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Entrevista por Gerardo Regalado Regalado

Seguridad y salud en las obras de construcción

Entrevista a Jorge Villasante Supervisión de seguridad en obra de construcción

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Fotos, cortesía MINTRA

Jorge Villasante A.

Vice Ministro de Trabajo Algunas de las principales ciudades del Perú y particularmente Lima Metropolitana se encuentra inmersa en un desarrollo inmobiliario creciente y de considerable importancia en las últimas décadas. ¿Cómo ve usted este fenómeno desde el punto de vista de la oferta laboral y las condiciones de seguridad y salud en que se desarrolla la actividad constructiva en el país? Desde el punto de vista de la oferta laboral, el desarrollo inmobiliario de los últimos años propicia el crecimiento del empleo en el sector construcción lo cual resulta positivo para nuestro país, teniendo incidencia en los indicadores nacionales. Sin embargo, este hecho no siempre va de la mano con las previsiones en materia de seguridad y salud en el trabajo por parte de las empresas constructoras, lo que generan acciones concretas de parte nuestra, tales como difusión y capacitación en temas de seguridad y salud en el trabajo en general, con mayor incidencia en la actividad de la construcción, así como llevar a cabo acciones de fiscalización a nivel nacional que permitan identificar infracciones y en caso no se atiendan requerimientos sancionar a las empresas infractoras. Es innegable que muchos trabajadores ingresan a laborar en la construcción sin contar con las habilidades y conocimientos adecuados desde el punto de vista operacional, así como de seguridad y salud en el trabajo y ello los expone a sufrir accidentes de trabajo, adicionalmente se tiene casos de trabajadores que se muestran

renuentes al uso de equipos de protección personal, es ahí donde el Ministerio de Trabajo interviene de manera preventiva, capacitando al trabajador en sus derechos y verificando el cumplimiento de las normas de seguridad por parte de las empresas.

La Ley Nº 27157, en sus títulos vigentes, el Reglamento Nacional de Edificaciones y la Ley Nº 29090, aún sin reglamentar, constituyen, hasta hoy, el marco técnico normativo donde descansan los proyectos inmobiliarios que hoy aparecen en nuestra ciudad. ¿Considera usted que dicha normatividad promueve la actividad constructiva? ¿Son suficientes para garantizar la consecución de dichos proyectos dentro de los cánones de la seguridad y salud que debe observar precisamente la industria de la construcción? ¿Considera algún tipo de observancia a esta legislación? La legislación mencionada promueve la actividad constructiva, sin embargo ello no es suficiente para garantizar que dichos proyectos inmobiliarios cumplan con las normas de seguridad y salud, es más, de por si un proyecto que cumpla con todas las especificaciones técnicas del proceso constructivo y en materia de seguridad y salud no garantiza que no se presentarán casos de accidentes de trabajo. Muchos proyectos con el fin de agilizar la construcción o modificación de viviendas, promueven las construcciones sin observancia de normas con lo que se pone en riesgo a los trabajadores e incluso a tran-

seúntes, pues construyen sin el concurso de ingenieros civiles en la preparación de los expedientes técnicos y el estudio de suelos, fomentando así no solo la informalidad, sino la posibilidad de accidentes mortales, incrementando los índices de siniestralidad, generando riesgos para los trabajadores así como a los habitantes de edificios y casas colindantes. Por otro lado, si bien es cierto que la Ley Nº 29090 busca la simplificación administrativa simplificando procedimientos, como la intervención de funcionarios de las municipalidades en la inspección, consideramos que debe considerarse como una parte importante para todo proyecto los aspectos vinculados a la seguridad y salud en el trabajo, porque al recortarse sustancialmente los trámites administrativos se hace difícil medir los indicadores de cumplimiento y seguridad antes y durante el proceso de construcción.

