* AÑO

TASA DE CRECIMIENTO DEL SALARIO MÍNIMO REAL**

TASA DE CRECIMIENTO DEL ÍNDICE DE PRECIOS DE LA CANASTA BÁSICA

1970

..

..

1971 1972

-4.92 13.28

.. ..

1973 1974

-6.11 9.49

.. ..

1975 1976

1.27 11.18

.. ..

1977 1978

-0.54 -3.44

.. ..

1979 1980

-2.09 3.26

.. ..

1981 1982

-7.20*** -11.47

21.11 62.03

1983 1984

-15.78 -6.57

105.73 70.62

1985 1986

-1.34 -8.79

56.83 96.95

1987 1988

-5.91 -12.37

136.78 105.46

1989 1990

-6.04 -9.29

11.89 28.92

1991 1992

-4.34 -4.62

23.17 16.57

1993 1994

-1.52 0.000014

8.50 7.37

1995 1996

-12.89 -7.62

40.99 39.05

1997 1998

-1.22 0.004629

22.41 15.46

1999

-3.29

17.98

Fuente: Secretaría del Trabajo y Previsión Social, con datos de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos. * Cifras redondeadas. **Los salarios mínimos reales se obtuvieron deflactando los nominales por el Índice Nacional de Precios al Consumidor. ***El Índice de la Canasta Básica se elabora a partir de 1980, por ello en los años anteriores no es posible hacer la comparación.

107

108

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

Esta política macroeconómica tuvo efectos positivos, pero temporalmente. Como se observa en el cuadro 3.A.5, en el lapso 1989-1994 el crecimiento anual promedio presenta una tasa relativamente moderada (tres por ciento del PIB) caracterizada por altibajos en su evolución; ya que en 1989, 1990 y 1991 comienza una tendencia creciente de reactivación económica: 3.3, 4.4 y 3.6 por ciento, respectivamente; y en 1992 y 1993 la tendencia se invierte desactivando el crecimiento: 2.8 por ciento y 0.6, respectivamente; y en 1994 vuelve a crecer 3.5 por ciento, para terminar en el drástico ajuste recesivo de -6.2 por ciento del PIB en 1995.52 Respecto a la política antinflacionaria, ésta tuvo éxito ya que, a pesar de que el índice de inflación en 1989 era de 19.7 por ciento y en 1990 ascendió a 29.9 por ciento, desde este último año descendió hasta el nivel de 7.1 por ciento (ver cuadro 3.A.5). Bajo este clima económico interno favorable –en buena parte por el efecto de la reducción negociada de la deuda pública externa en 1990, y los ingresos extraordinarios por la desincorporación de entidades públicas– el sector público estuvo en posibilidad de disminuir (respecto al PIB) tanto su deuda neta total como su déficit financiero. La deuda total se rebajó de 64 por ciento en 1988 a 32 por ciento en 1994 (ver cuadro 3.A.3); y el déficit financiero que en 1989 llegó a -5.2 por ciento, en 1994 fue de solo 0.2 por ciento.53 A la vez, la recuperación económica permitió que el gasto total ejercido del gobierno federal en desarrollo social se expandiera, así, éste pasó de representar el 3.5 por ciento del PIB en 1989 a 5.8 por ciento en 1994, manteniendo un promedio anual durante el periodo de 4.5 por ciento. Por su parte, la participación porcentual del gasto en desarrollo social sobre el gasto total del gobierno se triplicó al incrementarse de 11.8 por ciento a 35.5 por ciento en el mismo periodo (ver cuadros 3.A.1 y 3.A.4). Sin embargo, todo esto fue transitorio dado que el déficit de la balanza de pagos en cuenta corriente se elevó de casi 6,000 millones de dólares en 1989 a alrededor de 30,000 millones de dólares en 1994 (equivalentes a ocho por ciento del PIB). A este enorme desequilibrio contribuyeron, por un lado, el déficit de la balanza 51

René Villarreal, op. cit., p. 622. Grupo Financiero Banamex Accival, Examen de la situación económica de México. Estudios económicos y sociales, Marzo 2000, p. 124. 53 Véase Poder Ejecutivo Federal, 5° Informe de Gobierno, op. cit., p. 80. 52

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

109

comercial, que en 1989 presentaba signo positivo de 405 millones de dólares y en 1994 negativo en 18.5 mil millones de dólares; y por otro, el pago de intereses por la deuda externa (servicios factoriales) cuyo déficit aumentó en 8.3 mil millones de dólares en 1989 a 13,000 millones dólares en 1994.54 En suma, el déficit acumulado en cuenta corriente alcanzó la monumental cifra de 109.5 mil millones de dólares entre 1989 y 1994. Por la propia lógica del modelo de crecimiento, en el que se utilizó el tipo de cambio como instrumento antinflacionario y el financiamiento del déficit en cuenta corriente con capital extranjero, volátil y de corto plazo, el país cerró el año 1994 con una macrodevaluación de 95 por ciento, cuya paridad del peso pasó de 3.9 a 7.7 pesos por dólar y comenzó 1995 con una inflación anual de 52 por ciento.55 5. Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) Ante la crisis desencadenada en diciembre de 1994 la administración entrante del presidente Ernesto Zedillo planteó corregir los desequilibrios con un programa de ajuste y estabilización macroeconómica capaz de recuperar el crecimiento económico en el corto plazo, el cual estableció cinco grandes líneas de política a saber: fiscal, para lograr el equilibrio presupuestal; monetaria, con el fin de utilizar el crédito interno neto como instrumento antinflacionario –en lugar del tipo de cambio–; cambiaria, para adoptar un sistema de tipo de cambio flexible; comercial, para mantener la apertura comercial; y de reestructuración de la deuda de corto plazo.56 Entre las medidas internas para lograr la reactivación económica y el crecimiento sostenido destacan: fomento a la inversión nacional y extranjera, como motor del crecimiento para la generación de empleos; inversión en educación, capacitación y salud, para aumentar el bienestar de las familias; promoción del ahorro y financiamiento competitivo para el crecimiento; el desarrollo del campo mexicano 54

Ibid., p. 110. Grupo Financiero Banamex Accival, op. cit., p. 123. 56 René Villarreal, op. cit., pp. 655-656. El gran obstáculo al programa de ajuste era el déficit en la balanza de pagos, provocado por el déficit en cuenta corriente (de casi 30,000 millones de dólares) y el déficit en la cuenta de capitales de corto plazo generado por el vencimiento de Tesobonos (30,000 millones de dólares) y la deuda líquida interbancaria de corto plazo (20,000 millones de dólares). El que por su gravedad y efectos adversos en el sistema financiero internacional, tuvo que ser financiado con un aporte crediticio del FMI por 17,000 millones de dólares, y un "paquete" financiero por 50,000 millones de dólares otorgado por diversos organismos internacionales mediante un crédito "puente". 55

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para aumentar la productividad en el sector rural, etc. Esta sería la vía para lograr más empleos, mayores remuneraciones y, particularmente, sustentar la lucha contra la pobreza57 durante su mandato. La crisis de diciembre de 1994, además de la devaluación del peso, tuvo un efecto adverso en el crecimiento del PIB que lo llevó a mostrar una tasa de -6.2 por ciento en 1995; pero debido a que los efectos del ajuste económico comenzaron a darse en corto tiempo y las exportaciones a tener aumentos significativos,58 la economía retomó la senda del crecimiento, presentando una variación real anual promedio de 5.1 por ciento en el intervalo de los años 1996-1999; sobresaliendo el año 1997 con una tasa de 6.8 por ciento, y achicando el de 1999 a 3.7 por ciento.59 El crecimiento de la economía nacional estuvo acompañado de un índice de inflación anual promedio de 25.2 por ciento en el periodo 1995-1999, cuyo pico más alto (52 por ciento) se presentó en 1995, y el más bajo (12.3 por ciento) en 1999. De cualquier forma –a pesar de que los salarios y el poder adquisitivo siguieron viéndose afectados– la trayectoria de la inflación, a partir de 1996, fue decreciente. Entretanto, el tipo de cambio se deslizó de 7.70 a 9.41 pesos por dólar,60 respectivamente. En lo relativo a finanzas públicas, la adecuada conducción de la política fiscal permitió mantener un superávit en el balance económico primario, el cual, aunque se redujo al pasar de 4.6 por ciento (como porcentaje del PIB) en 1995 a 1.7 por ciento en 1998,61 hizo posible mantener una situación financiera equilibrada. Por su parte, la deuda neta total del sector público (respecto del PIB) también sostuvo un trazo descendente que la hizo pasar de 31.8 por ciento en 1994 a 21.3 por ciento en 1999. Sin embargo, mientras que la deuda externa declinó de 27 a 11.7 por ciento (2.4 veces) en igual periodo, la deuda interna se duplicó al aumentar de 4.7 a 9.6 por ciento, respectivamente, (ver cuadro 3.A.3). A la vez, el sector externo mantuvo un sano equili57

Ernesto Zedillo, Propuestas y Compromisos, p. 61. En uno de sus discursos de campaña decía: "...he subrayado que el combate a la pobreza será parte fundamental de mi gobierno. Por esta razón pronto ofreceré a la consideración de la ciudadanía una estrategia firme, participativa, para promover el desarrollo social". 58 Grupo Financiero Banamex Accival, op. cit., p. 124. Entre 1995 y 1999 el volumen de exportaciones aumentó 72 por ciento (14.4 por ciento anual promedio) pasando de 79.5 mil millones de dólares a 136.7 mil millones de dólares, respectivamente. 59 Para los años 1995-1998 véase Poder Ejecutivo Federal, 5° Informe de Gobierno, op. cit., pp. 28-29; y para el año 1999 a Grupo Financiero Banamex Accival, op. cit. 60 Véase Grupo Financiero Banamex Accival, op. cit., p. 123. 61 Véase Poder Ejecutivo Federal, 5° Informe de Gobierno, op. cit., p. 80.

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brio en balanza de pagos entre la cuenta corriente y la de capital, evitando así los sobresaltos económicos del pasado. Así, el crecimiento del producto –que superó más de dos veces la tasa de crecimiento de la población– el equilibrio de las finanzas públicas, la reducción de la inflación, la estabilización de la tasa de cambio y el auge exportador, durante el lapso 1995-1999, propiciaron un clima económico favorable que, como se verá más adelante, permitió mantener el monto del gasto federal destinado a desarrollo social, aunque decreciente, en un nivel aparentemente razonable con el objeto de mejorar las condiciones de vida de un importante número de mexicanos de las zonas urbanas y rurales del país a través de diversos programas para la "superación de la pobreza".62 B. LA POLÍTICA SOCIAL 1. El marco general Durante las últimas tres décadas (1970-2000) México transitó del crecimiento sostenido al auge económico, y de éste al estancamiento de la economía nacional y a la crisis generalizada (1970-1982), la que vulnera la capacidad del Estado como conductor del sistema económico y político del país y abre la posibilidad de cambio. El transcurso del periodo que va de 1983-1994 puede dividirse en dos etapas: la primera (1983-1988) se identifica como la fase de transición del intervencionismo del Estado hacia la apertura del mercado interno y la libre competencia, en la que, con el apoyo de pactos sociales con los empresarios y trabajadores, se aplica una severa política económica de ajuste, mediante la reordenación financiera y la reactivación del crecimiento económico; metas que no son alcanzadas y que, finalmente, desencadenan una nueva crisis. En la segunda fase (1989-1994) con la renovación del pacto social se promueven reformas económicas orientadas a lograr la estabilización y el crecimiento económico; se acentúa el proceso de privatización de empresas públicas y bancos y se renegocia la deuda externa, pero las inconsistencias coyunturales y estructurales del 62

Programas de Desarrollo Social y Productivo (Ramo General 26), programas de Desarrollo Social (Ramo Administrativo 20), y programas Intersectoriales (PROGRESA, PROCAMPO, etc.).

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modelo macroeconómico de estabilización aplicado se vuelve insostenible y, a finales de 1994, se presenta un nuevo colapso económico que conduce a la crisis. Por último, el periodo 1995-1999, que inicia con un índice de crecimiento negativo, pone en marcha un programa de ajuste y estabilización macroeconómica que se propone corregir los desequilibrios y recuperar el crecimiento económico en el corto plazo, apoyándose en un cuantioso "crédito puente" otorgado por diferentes organismos financieros internacionales. Así, a pesar de la magnitud de la crisis, puede decirse que en términos macroeconómicos el problema se enfrentó con relativo éxito, pero en términos sociales el costo fue muy elevado, pues la cantidad de pobres e indigentes aumentó significativamente. Como aconteció, el escenario económico y político que tomó forma y contenido en cada periodo sexenal dio lugar al surgimiento de políticas sociales y programas prioritarios para dar respuesta a las crecientes demandas de la población en situación de pobreza. Aunque los contenidos fundamentales de los programas difieren entre sí, los objetivos generales de las políticas sociales coinciden en cuanto a que éstos fueron creados con el solo propósito de mejorar los niveles de vida de la población rezagada, mediante la oferta de satisfactores esenciales como empleo, educación, vivienda, servicios de salud, seguridad social, infraestructura básica, abasto social, etc. Bajo este esquema, el análisis de cada programa –al interior del contexto económico y político en que fue concebido y operado– permitirá identificar tanto las características centrales que los asemejan o diferencian como sus logros o fracasos. De ello se podrá inferir que circunstancias o elementos contribuyeron a favorecer sus resultados o a limitar su impacto en la ya ancestral lucha contra la pobreza. 2. El gasto en desarrollo social y los programas de lucha contra la pobreza No obstante el acelerado proceso de concentración del ingreso y el impacto económico nocivo derivado del aumento desmedido del gasto público, la inflación, las devaluaciones y el endeudamiento excesivo que tuvieron lugar durante los sexenios de Luis Echeverría y José López Portillo, el marcado dinamismo de la tasa de expansión de la economía nacional y el incremento del gasto en desarrollo social ayudaron a amortiguar los efectos de la crisis en el ámbito social. El alcance efectivo de las políticas y programas de desarrollo social emprendidos por cada administración en materia de empleo, vivienda, educación, servicios de salud,

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seguridad social, abasto e infraestructura básica, produjo un mejoramiento –aunque paulatino– persistente del nivel de vida de la población. En efecto, como se puede observar en el cuadro 3.A.4, la participación del gasto en desarrollo social, con relación al PIB, entre 1971 y 1982 se duplicó; pasando de 2.98 por ciento a 5.86 por ciento y, respecto al gasto total ejercido del gobierno lo hizo de 12.63 a 16.94 por ciento, respectivamente (ver cuadro 3.A.1), aumentando más de cuatro puntos porcentuales. Por su parte, el gasto en educación también se duplica aumentando de 1.9 por ciento en 1971 a 3.8 por ciento del PIB en 1982; y el aplicado en salud pasa de representar el 0.37 al 0.46 por ciento del PIB, en los años respectivos. Durante este periodo se genera una sinergia positiva en los diferentes componentes del bienestar social, debido a que las políticas públicas tienen como objetivo primordial mantener el crecimiento económico y la creación de empleos bien remunerados. En este sentido la política social buscaba proteger los salarios reales que hasta el año 1976 alcanzan su punto máximo de participación en el PIB.63 Como se expresa en el cuadro 3.A.6, mientras que la tasa de crecimiento del salario mínimo real, al final del periodo 1971-1976, alcanzó 31.2 por ciento, al término del lapso 1977-1982 cambió de signo y llegó a menos 19.8 por ciento; lo que obedeció a que en el intervalo 1980-1982 el poder adquisitivo cayó menos 17.8 por ciento. Agravando esta situación el movimiento inverso de la tasa de crecimiento del índice de precios de la canasta básica que en 1982 remontó a 96.2 por ciento. Es decir, en tanto que la tendencia del salario real era descendente, la de la canasta básica era ascendente (ver cuadro 3.A.7). En medio de este escenario surgen tres importantes programas prioritarios para atender a la población marginada, a saber: el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER); la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR); y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) (ver cuadro resumen). a) Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER) Este programa nace en 1973 y opera hasta 1984, teniendo como propósito alcanzar un desarrollo rural integral mediante la explotación racional y productiva de los recursos naturales de las localidades más rezagadas del país; buscando arraigar a la 63

Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, op. cit., p. 132.

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población en su lugar de origen, incrementar la producción agropecuaria y construir infraestructura social para reducir el desempleo y la marginalidad, sobre todo en el medio rural. Los recursos –para evitar duplicidades– provenían de la inversión coordinada de diversos sectores, de los cuales el 70 por ciento se destinaba al fomento productivo, el 20 por ciento a obras de infraestructura, y el 10 por ciento restante a bienestar social.64 Una de las grandes innovaciones institucionales del PIDER fue la consolidación de formas más eficaces de coordinación entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados a través de sus delegaciones regionales en el marco de los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómicos (COPRODES). Otra fue la de otorgar prioridad al objetivo de lograr que la población alcanzara niveles mínimos de bienestar en cuanto a alimentación, salud, educación y vivienda, mediante la autosuficiencia de alimentos básicos y su adecuada distribución. Entre los principales resultados del PIDER pueden destacarse: importantes avances en la planificación regional; impulsar por vez primera el proceso de descentralización de la administración pública al incorporarse al Convenio Único de Coordinación (CUC), instrumento de planeación, programación, presupuestación y ejecución de los diferentes programas sociales entre la Federación y los estados. Sin embargo, dejó de operar en 1984 al ser absorbido por un rubro denominado "Programas de Desarrollo Regional".65 b) Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) La COPLAMAR es concebida en 1977 para coordinar acciones orientadas a que las zonas rurales deprimidas y grupos marginados pudieran disponer de los medios materiales y de organización para obtener una participación más equitativa de la riqueza nacional y una mayor intervención en el diseño y gestión de los programas elaborados para su propio beneficio. Asimismo, lograr que las comunidades indígenas, campesinos de zonas marginadas, niños en edad escolar de localidades aisladas y habitantes de zonas áridas obtuvieran mínimos de bienestar en materia de alimentación, salud, educación y vivienda. 64

Secretaría de Programación y Presupuesto, México, Desarrollo regional y descentralización de la vida nacional, 1988. México. 65 Ibid.

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De los logros alcanzados por la COPLAMAR pueden distinguirse: los convenios con instituciones o dependencias públicas (SEP, SARH, SAHOP, STPS, IMSS, CONASUPO) para llevar a cabo las obras programadas en el ámbito de la salud, educación, abasto alimentario, agua potable, construcción de caminos, electrificación rural, desarrollo agroindustrial, y servicios de apoyo a la economía campesina, desde el crédito hasta la asistencia técnica y la comercialización de sus productos; los estudios sobre las regiones más pobres y los mínimos de bienestar, estableciendo con ellos las bases de diagnóstico sobre la geografía de la pobreza en el territorio nacional.66 En 1983 deja de operar y pasa a formar parte de "Programas de Desarrollo Regional". Si bien los recursos administrados por la COPLAMAR se hacían llegar a las zonas marginadas y su aplicación era controlada por ella, la realización y la operación de un elevado número de obras quedaban a cargo de las entidades contratadas. Entre sus principales limitaciones radicó la de una dirección predominantemente centralizada de las decisiones, justificada por la premura de tener resultados. c) Sistema Alimentario Mexicano (SAM) El SAM fue creado en 1980 con el fin de lograr la autosuficiencia alimentaria en granos básicos para atender a una población objetivo de 35 millones de mexicanos con déficit nutricional. Para cubrir los mínimos nutritivas requeridos el SAM desarrolló una estrategia que unía todos los eslabones de la cadena de producción y consumo de alimentos básicos. Para ello tenía que fortalecer la industria de bienes de capital agroalimentaria, así como la investigación y desarrollo tecnológico de procesos de alimentos altamente nutritivos, proyectos en los que podría participar la pequeña y mediana empresa.67 En cuanto a los resultados sobresalen: el apoyo a productores de alimentos básicos mediante créditos, semillas mejoradas, fertilizantes, equipo y maquinaria agroindustrial, asistencia técnica y mayor cobertura en el combate de plagas y enfermedades, con especial atención a las zonas de temporal; se fortaleció la asesoría y capacitación campesina para elevar la productividad en el medio rural, lo cual se reflejó en 1980, año en que se inició el SAM obteniendo las cosechas más altas del 66

Presidencia de la República, Coplamar, Memoria de Actividades 1976-1982. Casio Luiselli F, "El Sistema Alimentario Mexicano", en Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, Documentos de trabajo para el Desarrollo Agroindustrial. 67

