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• Patrii Fernandez

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Tema 1 La Constitución española de 1978: estructura y contenido. Las atribuciones de la Corona. Las Cortes Generales: composición, atribuciones y funcionamiento. La elaboración de las leyes. El Tribunal Constitucional. Composición y funciones.

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Ediciones Valbuena, S.A. www.adams.es I.S.B.N.: 978-84-9084-644-5

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La reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio, existente o de próxima invención, sin permiso por escrito de los propietarios del © será perseguido de acuerdo con la legislación vigente. Anagrama  «LUCHA CONTRA LA PIRATERIA» propiedad de Unión Internacional de Escritores.

Referencias Legislativas • Constitución española de 1978. • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. • Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982. • Reglamento del Senado, de 3 de mayo de 1994.

Tramitación Procesal y Administrativa

Guión-resumen

1. La Constitución española de 1978 1.1. Concepto y alcance de la Constitución española 1.2. Características 1.3. Estructura y contenido 1.4. Principios generales contenidos en el Título Preliminar 2. La Corona y sus atribuciones 2.1. Concepto y caracteres de la Monarquía española

4.1. Fase introductoria 4.2. Fase constitutiva 4.3. Fase integradora de eficacia 4.4. Derogación y vigencia de las leyes 4.5. Eficacia de la ley. Principio de irretroactividad 5. Las disposiciones del Poder Ejecutivo con fuerza de ley: Decretos Legislativos y Decretos-Leyes

2.2. Título y tratamiento

5.1. Decretos Legislativos

2.3. Proclamación y juramento

5.2. Decretos-Leyes

2.4. La Regencia 2.5. La tutela

6. El Tribunal Constitucional: composición y funciones

2.6. El Príncipe heredero

6.1. Concepto y naturaleza

2.7. Funciones constitucionales del Rey

6.2. Composición

2.8. El refrendo

6.3. Mandato

2.9. La sucesión

6.4. Estatuto jurídico de los magistrados del Tribunal Constitucional

3. Las Cortes Generales: composición, atribuciones y funcionamiento

6.5. Funcionamiento

3.1. Introducción

6.6. Competencias

3.2. Características de las Cortes Generales

6.7. Efectos de las sentencias

3.3. Estatuto jurídico de los Diputados y Senadores 3.4. Composición de las Cortes Generales 3.5. Organización interna de las Cámaras 3.6. Régimen de funcionamiento de las Cámaras 3.7. Funciones de las Cámaras 3.8. Disolución de las Cámaras 1-2

4. La elaboración de las Leyes

7. Reforma de la Constitución 7.1. Concepto 7.2. Iniciativa 7.3. Procedimientos de reforma

La Constitución española de 1978

1. 1.1.

La Constitución española de 1978 Concepto y alcance de la Constitución española

La Constitución española de 1978 es el resultado de un largo proceso constituyente que se desarrolla desde el verano de 1977 hasta diciembre de 1978. Agotado el período de elaboración en las Cámaras, fue aprobada por las Cortes en sesión plenaria del Congreso y del Senado el 31 de octubre de 1978. Fue ratificada por el pueblo español en referéndum el 6 de diciembre de ese mismo año y sancionada por S.M. el Rey ante las Cortes el 27 de diciembre. Por último, el día 29 fue publicada en el BOE, entrando en vigor en esa misma fecha. El sentido y alcance que debe darse al texto magno, a la Constitución española, es el de un documento en el que se integran las “reglas del juego” a seguir por las instituciones y ciudadanos españoles, un conjunto de normas que el pueblo español se ha dado a sí mismo a través de sus legítimos representantes al objeto de que sirvan de marco dentro del que desenvolver la vida pública, privada, política e institucional del país. Un texto que integre las normas y principios básicos que todos los españoles hemos de respetar, como premisa de convivencia pacífica y ordenada en el Estado. La Constitución es, en un sentido material, la norma que establece los principios fundamentales que han de regir el orden social, político y económico de la sociedad. Es decir, la norma que contiene las premisas básicas y principios que han de inspirar el conjunto de las normas (leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas, etc.) que se aprueben en el futuro en el Estado español. Desde un punto de vista formal, la Constitución es la norma suprema del ordenamiento elaborada por el poder constituyente, es decir, por el propio pueblo, que, en ejercicio de su soberanía, se dota del estatuto jurídico por el que desea regirse. Es decir, la Constitución ocupa la posición de jerarquía suprema en el ordenamiento jurídico español. Es la norma primera y fundamental y ninguna otra ley o norma del Estado puede contradecir el contenido de la misma, en base a esa posición de supremacía jerárquica que ocupa con respecto al resto del ordenamiento jurídico.

1.2.

Características

La Constitución española de 1978, en tanto que Constitución escrita, se caracteriza por los siguientes rasgos generales:

1.2.1. Es una Constitución rígida Es una Constitución rígida o, lo que es lo mismo, su reforma exige un procedimiento más severo y difícil que la de cualquier otra norma jurídica. El mismo se encuentra regulado en el Título X y se prevén dos sistemas de reforma en función del alcance o ámbito de los artículos que se pretendan reformar de la misma. 1-3

Tramitación Procesal y Administrativa

1.2.2. Es una Constitución consensuada Es una Constitución consensuada debido a que gran parte de su contenido fue el resultado no de la voluntad mayoritaria de la Asamblea constituyente, sino de una formulación que hiciese posible el acuerdo de todos los miembros de aquélla. Ello hace que los contenidos consensuados se caractericen por una cierta ambigüedad e indefinición.

1.2.3. Es una Constitución democrática de origen popular La Constitución fue elaborada por una Asamblea constituyente, es decir, elegida al efecto de poder redactar la Constitución. En esta Asamblea se encontraban representadas todas las fuerzas políticas del momento, al tiempo que posteriormente fue ratificado su texto en referéndum por el conjunto del pueblo español.

1.2.4. Es la norma jurídica suprema o norma primera Desde el punto de vista jurídico-constitucional, la Constitución es la norma fundamental del Estado, superior al resto de las leyes y a cualquier otro tipo de norma. La Constitución legitima la actuación de los poderes públicos y garantiza un régimen político de libertades. Todos los poderes públicos y los ciudadanos, sin excepción, incluido el Rey y su familia, están sometidos a la Constitución y, por tanto, obligados a cumplir sus mandatos.

1.2.5. Es una norma con doble valor jurídico Por una parte, es fuente inspiradora del sistema jurídico y, por la otra, es norma integrante del mismo ordenamiento jurídico. Este doble valor de la Constitución de 1978 ha constituido una innovación en la tradición constitucional española, ya que es la primera Constitución de la que puede predicarse tal carácter. Por una parte, en la misma se integran los valores y principios fundamentales del sistema, aquellos que todos los poderes públicos y particulares han de seguir en su actuación diaria, pero, por otra, la Constitución es norma en sí misma, norma jurídicamente aplicable ante los Tribunales de Justicia e invocable ante el resto de los poderes públicos. Tiene un doble valor, es norma directamente aplicable y norma inspiradora del resto de las que comprende el ordenamiento jurídico español.

1.3.

Estructura y contenido

Desde un punto de vista formal, la estructura de la Constitución española de 1978 es la de un texto escrito dividido en un Preámbulo, 169 artículos, cuatro Disposiciones Adicionales, nueve Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria y una Disposición Final. En un sentido material, en cambio, se distingue entre parte dogmática y parte orgánica, atendiendo a la diferente naturaleza de los preceptos constitucionales. La parte dogmática incluye los preceptos que enuncian los principios

1-4

La Constitución española de 1978

básicos y valores reconocidos en la Constitución, mientras que la parte orgánica es la que contiene los artículos que definen la composición y funcionamiento de los poderes del Estado, así como las relaciones entre ellos.

1.3.1. Preámbulo El preámbulo recoge la exposición de motivos que impulsan la norma constitucional y los objetivos que con ella se pretenden alcanzar. Tiene, por tanto, valor declarativo pero no preceptivo. El texto del preámbulo no está integrado en el articulado de la CE y únicamente recoge una declaración de principios y motivos por los que el pueblo español se ha dado a sí mismo una Constitución, como elemento de convivencia.

1.3.2. Parte dogmática La parte dogmática de la Constitución española está integrada por el Título Preliminar (arts. 1 a 9) y Título I (arts. 10 a 55). Ambos Títulos integran el conjunto de principios generales del ordenamiento jurídico, político y territorial del Estado, así como los valores que han de presidir la total actividad pública y privada del Estado y el conjunto de derechos esenciales del ciudadano.

1.3.3. Parte orgánica La parte orgánica de la Constitución está integrada por los Títulos II al IX de dicho cuerpo legal, y en la misma se integran los límites de actuación de los tres poderes del Estado y del conjunto de las instituciones que lo comprenden. Es decir, se articula en estos Títulos el reparto de funciones y competencias que van a desarrollar todas y cada una de las instituciones públicas y políticas que la Constitución reconoce. Los distintos Títulos recogen todos los artículos referidos a una misma materia y están divididos, a su vez, en capítulos y éstos en secciones. El contenido de los distintos Títulos es el siguiente: —

Título II: “De la Corona” (arts. 56 a 65).

—

Título III: “De las Cortes Generales” (arts. 66 a 96).

—

Título IV: “Del Gobierno y de la Administración” (arts. 97 a 107).

—

Título V: “De las Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales” (arts. 108 a 116).

—

Título VI: “Del Poder Judicial” (arts. 117 a 127).

—

Título VII: “Economía y Hacienda” (arts. 128 a 136).

—

Título VIII: “De la Organización Territorial del Estado” (arts. 137 a 158).

—

Título IX: “Del Tribunal Constitucional” (arts. 159 a 165). 1-5

Tramitación Procesal y Administrativa

1.3.4. Reforma Constitucional El último Título de la Constitución, el X (arts. 166 a 169), se dedica a regular los distintos procedimientos para la reforma de la CE.

1.3.5. Disposiciones finales Las disposiciones finales, fuera del articulado de la Constitución, constituyen un sistema de cierre de la misma, en las que se prevén aspectos tan importantes como los sistemas de acceso al autogobierno (autonomía) de varias Comunidades históricas, así como un conjunto de aspectos genéricos de carácter técnico-jurídico. Es importante recordar su distribución, que es la que sigue: —

4 Disposiciones Adicionales.

—

9 Disposiciones Transitorias.

—

1 Disposición Derogatoria.

—

1 Disposición Final.

Preámbulo

Parte Dogmática

Estructura (169 arts.)

Parte Orgánica

Reforma Constitucional • • • •

1-6

4 9 1 1

Se encuentra fuera del articulado. Sirve de pórtico a la Constitución. No tiene fuerza obligatoria.

Título Preliminar Título I: De los derechos y deberes fundamentales

Título Título Título Título

II: III: IV: V:

De la Corona De las Cortes Generales Del Gobierno y de la Administración De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales Título VI: Del Poder Judicial Título VII: Economía y Hacienda Título VIII: De la organización territorial del Estado Título IX: Del Tribunal Constitucional

Título X:

Disposiciones Adicionales Disposiciones Transitorias Disposición Derogatoria Disposición Final

De la Reforma Constitucional

La Constitución española de 1978

1.4.

Principios generales contenidos en el Título Preliminar

El análisis del Título Preliminar de la Constitución debe hacerse pormenorizadamente en tanto que en el mismo se asientan e integran los principios generales de articulación de todo el sistema jurídico, territorial y político del Estado español.

1.4.1. Estructura jurídica, política y territorial del Estado español (arts. 1 y 2 CE) En los arts. 1 y 2 de la CE se encuentran definidos los límites jurídicos, políticos y territoriales del Estado, al prever dichos artículos que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan todos los poderes del Estado. La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”. El art. 2, por su parte, establece que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Veamos a continuación el significado de estos artículos: A) Estructura jurídica del Estado El art. 1 de la CE define la estructura jurídica del Estado como la de un Estado social, democrático y de Derecho que, además, debe propugnar como valores superiores de su ordenamiento jurídico los principios de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político. a)

El Estado social; el concepto de Estado “social” es uno de los más empleados en los últimos años por la sociedad entera. A diferencia del Estado “liberal” de finales del siglo XIX inicios del XX, que únicamente se limitaba a garantizar una situación de paz y seguridad en la sociedad óptima para que cada individuo en particular realizara sus derechos y desarrollara su iniciativa privada, el Estado “social”, surgido a mediados del siglo XX, parte del principio de socialización del Estado, de la necesidad de que el Estado y, a través suyo, los poderes públicos, tomen la iniciativa para garantizar al ciudadano mucho más que una simple paz o seguridad ciudadana dentro de la que desarrollar cada cual su iniciativa privada. El Estado adquiere un compromiso y obligación de satisfacción de prestaciones sociales hacia el ciudadano y éste tiene garantizado en nuestra legislación el derecho a reclamar del Estado las mismas. El Estado y, a través suyo, los poderes públicos (Gobierno, Cortes Generales, Administración, Poder Judicial, etc.) deben llevar a cabo una actividad encaminada a la plena satisfacción de los derechos y servicios que la Constitución española ha reconocido a los ciudadanos. Se incluyen aquí todos los servicios públicos clásicos de garantía social (sanidad pública, sistema de pensiones, subsidio de desempleo, protección familiar...), como las nuevas formas de regulación estatal a través de una política orientada al pleno empleo, formación profesional, así como programas de redistribución (social y regional) de la renta por medio de la política fiscal, etc. 1-7

Tramitación Procesal y Administrativa

En definitiva, el Estado social es un Estado activo, un Estado que participa y toma la iniciativa en sectores tradicionalmente reservados a la iniciativa privada (durante la vigencia del Estado “liberal” no existía seguridad social, prestaciones por desempleo, prestaciones sanitarias, pensión por jubilación, educación obligatoria hasta una cierta edad, etc.), al objeto de asegurar a todos los ciudadanos españoles (y extranjeros residentes en España) aquellos derechos que la Constitución les ha reconocido en su Título Primero. b)

Estado democrático; el Estado democrático es aquel que tiene una estructura organizativa democrática y propugna una convivencia plenamente democrática. Uno y otro aspectos se garantizan en nuestra Constitución, al prever la misma un conjunto de mecanismos de articulación democrática de la sociedad, como son los partidos políticos, los sindicatos, las organizaciones empresariales, las asociaciones, las libertades públicas, el pluralismo lingüístico, la libertad de creencia religiosa, etc. Esta pluralidad de mecanismos de articulación democrática (conocidos como formas de participación indirecta del ciudadano en la vida pública) se complementa con los mecanismos de participación semidirecta o directa reconocidos en la propia Constitución y que permiten la plena participación del ciudadano en las instituciones del Estado, a través de la iniciativa legislativa popular, el referéndum nacional, el derecho de petición, la acción popular, el jurado, etc. El art. 1.2 de la CE deposita en manos del pueblo español “la soberanía nacional”, o, lo que es lo mismo, la titularidad teórica del conjunto de los poderes del Estado. Esta precisión del art. 1 de la CE se incluye en el texto magno al objeto de clarificar que la titularidad de los poderes del Estado no reside en el Rey sino en el pueblo español, quien, a través de los mecanismos de participación directa e indirecta antes enumerados, ejerce los mismos, delegando en representantes y terceros el ejercicio real de los mismos (senadores, diputados, funcionarios, etc.) o ejerciéndolos directamente, como sucede a través del referéndum, el Jurado, etc.

c)

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El Estado de Derecho; el Estado de Derecho que preconiza la CE de 1978 se fundamenta en dos principios básicos: —

