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TEMA 2 EL DERECHO PRESUPUESTARIO: CONCEPTO Y CONTENIDO. LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA. LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. EL DERECHO PRESUPUESTARIO: CONCEPTO Y CONTENIDO El Derecho presupuestario es la rama del Derecho Público, dentro del Derecho financiero. Puede definirse el Derecho Presupuestario como el conjunto de normas y principios jurídicos que regulan la preparación, aprobación, ejecución y control del Presupuesto del Estado y de los demás entes públicos. El contenido del Derecho Presupuestario, como rama especial del Derecho Financiero, no se reduce solamente a la conformación de la institución jurídica del presupuesto, sino que abarca toda la ordenación jurídica de los gastos públicos, la regulación de la gestión, empleo y contabilización de los ingresos públicos y el régimen jurídico del Tesoro Público. Como textos básicos del Derecho Presupuestario nos encontramos con los siguientes: - Artículo 134 de la Constitución Española: 1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación. 2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. 3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. 4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. 5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario. 6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

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7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea. - Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. - Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Respecto a su contenido comprende pues dos aspectos: -

Un contenido jurídico político formado por un conjunto de normas dirigidas a regular las relaciones entre los Poderes del Estado (legislativo y ejecutivo) en orden a la conformación del ciclo presupuestario.

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Un contenido jurídico financiero que regula los efectos de la Ley de Presupuestos con respecto a los ingresos y gastos públicos, los derechos subjetivos de los particulares y con respecto al ordenamiento jurídico y a las leyes financieras existentes.

LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal (Art. 1 LGP). La Ley 47/2003 los siguientes principios del Derecho Presupuestario: - Principio de reserva de ley, estableciéndose que el régimen económico y financiero del sector público estatal se regula por dicha ley, sin perjuicio de las especialidades contenidas en otras normas (art. 4 LGP). - Principio de programación presupuestaria, así (la programación presupuestaria) se rige por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Además, las disposiciones legales y reglamentarias, y cualquier otra actuación de los sujetos que componen el sector público estatal que afecte a los gastos públicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los escenarios presupuestarios plurianuales. - Principios de gestión presupuestaria (Art. 27 LGP), en cuya virtud la gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.

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Los créditos presupuestarios del sector público estatal (con presupuesto limitativo) se destinan exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a la Ley General Presupuestaria. Los recursos del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinan a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados. Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplican a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso. El presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se propongan alcanzar. - Principios de Funcionamiento de la gestión económico financiera (Art. 69 LGP), por los que se persigue la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativa. La programación y ejecución de la actividad económico financiera tiene como finalidad el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados, contribuyendo a la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas de gesto establecidas por el Gobierno y en función de los recursos disponibles. Se establece la cooperación y coordinación entre las Administraciones Públicas, a fin de racionalizar el empleo de recursos. Los titulares de los entes y órganos administrativos son responsables de la consecución de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos. LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL La Hacienda Pública estatal está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y sus organismos autónomos (Art. 5 LGP). Respecto a los Derechos de la Hacienda Pública Estatal, éstos se clasifican en derechos de naturaleza pública y de naturaleza privada. Son derechos de naturaleza pública los tributos y los demás que deriven del ejercicio de potestades administrativas (Art. 5 LGP).

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Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se adquieren y nacen de conformidad con la normativa reguladora de cada derecho, y se extinguen por las causas previstas en la Ley General Tributaria y demás leyes. Así, y sin perjuicio de lo establecido en la LGP y la normativa reguladora de cada derecho, el procedimiento, efectos y requisitos de las formas de extinción de estos derechos se somete a lo establecido en la Ley General Tributaria y el Reglamento General de recaudación (Art. 11 LGP). Los límites a los que están sujetos los derechos de la Hacienda Pública estatal son (art. 7 LGP): - No se pueden enajenar, gravar ni arrendar, fuera de los casos regulados en las leyes. - Tampoco se conceden exenciones, condonaciones, rebajas ni moratorias en el pago, sino en los casos y formas que determinen las leyes, sin perjuicio del art. 16 LGP sobre no liquidación de derechos de baja cuantía. - No se puede transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda Pública estatal, ni someter a arbitraje las contiendas que susciten, sino mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del Conejo de Estado en pleno, sin perjuicio de las prerrogativas en los procesos concursales. Las cantidades adeudadas a la hacienda Pública estatal devengan el interés de demora desde el día siguiente al de su vencimiento. El interés de demora se fija en la Ley de Presupuestos para cada año. Lo anterior sin perjuicio de las especialidades existentes en materia tributaria (Art. 17 LGP). Por otra parte, respecto a las Obligaciones de la Hacienda Pública Estatal, éstas nacen de la Ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según el derecho, las generen (Art. 20 LGP). Las obligaciones de la Hacienda Pública sólo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los presupuestos, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas. Si tienen por causa prestaciones o servicios, el pago no podrá efectuarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación (Art. 21 LGP). Las obligaciones se extinguen por las causas contempladas en el Código Civil y en el resto del ordenamiento jurídico. (Art. 22 LGP). Si la Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública Estatal dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación habrá de abonar el interés de demora previsto en el artículo 17 LGP. En materia tributaria, de contratación administrativa y de expropiación forzosa se aplicará lo dispuesto en su legislación específica (Art. 24).

