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EL CASO PETROBRAS

Diploma Superior Control y Gestión de Políticas Públicas Monografía Final Ricardo Oceguera ([email protected]>) Buenos Aires, Argentina Septiembre de 2008

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BREVE COMPARATIVO DE LA ACTUAL POLÍTICA ENERGÉTICA DE BRASIL A TRAVÉS DE SU PETROLERA ESTATAL (PETROBRAS) Y EL CASO MÉXICO (PEMEX) 1.

INTRODUCCIÓN.

Actualmente dentro del contexto internacional, existe una seria preocupación por el tema energético, en los Estados Unidos de América el índice de precios al consumidor subió en el mes de mayo de 2008: 0.6 por ciento empujado por los precios del petróleo, el mayor aumento desde noviembre del año anterior, según lo publica el Diario Clarín de Buenos Aires, del día 14 de Junio del 2008, este tipo de situaciones, crean en el mundo una expectativa por lo delicado de la situación, las fuentes de energía cada vez son menos abundantes y por lo mismo presentan una tendencia alcista que puede colapsar en determinado momento la economía mundial, aunque en ese mismo contexto el Ministro de Energía de los Estados Unidos de América, ha llamado a la calma. En medio de esta situación cambiante y altamente volátil, hay países que están experimentado fuertes crecimientos en sus economías basadas en la exportación de petróleo, lo cual puede revertirse a largo plazo, al convertirse en mono exportadores de una materia prima, una especie de “enfermedad holandesa”, como llaman los economista a dicho fenómeno. Otros países a través de sus empresas estatales del petróleo han invertido en investigación para ampliar la gama de posibilidades energéticas, entre esas naciones esta Brasil, que han consolidado una empresa petrolera estatal con esquemas originales, que le han generado ganancias importantes a sus arcas fiscales. Partiendo de este contexto general a nivel mundial, analizaremos el caso de la petrolera brasileña, desde un punto de vista de la gestión pública y haremos un breve comparativo con el caso del petróleo en México. Primeramente haremos un estudio general del concepto de estado capitalista y de gestión de políticas públicas, para posteriormente realizar el análisis del monopolio gubernamental en materia de energéticos tanto en Brasil, como en México, así como las políticas ambientales en ambas naciones, para concluir con el estudio de la Petrolera Brasileña y haciendo un breve comparativo con la Mexicana. Todo el anterior esquema se encuentra dentro de una metodología de investigación deductiva, partiendo de la premisa de que las políticas públicas del Gobierno de Brasil han favorecido el fortalecimiento de su petrolera estatal, para poder llegar a la conclusión que presenta este documento y como de manera contraria, en el caso mexicano estas directrices gubernamentales han desacelerado el crecimiento y fortalecimiento de la empresa de petróleo mexicana.

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1.1. ANTECEDENTES 1.1.1 El Estado y la gestión de las políticas pública: En forma breve analizaremos el concepto general de Estado, al encontrarnos analizando empresas que pertenecen, bajo un esquema particular en cada caso, al ámbito del poder central de una nación, lo cual genera la necesidad de contextualizar en que clase de estado o en que modelo de mismo nos ubicamos para este análisis. El Estado tiene la supremacía dentro del ámbito público, ya que como ente que concentra el poder conferido por los sujetos que integran una sociedad determinada, puede establecer el rumbo político de estos, haciéndolo de manera ordenada, es decir dentro de un marco legal o incluso mediante el uso de la fuerza. Básicamente sería ideal que el Estado tenga una disciplina en sus políticas públicas, entendiendo por estas un “conjunto de ideas, objetivos y misiones institucionales del sector público de cómo puede ser el futuro” según Schweinheim1 El Estado debe encaminar sus políticas a satisfacer las necesidades de toda la población, mediante acciones enfocadas a cada uno de los sectores sociales de forma especifica y determinada, es decir, lejos del Estado Populista y buscando un poder central que tenga como premisa principal los resultados y productos que se generen para cada área o segmento específico de población, es decir un ente público con tendencia gerencial. Algunos autores como Schweinheim señalan que las “estructuras del poder ejecutivo deben diferenciar claramente los órganos formuladores de políticas públicas de los órganos de ejecución, de los de control y regulación”2 lo anterior con la finalidad de lograr una mayor eficiencia en el desarrollo de las políticas públicas, al estar elaboradas por personas especializadas que tengan los conocimientos específicos en los temas desarrollo de objetivos, elaboración de metas, control de insumos y diseño de procesos, así como la obtención de productos que sirvan a la sociedad en sus segmentos particulares pero finalmente a todos y cada uno de los miembros de una población de manera indirecta, asimismo un sistema de control y regulación que lleve a cabo un minucioso registro de estas políticas. Dentro del ámbito latinoamericano existen diversas experiencias en materia de desarrollo de políticas públicas, en este caso particular analizaremos los casos de Argentina, Brasil y México. En el caso Argentina, los últimos veinticinco años han estado signados por traumáticas experiencias nacionales, violencia política, dictadura autoritaria, terrorismo de Estado, colapso del modelo de crecimiento hacia dentro y del patrón de ingreso de resultados, 1Cátedra