La separación de poderes. La separación de poderes del Estado en un Poder Legislativo, un Poder Ejecutivo y un Poder Judicial responde al esquema clásico de estructuración del Estado diseñado en la Revolución francesa y que se ha difundido a lo largo de los dos siglos anteriores en la mayor parte de Estados europeos. Éste es el sistema empleado por la CE de 1978; sin embargo, dicho sistema es mucho más complejo que el diseñado en la Revolución francesa, por dos motivos, la interdependencia de los poderes públicos entre sí y el surgimiento de las Comunidades Autónomas (17 en la actualidad y dos Ciudades Autónomas), en las que cada una de ellas ha desarrollado, con mayores o menores competencias, un Poder Legislativo y Ejecutivo propio, no Judicial, que es común para el conjunto del territorio nacional

—

El principio de legalidad. El significado del principio de legalidad se encuentra perfectamente definido en el art. 9.1 de la CE al establecer el mismo que “los ciudadanos y los poderes

La Constitución española de 1978

públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. El sometimiento a la ley de toda la sociedad española, sin distinción, es la expresión máxima del Estado de Derecho. Con dicho sometimiento se excluyen arbitrariedades y se impone un límite jurídico y ético a la capacidad de actuación de los poderes públicos, quienes están igualmente sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, debiendo responder ante la sociedad y ante los Tribunales de Justicia en los casos en que se quebrante dicho sometimiento a la ley y al Derecho. B) Estructura política del Estado El art. 1.3 de la CE establece que “la forma política del Estado español es la Monarquía Parlamentaria”. La Monarquía ha sido la forma política tradicional de gobierno de este país durante muchos siglos y, como tal, es una institución de profundo calado histórico y cuyas normas reguladoras se remontan hasta la Edad Media. La Constitución de 1978 no ha hecho sino recoger tal tradición política y consagrarla como forma política de gobierno del Estado español, si bien sometiéndola a los límites que la expresión “parlamentaria” comporta. Ya dijimos antes que la soberanía nacional reside en el pueblo y no en el Rey, por lo que es el pueblo español el titular de los poderes del Estado. El Rey, como representante actual de la institución secular de la Corona de España, se encuentra sometido y limitado: a)

Al pueblo español, titular de la soberanía nacional.

b)

A las Cortes Generales, legítimos representantes del pueblo español.

c)

A la Constitución española, en virtud del principio de legalidad y del hecho de que la institución de la Corona tiene hoy su fundamento en el propio texto magno, al regular el mismo en su Título II la forma de sucesión del Rey y la figura del Príncipe heredero.

C) Estructura territorial del Estado Según el art. 137 de la CE, “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. La estructuración territorial del Estado en municipios y provincias es ya clásica y asentada en nuestra legislación. Sin embargo, la estructuración del Estado en Comunidades Autónomas, suprimiendo la anterior división regional, constituye una innovación jurídica fruto de la situación política de consenso y de la necesidad de obtener acuerdos en la transición. Surge así el “Estado de las autonomías”, fórmula que tiene y ha tenido múltiples deficiencias organizativas y estructurales, pero ha servido para mantener la convivencia pacífica del país y reconocer la existencia de sustratos diversos dentro del Estado. El sistema territorial de autogobierno que preconiza la CE está basado en la existencia de unas instituciones de gobierno (Consejo de Gobierno y Asamblea legislativa de las CCAA) propias en las CCAA que, dotadas de mayores o menores competen1-9

Tramitación Procesal y Administrativa

cias, según la forma de acceso al autogobierno que emplearan en su momento, permiten la coexistencia en el Estado español de unas instituciones políticas de gobierno de ámbito territorial central y unas instituciones de autogobierno autonómicas con limitación territorial y competencial de sus funciones al territorio en el que se constituyen y a las competencias que asumen en sus Estatutos de Autonomía o a las que posteriormente les han sido transferidas. El Estado de las autonomías se asienta en las siguientes premisas básicas: a)

La prohibición o no reconocimiento a las CCAA del derecho a la autodeterminación. Es decir, se admite y reconoce el autogobierno pero se excluye la independencia.

b)

El reconocimiento constitucional de que la nación española es una, indisoluble y unida.

c)

La prohibición de federación entre las diversas Comunidades Autónomas.

d)

La articulación del sistema de autonomías sobre la base del principio de la solidaridad entre todas ellas.

e)

El reconocimiento de la existencia de pueblos y nacionalidades históricos con identidad propia dentro del Estado español.

1.4.2. El idioma (art. 3 CE) El art. 3 de la CE prevé al respecto que “el castellano es la lengua oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos. (...)”. De este precepto legal se induce claramente la existencia de un régimen de cooficialidad de las lenguas en el Estado: el castellano con carácter general a todo el país y las lenguas autonómicas en cada uno de los territorios en los que la misma está reconocida.

1.4.3. La bandera y la capitalidad del Estado (arts. 4 y 5 CE) El art. 4 de la CE prevé que “la bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas. Los Estatutos (de autonomía), podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Éstas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales”. Asimismo, el art. 5 de la CE prevé que “la capital del Estado es la villa de Madrid”.

1.4.4. Los partidos políticos (art. 6 CE) Tal y como los define el art. 6 de la CE, los partidos políticos expresan el pluralismo político y son el mecanismo para la formación y manifestación de la voluntad popular; en definitiva, un instrumento fundamental para asegu1-10

La Constitución española de 1978

rar la participación política en el Estado democrático. Como peculiaridad más importante a resaltar de los mismos, la CE exige a éstos, aparte de que su creación y el ejercicio de su actividad sean libres, que lo sea dentro del respeto a la Constitución y a la ley y que “su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”.

1.4.5. Los sindicatos y asociaciones empresariales (art. 7 CE) La Constitución española, en su art. 7, recalca con respecto a los sindicatos y organizaciones empresariales que ambos contribuyan a la “defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios”, diferenciando cada organización los intereses que ha de defender y perseguir. La creación y el ejercicio de la actividad de los sindicatos y organizaciones empresariales se llevará a cabo dentro del respeto a la Constitución y a la ley, y nuevamente la CE hace hincapié en que “su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”.

1.4.6. Las Fuerzas Armadas (art. 8 CE) Las Fuerzas Armadas están integradas por los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire, y deben diferenciarse de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, integrados por la Guardia Civil, la Policía Nacional, las Policías autonómicas y las Policías locales o municipales. Los objetivos de uno y otro colectivos son muy diferentes y, si bien puede definirse en rasgos generales que las FCSE tienen como misión garantizar la seguridad ciudadana y el orden público, la Constitución española de 1978 reserva a las Fuerzas Armadas las siguientes funciones: —

Garantizar la soberanía e independencia de España.

—

Defender su integridad territorial.

—

Defender el ordenamiento constitucional.

El Jefe de las Fuerzas Armadas es el Rey, si bien es el Gobierno, a través del Ministro de Defensa, quien dirige la política militar nacional. Dispone la CE que “una ley orgánica regulará las bases de la organización militar conforme a los principios de la presente Constitución” (art. 8.2). Dicha Ley Orgánica es la 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.

1.4.7. Los principios del art. 9 de la CE El art. 9 de la CE consagra un conjunto de principios o garantías básicos en la estructuración jurídica del Estado; algunos de éstos ya han sido analizados, como el principio de legalidad o el deber de los poderes públicos de promover las condiciones necesarias para que los ciudadanos participen en la vida política, económica, cultural y social del país; sin embargo, el art. 9 de la CE contempla, además, otros principios, que se refieren a: 1-11

Tramitación Procesal y Administrativa

A) La jerarquía normativa El ordenamiento jurídico español está integrado por el conjunto de normas vigentes en el Estado, tanto las de ámbito territorial nacional como las de ámbito territorial autonómico. Todo este conjunto de normas está estructurado sobre la base de dos principios, el de jerarquía y el de competencia. El primero de ellos se refiere a la existencia de un orden de graduación jerárquico entre los diversos tipos de normas que asegura la preeminencia de las unas sobre las otras. A la cabeza de todas ellas se coloca la Constitución española y por debajo de la misma se estructura un conjunto de normas que tradicionalmente son jerarquizadas y plasmadas en forma de pirámide, conocida como “pirámide de Kelsen”. B) La publicidad de las normas La publicidad de las normas es un presupuesto básico para asegurar su conocimiento por los ciudadanos y, con ello, la plena seguridad jurídica. La entrada en vigor y eficacia de las normas está basada en la previa y necesaria publicidad de las mismas y, a tal efecto, el Código Civil, en su art. 2.1, prevé que “las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispusiere otra cosa”. Así, pues, la regla general la constituye la necesaria publicación en el BOE de las normas, antes de que las mismas entren en vigor, al objeto de asegurar el principio de publicidad reconocido en la CE. Los veinte días de no vigencia de las normas a que se refiere el art. 2.1 del Código Civil se conocen jurídicamente como el período de vacatio legis. Este período tiene por objeto que los ciudadanos se informen y conozcan el significado de la norma al objeto de que, transcurrido que sea dicho plazo, pueda la misma entrar en vigor sin dificultad. La propia norma puede establecer un período más largo o más corto de vacatio legis, siempre que se exprese el mismo en la norma misma. Así, por ejemplo, hemos visto cómo la Constitución española de 1978 entró en vigor el mismo día de su publicación en el BOE, sin esperar los veinte días de vacatio legis. En otras ocasiones, los legisladores establecen plazos de cuatro o cinco meses de vacatio legis al objeto de que la norma aprobada sea conocida por toda la sociedad, especialmente cuando la misma conlleva una transformación sustancial con respecto al contenido de la norma derogada. El art. 6.1 del Código Civil prevé que “la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento”. Partiendo de este presupuesto legal, la publicidad de las normas es un elemento esencial para asegurar el conocimiento de las mismas por todos y, con ello, la seguridad jurídica a la que nos referiremos posteriormente. C) La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales Este principio general del Derecho se encuentra doblemente regulado en nuestro ordenamiento jurídico: por una parte, en la Constitución española y, por otra, en el Código Penal, donde más categóricamente el art. 2 del mismo establece que “no será castigado ningún delito ni falta con pena que no se halle 1-12

La Constitución española de 1978

prevista por ley anterior a su perpetración. Carecerán, igualmente, de efecto retroactivo las leyes que establezcan medidas de seguridad. No obstante, tendrán efecto retroactivo aquellas leyes penales que favorezcan al reo, aunque al entrar en vigor hubiera recaído sentencia firme y el sujeto estuviere cumpliendo condena...”. La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales constituye una garantía de seguridad jurídica, en tanto que el ciudadano no debe preocuparse por los hechos que en el futuro puedan ser considerados delictivos, sino únicamente por los hechos que en la actualidad las leyes sancionadoras consideran dignos de sanción penal o administrativa. Por el contrario, la despenalización de ciertas conductas sí afecta a las personas que en el pasado cometieron las mismas y se encuentran siendo juzgadas o cumpliendo condena por dichos hechos. Con la evolución social son muchas las conductas que el legislador va considerando que han de ser despenalizadas y, por ello, impunes. Las personas que en el momento de ser despenalizada una conducta se encuentran sufriendo prisión por la pena impuesta en su día al haber cometido la misma han de ser dejadas en libertad inmediatamente, y si en los juzgados se instruyen procesos penales contra personas por la comisión de hechos ahora despenalizados, los mismos han de ser archivados y no proseguir con los mismos. Esto es lo que se conoce bajo el principio de “aplicación retroactiva de las leyes penales que favorezcan al reo”. D) La seguridad jurídica La seguridad jurídica se encuentra íntimamente ligada a la publicidad de las normas, ya que una es presupuesto de la otra. Con un adecuado sistema de publicidad se consigue el máximo de seguridad jurídica. Es necesario que el ciudadano conozca o pueda conocer el ordenamiento jurídico, al objeto de que le pueda ser exigido el cumplimiento del mismo. A partir del momento en que las leyes constan publicadas en el BOE, puede exigirse su cumplimiento a los ciudadanos, sin que éstos puedan alegar su desconocimiento o ignorancia. E) La responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos Este principio, consagrado en el art. 9.3 in fine, no es más que la plasmación directa del principio de legalidad, el sometimiento de todos los poderes públicos y de los ciudadanos a la ley. Con la plasmación expresa en la Constitución de las expresiones “responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos” se hace especial hincapié en el sometimiento de los mismos al principio de legalidad y la posibilidad de persecución de responsabilidades (civiles, penales y administrativas) contra los actos contrarios a derechos de los mismos.

2. 2.1.

La Corona y sus atribuciones Concepto y caracteres de la Monarquía española

Como decíamos al inicio del tema, la forma política del Estado español ha sido tradicionalmente la Monarquía y, en la actualidad, la Monarquía parlamentaria. Por ello la institución de la Corona, encarnada en su momento en

1-13

Tramitación Procesal y Administrativa

la figura de S.M. el Rey Don Juan Carlos I y en la actualidad en la de Don Felipe VI, goza de una larga tradición jurídica y legitimidad popular entre los españoles. Esta peculiaridad se pone de manifiesto en la regulación jurídica efectuada por la Constitución española de dicha institución, ya que la misma ha sido inspirada en la tradición jurídica española y sus antecedentes hay que buscarlos en los textos de las “Partidas de Alfonso X el Sabio”. La figura del Rey viene definida en la Constitución por una serie de caracteres, así como por el régimen de su proclamación y juramento. Los caracteres que identifican la Monarquía española son:

2.1.1. Es hereditaria El art. 57.1 de la CE prevé que “la Corona de España es hereditaria en los sucesores de S.M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica”. Las funciones de Rey las ejerce Su Majestad Don Juan Carlos I con carácter vitalicio hasta su muerte o hasta que, llegado el día, opte por la abdicación en favor de su legítimo heredero, el Príncipe de Asturias. La Constitución prevé claramente los criterios que ha de seguir la sucesión de Su Majestad el Rey y, a tal efecto, el art. 57.1 de la CE sigue indicando que “la sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos edad”. Estos criterios de sucesión aquí establecidos son los que tradicionalmente han regido la sucesión de los reyes en España y, como tales, tienen su legitimidad en la tradición histórica y en la propia institución de la Monarquía, si bien revelan una preferencia en la selección en favor de los varones sobre las mujeres. Si bien la función de Rey es vitalicia, también es cierto que la misma puede finalizar antes de la muerte del Rey por los dos motivos siguientes: —

Por abdicación del Rey, cediendo sus derechos dinásticos en favor de su legítimo heredero.

—

Por inhabilitación del Rey para el ejercicio de sus funciones, inhabilitación que habrán de acordar las Cortes Generales por los motivos que luego se analizarán.

Así, y de acuerdo con las previsiones constitucionales, se promulgó la Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, por la que se hace efectiva la abdicación de Su Majestad el Rey Don Juan Carlos I de Borbón. En ella, Su Majestad el Rey Don Juan Carlos I de Borbón abdica la Corona de España, resultando efectiva en el momento de entrada en vigor de la ley orgánica que resuelve sobre dicho acto regio –el 19 de junio de 2014, fecha de su publicación en el BOE– y produciendo la sucesión en la Corona de España de forma automática, siguiendo el orden previsto en la Constitución.

2.1.2. Es parlamentaria El art. 1.3 de la CE prevé que “la forma política del Estado español es la Monarquía Parlamentaria”, y ya dejamos explicado al inicio del tema que dicha 1-14

La Constitución española de 1978

acepción implica el sometimiento de S.M. el Rey al pueblo español (como titular de la soberanía popular), a las Cortes Generales (como representantes legítimos del pueblo español) y a la Constitución española (como norma jurídica suprema del Ordenamiento jurídico).