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Salvo lo establecido en las leyes especiales, prescriben a los 4 años los derechos de la Hacienda Pública y de los ciudadanos a que se reconozcan y liquiden, y a exigir el cobro o pago, de los créditos y débitos de aquella. La prescripción se interrumpe para los derechos conforme a la Ley General Tributaria, y para las obligaciones conforme al Código Civil (Art. 15 y 25 LGP). Así: Artículo 15. Prescripción de los derechos de la Hacienda Pública estatal. 1. Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública estatal: a) A reconocer o liquidar créditos a su favor b) Al cobro de los créditos reconocidos o liquidados. Artículo 25. Prescripción de las obligaciones. 1. Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años: a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal (Art. 32 LGP). Los Presupuestos Generales del Estado están integrados por (Art. 33.1): - Los presupuestos de los órganos con dotación diferencia y de los sujetos del sector público administrativo. - Los presupuestos de operaciones corrientes, de capital y financieras de las entidades públicas empresariales y fundacionales. - Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación mayoritaria se efectúe desde los presupuestos generales del Estado. Los Presupuestos Generales del Estado determinan (Art. 33.2):

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a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los órganos con dotación diferencia y los sujetos del sector público administrativo. b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los órganos y sujetos anteriores. c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades públicas empresariales y fundacionales. d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos asignados en el respectivo presupuesto. e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. f) Las operaciones financieras de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación mayoritaria se efectúe desde los presupuestos generales del Estado. La estructura de los Presupuestos Generales del Estado y de sus anexos se determina por el Ministerio de Hacienda de acuerdo con lo establecido en la LGP y teniendo en cuenta la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos, y las finalidades y objetivos que se pretenda conseguir (Art. 39 LGP). Los Estados de Gastos de los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo, que contienen los créditos para atender las obligaciones económicas que como máximo pueden reconocer, se estructuran de acuerdo a las siguientes clasificaciones (Art. 40 LGP): -

Una clasificación Orgánica que agrupa en Secciones y Servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto.

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Una clasificación por Programas que permite a los centros gestores agrupar sus créditos conforme a una estructura de programas y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. Así se tienen áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de programas. La estructura por programas se adecúa a los contenidos de las políticas de gastos contenidas en la programación plurianual.

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Una clasificación Económica que agrupa los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. Se tienen Capítulos, Artículos, Conceptos y Subconceptos. Siendo los Capítulos: 1-Gastos de Personal, 2-Gastos Corrientes en Bienes y Servicios, 3- Gastos Financieros, 4-Transferencias Corrientes, 5- Fondo de Contingencia, 6-Inversiones Reales, 7- Transferencias de Capital, 8- Activos Financieros, 9- Pasivos Financieros.

Además, y con independencia de la estructura presupuestaria, los créditos se identifican funcionalmente de acuerdo a su finalidad, deducida del programa en el

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que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una clasificación funcional del gasto. Respecto a Los Estados de Ingresos de los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo, éstos se estructuran siguiendo una clasificación orgánica y económica. - La clasificación Orgánica distingue los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades, según proceda. - La clasificación Económica agrupa los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras (Art. 41 LGP). Se tienen Capítulos, Artículos, Conceptos y Subconceptos. Siendo los Capítulos: 1-Impuestos directos y cotizaciones sociales, 2-Impuestos indirectos, 3- Tasas, Precios Públicos y Otros Ingresos, 4-Transferencias Corrientes, 5Ingresos Patrimoniales, 6-Enajenación inversiones reales, 7- Transferencias de capital, 8- Activos Financieros, 9- Pasivos Financieros. LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. Considerándose que la estabilidad presupuestaria permitiría reforzar la confianza en la economía española se procedió a reformar en septiembre de 2011 el artículo 135 de la Constitución Española, introduciendo al máximo nivel normativo una regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural en España y limita la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Éste nuevo artículo 135 establece el mandato de desarrollar su contenido lo que se hizo en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La Ley busca garantizar la sostenibilidad financiera de todas las administraciones públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea. Está Ley incorpora la sostenibilidad financiera como principio rector de la actuación económico financiera de las administraciones públicas. Con ello se pretende reforzar la idea de estabilidad, no solo en un momento coyuntural, sino con carácter permanente. En ámbito de aplicación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera son todas las administraciones públicas, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social. Así, se delimita el sector público de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. En su capitulo II establece una serie de principios generales: -