del Diplomado Superior de Control y Gestión de Políticas Públicas de FLACSO, Sede Buenos Aires, Argentina, calendario 2008. 2 Revista CLAD Reforma y Democracia. No 27 (Oct. 2003) Caracas

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desindustrialización entre otros factores que han determinado la asunción y caída de diversos modelos económicos, sociales y de administración pública. Primero debemos partir del concepto de Estado que analizamos en este contexto, el Estado que nos interesa es el del modelo capitalista, que es el que tiene estructurado nuestros países de la región, así como gran parte del mundo en la actualidad, Guillermo O’donnell señala que “…las modalidades de apropiación del valor creado por el trabajo constituye a las clases fundamentales de capitalismo, mediante, la relación social establecida por dicha creación y apropiación. Los mecanismos y consecuencias más ostensibles de esa relación son económicos. La principal pero no la única, relación de producción entre capitalista y trabajador asalariado, mediante la que se genera el valor del trabajo, este es el corazón de la sociedad civil, su gran principio contradictorio” 3 Por injusto que pudiera parecernos el capitalismo, es el actual modelo de desarrollo en todo el mundo, en algunos países se aplica con mayor “ferocidad” en otros con un poco de “generosidad” lo cual es solamente reflejo del propio contexto histórico de cada nación. En la Argentina actualmente existen todo tipo de programas de gobierno, por lo tanto, no se ha cumplido aun con las expectativas de un modelo gerencial, sino que se esta actuando por inercia entre el modelo tradicional de administración pública, con resultados meramente burocráticos y aquellas reformas que se han incorporado, sin ser originales, sino modelos copiados de otras regiones mas desarrolladas que tienden a parecer del modelo gerencial. En el ámbito específico argentino deben decir como señala Daniel Campione que se encuentra en el camino del modelo de Estado-Región, al pertenecer al Mercosur, como organismo de cooperación económica y política de una parte de América del Sur. “Estas reformas económicas y estatales no estuvieron asociadas a la construcción de una administración pública republicana. Las políticas que buscaron promover tal diseño institucional fueron escasas, descoordinadas, carecieron de continuidad, no tuvieron apoyo de los gobiernos y partidos políticos y se caracterizaron por graves fallas en el diseño en el sentido del modelo administrativo republicano.” Es por ello que el modelo argentino no ha sido el mejor ejemplo dentro de América del Sur de planeación y control de políticas públicas, ya que se ha impregnado el desarrollo de nuevo sistema gerencial, de aspectos políticos, doctrinarios, culturales, de atraso y pobreza extremos, que no han permitido que las políticas públicas avancen hacia un sistema consolidad de servicio civil de carrera o de otras corrientes modernas y originales de concebir la administración pública centralizada. “A esta lógica global se le superpone, presionando en el mismo sentido, la emanada del poder creciente de instituciones de alcance internacional que actúan como factores de limitación de autonomía de las iniciativas estatales. El FMI, el Banco Mundial y el BID (entre otras instancias internacionales, gubernamentales o no) ingresan como controles directos y activos de las tareas del Estado nacional, por medio de préstamos que van atados a un "monitoreo" de las políticas que se realizan. Esta reforzada injerencia, en el marco conocido como "Consenso de Washington" (acuerdo alcanzado como conjunto de respuestas al "problema de la deuda" formalizado en 3

