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• Koldo Martin Sevillano

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31 DERECHO CONSTITUCIONAL Convocatoria de 2018

TEMA 3 Fecha: 23 noviembre 2018.

3187 palabras – 14:10.

Sumario: 1. 2. 3. 4.

Los estatutos de autonomía. Los ordenamientos jurídicos de las comunidades autónomas. La aplicación del ordenamiento autonómico por los tribunales. Relaciones entre el ordenamiento estatal y los autonómicos; significación de las cláusulas de prevalencia y supletoriedad.

1. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.

I. Concepto y contenido de los estatutos de autonomía (artículo ‍147).

1. Concepto. El artículo ‍147.1 de la Constitución define los estatutos de autonomía, y dice: «Dentro de los términos de la presente Constitución, los estatutos serán la norma institucional básica de cada comunidad autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico».

2. Contenido. Según el artículo ‍147.2: «Los estatutos de autonomía deberán contener: a) La denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. b) La delimitación de su territorio. c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. d) Las competencias asumidas, dentro del marco establecido en la Constitución, y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas».

3. Reforma de los estatutos. «La reforma de los estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá en todo caso la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica» (artículo ‍147.3) (salvo los de las

32 comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo ‍151 o la d. ‍t. ‍2.ª, que requieren un previo referéndum de aprobación, según el artículo ‍152.2).

II. Caracteres de los estatutos de autonomía: 1) Los estatutos son a la vez normas autonómicas y normas estatales. Efectivamente, la Constitución dispone: «… los estatutos serán la norma institucional básica de cada comunidad autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico» (artículo ‍147.1). 2) Los estatutos son normas subordinadas a la Constitución, lo que significa que no son la norma suprema de la comunidad autónoma, sino que están subordinados a la Constitución y, además, están sujetos al principio de interpretación conforme a la Constitución. De esta subordinación a la Constitución se deriva que los estatutos, como cualquier otra ley, quedan sujetos al control de constitucionalidad. Así resulta del artículo ‍161.1.a de la Constitución, y la LOTC dice expresamente: «Son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad: ‍a) ‍los estatutos de autonomía y las demás leyes orgánicas» (artículo ‍27.2). 3) Los estatutos son normas superiores a las demás leyes del Estado y de las cc. aa. Los estatutos, en opinión de algún sector doctrinal, no son simples leyes orgánicas, pues, de ser así, podrían ser modificados por otras leyes orgánicas posteriores, lo que supondría tanto como poder modificar la estructura del Estado. Y, en cambio, su modificación implica seguir los procedimientos que prevén los propios estatutos y, en su caso, el referéndum, como se indicó antes.

2. LOS ORDENAMIENTOS JURÍDICOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

Con la Constitución de 1978, el ordenamiento jurídico español ha pasado a ser un ordenamiento complejo, al estar formado por el estatal y por los de las ‍cc. aa.1 Los ordenamientos jurídicos de las cc. aa. responden al siguiente sistema normativo: 1) El estatuto de autonomía, que es la norma institucional básica del ordenamiento jurídico de la c. a. (artículo ‍147.1 de la CE), y tiene dentro de ella el primer rango jerárquico, con subordinación a la Constitución. 2) Ley autonómica parlamentaria. Se mueve dentro del ámbito competencial determinado por el respectivo estatuto, de conformidad con la Constitución. 3) Decretos legislativos. Algunos estatutos han previsto la posibilidad de decretos legislativos dictados por los respectivos Ejecutivos, en virtud de una delegación recepticia acordada por los Parlamentos autonómicos (si bien en algunas comunidades tal posibilidad se contempla en el reglamento del Parlamento2). 1

En realidad, es bastante más complejo que eso, porque también juegan el ordenamiento jurídico-internacional y el derecho de la UE (que, dadas sus singularidades, no puede incluirse sin más junto con el resto del derecho internacional). 2

El Estatuto de Autonomía de Canarias de 2018 ya contempla los decretos legislativos y (como novedad) los decretos-leyes. Hasta entonces, el Gobierno solo podía dictar decretos legislativos, pero no porque lo previera el estatuto anterior, sino porque lo preveía el Reglamento del Parlamento de Canarias. Quizá haya más comunidades que sigan en la misma situación.