Pese a la mecanización, la construcción continúa siendo uno de los principales consumidores de mano de obra - a menudo emplea entre el 9 y el 12 por ciento de la fuerza laboral de los países, llegando a veces al 20 por ciento. Nuestro país no escapa a esta situación, pero fatalmente la preparación, capacitación y experiencia de la mayoría de la mano de obra destinada a construcción es autodidacta e informal. En su concepto ¿Cree usted que la mano de obra en construcción debe ser evaluada y certificada constantemente? ¿Se debería crear un sistema de pa23

tentes o licencias para los constructores, sean mediano o pequeños? Sí, actualmente el Ministerio de Trabajo viene evaluando la posibilidad de una certificación en construcción civil que le otorgaría al personal una capacitación mínima para el manejo de los peligros y riesgos laborales, aún cuando debemos reconocer que estas son acciones que podemos compartir con otras entidades. En esta línea sería prioritaria la capacitación a los trabajadores informales, de manera que todo peón, operario y oficial sea certificado en temas de construcción por parte del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y, en materia de seguridad y salud en el trabajo por parte del Ministerio de Trabajo o buscar certificaciones por parte de otras entidades privadas, pues lo importante es considerar que la seguridad y salud tiene que ser abordada de manera integral.

Dada la coyuntura que atravesamos hoy, debido a las muertes ocurridas en el Jirón Gamarra en la Victoria y en la Avenida Reducto en Miraflores, que en lo que va del año ya son 12 los obreros que han perdido la vida en obras de construcción. ¿Cómo califica usted el nivel de la seguridad y salud en las obras de construcción en el país? El nivel de seguridad y salud en el trabajo deja mucho que desear, ello también es producto de la informalidad que existe en empresas del sector construcción, a lo que se suma la falta de una cultura de prevención que hace que la seguridad sea vista como un costo y no como una inversión. Sólo se ve la cultura de prevención de riesgos en las grandes empresas constructoras que tratan estos temas con seriedad y responsabilidad. Sabemos que el nivel técnico profesional, en lo referente a la supervisión de obras, de las municipalidades distritales deja en su mayoría bastante que desear, que por motivos económicos el control urbano es casi mínimo y que el Ministerio de Trabajo y Promoción del 24 24

Empleo, los Colegios Profesionales de Arquitectos e Ingenieros, INDECI y Bomberos, a pesar de sus limitaciones logísticas y económicas, aún así contribuyen con inspectores o delegados supervisores, que no se dan abasto con todas las obras, pero que efectúan los controles de las obras que el municipio ha autorizado mediante el otorgamiento de licencias, ya sean automáticas o por silencio positivo, desconociendo en su totalidad las demás obras que se realizan de forma ilegal. En su concepto, ¿Cree usted que estamos dejando en manos de las empresas constructoras, creyendo en su buena fe y en su grado de experticia, la responsabilidad de la seguridad y salud en la construcción? ¿Cuenta el Ministerio de Trabajo con un contingente calificado y suficiente para inspeccionar las obras de construcción a nivel nacional? ¿Debería exigirse la capacitación y certificación empresarial de las constructoras en lo referente a la seguridad e higiene como condición para operar en cada obra? ¿Qué opina sobre la exigencia del Seguro Obligatorio de Accidentes de Trabajo? Como es de conocimiento de todos, el Perú está experimentando un gran crecimiento en el área de la construcción, específicamente de viviendas y grandes obras de construcción civil, sin embargo en la misma medida no están creciendo los recursos humanos y logísticos destinados a la supervisión e inspección, tanto a nivel previo como durante la ejecución de la obra misma. No es que estemos dejando la seguridad y salud en las manos y buena fe de las empresas constructoras, sino que éstas no lo tienen incorporado en sus proyectos de ejecución, salvo pocas excepciones. Es importante precisar que la seguridad y salud forma parte de procesos que tienen que ser gestionados, que no todo pasa por dotar de equipos de protección personal si no que en la gestión intervienen tanto empleadores como trabajadores y el Estado cumple su rol al dictar normas y exigir el cumplimiento de las mismas.