Apuntes para la Teoría del Estado. Guillermo O’Donell. Capitulo 5 página 88

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torno a 1988), han inspirado políticas incluso "de detalle" para las diversas áreas estatales, con sus propios préstamos, controles, y funcionarios contratados con esos fondos.” 4 Podemos señalar en conclusión que las formas básicas de administración pública en un Estado capitalista como es la Argentina tiene como resultado la búsqueda de un acomodo real y eficiente entre las expectativas de su población y sus limitaciones derivadas de sus obligaciones contractuales con organismos internacionales, lo anterior matizado por cuestiones de política interna, aspectos sociales, culturales y económicos, así como el avance de otros mercados emergentes en el mundo que están estableciendo nuevos métodos de competencia económica global, que requieren necesariamente de modificar aspectos macroeconómicos de un país y de una región a través de nuevos modelos de administración pública. En el caso de Brasil es más exitoso, su marco legal referencial es la Constitución de la República Federativa del Brasil 5 que señala que su modo de organización política administrativa será la de una República Federal, con Estados, Distrito Federal y los Municipios Autónomos. Se ha establecido un capitulo dentro de la misma Carta Magna Brasileña, donde se instituyen los principios generales de la administración pública dentro de la Unión Federal del Brasil, entre otros, las bases del servicio civil de carrera, al señalar en el artículo 37 fracciones I …..“Los cargos, empleos y funciones públicas son accesibles a los brasileños que reúnan los requisitos establecidos en la ley”, asimismo continua en la fracción II…. “La investidura en cargo o empleo público depende de la superación previa del concurso público de pruebas o de pruebas y títulos, salvo las nominaciones para cargos en comisión declarados en la ley de libre nominación y separación.” Este sistema de servicio civil de carrera ha permitido la profesionalización de la administración pública de la República Federativa del Brasil, otorgando a sus empleados públicos la posibilidad de establecer planes a largo plazo. Continua en el artículo 39 señalando a la letra “La Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios establecerán, en el ámbito de su competencia, un régimen jurídico único y los grados de la carrera para los funcionarios de la administración pública directa, de los organismos autónomos y de las funciones públicas.” En cuanto al manejo de las finanzas y de los presupuestos públicos se establece en el artículo 70 de la Carta Magna del Brasil, que la fiscalización, así como el control del presupuesto será ejercida por el Congreso Nacional, por otra parte el artículo 71 del mismo ordenamiento establece que el control externo a cargo del Congreso Nacional será ejercido con el auxilio del Tribunal de Cuentas de la Unión que será un órgano de control externo tal como lo señalaba Schweinheim en sus teorías relativas a la integración de un nuevo modelo de administración pública. Este tribunal según el artículo 73 de la Constitución Brasileña estará integrado por 9 Ministros, con su cuadro propio de personal y jurisdicción.

4Daniel

Campione. Revista CLAD Reforma y Democracia. No 9 (Oct. 1997) Caracas. Constitución de la República Federal del Brasil, editorial LL. Buenos Aires, 1989, Pág. 13141321

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Por otro lado se puede observar que la República del Brasil tiene un Sistema Tributario Nacional, donde los Estados, Distrito Federal y los Municipios contribuyen mediante una serie de criterios a la integración de un fondo común para la consecución de los fines públicos del Brasil. Por otra parte se puede observar en el artículo 165 de esta máxima ley del Brasil, que los presupuestos establecerán: 1 Plan Plurianual: La ley que instituya el plan plurianual establecerá, de forma regionalizada, unas directrices, objetivos y metas de la administración pública federal para los gastos de capital, y otras corrientes y para los relativos a los programas de duración continua. 2 Las directrices presupuestarias: estas incluirán metas y prioridades de la administración pública federal, incluyendo los gastos de capital para el ejercicio siguiente, orientará la elaboración de la ley presupuestaria anual, dispondrá sobre las modificaciones en la legislación tributaria y establecerá la política de actuación de las agencias financieras oficiales de fomento. 3 Los presupuestos anuales: el presupuesto fiscal referente a los poderes de la unión, sus fondos, órganos y entidades de la administración directa e indirecta, incluidas las fundaciones e instituidas y mantenidas por el sector publico. En el plano de las sanciones administrativas podemos señalar que la “idea de moral administrativa esta presente en preceptos constitucionales del sistema jurídico brasileño y tiene una naturaleza objetiva de moral institucional pública y jurídica. La Constitución Brasileña de 1988 previa el deber de deber de probidad administrativa y las consecuencias de su violación, puesto que la improbidad administrativa es fuente de las sanciones de pérdida de la función pública, suspensión de los derechos políticos, indisponibilidad de los bienes en la forma prevista por el legislador, independientemente de la acción penal. Históricamente la falta de probidad administrativa no tenía previsión expresa en el texto constitucional antes de 1988. Además la improbidad administrativa tenía una naturaleza formalmente penal, considerada como delito político por el Presidente de la República. No había una Ley de improbidad administrativa, como el Derecho Penal, la Acción Popular, la Acción Civil Pública y la Ley de enriquecimiento ilícito.” 6 Brasil al igual que la Argentina forman parte de un sistema trasnacional que es el Mercosur, César Antonio Bandeira de Mello señala en un artículo de la Revista Jurídica de Buenos Aires 7: “…..en rigor constante me parece, que el proceso de integración suscitará repercusiones para el área del derecho internacional y eso suscitaría de algún modo verdaderamente importante en derecho administrativo que fuera constituida una legislación única para los países integrados y producida por un parlamento Trasnacional, de suerte que vigorizaría el ámbito interno de cada país, independientemente de establecer una pauta en las relaciones entre los Estados integrados y empresas o ciudadanos de otro país integrado”. Fabio Medina Osorio, Revista de Administración Pública, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales 1999, página 490. 7 Revista Jurídica de Buenos Aires, Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 2004, página 106. 6