2.1.3. El Rey es el Jefe del Estado Nuestra Constitución diferencia claramente las funciones de Jefe de Gobierno con las funciones de Jefe del Estado. Jefe de Gobierno (o Presidente del Gobierno) es un cargo electivo de duración temporal que se elige en el Congreso de los Diputados por el procedimiento previsto en el art. 99 de la Constitución. Jefe del Estado es un cargo simbólico que representa la unidad y permanencia del Estado, al tiempo que le confiere las facultades de arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones del Estado. Al analizar las funciones del Rey observaremos cómo su presencia (si bien muchas veces simbólica) se encuentra en la mayor parte de actos que llevan a cabo los tres poderes públicos.

2.1.4. Asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales Como símbolo de la unidad y permanencia del Estado español, a Su Majestad el Rey le corresponde la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales de éste con otros países y con organismos internacionales. Es hoy una función más simbólica que real, pero que se mantiene como testimonio de las amplias facultades que siglos atrás tuvieron los monarcas, con plena facultad para declarar la guerra y la paz con países extranjeros, funciones que hoy se encuentran en manos de las Cortes Generales en cuanto a la facultad de decisión y en manos del Rey en cuanto a su proyección formal externa.

2.1.5. Su persona es inviolable El Rey está sometido a la Constitución y al resto de normas del Ordenamiento Jurídico; sin embargo, su persona es inviolable, lo que implica que no puede ser detenido y no está sujeto a responsabilidad. No puede ser juzgado por los Tribunales de Justicia y de sus actos responden las personas que refrenden los mismos.

2.1.6. Ejerce las funciones que expresamente le atribuyen la Constitución y las leyes Como plena plasmación de la forma política de gobierno instaurada en la Constitución, la Monarquía parlamentaria, y del significado de dicha expresión, el art. 56.1 de la CE vuelve a hacer hincapié en el hecho de que las funciones que efectúa el Rey son las que “le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes”.

2.2.

Título y tratamiento

La Constitución dispone en el art. 56.2 que “su título es el de Rey de España y podrá utilizar los demás que correspondan a la Corona” (se hace 1-15

Tramitación Procesal y Administrativa

referencia con esta expresión a los que correspondan a la dinastía histórica, esto es, la dinastía borbónica). Recibirá el tratamiento de Majestad. La consorte del Rey de España, mientras lo sea o permanezca viuda, recibirá la denominación de Reina y el tratamiento de Majestad. Mientras que el consorte de la Reina de España recibirá la denominación de Príncipe y el tratamiento de Alteza Real.

2.3.

Proclamación y juramento

La condición de Rey o Reina de España se adquiere, normalmente, desde el hecho de la herencia, según el orden sucesorio que luego estudiamos. Es decir, se es Rey o Reina de España por el hecho del fallecimiento del Rey o Reina anteriores. Ahora bien, el Rey no puede ejercer como tal sin alcanzar la mayoría de edad; mientras es menor entra en juego la Regencia. Al entrar en el ejercicio de sus funciones, el Rey “es proclamado ante las Cortes Generales”. En este mismo acto el Rey prestará juramento (art. 61.1 de la CE) de “desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas”. Asimismo, sigue disponiendo el art. 61.2 de la CE que “el Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, y el Regente o Regentes al hacerse cargo de sus funciones, prestarán el mismo juramento, así como el de fidelidad al Rey”, todo ello ante las Cortes Generales.

2.4.

La Regencia

2.4.1. Concepto La Regencia es una institución vinculada a la Monarquía que ha de ser proclamada en los casos en que, por minoría de edad del Rey o por inhabilitación del mismo, es preciso arbitrar un mecanismo de sustitución del mismo, con carácter temporal (hasta que alcance la mayor edad o hasta que se recupere de la inhabilitación), al objeto de que el Regente asuma y ejerza las funciones que la Constitución otorga al Rey, en nombre del mismo.

2.4.2. Supuestos en que procede A) Regencia legítima La Regencia legítima es aquella que regula el art. 59 de la CE para los supuestos de minoría de edad del Rey o de inhabilitación del mismo, y para los cuales la propia CE prevé los mecanismos de nombramiento de Regente. —

Minoría de edad. Cuando el Rey fuere menor de edad entrará a ejercer la Regencia el padre o la madre del Rey y, en su defecto, el pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona.

1-16

La Constitución española de 1978

—

Inhabilitación. Si el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia el Príncipe heredero, si fuere mayor de edad. Si no lo fuere, se procederá de la manera prevista en el caso anterior, hasta que el Príncipe heredero alcance la mayoría de edad.

B) Regencia dativa La Regencia dativa es aquella que se produce en el caso de que no hubiere ninguna persona a quien corresponda la Regencia (según los criterios expresados en el apartado anterior); ésta será nombrada por las Cortes Generales y se compondrá de una, tres o cinco personas.

2.4.3. Requisitos para ser Regente Los requisitos exigidos para ejercer la Regencia son: —

Ser español y mayor de edad.

—

La Regencia se ejercerá por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey.

Como ya hemos dejado apuntado anteriormente, el Regente o Regentes deberán prestar delante de las Cortes Generales el mismo juramento que el Rey y, además, el de fidelidad al Rey. El tratamiento que tiene la persona que ejerza las funciones de la Regencia es el de Alteza y se le atribuyen los mismos honores que los establecidos al Príncipe de Asturias.

2.5.

La tutela

2.5.1. Concepto La tutela es una institución del Derecho de familia en la que el tutor tiene como función principal el cuidar de las personas menores o incapaces y la guarda de sus bienes. En relación con el Rey, la tutela va referida a la persona y bienes del Rey menor, reservándose para la institución de la Regencia y para el Regente las funciones de Estado que la Constitución atribuye al Rey. La institución de la Regencia pretende suplir las necesidades de Estado, mientras que la institución de la tutela pretende suplir las necesidades personales de educación y guarda del Rey.

2.5.2. Nombramiento de tutor El nombramiento de tutor está previsto en el art. 60 de la CE siguiendo unos criterios de designación sucesiva, de forma que si existe una designa efectuada bajo el primer sistema, ello impide pasar al siguiente.

1-17

Tramitación Procesal y Administrativa

A) Tutela testamentaria Será tutor del Rey la persona que en su testamento hubiese nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad y español de nacimiento. Éste es el sistema más empleado para el nombramiento de tutor, ya que, al otorgar testamento, la mayoría de progenitores designan a un pariente, familiar o amigo que haya de encargarse de la educación de los hijos para el caso de que fallezca el padre o madre. B) Tutela legítima Prevé el art. 60 de la CE que “si no lo hubiere nombrado (tutor en el testamento), será tutor el padre o la madre, mientras permanezcan viudos”. C) Tutela dativa En su defecto, nombrarán tutor las Cortes Generales a quien consideren apto e idóneo para el cargo.

2.5.3. Compatibilidad del cargo de tutor con otros cargos Dispone el art. 60 de la CE que “no podrán acumularse los cargos de Regente y de tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos del Rey. El ejercicio de la tutela es incompatible con todo cargo o representación política”.

2.5.4. Requisitos para ser tutor Aparte de la mayoría de edad, la CE exige en el art. 60 que el tutor sea “español de nacimiento”.

2.6.

El Príncipe heredero

Especial relevancia dentro de la Familia Real tiene el Príncipe heredero. A él se refiere la Constitución en los siguientes extremos:

1-18

—

Es el sucesor de la Corona de España; es decir, tiene el derecho de suceder al Rey cuando se produce su fallecimiento, y su persona viene predeterminada por las reglas de sucesión, según veremos.

—

Tendrá, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine su llamamiento, la dignidad de Príncipe de Asturias y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la Corona de España.

—

Al alcanzar la mayoría de edad prestará juramento ante las Cortes Generales; es el mismo juramento que hace el Rey, pero añadiéndose el de fidelidad al Rey (61.2).

La Constitución española de 1978

—

2.7.

Es llamado a la Regencia cuando el Rey se inhabilita para el ejercicio de su autoridad, si el Príncipe heredero tiene en ese momento la mayoría de edad.

Funciones constitucionales del Rey

Las funciones expresas atribuidas al Rey pueden ser clasificadas en los siguientes grupos, constituyendo facultades regladas y, por lo general, actos debidos (lo que excluye la posible discrecionalidad del Rey en su ejercicio) y de carácter simbólico.

2.7.1. En relación con el Poder Legislativo a)

Sancionar y promulgar las leyes.

b)

Convocar y disolver las Cortes Generales.

c)

Convocar elecciones generales.

d)

Convocar el referéndum.

2.7.2. En relación con el Poder Ejecutivo a)

Proponer el candidato a Presidente de Gobierno y, en su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones.

b)

Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente.

c)

Expedir los decretos acordados en Consejo de Ministros.

d)

Conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes.

e)

Ser informado de los asuntos de Estado y presidir las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno.

f)

Ejercer el mando supremo de las Fuerzas Armadas.

g)

Ejercer el Alto Patronazgo de las Reales Academias.

2.7.3. En relación con el Poder Judicial a)

La justicia se administra en nombre del Rey (art. 117.1).

b)

Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales.

c)

Nombrar al Presidente del Tribunal Supremo, al Fiscal General del Estado, a los Vocales del Consejo General del Poder Judicial y a los miembros del Tribunal Constitucional.

1-19

Tramitación Procesal y Administrativa

2.7.4. En materia de relaciones internacionales a)

Ejercer la más alta representación del Estado.

b)

Acreditar a los embajadores y otros representantes diplomáticos, y los representantes extranjeros están acreditados ante él.

c)

Manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes.

d)

Declarar la guerra y hacer la paz, previa autorización de las Cortes Generales.

2.7.5. En relación con las Comunidades Autónomas

2.8.

a)

Ha de respetar los derechos de las Comunidades Autónomas.

b)

Nombrar a los Presidentes de las Comunidades Autónomas, con el refrendo del Presidente del Gobierno.

c)

Sancionar los Estatutos de Autonomía.

d)

Convocar los referendos autonómicos.

El refrendo

2.8.1. Concepto La institución del refrendo está íntimamente ligada al problema de la posible responsabilidad del Rey por los actos que realiza en el ejercicio de la Jefatura del Estado. La Constitución, tal como se ha indicado (art. 56.3), dispone que la persona del Rey no está sujeta a responsabilidad y, por tanto, sus actos estarán siempre refrendados (firmados por otra persona), careciendo de validez estos actos si no van acompañados de dicho refrendo. Así, pues, mediante el refrendo se presta autenticidad al acto de otra persona (el Rey) y se asume por el que refrenda la responsabilidad derivada de dicho acto que de otra manera pudiera recaer en el Rey. El acto del refrendo se materializa mediante la firma por el encargado de hacerlo junto a la firma del Monarca.

2.8.2. Sujetos legitimados para refrendar (art. 64) La determinación de los encargados de los actos de refrendo se contiene en las siguientes reglas: A) En general El Presidente del Gobierno o los Ministros competentes.

1-20

La Constitución española de 1978

B) En especial El Presidente del Congreso en la propuesta y nombramiento del Presidente del Gobierno y en la disolución de las Cámaras y convocatoria de nuevas elecciones cuando el candidato a Presidente del Gobierno no obtiene la confianza del Congreso, transcurridos dos meses a partir de la primera votación de investidura.

2.8.3. Actos que no deben ser refrendados (art. 65) De acuerdo con lo establecido en el art. 56.3 del texto constitucional, los únicos actos del Rey que no precisan de refrendo son los relativos al nombramiento y relevo de los miembros civiles y militares de su Casa, previsto en el art. 65.2. Además, y de conformidad con este último precepto, el Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa, y distribuye libremente la misma.

2.8.4. Efectos del refrendo El refrendo confiere validez al acto refrendado y traslada la responsabilidad que pueda derivarse del acto refrendado de la persona del Rey a la persona que ha puesto la firma de refrendo (es decir, Presidente del Gobierno, Ministros...). EL REFRENDO En general: Presidente del Gobierno o Ministros competentes.

Sujetos legitimados para refrendar

Efectos del refrendo

2.9.

En especial: Presidente del Congreso.

—

Propuesta y nombramiento del Presidente del Gobierno.

—

Disolución de las Cámaras y convocatoria de nuevas elecciones k 2 meses tras la 1ª votación de investidura k candidato a Presidente de Gobierno no obtiene la confianza del Congreso.

—

Conferir validez al acto refrendado.

—

Transferir la responsabilidad del acto refrendado de la persona del Rey a la persona que ha puesto la firma de refrendo.

La sucesión

Ya hemos dejado sentado anteriormente que la sucesión en el Trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos; sin embargo, interesa destacar ahora, con respecto a la misma, las siguientes limitaciones:

1-21

Tramitación Procesal y Administrativa

2.9.1. Exclusión de la sucesión Dispone el art. 57.4 de la CE que “aquellas personas que teniendo derecho a la sucesión en el Trono contrajeren matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales, quedarán excluidas en la sucesión a la Corona por sí y sus descendientes”.

2.9.2. Resolución de dudas con respecto a la sucesión Dispone el art. 57.5 de la CE que “las abdicaciones, renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden sucesorio se resolverán por una ley orgánica”.

2.9.3. Extinción total de sucesores Dispone el art. 57.3 de la CE que “extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España”. Así pues, la CE deposita en las Cortes Generales la resolución de los problemas que pueda plantear la institución de la Corona en cuanto a la sucesión del Rey. SUPUESTOS

QUE PUEDEN PLANTEARSE EN RELACIÓN CON LA • Si el Príncipe heredero es mayor de edad

SUCESIÓN, REGENCIA

Y

— Será proclamado Rey ante las Cortes. — Prestará juramento. • Requisitos

Español y mayor de edad

• Preferencia

1º. Padre o madre 2º. Pariente más próximo 3º. Designación por las Cortes de

1º. Testamentaria

— Mayor de edad — Español de nacimiento

2º. Padre o madre

Viudos

— Regente

• Si el Príncipe heredero es menor de edad

— Tutor (preferencia)

Fallecimiento del Rey

3º. Designación por las Cortes

• No hay príncipe, pero sí persona con derecho a suceder

— Si es mayor de edad — Si es menor de edad

• No hay persona alguna con derecho a suceder

Las Cortes proveerán a la sucesión

• Reconocida por las Cortes Inhabilitación • Regente Abdicación (o renuncia)

1-22

• Se regularán por Ley Orgánica

TUTELA

Príncipe heredero mayor de edad

Proclamación y juramento Regencia y tutela

1 3 5

La Constitución española de 1978

3. 3.1.

