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Introducción El papel de las energías renovables en un escenario energético global sostenible y la necesidad de un marco político orientado al largo plazo y a la eficacia NOBUO TANAKA Director Ejecutivo, Agencia Internacional de la Energía

SUMARIO.–I. LA NECESIDAD DE UNA REVOLUCIÓN ENERGÉTICA Y EL PAPEL DE LAS RENOVABLES.–II. EL IMPACTO DE LA CRISIS ECONÓMICA Y FINANCIERA.–III. PAQUETES «VERDES» DE ESTÍMULO ECONÓMICO: UN PRIMER PASO HACIA LA DIRECCIÓN CORRECTA.–IV. LA NECESIDAD DE UN MARCO POLÍTICO ORIENTADO AL LARGO PLAZO Y A LA EFICACIA.–V. CONCLUSIONES.

I. LA NECESIDAD DE UNA REVOLUCIÓN ENERGÉTICA Y EL PAPEL DE LAS RENOVABLES Las tendencias actuales en el suministro y uso de energía son claramente insostenibles desde el punto de vista económico, medioambiental y social. El informe World Energy Outlook 2009 (WEO 2009, Perspectivas de la energía en el mundo-2009)1 de la AIE muestra que si las políticas no cambian de rumbo, las consecuencias del cambio climático pueden ser muy graves. En ausencia de nuevas iniciativas y de medidas políticas, el aumento del uso de combustibles fósiles a nivel mundial incrementará las emisiones anuales de CO2 relacionadas con la energía desde 29 GT/año en 2007 hasta unas 40 GT/año en 2030, contribuyendo al deterioro de la calidad del aire que respiramos y, por lo tanto, produciendo graves efectos en el medio ambiente y en la salud pública. El incremento de las emisiones es consecuencia de un mayor uso de 1. El informe completo de WEO 2009 se publicará oficialmente en Londres el 15 de noviembre de 2009. Toda la información del WEO 2009 que se menciona en este documento se ha tomado del extracto específico previo «How the energy sector can deliver on a climate agreement in Copenhagen» (Cómo puede lograr un acuerdo el sector energético sobre el clima en Copenhague) del WEO 2009, presentado en la reunión de la CMNUCC en Bangkok el mes de octubre de 2009.

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combustibles fósiles, sobre todo en los países en desarrollo en los que el consumo energético per capita sigue siendo mucho menor que el de los países de la OCDE. Dicho escenario –cuando se proyecta hasta el año 2050 y más allá y teniendo en cuenta el conjunto de las emisiones de todos los gases de efecto invernadero– resultaría en una concentración mucho mayor de gases de efecto invernadero en la atmósfera, lo que produciría un aumento de la temperatura de hasta 6 ºC a largo plazo y contribuiría a un cambio climático potencialmente catastrófico. Podemos y debemos cambiar el camino en el que nos encontramos actualmente, pero eso supone llevar a cabo una revolución energética basada en tecnologías energéticas de bajo nivel de emisión de carbono. La eficiencia energética, una variedad de energías renovables, la captura y almacenamiento de carbono (CAC), la energía nuclear y las nuevas tecnologías de transporte necesitarán una amplia implantación si queremos alcanzar los objetivos respecto a los niveles de emisión de gases de efecto invernadero. El informe WEO 2009 sobre un escenario de 450 ppm analiza las medidas para forzar la reducción de las emisiones de CO2 relacionadas con la energía hasta una trayectoria que sea consistente a la larga con la estabilización de las concentraciones de todos los gases de efecto invernadero en la atmósfera a 450 ppm. Se espera que este nivel de concentración limite el incremento medio global de la temperatura a largo plazo a 2 ºC. En dicho escenario, las emisiones globales anuales de CO2 relacionadas con la energía llegarían a su pico aproximado de 31 GT/año en 2020 y disminuirían suavemente hasta 26,4 GT/año en 2030. Esto supondría un 9% menos que los niveles de emisiones actuales.