Estabilidad Presupuestaria

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Plurianualidad

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Transparencia

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Eficiencia en la asignación de los recursos públicos

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Sostenibilidad Financiera

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Responsabilidad de las Administraciones Públicas

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Y Lealtad Institucional.

Todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural. Éste se define como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. Sin perjuicio de lo anterior, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, podrá alcanzarse en el conjunto de las Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4% del PIB o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior. No obstante, el Estado y las Comunidades Autónomas, pero no las entidades locales, podrán presentar déficit estructural en situaciones excepcionales tasas, como son las catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria, apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Si quien incurriera en él fuera la Seguridad Social se minorará el de la Administración Central. Se incorpora la regla de gasto, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del PIB de medio plazo de la economía española. Y como complemento se dispone que cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos éstos se destinarán a reducir el nivel de deuda. Se fija el límite de deuda de las Administraciones Públicas, que no podrá superar el 60% del PIB salvo en las circunstancias excepcionales en las que también se puede presentar déficit estructural. Ese 60% se distribuye en un 44% para la administración central, un 13% para el conjunto de las Comunidades Autónomas y un 3% para las Corporaciones Locales. Además ninguna Comunidad Autónoma podrá superar el 13% de endeudamiento, y la Administración que supere su techo no podrá hacer operaciones de endeudamiento neto. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Se establece la prioridad absoluta en el pago de los intereses y el capital de la deuda pública frente a cualquier otro tipo de gasto. Siempre estarán incluidos en le estado de gestos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las modificaciones de la ley de emisión.

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El Gobierno fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas. Se contemplan informes sobre el cumplimiento de los objetivos de estabilidad, deuda y de la regla de gasto. Y además medidas preventivas, correctivas y coercitivas. Entre las medidas preventivas se introduce un mecanismo automático de prevención, así como un umbral de deuda de carácter preventivo del 95% sobre el máximo, permitiéndose desde entonces solo operaciones de Tesorería. Se establece un sistema de alerta temprana, consistente en una advertencia por parte del Gobierno a la Administración potencialmente incumplidora para que en el plazo de un mes adopte las medidas necesarias para evitar el riesgo. La no adopción de las medidas supone la aplicación de medidas Correctivas. La Ley contempla medidas automáticas de corrección. Así, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad se tendrá en cuenta para autorizar las emisiones de deuda, así como para la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios. El incumplimiento de la estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto exigirá la presentación de un plan económico financiero que permita la corrección de la desviación en el plazo de un año. Sin embargo se da un tratamiento distinto en el supuesto de déficit por circunstancias excepcionales. En estos casos deberá presentarse un plan de reequilibrio, detallando las medidas adecuadas para hacer frente a las consecuencias presupuestarias derivadas de estas situaciones excepcionales. Respecto a las medidas coercitivas, en caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de incumplimiento del plan económico financiero o del plan de reequilibrio, la administración responsable deberá: Aprobar en el plazo de 15 días desde que se produzca el incumplimiento la no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 por ciento de su PIB nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos. Podrá convertirse en multa a los seis meses. El depósito en el caso de las entidades locales será un 2,8% de sus ingresos no financieros. De no fructificar lo anterior, el Gobierno podrá acordar el envío de una comisión de expertos que deberá presentar una propuesta de medidas que serán de obligado cumplimiento.

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Si una Comunidad no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos, no constituyese el depósito obligatorio o no implementase las medidas propuestas por la comisión de expertos, el Gobierno requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma para que las lleve a cabo. De no atenderse el requerimiento, el Gobierno, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, adoptará las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma a su ejecución forzosa. En términos similares existe la posibilidad de imponer medidas de cumplimiento forzoso a las Entidades Locales. Por lo demás la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera establece medidas de transparencia creando por ejemplo una Central de información de carácter público, exige dotar un fondo de contingencia para atender necesidades imprevistas y no discrecionales y crea un mecanismo extraordinario de liquidez para aquellas Comunidades y Corporaciones Locales que lo necesiten. Por último, la Ley contempla un período transitorio hasta el 2020 para la entrada en vigor de los límites previstos respecto a la estabilidad presupuestaria u sostenibilidad financiera.

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