Las Cortes Generales: composición, atribuciones y funcionamiento Introducción

En la actualidad, y de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de 1978 (art. 66.1), las Cortes Generales son un órgano bicameral (integrado por el Congreso de los Diputados y el Senado) y son el órgano representativo del pueblo español. En tanto que depositario de la soberanía ostenta una preeminencia teórica sobre los demás poderes del Estado y constituye el eje referencial del proceso político como en cualquier régimen parlamentario democrático. Tradicionalmente, la función del Poder Legislativo ha sido doble: por una parte, elaborar y aprobar las leyes del Estado y, por la otra, llevar a cabo el control del Gobierno. Sin embargo, en el momento presente, la primera de las funciones se encuentra sensiblemente distorsionada por dos elementos. Por una parte, la implantación del Estado de las Autonomías determina que las Comunidades Autónomas tengan capacidad de legislar sobre su propio territorio y en el ámbito de sus competencias estatutarias, circunstancia que ha hecho perder a las Cortes Generales el monopolio que tradicionalmente había ostentado en la creación de normas. Hoy existen diversos órganos legislativos en el Estado español, uno de ámbito central, denominado Cortes Generales, y 17 órganos legislativos más de ámbito territorial circunscritos a cada Comunidad Autónoma, denominados Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (o Parlamentos autonómicos). De otro lado, también ha venido a distorsionar la tradicional función legislativa de las Cortes Generales la utilización, abusiva en ocasiones, por el Gobierno del recurso constitucional del Decreto-Ley, norma con rango de ley prevista para circunstancias de extraordinaria urgencia y necesidad. Su admisión, así como la de la legislación delegada y otros mecanismos constitucionales ha venido a reforzar la posición constitucional del Poder Ejecutivo, en relación con la actividad parlamentaria, lo que responde a la necesidad de actuar con eficacia.

3.2.

Características de las Cortes Generales Los rasgos que definen la naturaleza de las Cortes Generales son los siguientes:

3.2.1. Órgano constitucional del Estado Las Cortes Generales tienen su origen inmediato y directo en la Constitución y participan en la dirección política del Estado. Son un órgano constitucional del Estado.

3.2.2. Órgano representativo Es el órgano en el que se delega la soberanía popular de manera directa, ya que es el único órgano constitucional del Estado cuya composición se efectúa por sufragio universal.

1-23

Tramitación Procesal y Administrativa

Sin embargo, la representación nacional se realiza en cada Cámara a través de un principio representativo distinto: A) Principio representativo proporcional a la población Este es el principio por el que se rige la elección de los miembros del Congreso de los Diputados y permite la representación del pueblo español en su unidad y en su conjunto. En este caso son los habitantes de toda España, divididos en circunscripciones electorales provinciales, los que eligen un número de diputados proporcional al número de habitantes de la Provincia. B) Principio representativo territorial Este principio rige para la elección de los Senadores. En cada provincia se elige un mismo número de Senadores (cuatro), con independencia de su población. Cada Comunidad Autónoma designará, además, un Senador y uno más por cada millón de habitantes. Como se aprecia, el Senado es una Cámara de representación de los territorios de España (de las CCAA constituidas en la misma). No importa el número de habitantes que tenga la provincia o la Comunidad Autónoma, ya que todas tendrán la misma representación inicial de Senadores (normalmente, cuatro).

3.2.3. Órgano bicameral Las Cortes Generales son un órgano complejo de estructura bicameral, compuesto por el Congreso de los Diputados y por el Senado. Como norma general ejerce sus funciones constitucionales actuando cada una de las Cámaras por separado, excepto en los supuestos expresamente determinados por la Constitución. En estos casos las Cortes Generales actúan conjuntamente, rigiéndose entonces por el Reglamento de las Cortes Generales y siendo presididas por el Presidente del Congreso de los Diputados (art. 72.2 de la Constitución). En concreto, los casos reservados a las sesiones conjuntas de las Cortes Generales son los relativos al ejercicio de las competencias no legislativas que le atribuye el Título II en relación con la Corona, y que son los siguientes:

1-24

—

Proveer a la sucesión en la Corona en el caso de que se extingan las líneas sucesorias legitimadas en Derecho para ello (art. 57.3).

—

Prohibición de matrimonio a personas con derecho a la sucesión en el trono (art. 57.4).

—

Reconocer la inhabilitación del Rey para el ejercicio de su autoridad (art. 59.2).

—

Nombramiento de la Regencia en el caso de ausencia de Regencia legítima (art. 59.3).

—

Nombramiento de tutor del Rey menor en caso de inexistencia de tutor testamentario y de tutor legítimo (art. 60.1).

La Constitución española de 1978

—

Recepción del juramento del Rey en la proclamación del mismo que se hace ante ellas, así como del Príncipe Heredero y del Regente o Regentes (art. 61).

—

Autorización al Rey para declarar la guerra y hacer la paz (art. 63.3).

3.2.4. Órgano colegiado y deliberante Es un órgano integrado por una pluralidad de individuos que representan las opciones políticamente relevantes de la sociedad, cuyas decisiones se adoptan en virtud de un acuerdo de voluntades que se alcanza a través de las distintas mayorías. La adopción de dichas decisiones vendrá precedida del oportuno debate o deliberación en el que se manifiestan las diferentes opciones que sus integrantes propugnan para la resolución de los problemas que deban resolverse.

3.2.5. Órgano legislador Es el órgano que detenta el poder ordinario de hacer las leyes. La función legislativa de las Cortes Generales se realiza a través de los procedimientos legislativos independientes, aunque coordinados, de los dos cuerpos colegisladores: el Congreso de los Diputados y el Senado. También las Cortes Generales fueron las encargadas de redactar en su día la Constitución española.

3.2.6. Órgano permanente Como tal órgano no decae nunca. Su existencia es independiente de sus integrantes individuales, periódicamente renovados (cada cuatro años) en elecciones generales. En los interregnos parlamentarios, por disolución de las Cámaras o períodos de vacaciones parlamentarias, son las Diputaciones Permanentes de cada una de las Cámaras las que asumirán las funciones de las Cortes Generales.

3.2.7. Órgano inviolable Así lo establece el art. 66.3 de la Constitución, de modo que las Cortes Generales no podrán ser suspendidas en sus funciones, ni sus decisiones podrán ser ignoradas.

3.3.

Estatuto jurídico de los Diputados y Senadores

3.3.1. Las prerrogativas parlamentarias. Concepto La condición de miembro parlamentario, es decir, de miembro integrante de cada una de las Cámaras (Senador o Diputado), comporta una serie de peculiaridades que hace de los parlamentarios un colectivo protegido por un fuero especial. El fuero de los parlamentarios se rige por las denominadas prerrogativas parlamentarias. La causa por la que la Constitución española (y la generalidad de 1-25

Tramitación Procesal y Administrativa

Constituciones del mundo) otorga a los miembros de las Cámaras legislativas un fuero especial o prerrogativas parlamentarias obedece al hecho de que los mismos son los legítimos representantes del pueblo español y, en consecuencia, quienes ejercen la soberanía nacional en nombre del pueblo.

3.3.2. Las prerrogativas parlamentarias. Clasificación A) Inviolabilidad parlamentaria Es una prerrogativa clásica, que nuestra Constitución recoge en el art. 71.1. Consiste en la no exigencia de responsabilidad jurídica por las opiniones o votos que pueda manifestar el Diputado o el Senador en el ejercicio de su función. Es una prerrogativa que ampara la función parlamentaria en sí misma (no al parlamentario; no es, por tanto, un privilegio), garantizando al parlamentario que su persona no será objeto de acción civil o penal alguna por la expresión de opiniones que su cargo conlleva. Se disfruta aún después de terminado el mandato, de modo que Diputados y Senadores no podrán ser perseguidos más tarde por las opiniones que manifestaron durante el período de su mandato. B) Inmunidad parlamentaria Es la prerrogativa complementaria de la anterior y, como ella, igualmente clásica. Su contenido, como recoge el art. 71.2 de la Constitución, consiste en proteger a los parlamentarios frente a cualquier arresto o detención, en relación con actos ajenos a su función, impidiendo que puedan ser detenidos salvo en caso de flagrante delito. C) El suplicatorio El “suplicatorio” es el término con que se conoce jurídicamente el comunicado que debe remitir el órgano judicial (el Tribunal Supremo) encargado de la instrucción de un proceso penal contra un Diputado o Senador en solicitud de autorización de la Cámara a la que pertenece para poder procesarlo o acusarlo de un hecho delictivo. No puede procederse penalmente contra un Diputado o Senador si no es previa la autorización respectiva de la Cámara a que pertenece, manifestada a través del trámite del suplicatorio. La regulación del procedimiento para su concesión se encuentra recogida en los Reglamentos de las Cámaras. D) El fuero especial ante el Tribunal Supremo El único órgano judicial competente para la instrucción y enjuiciamiento de un Diputado o Senador es la Sala Segunda, de lo Penal, del Tribunal Supremo. Si un juez lleva a cabo la instrucción de un proceso penal y de los hechos instruidos aprecia la posibilidad de que puede resultar autor de los mismos un parlamentario, se abstendrá de seguir conociendo del proceso y dispondrá la remisión del mismo al Tribunal Supremo, al objeto de que por dicho órgano se designe un instructor que continúe con la instrucción del proceso al objeto de que, posteriormente, si existe acusación formal contra el aforado, se enjuicie el delito en la Sala Segunda del Tribunal Supremo. 1-26

La Constitución española de 1978

E) Incompatibilidades El estatuto jurídico de los parlamentarios se completa con el Régimen de Incompatibilidades que les afecta. La Constitución, en el art. 70.1, y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, sobre el Régimen Electoral General, en su art. 155, establecen las causas de incompatibilidad de los parlamentarios. Asimismo, a través de los Reglamentos del Congreso y del Senado se establece la obligación que tienen de formular declaración de sus bienes patrimoniales y de sus actividades en los términos previstos en la Ley de Régimen Electoral General. En primer lugar, en un sistema bicameral, la primera incompatibilidad deriva de la propia condición de Diputado o Senador, estableciéndose que en ningún caso nadie podrá ser miembro de ambas Cámaras simultáneamente ni acumular el acta de Diputado y miembro de una Asamblea legislativa autonómica (art. 67 de la CE). El resto de los cargos públicos incompatibles con el ejercicio de la función parlamentaria son, según la Constitución, los siguientes:

3.4.

—

Los componentes del Tribunal Constitucional.

—

Los altos cargos de la Administración del Estado que determine la Ley, con la excepción de los miembros del Gobierno.

—

El Defensor del Pueblo.

—

Magistrados, jueces y fiscales, en activo.

—

Militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo.

—

Miembros de Juntas electorales.

Composición de las Cortes Generales

3.4.1. Composición del Congreso de los Diputados A) Número de miembros El Congreso de los Diputados se compone, de acuerdo con el art. 68.1 de la Constitución, por un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados. Número que la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, en su art. 162.1, ha concretado en 350 diputados. La elección se verifica por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos, disponiendo la Constitución en su art. 68.5 que la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España.

1-27

Tramitación Procesal y Administrativa

B) Circunscripción electoral La circunscripción electoral es la provincia (art. 68.2 de la Constitución). El número de Diputados que le corresponden a cada provincia (hasta completar los 350) es proporcional al número de habitantes censados en la misma. Ello no obstante, como medida de corrección del sistema, la Ley Orgánica de Régimen Electoral General asigna una representación mínima de 2 Diputados por provincia, con carácter obligatorio, y el resto proporcional al número de habitantes. Las poblaciones de Ceuta y Melilla (hoy ya convertidas en Ciudades Autónomas) están representadas en el Congreso de los Diputados por 1 Diputado cada una de ellas. C) El sistema electoral El sistema electoral empleado en un país para efectuar el recuento de votos y la adscripción de Diputados a una u otra provincia y, dentro de la misma, a uno u otro partido político es de una importancia esencial, ya que la consagración de un sistema u otro llevará aparejada la instauración de un sistema bipartidista con predominio de los partidos grandes (como ocurre en España) o la instauración de un sistema en el que otros partidos puedan obtener una representatividad significativa en la Asamblea parlamentaria (como ocurre en Italia, por ejemplo). La CE prevé en su art. 68.3 que para la elección de los miembros del Congreso de los Diputados debe emplearse un sistema de representación proporcional, que la Ley Orgánica de Régimen electoral General se encarga de precisar a través del sistema D’Hondt. Consiste dicho sistema en la división del número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etcétera, hasta un número igual al de escaños correspondientes a la circunscripción, adjudicándose los escaños a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores, de acuerdo con un orden decreciente. En todo caso, se exige que la candidatura obtenga un mínimo de votos válidos en la circunscripción –el 3%– para tener derecho al reparto de escaños. El voto de los ciudadanos se expresa por medio de listas cerradas y bloqueadas. Es decir, los partidos políticos presentan unas listas de candidatos por cada provincia que incluya un número de candidatos a Diputados igual al número de escaños que correspondan a esa provincia. La lista se presentará ordenada numéricamente y, una vez fijada, no será posible efectuar alteraciones en la misma en cuanto a la posición de los candidatos (orden interno), ni existe tampoco la posibilidad de que un elector opte por algunos candidatos de una lista y otros candidatos de otra lista. A esta circunstancia se le denomina listas cerradas y bloqueadas, es decir, el elector vota una lista electoral, sin posibilidad de modificar su orden o hacer una lista propia con candidatos de todas las listas. Este mecanismo, que priva de protagonismo al elector, favorece a los partidos políticos, quienes son libres y dueños absolutos de la composición de las listas electorales, fijando las directivas de los partidos políticos las personas que han de figurar en los primeros puestos de la lista electoral de cada provincia y que son, realmente, las que tienen alguna opción de ser elegidas como Diputados por la misma.

1-28

La Constitución española de 1978

D) Duración del mandato El Congreso es elegido por un período de cuatro años (art. 68.4 de la CE) y el mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara. Las elecciones al Congreso tendrán lugar entre los treinta y sesenta días desde la terminación del mandato, y una vez efectuadas el Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes.

3.4.2. Composición del Senado A) Definición El Senado es la Cámara de representación territorial, según dispone el art. 69.1 de la Constitución. Como se dijo más arriba su configuración responde a un principio representativo de carácter territorial que permite la representación del pueblo español atendiendo a la variedad de territorios que integran el Estado. Esta definición influye en su composición, sensiblemente distinta a la del Congreso de los Diputados, permitiendo el diferente sistema que rige la elección de sus miembros una dispar conformación de ambas Cámaras. B) Circunscripción electoral La circunscripción electoral es, como regla, la provincia, efectuándose la elección del modo que se sistematiza a continuación: a)

Las provincias peninsulares, según dispone el art. 69.2 de la CE, “en cada provincia se elegirán 4 Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica”. La adscripción de 4 Senadores en las provincias peninsulares es automática, con independencia del número de habitantes que tenga la misma.

b)

Las islas, a su vez, el art. 69.3 de la CE establece que “en las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo:

c)

—

3 Senadores a cada una de las islas mayores (Gran Canaria, Mallorca y Tenerife).

—

1 Senador a cada una de las siguientes islas o agrupaciones de ellas (Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma)”.

Las poblaciones de Ceuta y Melilla, según el art. 69.4 de la CE “las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas 2 Senadores”.

C) Los Senadores autonómicos Configurado el Senado como Cámara de representación territorial, reconoce el art. 69.5 de la Constitución a las CCAA la potestad para designar a 1-29

Tramitación Procesal y Administrativa

cierto número de miembros del Senado. Dispone al respecto que “las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional”. A efectos de dicha designación el número concreto de Senadores que corresponda a cada Comunidad Autónoma se determinará tomando como referencia el censo de población de derecho vigente en el momento de celebrarse las últimas elecciones generales al Senado. D) El sistema electoral De acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General el sistema electoral que rige la elección en el Senado es de carácter mayoritario, al permitirse al elector votar un número inferior al de Senadores que deban designarse en la circunscripción. En concreto, los electores pueden dar su voto a un máximo de tres candidatos en las circunscripciones provinciales, dos en Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla, y uno en las restantes circunscripciones insulares. Serán proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos hasta completar el de Senadores asignados a la circunscripción. E) Duración del mandato El Senado es elegido por un período de cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara (art. 69.6 de la Constitución). Especial atención merece el mandato de los Senadores autonómicos, puesto que al haber sido designados por la Asamblea Legislativa autonómica –u órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma– su mandato viene delimitado por el de la propia Asamblea que los designó y no por el del Senado al que pasan a integrarse. Así pues, normalmente no coincidirá el período de mandato de los Senadores provinciales y el de los Senadores autonómicos, peculiaridad que determina que la disolución del Senado por el transcurso de los cuatro años de la legislatura afecte únicamente a aquéllos y no a los Senadores designados por las Comunidades Autónomas.