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país;68 y con los aumentos en la producción ganadera y pesquera se respaldó el acceso a la canasta básica en mejores condiciones de calidad, oportunidad y precio. Sin embargo, a pesar de sus notables avances, el SAM tuvo escaso impacto redistributivo en la población objetivo porque, si bien asociaba el logro de la autosuficiencia a la superación de la pobreza rural, las acciones no se articularon adecuadamente entre el fomento productivo y la protección de los recursos naturales, lo que contribuyó a deteriorar el medio ambiente en el ámbito rural.69 Por otra parte –a pesar de haber creado fideicomisos para otorgar financiamiento y asistencia técnica a la pequeña y mediana empresa– el proyecto de fortalecer la fabricación de bienes de capital agroindustriales para la fabricación de productos alimenticios de consumo básico no se consolidó. En lo que corresponde al espacio 1983-1994, su primera etapa (1983-1988) que es identificada como la de la transición de una economía "cerrada" –cuya dinámica económica operaba bajo la tutela del Estado– hacia una economía "abierta" –sujeta a las leyes del mercado y a la libre competencia– se da inicio al proceso de apertura y liberalización comercial para promover una mayor competitividad en el mercado nacional e internacional. En ese periodo en que la preocupación del gobierno se centraba más en abatir la crisis, recuperar altos índices de crecimiento y avanzar en el cambio estructural, la participación del gasto en desarrollo social (en relación con el PIB) en 1983 decae dos puntos porcentuales respecto a 1982, pasando de 5.9 a cuatro por ciento, respectivamente, (ver cuadro 3.A.4) manteniendo una tasa promedio anual de 4.3 por ciento durante el sexenio 1983-1988. Sin embargo, la participación del gasto en educación, en el PIB; se reduce levemente (2.7 a 2.4 por ciento) y el destinado a salud se mantiene en 0.5 por ciento en ambos años. Simultáneo al desplome del gasto social, la alta tasa de inflación que promedió 87 por ciento anual durante el sexenio, provocó un derrumbe del salario al final del periodo de -31 por ciento, lo que aunado a la tasa de crecimiento del índice de precios de la canasta básica que llegó a 2464 puntos (ver cuadro 3.A.6), hizo que el poder adquisitivo de la población continuara su trayectoria descendente de manera 68

Casio Luiselli F., op. cit., y Luz María Bassoco, Memoria del IV Congreso Nacional sobre Estadísticas Agropecuarias. Presidencia de la República, Informe de México sobre desarrollo social, 1995, presentado en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, Copenhague, 1995. 69

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preocupante. Por lo tanto, las cifras y los niveles de pobreza y extrema pobreza, en vez de disminuir, siguieron aumentando a lo largo y ancho del país. Durante el periodo observado, y frente al escenario económico y político descrito, el gobierno puso mayor énfasis en la concertación de pactos sociales con el sector privado y los sindicatos para hacer frente a la crisis que en la instrumentación de programas sociales. El único dato importante es que, desde el inicio de su gestión, el presidente de la Madrid dio curso a la integración de los recursos del PIDER, COPLAMAR y otros programas estatales de inversión en el rubro que se denominaría "Desarrollo Regional" (Ramo Presupuestal 26); cuyo atributo sería hacer compatibles las acciones sectoriales con las necesidades regionales –en un marco de coordinación entre los tres órdenes de gobierno– para subsanar las desigualdades económicas entre las regiones.70 En la segunda etapa (1989-1994) con el arribo a la presidencia de Salinas de Gortari –dando continuidad a la política económica de su predecesor– y la puesta en marcha del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico, se promueven reformas económicas dirigidas a disminuir la inflación, recuperar el crecimiento, ampliar la vida democrática y el bienestar popular. Las primeras manifestaciones de los objetivos del gobierno se traducen en un aumento de más de dos puntos porcentuales en la participación del gasto en desarrollo social en el PIB: que se acrecenta de 3.5 por ciento en 1989 a 5.8 por ciento en 1994, promediando en el mismo periodo 4.5 por ciento anual (ver cuadro 3.A.4); lo que se proyecta en el incremento de la participación de dicho gasto en el gasto total ejercido del gobierno federal, el cual triplica al pasar de 11.8 a 35.5 por ciento, respectivamente. En lo que concierne al gasto en educación y salud, respecto al PIB, mientras que el primero se comprime de 2.4 a 1.9 por ciento, el segundo se expande de 0.34 a 0.44 por ciento en el mencionado periodo. Infortunadamente, el salario mínimo real prosigue su tendencia a la baja, finalizando el periodo con un porcentaje de -18.5 y –aunque relativamente menor que en el sexenio anterior– el precio de la canasta básica continúa su escalada llegando a 116 por ciento (ver cuadro 3.A.6), lo que nuevamente deteriora la capacidad de compra de los más abrumados por la ya insostenible pobreza.

70

Enrique del Val, Los programas contra la pobreza en México, p. 18.

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d) Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) El PRONASOL es dado a conocer en diciembre de 1988 y, en forma similar a los programas que lo antecedieron, se proponía instrumentar una política de combate a la pobreza dirigida a comunidades indígenas, campesinos y colonos urbano-populares, a partir del desarrollo de acciones complementarias en el plano del bienestar –(alimentación, salud, y educación) de dotación de infraestructura básica (agua potable, alcantarillado, drenaje y electricidad) y de promoción de proyectos productivos– que contribuyeron a la disminución de rezagos sociales.71 Entre los años 1990-1994, el PRONASOL instrumentó 46 programas, 16 de ellos se orientaban a regiones específicas. Se estima que, en cuanto a resultados, en el marco del programa se realizaron más de 500 mil obras y acciones que permitieron avances significativos en la construcción de infraestructura física y servicios básicos que deben haber beneficiado a más de 20 millones de personas en estado de pobreza. Además de haber tenido una participación social muy alta, el programa contribuyó a la consolidación del proceso de descentralización a estados y municipios. En efecto, con la creación de la Comisión del Programa Nacional de Solidaridad la coordinación de políticas y acciones se institucionalizó junto con el Convenio de Desarrollo Social entre los tres órdenes de gobierno. También debe marcarse la instauración de la figura de la Contraloría Social como órgano de vigilancia en la asignación y manejo de los recursos del programa. Entre otros, debe subrayarse haber establecido el Fondo Nacional de Apoyo a las Empresas Sociales (FONAES), que mediante la aportación de capital de riesgo, capacitación y asistencia técnica a proyectos productivos sociales, y programas de empleo productivo, ha creado y apoyado más de 20 mil empresas sociales en el país.72 No obstante sus avances, el PRONASOL no logró la integralidad en la política para superar la pobreza extrema ni la concurrencia plena de todas las instituciones públicas en la ejecución de las acciones en tiempos, lugares e intensidad. Tampoco fue posible ampliar y afianzar el esquema productivo para tener efectos más directos en el empleo y los ingresos de la población. Por otra parte, el respeto invariable a las decisiones comunitarias en la definición de las prioridades de las obras sociales indujo a que éstas no siempre se sujetaran al criterio estricto de superación de la pobreza extrema. Además, el PRONASOL 71 72

Enrique del Val, op. cit., pp. 20-24 Ibid.

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dejó pendiente, entre otros, una descentralización de recursos creciente y la formación de compromisos para profundizar este proceso entre las tres instancias de gobierno, particularmente en la complementación de inversiones y en el diseño y ejecución de programas y proyectos integrales. Por último, el periodo 1995-1999, cuya gestión presidencial corresponde a Ernesto Zedillo Ponce de León, empieza el primer año con un entorno adverso: alta inflación y una tasa de crecimiento negativo; por lo que la administración entrante propone corregir los desequilibrios con un severo programa de ajuste y estabilización macroeconómica susceptible de retomar el crecimiento económico en el corto plazo. Programa que hasta 1999 y lo que va del 2000 ha dado buenos resultados, al menos en el plano macroeconómico. Entre tanto, el monto del gasto público destinado a desarrollo social, entre 1995 y 1998, fue equivalente a poco más de cinco por ciento del PIB. En efecto, en los años 1995, 1996 y 1997 éste representó 5.5, 5.6 y 5.7 por ciento del PIB, respectivamente, pero en vez de continuar su tendencia ascendente, en 1998 declinó a 3.8 por ciento y, aparentemente, mantendría una línea descendente en 1999 (ver cuadro 3.A.4). Idéntico comportamiento sostuvo la participación del gasto social en el gasto total ejercido del gobierno federal al disminuir de 31.3 por ciento en 1995 a 23.7 por ciento en 1998 (ver cuadro 3.A.1). Igual aconteció con la tendencia del gasto en educación, que decreció su participación en el PIB, pasando de 1.9 por ciento en 1995 a 1.6 por ciento en 1998, y el de salud de 0.42 a 0.31 por ciento, en los mismos años. Con relación a la tendencia del salario mínimo real y del índice de precios de la canasta básica, como en los tres sexenios anteriores, el primero se redujo -11.3 por ciento y el segundo aumentó 131.9 por ciento, al final del periodo (ver cuadro 3.A.6). Concluyendo con esto que de 1977 a la fecha el poder adquisitivo del salario mínimo real muestra una tendencia decreciente, en tanto que el índice de precios de la canasta básica mantiene una escalada permanente (ver cuadro 3.A.7). La pérdida del poder adquisitivo, como consecuencia, ha repercutido de manera drástica en los niveles de vida de la población, especialmente la más desvalida, la que tiene un acceso cada vez más restringido a la canasta básica de satisfactores para su propia subsistencia. e) Ramo General 26 (Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza) El origen de este rubro o capítulo presupuestal data de 1982 y, con la denominación de "Desarrollo regional"73, se propone el objetivo de integrar los recursos del PIDER,

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COPLAMAR, SAM y otros programas estatales de inversión de los CUC, para hacer compatibles las acciones sectoriales con las necesidades regionales, en un marco de coordinación entre la Federación, los estados y municipios a fin de superar los desequilibrios y rezagos económicos y sociales intraregionales. Entre las ventajas del Ramo 26 es que, en la actualidad, abarca desde programas específicos para regiones prioritarias con serios problemas de atraso hasta programas operativos, tanto para construcción de infraestructura básica como para la generación de fuentes de trabajo e ingresos que demanda la población en circunstancias de pobreza y extrema pobreza. En materia institucional, el Ramo 26, a partir de 1995 ha contribuido a consolidar el proceso de descentralización de recursos para desarrollo social, de la Federación a los estados y municipios. Otro avance, asociado a la modernización de la administración pública, es la edición de las Reglas de Operación de los Programas de Desarrollo Social y Combate a la Pobreza de 1999, cuya aplicación garantizará, primero, que los recursos sean destinados preferentemente a la población en pobreza extrema y, segundo, que se monten mecanismos públicos de supervisión, seguimiento y evaluación periódica sobre el manejo de dichos recursos, así como de los beneficios económicos y sociales que se generen.74

f) Ramo Administrativo 20 (Desarrollo Social) Este rubro que se integra a partir de 1980, tiene como finalidad realizar acciones asistenciales para asegurar el suministro de productos de la canasta básica en zonas rurales y urbanas marginadas en condiciones de suficiencia, oportunidad, calidad y precio, para apoyar a las familias pobres en el mejoramiento de sus patrones de consumo básico, a través de una red nacional de puntos de distribución y venta.75 Los resultados saltan a la vista, entre LICONSA, DICONSA y FIDELIST abastecen a más de 30 millones de personas que habitan en áreas rurales y urbanas de escasos recursos, así como a zonas deprimidas y grupos marginados. 73

De 1988 a 1994 el rubro presupuestal cambió a "Desarrollo Regional y Solidaridad"; de 1995 a 1998 se le nombró "Superación de la Pobreza"; y para 1999 se denomina "Desarrollo Social y Producción en Regiones de Pobreza". 74 Secretaría de Desarrollo Social, Reglas de Operación 1999, Ramo General 26, Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza, Ramo Administrativo 20, Desarrollo Social, 1999. México. 75 Ibid.

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g) Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) En agosto de 1997 el gobierno federal puso en marcha el PROGRESA, teniendo como objetivo "...ampliar las oportunidades y complementar el ingreso de millones de familias mexicanas que viven en condiciones de pobreza extrema. Progresa busca remover los obstáculos que impiden a las familias pobres acceder a niveles suficientes de nutrición y cuidado de su salud, así como beneficiarse de la formación y capacidades que se adquieren a través de una educación básica adecuada. En esencia, se busca asegurar que estas familias tengan a su alcance oportunidades genuinas de satisfacer las necesidades básicas que representan la educación, la salud y la alimentación para el desarrollo de sus miembros y el bienestar familiar".76 En suma, con este programa se busca fomentar la formación de capital humano. En principio los efectos han sido positivos, empezando porque el propio programa –como no se había visto antes– concibió la evaluación como un elemento consustancial del mismo, a fin de proporcionar los elementos necesarios para verificar continuamente el cumplimiento de sus propósitos; así como informar y dar cabal cuenta de los resultados alcanzados y, de ser el caso, mejorar los aspectos operativos. En síntesis –y como se indica en el cuadro resumen– los índices de matriculación de los niños más pobres en primaria y secundaria muestran incrementos marcados en las localidades atendidas por el programa. La asistencia en los centros de salud aumentó, especialmente de niños y madres. Los apoyos monetarios incrementaron tanto el ingreso promedio de los beneficiarios cuanto el consumo de alimentos proteínicos y de ropa y calzado, sobre todo para los infantes. Se redujo la participación de los niños y de las mujeres en la fuerza laboral remunerada; por lo que un porcentaje más alto de niños se dedica sólo a estudiar y de madres a prestar mayor atención al cuidado de sus hijos. Resumiendo, si bien por un lado, la estabilidad macroeconómica y el crecimiento del producto alcanzados en el periodo 1995-1999 han contribuido a recuperar la confianza tanto del sector privado como de los organismos financieros internacionales,77 76

Secretaría de Desarrollo Social, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999, p. 1 77 "Bastante bueno, el escenario macroeconómico de México: FMI". Así titula su sección de finanzas el diario El Financiero (13/04/2000 p. 4) y, en voz del economista en jefe y director del Departamento de Investigación del FMI, continúa: "La perspectiva macroeconómica de México es positiva, pero se requieren pasos adicionales para dar sostenibilidad a la estrategia de crecimiento en el mediano plazo. Entre ellos, concluir una reforma fiscal que amplíe la base de contribuyentes, terminar el proceso de reestructuración del sistema bancario y 'afinar y mejorar la eficiencia del gasto público dirigido a programas sociales'".

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CUADRO RESUMEN PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA DURANTE EL PERIODO 1970-2000

PROGRAMA

PIDER (1973-1984)

COPLAMAR (1977-1982)

SAM (1980-1983)

OBJETIVOS

*Lograr un desarrollo rural integral mediante el aprovechamiento racional de los recursos naturales y el arraigo de la población en sus localidades. *Incrementar la producción agropecuaria, crear y diversificar fuentes de empleo; y construir infraestructura social para superar el desempleo y la marginalidad social. *Mayor integración territorial y mejor distribución del ingreso y la riqueza nacional.

*Articular acciones que permitieran que las zonas rurales y grupos marginados contaran con los medios materiales y de organización para lograr obtener una participación más equitativa de la riqueza nacional. *Lograr que la población alcance Mínimos de Bienestar en materia de alimentación, salud, educación y vivienda, y una situación de mayor equilibrio en el juego de fuerzas de la nación.

*Lograr la autosuficiencia alimentaria en granos básicos para atender a la población objetivo de 35 millones de mexicanos con déficit nutricional. *Alcanzar mínimos nutricionales para la población más necesitada mediante el incremento de la producción y consumo de alimentos básicos.

POBLACIÓN BENEFICIARIA

Ejidatarios, comuneros, jornaleros y agricultores minifundistas organizados. Se calcula que se benefició a 7.5 millones de personas.

Comunidades indígenas, campesinos de zonas marginadas, niños en edad escolar de localidades aisladas y habitantes de zonas áridas. La población beneficiada fue de 4 millones de personas.

Campesinos de tierras de temporal, población en condiciones nutricionales críticas y trabajadores del sector primario. Se estima que se beneficiaron 13 millones de habitantes en zonas rurales y 6 millones en zonas urbanas.

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PRONASOL (1989-1994)

RAMO GENERAL 26 (1995-2000)

RAMO ADMINISTRATIVO 20 (1998)

PROGRESA (1997-2000)

*Consolidar las experiencias de los programas anteriores mediante la operación de una política de combate a la pobreza dirigida a indígenas, campesinos y colonos urbano-populares, con base al desarrollo de acciones complementarias en materia de bienestar (alimentación, salud y educación) de dotación de infraestructura básica (agua potable, alcantarillado, drenaje y electricidad) y de promoción de proyectos productivos.

*Desde 1982, sería el de integrar los recursos del PIDER, Coplamar, Programas Estatales de Inversión de los Convenios Únicos de Coordinación y otros de alcance regional. *Hacer compatibles las acciones sectoriales con las necesidades regionales, en un marco de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, y orientarlos básicamente a corregir las desigualdades económicas y sociales entre las regiones.

*Acciones en materia asistencial para asegurar el suministro de productos de la canasta básica a los habitantes de las zonas rurales y urbano marginadas en condiciones de suficiencia, oportunidad, calidad y precio. *Contribuir a que las familias de escasos recursos mejoren sus patrones de consumo básico.

*Ampliar las oportunidades y complementar el ingreso de las familias que viven en extrema pobreza a través del mejoramiento sustancial de las condiciones de educación, salud y alimentación, particularmente de los niños, niñas y de sus madres, brindando suficientes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad, así como ayudas alimentarias. *Promover la participación y el respaldo comunitario para que dichas acciones beneficien al conjunto de las familias de las localidades donde opera el programa. *Fomentar la formación de capital humano.

Población indígena, ejidatarios, trabajadores migrantes, minifundistas de áreas temporaleras, habitantes de zonas desérticas y grupos marginados de colonias populares. Se considera que atendió a 12 millones de personas en bienestar social y 9 millones en desarrollo regional.

Población urbana y rural en condiciones de extrema pobreza y grupos vulnerables, como indígenas, niños, mujeres embarazadas y en lactancia y personas de la tercera edad con bajos ingresos.

Núcleos sociales marginados en zonas rurales y urbanas: LICONSA abastece leche a 4.2 millones de personas; DICONSA a 33 millones de beneficiarios y FIDELIST con tortillas a 1.2 millones de familias (5.7 millones de personas).

Población en pobreza extrema que se beneficia de servicios educativos, de salud y alimentación que suma a 11 millones de mexicanos.

124

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO RESUMEN (CONT.) PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA DURANTE EL PERIODO 1970-2000

MECANISMOS DE SELECCIÓN

Combinación de criterios poblacionales, socioeconómicos y productivos.

Integración de componentes socioeconómicos, factores sectoriales de desarrollo y efectos multiplicadores en regiones contiguas.

Identificación de la población que no alcanza a satisfacer los mínimos normativos nutricionales, mediante la aplicación de una encuesta en el medio rural y urbano.

DESCONCENTRADO DESCENTRALIZADO

Descentralización gradual a gobiernos estatales.

Desconcentración alta.

Desconcentración alta.

PARTICIPACIÓN SOCIAL

Baja.

Regular.

Regular.

FOCALIZACIÓN

Alta.

Alta.

Alta.

COORDINACIÓN INSTITUCIONAL E INTERGUBERNAMENTAL

Se crearon un equipo central y equipos estatales PIDER que se coordinaban con los organismos sectoriales y gubernamentales participantes.

Se formó una coordinación interinstitucional bajo la responsabilidad de la Oficina de la Presidencia de la República.

Se estableció coordinación con los estados mediante los Coprodes, quienes articularon las acciones de los sectores agropecuario, pesquero, industrial y comercial.

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

125

Definición de la proporción de la población en situación de pobreza y priorizando obras en el seno de los Consejos de Desarrollo Municipal.

Dimensionando la magnitud de la población que se encuentra imposibilitada de acceder a una canasta básica de alimentos por su pobreza extrema.

Integrando un padrón de familias en pobreza extrema con niños menores de 12 años, mediante la aplicación de cédulas de información socioeconómica y un sistema de puntajes.

Determinación de localidades con mayor marginación, información socioeconómica de cada familia para seleccionar los beneficiarios y asamblea en las comunidades para depurar o sugerir inclusiones en el padrón.

Descentralización gradual a estados y municipios.

Alto grado de descentralización a municipios vía gobiernos estatales.

Muy alto grado de desconcentración a través de miles de establecimientos de distribución y venta.

No descentralizado.

Muy alta.

Alta.

Alta.

Baja.

Alta.

Alta.

Alta.

Muy alta.

Se creó la Comisión del Programa Nacional de Solidaridad para coordinar acciones de las entidades federales y se institucionalizó el Convenio de Desarrollo Social entre los tres órdenes de gobierno.

A partir de la firma del Convenio de Desarrollo Social, los gobiernos estatales suscriben Convenios de Desarrollo Municipal y Convenios de Concertación con la sociedad.

Se apoya en la coordinación entre las instituciones y organismos que intervienen en los programas de abasto y en los compromisos establecidos en los Convenios de Desarrollo Social.

Se sustenta en acciones institucionales de carácter intersectorial (educación, salud y alimentación) y en la coordinación necesaria establecida en los Convenios de Desarrollo Social con los estados.

126

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO RESUMEN (CONT.) PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA DURANTE EL PERIODO 1970-2000

RESULTADOS

*Importantes avances en la planificación regional. Aun cuando enfrentó algunos obstáculos para su consolidación como fueron los retrasos en la transferencia de recursos y normas poco claras que dificultaban su aplicación en las regiones. *Favoreció por primera vez el proceso de descentralización de la Admón. Pública al incorporarse al Convenio Único de Coordinación. Instrumento de Planeación, programación, presupuestación y ejecución de los diferentes programas sociales entre la Federación y los estados. *A finales de 1981 el programa abarcó 133 microregiones en 1,117 municipios donde habitaban 7.5 millones de personas y su cobertura alcanzaba el 54 por ciento de la superficie del territorio nacional.