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Introducción Figura 1.–Disminución de las emisiones globales anuales de CO2 relacionadas con la energía

Fuente: Extracto especial y previo del informe WEO 2009 para la reunión de la CMNUCC en Bangkok, AIE 2009.

La figura 1 muestra las medidas tecnológicas que deben llevarse a cabo si queremos alcanzar el escenario político de 450 ppm: – La eficiencia energética desempeña el principal papel en la lucha frente al cambio climático. En general, en el escenario de 450 ppm, la eficiencia energética representa el 57% de la reducción de las emisiones de CO2. – Las energías renovables son la segunda variable más importante en la reducción de las emisiones de CO2 relacionadas con la energía, suponiendo una reducción de 2,7 GT/año; a saber, el 20% del total de las reducciones de emisiones de CO2 necesarias para alcanzar el escenario de 450 ppm. Los biocombustibles contribuyen con un 3% adicional al total de las reducciones. – Un cambio en el mix eléctrico a través de un mayor uso de la energía nuclear resulta también vital, y la CAC será necesaria a partir de 2020, sobre todo para reducir emisiones de centrales de carbón. El mayor peso que, cada vez más, desempeñan las renovables resulta particularmente significativo en el sector energético. La figura 2 muestra el mix de capacidad de generación de energía a nivel mundial en el escenario de 450 ppm, destacando el extraordinario incremento de las renovables entre 2007 y 2030. En particular, se espera que la capacidad instalada acumu27

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lada de energía eólica se multiplique por diez, pasando de 95 GW en 2007 a prácticamente 1.000 GW en 2030. Otras renovables podrían aumentar incluso más rápido, experimentando un aumento desde 66 GW en 2007 hasta aproximadamente 800 GW en 2030. En términos de generación de electricidad, la participación total de renovables no hidroeléctricas en la generación total de electricidad a nivel mundial pasaría del 2% actual al 18% en 2030. Figura 2.–Capacidad de generación de energía a nivel mundial en el escenario de 450 ppm

Fuente: Extracto previo y especial al informe WEO 2009 para la reunión de la CMNUCC en Bangkok, AIE 2009.

II. EL IMPACTO DE LA CRISIS ECONÓMICA Y FINANCIERA Conseguir que este escenario sea una realidad requiere una implantación rápida y global de todas las tecnologías de energías renovables actuales, así como lograr comercializar aquellas tecnologías que actualmente sólo se encuentran en la fase de desarrollo. Pero, ¿cuál es la inversión necesaria para hacer realidad estos proyectos ambiciosos? Y, ¿cuál está siendo el impacto de la crisis económica y financiera en los flujos de las inversiones actuales y de las previstas? La AIE ha identificado una clara necesidad de aumentar significativamente la inversión en todos los segmentos de la cadena energética. Sin embargo, la actual crisis financiera mundial ha provocado la peor recesión desde la Segunda Guerra Mundial y ha acarreado consecuencias graves para 28

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Introducción el sector energético. En el informe2 realizado para la Cumbre que el G8 celebró este año en Italia, la AIE analizó el impacto que esta crisis está teniendo en la inversión energética mundial. En términos del sector energético, prevemos un descenso del 3,5% en el consumo mundial de electricidad para el año 2009 –la primera contracción anual desde el final de la Segunda Guerra Mundial (figura 3)–. En los países de la OCDE, la demanda de electricidad se redujo un 4,9% interanual en el primer trimestre de 2009. La demanda también se resintió en las regiones no pertenecientes a la OCDE: en China, por ejemplo, la demanda cayó un 7,1% en el cuarto trimestre de 2008 y un 4% en el primer trimestre de 2009. Figura 3.–Evolución mundial del consumo de electricidad

Fuente: The Impact of the Financial and Economic Crisis on Energy Investment, AIE 2009. Se actualizará en el próximo informe WEO 2009.