1-30

La Constitución española de 1978

COMPOSICIÓN Composición

• Mínimo CONGRESO • Máximo • Actualmente

• Senadores Provinciales SENADO

• Senadores Autonómicos • Total

3.5.

Y ATRIBUCIONES DE LAS

Elección

300 — Sufragio Universal, libre, igual, directo y 400 secreto. 350 — Electores y elegibles: españoles en pleno uso de sus derechos políticos.

CÁMARAS

Circunscripción Electoral

Duración mandato

— Provincia: número de Diputados proporcional al número de habitantes.

• Representar al pueblo español.

— Ceuta: 1. — Melilla: 1. — Provincia: 4 senadores. — Gran Canaria: 3.

— Criterio de representación 208 proporcional (mayoritario en el Senado). 58

— Mallorca: 3.

266 — Fecha elecciones: entre los 30 y 60 días desde la terminación del mandato.

— Comunidad Autónoma:

Atribuciones genéricas

4 años

• Ejercer la potestad legislativa.

— Tenerife: 3. — Islas restantes: 1 cada una. — Ceuta: 2. — Melilla: 2. • 1 por C.A.

• Aprobar los presupuestos. • Controlar la acción del Gobierno.

• 1 más por cada millón de habitantes.

Organización interna de las Cámaras

3.5.1. Introducción El funcionamiento de las Cámaras se rige por el Reglamento interno de cada una de ellas, exceptuados los casos de sesión conjunta de ambas Cámaras, que se regirán por el Reglamento de las Cortes Generales (art. 72.2 de la Constitución). Según el art. 72.1 de la Constitución, las Cámaras elaboran autónomamente sus propios Reglamentos, requiriendo su aprobación la mayoría absoluta de la Cámara correspondiente. En la actualidad los Reglamentos existentes son: —

Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982.

—

Reglamento del Senado, de 3 de mayo de 1994.

Los órganos internos de las Cámaras establecidos por la Constitución (art. 72.2) y sus respectivos Reglamentos dirigen y ordenan el funcionamiento de cada una de las Cámaras.

3.5.2. Órganos administrativos y funcionales de las Cámaras A) El Presidente de la Cámara Según la Constitución (art. 72.2), las Cámaras eligen a sus respectivos Presidentes.

1-31

Tramitación Procesal y Administrativa

El procedimiento para la elección se recoge en los Reglamentos, requiriendo, tanto en el caso del Congreso de los Diputados como en el del Senado, la mayoría absoluta de la Cámara en una primera votación. Si esta mayoría no se consigue, resultará elegido en segunda votación aquel más votado de entre los dos que más votos hubiesen obtenido en la primera vuelta. A la segunda votación, por tanto, únicamente podrán presentarse los dos candidatos más votados en la primera vuelta y, por un simple criterio mayoritario, quedará nombrado Presidente de la Cámara el que más votos obtenga de los dos. El Presidente es sustituido por los Vicepresidentes de la Cámara, por su orden, ejerciendo sus funciones en caso de vacante, ausencia o imposibilidad de aquél. Las funciones de los Presidentes de las Cámaras quedan esbozadas en la Constitución al disponer que les corresponde en nombre de aquellas el ejercicio de todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes. B) La Mesa de la Cámara La Mesa es el órgano colegiado rector de la Cámara. La Constitución únicamente establece que la elección de la Mesa es facultad de cada Cámara. Está formada por el Presidente de la Cámara, que dirige y coordina su actuación; cuatro Vicepresidentes (dos en el caso del Senado) y cuatro Secretarios. En su composición suelen pactar los partidos políticos una representación amplia de todas las fuerzas políticas que integran la Cámara, bajo la premisa de un apoyo al candidato que postule para la Presidencia el partido más votado. C) El Pleno Es la reunión de todos los miembros de la Cámara. Las sesiones plenarias tienen carácter solemne y, por ello, los debates en el Pleno deben reducirse a los planteamientos generales y a las cuestiones políticas fundamentales, dejando el trabajo técnico y de detalle para las Comisiones. D) Las Comisiones Las Comisiones son secciones de las Cámaras a través de las cuales se realiza la división del trabajo parlamentario. Las Comisiones son, en este sentido, auténticos órganos de trabajo de las Cámaras. Las Comisiones están compuestas en función de los grupos parlamentarios y en proporción a la importancia numérica de los mismos. Todos los grupos parlamentarios estarán representados en todas las Comisiones, cuando menos, por un miembro. Las Comisiones se dividen en: —

1-32

Comisiones legislativas permanentes: son las más importantes. Como su nombre indica, son fijas, es decir, no concluyen con la

La Constitución española de 1978

legislatura. El Pleno podrá delegar en ellas la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, excepto cuando se trate de: reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado. En la actualidad, después de las últimas reformas del Reglamento de Congreso de los Diputados y del Reglamento del Senado, se han establecido como Comisiones Legislativas Permanentes las siguientes: CONGRESO • • • • • • • • • • • • • • • • •

—

SENADO

Constitucional. Comisión de Asuntos Exteriores. Comisión de Justicia. Comisión de Interior. Comisión de Defensa. Comisión de Economía y Competitividad. Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas. Comisión de Presupuestos. Comisión de Fomento. Comisión de Educación y Deporte. Comisión de Empleo y Seguridad Social. Comisión de Industria, Energía y Turismo. Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Comisión de Sanidad y Servicios Sociales. Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Comisión de Cultura. Comisión de Igualdad.

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

General de las Comunidades Autónomas Constitucional. Asuntos Exteriores. Justicia. Interior. Defensa. Economía y Competitividad. Hacienda y Administraciones Públicas. Presupuestos. Fomento. Educación y Deporte. Empleo y Seguridad Social. Industria, Energía y Turismo. Agricultura, Pesca y Alimentación. Sanidad y Servicios Sociales. Cooperación Internacional para el Desarrollo. Cultura. Igualdad. Entidades Locales. Medio Ambiente y Cambio Climático.

Comisiones permanentes no legislativas: son Comisiones importantes, pero no por la función legisladora que cumplen (no son legislativas), sino por la relevancia parlamentaria de otros aspectos de funcionamiento de la Cámara. CONGRESO • • • • • • • •

Comisión de Reglamento. Comisión del Estatuto de los Diputados. Comisión de Peticiones. Comisión para las políticas integrales de la discapacidad. Comisión Consultiva de Nombramientos. Comisión de control de los créditos destinados a gastos reservados. Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo. Comisión sobre Seguridad Vial y Movilidad Sostenible.

SENADO • • • • • •

Reglamento. Incompatibilidades. Suplicatorios. Peticiones. Asuntos Iberoamericanos. Nombramientos.

1-33

Tramitación Procesal y Administrativa

—

Comisiones no permanentes: son las que se crean para un asunto concreto, extinguiéndose con la terminación del mismo o, en todo caso, con el fin de la legislatura. Las más importantes de ellas son las Comisiones de Investigación o especiales, que constituyen un importante instrumento de control político del Gobierno.

—

Comisiones mixtas (art. 74.2): estarán compuestas por igual número de Diputados y Senadores y se constituirán cuando no exista acuerdo entre ambas Cámaras acerca de alguno de los siguientes temas: •

Autorización para suscribir un Tratado Internacional.

•

Autorización de un acuerdo de cooperación entre Comunidades Autónomas.

•

Distribución del Fondo de Compensación Interterritorial.

En estos casos, la Comisión presentará un texto que será votado por ambas Cámaras. De no resultar aprobado, decidirá el Congreso por mayoría absoluta. Hay otro tipo de Comisiones mixtas que están constituidas no para resolver discrepancias entre las Cámaras sino para relacionarse con órganos o instituciones determinadas. Así: •

•

Permanentes: –

Comisión Mixta Congreso-Senado de relaciones con el Defensor del Pueblo.

–

Comisión Mixta Congreso-Senado para la Unión Europea.

–

Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.

–

Comisión Mixta Congreso-Senado para el Estudio del Problema de las Drogas.

–

Comisión Mixta de Control Parlamentario de la Corporación RTVE y sus sociedades.

No permanentes: –

Comisión Mixta para el Estudio del Cambio Climático.

3.5.3. Órganos políticos de las Cámaras A) La Junta de portavoces La Junta de portavoces está compuesta por los portavoces de todos los grupos parlamentarios bajo la presidencia del Presidente de la Cámara. Las decisiones en la Junta de portavoces se adoptan siempre según el criterio del voto ponderado, es decir, en función de los votos que cada grupo parlamentario tenga en la Cámara.

1-34

La Constitución española de 1978

Las funciones de la Junta de portavoces son, sobre todo, las de dirección política de la Cámara, ya que los portavoces de los grupos parlamentarios son, usualmente, el dirigente del partido político autorizado para expresar la opinión política del grupo parlamentario. B) Los grupos parlamentarios —

En el Senado el número mínimo para poder formar grupo parlamentario es el de 10 Senadores. Pero en esta Cámara, además de formarse el grupo parlamentario por afinidad política, es posible que se constituyan también grupos parlamentarios territoriales entre los Senadores que, perteneciendo al mismo grupo parlamentario, hayan sido elegidos en el territorio o por las Asambleas legislativas u órganos colegiados superiores de dos o más Comunidades Autónomas, sin que ningún Senador pueda formar parte de más de uno de ellos. Los portavoces de estos grupos territoriales participan en la Junta de Portavoces y en los debates del Pleno de la Cámara sobre cuestiones que afecten de modo especial a las Comunidades Autónomas, el Presidente, de acuerdo con los portavoces de los grupos parlamentarios respectivos, ampliará el número de turnos de portavoces fijados en cada caso por el Reglamento a efectos de que puedan intervenir los representantes de los grupos territoriales afectados.

—

En el Congreso el número mínimo para poder formar grupo parlamentario no debe ser inferior a 15, pero también podrán constituir grupo parlamentario los Diputados de una o varias formaciones políticas que, sin reunir dicho mínimo, hubieran obtenido un número de escaños no inferior a 5 y al menos el 15% de los votos correspondientes a la circunscripción en que hubieren presentado candidatura o el 5% de los emitidos en el conjunto de la Nación.

—

En todo caso, los parlamentarios que no puedan formar grupo propio pasarán a integrarse en el grupo parlamentario mixto, que tendrá idéntica participación en las actividades de la Cámara.

3.5.4. Órganos permanentes: las Diputaciones Permanentes de las Cámaras Las Diputaciones Permanentes son órganos de trabajo puesto que asumen las funciones de las Cámaras cuando éstas no están reunidas, por no hallarse en período de sesiones, o cuando ha terminado el período de mandato parlamentario. De forma que su misión fundamental es asegurar la continuidad de las Cámaras; por ello se estudian más propiamente como órganos de continuidad o permanencia. Se regulan en el art. 78 de la Constitución, cuyo apartado primero establece que: “En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de 21 miembros, que representarán a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica”. Sus funciones son las siguientes: —

Solicitar la reunión de las Cámaras en sesión extraordinaria cuando se estuviese fuera del período ordinario de sesiones, de acuerdo con el art. 73. 1-35

Tramitación Procesal y Administrativa

—

Asumir las facultades de las Cámaras en relación con la convalidación de los Decretos-Leyes (art. 86) y con la declaración y, en su caso, prórroga de los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116), en caso de que hubieren sido disueltas o hubiere expirado su mandato. Son éstas funciones que sólo corresponden a la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados.

—

Velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas.

—

Seguir ejerciendo sus funciones, una vez expirado el mandato o en caso de disolución, hasta la constitución de las nuevas Cortes generales. Una vez reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.

Las Diputaciones Permanentes están presididas por el Presidente de la Cámara respectiva.

3.6.

Régimen de funcionamiento de las Cámaras

3.6.1. Sesiones ordinarias El art. 73.1 de la CE establece los períodos de sesiones ordinarias al prever que “las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre; y el segundo, de febrero a junio”. La determinación del día de inicio y fin de cada período de sesiones es función de la Mesa de cada Cámara.

3.6.2. Sesiones extraordinarias El art. 73.2 de la CE prevé la posibilidad de reunión extraordinaria de las Cámaras, es decir, fuera del período de sesiones y cuando las circunstancias del país así lo aconsejen. Prevé dicho artículo que “las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado”.

3.6.3. Sesiones conjuntas Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales y que ya se han explicado con anterioridad.

3.6.4. Publicidad de las sesiones que se celebren en las Cámaras El art. 80 de la CE establece con carácter general que “las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en contrario de cada 1-36

La Constitución española de 1978

Cámara, adoptada por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento”. En general, pues, las sesiones del Pleno de la Cámara son públicas (y, en ocasiones, retransmitidas televisiva y radiofónicamente), salvo que el objeto de discusión en el Pleno fuere algún aspecto relativo al decoro de la Cámara o a la suspensión de algún Diputado, o cuando así se acuerde en la forma indicada en el art. 80 de la CE. Por el contrario, las sesiones en las comisiones de las Cámaras, como regla general, no son públicas, si bien podrán asistir los representantes debidamente acreditados de los medios de comunicación social, excepto cuando aquellas tengan carácter secreto. Así sucede, de acuerdo con los Reglamentos de las Cámaras, con las sesiones de la Comisión del Estatuto del Diputado y, en el Senado, con las sesiones de Comisiones que tengan por objeto el estudio de incompatibilidades, suplicatorios y cuestiones personales que afecten a Senadores. Igualmente podrán acordar las Comisiones que sus sesiones sean secretas acordándose por la mayoría absoluta de sus miembros.

3.6.5. Adopción de acuerdos Las reuniones de parlamentarios deben celebrarse previa convocatoria reglamentaria, ya que en otro caso no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer estas sus funciones ni ostentar sus privilegios. Para adoptar acuerdos, de conformidad con lo establecido en el art. 79 de la Constitución, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros. Los acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las leyes orgánicas y las que para elección de personas establezcan los Reglamentos de las Cámaras. El voto de los Senadores y Diputados es personal e indelegable.

1-37

Tramitación Procesal y Administrativa

Funcionamiento y Organización de las Cámaras

Régimen de sesiones

Ordinarias

Celebradas dentro de un período ordinario (septiembre a diciembre o febrero a junio).

Extraordinarias

• Celebradas fuera de un período ordinario. • Convocadas por: - Gobierno. - Diputación Permanente. - Mayoría absoluta de Diputados o Senadores.

Conjuntas

Para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye a las Cortes.

Presidente

Elegido por la Cámara respectiva.

Mesa

Compuesta por el Presidente, 4 Vicepresidentes (2 en el Senado) y 4 Secretarios.

Pleno

Sesiones públicas, como regla general.

Comisiones

Permanentes

• El Pleno puede delegar en ellas la aprobación de leyes. • Excepciones: Leyes orgánicas, de bases, presupuestos, etc.