Esto tampoco es exigido por las respectivas municipalidades encargadas de otorgar las licencias automáticas; entonces no se está planificando obras de construcción civil con la incorporación de un componente importante que viene a ser la seguridad y salud en el trabajo, por ello el MTPE viene tratando de revertir ello a través de las constantes campañas de orientación, fiscalización y capacitación que viene brindando en forma institucional y en alianza con otras instituciones, así como a través de intervenciones conjuntas como las venimos haciendo en cumplimiento de una disposición del Presidente de la República. El MTPE en Lima cuenta con un equipo de inspectores de trabajo especialmente capacitados para inspeccionar los casos de seguridad y salud en el trabajo, quienes también viajan a las distintas Direcciones Regionales para apoyar la labor fiscalizadora y la capacitación a las autoridades en la inspección del trabajo. En el año 2007 se logró capacitar en materia de seguridad y salud en el trabajo a inspectores tanto en Lima y a otro número importante en las Direcciones Regionales de todo el país con incidencia en Cusco y La Libertad, capacitación que estuvo a cargo de un especialista enviado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España, gracias a un proyecto de cooperación entre ambos Ministerios, así como con el desplazamiento de capacitadores propios. En el presente año, el MTPE ha realizado un concurso público para contratar 104 nuevos Inspectores a nivel nacional, los cuales mayoritariamente están destinados a las Direcciones Regionales del interior del país, entre ellos un importante número son destinados a la especialidad de seguridad y salud en el trabajo. Por otro lado, la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima - Callao, cuenta con un equipo técnico en seguridad y salud en el trabajo, el mismo que está concluyendo su etapa de capacitación y adiestramiento incluso en otras instituciones,

para servir de apoyo a la Inspección del Trabajo en su condición de especialistas y peritos y, desde la Dirección de Protección del Menor y de la Seguridad y Salud en el Trabajo procurar un marco normativo que comprenda a todas las actividades productivas en el país y la capacitación permanente a empleadores, trabajadores y autoridades en general. Sin embargo, la cantidad de Inspectores a nivel nacional sigue siendo insuficiente, lo cual estamos tratando de ir superando. De igual manera, las empresas constructoras deberían acreditar la capacitación permanente de su personal en materia de seguridad y salud en el trabajo, lo cual podría corroborarse con una certificación otorgada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo o entidad que se le asigne. Esto debería acreditarse incluso como condición para participar como postora a la ejecución de determinada obra de construcción civil y, con mayor razón deber ser verificado por la autoridad municipal al momento de otorgar la respectiva licencia de construcción. La sola contratación del seguro complementario de trabajo de riesgo no es una buena vía para llegar al fin que es la protección de los trabajadores, ya que se limita su utilización a ciertas actividades de alto riesgo. Fabio Durán, Especialista en Seguro Social de la OIT, opina lo mismo, ya que este seguro está dirigido a determinadas actividades y su fin no es preventivo sino reparador.

En relación con la pregunta anterior, la supervisión de obra en lo referente a la seguridad, ha sido puesta en duda, a raíz de los acontecimientos antes comentados. ¿Existe en la practica un Plan de Seguridad y Salud en cada obra, indicado en la Norma G-050 del Reglamento Nacional de Edificaciones?, ¿Cree usted que debe haber en cada obra que lo requiera un ingeniero de seguridad que comparta la responsabilidad de la obra y que elaboren el Plan de Seguridad y Salud que menciona la Norma G-050? ¿Cuentan estos profesionales con las herra25