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Es decir en Brasil se observa una tendencia a establecer un Estado-Región del cual ya hemos hecho referencia de manera anterior, podemos señalar a manera de síntesis que la experiencia Brasileña en materia de adopción de un modelo especializado en materia de control de la políticas públicas dentro de su marco legal, de manera clara y eficiente, a diferencia de lo que sucede en su vecino Argentina, han llevado a tener una experiencia mas eficaz en la consecución de resultados en beneficio de los ciudadanos de ese País. Es de primordial importancia resaltar el aspecto del control de cuentas que en Brasil se logra a través de su Tribunal de Cuentas antes referido, que ha permitido un mayor registro de las acciones que cada uno de los integrantes de la administración pública centralizada que deja de manifiesto las acciones de corrupción que deben ser sancionadas. Asimismo su inserción dentro del ámbito global lo ha llevado a estructurar un sistema industrial fuertemente diversificado, que ha consolidado el aspecto del desarrollo terciario de la región, alejándose de la “Enfermedad Holandesa” ya antes mencionada (Para los economistas es una referencia a la excesiva exportación de materia prima desacelerando la producción industrial) que es un peligro para la sociedad Argentina, sin embargo socialmente los contrastes son tristemente visibles y endémicos. En lo que respecta a los Estados Unidos Mexicanos, su administración pública, es referida en la propia carta magna, que señala que será una República Federal, con Estados y Municipios autónomos y con una administración centralizada encabezada por el ejecutivo federal y los secretarios de estado necesarios, sin embargo en comparación al sistema Brasileño, no se hace referencia constitucionalmente a modelos de gestión públicos modernos, si acaso de reconoce la facultad del poder ejecutivo de redactar los planes de gobierno a largo plazo, conocidos como Planes de Desarrollo que suelen contener medidas mas especificas para el desarrollo y aplicación de planes y objetivos de políticas públicas. Su proceso de desarrollo administrativo es bastante heterogéneo, ya que a nivel federal existen programas interesantes de servicio civil de carrera o se aplican técnicas modernas de gestión pública, en contraste en otras áreas federales y especialmente en el ámbito local se trabaja bajo los esquemas más elementales de gobierno. Su desarrollo industrial esta avanzando, atrayendo inversiones, principalmente de Norteamérica y con fuertemente contenido tecnológico, ya que existen muchos centros educativos de formación técnica que están nutriendo de material humano calificado a dichas industrias, además su privilegiada situación geográfica es un elemento mas de su potencial industrial, la firma de diversos convenios de libre comercio y su adhesión a organismos mundiales en la materia le han dado una posición privilegiada de negociación, sin embargo su falta de reformas estructurales en temas como la energía, lo laboral y fiscal, así como sus problemas políticos internos, siguen deteniendo la explosión industrializadora del país. 1.1.2. La necesidad de profesionalizar la administración pública. Previamente a entrar en el análisis de las políticas publicas en materia de energéticos en Brasil y México, atenderemos otro aspecto importante de la administración pública, la profesionalización de la misma.