33 4) Decretos-leyes. Aunque inicialmente se discutió la posibilidad de que los Gobiernos autonómicos dictaran decretos-leyes, actualmente está reconocida expresamente en algunos estatutos. 5) Reglamentos. Corresponde al consejo de gobierno de la comunidad el ejercicio de la potestad reglamentaria autonómica, sin perjuicio de que también los órganos administrativos unipersonales puedan ejercerla en las materias propias de su departamento.

3. LA APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO AUTONÓMICO POR LOS TRIBUNALES.

1. Deber de conocimiento del derecho. Las normas dictadas por las cc. aa. se publican en sus boletines oficiales y, según sus estatutos de autonomía, desde tal momento son de obligatorio conocimiento para todos los ciudadanos, autoridades y tribunales de la respectiva comunidad. También se publican en el BOE, si bien después de haberse publicado en el boletín autonómico; sin embargo, los efectos de la obligatoriedad se despliegan por su publicación en el boletín autonómico (una vez la norma haya entrado en vigor, naturalmente). Pues bien, a los efectos del principio iura novit curia, los jueces y tribunales están obligados a conocer y aplicar las normas autonómicas publicadas en el boletín oficial de la comunidad en la que ejerzan su jurisdicción, así como las de las otras comunidades que hayan sido publicadas en el BOE. Respecto de las disposiciones de otras comunidades que no se hayan publicado en el BOE, se aplican las mismas reglas que para el derecho extranjero, lo que supone que las partes tienen la carga de alegarlas y probarlas, pues los tribunales no están obligados a conocerlas.

2. Reproducción del derecho estatal. 1.º Reproducción autonómica del derecho estatal. En ocasiones, el derecho propio de las cc. aa. es una simple reproducción del derecho estatal al que ese derecho autonómico sustituye. En estos casos, el TS ha permitido que se interpongan recursos de casación contra sentencias de los TSJ en que estos hayan interpretado esos preceptos en contra de la doctrina que sobre los preceptos idénticos del derecho estatal tenía sentada el ‍TS. 2.º Reproducción autonómica de la legislación estatal básica. La articulación del ordenamiento del Estado y los de las cc. aa. tiene lugar a veces por la técnica de reservar al Estado la función de dictar las bases sobre una determinada materia y atribuir a las cc. aa. la competencia para dictar la legislación que corresponda en ejecución de esas bases. En este caso, muchas veces las cc. aa., al dictar esa legislación de ejecución, incorporan en ella el contenido de la legislación básica dictada por el Estado . Ello resulta admisible, pero no hace perder a la legislación básica su carácter básico, de modo que no existe ningún obstáculo para que pueda seguir invocándose ante el TS para fundar un recurso de casación.

3. Aplicación del derecho autonómico en otras comunidades. Es posible que, por las reglas de determinación de la competencia, los tribunales de una comunidad autónoma deban aplicar el derecho de otra comunidad. Sin embargo, es posible que los órganos de distintas

34 comunidades realicen interpretaciones diferentes del derecho de otra comunidad, y no existe cauce alguno en ninguno de los órdenes jurisdiccionales para conseguir la unificación de criterios 3.