*Las instituciones públicas realizaron un gran número de obras para dar atención a grupos marginados en materia de protección a la salud rural, por medio de unidades médicas, infraestructura de caminos rurales, agua potable, electrificación; servicios básicos de vivienda, educación y alimentación a niños con el Programa Casas-Escuela, tareas de reforestación. *Programas del Instituto Nacional Indigenista y la Comisión Nacional de Zonas Áridas, para dar apoyo a comunidades marginadas y aisladas. *Una aportación importante de la Coplamar al conocimiento de la pobreza en esos años fueron sus estudios sobre las regiones más pobres y los Mínimos de Bienestar, sentando las bases de diagnóstico sobre la geografía de la pobreza del país.

*Se apoyó a los productores de alimentos básicos mediante créditos, semillas mejoradas, fertilizantes, equipo y maquinaria agroindustrial, asistencia técnica y mayor cobertura en el combate de plagas y enfermedades, con especial atención a zonas temporaleras. *Se fortaleció la asesoría y capacitación campesina con programas televisivos y telecapacitación rural. *Se creó el Fideicomiso de Riesgo Compartido. *En 1980, año en que se inició el SAM, se obtuvieron las cosechas más altas del país, y con los incrementos en la producción ganadera y pesquera se respaldó el acceso a la canasta básica en mejores condiciones.

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

*Entre 1990-1994 contaban con 46 programas, entre los cuales había 16 destinados a regiones específicas. En total, en dicho periodo se llevaron a cabo más de 500 mil obras y acciones que permitieron avances significativos en la construcción de infraestructura física y servicios básicos como agua entubada, drenaje, energía eléctrica, etc., contribuyendo a la disminución de rezagos sociales. *Destaca la creación de la figura de la Contraloría Social. *Con el objeto de impulsar el trabajo productivo de los campesinos, indígenas y grupos populares urbanos, en diciembre de 1991 se creó el Fondo Nacional de Empresas Sociales, que a la fecha ha creado y consolidado más de 5,000 empresas sociales.

*La creación del nuevo ramo presupuestal ha permitido contar con un programa específico para Regiones Prioritarias y 15 Programas operativos que van desde la creación de infraestructura básica hasta la generación de fuentes de trabajo e ingresos para la población más desvalida. *Convertirse, a partir de 1995, en uno de los principales instrumentos de la descentralización del gasto social, especialmente a partir de la creación del Fondo de Desarrollo Social Municipal que en 1988 pasaría a formar parte del nuevo Ramo 33.

*Avances en la coordinación de acciones asistenciales que desarrollan DICONSA, LICONSA y FIDELIST en la distribución y venta de productos de la canasta básica a la población en condiciones de pobreza y extrema pobreza. *Atender las necesidades de consumo básico de los habitantes de zonas rurales y urbanas en condiciones de suficiencia, oportunidad, calidad y precio.

127

*Las tasas de inscripción de los niños más pobres, en primaria y secundaria, muestran incrementos marcados en las localidades atendidas por el Progresa, 2.2 por ciento y 4.9 por ciento, respectivamente. *La asistencia a los centros de salud aumentó 26 por ciento, particularmente de niños y madres. *Los apoyos monetarios otorgados por el programa incrementó en 22 por ciento el ingreso promedio de los beneficiarios, teniendo un impacto positivo en el nivel de consumo de alimentos con alto contenido de proteínas y de ropa y calzado, particularmente para los niños. *Reducción de más de 25 por ciento de la participación de los niños entre 13 y 14 años en la fuerza laboral remunerada, y la participación de la mujer en la fuerza laboral también disminuyó. *Un porcentaje más alto de niños se dedica sólo a estudiar.

Fuentes: Siglo Veintiuno Editores, Coplamar, Macroeconomía de las necesidades esenciales en México. Situación actual y perspectivas al año 2000, 1983. México. Poder Ejecutivo Federal, Plan Global de Desarrollo 1980-1982, 1980. México. Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, 1983. México. Poder Ejecutivo Federal, Plan Global de Desarrollo 1989-1994, 1989. México. Poder Ejecutivo Federal, Programa para Superar la Pobreza 1995-2000, 1995. México. Enrique del Val, Los programas contra la pobreza en México, Documento 8, Agosto 1998. México. Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C.

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO 128

CUADRO 3.C.2

SALARIOS EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA MÉXICO (c) ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA FRANCIA CHILE

2.67 3.14 13.53 11.39

1.32 10.44 5.84 0.94

1989

71.41 101.1

3.05 3.59 13.39 12.22

1.48 10.78 6.95 1.06

1990

87.19 95.24

81.49 102.9

3.70 4.04 14.88 13.13

1.73 11.14 7.00 1.18

1991

92.16 97.12

94.21 100.5

4.50 4.39 16.17 12.76

2.07 11.41 7.75 1.37

1992

100.00 100.00

100.00 100.00

4.53 4.74 18.80 12.21

2.10 11.70 7.46 1.43

1993

109.9 103.1

93.83 99.73

4.65 5.47 20.90 11.64

2.13 12.01 7.84 1.60

1994

115.3 108.50

56.23 97.12

2.92 6.26 23.20 11.75

1.29 12.32 8.79 1.91

1995

125.7 112.8

52.29 96.44

2.97 6.74 20.44 12.21

1.34 12.72 8.74 2.11

1996

130.89 120.10

57.43 93.36

3.40 5.99 18.64 12.13

1.56 13.11 7.87 2.26

1997

135.9 124.3

56.28 92.53

3.45 3.99 17.19 11.56

1.60 13.43 7.98 2.22

1998*

137.06 129.12

58.71 90.59

3.63 5.02 19.53 11.39

1.70 13.67 8.53 2.20

1999 (b)

REMUNERACIONES Y PRODUCTIVIDAD DE LOS TRABAJADORES DE MÉXICO Y DE OTROS PAISES (a)

REMUNERACIONES EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA MÉXICO (c) COREA JAPÓN (d) CANADÁ

66.50 99.45

82.48 91.23

CONCEPTO

COSTO UNITARIO DE LA MANO DE OBRA EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA (e) MÉXICO (c) (f) ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (d)

77.58 89.76

ÍNDICES 1993=100

DÓLARES POR HORA

PRODUCTIVIDAD DE LA MANO DE OBRA EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA (g) MÉXICO (c) (f) ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (d)

Fuente: Poder Ejecutivo Federal, 5° Informe de Gobierno, 1° de Septiembre, 1999. Anexo, p. 168. * Cifras preliminares a partir del año que se indica. a) Las cifras se refieren al promedio del periodo. b) Para México, Chile y Estados Unidos de América las cifras corresponden a mayo, para Canadá las cifras son a marzo, en tanto que para Japón los datos son a febrero y para Francia se refieren a enero. c) La información de 1989 a 1993 corresponde a la Encuesta Industrial Mensual con 129 clases de actividad. A partir de 1994 la información corresponde a la Encuesta Industrial Mensual con 205 clases de actividad. Para 1997 cifra revisada y actualizada por el INEGI. d) Para 1997 cifra revisada y actualizada por el INEGI. Con base en dólares. Para 1997 cifra revisada y actualizada por el INEGI. f) En diciembre se incluyen las prestaciones del año. g) Por hora-hombre trabajada.

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

129

y la viabilidad de México como país rentable y seguro para captar mayores inversiones; por el otro, estos aparentes éxitos económicos78 aún no se han traducido en incrementos sostenidos y generalizados en el bienestar social de la gran mayoría de la población que vive en medio de la pobreza.79 C. Evolución de los Indicadores de Pobreza Visto el contexto económico y político en el que se crearon e instrumentaron las políticas de desarrollo social y los programas de lucha contra la pobreza desde 1970 hasta 1999, así como sus contenidos, alcances y resultados; en esta última parte, de manera suscinta, se describirá la tendencia de las pobrezas por ingresos, educación y salud, con el propósito de ver la interrelación existente entre éstas y la evolución tanto del salario mínimo real como del gasto del gobierno federal destinado al desarrollo social y al combate a la pobreza. Como se contempla en el cuadro 3.C.1, durante el periodo que abarca de 1970 a 1982 la evolución de las tasas de participación del gasto en desarrollo social, educación y salud (en relación con el PIB) sin excepción, es ascendente: la de desarrollo social se duplica al pasar de 2.8 a 5.9 por ciento; la de educación también se duplica de 1.8 a 3.8 por ciento; y la de educación, aunque ligeramente, sube de 0.37 a 0.46 por ciento. En cuanto al salario mínimo real (ver cuadros 3.A.6 y 3.A.7) mantiene una tendencia positiva hasta 1976 (31.2 por ciento) y en adelante, salvo el año 1980, cambia lentamente de signo hasta llegar al fin del periodo con una pérdida de -19.8 por ciento.80 Así, la trayectoria de estos indicadores demuestra que, en este periodo, la incidencia de las pobrezas por educación, salud e ingresos disminuye y las oportunidades para mejorar el bienestar social aumentaron. En cambio, el lapso que va de fines de 1982 a 1998 presenta variados contrastes: mientras que la participación de desarrollo social (en el PIB) cae muy rápido de 78

Por otra parte, el mismo diario, El Financiero (11/04/2000 p. 3 A) comenta en su sección de análisis económico: "México transfirió 41 mil 258 millones de dólares entre 1995 y 1999, por concepto de la deuda externa bruta. La cifra pudo ser canalizada al sector laboral y generar 9.5 millones de empleos formales... Este hecho limitó la capacidad de nuestro país para poder tener un mayor crecimiento económico y mejores niveles de bienestar para la población". 79 Poder Ejecutivo Federal, 5° Informe de Gobierno, op. cit., p. 149. "... el crecimiento económico por sí mismo tardaría muchos años en crear oportunidades suficientes para todos los mexicanos y especialmente para quienes viven en condiciones de pobreza". 80 Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, op. cit., p. 132. Desde 1960 hasta 1977, el ingreso mínimo legal se incrementó de manera sostenida a una tasa anual promedio de 4.8 por ciento en términos reales. Durante el auge petrolero (1977-1980) su poder adquisitivo se redujo a una tasa anual promedio de 3.3 por ciento.

130

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 3.C.1 PARTICIPACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN DESARROLLO SOCIAL EDUCACIÓN Y SALUD EN EL PIB (1970-1998) (PORCENTAJE) AÑO 1970 1976 1982 1988 1994 1998

DESARROLLO SOCIAL

EDUCACIÓN

SALUD

2.79 4.71 5.86 3.79 5.81 3.77

1.76 3.09 3.77 2.43 1.94 1.59

0.37 0.45 0.46 0.36 0.44 0.31

Fuente: Cuadro 3.A.4

5.9 por ciento en 1982 a 3.8 por ciento en 1988, ésta remonta también aceleradamente a 5.8 por ciento en 1994, y cae de nuevo a 3.8 por ciento en 1998, retornando al nivel alcanzado en 1988 y siendo mucho menor que el de los años 1976 (4.7 por ciento) y 1982 (5.9 por ciento). En lo que concierne al gasto en educación y salud, el primero cae continuamente de 3.8 por ciento en 1982 hasta llegar a 1.6 por ciento en 1998; en cambio, el segundo decrece de 0.46 por ciento en 1982 a 0.36 por ciento en 1988, repuntando a 0.44 por ciento en 1994 y volviendo a disminuir a 0.31 por ciento en 1998; porcentaje inferior al alcanzado en 1970. Relativo a los salarios (como se registra en los cuadros 3.A.6 y 3.A.7) éstos continúan desvalorizándose a lo largo del periodo 1982-1998, acumulando su mayor pérdida durante el sexenio 1982-1988 –en el que la inflación consiguió los niveles más altos– la que desembocó en -30.7 por ciento en 1988 y, aunque pérdida también, se redujo a -18.5 por ciento en 199481 y a -11.3 por ciento en 1998. Agravando esta merma del poder adquisitivo el alza permanente del índice de precios de la canasta básica (ver tendencia en cuadros 3.A.6 y 3.A.7) multiplicando con esto la pobreza por ingresos. De acuerdo con lo anterior, en tanto que la pobreza por educación tiende a incrementarse a lo largo del periodo 1982-1998, la pobreza por salud aumenta entre 1982-1988, y disminuye hasta 1994; pero, en contraste, vuelve a crecer en 1998. Por su lado, la pobreza por ingresos, inducida por la pérdida del poder adquisitivo, no 81

Ibid., p. 135. "En conjunto, entre 1981 y 1992, el salario mínimo perdió 68.1 por ciento de su poder adquisitivo... Entre 1981 y 1989, las remuneraciones reales promedio en el sector agropecuario habían perdido 43.4 por ciento de su poder adquisitivo, mientras en el sector industrial la pérdida alcanzaba 31 por ciento y los servicios enfrentaban una pérdida de 43.4 por ciento".

POLÍTICAS PÚBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

131

CUADRO 3.C.3 SUPERACIÓN DE LA POBREZA 1982-1999 (MILLONES DE PESOS) (a) AÑO

SUPERACIÓN DE LA POBREZA (b)

PIB

SUPERACIÓN DE LA POBREZA/PIB

1982

60.225

9 769.581

0.62

1983 1984

84.071 229.175

17 882.351 29 402.022

0.47 0.78

1985 1986

319.781 1 046.583

47 167.497 78 786.886

0.68 1.33

1987 1988

1 281.966 1 818.644

193 161.635 416 305.236

0.66 0.44

1989 1990

1 306.400 2 809.900

548 857.974 738 897.516

0.24 0.38

1991 1992

4 349.200 6 055.300

949 147.624 1 125 334.287

0.46 0.54

1993 1994

7 354.000 7 945.000

1 256 195.971 1 420 159.456

0.58 0.56

1995 1996

9 058.200 11 068.500

1 837 019.067 2 503 813.536

0.49 0.44

1997 1998 (c)

13 063.400 3 465.000

3 178 953.900 3 791 191.100

0.41 0.09

1999 (d)

835.100

4 482 648.600

0.02

Fuente: INEGI, Estadísticas Históricas de México, Tomo II, 1999. México. Gasto Total Ejercido del Gobierno Federal, según Clasificación Administrativa. Cuaderno de Información Oportuna, noviembre 1999, Número 320, para los años 1997,1998 y 1999. (a) Cifras redondeadas. (b) De 1982 a 1988 se denominó Desarrollo Regional; de 1988 a 1994 Desarrollo Regional y Solidaridad; de 1995 a 1998 Superación de la Pobreza; y para 1999 Desarrollo Social y Producción en Regiones de Pobreza. (c) Cifras preliminares. (d) Hasta junio de 1999.

cesa de aumentar –algunas veces en menor y otras en mayor proporción– a lo largo del trayecto 1982-1998, acentuándose por el rigor de la política de contención salarial vigente,82 sustentada en gran medida por criterios de productividad laboral y competitividad internacional. Para demostrar lo insostenible de tales criterios se recurrió a cifras oficiales sobre remuneraciones y productividad de los trabajadores de México y de otros 82

El Financiero, viernes 7 de abril del 2000, p .12. "Alarmante, el desgaste del salario". En conferencia de prensa, al término de la inauguración del 28 periodo de sesiones de la CEPAL, el secretario de Hacienda, José Ángel Gurría, lamentó que las crisis no sólo impactan en los niveles de pobreza actual sino que hacen más difícil la superación definitiva de ésta. También calificó como dramático el hecho de que México no haya podido alcanzar los niveles salariales reales que existían en 1994.

132

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

países.83 Como se observa en el cuadro 3.C.2, mientras que el salario dólar/hora pagado en la industria manufacturera en México era de 1.32 en 1989, en Estados Unidos era de 10.44 y en Francia de 5.84. Esto es, una diferencia de ocho menos que en Estados Unidos y poco más de cuatro veces menos que en Francia. En 1999, 10 años después, la relación no varía, se mantiene. Sin embargo, en el mismo periodo, la productividad por hora-hombre en dicha industria pasó de 77.6 en México y de 89.8 en Estados Unidos a 137.0 y 129.1, respectivamente. Además, el costo unitario de la mano de obra en esa industria, para México pasó de representar el 66.5 en 1989 a 59.7 en 1999 y en Estados Unidos pasó de 99.5 a 90.6, en los mismos años. Es decir, que a pesar de que la productividad media del trabajador mexicano es superior a la del estadounidense y el costo unitario del primero es equivalente a casi la mitad del segundo, al mexicano, como premio, se le concede un salario ocho veces inferior. Esto, sin duda explica, en gran medida, el "éxito" y los grandes números de la industria maquiladora, por un lado y, por el otro, el empobrecimiento por ingresos de un gran segmento de la población. Además, no obstante el preocupante crecimiento de las pobrezas por ingresos, educación y salud, los recursos destinados al alivio y superación de la pobreza (ver cuadro 3.C.3) tienden a disminuir respecto al PIB. En efecto, entre 1982 y 1988 su monto cae de 0.62 a 0.44 por ciento y, aunque en 1994 sube a 0.56 por ciento, en 1997 vuelve a caer hasta 0.41 por ciento.84 Así, aunque parezca inconcebible, a pesar de que la pobreza y pobreza extrema aumentan año con año, los recursos públicos para combatirla disminuyen.

83 84

Véase Poder Ejecutivo Federal, 5° Informe de Gobierno, op. cit., p. 168, cuadro de remuneraciones y productividad. Las cifras de los años 1998 y 1999 no son mencionadas por ser preliminares.

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

CAPÍTULO IV REVISIÓN DEL PROGRESA PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

133

134

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

135

E

ste capítulo presenta en su primera parte una descripción de lo que es el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) de acuerdo con lo que el gobierno mexicano propone que debe aplicarse en las áreas de pobreza extrema del país, así como los alcances que podrán obtenerse. De la evaluación del programa realizada por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)1 se expone una síntesis y algunos de los resultados más importantes alcanzados, haciendo notar que el periodo elegido para esta evaluación es muy corto, por lo cual los resultados alcanzados no pueden considerarse del todo como concluyentes. A. DESCRIPCIÓN DEL PROGRESA El programa inició sus actividades el 8 de agosto de 1997 y se ha aplicado por etapas; a fines de ese año se habían incorporado al PROGRESA 400 mil familias de más de 10,000 localidades de 466 municipios en 12 estados. Un año después atendía a 1.9 millones de familias beneficiarias de 30 estados. En septiembre de 1999 el número de familias que recibían sus apoyos ascendía a 2.3 millones, de tal manera que el programa ya operaba en 31 estados de la República y abarcaba 48,734 localidades altamente marginadas en 1,984 municipios. Objetivos En la estrategia para la superación de la pobreza dirigida al desarrollo de las capacidades y potencialidades de las personas, el PROGRESA persigue los siguientes objetivos: 1

Secretaría de Desarrollo Social, Más oportunidades para las familias pobres, op. cit.