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“El interés por el tema no es nuevo. Basta recordar al efecto, entre otros antecedentes, la idea de Napoleón Bonaparte de crear un conjunto de grandes cuerpos jerarquizados civiles y permanentes del Estado, de modo análogo a como estaban organizadas las carreras militares, lo que luego habrá de materializarse en Francia, en un sistema de función pública basado en general en el mérito y la capacidad para el ingreso o promoción, la permanencia en el empleo, la igualdad de oportunidades, la capacitación y la carrera, que llevo a la formación de un funcionario de un reconocido nivel de excelencia.” 8 Bajo esta premisa y contando con la experiencia de la República Federal del Brasil que ha tenido como base la carrera de profesionalización de sus empleados públicos, señalaremos que la profesionalización de la Administración Pública esta estrechamente ligada a su regulación dentro de un marco legal adecuado y suficiente, para su operatividad, funcionamiento y aplicación de sanciones, que luego se ve reflejada en algunos casos en el éxito de sus corporaciones estatales. 1.1.3. El aspecto político en la toma de decisiones. Primero debemos partir del análisis de las políticas, primero esquematizar en que consiste, las dos posiciones extremas en lo que se refiere a la naturaleza e instrumental del análisis y al papel que puede o debe jugar en la formulación de la política. “Aquí como en otros campos se repite la polémica mayor entre noción racional y una nación transnacional de la política.”9 En un extremo se ubica la visión racional estricta que se predomina el raciocinio en la toma de decisiones políticas, en la otra visión se toma en cuenta la cuestión negociadora, de concesión y de práctica en el ejercicio de la política. Quade señala: “el análisis de políticas se ha desarrollado en buena medida como una extensión del análisis de sistemas. Y en mi opinión, el análisis de sistemas es una forma imperfecta y especializada de análisis de políticas, porque no acentúa las consecuencias distributivas de los costos y beneficios y no presta atención a la implementación de la decisión y a los efectos político organizacionales.” 10 Una buena forma se sintetizar estas posturas es estableciendo que el análisis realista debe partir de la aceptación de que se actúa bajo condiciones de racionalidad limitada y restringida, pero su ejercicio racional debe ayudar a discriminar entre las restricciones reales y falsas o solo subjetivas, es decir, debemos partir siempre de la existencia de una realidad, y sabiendo que dentro del proceso de análisis encontraremos una serie de cuestiones que indican que sujetos han intervenido con sus opiniones en la formación de ideas políticas singulares que nos pueden hacer creer que no son validas por no tener una existencia real. 1.1.4. La política energética como política sustentable. La política sustentable es una política sectorial de largo plazo, inserta en la política global de desarrollo; la misma requiere un enfoque holístico y abarcador, que incluya sus dimensiones sociales y culturales. Daysi L. Baro Revista Jurídica de Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 2004 página 79 9 Luis F. Aguilar Villanueva, Las Hechuras de las Políticas Públicas, Buenos Aires, página 41 10 Ibídem página 44 8

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El informe de la Comisión Brudtland expresa que “el desarrollo sostenible no es un estado de armonía inmutable sino mas bien un proceso de cambio en la que la explotación de los recursos, la orientación del desarrollo tecnológico y el cambio institucional se hacen compatibles tanto con las necesidades futuras como presentes”. El desarrollo sostenible descansa entonces sobre la aceptación de que el desarrollo es al mismo tiempo posible y necesario, que debe hacerse sostenible, perdurable y viable en el tiempo, y que la sostenibilidad debe ser tanto económica como social y ambiental. De las tres dimensiones, la económica es que las ha recibido mas atención por parte de los países involucrados e incluye todos los requisitos que son habitualmente necesarios para un crecimiento estable y duradero, exigiendo que sea a la vez compatible con la sostenibilidad medioambiental y social. 1.1.5. Informe Mundial de la Energía. Elaborado conjuntamente por el Consejo Mundial de la Energía, El programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas. Publicado en septiembre de 2000 este documento menciona “Aunque no parece haber límites físicos en el suministro de energía en los próximos 50 años, el sistema energético actual es insostenible por consideraciones de equidad así como problemas medio ambientales, económicos y geopolíticos que tienen implicaciones a largo plazo.”11 Asimismo con respecto a alcanzar un desarrollo energético sustentable, la Comisión Europea, el Consejo Mundial de Energía, las Naciones Unidas, el Club de Roma y la Agencia Internacional de la Energía, entre otras instituciones, en importantes y recientes publicaciones coinciden en señalar que la estrategia a seguir debe al menos incluir los elementos siguientes: 1. Reconocimiento de que la perspectiva actual de desarrollo energético no es sostenible. 2. Un incremento en los tres aspectos claves de la solución: mejora de la eficiencia energética, contribución de las fuentes renovables de energía, e investigación y desarrollo de tecnologías energéticas avanzadas. 3. Admisión del gravísimo problema que supone que un tercio de la humanidad no tenga acceso a formas avanzadas de energía, estas soluciones deben incluir el desarrollo de sistemas descentralizados adaptados a las situaciones concretas, el uso de las tecnologías apropiadas, que en su mayor parte deberían ser renovables, fórmulas innovadoras de financiación y participación local en la toma de decisiones. El consumo de energía en los países latinoamericanos refleja un desarrollo industrial relativamente rápido en una sociedad predominantemente agrícola rural. Las estadísticas demuestran que en América Latina hay que distinguir entre aquellos países que producen de los que lo consumen, uno de los problemas mas acuciantes de América Latina es la dependencia de las importaciones para satisfacer el consumo interno. El crudo es mas barato que el refinado o sus derivados, pero no siempre es posible importarlo exclusivamente, ya que esto depende de las necesidades de consumo.