4. Derecho foral y recursos de casación. Otro problema se plantea con el derecho foral, ya que algunas comunidades ostentan competencias para conservar, modificar o desarrollar su derecho civil, foral o especial (artículo ‍149.1.8.ª de la Constitución). La Constitución proclama: — Artículo ‍123.1: «El Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales». — Artículo ‍152.1, párrafo segundo: «Un tribunal superior de justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la comunidad autónoma…». Por su parte la Ley de Enjuiciamiento Civil dispone: «El conocimiento del recurso de casación, en materia civil, corresponde a la sala ‍1.ª del TS. No obstante, corresponderá a las salas de lo civil y penal de los TSJ conocer de los recursos de casación que procedan contra las resoluciones de los tribunales civiles con sede en la comunidad autónoma, siempre que el recurso se funde, exclusivamente o junto con otros motivos, en [la] infracción de las normas del derecho civil, foral o especial, propio de la comunidad, y cuando el correspondiente estatuto de autonomía haya previsto esta atribución» (artículo ‍478.1). El legislador ha operado respecto al derecho autonómico como si este y el derecho estatal fueran compartimentos estancos. A la vista de toda esta regulación, el TS considera que, si el recurso de casación se funda en derecho autonómico, su competencia se atribuye a los TSJ; si se funda en derecho estatal, al ‍TS. Pero puede darse que en un mismo proceso se hayan planteado tanto cuestiones de derecho autonómico como de derecho estatal, y que en el recurso de casación existan motivos fundados ambos derechos. La ley no da respuesta a este problema, y el TS sostiene que, si se invocan como motivos de casación tanto motivos basados en derecho autonómico como estatal, el TS solo examinará los de derecho estatal. De esta manera, respecto a los motivos fundados en el derecho autonómico, el recurrente no obtiene solución. Por otra parte, actualmente cabe formular conjuntamente los recursos de casación y extraordinario por infracción procesal (que actualmente son competencia del TS, según la d. ‍f. ‍16.ª de la LEC). Si el TS estima el de infracción procesal, la regla es que devolverá el asunto a la instancia correspondiente, pero hay supuestos en que, con arreglo a la d. f‍ . mencionada, puede resolver él directamente el de casación 4. Sin embargo, si la eventual casación está basada en normas de derecho autonómico, el TS carece de competencias para resolverlo, y lo que hará es devolver el asunto al TSJ para que sea este el que lo resuelva, con lo que se dilata el procedimiento.

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Lo más que existe es para unificar interpretaciones de preceptos de leyes estatales. En el ámbito civil, porque lo más alto a lo que se llegaría es al recurso de casación ante el TSJ. Y en el de lo contencioso, porque el art. 86 de la LJCA dice esto (párrafo 1.º del apartado 3): «Las sentencias que, siendo susceptibles de casación, hayan sido dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia, solo serán recurribles ante la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la sala sentenciadora». Y el párrafo ‍2.º dice que, si el recurso fuera fundado en normas autonómicas, la casación no sería ante el TS, sino ante una sala especial del TSJ que el mismo párrafo explica cómo se integra. 4

Son los casos previstos en la regla 7.ª del apartado 1: motivo 2.º del art. 469 (infracción de normas procesales reguladoras de la sentencia) o

vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 2‍ 4 de la CE que afectara solo a la sentencia. Solo en esos dos casos, el TS estima el recurso por infracción procesal y resuelve el de casación.

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4. RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y LOS AUTONÓMICOS; SIGNIFICACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DE PREVALENCIA Y SUPLETORIEDAD.

I. Relación de exclusión con base en el principio de separación o competencia. La existencia de varios ordenamientos (estatal y autonómicos) implica que cada uno de ellos se mueve en un ámbito propio, lo que no impide que entre ellos se establezcan ciertas relaciones, pero partiendo de una separación previa, que se manifiesta en la existencia de unos sistemas de fuentes propios. Esta idea trae consigo que las normas autonómicas no están jerárquicamente subordinadas a las estatales, y que para explicar su relación primaria no pueda acudirse al principio de jerarquía, dado que tales ordenamientos no están jerarquizados, sino al de competencia, en virtud del cual en el ámbito competencial autonómico la norma autonómica excluye a la del Estado. Por tanto, la primera relación que se establece entre ambos ordenamientos, en las materias atribuidas exclusivamente al Estado o a las cc. aa., es la de exclusión: sus respectivas normas no pueden regular ámbitos atribuidos a la competencia del otro. La que así lo hiciera sería inconstitucional y nula por vulnerar el bloque de la constitucionalidad, que el artículo ‍28.1 de la LOTC define diciendo: «Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una ley, disposición o acto con fuerza de ley del Estado o de las comunidades autónomas, el tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes comunidades autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de estas».