136

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

a) Mejorar de modo sustancial las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias pobres, en particular, de los niños, niñas y de sus madres, brindando suficientes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad, así como ayudas alimentarias. b) Integrar estas acciones para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por la falta de salud o la desnutrición de los niños y jóvenes, ni porque realicen labores que dificulten su asistencia escolar. c) Procurar que los hogares dispongan de medios y de recursos suficientes para que sus hijos completen la educación básica. d) Inducir la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos los miembros de las familias en favor del beneficio que significa para los niños y los jóvenes mejorar su educación, salud y alimentación. e) Promover la participación y el respaldo comunitario en las acciones del PROGRESA para que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familias de las localidades donde opera, así como sumar los esfuerzos e iniciativas comunitarias en acciones similares o complementarias al programa. Estrategia El programa sustenta sus acciones en las siguientes orientaciones estratégicas: 1. Se concentra en la familia. Procura oportunidades genuinas para satisfacer las necesidades básicas de educación, salud y alimentación de las familias que viven en condiciones de pobreza extrema, para el desarrollo de sus miembros y el bienestar familiar. 2. Tiene un enfoque de género. Busca mejorar la condición de la mujer y potenciar el papel decisivo que desempeña a favor del desarrollo familiar y comunitario. Promueve la igualdad de género, coadyuva a la reducción de las disparidades sociales que prevalecen entre hombres y mujeres. Se procura que la madre de familia sea la depositaria y titular de los beneficios económicos dirigidos a su hogar. 3. Fomenta la corresponsabilidad de los padres. La participación activa de los padres de familia es insustituible para alcanzar una buena educación de los hijos; también lo es para mejorar su salud y su nutrición. Es responsabilidad

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

137

de los padres de familia dar un buen uso a las ayudas económicas que reciben y destinarlas a mejorar la alimentación y la educación de sus hijos, así como asegurar condiciones adecuadas de higiene familiar e individual con pleno respeto a las decisiones de las familias. 4. Tiene un enfoque integral. Educación, salud y alimentación. Los esfuerzos que se empleen en la educación no rendirán los mismos frutos si no van acompañados del combate a la desnutrición que garantice el adecuado desempeño físico de los individuos. Tampoco aprovecharán de manera óptima los intentos para mejorar la salud si éstos no están a la par de una educación integral que promueva el combate y la prevención de las enfermedades. 5. La ayuda que brinda es estructural. Busca de manera primordial aumentar las capacidades básicas de las personas que viven en pobreza extrema, facilitar su acceso a los bienes y servicios sociales que les permitan adquirir las habilidades y aptitudes necesarias para que, mediante su esfuerzo personal, alcancen una vida plena y autosuficiente. Para las familias en condición de pobreza extrema el trabajo es el principal recurso —y muchas veces el único— con el que cuentan para hacerse de un ingreso, por lo que la inversión en el desarrollo de sus capacidades básicas es una vía estratégica para mejorar su condición y que accedan a mejores oportunidades de bienestar. 6. Es un programa focalizado. Pretende concentrar los recursos disponibles en la población identificada mediante criterios objetivos. 7. La selección de beneficiarios se realiza con transparencia y objetividad. La identificación de las familias beneficiarias del PROGRESA consta de tres etapas: en primer lugar, hay una focalización geográfica a través de la cual se determinan las localidades con mayor marginación y se verifica su acceso a servicios de educación básica y salud; en segundo lugar, en todas las localidades seleccionadas se recolecta, a modo de censo, información socioeconómica de cada hogar, con la cual es posible identificar las familias beneficiarias; y en tercer lugar, una vez hecha la identificación, la relación de las familias resultante se presenta a las comunidades en asamblea para que, en su caso, emitan opiniones para su depuración o sugerencias de inclusiones. 8. Fomenta el apoyo comunitario y de las autoridades locales. Impulsa la participación corresponsable de la sociedad con pleno respeto a la pluralidad y par-

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ticularidades sociales y culturales de las comunidades en donde opera, apoyando y promoviendo la participación comunitaria organizada en el seguimiento y evaluación de las acciones. Un valioso apoyo para la operación del PROGRESA lo constituyen las promotoras voluntarias, quienes colaboran en prácticamente todas las localidades donde opera el programa y que junto con las autoridades locales, municipales y estatales dan seguimiento a las acciones y son importante vínculo para exponer dudas y comentarios de las familias participantes. 9. Se basa en una estrecha coordinación entre los tres órdenes de gobierno. Federal, estatal y municipal. En la operación del PROGRESA participan, en el ámbito federal, las secretarías de Desarrollo Social, de Educación Pública y de Salud. En el ámbito estatal, los gobiernos de las entidades federativas son los responsables de los servicios de educación básica y de la atención a la salud de la población abierta. Las autoridades municipales participan en la revisión de localidades a incorporar al programa, verifican que cuenten con acceso adecuado a servicios de educación y salud a localidades sin acceso a estos beneficios, impulsan la oferta de productos básicos y el abasto en comunidades de difícil acceso; disponen de personal que sirve de apoyo y enlace en el ámbito municipal para las acciones del PROGRESA, y facilitan los operativos de entrega de los apoyos a las familias beneficiadas. 10.Propicia la complementariedad con otros programas. Busca complementarse con otros programas sociales para el desarrollo de infraestructura social básica, en beneficio de las localidades y regiones en que opera, como son las acciones de mejoramiento de vivienda, acceso a agua potable, electrificación, ampliación de caminos y telecomunicaciones, entre otros. 11.Sus impactos se evalúan periódicamente. La evaluación es una pieza fundamental, ya que permite no sólo medir los resultados e impactos del programa sino proponer medidas de corrección o reorientación de las acciones, mejorar la funcionalidad de los procesos y, en general, aumentar la efectividad y eficiencia del uso de los recursos asignados para el logro de los objetivos planteados.

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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Componentes El PROGRESA está integrado por tres componentes estrechamente vinculados entre sí: a) Apoyos educativos para facilitar que los niños y jóvenes cursen la educación básica completa; fomentar su matriculación y asistencia regular a la escuela, y que los padres participen en su mejor aprovechamiento escolar. b) Atención básica a la salud de todos los miembros de la familia para fomentar un cambio en la orientación y utilización de los servicios de salud con la participación tanto de los hogares como de las instituciones proveedoras de servicios, que derive en una actitud preventiva mediante el fomento al autocuidado de la salud y la adecuada vigilancia de la nutrición familiar. c) Apoyos para mejorar el consumo alimenticio y el estado nutricional de los núcleos familiares pobres; hacer hincapié en que esto tiene como propósito mejorar la ingesta familiar de alimentos, principalmente de niños y niñas, así como de las mujeres quienes por lo general son los miembros de los hogares que más sufren carencias nutricionales. La conveniencia de proporcionar de manera conjunta estas tres acciones se desprende de las interacciones e influencias mutuas que existen entre ellas, por lo que el apoyo a cada una en forma asilada o parcial puede ser insuficiente para lograr el objetivo de fomentar el desarrollo de las capacidades y potencialidades de los individuos. Componentesdeeducación Están integrados por dos apoyos fundamentales: a) Becas educativas para cada uno de los miembros del hogar menores de 18 años que cursen grados escolares entre el tercero y de primaria y el tercero de secundaria. b) Útiles escolares o apoyos para su adquisición para los hijos inscritos entre tercero de primaria y tercero de secundaria. Componentes de salud En este rubro se destacan los siguientes apoyos: a) Proporcionar de manera gratuita un Paquete Básico de Servicios de Salud. b) Prevenir y atender la desnutrición de los niños menores de cinco años de edad.

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

c) Fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante información y capacitación en materia de salud, nutrición e higiene. d) Reforzar la oferta de servicios de salud para satisfacer la demanda adicional. Componentesdealimentación Los apoyos más importantes en el ámbito alimenticio son: a) Otorgar suplementos alimenticios a aquellos integrantes del núcleo familiar con mayores condiciones de riesgo de sufrir deterioros en su estado nutricio. b) Apoyar monetariamente a las familias beneficiarias para contribuir a que mejoren la cantidad y la diversidad de su consumo de alimentos y, por esta vía, elevar su estado nutricional. El monto de este apoyo es el mismo para todo el país sin importar la ubicación, tamaño y composición del hogar. Este monto es actualizado de forma periódica para mantener su valor de compra y se entrega de manera directa a las familias beneficiarias. Para poder recibir el apoyo monetario, estos núcleos familiares deben completar sus visitas periódicas de cuidados a la salud, y las madres de familia asistir a las sesiones de educación para la salud. El límite de apoyos económicos que puede recibir una familia, al sumar los apoyos por becas educativas y para alimentación, no puede exceder la cantidad de 750 pesos al mes. En el cálculo de este monto máximo no se incluye el correspondiente al apoyo de útiles escolares. Los apoyos monetarios se actualizan cada seis meses, en enero y julio de cada año, y se toma en consideración el incremento acumulado a partir de julio de 1997 hasta el mes inmediato anterior de la actualización del Índice Nacional de Precios a la Canasta Básica, que publica cada quincena el Banco de México en el Diario Oficial. Este incremento se aplica a los montos que fueron asignados al arranque del programa. Las familias que se integran al PROGRESA se comprometen a las siguientes corresponsabilidades: a) Inscribir a los niños menores de 18 años en las escuelas de educación primaria o secundaria y apoyarlos para que asistan en forma regular a clases y mejoren su aprovechamiento.

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b) Registrarse en la unidad de salud que les corresponda y cumplir con las citas periódicas que les indique el personal de salud para seguir las acciones del Paquete Básico de Servicios de Salud. c) Asistir a las pláticas mensuales de educación para la salud, convocadas por la unidad de salud. d) Destinar los apoyos monetarios para el mejoramiento del bienestar familiar, en especial la alimentación de los hijos y para su aprovechamiento escolar. El programa opera en mil 290 municipios de los 1,418 (90 por ciento) que conforman las 91 regiones prioritarias en las que se concentran los programas de desarrollo social. Cobertura La mayoría de las localidades en el país (78,097) se encuentran en alta y muy alta marginación, es decir, siete de cada 10 centros de población presentan un perfil de severas carencias sociales. Es necesario considerar que se trata de localidades con pocos hogares y únicamente se concentran en ellas dos de cada 10 unidades domésticas. Por el contrario, en las categorías de baja y muy alta marginación, constituidas por el 11.7 por ciento de las comunidades, se concentran el 74 por ciento de los hogares. Una característica de los asentamientos de alta y muy alta marginación es que se trata de localidades con menos de 1,500 habitantes, aunque la gran mayoría son localidades que no llegan a 100 habitantes. En términos de hogares la mayor marginación se concentra en poblados donde habitan entre 100 y 1,500 personas. Así puede señalarse que mientras el tamaño de la localidad es mayor existe una tendencia gradual a disminuir el índice de marginación. La política social debe enfrentar un universo de necesidades de atención caracterizado por una gran dispersión en el territorio y una relativamente baja densidad poblacional que obstaculizan la viabilidad de los proyectos de atención; aunado a ello el 43.1 por ciento de las 105 mil localidades del país no cuentan con un acceso a una carretera pavimentada en un radio de cinco kilómetros o menos. Del total de comunidades que atiende el PROGRESA, la mayoría (96.6 por ciento) tiene menos de 1,500 habitantes pero se concentra de manera notable en poblaciones que oscilan entre 100 y 499 habitantes. Según su grado de marginación, el 86.8 por ciento de estas comunidades son altamente marginadas y el 12.5 por ciento se

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

clasifica como de media marginación. De hecho tres cuartas partes de las comunidades en el programa se caracteriza por ser altamente marginadas y menores de 500 habitantes. Cabe señalar que el grupo de media marginación al que se hace referencia se compone de las localidades que, dentro del grado de marginación medio, tienen un índice de marginación muy similar al que integra el grupo de alta marginación. Por otro lado, entre las localidades incorporadas al PROGRESA se encuentra un pequeñísimo conjunto, un poco más de medio punto porcentual del total, que se clasifica como de baja y muy baja marginación. En este caso, su inclusión en el programa responde a que han experimentado situaciones que deterioraron su condición de marginación. Debido a que la gran mayoría de las familias beneficiarias del programa se concentran en localidades que tienen entre 100 y 1,499 habitantes, se aprecia las complejas condiciones de dispersión en las que se realiza la operación del mismo. A esta dispersión se suma un marcado aislamiento como se refleja en la alta proporción de localidades cuya población recibe los apoyos del PROGRESAy no se encuentran próximas a alguna carretera. Aún con la estricta aplicación de los procedimientos utilizados, la identificación de posibles localidades para ser incorporadas al programa no está libre de imprecisiones. Por lo que se insiste en una permanente y continua evaluación del método de focalización geográfico por medio de una consulta para validar y verificar el acceso a servicios de educación y salud que son indispensables para la adecuada operación del programa. Han quedado fuera del PROGRESA 18,220 localidades altamente marginadas, en las que se estima se encuentran 127 mil 048 hogares pobres extremos, debido a que no existen condiciones de acceso mínimo a los servicios de educación y salud. Es indispensable subrayar que cualquier tipo de focalización que se adopte es imperfecto e implica costos como los relacionados a la obtención de información para efectuar la focalización (administrativos); los que surgen como resultado en cambios en las actitudes de las personas beneficiarias ya sea para ser elegible o para mantener sus beneficios (incentivos); y los costos que resulten de dirigir los beneficios de un programa a cierto sector de la población en vez de a otro (políticos y sociales).

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B. EVALUACIÓN E IMPACTO DEL PROGRESA Evaluación del sistema de selección de familias beneficiarias en el Progresa La metodología de selección de hogares del PROGRESA se hace en tres etapas: 1. La identificación de localidades. 2. La identificación de familias beneficiarias dentro de las localidades seleccionadas. 3. La lista final de beneficiarios que es corroborada con la asamblea comunitaria. El objetivo principal es evaluar qué tan exitoso es el mecanismo de focalización del programa en identificar a los hogares en condición de pobreza extrema, y qué tanto contribuye este sistema de selección a disminuir la pobreza entre las familias. El marco conceptual de esta evaluación está centrado en tres elementos: a) un objetivo social; b) un conjunto de restricciones económicas, políticas y sociales bajo las cuales debe operar la política social; y c) la serie de instrumentos disponibles para alcanzar estos objetivos. El consumo mide aquello que las personas reciben, por lo que si se está interesado en medir las condiciones de vida de los individuos, entonces ésta puede ser una mejor medida que el ingreso. Por estas razones, se utilizan indicadores de consumo (en lugar de ingreso) en el siguiente análisis como la medida sobre el bienestar del hogar. Evaluación sobre la precisión en la focalización Con la focalización que utiliza el PROGRESA, la tasa de fuga —porcentaje de hogares que reciben beneficios pero que no deberían estar recibiéndolos— es, en general, mucho menor a la obtenida con un esquema de transferencia uniforme o con un esquema de focalización a nivel localidad. Los hogares, que son incorporados al programa, considerados no pobres bajo el criterio de consumo, con el esquema de focalización del PROGRESA están mucho más cercanos a la línea de pobreza en comparación con los hogares que son incorporados con la focalización uniforme o basada en la marginación de la localidad (ver cuadros 4.B.1 y 4.B.2).

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 4.B.1 TASAS DE SUBCOBERTURA UTILIZANDO EL ESQUEMA DE FGT CAMBIO PORCENTUAL EN ÍNDICE CON RELACIÓN A LAS TRANSFERENCIAS CON FOCALIZACIÓN EN PROGRESA* U (0)

U (1)

U (2)

TRANSFERENCIA UNIFORME (SIN FOCALIZACIÓN)

0

0

0

TRANSFERENCIA CON FOCALIZACIÓN DE PROGRESA

0.264

0.063

0.022

FOCALIZACIÓN A NIVEL DE LOCALIDAD (BASADA EN ÍNDICE DE MARGINACIÓN)

0.383 (44.96)

0.101 (60.00)

0.37 (69.59)

FUENTE: Sedesol, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999. * Método de medición de pobreza Foster-Greer-Thorbecke o medida FGT, el cual cumple con todos los axiomas deseados en las medidas de pobreza basadas en consumo y contiene un parámetro a que puede establecerse de acuerdo con la sensibilidad de la sociedad hacia la distribución del ingreso entre los pobres. q P (α) = (1/N) Ý (Z - Ci/Z)α i=1 N = número total de hogares en la población. Ci = consumo per cápita del i-ísimo hogar. Z = línea de pobreza. q = número de hogares pobres. α = peso asignado a la severidad de la pobreza en el hogar. Cuando a = 0, la medida FGT se convierte en la proporción de hogares de la población que se encuentra por debajo de la línea de pobreza (tasa de pobreza).

CUADRO 4.B.2 TASAS DE FUGA UTILIZANDO EL ESQUEMA DE PONDERACIÓN FGT CAMBIO PORCENTUAL DE LAS TRANSFORMACIONES CON RELACIÓN A TRANSFERENCIAS UNIFORMES L (0)

L (1)

L (2)

TRANSFERENCIA UNIFORME (SIN FOCALIZACIÓN)

0.4799

0.239

0.228

TRANSFERENCIA CON FOCALIZACIÓN DE PROGRESA

0.264 -(44.99)

0.066 -(72.22)

0.033 -(85.7)

FOCALIZACIÓN A NIVEL DE LOCALIDAD (BASADA EN ÍNDICE DE MARGINACIÓN)

0.383 -(20.19)

0.152 -(36.28)

0.115 -(49.47)

FUENTE: Sedesol, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999.

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Evaluación del impacto del Progresa en el combate a la pobreza en comparación con otros métodos de focalización y con esquemas alternativos de transferencia El impacto de los métodos de focalización del PROGRESA en las diferentes medidas de pobreza es comparado contra una serie de alternativas; como es el caso donde no hay un programa de transferencias monetarias y existe un presupuesto fijo; y se examinó el decremento en la tasa de pobreza si las transferencias monetarias fueran uniformes en el sentido de que todo el presupuesto disponible fuera asignado a todos los hogares sin distinguir entre pobres y no pobres. Posteriormente se comparó el impacto del PROGRESA, dado su método de selección de beneficiarios, con el impacto de un programa de transferencias monetarias que tiene la misma estructura de beneficios —esto es basado en sexo y edad— y que distribuye los mismos recursos pero selecciona a los beneficiarios según un indicador alternativo. En la simulación con un esquema de transferencia uniforme, cada hogar recibe el mismo monto monetario con independencia de su condición de pobreza. La transferencia monetaria recibida por hogar es igual a la razón del presupuesto total entre el número total de hogares en la muestra. El consumo del hogar posterior a la transferencia —que se equipara al nivel de consumo previo a la transferencia más el monto recibido— es entonces dividido entre el número de unidades de adulto equivalente en el hogar. Para el caso de la focalización basada en el consumo, primero se identifica a los hogares pobres basados en la comparación entre el consumo del hogar por adulto equivalente y el percentil 52 de la distribución del consumo por adulto equivalente en la muestra total de hogares. Por construcción, el número total de hogares pobres clasificados con la línea de pobreza utilizada equivale al número obtenido con el criterio del PROGRESA. Esto facilita la comparación entre el método de focalización del PROGRESA y el método basado en el consumo al examinar si los mismos hogares son clasificados como pobres o no. En el cuadro 4.B.3 se presentan los resultados de las simulaciones sobre el impacto de los índices de pobreza. Es importante señalar que para todo esquema de transferencias los índices de pobreza alternativos no son comparables. Las comparaciones sólo tienen sentido para un índice de pobreza dado —es decir, un valor dado de α— a través de los diferentes esquemas de focalización y transferencia.

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 4.B.3 ÍNDICE DE POBREZA BAJO VARIOS ESQUEMAS DE TRANSFERENCIA FOCALIZACIÓN CON UN PRESUPUESTO FIJO E INCLUYENDO COSTOS ADMINISTRATIVOS Y DE FOCALIZACIÓN (CAMBIO PORCENTUAL EN EL ÍNDICE DE POBREZA DEL CASO SIN TRANSFERENCIA) P (0)

P(1)

P (2)

SIN TRANSFERENCIA UNIFORME (SIN PROGRAMA CONTRA LA POBREZA)

0.5200

0.1514

0.0588

TRANSFERENCIA UNIFORME (SIN FOCALIZACIÓN)

0.4682 -(9.95)

0.1273 -(15.94)

0.047 -(20.11)

TRANSFERENCIA CON FOCALIZACIÓN BASADA EN CONSUMO

0.5188 -(0.23)

0.1114 -(26.42)

0.0340 -(42.22)

TRANSFERENCIA CON FOCALIZACIÓN DE PROGRESA

0.4776 (8.16)

0.1157 -(23.61)

0.0385 -(34.52)

FOCALIZACIÓN EN LAS LOCALIDADES

0.4757

0.1187

0.0406

(BASADA EN ÍNDICE DE MARGINACIÓN)

-(8.51)

-(21.61)

-(30.99)

FUENTE: Sedesol, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999.

Si el objetivo es disminuir el número de hogares pobres como porcentaje de la población total —tasa de pobreza— entonces de acuerdo a las simulaciones una transferencia uniforme será la manera más efectiva; la focalización de localidades quedará en segundo lugar; la focalización del PROGRESA en un cercano tercer lugar; y la focalización “ideal” en el último. La razón de ello radica en que con transferencias uniformes más hogares cercanos a la línea de pobreza reciben beneficios que son lo suficientemente cuantiosos para ayudarlos a cruzar la línea de pobreza. Como la tasa de pobreza indica la proporción de hogares por debajo de la línea de pobreza después de las transferencias, sin considerar el grado de pobreza de estos núcleos familiares antes de las transferencias, el esquema de transferencias uniformes resulta ser el método más eficiente en disminuir la tasa de pobreza. Estos resultados de modo claro indican los límites de usar una tasa de pobreza como una manera con la cual evaluar el éxito de la focalización en reducir la pobreza. Si el objetivo social estuviera concentrado en disminuir la profundidad de la pobreza el escenario, como se mide por la Brecha de la Pobreza P(1) o la intensidad de la

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

147

pobreza medida por el Índice de Severidad P(2), cambiaría de forma dramática. Con cualquiera de estos objetivos sociales, podemos observar que la focalización del PROGRESA es el segundo esquema más efectivo después de la focalización “ideal” basada en el consumo. En este caso, las transferencias uniformes terminan por ser el esquema menos efectivo para reducir la severidad o la profundidad de la pobreza en México. Dado que el impacto de la focalización del PROGRESA en la profundidad e intensidad de la pobreza es mayor que el de la focalización basada en localidades, implica que la focalización del programa tiene beneficios asociados a ello, lo cual significa que los beneficios de la focalización sobrepasan a los costos de llevarla a cabo. Por último, se observa que la reducción de la pobreza asociada al PROGRESA es mucho mayor bajo las medidas de profundidad y severidad de la pobreza. Estos resultados indican que el programa está reduciendo en un 25 por ciento la profundidad y, aproximadamente, 35 por ciento la severidad de la pobreza en las comunidades donde opera. Esto confirma que el PROGRESA parece ser la focalización más efectiva para los más pobres de la población y aun más, intenta reducir la pobreza de manera significativa en los hogares, a pesar de que los resultados no son tan elevados como los que se podrían tener bajo la focalización basada en el consumo. La recopilación de la información de consumo con fines de focalización para un programa de la magnitud y cobertura del PROGRESA es prohibitivamente costoso y, por lo tanto impracticable. En síntesis, de las opciones de focalización analizadas el método del PROGRESA parece ser la mejor. La principal conclusión es que este programa utiliza un método efectivo para la selección de hogares. La precisión del método de focalización empleado es buena tanto en términos de selección de localidades donde es más probable encontrar hogares pobres, como en términos de seleccionar hogares pobres dentro de las localidades. La focalización del PROGRESA no es perfecta, pero es efectiva en identificar a los hogares más pobres dentro de las localidades seleccionadas. Pero, es menos efectiva cuando se trata de seleccionar hogares que son moderadamente pobres. No obstante, de acuerdo a las simulaciones realizadas, es muy probable que la focalización del PROGRESA, como se practica en la segunda fase del programa, sea, dentro de todo el conjunto de posibles esquemas de transferencia, la más efectiva

148

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

en reducir la profundidad y la intensidad de la pobreza. La focalización del PROGRESA procura cumplir la meta de identificar los hogares en pobreza extrema en México. Evidencia preliminar del impacto del Progresa en la inscripción a la escuela en 1997 y 1998 Uno de los objetivos del PROGRESA es reducir la desigualdad en las oportunidades de educación de los niños mexicanos y el avance hacia la obtención del mismo se observa en el cuadro 4.B.4, donde se plasman las diferencias en lo relativo a la inscripción escolar entre los niños de familias pobres y el resto de los hogares en las localidades en que opera el programa. Las estimaciones, al utilizar la información después de que se inició el PROGRESA, sugieren que la diferencia en las tasas de inscripción entre ambos grupos se ha reducido sustancialmente y en la mayoría de los grados se eliminaron por completo; lo que representa una reversión significativa de las diferencias en las tasas de inscripción en las localidades. Antes de la aplicación del PROGRESA, según el cuadro 4.B.5, la proporción de hijos de las familias en condición de pobreza que asistían a la escuela era menor que la de los hijos de los hogares no pobres extremos. Sin embargo, el primer año de actividades del programa, las tasas de inscripción de los niños más pobres muestran incrementos marcados en las localidades atendidas por éste. Entonces, si la falta de educación es uno de los principales medios para perpetuar la desigualdad, las becas de este programa han revertido esa situación en su primer año de operación. El análisis hecho estima que la inscripción del tercero al sexto grado de primaria es de 2.2 por ciento mayor a lo que hubiera sido sin la presencia del programa. En secundaria las tasas de inscripción para todos los grados son 4.9 por ciento más altas. De manera clara, el mayor impacto en la inscripción se aprecia en aquellos niños y niñas que deciden continuar con sus estudios de secundaria. Se comprobó un modesto pero significativo incremento en las probabilidades promedio asociadas con la puesta en marcha del PROGRESA, de alrededor de uno por ciento para tercero a sexto grado, donde el promedio de las tasas de inscripción es ya relativamente alto 92 por ciento. En secundaria, cuyas tasas de inscripción promedio son de 65 por ciento, el impacto del programa, una vez que se calculan los efectos ajustados por otras variables, es incrementar las inscripciones en 8.4 por ciento.