María Cristina Betti Política Energética Sustentable, Suplemento de Derecho Ambiental. La Ley, 2006 Buenos Aires, volumen 2006-2 Páginas 4 a 6. 11

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“Como mencionamos el caso Brasileño es sumamente singular, ya que fue el mas importante importador de petróleo de la región, en 1974 importaba 2.795,5 millones de dólares, ya que consumió 827000 barriles diarios y su producción de 177,000 barriles diarios, por lo cual es sumamente importante analizar las reformas y políticas que lograron transfórmalo en un país exportador de petróleo y dela tecnología en la industria petrolera.”12 1.1.6 El problema del petróleo, justificación del monopolio estatal. El problema del petróleo es una de las claves de la solución del problema energético en escala nacional y sólo el estado federal puede adoptar una política que contemple la satisfacción de las necesidades del conjunto del país y de cada uno de los Estados Provinciales en particular. Además, la complejidad de la industria petrolera y las inversiones masivas que es necesario realizar en la misma, excluye la posibilidad de que cualquier estado provincial pueda afrontar con sus propios recursos semejante empresa. El Estado Nacional debe dar participación efectiva al Estado Provincial en el cual estén radicadas actividades petroleras, en los ingresos creados por las mismas, de modo tal de aportar recursos que este pueda utilizar para su desarrollo económico, social y cultural. “Entrando en materia de los fundamentos de la nacionalización, podemos resumir las causas económicas sociales, diciendo Oyhanarte, que la explotación de las fuentes minerales de energía debe ser caracterizada constitucionalmente como un servicio “uti universi” porque: 1) Es indisolublemente ligada a la soberanía nacional. 2) El índice de su producción, en la medida que esta actúa como substitutiva de las exportaciones, es decisivo en la renta nacional. 3) Por su proyección político económica, y sobre todo en razón de que en la zona en que se desarrolla se expone a la dominación de los monopolios, por lo tanto se comprometen intereses de la soberanía nacional.”13 En conclusión podemos determinar que existe la necesidad de contar dentro de la administración pública con un esquema racional de concepción de estado y una política de análisis y desarrollo de la gestión pública acorde al contexto histórico y real de cada nación para su implementación en cada una de las esferas de la administración pública de un gobierno determinado.

Claudio A. Onetto Formulación de una Política Energética Continental y la OLADE, Derecho Empresario Año 3, 1976, Buenos Aires, Argentina páginas 621-631 13 Rodolfo A. Weidmann El problema del petróleo: Justificación del Monopolio Estatal, Revista de Ciencias Jurídicas y Sociales. Año 20, 3 época, número 94/95 Santa Fe Argentina, Universidad Nacional del Litoral páginas 5-21 12

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2. CASO BRASIL 2.1. Trasfondo Histórico de la República Federal del Brasil. El Brasil, ha dicho el eminente economista Caío Prado Junior “se presenta como una compacta masa territorial, limitada al este por una línea costera extremadamente irregular, sin sinuosidades acentuadas ni endentaciones y por lo mismo, generalmente desfavorable la población humana y a su utilización en las comunicaciones marinas; y al oeste por territorios agrestes, de difícil penetración y ocupación (que los hacen hasta hoy poco habitados) y extendidos al pie de la cordillera de los andes. Es el mayor Estado Sudamericano y el más poblado, ya que tiene una superficie de 8, 511,000 kilómetro cuadrados.14 Juan Carlos Pereira Pinto, Breve Historia Económica y Social del Brasil, Ediciones Pannedille, Buenos Aires, Argentina, 1971 páginas 13, 14, 15, 55, 84, 85, 167: “La población, a pesar de los esfuerzos del gobierno en sentido contrario (como lo indica el traslado del gobierno a Brasilia en 1960) mantiene las características coloniales de agrupamiento en las zonas costeras, donde la densidad de población sobrepasa los 50 habitantes por kilómetro cuadrado, la tierra productiva cubre el 2.2 % de la superficie total; los prados y pasturas 12.6%; las selvas y bosques el 60%; las no cultivadas pero potencialmente productivas 4.1% y las áridas e improductivas el 20.3%.