mientas, sean manuales o reglamentos de seguridad, para elaborar un sistema de gestión de riesgos para salvaguardar la vida de los obreros? En la practica no existe un plan de seguridad y salud en las obras de construcción, esto debido básicamente a la nula formación universitaria en materia de seguridad y salud en el trabajo, las universidades no dictan el curso de seguridad industrial, pues es considerado como algo innecesario, especialmente esto se observa en la formación de los futuros ingenieros civiles que son las personas que permanecen en contacto con las obras de construcción, aun existiendo la normativa vigente G-050. Sí, debería existir un Ingeniero con especialización en seguridad y salud en el trabajo que puede compartir la responsabilidad de obra y que elabore no solo un plan de seguridad y salud en el trabajo si no que incluso puede diseñar un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo que enmarque el citado plan. La Norma G-050 del Reglamento Nacional de Edificaciones, habla acerca de los Comités de Seguridad y de los programas de capacitación. En su opinión, ¿Existen en la práctica dichos comités? ¿Las empresas constructoras cumplen con entregar informes de los Comités de Seguridad? ¿Cómo es que alimenta sus estadísticas en lo referente a los accidentes y ocurrencias en las obras de construcción? En muchas empresas constructoras los Comités existen solamente para cumplir con la ley, cuando el objetivo de la norma de prevención de riesgos laborales está orientada no al cumplimiento formal de las obligaciones sino a instaurar en la empresa condiciones saludables de trabajo que sean reajustadas periódicamente y que traigan como fruto la eliminación o control de los riesgos, lo que tendrá como consecuencia la disminución progresiva de los accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales. Las grandes empresas cumplen con entregar informes de Comités de Seguridad pero las 26 26

pequeñas empresas y los informales no cumplen con la normativa, muchas empresas esconden sus accidentes ya que no los reportan a los centros de salud del Ministerio de Salud ni de EsSalud, con lo que se hace muy difícil llevar un control estadístico real y efectivo sobre el índice de siniestralidad. La Norma G-050, habla también del Equipo Básico de Protección Personal. ¿Se da en la práctica la utilización de este equipo básico? ¿Su uso es cuestión de capacitación, o es de idiosincrasia y cultura de la seguridad e higiene? El equipo de protección personal o EPP es el último recurso o medio para evitar el contacto de las personas con el peligro y riesgo, en primer lugar, se debe incidir en la cultura de prevención de riesgos y mediante la sensibilización podremos evitar incidentes, el uso de los equipos de protección personal son importantes, sin embargo muchos empresarios de construcción civil piensan que comprando y equipando a su personal con ello se cumple con la seguridad y eso es falso, pues se debe capacitar al trabajador para su correcto uso. Por otro lado, recibimos comentarios de empleadores que señalan que los trabajadores se niegan a utilizar estos equipos, y de hecho ello lo hemos constatado en las inspecciones, lo que evidencia una falta de cultura de prevención de riesgos, de ahí que en algunas obras inspeccionadas se observa una mínima utilización de EPP, debido a que el trabajador no cuenta con una cultura de prevención de riesgos o no ha sido adecuadamente capacitado ni entrenado para su uso. En el sector minero con gente con poca instrucción cultural se puede notar que el uso del EPP es extensivo debido a la capacitación, entrenamiento y cultura organizacional, así que esto debería implementarse e imperar en el sector construcción.

En vista de lo sucedido en Gamarra y Reducto ¿Qué acciones tomará su institución, puesto que es la res-

ponsable de supervisar las condiciones de trabajo en este sector a nivel nacional? ¿Dé que manera podrían ayudar a los gobiernos locales a asumir la competencia del control urbano, en materia de la seguridad y la salud en las obras de construcción? El MTPE realiza permanentemente campañas de difusión de las normas de seguridad y salud en el trabajo, y se tiene previstas campañas especiales en las aplicables al sector que también deben hacerse extensivas a otras actividades económicas. Asimismo, se desarrollarán visitas de orientación y operativos de fiscalización y de capacitación de los inspectores de trabajo en prevención de riesgos laborales. Así también se viene desarrollando las siguientes acciones: • Inspecciones a toda obra de construcción en Lima Metropolitana y a nivel nacional. • Capacitación al personal de las municipalidades para que mejoren la fiscalización. • Elaboración de una Guía básica de identificación de peligros y evaluación de riesgos en obras ( IPER). • Elaboración de un modelo de sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo de construcción civil. • Incidir en la capacitación en tópicos de la seguridad y salud en construcción civil. • Difusión de material didáctico respecto a la seguridad y salud para crear una cultura de prevención.

Jorge Elisban Villasante Aranibar, Abogado de la Universidad Nacional Federico Villarreal, Post Título en Gestión Tributaria otorgado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor del CENFOTUR, en la especialidad de Derecho Laboral y Derecho Tributario, Legislación Turística. Actualmente Viceministro de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

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