De investigación

• Creadas por Congreso, Senado o por ambas Cámaras. • Investigan cualquier asunto de interés público. • Sus conclusiones no vinculan a los Tribunales.

Mixtas

• Composición: igual número de Diputados y Senadores. • Creación: si no hay acuerdo entre ambas Cámaras acerca de determinadas materias.

Composición

Mínimo, 21 miembros.

Atribuciones

• Velar por los poderes de las Cámaras. • Convalidar Decretos-leyes. • Convocar sesiones extraordinarias.

Órganos

Diputación Permanente

Adopción de acuerdos

3.7.

Junta de Portavoces

Presidida por el Presidente de la Cámara respectiva.

Grupos parlamentarios

• 15 Diputados (regla general). • 10 Senadores.

• Reunidas reglamentariamente las Cámaras. • Asistencia de la mayoría (la mitad más uno) de los miembros (quórum de asistencia, para garantizar la representatividad del Parlamento). • Aprobación por mayoría de miembros presentes, salvo excepciones.

Funciones de las Cámaras

3.7.1. Funciones generales Son las enunciadas en el art. 66 de la Constitución: —

Representan al pueblo español.

—

Ejercen la potestad legislativa del Estado.

—

Aprueban los Presupuestos del Estado.

—

Controlan la acción del Gobierno.

3.7.2. Funciones normativas de las Cortes Generales La Ley es la norma jurídica emanada del Poder Legislativo (Cortes Generales) según un procedimiento establecido y solemne. El ordenamiento cons-

1-38

La Constitución española de 1978

titucional reconoce una pluralidad de instrumentos normativos con valor y fuerza del ley, y dejando aparte las disposiciones del Poder Ejecutivo con fuerza de ley que son objeto de estudio más adelante, se pueden distinguir las siguientes normas legales: A) Leyes Orgánicas Las Leyes Orgánicas suponen una limitación al Poder Legislativo en el ejercicio de sus funciones constitucionales: las Cortes no pueden legislar como quieran, sino que, en ciertas materias ha de seguir un procedimiento especial: • Materias reservadas a la Ley Orgánica Son materias reservadas a la ley orgánica, es decir, materias que únicamente pueden ser reguladas por las Cortes Generales mediante este tipo de ley, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 81.1 de la Constitución, las siguientes:

•

—

El desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas (Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I de la Constitución).

—

Las Leyes que aprueben los Estatutos de Autonomía.

—

El régimen electoral general.

—

Otras materias para las que la Constitución también establece expresamente la reserva de ley orgánica (regulación del Defensor del Pueblo, del Tribunal Constitucional, del Poder Judicial, de la iniciativa legislativa popular, de las distintas modalidades de referéndum…).

Procedimiento de aprobación

La aprobación de las leyes orgánicas requiere mayoría absoluta del Congreso (en el Senado basta la mayoría simple) en una votación final sobre el conjunto del proyecto. B) Leyes ordinarias Las leyes ordinarias son el instrumento normal de realización de la función legislativa por parte de las Cortes y pueden referirse a cualquier materia que no esté reservada por la Constitución a otro tipo de norma, constituyendo la legislación habitual. Las leyes ordinarias pueden ser de distintos tipos. Así, atendiendo a la forma de su aprobación, se distingue entre leyes de Pleno y leyes de Comisiones. En efecto, junto a las leyes ordinarias aprobadas por el Pleno de las Cámaras existen las que pueden denominarse leyes de Comisión, caracterizadas porque suponen un traspaso interno de la competencia del Pleno de la Cámara legislativa a favor de sus Comisiones. Según el art. 75. de la Constitución “Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley”. El valor jurídico de las leyes así aprobadas es idéntico al del resto de las leyes ordinarias. 1-39

Tramitación Procesal y Administrativa

En todo caso, el órgano plenario puede en cualquier momento recabar el debate y la votación de los proyectos o proposiciones de ley que han sido objeto de delegación. Asimismo, debe de ponerse de relieve que existen límites importantes para la utilización de esta fórmula, exceptuándose de la aprobación mediante leyes de Comisión las cuestiones referidas a la reforma constitucional, los asuntos internacionales, leyes orgánicas y de bases y Presupuestos Generales del Estado. Por otra parte, atendiendo a su especial contenido, la Constitución contempla diferentes tipos de ley ordinaria, como las leyes marco, las leyes de armonización, o las diferentes leyes de bases a que se refiere en su art. 149. Finalmente, y frente a las leyes aprobadas por las Cortes Generales, hay que tener presente las leyes de las Comunidades Autónomas, que éstas pueden aprobar en el ejercicio de sus competencias constitucionales.

3.7.3. Funciones en relación con la Corona —

Prohibir expresamente la celebración de matrimonio de aquellas personas que tengan derecho a la sucesión en el trono de forma conjunta con el Rey (art. 57.4).

—

Reconocer la inhabilitación del Rey para el ejercicio de su autoridad (art. 59.2).

—

Nombrar Regente (art. 59.3) y tutor (art. 60.1) en los casos en que proceda.

—

Tomar juramento al Rey, al Príncipe heredero y al Regente.

—

Resolver por ley orgánica las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona.

—

Provisión a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses nacionales, en caso de que se hubiesen extinguido las líneas llamadas a suceder.

3.7.4. Funciones en materia de relaciones internacionales —

Velar por el cumplimiento de los tratados y resoluciones internacionales (art. 93).

—

Otorgar la previa autorización para facultar al Estado a obligarse por medio de tratados o convenios internacionales en los casos que establece el art. 94.

3.7.5. Funciones de control de la acción política del Gobierno —

Someter a interpelaciones y preguntas al Gobierno (art. 111), función que corresponde a ambas Cámaras.

—

Concretamente, al Congreso le corresponde, y con exclusividad y sin participación alguna del Senado: •

1-40

Otorgar la confianza al candidato a Presidente de Gobierno (art. 99).

La Constitución española de 1978

•

Pronunciarse sobre la cuestión de confianza planteada por el Presidente del Gobierno (art. 112).

•

Exigir responsabilidad política al Gobierno mediante la moción de censura (art. 113).

•

Intervenir en la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116).

3.7.6. Función presupuestaria También corresponde a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. Facultad regulada en el art. 134 de la Constitución, y que entronca con las funciones económicas primitivas que dieron origen a las Asambleas representativas medievales, que debían aprobar los subsidios que solicitaba el monarca. Hoy día, en toda la elaboración del Presupuesto se observa un aumento de las competencias del Gobierno en detrimento de las del Parlamento, lo que se explica tanto por el mejor conocimiento del Gobierno de las necesidades públicas como porque el Presupuesto es el instrumento que le permitirá desarrollar su programa político.

3.7.7. Funciones de orden interno

3.8.

—

Establecer sus propios Reglamentos.

—

Aprobar sus Presupuestos.

—

Elegir a sus respectivos Presidentes y miembros de las Mesas.

—

Regular el Estatuto del Personal de las Cortes Generales.

Disolución de las Cámaras

La disolución de las Cámaras legislativas tiene lugar, de ordinario, por la expiración de la legislatura, del mandato de cuatro años. Sin embargo, la Constitución contempla unos supuestos excepcionales en los que igualmente se produce dicha disolución; son los siguientes:

3.8.1. Disolución anticipada a propuesta del Presidente del Gobierno El art. 115 de la CE prevé expresamente que “el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones. La propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de censura. No procederá nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo lo dispuesto en el art. 99, apartado 5”.

1-41

Tramitación Procesal y Administrativa

3.8.2. Disolución por no alcanzar el candidato propuesto por el Rey el voto favorable en la moción de investidura en el plazo de dos meses a partir de la primera votación La facultad institucional atribuida al Rey para proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno tiene una limitación temporal, que conlleva la disolución de las Cortes Generales. En concreto, dispone el art. 99.5 de la CE que “si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso”.

3.8.3. Disolución en caso de revisión constitucional En los casos en que se aborde una reforma esencial de la Constitución española, será preciso que las Cortes Generales que aprueben la modificación constitucional se disuelvan y se celebren elecciones generales al objeto de que las nuevas Cortes constituyentes ratifiquen la decisión de reforma constitucional y aprueben el nuevo texto. La normativa viene recogida en el art. 168 de la CE en los siguientes términos: “Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de 2/3 de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras. Aprobada la reforma por las Cortes Generales será sometida a referéndum para su ratificación.”

4.

La elaboración de las Leyes

La función más importante de las Cortes es la de aprobar las leyes. La función legislativa de las Cortes Generales se realiza a través de las actuaciones independientes, aunque coordinadas, de ambas Cámaras. Todas las leyes requieren la aprobación de ambas Cámaras, salvo en el caso (muy improbable) de veto por parte del Senado (artículo 90.2 de la Constitución), en que la ley se aprobaría tan sólo por el Congreso. El proceso legislativo ordinario comprende el conjunto de procedimientos y trámites que impulsan y acompañan a la ley, desde la presentación del proyecto hasta la aprobación del texto definitivo. El proceso legislativo puede dividirse en tres fases:

1-42

—

Fase introductoria.

—

Fase constitutiva.

—

Fase integradora de la eficacia.

La Constitución española de 1978

4.1.

Fase introductoria

Designa el momento de la presentación del texto del proyecto ante las Cámaras o “iniciativa legislativa”. De acuerdo con la Constitución (art. 87.1), los legitimados para iniciar el proceso legislativo son: —

El Gobierno.

—

El Congreso.

—

El Senado.

—

Las Asambleas de las CCAA (art. 87.2 de la CE).

—

El pueblo español (art. 87.3 de la CE).

Dependiendo entonces de dónde se origine el impulso tendremos cuatro formas de iniciativa legislativa.

4.1.1. Iniciativa gubernamental Cuando el texto presentado tiene su origen en una resolución aprobada por el Consejo de Ministros se denominará “proyecto de ley” (art. 88) y se introducirá obligadamente a través del Congreso. Se debe acompañar de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios. La iniciativa gubernamental goza de preferencia en la tramitación parlamentaria respecto de la iniciativa del resto de los titulares de la misma (art. 89.1).

4.1.2. Iniciativa parlamentaria Corresponde tanto al Senado como al Congreso y ha de ser presentada por un Grupo Parlamentario o por 15 Diputados o 25 Senadores. En caso de iniciativa parlamentaria el texto presentado se denomina proposición de ley.

4.1.3. Iniciativa autonómica Este procedimiento se recoge en el art. 87.2 de la Constitución y permite a las Asambleas de las Comunidades Autónomas una doble vía: —

Solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley.

—

Remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de 3 miembros de la Asamblea Autonómica para su defensa.

1-43

Tramitación Procesal y Administrativa

4.1.4. Iniciativa popular Se encuentra contenida en el art. 87.3 de la Constitución y desarrollada en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. El trámite exigido comprende la presentación por la Comisión promotora de la iniciativa de una proposición de ley ante el Congreso. Una vez admitida por el Congreso, la Comisión promotora deberá obtener un mínimo de 500.000 firmas acreditadas que avalen la iniciativa, obtenidas en el plazo de 9 meses, prorrogable por 3 meses más si la Mesa del Congreso aprecia causa mayor. La Constitución y la Ley Orgánica 3/1984 excluyen de la iniciativa legislativa popular: —

Materias propias de ley orgánica.

—

Materias de naturaleza tributaria.

—

Asuntos relativos a la prerrogativa de gracia.

—

Materias de carácter internacional.

—

Materias del art. 131 de la Constitución (planificación económica).

—

Materias del art. 134.1 (cuestiones presupuestarias).

—

La reforma constitucional.

4.2.

Fase constitutiva

Es la fase que comprende los trámites en los que se desarrolla la elaboración y aprobación del texto presentado. El procedimiento es esencialmente el mismo en ambas Cámaras y se compone de los siguientes trámites:

4.2.1. Presentación de enmiendas Una vez presentado el proyecto de ley, la Mesa de la Cámara abre un plazo de quince días para la presentación de enmiendas, es decir, para la presentación de modificaciones al texto original, y dispone el envío del texto a la Comisión correspondiente. Los Diputados y los Grupos Parlamentarios presentarán las enmiendas mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión y firmado por el portavoz del Grupo a que pertenezca el Diputado o de la persona que sustituya a aquél, a los meros efectos de conocimiento. Las enmiendas podrán ser: —

1-44

Enmiendas a la totalidad: rechazan todo el proyecto o presentan otro alternativo. Sólo podrán ser presentadas por los Grupos Parlamentarios.

La Constitución española de 1978

—

Enmiendas parciales: que pueden ser de adición, de supresión o de modificación.

4.2.2. Debates a la totalidad en el Pleno Las enmiendas a la totalidad se debatirán en el Pleno. Si estas enmiendas se rechazan, el proyecto original pasará a la Comisión para el debate de las enmiendas parciales. Si alguna de las enmiendas a la totalidad es aprobada, el proyecto o proposición se devuelve al iniciador, aceptándose el texto alternativo, que se trasladará a la Comisión para su ulterior debate y tramitación. Al texto alternativo no podrá presentársele nuevas enmiendas a la totalidad.

4.2.3. Debates en Comisión Tienen lugar una vez concluido el debate de totalidad en el Pleno, si es que se ha producido. La Comisión a la que corresponda el proyecto o proposición nombrará una Ponencia, que redactará un informe en el plazo de quince días (que podrá prorrogarse por la Mesa de la Comisión cuando la trascendencia o complejidad del proyecto de ley así lo exigiere) que servirá de base para el debate en la Comisión. Dicho debate se hará artículo por artículo, y en cada uno de ellos podrán hacer uso de la palabra los enmendantes al artículo y los miembros de la Comisión. Las enmiendas que se hubieren presentado en relación con la Exposición de Motivos se discutirán al final del articulado, si la Comisión acordare incorporarla como Preámbulo de la ley. Durante la discusión de un artículo, la Mesa podrá admitir a trámite nuevas enmiendas que se presenten en este momento por escrito por un miembro de la Comisión, siempre que tiendan a alcanzar un acuerdo por aproximación entre las enmiendas ya formuladas y el texto del artículo. También se admitirán a trámite enmiendas que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales. El dictamen final sobre el proyecto o proposición originario, firmado por su Presidente y por uno de los Secretarios, se remitirá al Presidente del Congreso para la tramitación subsiguiente que proceda.

4.2.4. Deliberación en el Pleno Se inicia 48 horas después de recibir el dictamen de la Comisión. Dentro de ese plazo los Grupos Parlamentarios, en escrito dirigido al Presidente de la Cámara, deberán comunicar los votos particulares y enmiendas que, habiendo sido defendidos y votados en Comisión y no incorporados al dictamen, pretendan defender en el Pleno.

1-45

Tramitación Procesal y Administrativa

El debate en el Pleno podrá comenzar por la presentación que de la iniciativa del Gobierno (si es el caso) haga un miembro del mismo y por la que del dictamen haga un Diputado de la Comisión, cuando así lo hubiere acordado ésta. Estas intervenciones no podrán exceder de quince minutos. Corresponde a la Presidencia de la Cámara (oídas la Mesa y la Junta de Portavoces) ordenar los debates y las votaciones por artículos, o bien, por materias, grupos de artículos o de enmiendas. Asimismo, durante el debate la Presidencia podrá admitir enmiendas que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales; y enmiendas de transacción entre las ya presentadas y el texto del dictamen cuando ningún Grupo Parlamentario se oponga a su admisión y ésta comporte la retirada de las enmiendas respecto de las que se transige.