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Como antecedente de la explotación petrolera durante la segunda mitad del siglo XVIII Brasil experimentó grandes cambios sociales, políticos, administrativos y religiosos: los donatarios de las capitanías fueron totalmente absorbidos por el poder central, la colonia elevada a la categoría de virreinato, la capital fue transferida en 1763 de Salvador a Río de Janeiro, los indios fueron igualados en derechos a los blancos y se decidió la expulsión de jesuitas que habían creado un poderoso imperio en las Misiones. El sector minero pronto entro en conflicto con las autoridades portuguesas, las que pretenden mantener un sistema de monopolio y un régimen impositivo que son rechazados por el grupo, que no quiere darles una participación importante de sus ganancias. a) Posibilitó el desplazamiento del eje económico del nordeste a la región centrooriental. b) Incentivo los movimientos políticos localistas. Al comenzar la era republicana en el Brasil, su economía se encontraba notablemente atrasada en comparación a la de Estados Unidos de América o Europa, el País dependía casi exclusivamente de la exportación de sus productos agrícolas y minerales, con los que obtenía divisas necesarias para pagar sus numerosas importaciones de artículos manufacturados, materias primas, equipos y combustibles. En cambio el comercio interior había aumentado considerablemente.” A partir de 1853 comenzó el tendido de las líneas férreas y acompañando la expansión del café, los ferrocarriles se expandieron rápidamente, abriendo el camino para el progreso industrial.”

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Es importante antes de entrar al desarrollo del análisis de la exitosa política energética de Brasil, establecer un contexto histórico que nos sirva de referencia para determinar los posibles factores que han intervenido en su construcción. A lo largo del silo XIX, y al tiempo que los países sudamericanos consolidaban sus regímenes, las fracciones políticas se dividían en grupos “conservadores y liberales” partidarios de la centralización gubernamental y de las relaciones Iglesia-Estado los primeros y de la descentralización y separación entre ambas instituciones los segundos. A los presidentes se les elegía indirectamente, produciéndose ocasionalmente una alternancia, entre ambas fracciones en el poder. Las asambleas legislativas eran elegidas, también de modo indirecto y, en ocasiones en dos o tres fases.15 Hasta la República en 1889, Brasil constituyó la excepción en Suramérica, con una monarquía constitucional según el modelo británico. El emperador utilizaba su poder moderador para disolver la Cámara Baja y convocar a elecciones que, generalmente, provocaban una alternancia entre la mayoría de los partidos liberal y conservador. A los senadores se les elegía con carácter de vitalicio a partir de la terna sometida al monarca, en analogía con la Cámara de los Lores Británica. La República del Brasil establecida en 1889, se inspiro en gran medida en la Constitución de los Estados Unidos, aunque concedía una mayor autonomía a los Estados. La Base de sufragio se amplió a todos los hombres mayores de veintiún años. Sin embargo podemos señalar que Brasil se encontró con un momento critico en 1964, la experiencia brasileña de golpes militares en la década de los sesenta y setenta es la mas compleja y dilatada de las acontecidas en Suramérica. Posteriormente con el advenimiento de la democracia y una serie de reformas legales de suma importancia, se convirtió de manera paulatina en la potencia industrial de Sudamérica y una de las económicas emergentes del mundo, pero conservando aún graves rezagos sociales y una pobreza endémica. 2.2 Petrobrás. La creación por el Congreso Nacional mediante la Ley 2004, Petrobrás, empresa nacional de economía mixta, para la producción, refinación y transporte de petróleo y sus derivados, es una de las mayores realizaciones a favor de la economía brasileña. Primero explorando y luego explotando los recursos petroleros ubicados dentro del territorio de Brasil. Hace pocos años Brasil era considerado un país sin petróleo o con muy pocas reservas. La mayoría de sus necesidades eran solventadas mediante la importación de hidrocarburos y esa tarea era realizada, al igual que la refinación y ventas por empresas privadas, en su gran mayoría de capitales foráneos. 15