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CUADRO 4.B.4 DIFERENCIAS EN LAS LOCALIDADES QUE ATIENDE PROGRESA Y CONTROL EN LA PROPORCIÓN DE NIÑOS INSCRITOS EN LA ESCUELA AÑOS DE ESCOLARIDAD APROBADOS

D1*

DD1**

D2***

DD2****

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 ó más

0.0046 0.0207 0.0104 0.0402 0.0434 0.0463 0.1168 0.1426 -0.0025 -0.0675

-0.0258 0.0169 0.0110 0.0165 0.0261 0.0350 0.0839 0.0325 0.0299 -0.0740

-0.0291 -0.0428 -0.0173 -0.0291 -0.0542 -0.0203 -0.0522 0.0236 -0.0036 0.0276

0.0190 -0.0298 -0.0094 -0.0136 -0.4856 -0.0019 -0.0916 -0.0320 -0.0275 0.0700

FUENTE: Sedesol, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999, p. 172. *Diferencia entre la tasa de inscripción de los niños beneficiarios en las localidades atendidas por el Progresa y las de los niños en las localidades no beneficiadas por el programa. **Estimados de efectos fijos del programa. ***Reducción de la brecha de escolaridad entre los niños pobres y no pobres en las comunidades. ****Diferencial entre los hogares pobres y el resto de ellos desde antes de la entrada en operación (si éstas representan fuentes persistentes de variación regional) y después de la implementación del programa.

La escolaridad de la madre y del padre tiene un fuerte efecto en la inscripción de los niños a la escuela, como se ha encontrado en otros países. Los planteles a los que asisten los beneficiarios del PROGRESA son, en su mayoría, telesecundarias que tienen en promedio más alumnos que las escuelas adonde no concurren los beneficiarios del mismo. Respecto al número de profesores, en los centros escolares asistidos por los beneficiarios del programa la relación alumnos por profesor es superior a la que prevalece en el resto de estos centros educativos, es decir, que cada profesor debe atender a un mayor número de alumnos. Una situación similar se presenta con respecto al indicador de estudiantes por aulas; la diferencia en la cifra promedio de estudiantes en escuelas telesecundarias ha pasado a ser de 10.8 alumnos más en aquéllas en donde asisten los beneficiarios del PROGRESA. Dentro del tema división de la matrícula por sexo, en el ciclo 98-99, la cantidad de mujeres por cada 100 hombres era menor en las escuelas donde asistían los beneficiarios del programa que en el resto de éstas; sin embargo, se produjo un crecimiento con respecto a ciclos previos en donde había 84 mujeres inscriptas por cada 100 hombres contra 86 mujeres, por cada 100 hombres, en el ciclo 98-99.

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

CUADRO 4.B.5 PROPORCIÓN DE NIÑOS ENTRE 6 Y 16 AÑOS INSCRITOS SEGÚN AÑOS DE ESCOLARIDAD APROBADOS ELEGIBILIDAD PARA RECIBIR BECAS DEL PROGRESA POR LOCALIDADES EN PROGRESA Y UN CONTROL ANTES Y DESPUÉS DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA AÑOS DE EDUCACIÓN CURSADOS

ANTES DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA (OCTUBRE 1997-MARZO 1998)

(TIPOS DE ESCOLARIDAD) NO ELEGIBLE

ELEGIBLE POBRE

TOTAL

0

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.872 0.854 0.862

0.786 0.816 0.804

0.808 0.825 0.818

1

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.985 0.976 0.979

0.968 0.972 0.970

0.972 0.973 0.972

2

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.969 0.960 0.964

0.950 0.949 0.949

0.955 0.952 0.953

3

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.945 0.954 0.951

0.914 0.938 0.929

0.923 0.943 0.935

4

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.944 0.955 0.951

0.919 0.937 0.930

0.928 0.943 0.937

5

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.943 0.932 0.936

0.919 0.930 0.926

0.928 0.931 0.930

6

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.466 0.539 0.510

0.461 0.494 0.482

0.463 0.510 0.493

7

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.968 0.958 0.962

0.950 0.931 0.939

0.958 0.943 0.949

8

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.954 0.945 0.949

0.963 0.930 0.942

0.958 0.938 0.946

9 ó más

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.492 0.591 0.549

0.458 0.599 0.546

0.477 0.595 0.547

TOTAL: CONTROL PROGRESA TOTAL

0.851 0.861 0.857

0.848 0.861 0.856

0.849 0.861 0.856

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

151

CUADRO 4.B.5 (cont.)

AÑOS DE EDUCACIÓN CURSADOS

DESPUÉS DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA (NOVIEMBRE 1998)

(TIPOS DE ESCOLARIDAD) NO ELEGIBLE

ELEGIBLE POBRE

TOTAL

0

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.624 0.599 0.610

0.659 0.664 0.662

0.650 0.649 0.649

1

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.979 0.957 0.966

0.958 0.959 0.971

0.964 0.974 0.970

2

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.967 0.960 0.963

0.940 0.951 0.947

0.948 0.953 0.951

3

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.925 0.937 0.932

0.905 0.946 0.931

0.911 0.943 0.931

4

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.942 0.931 0.936

0.800 0.943 0.927

0.914 0.940 0.929

5

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.907 0.933 0.922

0.895 0.941 0.924

0.899 0.938 0.923

6

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.462 0.526 0.501

0.432 0.549 0.505

0.443 0.541 0.503

7

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.932 0.922 0.925

0.938 0.952 0.947

0.935 0.939 0.938

8

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.912 0.906 0.908

0.935 0.923 0.934

0.923 0.921 0.922

9 ó más

CONTROL PROGRESA TOTAL

0.467 0.562 0.522

0.475 0.542 0.518

0.470 0.552 0.520

TOTAL: CONTROL PROGRESA TOTAL

0.786 0.806 0.800

0.801 0.848 0.830

0.796 0.835 0.820

FUENTE: Sedesol, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999, p. 174.

152

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

Por otro lado, en los demás centros educativos el cambio fue menor, de 92 a 93 mujeres por cada 100 hombres. Este resultado refleja un mayor registro de matrícula femenina en las escuelas concurridas por los beneficiarios del PROGRESA, particularmente en las telesecundarias en donde la cifra pasó de 83 a 87 mujeres por cada 100 hombres. Cabe destacar que estos cambios se dan de manera principal en el primer grado de secundaria cuyo número ascendió de 83 a 91 mujeres por cada 100 hombres; y todavía más, en las escuelas de nuevo registro el número de mujeres por cada 100 hombres es de 107, un resultado muy diferente a lo que en general se observa en los centros educativos. En síntesis, los cambios en la matrícula femenina con respecto a los varones son muy evidentes, por lo que el objetivo de incentivar con mayor fuerza el registro de las niñas en las escuelas al integrar becas diferenciales por sexo y grado escolar se cumple. Los efectos más salientes se aprecian en el registro a primero de secundaria, aquí los cambios son de mayor magnitud que en el resto de la matrícula escolar. De acuerdo con los resultados obtenidos, el ausentismo escolar tiende a ser superior cuando los hogares son de mayor tamaño, cuando el hogar está encabezado por un miembro de sexo femenino, y cuando este jefe no habla lengua indígena. Asimismo es notorio que un gran número de varones no asiste de manera regular a la escuela y de ellos, la mayoría, trabaja además de estudiar. Con relación al tiempo de pertenencia al programa, se verificó que aun cuando la tasa de inasistencia se reduce en los grupos de reciente incorporación, a medida que pasa el tiempo de permanencia se incrementa la tendencia a no cumplir con el mínimo de asistencias. Este incumplimiento es más marcado durante el invierno y en el ciclo agrícola de primavera; lo cual apunta que para una porción de beneficiarios el estímulo económico de la beca no resulta suficiente para que se cumpla con el compromiso de asistencia escolar continua. Atención a la salud en localidades rurales altamente marginadas Seis meses después del inicio del PROGRESA, se sondean diferencias entre el comportamiento de las familias beneficiarias y el de las familias pobres en las localidades no incluidas en el programa, en lo relacionado al cuidado de la salud; entre las primeras la asistencia al centro de salud se incrementó 26 por ciento.

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

153

En cuanto a las pruebas de tipo preventivo, en los hogares beneficiarios se comprobó un aumento en la proporción de familias donde algún miembro acudió, al centro de salud, a realizarse la prueba de diabetes y de hipertensión arterial equivalente a 61 y 48 por ciento, respectivamente. El número de niños de núcleos familiares beneficiarios que concurrió al centro de salud a ser valorado, en el crecimiento de peso y talla, aumentó en 12.2 por ciento con respecto a lo observado en el periodo previo al inicio del programa. El impacto del Progresa en el consumo de las familias beneficiarias En marzo de 1998 las familias beneficiarias del programa tenían un ingreso medio mensual de 963 pesos y destinaban la mayor parte al consumo de alimentos (73 por ciento). El resto de su ingreso lo dedicaban a la compra de ropa y zapatos (siete por ciento), a gastos relacionados con la escuela (1.7 por ciento), a la salud (4.6 por ciento), y a la higiene personal y del hogar (6.5 por ciento). Los apoyos que otorgó el PROGRESA a estos hogares, en el periodo de marzo a noviembre de 1998, fueron en promedio de 210 pesos mensuales, lo que significaba para estas familias un incremento de 22 por ciento sobre el ingreso promedio. De acuerdo con las investigaciones efectuadas, existe evidencia de que el programa tuvo un impacto positivo en lo que se refiere al nivel de consumo al interior de las localidades en donde opera y de igual forma redujo la desigualdad en el consumo. Se comprobó que en todos los rubros del gasto en consumo de los hogares beneficiarios fueron mayores a excepción de la salud. Se observa un cambio positivo en el consumo de alimentos con un alto contenido de proteínas, como son la leche, el queso y la carne. El gasto de los hogares beneficiarios en leche y queso es 33 por ciento mayor que el de los no beneficiarios, en carne es 24 por ciento más alto; en cuanto a frutas y verduras es 19 por ciento más alto y en pan 32 por ciento. Mientras tanto, en el consumo de otro tipo de alimentos como tortilla, frijol, maíz y arroz no se identificaron cambios, asimismo el número de días en que consumen verduras y frutas tiene un cambio positivo, lo cual no sucede con el consumo de tortilla y aceite. Las familias beneficiarias del programa gastaron 58 por ciento más en ropa de niños que las no beneficiarias y de igual modo gastan un poco más en ropa y zapa-

154

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

tos de adultos (ocho y cuatro por ciento, respectivamente). Estos resultados indican que los núcleos familiares beneficiarios han orientado su gasto a favor de los niños. Progresa y la participación de la fuerza laboral en las comunidades rurales pobres En el cuadro 4.B.6 se examina la participación en el mercado laboral de los niños entre las edades de ocho y 15 años, antes de la instrumentación del programa —tanto en trabajos remunerados como no remunerados—. Los niños y niñas en pobreza extrema comienzan a laborar en actividades remuneradas y no remuneradas a edades muy tempranas. A los 11 años, más del 10 por ciento de los niños desempeñan actividades remuneradas o no, en comparación con el cuatro por ciento de las niñas. Después de los 12 años —edad en que en general terminan la escuela primaria— la tasa de participación incrementa rápidamente. A los 15 años más de la mitad de los niños en pobreza extrema cumple con una actividad laboral —y ya no asisten a la escuela— si se coteja con el 17 por ciento de las niñas. De los varones que participan sólo en las actividades del mercado laboral, casi la mitad trabaja como jornalero y un 25 por ciento como empleado no remunerado en el negocio familiar. El resto, en su generalidad, labora como empleado en negocios no agrícolas. CUADRO 4.B.6 PARTICIPACIÓN LABORAL DE NIÑOS Y NIÑAS SEGÚN EDAD Y TIPO DE TRABAJO ANTES DE LA ENTRADA EN OPERACIÓN DEL PROGRESA EDAD

08 09 10 11 12 13 14 15

NIÑAS

NIÑOS

TRABAJO REMUNERADO

TRABAJO NO REMUNERADO

TRABAJO REMUNERADO

TRABAJO NO REMUNERADO

1.3 1.3 1.6 1.9 4.0 6.3 13.8 8.2

1.3 1.9 1.8 2.1 3.6 3.5 3.7 4.7

2.0 2.6 1.9 4.9 8.0 16.1 24.7 41.3

2.1 2.8 3.2 5.3 6.5 6.3 9.3 9.6

FUENTE: Sedesol, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999, p. 339.

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

155

En cuanto a las niñas que trabajan, una minoría se desempeña como jornalera; más de la mitad es empleada en empresas no agrícolas, y al igual que en el caso de los varones casi una cuarta parte de ellas realiza trabajos no remunerados para el núcleo familiar. En el cuadro 4.B.7 se presenta la distribución de la participación de la fuerza laboral para hombre y mujeres por grupos de edad en la muestra antes del inicio del PROGRESA. Los datos verifican de manera clara una participación muy baja de las mujeres de todas las edades. En ningún grupo de edad las tasas de participación exceden el 12 por ciento en el trabajo remunerado y el cuatro por ciento en el no remunerado. Los hombres laboran principalmente como jornaleros (63 por ciento) en tanto, y una cuarta parte de las mujeres participa en las actividades agrícolas (24 por ciento). Es mucho más probable que las mujeres desempeñen actividades no remuneradas en el negocio familiar, por su cuenta o en cualquier otro trabajo agrícola. Ambos sexos en labores remuneradas y no remuneradas trabajan en promedio más de cinco días a la semana; los remunerados laboran en promedio 7.5 horas al día y los no remunerados ligeramente menos de 7 horas diarias. Los hombres trabajan un número mayor de horas al día que las mujeres. El ingreso mensual promedio para las mujeres es cercano a los 600 pesos y para los hombres 870 pesos. Muy pocos trabajadores —2.3 por ciento de las mujeres

CUADRO 4.B.7 TASAS DE PARTICIPACIÓN LABORAL DE HOMBRES Y MUJERES SEGÚN TIPO DE TRABAJO POBLACIÓN EN POBREZA EXTREMA GRUPOS DE EDAD 08-11 12-17 18-45 46-65 Mayores de 65 TOTAL N

MUJERES TRABAJO REMUNERADO

TRABAJO NO REMUNERADO

1.5 9.8 11.7 11.2 8.1 9.1

1.8 3.7 3.3 3.7 2.8 3.1 26 642

HOMBRES TRABAJO TRABAJO REMUNERADO NO REMUNERADO 2.8 28.5 87.5 85.1 56.0 55.9

3.3 8.4 5.3 6.2 6.0 5.8 26 488

FUENTE: Sedesol, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999, p. 341.

156

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

con empleo remunerado, y 5.2 por ciento de los hombres con remuneración— tienen prestaciones de salud asociadas con su empleo. Para un grupo sustancial de hombres y mujeres el trabajo es estacional, dado que no laboran todo el año, en especial, en ocupaciones no remuneradas, 62.6 por ciento. El 73 por ciento de los hombres y, aproximadamente las dos terceras partes de las mujeres que realizan trabajos remunerados reportan actividad todo el año en contraste con aquellos que laboran unos cuantos meses o de vez en cuando; el 61 por ciento de los hombres y un poco más de las mujeres en trabajos no remunerados reportan actividad todo el año. Estas tendencias indican el carácter precario del trabajo en las áreas marginadas. Resultados del impacto del Progresa en la participación de la fuerza laboral En lo que se refiere al trabajo remunerado para los varones entre los 12 y 13 años, como se plasma en el cuadro 4.B.8, se observa un fuerte impacto negativo en la probabilidad de conseguir una actividad. En cuanto a la referencia de la edad, 12 y 13 años, ésta corresponde a la etapa anterior a la instrumentación del programa; de manera que después de su entrada en vigor, el grupo corresponde a personas de 13 y 14 años. La magnitud del impacto, del PROGRESA, implica que logró una reducción de más de 25 por ciento en la incidencia de la participación de la fuerza laboral remunerada para los niños comprendidos entre las edades mencionadas. En los grupos más jóvenes no hay un impacto visible del programa. En el grupo de niños mayores, entre los 14 y 15, el efecto no es significativo. En el sector femenino, no se presenta un impacto importante en las niñas de 12 y 13 años, pero, cabe mencionar que la participación de este grupo en la fuerza laboral es muy baja y tiende a disminuir con el tiempo en las comunidades que atiende el PROGRESA, de cinco por ciento a tres por ciento. Para el grupo de niñas mayores, el programa se manifiesta con un efecto positivo, esto es, que hay un aumento en su participación económica. Las niñas —de 14 a 15 años antes de la instrumentación del PROGRESA y de 15 y 16 en la segunda observación— tienen la edad en la que muy probable estén por culminar sus estudios de la secundaria, por lo que el apoyo del programa les puede proporcionar algún tipo de financiamiento para cubrir los costos de la búsqueda de trabajo.

0.103

14-15

0.121

0.031

0.007

0.058

0.326

0.099

0.019

0.162

DESPUÉS

0.110

0.050

0.012

0.056

0.330

0.120

0.029

0.167

ANTES

0.092

0.049

0.006

0.050

0.369

0.139

0.021

0.175

DESPUÉS

CONTROL ELEGIBLES PARA EL PROGRESA

16.5

-39.2

-53.3

3.6

4.2

-10.0

-27.0

5.4

CAMBIO PROGRESA (porcentaje)

-16.4

-2.0

-50.0

-12.0

11.8

15.8

-27.6

4.8

CAMBIO CONTROL (porcentaje)

32.9 t = 1.80*

-37.2 t = 1.52

3.3 t = 0.50

15.6 t = 1.37

-7.6 t = 1.05

-25.8 t = 1.70*

0.6 t = 0.48

0.6 t = 0.02

CAMBIO DOBLE DIFERENCIA ESTADÍSTICA(t) (porcentaje)

IMPACTO DEL PROGRAMA DOBLE DIFERENCIA

TRABAJO REMUNERADO DE NIÑOS Y NIÑAS DE 8 A 15 AÑOS ANTES Y DESPUÉS DEL PROGRESA

FUENTE: Sedesol, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999, p. 343. * Significativo al 10 por ciento.