La caída de la demanda de electricidad está reduciendo la necesidad inmediata de ampliar las capacidades. Pero, en caso de que la recuperación se dilate más de lo previsto y si los precios se mantienen a niveles bajos respecto a los picos registrados recientemente, es posible que se produzca 2. The Impact of the Financial and Economic Crisis on Energy Investment, AIE 2009. Se incluirá una actualización del análisis publicado en este informe en el próximo informe WEO 2009.

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un cambio de tendencia a favor de las centrales de gas y de carbón, y en detrimento de opciones de capital intensivo, como son la energía nuclear y las renovables. Esto tendrá efectos respecto a las emisiones de gases de efecto invernadero. A corto plazo, un crecimiento económico lento frenará el aumento de emisiones. No obstante, a medio y largo plazo, la crisis puede resultar en un incremento de las emisiones, ya que unos precios bajos de la energía de combustibles fósiles y las dificultades financieras frenan la inversión en tecnologías de energías más limpias, prolongando e incluso aumentando la dependencia respecto a la capacidad de combustibles fósiles. La AIE alerta de una caída de la inversión energética como consecuencia de la crisis económica. Las inversiones nuevas que resultaban atractivas hace unos meses, ya no lo son tanto en este momento. Un descenso de la inversión tendrá posibles consecuencias graves de gran alcance en la seguridad energética, en el cambio climático y en la escasez energética. Hay indicios claros que se va a producir un descenso significativo de la inversión energética en muchas regiones y sectores en 2009. Las energías renovables se están viendo particularmente afectadas por la crisis actual de tres formas distintas: – En primer lugar, debido a unos mercados crediticios más ajustados, las empresas del sector energético obtienen créditos con mayor dificultad que en el pasado para operaciones en curso y les resulta igualmente difícil conseguir capital para proyectos nuevos. Esto afecta sobre todo a las renovables debido a la elevada inversión inicial necesaria para proyectos de este tipo. – En segundo lugar, la caída de la demanda de energía producida por la desaceleración económica ha reducido la necesidad de los proveedores de invertir en nuevas capacidades. – Por último, el desplome de los precios de la energía, derivado de una demanda debilitada, ha tenido como resultado que las inversiones nuevas sean en general menos rentables. Las centrales de energías renovables que eran muy competitivas hace seis meses, no resultan en este momento tan atractivas para los inversores. En efecto, podemos ver que la inversión en renovables ha sufrido una fuerte caída desde el tercer trimestre de 2008 y estimamos que para 2009 el conjunto de las inversiones en activos relacionados con energías renovables podría reducirse entre un 15% y un 25% –incluido el impacto de las medidas de estímulo (figura 4)–. Esta serie de incertidumbres depende igualmente 30

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Introducción de la velocidad a la que se hagan realidad las medidas de estímulo previstas para las energías renovables. Aunque todas las regiones se han visto afectadas por la desaceleración, la financiación varía en función del país y de la tecnología: En países en los que existen unos marcos políticos eficaces (por ejemplo, Alemania), la inversión se ha reducido en menor medida. Algunas economías emergentes han experimentado un aumento del 27% en la inversión en renovables en 2008 (China, India, Brasil) en comparación con el descenso sufrido en países desarrollados. Algunas tecnologías se han visto más afectadas que otras, en particular las que están relacionadas con un mayor nivel de intensidad en el uso del capital y tienen más riesgo, como la 1a generación de biocombustibles, de instalaciones eólicas marinas, mientras que la inversión se ha mantenido prácticamente estable en otras tecnologías. A pesar de la desaceleración, algunos mercados que se encuentran aún en una fase inicial de desarrollo (por ejemplo, el sector eólico en China) han visto como continuaban produciéndose importantes inversiones en renovables en 2009, a la par que los promotores buscaban hacerse un hueco en los mismos. Figura 4.–Financiación de activos para los nuevos bienes de renovables construidos

Fuente: adaptado a partir del informe The Impact of the Financial and Economic Crisis on Energy Investment, IEA 2009. Se actualizará en el próximo WEO 2009.