II. Relaciones de colaboración. Pero también se dan relaciones de colaboración entre ambos ordenamientos. La Constitución regula tres clases de relaciones de colaboración entre los ordenamientos estatal y autonómicos: — las de cooperación (artículos ‍148.1 ‍y ‍149.1), — las de interferencia (artículos ‍150‍y‍155), — y las de integración (artículo ‍149.3).

1. Relaciones de cooperación. En la Constitución se pueden apreciar tres fórmulas de cooperación institucional entre el Estado y las ‍cc. aa.: 1.ª Regulación concurrente del Estado y de las cc. aa. (competencias compartidas). El artículo ‍149.1 de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en algunas materias para formular unas bases, una legislación básica, unas normas básicas o un régimen general. Ello supone que la competencia normativa estatal no agota la regulación de la respectiva materia, sino que las comunidades van a participar en un desarrollo posterior. De esta forma, para que haya

36 una regulación global de la materia ha de concurrir la norma estatal con la autonómica: la estatal para establecer la regulación básica, y la autonómica para efectuar el desarrollo de tal regulación básica. 2.ª Ejecución autonómica de la legislación estatal. El mismo artículo ‍149.1 contiene otra fórmula de cooperación entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos, al prever la ejecución por las Administraciones de las cc. aa., bien de la legislación estatal, o bien del conjunto normativo único resultante de las normas básicas del Estado y de su desarrollo autonómico. Se trata de una técnica en virtud de la cual la comunidad autónoma ejecuta normas procedentes total o parcialmente del ordenamiento estatal. 3.ª Coordinación estatal de competencias. El artículo ‍149.1 recoge supuestos en los que la Constitución atribuye al Estado la competencia para la coordinación de materias. Implica, según el Tribunal Constitucional, algo distinto de la fijación de unas bases normativas, pues consiste en señalar los medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la actuación conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus respectivas competencias.

2. Relaciones de interferencia. Además de las relaciones de cooperación entre el ordenamiento estatal y los autonómicos, se producen relaciones de interferencia del ordenamiento estatal sobre los autonómicos, que suponen excepciones al diseño normal de las competencias. a) Leyes estatales de delegación de competencias. Se diferencian dos manifestaciones: 1.ª Leyes marco (artículo ‍150.1): «Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las cc. aa. la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las ‍cc. aa.» (artículo ‍150.1). 2.ª Leyes de transferencia o delegación (artículo ‍150.2): «El Estado podrá transferir o delegar en las cc. aa., mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado» (artículo ‍150.2). b) Leyes estatales de armonización (artículo ‍150.3). «El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las cc.  aa., aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada cámara, la apreciación de esta necesidad» (artículo ‍150.3). Nunca se ha dictado una ley de armonización. c) Coerción estatal (artículo ‍155). Y según el artículo ‍155: 1. «Si una comunidad autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la comunidad autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

37 2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las ‍cc. aa.». Es de destacar que la aprobación mencionada es la única competencia en toda la Constitución que se atribuye exclusivamente al Senado y en la que, por tanto, no interviene el Congreso. Solo se ha usado una vez, con Cataluña, entre 2017 ‍y ‍2018.