0.051

0.056

TODAS LAS NIÑAS

12-13

0.313

14-15

0.015

0.110

12-13

POR EDAD 08-11

0.026

0.154

TODOS LOS NIÑOS

POR EDAD 08-11

ANTES

BENEFICIARIOS DEL PROGRESA

TRABAJO REMUNERADO

CUADRO 4.B.8

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA 157

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO 158

CUADRO 4.B.9

BENEFICIARIOS DEL PROGRESA

EL IMPACTO DEL PROGRESA SOBRE EL TRABAJO REMUNERADO DE LAS MUJERES 18 AÑOS O MÁS

IMPACTO DEL PROGRAMA

0.116

0.112

0.093

0.113

0.106

0.090

0.105

0.103

0.103

0.088

0.070

0.086

0.091

0.089

-9.2

-13.2

-2.9

-18.4

-2.6

-5.4

(porcentaje)

1.0

-9.7

-21.6

-22.2

-18.1

-13.2

-13.6

CAMBIO CONTROL ESTADÍSTICA(t) (porcentaje)

10.6 t = 0.32 -0.3 t = 0.2 19.3 t = 0.40

8.2 t = 0.4

DOBLE DIFERENCIA

0.114 0.066

0.111

0.084

0.9

-24.2

CONTROL ELEGIBLES PARA EL PROGRESA

0.068

0.099

0.093

0.099

27.8

10.1

TODAS LAS MUJERES

POR NIVEL DE ESCOLARIDAD SIN ESCOLARIDAD PRIMARIA INCOMPLETA PRIMARIA COMPLETA SECUNDARIA Y MÁS POR NÚMERO DE HIJOS MENORES DE 18 AÑOS

CAMBIO DOBLE DIFERENCIA

0.114 0.098

0.098

0.091

5.4

-16.0

CAMBIO PROGRESA

0.108

0.111

0.120

0.131

-1.0

-9.8

DESPUÉS

POR EDAD 18-45

0.110

0.179

0.119

0.079

-10.5

-21.5

ANTES

46-65

0.140

0.116

0.094

0.092

-7.6

DESPUÉS

Mayor de 65

0.110

0.101

0.102

0.084

ANTES

0

0.102

0.102

0.107

TRABAJO

1-2

0.114

0.110

-4.7 t = 0.20 15.0 t = 1.25 -0.7 t = 0.25 13.9 t = 1.32

8.4 t = 0.1 0.5 t = 0.27 -0.1 t = 0.07 52.0 t = 2.44*

(porcentaje)

3-4

0.119

REMUNERADO

5 y más

FUENTE: Sedesol, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999, p. 345. * Significativo al 10 por ciento.

0.900 0.906 0.831

0.883 0.778

0.766

0.894

0.891

0.825

0.582

0.856

0.931

0.848

0.863

ANTES

0.842

0.880

0.885

0.818

0.568

0.870

0.926

0.841

0.862

DESPUÉS

CONTROL ELEGIBLES PARA EL PROGRESA

EL IMPACTO DEL PROGRESA SOBRE EL TRABAJO REMUNERADO DE LOS HOMBRES 18 AÑOS O MÁS

6.8

2.6

2.5

7.7

3.1

5.2

3.0

5.2

9.9

-1.6

-0.6

-0.8

-2.4

1.6

-0.5

-0.8

-1.2

(porcentaje)

(porcentaje) 4.2

CAMBIO CONTROL

CAMBIO PROGRESA

8.5 t = 4.39* 3.1 t = 3.22* 4.2 t = 2.22* -3.1 t = 1.20*

6.0 t = 3.49* 3.5 t = 3.36* 3.6 t = 1.67* 5.5 t = 1.14

5.4 t = 5.16*

CAMBIO DOBLE DIFERENCIA ESTADÍSTICA (t) (porcentaje)

IMPACTO DEL PROGRAMA DOBLE DIFERENCIA

FUENTE: Sedesol, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros Avances, 1999, p. 346. * Significativo al 10 por ciento.

SIN ESCOLARIDAD PRIMARIA INCOMPLETA PRIMARIA COMPLETA SECUNDARIA Y MÁS

0.565

0.878

0.548

Mayor de 65

0.888

0.822

0.848

46-65

0.935

0.858

0.874

DESPUÉS

0.763

0.908

30-45

POR NIVEL DE ESCOLARIDAD

0.816

0.839

TODOS LOS HOMBRES

POR EDAD 18-29

ANTES

BENEFICIARIOS DEL PROGRESA

TRABAJO REMUNERADO

CUADRO 4.B.10

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA 159

160

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

Además, estas niñas, posiblemente sustituyan en el trabajo a sus hermanos y hermanas más jóvenes. Después de la puesta en marcha del programa, un porcentaje más alto de niños en el grupo de hogares beneficiarios se dedica sólo a estudiar o bien estudian y trabajan. Situación que contrasta con el grupo que no recibe beneficios, pues aquí se detectó un porcentaje más alto de niños que trabaja y no asiste a la escuela, además de otro gran porcentaje que no realiza ninguna de las dos actividades. Si bien las diferencias no son grandes apuntan hacia tendencias positivas potenciales al convencer a los niños, o a sus padres, para que se concentren de un modo único en la escuela, además de poner de manifiesto que reducir la participación laboral de los niños que estudian y trabajan es una tarea ardua. Participación de la mujer en la fuerza laboral En el cuadro 4.B.9 se presentan los cambios de la participación de la mujer en la fuerza laboral remunerada antes y después de recibir los beneficios del PROGRESA; en general, esta participación disminuyó ligeramente con el tiempo en las comunidades beneficiarias, por lo que se deduce que el programa no ha tenido un impacto significativo en la participación de la fuerza laboral femenina remunerada. Participación de los hombres en la fuerza laboral Los resultados del impacto del PROGRESA en la participación de los hombres en la fuerza laboral remunerada se muestran en el cuadro 4.B.10. Al analizar el impacto en los grupos por edades, el programa parece tener un fuerte efecto en todos ellos, con excepción de los ancianos en donde se aprecia un impacto no significativo. Desde el punto de vista del tamaño del impacto es mayor para los hombres jóvenes, entre los 18 y 29 años, al incrementarse la participación de la fuerza laboral, entre los beneficiarios del PROGRESA, en seis por ciento; y con relación a los niveles de educación todos los grupos, a excepción de los hombres con algún tipo de educación secundaria o más, muestran también un impacto positivo en esta materia. Hay que señalar que los impactos son fundamentales debido al hecho de que antes del programa la mayoría de los hombres ya tenía una ocupación (85 por ciento); lo que significa que este porcentaje está cercano al límite de participación en la

REVISIÓN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

161

fuerza laboral, por lo cual, un incremento de cinco o seis por ciento debe considerarse significativo. C. ANEXO METODOLÓGICO El análisis del PROGRESA se basa de modo fundamental en establecer algunos contrastes relevantes, y para ello compara la situación que guardaban las familias beneficiadas antes de la puesta en marcha del programa (condición base en el momento inicial t0) y los cambios que dichas familias muestran atribuibles a los beneficios del programa (medidos en un momento posterior t1). Por otro lado, para ganar especificidad en la comparación, los resultados anteriores se contrastan con otras mediciones similares (hechas también en los momentos t0 y t1) pero realizados en una población de familias que si bien en todo es similar a las familias beneficiadas, no reciben las acciones del programa. A esta segunda población se le denominó población de control. Así, para un indicador particular B medido entre la población beneficiaria, el impacto del programa está dado por la diferencia de las dos mediciones Bt1-Bt0. Si se asigna como C al mismo indicador pero ahora medido en la población de control, la diferencia Ct1-Ct0 indica los cambios que pueden haber ocurrido en tal indicador por razones ajenas a las acciones del programa. Para obtener el efecto neto del programa, usualmente se resta esta última diferencia de la primera con lo que se obtiene (Bt1-Bt0)–(Ct1-Ct0) índice al que se le denomina como doble diferencia. Al sustraer los cambios que son atribuibles al programa de los que se observan en la población beneficiaria se obtiene una medida razonable de su impacto específico. Asimismo, al sustraer la diferencia Ct1-Ct0 se ajusta o corrige el efecto observado al programa Bt1-Bt0 removiendo los posibles cambios que otros factores puedan haber inducido en el indicador B y que no son atribuibles al programa. En total, los resultados de algunos de los trabajos de la evaluación reflejan la experiencia de casi 24,000 familias distribuidas en 506 localidades; 186 de control y 320 beneficiarias del programa durante al menos 18 meses. Para llevar a cabo esas comparaciones se dispuso de la Encuesta de Evaluación de Hogares (ENCEL). La línea basal de la ENCEL (t0) se obtuvo en marzo de 1998 y el primer punto de seguimiento (t1) se realizó en octubre y noviembre de ese mismo año.

162

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

La ENCEL se aplica mediante la recolección de observaciones repetidas sobre un mismo conjunto de hogares a fin de comparar los cambios que se registran en la población beneficiaria y en el grupo de control. La encuesta se levanta en siete estados del país y permite obtener datos representativos para hacer inferencias estadísticamente significativas sobre los impactos del programa. La evaluación del PROGRESA persigue varios propósitos, entre los que destacan: cuantificar y medir el grado y la orientación de sus impactos, las distintas fases de consolidación de los mismos, las interrelaciones que vinculan y potencian entre sí las acciones en alimentación, salud y educación, y como todo redunda en genuinas oportunidades para que las familias pobres afronten y puedan superar su condición, con miras a que esta superación sea sostenida y con frutos tanto de corto plazo como intergeneracionales

LA EXPERIENCIA CHILENA

CAPÍTULO V LA EXPERIENCIA CHILENA

163

164

TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

LA EXPERIENCIA CHILENA

165

S

e ha comentado que la economía mexicana sigue el modelo económico y de política social chileno, por ello es pertinente considerar qué elementos caracterizan a este modelo: 1. La eliminación de los subsidios generalizados a la población. 2. La privatización del sistema de pensiones. 3. La privatización del sistema de salud para las clases media y alta. 4. La reactivación y creación de nuevos programas dirigidos a los más pobres, a través de mecanismos de focalización a hogares. 5. La operación privada de la educación básica, manteniendo su gratuidad. De estos cinco elementos centrales, en México, están plenamente vigentes tres de ellos, los que figuran en los literales a), b) y d). Ahora bien, para profundizar más en el modelo chileno es necesario conocer algunos de los principales componentes que lo constituyeron y dieron validez.1 Hacia 1990, año de la transición de la dictadura militar al primer gobierno democrático, en Chile se había logrado cierto consenso político sobre la necesidad de mantener la economía abierta y no romper los equilibrios macroeconómicos. También se reconoció la importancia de lograr acuerdos entre los agentes económicos que permitieran incrementar los recursos del Estado, mejorar las remuneraciones y aumentar el gasto social sin generar déficit y presiones inflacionarias. Se entendió que la estabilidad del desarrollo económico se fundamentaba no sólo en el libre funcionamiento del mercado y una economía abierta sino que era imprescindible lograr algunos acuerdos entre los diversos agentes económicos respecto a las reglas de juego dentro de este esquema. 1

Mariana Schkolnik y Fernando Salamanca; “Reducción de la pobreza en Chile: el impacto de las políticas públicas”, en PNUD, Estrategias para reducir la pobreza en América Latina y El Caribe, p. 200.

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TRES DÉCADAS DE POBREZA EN MÉXICO

Se consideraba que para el restablecimiento y desarrollo de la democracia era necesario combatir la pobreza y marginalidad social, ya que eventualmente ambas podían convertirse en amenazas para la estabilidad económica y política del país. A partir de estos puntos de consenso se iniciaron procesos simultáneos de concertación económico-social entre los distintos actores. Un primer “acuerdomarco” permitió llevar a cabo la reforma tributaria, cuyo objetivo explícito fue incrementar el gasto social. Este acuerdo fue el fruto de la negociación entre los partidos políticos representados en el Congreso Nacional. Un segundo acuerdo de gran relevancia fue el reajuste del salario mínimo. Ambos acuerdos tuvieron importantes efectos en la reducción de la pobreza y no incidieron mayormente en la inflación. A. LA REFORMA TRIBUTARIA La negociación introdujo modificaciones sustanciales a la propuesta inicial del gobierno y permitió dedicar 600 millones de dólares del presupuesto fiscal a programas sociales y elevar el gasto social a una tasa anual de 10 por ciento, en términos reales, durante 1990-1994. Se acordó aumentar en 15 por ciento la tasa tributaria sobre las utilidades de las empresas durante un periodo de cuatro años, elevar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) de 16 al 18 por ciento y mantener la tributación sobre la renta presunta de algunos sectores productivos, incluyendo la agricultura. El gobierno se comprometió a dedicar los nuevos recursos fiscales a programas sociales. B. LA REFORMA LABORAL Los trabajadores plantearon algunas modificaciones en el Código del Trabajo con el fin de lograr mayor poder de negociación y los empresarios estuvieron dispuestos a dialogar. A menos de dos meses de haberse iniciado el periodo democrático se firmó el acuerdo-marco entre el gobierno, la principal central obrera y la mayor organización empresarial. El acuerdo logró un compromiso amplio y trascendental sobre el futuro de las relaciones entre el sector laboral y empresarial. Como consecuencia se modificó la legislación para lograr una mayor equidad en las relaciones laborales, fortalecer la autonomía de las organizaciones sindicales

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y permitir una negociación colectiva más equitativa y a la que pudiese acceder una mayor cantidad de trabajadores. Las acciones concretas acordadas en el corto plazo implicaron aumentos en el ingreso mínimo, en la asignación familiar y en las pensiones mínimas. La reforma dio lugar a importantes conquistas laborales. Reconoció el derecho a la formación de centrales sindicales, creó mecanismos adecuados para financiarlas y otorgó fuero a sus dirigentes. Además, eliminó la prohibición de que los trabajadores de temporada y eventuales constituyeran sindicatos, así como el plazo fijo para la duración de una huelga. Se dictó una nueva ley sobre asociaciones de funcionarios públicos que reconoció a los trabajadores del Estado el derecho de constituir las organizaciones que creyeran pertinentes sin autorización previa. Otro avance importante fue la ampliación de la función fiscalizadora del Estado en materia de cumplimiento de leyes laborales y previsionales. También se aprobaron reformas para promover la igualdad de oportunidades entre los sexos. Cabe resaltar también la eliminación de regulaciones que prohibían a las mujeres realizar determinados trabajos. Así, la política laboral contribuyó al logro de una mayor equidad al permitir que los beneficios del crecimiento económico fueran parcialmente traspasados a los trabajadores, ya sea en forma directa a través de incrementos en las remuneraciones o por medio de mejoras en las condiciones de trabajo y de contratación. Estos resultados se obtuvieron gracias al aumento del poder de negociación de los trabajadores, que se había debilitado durante el periodo autoritario. El fortalecimiento del movimiento sindical no sólo permitió mejorar las condiciones de los trabajadores afiliados a gremios sino que generó beneficios para el resto de los asalariados. La tasa sindical creció en más de 40 por ciento, con lo cual los gremios llegaron a agrupar a cerca de 25 por ciento de los trabajadores. C. REAJUSTE DEL SALARIO MÍNIMO Para lograr un reajuste del salario mínimo, la negociación se realizó entre el gobierno, empresarios y trabajadores. El salario mínimo había perdido en los 15 años previos más del 50 por ciento de su poder adquisitivo; pero, el gobierno consideró oportuno reajustarlo sin antes proceder a una negociación entre las partes afecta-

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das. El principal objetivo de las autoridades fue limitar el efecto inflacionario del alza salarial, lo cual se logró. Se llegó al acuerdo de elevar el salario mínimo en 1990 y 1991 para que recuperara parte del valor perdido en los años anteriores e incrementarlo posteriormente con base a nuevas negociaciones. El acuerdo permitió aumentar de modo significativo el poder adquisitivo del salario mínimo, lo cual benefició de modo especial a los trabajadores más pobres. El carácter gradual de la política limitó su efecto inflacionario. D. IMPACTO DE LA CONCERTACIÓN A través de estas medidas, el retorno a la democracia permitió realizar pactos y acuerdos vinculados a temas económico-sociales que tuvieron efectos directos sobre el nivel de vida de los más pobres. La reforma tributaria financió un incremento del gasto social de 40 por ciento, en términos reales, en el periodo 1990-1994, sin generar mayores presiones inflacionarias. El reajuste del salario mínimo benefició a 30 por ciento de los trabajadores del país, el estrato más pobre de la fuerza laboral. De esta forma la política social imprimió al modelo chileno de desarrollo exportador algunos elementos que favorecieron la equidad. El gobierno convocó en 1994 al Foro de Desarrollo Productivo con la participación de representantes del empresariado nacional y de los trabajadores, en el que se inició el diálogo sobre la apertura económica y las estrategias para aumentar la productividad y la competitividad en distintos sectores económicos. E. POLÍTICAS SOCIALES Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA El crecimiento económico relativamente estable y prolongado registrado a partir de 1987, se funda no sólo en políticas económicas apropiadas sino también en la existencia de un capital humano beneficiado por la inversión social acumulada en décadas pasadas. En Chile existía mano de obra capacitada y apta para incorporarse al desarrollo exportador debido, en gran parte, al cumplimiento de niveles mínimos de acceso a la salud, a la educación y a la infraestructura sanitaria. Por esta razón se considera

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que los programas focalizados no siempre son la mejor solución para el proceso de desarrollo e integración social de un país, en particular, cuando no se ha logrado satisfacer las necesidades básicas de la mayoría de su población. Al iniciarse el gobierno democrático en 1990 se constató que el país había crecido de manera sostenida desde 1985, pero que al mismo tiempo el número de pobres había aumentado y los servicios básicos —educación, salud, vivienda, entre otros— habían sufrido un serio deterioro. La experiencia del periodo militar previo demostró, por una parte, que el crecimiento económico por sí sólo no permite reducir la pobreza y, por otra, que los desequilibrios macroeconómicos vuelven insustentable la política social. El gobierno democrático fomentó una estrategia social basada en las lecciones de años anteriores y en la creencia de que el Estado debía participar activamente en la búsqueda de mayores equilibrios sociales, sin comprometer el proceso de crecimiento ni la estabilidad económica. Por ello planteó una política social que combinaba distintos tipos de programas: universales, selectivos y asistenciales focalizados. Gracias a la reforma tributaria fue posible aumentar el gasto público social 48.4 por ciento entre 1989 y 1993. El aumento del gasto en educación alcanzó 26.9 por ciento y en vivienda 42.8 por ciento. A pesar de los cambios políticos sufridos el rol del Estado ha sido fundamental en el desarrollo social de Chile, debido a que se ha destinado en forma continua al gasto social una proporción importante del producto nacional. F. RESULTADOS Reducción de la pobreza 1. El desempeño económico satisfactorio estuvo precedido por condiciones de educación, salud e infraestructura sanitaria que contribuyeron a fortalecer la capacidad interna del país para insertarse en la economía internacional. Así el crecimiento económico en Chile, se sustenta en políticas económicas apropiadas y en la existencia de un capital humano beneficiado por la inversión social de varias décadas. 2. El Estado tuvo un rol fundamental en el desarrollo social. A pesar de los diferentes enfoques ideológicos de los partidos gobernantes y de la influencia de

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diversos grupos de poder, se destinó en forma continua una proporción importante del producto nacional al gasto social durante los últimos 50 años. No obstante, los esfuerzos desplegados han sido insuficientes debido a que un alto porcentaje de la población sigue inmerso en la pobreza y la distribución de los ingresos es todavía desigual. No obstante lo relevante de las cifras macroeconómicas, la simple evidencia empírica demuestra que en Chile el crecimiento económico por sí solo no ha garantizado una mejor distribución del ingreso ni la eliminación de la pobreza. Por tal razón, el crecimiento económico debe ir acompañado de políticas de Estado permanentes en el campo social y de asignaciones presupuestales suficientes para su financiamiento. La reducción de la pobreza en Chile se ha dado en gran medida por el prolongado periodo de auge económico y porque una proporción importante de quienes superaron la pobreza eran pobres “coyunturales”; es decir, no carecían de educación o vivienda, por lo que pudieron mejorar su condición cuando aumentaron las oportunidades de empleo, al crecer la economía se incorporaron rápidamente al trabajo. No ocurre lo mismo en otros países de la región, en los cuales la pobreza es de carácter estructural, cuyo círculo vicioso, por un lado, limita las posibilidades de expansión económica y, por otro, el tipo de modelo económico adoptado impide la difusión de los beneficios del crecimiento a los pobres que, por carecer de educación, de no tener una adecuada alimentación o padecer problemas de salud, no pueden acceder a empleos que mejoren sus ingresos. La reducción de la pobreza en Chile se vincula estrechamente al crecimiento de las exportaciones. Sin embargo, tal vinculación no es directa. Los pobres mejoraron sus ingresos obteniendo empleos en sectores que de modo indirecto se dinamizaron a través del crecimiento exportador. El empleo creció gracias a la inversión en infraestructura regional (puertos, carreteras, puentes, etc.) que fue necesaria para posibilitar las exportaciones. El aumento de éstas incrementó la demanda intermedia del comercio, servicios, transportes y comunicaciones, así como la demanda final que se manifestó en el crecimiento del sector de la construcción, de las ventas del comercio y la expansión de los servicios. En suma, a partir de los años noventa la población pobre pudo beneficiarse del crecimiento de la economía chilena debido al aumento de las fuentes de em-

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pleo y de los niveles de remuneraciones; lo que permitió cierta mejora en la distribución personal del ingreso. De la concertación social Dado que la pobreza y la marginalidad amenazaban la estabilidad política y económica del país, el gobierno, como estrategia, recurrió a consensos políticos básicos como mantener la economía abierta, no romper los equilibrios macroeconómicos y generar acuerdos entre los agentes de la producción para incrementar los recursos económicos del Estado, mejorar las remuneraciones y aumentar el gasto social, sin generar déficit ni presiones inflacionarias. 8. La reforma tributaria, cuyo objetivo central era incrementar el gasto social, se convirtió en el punto principal de la concertación social; teniendo resultados favorables en la reducción de la pobreza, sin provocar efectos inflacionarios. Esto se logró mediante el aumento a la tasa tributaria sobre las utilidades de las empresas, el IVA y la tributación presuntiva sobre algunos sectores productivos. 9. La concertación entre gobierno, empresarios y trabajadores permitió mayor equidad en las relaciones laborales, fortaleció la autonomía y la capacidad de negociación de las organizaciones sindicales, y posibilitó que ciertos beneficios llegaran a un mayor número de trabajadores. Evolución de la concepción político-social 10. Los programas sociales respondieron, en general, a los requerimientos del desarrollo humano del país. La política social transitó de una estrategia universalista a otra más asistencialista y focalizada. El cambio ocurrió en un momento adecuado y fue benéfico para la población más pobre. Pero, la experiencia chilena sugiere que no conviene poner énfasis en los programas focalizados cuando la mayoría de la población todavía no ha logrado satisfacer sus necesidades básicas. 11. Los programas focalizados en Chile tuvieron éxito, al menos en parte, porque en las décadas de los cincuenta y setenta se instauraron políticas sociales dirigidas a satisfacer necesidades básicas del conjunto de la población. Dichas políticas tenían una cobertura universal privilegiando las áreas de salud, nutrición, educación, vivienda e infraestructura sanitaria.