III. PAQUETES «VERDES» DE ESTÍMULO ECONÓMICO: UN PRIMER PASO HACIA LA DIRECCIÓN CORRECTA Para ayudar a compensar la disminución de inversión en energías a nivel 31

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mundial, la AIE insta a que se ponga en marcha un nuevo «New Deal» de energía limpias que podría ofrecer multitud de oportunidades. Si se planifican con cuidado, los paquetes de estímulo económico pueden suponer una oportunidad extraordinaria para garantizar un crecimiento más sostenible y ecológico del sector energético. Afortunadamente, muchos países reconocen esta realidad y alrededor de 100.000 millones de dólares, o el 5% del total de 2.600.000 millones de dólares de gasto público de los paquetes de estímulo económico a corto plazo anunciados hasta la fecha, se han destinado a la eficiencia energética a energía limpia. De esta cantidad, cerca de 20.000 millones de dólares se han destinado a la inversión en renovables (tan sólo la mitad de lo que está previsto para 2009). Los paquetes de estímulo de varios países del G-20 también incluyen medidas loables, tales como garantías de préstamos gubernamentales, que probablemente consigan desbloquear los créditos comerciales adicionales necesarios para financiar proyectos. Otras medidas para mejorar y ampliar las infraestructuras energéticas existentes, como la de la red eléctrica, también pueden estimular la inversión en renovables mediante la incorporación de una electricidad renovable variable como, por ejemplo, la energía eólica. Tales medidas representan los primeros pasos importantes hacia la dirección correcta. Pero se requiere mucho más que eso. La inversión necesaria para alcanzar el objetivo acordado de forma general que consiste en estabilizar las emisiones de CO2 de la atmósfera en un valor aproximado de 450 ppm a largo plazo, supera con creces la inversión adicional que se espera que se produzca como resultado de los paquetes de estímulo anunciados hasta el momento. Si se analiza el sector energético como un conjunto, observamos que podría ser necesario aumentar las inversiones anuales en eficiencia energética, renovables y energía nuclear en alrededor de 400.000 millones de dólares respecto a niveles recientes. Respecto a la inversión en energías renovables, nuestro análisis sugiere que para que se haga realidad el escenario de 450 ppm, los Gobiernos deberán aplicar políticas y incentivos capaces de canalizar inversiones anuales adicionales (públicas y privadas) en energías renovables por un valor de 120 el estímulo actual. Esto aumentaría la inversión anual hasta 180.000 millones de dólares, un nivel que debería mantenerse cada año durante las dos próximas décadas. 32

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Introducción Figura 5.–Inversión mundial actual e inversión necesaria en la generación de energías renovables

Fuente: adaptado a partir del informe The Impact of the Financial and Economic Crisis on Energy Investment, IEA 2009. Se actualizará en el próximo WEO 2009.

Para lograr este cambio, las orientaciones a corto y medio plazo de los paquetes de estímulo necesitan casarse con los marcos políticos orientados al largo plazo.

IV. LA NECESIDAD DE UN MARCO POLÍTICO ORIENTADO AL LARGO PLAZO Y A LA EFICACIA Lograr los objetivos ambiciosos establecidos para las emisiones de CO2 en el escenario de 450 ppm, requiere una serie de políticas que tengan una duración mucho mayor en el tiempo que la que producirán los paquetes actuales de estímulo económico. El análisis de la AIE concluye que será necesario un planteamiento político mixto que combine un acuerdo de gran alcance sobre los mercados del carbono y unos marcos políticos nacionales eficaces. En concreto, la reducción significativa de las emisiones de CO2 será el resultado de una probable combinación de instrumentos políticos –en particular los mercados del carbono, los acuerdos sectoriales y las medidas y políticas nacionales– adaptados a las circunstancias específicas de cada sector o de cada grupo de países. La reducción necesaria de emisiones tan sólo se conseguirá si se aprovecha el potencial de mitigación en todos los sectores y regiones. Según el WEO 2009 [extracto], se supone que 33