4.2.5. Tramitación en el Senado Concluida la deliberación y debate del Pleno del Congreso, el texto finalmente aprobado se remite por el Presidente del Congreso al Senado. Esta Cámara repetirá todo el procedimiento descrito, pudiendo, al final, optar entre: a)

b)

Vetar (rechazar) el proyecto de ley enviado. En este caso, el Congreso podrá: —

Ratificar inmediatamente por mayoría absoluta el texto rechazado por el Senado (es decir levanta o quita el veto que impuso el Senado).

—

Esperar dos meses desde la interposición del veto y volver a aprobar el texto rechazado por el Senado por mayoría simple.

Enmendar el proyecto enviado, en cuyo caso las enmiendas del Senado se debatirán en el Congreso y quedarán incorporadas al proyecto las que obtengan mayoría simple, si se trata de una Ley Ordinaria, o mayoría absoluta, si se trata de una Ley Orgánica.

El Senado dispone, tanto para enmendar como para vetar, un plazo de dos meses, salvo que el proyecto sea declarado urgente por el Gobierno o el Congreso, en cuyo caso se dispone de 20 días naturales. Dichos plazos se entienden referidos al período ordinario de sesiones, de modo que si concluyesen fuera de este período se computarán los días necesarios del siguiente hasta completar el plazo de dos meses o de veinte días naturales, respectivamente.

4.3.

Fase integradora de eficacia

La forman aquellos trámites que dotan de eficacia a la ley aprobada por las Cortes Generales. Estos trámites son:

1-46

—

Sanción.

—

Promulgación.

—

Publicación.

La Constitución española de 1978

4.3.1. Sanción y promulgación El art. 91 de la Constitución establece que el Rey sancionará las leyes aprobadas por las Cortes en el plazo de quince días, y las promulgará y ordenará su publicación. Se trata de vestigios históricos: antiguamente el Rey tenía que dar su consentimiento a las leyes. Hoy no tiene ningún poder decisorio sino que se limita a firmarlas (sanción) y a proclamarlas como tales (promulgación), implica, formalmente, la concesión de fuerza obligatoria. Pese a todo, son requisitos indispensables para la validez de una ley.

4.3.2. Publicación La publicación de las normas no es un simple requisito formal: es un dato esencial del Estado de Derecho, garantizado además por el art. 9.3 de la Constitución. La publicación es el hecho determinante para la entrada en vigor de las leyes. Hay que hacer referencia al Real Decreto 489/1997, de 14 de abril, sobre publicación de las leyes en las lenguas cooficiales de las CCAA, que establece que las leyes, los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos-Legislativos, una vez sancionados por el Rey serán publicados en castellano en el BOE (art. 2.1 del Código Civil), derivándose de dicha publicación su plena eficacia. Dichas disposiciones podrán también ser publicadas en las demás lenguas oficiales de las diferentes CCAA, si así lo decidieran los órganos competentes de las mismas. Se podrán publicar en el BOE o en el Boletín propio de la Comunidad Autónoma.

4.4.

Derogación y vigencia de las leyes

En cuanto a su vigencia, “las leyes sólo se derogan por otras disposiciones posteriores. La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior” (art. 2.2 del Código Civil). Las leyes entran en vigor a los 20 días de su completa publicación en el BOE, a no ser que en ellas se dispusiera otra cosa (art. 2.1. del Código Civil). Las leyes estarán en vigor mientras no se deroguen, con la sola excepción de las leyes temporales cuyo vigor cesará cuando cese el plazo para el que se dictaron o cesen las condiciones que las motivaron.

4.5.

Eficacia de la ley. Principio de irretroactividad

Su eficacia no es retroactiva, salvo que la misma ley lo disponga así. Además, “la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento”, lo cual no significa que ese desconocimiento no pueda tener consecuencias jurídicas, sin mengua de la seguridad jurídica. El art. 9.3 de la Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. 1-47

Tramitación Procesal y Administrativa

LA

ELABORACIÓN DE LAS LEYES INICIATIVA

GOBIERNO

• • • •

Proyecto de Ley

Congreso Senado Asambleas Legislativas Pueblo (500.000 firmas)

Proposición de Ley

CONGRESO Publicación proyecto MESA

Ordena

Enmiendas al articulado

Enmienda a la totalidad

Debate de totalidad en el PLENO

Aprobación de la enmienda

Rechazo de la enmienda

• Se tramita igual que un proyecto de ley • Debe ser tomada en consideración

Apertura plazo de 15 días para presentar enmiendas

Envío a la COMISIÓN correspondiente

El proyecto vuelve a la Comisión

Debatidas y votadas en la Comisión

Deliberación y aprobación por el PLENO

Se repite, en líneas generales, el procedimiento expuesto SENADO puede ocurrir

Tramitación en 2 meses (20 días, si el proyecto es urgente)

Devolución al Gobierno, etc. 1º. Que no se presenten enmiendas

2º. Que se aprueben enmiendas

Si la enmienda del Senado obtiene mayoría simple, se incorpora al proyecto

• Sanción y promulgación

Mayoría absoluta

CONGRESO

CONGRESO Finaliza tramitación en las Cámaras

3º. VETO

• Ratifica texto por mayoría absoluta • O espera 2 meses, bastando mayoría simple

Rey

15 días

• Publicación en el BOE En el plazo señalado por la propia Ley • Entrada en vigor En 20 días, si no establece plazo

1-48

La Constitución española de 1978

5.

Las disposiciones del Poder Ejecutivo con fuerza de ley: Decretos Legislativos y Decretos-Leyes

La Constitución, como ya se ha estudiado, atribuye el ejercicio de la potestad legislativa del Estado a las Cortes Generales (art. 66.2), pero al mismo tiempo permite que el Gobierno pueda dictar en dos casos singulares normas que tienen igualmente fuerza de ley: los Decretos Legislativos y los Decretos-Leyes. Su aprobación y las fórmulas de control parlamentario sobre dichas normas ponen de manifiesto el equilibrio en las relaciones entre los Poderes del Estado que define nuestra norma constitucional.

5.1.

Decretos Legislativos

5.1.1. Concepto Los Decretos Legislativos son normas con rango de ley dictadas por el Gobierno en virtud de una delegación de las Cortes Generales (art. 82.1 de la Constitución). Es el Parlamento quien, por propia iniciativa, decide permitir que el Gobierno intervenga en la regulación de una materia que, en principio, no le compete. Este mecanismo jurídico recibe el nombre de “legislación delegada”; y así se recoge en el art. 85 del texto constitucional, según el cual las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.

5.1.2. Clases de Decretos Legislativos De la regulación constitucional de esta materia se desprende la existencia de dos modalidades de Decreto Legislativo: —

El texto refundido. Comporta la reducción de diversos textos legales en un único texto, en el que quedan refundidos los preexistentes. En este caso, la ley habilitante ha de ser una ley ordinaria, que determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

—

El texto articulado. Por medio de un texto articulado el Gobierno desarrolla las bases previamente aprobadas por las Cortes Generales a través de una ley de bases, la cual delimitará con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. Además, las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

5.1.3. Requisitos y límites. Control de las leyes de delegación Impone la Constitución un límite objetivo a la facultad conferida al Gobierno por medio de las leyes de delegación: en ningún caso podrá delegarse la potestad de dictar normas con rango de ley sobre las materias reservadas a la ley orgánica. 1-49

Tramitación Procesal y Administrativa

Asimismo, la Constitución exige que la delegación se otorgue al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. Por último, y en cuanto a las fórmulas de control sobre las normas que el Gobierno aprueba en virtud de una delegación legislativa, la Constitución señala que, sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.

5.1.4. Prerrogativas del Gobierno durante la vigencia de una delegación legislativa Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.

5.2.

Decretos-Leyes

5.2.1. Concepto Los Decretos-Leyes son disposiciones legislativas provisionales que dicta el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE). En este caso es el Gobierno quien toma la iniciativa de regular, ante la urgencia y gravedad de una situación, una materia que normalmente está reservada a la ley. No existe pues ningún control previo de la actuación del Gobierno, ni la actuación de éste responde a una delegación previa de las Cortes.

5.2.2. Revisión parlamentaria Toda vez que las Cámaras no intervienen previamente a la aprobación por parte del Gobierno de un Decreto-Ley, su función de control sobre esta clase de normas tiene lugar después de su aprobación y entrada en vigor a fin de verificar si concurrían los requisitos que legitimaban la acción del Gobierno. Así, dispone la Constitución que en los treinta días siguientes a su promulgación los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido. Dentro de dicho plazo el Congreso habrá de pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación, a través de un procedimiento especial y sumario establecido en el Reglamento de la Cámara. Asimismo, durante dicho plazo, las Cortes podrán tramitar los DecretosLeyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

1-50

La Constitución española de 1978

5.2.3. Ámbito de aplicación De forma análoga a lo ya estudiado a propósito de los Decretos Legislativos, la Constitución también impone unos límites objetivos a la utilización de los Decretos-Leyes por el Gobierno. Éstos no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general. A pesar de que en un primer momento los gobiernos autonómicos no tenían reconocida la potestad de dictar decretos-leyes, las últimas reformas estatutarias permiten tal posibilidad: art. 64 Estatuto de Cataluña; art. 44.4 Estatuto Comunidad Valenciana; art. 49 Estatuto Illes Balears; art. 110 Estatuto de Andalucía; art. 44 Estatuto de Aragón y art. 25 Estatuto de Castilla y León.

6.

El Tribunal Constitucional: composición y funciones

6.1.

Concepto y naturaleza

El Tribunal Constitucional (TC) es un órgano constitucional al que la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, que lo regula define como intérprete supremo de la Constitución. Es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional. Como auténtico órgano constitucional es el órgano superior en su función. Pero, además, es un órgano constitucional de naturaleza jurídica. Se trata de un verdadero Tribunal, compuesto por Jueces, que realiza sus funciones por procedimientos jurisdiccionales y cuyas decisiones adoptan la forma de sentencias, sin que pueda actuar de oficio, sino únicamente a instancia de parte. El Tribunal Constitucional es un órgano que ejerce una función jurisdiccional y se encuentra integrado por Magistrados; sin embargo, se encuentra fuera de la organización del Poder Judicial. Es un órgano de naturaleza independiente no integrado en la organización jurisdiccional ordinaria, en cuya cúspide se sitúa el Tribunal Supremo, sino en una posición aneja y superior a éste.

6.2.

Composición

De acuerdo con el art. 159.1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros, propuestos por otros órganos constitucionales. De este modo el Tribunal Constitucional se compone de: —

2 Magistrados nombrados por el Rey a propuesta del Gobierno.

—

8 Magistrados de origen parlamentario, esto es, nombrados por el Rey a propuesta del Congreso de los Diputados (4) y del Senado (4), en ambos casos elegidos por mayoría de 3/5 de cada Cámara.

—

2 Magistrados de origen judicial, nombrados por el Rey a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. 1-51

Tramitación Procesal y Administrativa

La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en relación con el procedimiento de designación, precisa que los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara. Asimismo, dispone que los candidatos propuestos por el Congreso y por el Senado deberán comparecer previamente ante las correspondientes Comisiones en los términos que dispongan los respectivos Reglamentos.

6.3.

Mandato

El mandato de los miembros del Tribunal Constitucional es de nueve años, si bien la renovación de los mismos no se efectúa en forma conjunta o global, sino parcial; cada tres años se renueva 1/3 de los miembros que integran el mismo (art. 159.3 CE). Ningún Magistrado podrá ser propuesto al Rey para otro período inmediato salvo que hubiera ocupado el cargo por un plazo no superior a tres años. Las vacantes producidas por causas distintas a la de la expiración del periodo para el que se hicieron los nombramientos serán cubiertas con arreglo al mismo procedimiento utilizado para la designación del Magistrado que hubiese causado vacante y por el tiempo que a éste restase. Si hubiese retraso en la renovación por tercios de los Magistrados, a los nuevos que fuesen designados se les restará del mandato el tiempo de retraso en la renovación. A los efectos de la renovación del Tribunal Constitucional, la Disposición Transitoria Novena de la Constitución determinó que a los tres años de la elección por primera vez de sus miembros se procediera por sorteo para la designación de un grupo de cuatro miembros de la misma procedencia electiva que hubiera de cesar y renovarse, entendiéndose a estos solos efectos agrupados como miembros de la misma procedencia a los dos designados a propuesta del Gobierno y a los dos que procedieran de la formulada por el Consejo General del Poder Judicial. Del mismo modo hubo que proceder transcurridos otros tres años entre los dos grupos no afectados por el sorteo anterior, debiendo estarse a partir de ese segundo sorteo al sistema establecido en el articulado del texto constitucional.

6.4.

Estatuto jurídico de los Magistrados del Tribunal Constitucional

6.4.1. Requisitos para el acceso al cargo Según el art. 159.2 de la CE, “Los miembros del Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional”.

6.4.2. Incompatibilidades Las incompatibilidades a que se encuentran sometidos los miembros del Tribunal Constitucional (art. 159.4 de la Constitución) son las siguientes: no pueden ejercer mandato representativo alguno, ni cargo político o administrativo, ni desempeñar funciones directivas en un partido político o en un sin1-52

La Constitución española de 1978

dicato (aunque sí pueden pertenecer a ellos) o estar empleados al servicio de los mismos, ni ejercer las carreras judicial y fiscal, ni actividad profesional o mercantil. En lo demás, tendrán las incompatibilidades propias de los miembros del Poder Judicial.

6.4.3. Causas de cese Los Magistrados del Tribunal Constitucional cesan por alguna de las causas siguientes: —

Renuncia aceptada por el Presidente del Tribunal.

—

Expiración del plazo de su nombramiento.

—

Incurrir en alguna causa de incapacidad de las previstas para los miembros del Poder Judicial.

—

Incompatibilidad sobrevenida.

—

Dejar de atender con diligencia los deberes de su cargo.

—

Violar la reserva propia de su función.

—

Haber sido declarado responsable civilmente por dolo o condenado por delito doloso o por culpa grave.

El cese o la vacante en el cargo de Magistrado del Tribunal Constitucional, en los dos primeros casos, así como en el de fallecimiento, se decretará por el Presidente. En los restantes supuestos decidirá el Tribunal en Pleno, por mayoría simple en los casos tercero y cuarto y por mayoría de las tres cuartas partes de sus miembros en los demás casos.

6.4.4. Responsabilidad La responsabilidad civil y penal de los integrantes del Tribunal Constitucional se exigirá ante las Salas Primera y Segunda (de lo Civil y Penal) del Tribunal Supremo.

6.5.

Funcionamiento

Los órganos en que se estructura el Tribunal Constitucional para asegurar su correcto y eficaz funcionamiento son los siguientes: el Pleno, las Salas y las Secciones, así como el Presidente del Tribunal Constitucional.

6.5.1. El Pleno El Pleno está integrado por los 12 miembros y lo preside el Presidente del Tribunal Constitucional y en su defecto, el vicepresidente y, a falta de ambos, el magistrado más antiguo en el cargo y, en caso de igual antigüedad, el de mayor edad. Las funciones del Pleno (art. 10 LOTC) son prácticamente todas las competencias del Tribunal, exceptuados los recursos de amparo, que son competencia de las Salas y, en su caso, de las Secciones. 1-53

Tramitación Procesal y Administrativa

No obstante, el Pleno podrá atribuir a las Salas el conocimiento de recursos de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones con valor de ley cuando sean de mera aplicación de doctrina, determinadas cuestiones de constitucionalidad, los conflictos constitucionales de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o los de éstas entre sí, las impugnaciones previstas en el apartado 2 del art. 161 de la Constitución, así como los conflictos en defensa de la autonomía local.