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12. Se redujo el tamaño del Estado y se focalizó el gasto social en los grupos más pobres de la población, a la vez que se favorecieron procesos de descentralización y privatización. 13. Se restringieron los servicios a los grupos sociales que podían pagar por ellos. Las clases media y media baja perdieron gran parte de los beneficios conquistados con anterioridad. La acción del Estado se centró en la entrega de subsidios directos de carácter asistencial; todo ello en desmedro de la inversión social en salud y educación. 14. En el área de previsión social se crearon las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) —Afores en México— con las que se integró un sistema privado de capitalización individual. En la actualidad, las dos terceras partes de los trabajadores activos pertenecen al sistema privado de AFP, mientras que el presupuesto fiscal paga a la mayor parte de jubilados adscritos al antiguo sistema. 15. El gobierno democrático adoptó en 1990 una estrategia que permite al Estado participar activamente en la búsqueda de equilibrios sociales, sin interrumpir el proceso de crecimiento ni la estabilidad económica. 16. Los sistemas privados de salud no han solucionado los problemas del sector, puesto que los estratos sociales de ingresos medios, medio-bajos y bajos no han podido acceder a ellos debido a su alto costo. Descentralización del sector social 17. El sector social fue sometido a un proceso de descentralización territorial y funcional. Los municipios se responsabilizaron de la educación básica y de la atención primaria en salud. Se consagró el manejo presupuestario autónomo. Se asignó un fondo de redistribución financiera y se establecieron otros mecanismos de financiamiento para que la descentralización pudiera hacerse efectiva. 18. El gobierno disminuyó paulatinamente los aportes destinados al financiamiento de los municipios hasta eliminarlos, sin contar con que tal reducción se convertiría en la principal limitante de la descentralización.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CAPÍTULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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A. DESVENTAJAS DE LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS

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l PROGRESA, caracterizado por ser un programa focalizado, es actualmente la punta de lanza del combate a la pobreza; y respecto a este tipo de progra mas el premio Nóbel Amartya Sen1 expresa que hay un problema en los programas focalizados de reflexividad. Queremos focalizar hacia alguien que lo consideramos un ente pasivo, pero resulta que ese ente va a reaccionar a la mecánica que pongamos en ejecución de nuestro programa. Todo programa de pobreza debe tomar nota de las acciones y reacciones de la gente y los costos que los programas focalizados generan. El primer elemento es la distorsión de información. Si un subsidio se dirige a los pobres, que son identificados por un criterio metodológico específico, aquellos que no lo satisfacen pueden, sin embargo, pretender cumplirlo proporcionando información inexacta. Mientras más enterado esté el sujeto de cuáles son las reglas, más fácil le será violarlas. Cualquier sistema de vigilancia que intente atrapar a los “tramposos” cometerá errores, dejará afuera algunos casos de buena fe y desestimulará algunos para solicitar los beneficios a los que tienen derecho. Al evitar incluir no pobres entre los pobres, se cometerán errores de no incluir algunos realmente pobres, sin duda alguna. Éste es el primer problema, el sesgo que se introduce en la declaración de las personas, lo cual obliga a establecer un sistema de vigilancia para verificar que en efecto la declaración que se dio corresponde a la verdad. El segundo elemento, que señala Amartya Sen, es la distorsión de incentivos, ya que los subsidios focalizados pueden alterar la conducta económica de la gente; por 1

Autor citado por Julio Boltvinik, en Políticas públicas del combate a la pobreza, 25 de mayo de 1999. México. Ponencia en la H. Cámara de Diputados.

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ejemplo, la perspectiva de perder un subsidio, si la persona fuera a ganar más, puede ser un freno a sus actividades económicas. El tercer elemento es el estigma, cualquier sistema de subsidios que requiera que la gente sea vista como pobre, tendrá efectos en el respeto que la gente tiene consigo mismo y en el respeto que los demás le tengan. Las pérdidas administrativas y de invasión constituyen el cuarto elemento, al respecto Amartya Sen expresa que cualquier sistema de focalización involucra premios discriminantes, en los cuales algunas personas —típicamente funcionarios gubernamentales— juzgan las solicitudes que hacen los aspirantes a beneficiarios. Este procedimiento implica costos administrativos sustanciales, no menos importantes pérdidas de privacia individual y autonomía pueden estar implicadas en la necesidad de revelar información; mientras más fina quiera hacerse la focalización, más invasivas serán las investigaciones. Por último, están los costos sociales de asimetría del poder y de corrupción, aquí existen ejemplos de autoritarismo oficial acompañando la recolección de información, donde la posibilidad de corrupción está presente, siempre que algunos funcionarios tengan un control significativo sobre el proceso de otorgar favores en la forma de beneficios focalizados. Relacionado con este último punto, debe señalarse que en el caso de México esto es grave, ya que los favores se otorgan, en la generalidad de los casos, a cambio del voto, de la politización de los programas, al manejarlos clientelísticamente y convertir el programa en un mecanismo de compra del voto.2 Francis Stewart y Andrea Cornia3 han señalado a su vez que: • La focalización del gasto muestra varias fallas, omite a muchos pobres porque no se presentan o no cumplen el criterio de focalización. • Los que no merecen el servicio logran en todo caso evitar la exclusión pretendida. • Los pobres no se benefician de mayores recursos por persona. Sin excepciones, los esquemas que reemplazan los subsidios generales con subsidios focalizados reducen el gasto total y es típico que disminuyan los beneficios por beneficiario (son datos empíricos analizados en muchos países). 2

Julio Boltvinik, op. cit. Dos de los autores del libro Ajuste con Rostro Humano, UNICEF, publicado en los ochenta, citados en la ponencia de Julio Boltvinik.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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Los subsidios generales bien diseñados son preferibles comparados con los subsidios focalizados, desde el punto de vista de llevar recursos a los necesitados de manera sostenida; aun cuando una parte significativa de los beneficios de los subsidios generales llegue a quienes estén por encima de la línea de pobreza, sin excepción son más progresivos que la distribución original del ingreso y otorgan beneficios reales a los pobres. Además, los beneficios recibidos por quienes no lo merecen, pueden ser recuperados con facilidad mediante una tributación progresiva adicional.

B. PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN Y EVALUACIÓN DEL PROGRESA: PROBLEMAS DETECTADOS 1. De acuerdo con los resultados del Conteo de Población y Vivienda de 1995, en México hay aproximadamente 200 mil comunidades, pero se excluyen de las estimaciones aquellas de una o dos viviendas, ya que “por razones de confidencialidad” no se publica su información socioeconómica y demográfica. Asimismo, no se consideran 113 localidades que sólo tienen viviendas colectivas, por lo que únicamente se dispone de la información de la población pero no de las viviendas.4 2. La regla de clasificación utilizada, en el PROGRESA, es el análisis discriminante lineal, debido a que la información disponible proviene de un censo de las localidades donde opera el programa, la distribución de la población es conocida, por lo que se puede medir el desempeño del análisis tanto en una muestra como en la población. Al dividir la población en muestras para calcular la regla de clasificación, se encontró que los estimadores así obtenidos son estables respecto a los estimados a partir de la población, y la tasa de clasificación obtenida coincidente con la original es superior a 80 por ciento. Es decir, que comparado con la clasificación inicial obtenida a partir de la aplicación de la línea de pobreza sobre el ingreso mensual per cápita, la clasificación del análisis discriminante coincide en aproximadamente 80 casos de cada 100 evaluados.5 4 5

Secretaría de Desarrollo Social, Más oportunidades para las familias pobres, op cit., p, 35. Ibid, p. 71.

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De los dos párrafos anteriores cabe la interrogante de qué sucede con los casos que no son tomados en cuenta por este análisis, y la respuesta sería que debe haber equidad, sobre todo para las personas en estado de pobreza extrema, en los fondos canalizados de esta forma, porque así lo establece la constitución. 3. No reconoce los usos y costumbres de los indígenas. 4. Se usa la Canasta Normativa Alimentaria (CNA) que se basa sólo en el costo de una canasta alimentaria y en las proporciones que los hogares gastan en alimentos, y por tanto cuantifica la pobreza alimentaria.6 5. Mientras en alimentación se adopta una postura normativa, en el resto de las necesidades se asume una empírica (no normativa). 6. La evidencia empírica demuestra abrumadoramente el supuesto de “que los hogares que se hallan por encima del umbral mínimo de alimentación se encuentran también por encima de los umbrales mínimos para otras necesidades básicas”, es falso. 7. La canasta utilizada para 1989 y 1992 es más barata que la de 1984 puesto que tiene menores cantidades de casi todos los alimentos costosos. Esto significa que la correspondencia con el momento actual se traduce en una disminución de la norma. Hay que recordar que las normas de 1984 construidas con los datos observados en ese año corresponden a un momento de crisis, por lo que ya son inferiores a las de 1981 o 1982, incluso probablemente inferiores a las de 1977. 8. Los precios utilizados para evaluar las canastas son los precios medios registrados, los cuales son más altos en el medio urbano que en el rural. 9. Como resultado de canastas con menores proporciones de alimentos caros y de la utilización de precios más bajos en el área rural, el costo de la canasta de alimentos —lo que se denomina línea de pobreza extrema— es más bajo en el medio rural que en el urbano. 10. El coeficiente de Engel sólo se calcula para el gasto monetario y no para el gasto total. Además que el inverso de este coeficiente no se mantiene constante a lo largo del tiempo sino que tiende a aumentar. 11. Se utilizan números fijos en lugar de los coeficientes de Engel observados, dando por resultado líneas de pobreza más bajas en ambos medios —rural y 6

Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, op cit., pp. 90-118.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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urbano—; es decir, se subestimaron las líneas de pobreza significando una identificación errónea de la evolución de la pobreza. Las encuestas de ingresos y gastos, en la medida que subestiman el ingreso de los hogares, y que éste cambia año con año, no son particularmente útiles en la tarea de analizar la evolución del ingreso en el tiempo.7 Las estructuras evolutivas de la población urbana y rural en México aparecen oscurecidas en las encuestas nacionales del ingreso y gastos de los hogares (ENIGH’S) como consecuencia de los cambios definicionales, así como por el uso de factores de expansión diferentes en los distintos cuatro trimestres que conforman la ENIGH 84.8 Los resultados de pobreza rural contradicen la elección del estrato de referencia y al sin sentido de aplicar el concepto de pobreza extrema a un ingreso que incluye la renta imputada de la vivienda y otros componentes en especie.9 La dieta elegida para el medio rural es una dieta para pobres. En cuanto a la evaluación hecha del PROGRESA por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) tiene varios problemas, pero destacan los siguientes: Se utiliza el consumo en lugar del ingreso al hacer la evaluación, siendo que en el análisis hecho para elaborar el programa se fundamenta en una línea de pobreza para la cual se utilizó el ingreso, dando la siguiente justificación: “El consumo mide aquello que las personas reciben, por lo que si se está interesado en medir las condiciones de vida de los individuos, entonces ésta puede ser una mejor medida que el ingreso”.10 El periodo de observación de la evaluación no permite saber si los cambios que se dieron serán relativamente permanentes, por lo que habrá que esperar nuevos resultados para llegar a conclusiones más confiables.

Secretaría de Desarrollo Social, Más oportunidades para las familias pobres, op. cit., p.71. Ibid. Ibid. Ibid, p. 83.

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C. DEBILIDADES DE LOS PROGRAMAS DE COMBATE A LA POBREZA EN MÉXICO

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Variación de objetivos centrales a través del tiempo. Un clarísimo ejemplo de ello se presenta en el PIDER que ha sido el programa con mayor duración en nuestro país. En 1973 año de su inicio, el objetivo principal era lograr un desarrollo integral que permitiera el aprovechamiento racional de los recursos naturales y el arraigo de la población en sus lugares de origen; para 1976 su objetivo central fue la descentralización y la participación social, y en el año 1980 se otorga prioridad en lograr que la población tenga niveles mínimos de bienestar en materia de alimentación, salud, educación y vivienda. Descentralización de recursos no de decisiones. Al iniciar ésta se dejó de lado preparar a las entidades descentralizadas, separar las funciones de financiar y regular servicios sociales de la de entregarlos y al reconstruir o construir las instituciones descentralizadas; establecer un adecuado sistema de control, seguimiento y evaluación del gasto descentralizado, además de que al ser centralizadas las decisiones nunca toman en cuenta las necesidades más urgentes de cada área en que se aplicaban. Deficiencias institucionales en campos asociados al desarrollo social. No ha habido ninguna capacitación del personal de estas instituciones, ni una adecuación de ellas al cambiar los programas establecidos, haciendo que cada vez más tengan una inapropiada organización y personal sin las características necesarias para llevar a cabo las acciones señaladas. Urgencia por tener resultados. En cada cambio de gobierno se ha ofrecido diferentes “soluciones” a la problemática que enfrenta el país y se ha querido presentar a los ciudadanos resultados en un corto periodo de tiempo en aras de ganar adeptos para el partido en el gobierno. Escaso impacto redistributivo. Debido a lo dicho en el punto anterior, siempre se han realizado acciones que tiendan a crear un ambiente favorable pero no a combatir de fondo este problema y, en cambio, sí se ha favorecido a los grupos con mayor poder económico. No se ha protegido el medio ambiente. En la mayoría de los casos, en aras del “progreso” no se ha dado la debida protección a zonas con gran riqueza natural, ni se ha dado la debido importancia en el sistema educativo a ésta.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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Fondos etiquetados. Los recursos son usados en tal forma, que en varios casos han sido mal utilizados ya que no han contribuido a beneficiar a la mayoría de la población sino a una parte muy pequeña de ella. Corrupción. Mal manejo de recursos o de su uso, asignación o aplicación poco transparentes. Uso clientelar de recursos. Los recursos que se debieran usar con transparencia y sin ninguna restricción a los destinatarios son utilizados como un instrumento político. Incomprensión de la dinámica de la pobreza. De acuerdo con lo expuesto en capítulos anteriores es claro que se han dado variadas soluciones, de acuerdo a las diversas concepciones de las diferentes personas que han llegado al poder. Los programas, en general, no aplican el concepto de desarrollo humano, cuyo objetivo es el aumento o potenciación de las capacidades humanas. Muy bajo grado de redistribución vertical y horizontal, ampliando desigualdades sociales. Salvo en el caso de SOLIDARIDAD y de diversas acciones de abasto del Ramo 26, en el resto de los casos se trata de programas orientados en exclusividad a la población rural. Las líneas principales de la política social en México han dependido más de las tendencias que se observan internacionalmente que de la ideología del partido en el poder. Esto se puede observar con claridad al considerar las políticas que apoyan las instituciones financieras mundiales como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) y las políticas adoptadas por los diversos gobiernos mexicanos. Nunca las políticas sociales llevadas a cabo se han insertado en una visión de largo plazo, ni tuvieron continuidad o articulación, por lo cual no ha habido una política social de Estado en México. Insuficientes recursos a programas productivos para los campesinos, indígenas y grupos populares de las áreas urbanas. Escaso peso presupuestal, ninguno llega a representar más del cinco por ciento del gasto en desarrollo social. Reducida participación social. Con excepción del PROGRESA, ausencia de evaluaciones sobre las coberturas reales de cada uno de los programas y sus impactos en las condiciones de vida

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de la población. La política social de alcance general ha ido excluyendo de su cobertura a gran número de grupos sociales, sea por su ubicación geográfica o bien por su escasa presencia política. La equidad no se asume como un objetivo claro. Los objetivos de las políticas sociales, en general, han estado subordinados a objetivos específicos de las políticas macroeconómicas, restándole importancia a la problemática social del país. Elementos constantes han sido la política restrictiva y la ausencia de una política económica congruente. Las medidas tendientes a crear una mayor producción y empleos, mejorar el sector público, redistribuir el ingreso, combatir a la pobreza, etc., siempre han tenido un carácter residual muy claro: puede pensarse, expresarse e inclusive aplicarse en tanto no entren en conflicto con las primeras. La política económica se ha utilizado para promover a la iniciativa privada en lugar de promover un equilibrio en la sociedad.

D. CONSIDERACIONES PERTINENTES La pobreza no debe considerarse solamente como una condición económica para gozar de un estándar de vida aceptado en el país o para comprar una canasta básica de alimentos, sino también como la ausencia de oportunidades en la sociedad para cambiar esa condición: la carencia de servicios de salud, la educación de calidad, el acceso a recursos productivos o a empleos remunerados. Es también el sometimiento a la ilegalidad e injusticia, a la discriminación, al abuso, a la violencia, a la inseguridad pública, a las adicciones, a la violación constante de los derechos humanos y a la destrucción de redes sociales de protección, de solidaridad familiares y comunitarias.11 Al considerar la pobreza en estos términos, se puede decir que es un estado de injusticia al cual las respuestas dadas por los gobiernos que se han sucedido en el país han sido evidentemente escasas como se observó en los capítulos anteriores. Combatir la pobreza no es hacer un programa de ayuda desde el poder sin sensibilizarse con la injusticia que la provoca. 11 Clara Jusidman, Retos de la política social de cara al nuevo milenio, ponencia presentada en el XIII Congreso Nacional de Economistas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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La teoría —expresada a través de los programas elaborados hasta ahora— ha servido, pero deja de ser útil cuando oculta o desborda la realidad que se vive en el país. El problema no ha sido de tolerancia o de reconocimiento de nuevas reglas de juego, sino de incapacidad para ejercer el poder en función de los intereses de la sociedad. Así, el reto en materia de pobreza, por su generalización y por la descomposición social que se observa en las zonas urbanas y rurales, requiere desarrollar programas que reconstituyan el tejido social, construyan la autoestima y den una creciente participación a los sectores pobres en la economía nacional, así como procurar la generación de oportunidades para lograr una mejor educación; una vivienda decorosa con acceso a los servicios básicos, agua entubada, energía eléctrica y drenaje; empleos bien remunerados, suficientes, dignos y legales; y una alimentación adecuada. En suma, de un nivel de vida mejor para todos los miembros de las familias pobres mexicanas. No hay posibilidades de consolidar la vida democrática del país recargados en la pobreza, ni hay posibilidades de enfrentar las exigencias competitivas de la globalización a partir de un desarrollo altamente centralizado que provoca una gran desigualdad. Una política social que se enfoque únicamente a la solución material y económica de la desigualdad y la pobreza resulta limitada e insuficiente, ya que no considera las transformaciones de la sociedad mexicana, por lo tanto es necesario realizar, además, intervenciones en los campos de la cultura, de las estructuras psicoemocionales y de los derechos. El problema no es sólo un asunto de cobertura de servicios, es, en primer lugar, un tema de derechos que deben expresarse en el orden jurídico claramente y, en segundo lugar, es también materia de transformación en la cultura de las instituciones, de tal forma que se sensibilicen y se adecuen para poder incorporar una perspectiva de género, de pertenencia étnica y de respeto y aceptación a la diversidad. Por ello es forzoso implementar una política que tenga un objetivo claro y pertinente, integral, coherente, moderno y flexible de combate a la pobreza. No debe confundirse medios con fines. Es a partir de esto y de las ideas consideradas importantes en este trabajo, que se expresan las siguientes observaciones. La democracia es un sistema que está definido en la constitución política de cada estado, y en ella se establece qué tipo de organización se adopta, los objetivos que busca y los derechos que preserva; cimienta la ley a la que deben someterse

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autoridades y ciudadanos, así como las reformas y programas económicos, sociales y políticos de los gobiernos. Al respecto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el Título Primero, Capítulo I: De las garantías individuales, en el artículo 1° dice: “En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse, ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece”. Artículo 3° expresa: La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia: I. ...dicha educación será laica y por tanto se mantendrá por completo ajena a cualquier doctrina religiosa; II.El criterio que orientará a esa educación se basará en los resultados del progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios. Además: a) Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino cómo un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo. b) Será nacional en cuanto —sin hostilidades ni exclusivismos—atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura, y c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuando por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos;... El artículo 4° establece: El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia... Toda persona tiene derecho a la protección de la salud... Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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En el Título Segundo, Capítulo I: De la soberanía nacional y de la forma de gobierno, el artículo 39 dice: “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene, en todo tiempo, el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”. El artículo 40 establece: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. En el Título Tercero, Capítulo III: Del Poder Ejecutivo, el artículo 87 señala: El Presidente, al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente protesta: ‘Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere, que la Nación me lo demande. En el Título Sexto: Del trabajo y de la previsión social, el artículo 123 expresa: Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley. ... VI ... Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos... VII. Para trabajo igual debe corresponder salario igual, sin tener en cuenta sexo, ni nacionalidad;... Como lo expresa claramente el artículo 3° constitucional, inciso I, literal a), la democracia no se debe entender únicamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo. Por lo cual éste es el objetivo principal que todo gobierno mexicano debe tener como base para llevar a cabo sus políticas (acciones); objetivo que, como se ha visto a través del presente estudio no se ha cumplido en forma cabal. Ésta es una gran deuda que todos los gobiernos mexicanos —por lo menos durante los últimos 40 años— tienen con la población que vive en pobreza en el país. No puede admitirse que se hacen grandes esfuerzos para combatirla cuando

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los recursos para superarla son, en realidad, escasos insuficientes y, más aún, en tiempos de crisis económicas uno de los renglones más afectados es el dedicado a combatir la pobreza, el que, por el contrario, debería ser intocable. E. RECOMENDACIONES Con base en lo expuesto, se presentan las siguientes propuestas para que el combate a la pobreza sea eficiente y logre sus objetivos. 1. Nacionalizar la agenda de combate a la pobreza de acuerdo al objetivo central establecido en la Constitución de tener “un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural de todos los mexicanos”. 2. Reconocer que la economía, la política y la sociedad son un sistema de concurrencias fundamentales y con base a ello elaborar una política de Estado a largo plazo, cuyo objetivo prioritario sea alcanzar el constante mejoramiento económico, social y cultural de la población, sin depender de las circunstancias internacionales ni de las corrientes económicas en boga. 3. Aceptar que el crecimiento económico no constituye el propósito del desarrollo sino un medio para alcanzarlo, porque éste no garantiza una mejor distribución del ingreso ni la reducción de la pobreza. 4. Destinar por ley federal un porcentaje fijo del PIB para combatir la pobreza y así evitar que en los periodos de crisis sea desatendida esta parte de la población o bien se considere como un instrumento discrecional de la política económica. De esta forma se garantizará la estabilidad en el tiempo y se impedirá que estas asignaciones compitan con otras políticas destinadas a diferentes programas. Estos recursos; además, deberán ser administrados con eficacia, es decir, con la capacidad de un determinado arreglo institucional para efectivamente cumplir su propósito; y con eficiencia, mediante la transparencia del uso que se hace de éstos y penalizar, en su caso, a toda persona que trate de hacer mal uso de ellos. 5. Los recursos deberán ser empleados en programas que sean universales —o sea que el derecho de acceso a los beneficios y servicios sociales sea para todos los ciudadanos por el solo hecho de serlo—; solidarios —en cuanto a que los miembros de la sociedad participen en su más amplia expresión en ellos—; e igualitarios —el Estado debe ser garante de los derechos sociales a través de la

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

6.