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hasta 2020 los países de la OCDE +3 tienen compromisos nacionales y deberán aplicar varias políticas de mitigación, incluido un mecanismo de cuotas para la generación de energía y para la industria. Otros países pueden reducir sus emisiones a través de medidas nacionales de mitigación adecuadas, contando con el apoyo técnico y financiero internacional. Después de 2020, está previsto que otras economías importantes formen parte de dicho mecanismo de cuotas respecto a la generación de energía. Para el resto de países se prevé que continúen aplicando medidas y políticas nacionales, incluidos los planes de incentivos de apoyo a energías renovables. Respecto al análisis de las políticas nacionales, la AIE finalizó recientemente un estudio comparativo cuantitativo de las políticas de apoyo a energías renovables en todos los países de la OCDE y en los países BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica)4. El análisis de la eficacia política, en el que se han utilizado indicadores cuantitativos, se ha basado en un examen exhaustivo de datos e información sobre políticas y mercados de energías renovables de los sectores de la electricidad, de la calefacción y de los transportes, durante un período de cinco años (2000-2005). El estudio concluye que existe un gran potencial de mejora tanto en el diseño de las políticas en la mayoría de los países, como a la hora de conseguir que se hagan realidad las tecnologías de energías renovables en todos los países analizados. Si se aprueban unas políticas eficaces en muchos más países, este potencial se podría aprovechar más rápidamente y a una escala mucho mayor. Los resultados del estudio muestran que existe una gran variedad de planes e incentivos que se pueden aplicar eficazmente en función de cada tecnología y país. En general, la eficacia y la eficiencia de las políticas relativas a energías renovables vienen determinadas por la consistencia de las medidas y por la observancia de cinco principios claves en el diseño de políticas: – La eliminación de barreras no económicas, como las barreras administrativas, las barreras de acceso a la red eléctrica, un diseño deficiente del mercado de la electricidad, la falta de información y formación, y enfrentarse a los problemas de aceptación social (con vistas a superarlos), con el objetivo de mejorar el funcionamiento de las políticas y del mercado; – La necesidad de un marco de apoyo transparente y predecible para atraer las inversiones; 3. Este grupo incluye los países de la OCDE y los países de la UE no pertenecientes a la OCDE. 4. Fuente: Deploying Renewables – Principles for Effective Policies, AIE 2008.

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Introducción – La introducción de incentivos temporales que disminuyan con el tiempo, para impulsar y supervisar la innovación tecnológica y conseguir que las tecnologías sean rentables más rápidamente; – El desarrollo y aplicación de incentivos adecuados que garanticen un nivel específico de apoyo a las distintas tecnologías basándose en el grado de madurez tecnológica de las mismas, a fin de aprovechar el gran potencial de la amplia oferta de tecnologías de energías renovables a lo largo del tiempo; y – La importancia correspondiente del impacto de la penetración a gran escala de las tecnologías de energías renovables en el sistema energético general, sobre todo en los mercados energéticos liberalizados, respecto al ahorro energético y a la fiabilidad del sistema en general. Plasmar estos cinco principios en un enfoque integrado permite lograr dos objetivos al mismo tiempo: aprovechar las «oportunidades inmediatas» derivadas de la variedad de tecnologías de energías renovables que se encuentran en una fase muy próxima a su comercialización en el mercado, y no perder de vista la visión estratégica a largo plazo de proporcionar opciones más rentables para un futuro de bajas emisiones de carbono. El análisis sugiere asimismo que los marcos políticos que proporcionan incentivos adaptados a los niveles variables de madurez de cada una de las tecnologías de energías renovables y que tienen en cuenta las barreras e infraestructuras de mercado específicas de cada país, son los que tienen más éxito a la hora de garantizar una transición suave en la incorporación de dichas tecnologías al mercado de masas (figura 6). Las tecnologías menos maduras y más costosas, como la tecnología solar fotovoltaica, necesitan incentivos específicos y predecibles, tales como los sistemas de primas en las tarifas o las licitaciones. En la fase avanzada de la curva de aprendizaje, a medida que los mercados y la tecnología maduran, se recomienda adoptar mecanismos más orientados al mercado. Por ejemplo, es posible que sean necesarias primas reguladas o sistemas de cumplimiento obligatorio de cuotas o de certificados verdes negociables con algunas «subvenciones diferenciadas según las tecnologías». Cuanto más competitiva sea una tecnología, menos específicos y cuantiosos serán sus incentivos. Cuando la tecnología está en una fase muy próxima a su viabilidad comercial, se pueden retirar progresivamente los sistemas de apoyo específicos de la misma y –asumiendo que se ha aplicado un precio del carbono adecuado– las tecnologías de energías renovables competirán al mismo nivel que otras tecnologías. 35