3. Relaciones de integración. Con la función de realizar una integración final del sistema, tras la estructura básica de las relaciones de separación, cooperación e interferencia que presiden los ordenamientos estatal y autonómicos, el artículo ‍149.3 de la CE proclama las cláusulas de prevalencia y supletoriedad: a) Significado de la cláusula de prevalencia. Según el artículo ‍149.3 de la CE: «[…]. ‍La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los estatutos de autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las cc.  aa. en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas. ‍[…]» (segunda frase). Según se deduce del artículo ‍149.3, la cláusula de prevalencia del derecho estatal no es una regla de distribución de competencias que faculte al legislador estatal para atribuirse competencias, sino una regla de colisión o de conflicto que se aplica cuando dos normas en concurso están actuando en su propia esfera de competencia5. Una norma del Estado que entrase en el ámbito autonómico garantizado por la Constitución y el estatuto no solo no podría prevalecer sobre la norma autonómica, sino que sería nula por vulnerar el bloque de la constitucionalidad. Así resulta del artículo ‍28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de la regla constitucional de rigidez de los estatutos (que obliga a seguir el procedimiento antes mencionado para modificarlos, de forma que ninguna otra ley puede afectarles) (artículos ‍147.3 y 152.2 de ‍la ‍CE). Pero deben hacerse dos precisiones: 1.ª No todo conflicto normativo entre normas estatales y autonómicas puede resolverse aplicando la cláusula de prevalencia. 2.ª Y no es tampoco un principio que postule una interpretación en favor de la titularidad estatal. Por el contrario, la interpretación de las normas de atribución de las respectivas competencias debe apurarse, y si de esa interpretación resulta como posible una solución objetivamente delimitadora, es ella la que debe acogerse6. b) Significado de la cláusula de supletoriedad. El artículo ‍149.3 de la CE proclama también: «[…]. ‍El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las ‍cc. aa.» (última frase). La suplencia general del derecho del Estado no integra simples lagunas, sino que ofrece las bases sobre las cuales los derechos autonómicos pueden funcionar como ordenamientos plenamente sistemáticos.

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Esto es lo que se llama competencias concurrentes. Véase la nota al pie al final de este subapartado.

Estas colisiones entre normas estatales y autonómicas se dan cuando ambos entes (el Estado y la comunidad autónoma de que se trate) pretenden ejercer una actividad en el ejercicio de competencias exclusivas propias, que inciden sobre un mismo objeto. Entonces se da lugar a lo que se conoce como una competencia concurrente. El caso típico es el de la construcción de un aeropuerto de interés general: la competencia para estos aeropuertos es del Estado, y pugna con la competencia exclusiva de las cc. aa. en materia de urbanismo. ¿Cómo se resuelve? A favor del Estado, pues la Constitución presume que su interés es superior (de todas maneras, nada impide, como se hace en la práctica, que negocien para alcanzar una solución satisfactoria para ambos).

38 Por otra parte, la regla de supletoriedad general del derecho del Estado significa: 1.º Que los ordenamientos autonómicos son estancos entre sí y no tienen otra conexión sistemática que con el derecho del Estado, que es el fondo común de cada uno. 2.º Y que la cláusula proscribe la apelación a derechos extranjeros o incluso a derechos históricos. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, la cláusula de supletoriedad tiene como finalidad evitar vacíos en el sistema normativo del Estado autonómico. Ahora bien, la cláusula de supletoriedad no es un título competencial a favor del Estado, según ha señalado el TC. Así, el Estado no puede dictar normas con eficacia supletoria en materias sobre las cuales carece de todo título competencial; ni siquiera puede derogar su propia legislación preconstitucional sobre materias cuya competencia sea de las ‍cc. aa. La cláusula de supletoriedad, según el TC, es una previsión constitucional que se dirige al aplicador del derecho, que le indica el modo en que deben colmarse las lagunas del ordenamiento autonómico. A tenor de la misma, una vez que el aplicador del derecho, utilizando los medios usuales de interpretación, haya identificado una laguna en el ordenamiento autonómico, deberá colmarla acudiendo a las normas pertinentes dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias que la Constitución le atribuye o las dictadas por el Estado antes de la Constitución sobre materias que después de ella han sido asumidas por las cc. aa. En eso consiste la supletoriedad del derecho estatal, que por su misma naturaleza no comporta atribución competencial alguna.