7. 8.

9.

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acción pública, en donde el interés común y la responsabilidad social estén por encima de lo que es la libertad individual y del mercado—. Diseñar políticas viables de combate a la pobreza que garanticen la satisfacción de las necesidades esenciales de la población y que, a su vez, sean responsables frente a la sociedad. Las estrategias a implantarse deben incluir tres componentes principales: desarrollo humano, empleo y ciudadanía. Los programas deben contemplar los siguientes puntos: a) aumento de la dotación de infraestructura básica a las viviendas particulares; b) rediseño de las políticas sociales tradicionales —educación, salud, vivienda, seguridad social, etc.,— enfocado hacia los sectores pobres bajo una perspectiva especializada (capacitación para el trabajo); c) desarrollo de la capacidad de gestión de áreas, municipios y regiones pobres, igualando las capacidades de los sectores públicos a cada nivel para evitar posibles desventajas operativas; y d) proyectos productivos: “la acumulación” de un programa de superación de la pobreza tiene relación con un trabajo estable y bien remunerado para los miembros de las familias pobres. Por lo cual es preciso elaborar proyectos productivos que den autonomía a las regiones marginadas y dignidad a su población. Para lograrlo es primordial diseñar una metodología específica —región por región y área por área— con un objetivo fundamental común establecido en el numeral uno. Tener como instrumento básico en el ciclo de política pública la participación social, fortaleciendo su capacidad organizativa, pero también la capacidad de influencia de los sectores pobres esencialmente en las decisiones públicas. Para el logro de un alto nivel de desarrollo económico y la reducción de la pobreza es determinante una sociedad civil fuerte y participativa. Reconocer que la instrumentación del programa de focalización empleado en México ha sido útil, pero también insuficiente con relación a la magnitud de la pobreza en el país. Resolver la involución legislativa en lo relativo a la dispersión e intrincamiento normativo, respecto al marco jurídico en materia de desarrollo social y lucha contra la pobreza. Coordinar con eficiencia las acciones de las instituciones que están relacionadas con el desarrollo social, en especial con aquéllas que ejecutan acciones para combatir la pobreza.

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13. Lograr que los bienes básicos tengan un valor de uso social, a los que se tenga acceso por ser ciudadano. 14. Hacer conciencia en todos los niveles posibles de la necesidad de un aprovechamiento racional de los recursos naturales y de la protección al ambiente. 15. Crear en la sociedad mexicana la plena conciencia de igualdad entre hombre y mujer ante la ley e iniciar un proceso de cambio cualitativo intencionado de la estructura social mexicana en su conjunto. 16. Diseñar y ejecutar una política activa de generación de empleo y de protección al ingreso promoviendo, por ejemplo, un programa de fomento a la pequeña y mediana empresa, así como proyectos de desarrollo productivo. 17. En la descentralización es tan importante hacerla correctamente como preparar a las entidades descentralizadas para que puedan asumir con éxito sus nuevas funciones. 18. El cambio tecnológico es esencial, pero si es inapropiado o demasiado rápido sus efectos distributivos son negativos y su impacto sobre el crecimiento incierto. Estos riesgos se pueden reducir si éste se complementa con una tasa alta de inversión, una fuerte política de formación de capital humano y una política tecnológica apropiada para las pequeñas y medianas empresas. 19. Construir un sistema de evaluación y seguimiento continuo de los programas de combate a la pobreza que permita corregir errores a tiempo. 20. Aprovechar las acciones de bancos internacionales que están contribuyendo a una iniciativa del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que ofrece microcréditos a gentes pobres para que inicien sus propios negocios. F. CONCLUSIONES FINALES En síntesis, para enfrentar el desafío de la pobreza en México, es prioritario que se establezcan las siguientes líneas de acción: 1. Hacer que la política de combate a la pobreza sea una parte esencial de la política de Estado. 2. Dedicar una cantidad sustancial de recursos presupuestales constantes y crecientes durante un largo plazo. 3. Mejorar los sistemas de educación y capacitación para aumentar las opciones de empleo para las personas que carecen de las destrezas necesarias.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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4. Apoyar a las pequeñas y medianas empresas para aprovechar su potencial como generadoras de empleo; y 5. Instaurar programas más universales, bien diseñados y eficientes de combate a la pobreza. Sin embargo se debe señalar, que no hay fórmulas precisas que aseguren buenos resultados y que será únicamente a través de los esfuerzos constantes de todos los sectores de la economía hacia el objetivo central (nacional) de lograr un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, que tienda a erradicar la pobreza y extrema pobreza o, al menos, la reduzca de manera considerable. En forma más específica, se sugieren algunas acciones que pueden dar una mejor dirección al combate a la pobreza en nuestro país. El gobierno mexicano debe efectuar una concertación o pacto económico-social en el que intervengan todas los sectores productivos de la economía y puedan fincarse las bases reales de: 1. Una reforma tributaria cuyo objetivo explícito sea incrementar el gasto en desarrollo social. 2. Reajustar el salario mínimo, comprometiendo tanto al sector laboral como a los empresarios a modificar la Ley del Trabajo vigente con el fin de lograr una mayor equidad en las relaciones laborales, fortalecer la autonomía de las organizaciones sindicales y permitir una negociación colectiva más equitativa y a la que puedan acceder una mayor cantidad de trabajadores. Que los empresarios estén dispuestos a dialogar y ampliar la función fiscalizadora del Estado en materia de cumplimiento de las leyes laborales y de previsión social, tratando que estos cambios no sean inflacionarios. 3. En educación: de acuerdo con la experiencia empírica, incrementar el gasto en insumos tales como el número de profesores y los salarios que reciben, así como su experiencia, no están asociados a mayores logros educacionales. Tal situación indica un alto grado de ineficiencia. La baja calidad educativa en México se debe a que los planes de estudio y la preparación de los maestros de educación básica han decrecido y adicionalmente no cumple con los lineamientos establecidos en la constitución (ya señalados) por lo cual se sugiere: a) Un sistema de promoción flexible en el que los estudiantes avancen a su propio ritmo.

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b) Materiales didácticos que se adapten a situaciones típicas de las comunidades y promuevan el cuestionamiento y la investigación. c) Formar y capacitar con regularidad a maestros y supervisores. d) Crear centros regionales de capacitación. e) Aprendizaje activo y centrado en el alumno. f) Fortalecimiento de la relación escuela comunidad. g) Implantar en las áreas rurales los calendarios escolares de acuerdo a los ciclos agrícolas, ya que no hay razón para no hacerlo así. Además, facilitar a los estudiantes de estas áreas que deseen continuar sus estudios, su colocación en escuelas mediante becas. h) Dar relevancia en los programas de secundaria a sus contenidos respecto a las necesidades del entorno económico y social al que pertenecen los estudiantes. 4. Respecto a la salud y vivienda, el objetivo de los programas selectivos debe ser incorporar a la población de escasos recursos a redes de servicios públicos de salud y vivienda, considerados como un derecho social de todos los ciudadanos. En el combate a la pobreza las palabras no bastan. Hacen falta hechos para que la aspiración de disfrutar de una vida más digna de millones de mexicanos se haga realidad presente. Este desafío exige un esfuerzo individual y colectivo sostenido, ni duda cabe. Recapitulando, si bien el crecimiento económico del país —con todas sus crisis y altibajos padecidos en las últimas tres décadas— ha logrado potenciar la capacidad productiva y competitiva de algunos sectores de actividad económica y comercial que le han dado una nueva imagen y presencia en el concierto internacional, no ha tenido semejante éxito en lograr mayor equidad en la distribución del ingreso, y ampliar su principal fuente, que es el empleo, para que los mexicanos más desposeídos tengan acceso a mejores condiciones de vida. No se puede dejar de admitir que el crecimiento económico es una condición indispensable para elevar el nivel de vida de millones de mexicanos que ya no pueden ocultar su pobreza, sin embargo, no es una condición suficiente para lograrlo. De la misma forma, las variables macroeconómicas son necesarias para mesurar el comportamiento y tendencias del sistema económico, y a eso se reducen —salvo excepciones de países avanzados— pero son insuficientes para medir el desarrollo humano o el progreso social de una nación.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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En realidad, se ha tenido mayor preocupación por impulsar el crecimiento económico, con un alto costo social, que por potenciar las capacidades humanas. México se encuentra entre las 15 economías más grandes del mundo, pero ocupa el lugar número 50 en desarrollo humano —según la clasificación de PNUD— en el ámbito mundial, y una octava posición en América Latina. Sin duda alguna, el México de los grandes avances económicos, el México de las profundas desigualdades y de los grandes contrastes, tiene una enorme deuda con millones de marginados y desposeídos que subsisten en el territorio nacional y que aspiran a disfrutar una vida más digna.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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NOTA SOBRE LAS FUENTES DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICAS OFICIALES Para la elaboración del presente estudio se utilizó la información proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) en sus publicaciones más recientes; por lo que debe señalarse que existen diferencias en la información, dependiendo de la publicación que se elija y que es emitida por las diferentes secretarías de Estado, lo cual presentó algunas dificultades para seleccionar los datos requeridos para el trabajo. Por ejemplo: para los años 1987, 1988, 1994 y 1995, en los que se suscitaron crisis económicas caracterizadas por altas tasas de inflación y fuertes devaluaciones, hay diferentes cifras las cuales varían según la fuente de información de donde provengan, propiciando diferencias en magnitud aunque las tendencias mantengan la misma trayectoria, razón por la cual la importancia de las discrepancias disminuyó. Para mantener uniformidad en las cifras, en el “ajuste” se emplearon los propios datos del INEGI por ser la fuente de información oficial. En los casos en que no se pudo contar con ella se tuvo que recurrir a la fuente de información de la entidad pública correspondiente para efectuar las correcciones pertinentes.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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LISTA DE SIGLAS AFP BID BM CNA CEPAL COPRODES CUC COPLAMAR ENCEL ENIGH ENIGH’S FONACOT FOVISSSTE FMI FONAES GATT IDH IPH IPC INFONAVIT IED LP NAFIN NBI OCDE F AO ONU PSE PECE

Administradoras de Fondos de Pensiones Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Canasta Normativa Alimentaria Comisión Económica para América Latina y El Caribe Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómicos Convenio Único de Coordinación Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados Encuesta de Evaluación de Hogares Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado Fondo Monetario Internacional Fondo Nacional de Apoyo a las Empresas Sociales Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio Índice de Desarrollo Humano Índice de Pobreza Humana Índice de Precios al Consumidor Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores Inversión Extranjera Directa Líneas de Pobreza Nacional Financiera Necesidades Básicas Insatisfechas Organización de Cooperación y de Desarrollo Económicos Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Organización de Naciones Unidas Pacto de Solidaridad Económica Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico

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PPA PIB PNB PAC PIDER PNUD PIRE SEDESOL SAM TLC IVA

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Paridad del Poder Adquisitivo Producto Interno Bruto Producto Nacional Bruto Programa de Aliento y Crecimiento Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa Inmediato de Reordenación Económica Secretaría de Desarrollo Social Sistema Alimentario Mexicano Tratado de Libre Comercio Valor Agregado

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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LISTA DE CUADROS 1.C.1 1.C.2 1.C.3 1.C.4 1.C.5 1.C.6 1.C.7 2.A.1 2.A.2 2.A.3 2.A.4 2.B.1 2.C.1 2.C.2 2.C.3 2.C.4 2.C.5 2.C.6 2.C.7 2.C.8 2.C.9

Índice de Desarrollo Humano en América Latina, 1997. Índice de Pobreza Humana en América Latina, 1997. Clasificación de países de América Latina según el Índice de Desarrollo Humano (IDH) el Índice de Pobreza Humana (IPH) y según el ingreso. IDH semejante, ingreso diferente, 1997. Ingresos semejantes, desarrollo humano diferente. Magnitud de la pobreza y la indigencia en México, 1970-1996 (porcentaje). América Latina, variación de la pobreza en los años noventa (quince países). Indicadores socioeconómicos por nivel. Participación estatal por nivel ( número de personas). Participación estatal por nivel (porcentajes). Porcentaje de la población estatal en cada nivel. Presupuestos mínimos mensuales por persona. Magnitud y evolución de la pobreza en el medio urbano, México 19842000. Magnitud y evolución de la pobreza en el medio urbano, 1984-2000. Hogares en situación de indigencia, área urbana (porcentajes). Tamaño medio de hogares urbanos según quintiles de ingreso (persona). Población urbana analfabeta por sexo y grupos de edad, 1997. (Porcentaje de población en cada grupo de edad). Asistencia escolar en áreas urbanas por nivel de ingreso familiar y grupos de edad y sexo, 1997. (Porcentaje de población de la misma edad). Distribución del ingreso de los hogares urbanos por quintiles (porcentajes). Tasas de participación de la población urbana en la actividad económica por sexo y grupos de edades, 1997. Estructura de la población ocupada urbana por sexo según categoría ocupacional, 1997. (Porcentaje total de la población ocupada urbana respectiva).

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2.C.10 2.C.11 2.C.12 2.C.13 2.C.14 2.D.1 2.D.2 2.D.3 2.D.4 2.D.5 2.D.6

2.D.7 2.D.8 2.D.9 3.A.1 3.A.2 3.A.3 3.A.4 3.A.5 3.A.6

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Tasa de desempleo abierto urbano, 1980-1998. Promedio de personas por hogar de niños menores de 12 años e índice de dependientes según condición de pobreza y lugar de residencia, 1994. Características de la vivienda según condición de pobreza y localidad de residencia, 1994. Atención prenatal según condición de pobreza y localidad de residencia, 1990-1995. Tasa global de fecundidad en 1994, edad al primer hijo y planificación familiar en 1995 según condición de pobreza y localidad de residencia. Magnitud y evolución de la pobreza en el medio rural, México 1984-2000 Magnitud y evolución de la pobreza en el medio rural, 1984-2000 Distribución de las localidades de México según nivel de marginación y tamaño de la localidad, 1995 (porcentaje). Hogares en situación de indigencia, área rural (porcentaje). Promedio de personas por hogar de niños menores de 12 años e índice de dependencia según condición de pobreza y lugar de residencia, 1994. Distribución porcentual de las personas de 12 a 15 años, según condición de actividad, condición de pobreza y sexo, en localidades rurales de alta y muy alta marginación, 1996. Características de la vivienda según condiciones de pobreza y localidad de residencia, 1994. Atención prenatal según condición de pobreza y localidad de residencia, 1990-1995 Tasa global de fecundidad en 1994, edad al primer hijo y planificación familiar en 1995, según condición de pobreza y localidad de residencia. Participación del gasto de desarrollo social en el gasto total ejercido del gobierno federal (millones de pesos). Deuda neta del sector público consolidada con el Banco de México (millones de pesos). Porcentaje respecto al PIB. Gasto total ejercido del gobierno federal en desarrollo social (millones de pesos). Evolución del crecimiento y la inflación (variación anual). Tendencia del salario mínimo real por periodos sexenales (1970-1999).

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

3.A.7

3.A.8 3.A.9 3.A.10 4.B.1 4.B.2 4.B.3

4.B.4 4.B.5

4.B.6 4.B.7 4.B.8 4.B.9 4.B.10

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Tasas de crecimiento del salario mínimo real y del Índice de la Canasta Básica (1970-1999). Cuadro Resumen Programas de lucha contra la pobreza durante el periodo 1970-2000. Participación del gasto público en desarrollo social, educación y salud en el PIB (1970-1998) (porcentaje). Superación de la pobreza (1982-1999) (millones de pesos). Remuneraciones y productividad de los trabajadores de México y de otros países. Tasas de subcobertura utilizando el esquema FGT. Cambio porcentual en índice con relación a las transferencias con focalización en Progresa. Tasas de fuga utilizando el esquema de ponderación FGT. Cambio porcentual de las transformaciones con relación a transferencias uniformes. Índice de pobreza bajo varios esquemas de transferencia, focalización con un presupuesto fijo e incluyendo costos administrativos y de focalización. (Cambio porcentual en el índice de pobreza del caso sin transferencia). Diferencias en las localidades que atiende Progresa y control en la proporción de niños inscritos en la escuela. Proporción de niños entre 6 y 16 años inscritos según años de escolaridad aprobados, elegibilidad para recibir becas del Progresa por localidades en Progresa y un control antes y después de la implementación del programa. Participación laboral de niños y niñas según edad y tipo de trabajo antes de la entrada en operación del Progresa. Tasas de participación laboral de hombres y mujeres según tipo de trabajo, población en extrema pobreza. Trabajo remunerado de niños y niñas de 8 a 15 años antes y después del Progresa. El impacto del Progresa sobre el trabajo remunerado de las mujeres, 18 años o más. El impacto del Progresa sobre el trabajo remunerado de los hombres, 18 años o más.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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LISTA DE GRÁFICAS 1.C.1 1.C.2 2.D.1 2.D.2 2.D.3 2.D.4 2.D.5 2.D.6

2.D.7

Pobreza en América Latina, 1980-1997. Pobreza en América Latina (indigencia) 1980-1997. Índice de la profundidad de la pobreza. Proporción de hogares extremos según grado de marginación, localidades rurales de alta y muy alta marginación, 1996. Ingreso medio mensual por perceptor y per cápita, según condición de pobreza en localidades rurales de alta y muy alta marginación, 1996. Ingreso medio mensual por perceptor, según sexo del jefe del hogar y condición de pobreza, 1996. Asistencia a la escuela, según edad, sexo y condición de pobreza en localidades rurales de alta y muy alta marginación, 1996. Distribución de los niños menores de 5 años de localidades rurales con desnutrición moderada o severa de acuerdo con el peso para la edad, por entidad federativa, 1996. Tasa de mortalidad infantil, según condición de pobreza y localidad de residencia, 1991-1995.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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Impreso en los Talleres Gráficos de la Dirección de Publicaciones del Instituto Politécnico Nacional Tresguerras 27, Centro Histórico, México, D.F. Septiembre del 2001. Edición 2 000 ejemplares CUIDADO EDITORIAL Y CORRECCIÓN: Alicia Lepre Larrosa FORMACIÓN: Wilfrido Heredia Díaz DISEÑO DE PORTADA: Marisol Ramírez Trejo y Wilfrido Heredia Díaz PROCESOS EDITORIALES: Martha Varela PRODUCCIÓN: Delfino Rivera DIVISIÓN EDITORIAL: Manuel Toral Azuela DIRECTOR: Arturo Salcido Beltrán