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Figura 6.–Impulsar la transición de las energías renovables hacia su integración en el mercado de masas

Leyenda: FIT = tarifa regulada; FIP = prima regulada; TGC = certificado verde negociable; EU ETS = Régimen Comunitario de Comercio de Derey. Fuente: adaptado del informe Deploying Renewables-Principles for Effective Policies, AIE 2008.

V. CONCLUSIONES Debemos considerar la crisis financiera como una oportunidad más que como una dificultad para avanzar hacia un futuro más limpio y más seguro desde el punto de vista energético. Las estrategias de inversión energéticas debidamente diseñadas en un horizonte temporal adecuado deben situarse en el centro de cada paquete de estímulo económico. Los ministerios de cada país responsables del sector energético deberán garantizar que los elementos «verdes» de tales paquetes de estímulo se combinen con medidas políticas a largo plazo de una forma suficientemente adecuada para impulsar la inversión privada en el camino hacia un escenario de 450 ppm en el futuro. Los paquetes de estímulo adoptados para el sector energético durante la crisis financiera no deben ser una medida política que sustituya otras visiones más a largo plazo. Este tipo de respuesta debe incluir más bien medidas que se habrían tomado más adelante –o de otra forma– en el sector energético si no se hubiese producido la crisis económica. Efectivamente, se trata 36

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Introducción de una respuesta que deberá centrarse en aquellas medidas que fomenten las inversiones necesarias para que el suministro de energía pueda cubrir la demanda en la próxima recuperación económica. Los bajos precios de la energía son temporales y los acontecimientos recientes indican que en estas condiciones no siempre se podrá garantizar el suministro. Desde esta perspectiva, centrarse en inversiones energéticas en estos tiempos de crisis económica puede ser en realidad la forma más prometedora y real de dar el primer paso definitivo hacia un futuro sostenible –desde un punto de vista medioambiental, de seguridad y de viabilidad económica–. Debemos conseguir que el mundo tome el camino correcto en materia energética. Para conseguirlo, se requiere la participación de todos los países de la OCDE y de los países que no pertenecen a la misma. Todos tenemos que ser mucho más eficientes en la forma de utilizar la energía y, además, debemos «descarbonizar» el sector de la energía. Un amplio y sólido conjunto de tecnologías de bajas emisiones de carbono será necesario y, dentro de esta cartera de tecnologías, las energías renovables desempeñarán un papel fundamental. También resulta imprescindible que se den las condiciones necesarias para atraer la inversión privada. Por lo tanto, resulta fundamental establecer un precio del carbono y una serie de medidas gubernamentales de apoyo orientadas al largo plazo. Esperamos que Copenhague ayude a sacar adelante estas prioridades para el sector energético. Recordemos que al garantizar un futuro sostenible también mejoraremos nuestra seguridad energética. La lucha frente al cambio climático debe considerarse, por lo tanto, como una oportunidad, y no como una carga.

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