6.5.2. Las Salas Las Salas en que se divide el Tribunal Constitucional son dos. La Sala Primera es presidida por el Presidente del Tribunal Constitucional y la Segunda por el Vicepresidente. Ambas Salas pueden constituirse en Secciones, compuestas por el Presidente y dos Magistrados. Las competencias de las Salas son, en principio, aquellas que no corresponden al Pleno y las que puedan recabar de las Secciones. La más importante es el conocimiento de los recursos de amparo, sin perjuicio de que igualmente pueda conocer de los asuntos que le sean atribuidos por el Pleno. Cada Sala la integran 6 Magistrados.

6.5.3. Las Secciones Para el despacho ordinario y la decisión o propuesta, según proceda, sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de procesos constitucionales, el Pleno y las Salas constituirán Secciones compuestas por el respectivo Presidente o quien le sustituya y dos Magistrados. Se dará cuenta al Pleno de las propuestas de admisión o inadmisión de asuntos de su competencia. En el caso de admisión, el Pleno podrá deferir a la Sala que corresponda el conocimiento del asunto de que se trate, en los términos previstos en la Ley. Podrá corresponder también a las Secciones el conocimiento y resolución de aquellos asuntos de amparo que la Sala correspondiente les defiera.

6.5.4. El Presidente del Tribunal Constitucional El art. 160 de la CE prevé que “el Presidente del Tribunal Constitucional será nombrado entre sus miembros por el Rey, a propuesta del mismo Tribunal en Pleno y por un período de tres años”. En el cargo de Presidente del Tribunal Constitucional puede ser reelegido una vez el Magistrado que ejerza sus funciones. La forma de selección del mismo dentro del Pleno del Tribunal Constitucional consiste en una doble votación. En primera vuelta, es elegido el Magistrado que alcanzare la mayoría absoluta de votos. En segunda vuelta, para el caso de que en la primera ningún candidato alcanzase dicha mayoría, quedará elegido el candidato que mayor número de votos obtenga. En caso de empate se efectuará una última votación y si éste se repitiese, será propuesto el de mayor antigüedad en el cargo y en el caso de igualdad el de mayor edad.

1-54

La Constitución española de 1978

Por el mismo sistema que al Presidente del Tribunal Constitucional se elige al Vicepresidente de dicho órgano, al que incumbe sustituir al Presidente en caso de vacante, ausencia u otro motivo legal y presidir la Sala Segunda. La elección del Presidente y Vicepresidente se producirá a partir de cada renovación parcial del Tribunal. Si el mandato de tres años para el que fueron designados no coincidiera con la renovación del Tribunal Constitucional, tal mandato quedará prorrogado para que finalice en el momento en que dicha renovación se produzca y tomen posesión los nuevos Magistrados.

6.6.

Competencias

La LOTC establece que el Tribunal Constitucional es único en su orden y con jurisdicción en todo el territorio nacional. De conformidad con lo establecido en el art. 161 de la Constitución y en la propia LOTC, el Tribunal Constitucional conocerá: —

Del recurso y la cuestión de inconstitucionalidad contra leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley y normas forales fiscales (DA 5ª LOTC).

—

Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades públicas reconocidos en el art. 14 y en la sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I, así como del derecho a la objeción de conciencia reconocido en el art. 30.2 de la Constitución.

—

De los conflictos constitucionales de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí.

—

De los conflictos entre los órganos constitucionales del estado.

—

De los conflictos en defensa de la autonomía local y de la autonomía foral.

—

De la declaración sobre la constitucionalidad de los Tratados Internacionales.

—

Del control previo (recurso previo) de inconstitucionalidad en relación con los Proyectos de Estatutos de Autonomía y las Propuestas de Reforma de los Estatutos de Autonomía.

—

De las impugnaciones que el Gobierno pueda formular en relación con disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. Esta impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurridas pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.

—

De las demás materias que le atribuyen la Constitución y las leyes orgánicas.

6.6.1. Control de constitucionalidad de las leyes El proceso de declaración de inconstitucionalidad puede desarrollarse por dos vías: 1-55

Tramitación Procesal y Administrativa

—

Por vía de recurso de inconstitucionalidad.

—

Por vía de cuestión de inconstitucionalidad.

En ambos procedimientos el Tribunal Constitucional garantiza la supremacía de la Constitución. A) Recurso de inconstitucionalidad • Objeto Con este proceso se verifica la conformidad de una ley o de un acto con fuerza de ley respecto de la Constitución. Por esta vía podrán impugnarse ante el TC las siguientes normas: —

Leyes orgánicas.

—

Leyes ordinarias.

—

Leyes de bases.

—

Tratados internacionales.

—

Decretos-leyes.

—

Decretos legislativos.

—

Disposiciones normativas con rango de ley de las Comunidades Autónomas.

—

Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales y los reglamentos de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas.

—

Normas forales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.

• Legitimación Están legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad: —

El Presidente del Gobierno.

—

El Defensor del Pueblo.

—

50 Diputados.

—

50 Senadores.

—

Los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas.

—

Las Asambleas de las Comunidades Autónomas.

Pero estas dos últimas clases de órganos sólo podrán plantear recurso de inconstitucionalidad contra leyes o actos con fuerza de ley del Estado que puedan afectar exclusivamente al ámbito de la Comunidad Autónoma en cuestión. 1-56

La Constitución española de 1978

B) Cuestión de inconstitucionalidad • Objeto A través de este procedimiento cuando un juez o tribunal, de oficio o a instancia de parte, considere que una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión al Tribunal Constitucional. Al hacerlo, deberá concretar la ley o norma con fuerza de ley cuya constitucionalidad se cuestiona, el precepto constitucional que se supone infringido y especificar o justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. • Legitimación La decisión de plantear la cuestión de inconstitucionalidad corresponde exclusivamente a los órganos judiciales, si bien esta iniciativa puede adoptarse no sólo de oficio sino también a instancia de parte en el proceso judicial de que se trate.

6.6.2. El recurso de amparo A) Objeto El recurso de amparo se establece en los arts. 53.2 y 161.1.b) de la Constitución y desarrolla por el Título III (arts. 41 a 58) LOTC. Se postula como el procedimiento de remedio último frente a violaciones de los poderes públicos de los derechos y libertades reconocidos en los arts. 14 a 29 y 30.2 de la Constitución originadas por: —

Decisiones o actos sin valor de ley de los órganos legislativos del Estado o de las CCAA (art. 42 LOTC) que podrán ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que, según las normas internas de estos órganos (las Cámaras), sean firmes.

—

Actos jurídicos, disposiciones, omisiones o simple vía de hecho del Gobierno o autoridades o funcionarios, o de los órganos ejecutivos colegiados de las CCAA o de sus autoridades o funcionarios o agentes, una vez agotada la vía judicial previa (art. 43 LOTC). El plazo para interponerlo será de veinte días siguientes a la notificación de la resolución judicial.

—

Actos u omisiones de un órgano judicial (art. 44 LOTC). El plazo para interponerlo será de treinta días a partir de la notificación de la resolución judicial.

—

Actos que violen el derecho a la objeción de conciencia, previa impugnación ante los órganos judiciales contencioso–administrativos.

B) Legitimación La legitimación (activa) para la interposición del recurso de amparo corresponde, en los diferentes supuestos, a la persona directamente afectada por las decisiones o actos sin valor de ley de órganos legislativos, o sujetos que

1-57

Tramitación Procesal y Administrativa

hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente, y, en todo caso, al Defensor del Pueblo y Ministerio Fiscal. Si el recurso se promueve por el Defensor del Pueblo o el Ministerio Fiscal, la Sala competente para conocer del mismo lo comunicará a los posibles agraviados que fueran conocidos y ordenará anunciar la interposición del recurso en el Boletín Oficial del Estado (cuya publicación tendrá carácter preferente) a efectos de comparecencia de otros posibles interesados. Podrán comparecer en el proceso de amparo constitucional, con el carácter de demandado o con el de coadyuvante (legitimación pasiva), las personas favorecidas por la decisión, acto o hecho en razón del cual se formule el recurso o que ostenten un interés legítimo en el mismo. El Ministerio Fiscal intervendrá en todos los procesos de amparo, en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley.

6.6.3. Conflictos constitucionales de competencia Se trata de aquellos conflictos que se generan entre órganos superiores del Estado respecto de la titularidad de la competencia. Este tipo de conflictos podrán plantearse entre: —

El Estado y las Comunidades Autónomas.

—

Dos o más Comunidades Autónomas entre sí.

—

El Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial; o cualquiera de estos órganos constitucionales entre sí.

También entenderá el Tribunal Constitucional de los conflictos en defensa de la autonomía local que planteen los municipios y provincias frente al Estado o a una Comunidad Autónoma y de los conflictos en defensa de la autonomía foral que planteen las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya contra normas del Estado con rango de ley. Los conflictos pueden ser tanto de carácter positivo (al querer ambos órganos constitucionales en conflicto asumir la misma competencia) o negativo (al negarse ambos órganos constitucionales a asumirla).

6.7.

Efectos de las sentencias

Las sentencias del Tribunal Constitucional tendrán pleno efecto siempre que cumplan los requisitos previos siguientes:

1-58

—

Que sean publicadas en el BOE.

—

Que conjuntamente con el texto de la sentencia se publiquen los votos particulares de las opiniones disidentes.

La Constitución española de 1978

Los efectos de las sentencias son los siguientes: —

Tienen valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas.

—

Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una ley o norma con fuerza de ley tienen plenos efectos frente a todos.

—

Salvo que en el fallo no se disponga otra cosa, subsistirá la vigencia de la ley en la parte no afectada por la inconstitucionalidad.

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

COMPOSICIÓN 12 MIEMBROS

Nombramiento

Elección

• • • •

El Rey

4 Congreso. 4 Senado.

ATRIBUCIONES

• • • •

Recurso de inconstitucionalidad. Cuestión de inconstitucionalidad. Recurso de amparo. Conflictos entre:

2 Gobierno.

—

Estado y CCAA.

2 CGPJ.

—

Diversas CCAA.

—

Órganos constitucionales del Estado.

—

Conflictos en defensa de la autonomía local y foral.

Duración mandato 9 años Se renueva 1/3 cada 3 años

SENTENCIAS

• • •

7. 7.1.

Se publican en el BOE. Valor de cosa juzgada. No recurribles.

FUNCIONAMIENTO

Pleno

Salas

Secciones

Reforma de la Constitución Concepto

La Constitución española de 1978 es una Constitución rígida, lo que quiere decir que para la modificación de su contenido habrá de seguirse un procedimiento específico, distinto del procedimiento legislativo ordinario y más agravado en sus trámites que éste. El procedimiento para la reforma constitucional viene regulado en el Título X de la Constitución (arts. 166 a 169).

7.2.

Iniciativa

La iniciativa para promover la reforma constitucional viene atribuida por el art. 166 de la Constitución a los siguientes órganos: 1-59

Tramitación Procesal y Administrativa

—

El Gobierno.

—

El Congreso de los Diputados.

—

El Senado.

—

Las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas.

Se excluye expresamente de la posibilidad de impulsar una reforma a la iniciativa popular. Asimismo, tampoco podrán iniciarse reformas de la Constitución en tiempos de guerra o durante la vigencia de alguno de los estados excepcionales previstos en el art. 116 (alarma, excepción y sitio):

7.3.

Procedimientos de reforma

La Constitución regula dos procedimientos de reforma diferentes en atención a la materia que sea objeto de la misma. Cuando lo que se pretende reformar afecte a los contenidos del Título Preliminar, a la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I (derechos fundamentales y libertades públicas) o al Título II (la Corona) o se pretenda reformar totalmente la Constitución, se exige un procedimiento especialmente agravado, recogido en el art. 168. Por el contrario, cuando la reforma pretendida no afecte a esos contenidos especialmente protegidos, el procedimiento a seguir será el previsto en el art.167.

7.3.1. Procedimiento general El procedimiento general u ordinario exige, de acuerdo con el art. 167 de la Constitución cumplimentar los siguientes trámites: —

Aprobación del proyecto de reforma en las Cámaras por mayoría de 3/5 de cada una de ellas. En caso de desacuerdo entre ambas Cámaras, se formará una Comisión Mixta de composición paritaria de Diputados y Senadores cuyo Dictamen se propondrá a votación en ambas Cámaras. Si no fuera aprobada esta propuesta, la reforma se entenderá aprobada si el texto cuenta con el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado y una mayoría de 2/3 en el Congreso de los Diputados.

—

Referéndum facultativo de ratificación. Aprobada la reforma, será sometida a referéndum para su ratificación cuando lo soliciten, dentro de los quince días siguientes, 1/10 parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

Mediante este procedimiento se efectuó la reforma constitucional de 27 de agosto de 1992. Afectó al art. 13.2 como consecuencia y condición para la ratificación del Tratado de Maastricht. Este Tratado exigía que todos los ciudadanos de la Unión Europea pudiesen tener derecho de sufragio tanto activo como pasivo en las elecciones municipales en el caso de residir en un Estado miembro del que no fueran nacionales, y con este propósito se reformó el art. 13.2 del texto constitucional que en su redacción originaria se refería solamente a las condiciones de ejercicio del derecho de sufragio activo por los extranjeros en las elecciones municipales. 1-60

La Constitución española de 1978

Asimismo, por el procedimiento general se llevó a cabo también posteriormente la segunda reforma constitucional, de 27 de septiembre de 2011, que modificó el artículo 135 de la Constitución con el propósito de garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzando el compromiso de España con la Unión Europea y garantizando, al mismo tiempo, la sostenibilidad económica y social de nuestro país.

7.3.2. Procedimiento especial Este procedimiento especial o extraordinario, previsto en el art. 168, es el que se sigue para llevar a cabo una reforma total de la Constitución o de esos contenidos especialmente protegidos a que se hizo referencia con anterioridad. Consta de los siguientes trámites: —

Aprobación de la propuesta de reforma por mayoría de 2/3 de cada Cámara –sin que contemple la Constitución una fórmula para superar el posible desacuerdo entre las Cámaras–, procediéndose a la disolución inmediata de las Cortes.

—

Ratificación por las Cámaras elegidas de la decisión de reformar el texto constitucional, pasando al estudio del proyecto de reforma. Aprobado el texto de la reforma por mayoría de 2/3 de cada una de las Cámaras, el Presidente del Congreso de los Diputados lo comunicará al del Gobierno a los efectos de la convocatoria de referéndum.

—

Referéndum obligatorio para ratificar la reforma constitucional. • Gobierno. Iniciativa

• Congreso. • Senado. • Asambleas de las Comunidades Autónomas. • Reforma total Supuestos

• Reforma del Título Preliminar • Reforma de la Sección 1ª del Capítulo II del Título I • Reforma del Título II

Especial

• Aprobación de la iniciativa por mayoría de 2/3 REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN

Procedimientos de Reforma

Trámites

• Disolución de las Cámaras • Aprobación del nuevo texto: mayoría 2/3 • Referéndum

Supuestos Ordinario

• Aprobación por 3/5 (regla general) Trámites

No procede

• Reforma de alguna parte distinta de las mencionadas

• Referéndum, cuando lo solicite al menos una décima parte de Diputados o Senadores

• En tiempos de guerra

• Alarma

• Durante la vigencia de los estados de

• Excepción • Sitio

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