David V. Flesischer Ingeniería Política en Suramérica: Brasil en Perspectiva Comparada, Revista de Estudios Políticos número 36, Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1983 páginas 61-105

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Durante la última presidencia de Getulio Vargas (1951-1954) se creó y organizó Petrobrás para tratar de lograr el autoabastecimiento de combustibles. La empresa tiene tres grandes refinerías funcionando, la más antigua se denomina “Landulfo Alves” y fue constituida en el año 1950 en las cercanías de Salvador, en el Recovado Bahiano. Poco después se inauguró la planta “Presidente Bernardes” en Cubatao, en el Estado de San Pablo. Las empresas particulares tenían 6 plantas refinadoras de combustible en Brasil, las que aunque mas numerosas que las estatales, procesaban una menor cantidad de petróleo que Petrobrás. Esas 6 refinerías fueron nacionalizadas por el Presidente Goulart a comienzos de 1964, esa importante y apropiada medida, que hubiera permitido poner a disposición de le empresa estatal la totalidad de las refinerías de petróleo en el País, con los consiguientes beneficios que motivaron, directa o indirectamente, por lo enormes intereses en juego, el golpe militar que obligó al Presidente Goulart a alejarse de sus funciones. 3. RÉGIMEN DEL SUBSUELO BRASIL Y MÉXICO EN CUANTO AL PETRÓLEO. En el caso mexicano, por las disposiciones anteriores a la Constitución de 1917 existía el régimen de libre concurrencia. La nación había permitido su dominio útil, o sea la posibilidad de explotarlo directamente, sólo se había reservado la facultad de concederlo a quien lo solicitara, previo cumplimiento de los requisitos legales. Posteriormente con la Constitución de 1917, se declaraba bajo el dominio directo de la Nación los yacimientos de petróleo existentes en su territorio. Pero no se reservó aún, su explotación sino que se permitió que particulares su aprovechamiento, mediante concesión. Por ella los particulares podían usar y gozar de la explotación. Ese derecho consistía únicamente en el derecho a explotar las minas, quedando sometido a la condición de que se establezcan trabajos regulares para la explotación de elementos de que se trate t se cumplan con los requisitos de que prevengan las leyes. Reglamentando este precepto constitucional, el Congreso mexicano sanciono en 1925 la respectiva ley cuyos artículos 14 y 15 establecen la necesidad de la confirmación por concesión de los derechos petroleros que se deriven de las leyes anteriores.16 Así se establece en el artículo 14 que reza “Se confirmarán sin costo alguno y mediante concesiones otorgadas mediante esta Ley los derechos petroleros que se deriven de leyes anteriores: 1) Las superficies que empezaron sus trabajos petroleros antes del 1 de mayo de 1917 y a sus causahabientes. 2) A los superficiarios o a sus causahabientes que manifestaron al Gobierno Federal antes del 1 de mayo de 1917 3) A los superficiarios o a sus causahabientes que manifestaron al Gobierno Federal antes del 1 de mayo de 1917 que poseían terrenos destinados a la explotación petrolera.

Corina Díaz “El régimen del subsuelo en Méjico, Brasil y Venezuela, Dominio y Jurisdicción del Subsuelo. Primera Parte, Universidad Nacional del Litoral. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, Argentina. 1960

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4) A los concesionarios del derecho de explotación mediante el contrato celebrado antes del 1 de mayo de 1917 que manifestaron al Gobierno Federal antes de esa fecha que poseían terrenos destinados a la explotación petrolera. 5) A los oleoductos refinadores que estén trabajando actualmente autorizados por la Sección de Industria, Comercio y Trabajo. En virtud del artículo 15, la confirmación de los derechos debía solicitarse dentro del plazo de 1 año, contado desde la fecha de la vigencia de la ley del petróleo; pasado ese plazo se tendría por renunciado el derecho, y no tendrían efecto alguno contra el Gobierno Federal los derechos cuya confirmación no se hayan solicitado. Hasta el 1938 continuó en México el régimen de explotación por concesión que había previsto la Constitución, cuando a raíz de una situación planteada por los obreros, dictó el gobierno un laudo ordenando a las compañías abonar los aumentos que éstos solicitaban, laudo que fue confirmado por la Suprema Corte. Las compañías se negaron a cumplirlo dando origen a una situación caótica en el País, el Gobierno de forma heroica las expropió. Se creo un ente oficial que le corresponde todo lo relacionado con a explotación petrolera (PEMEX) que monopoliza ésta, aún cuando puede celebrar contrato de locación de obras y servicios. Las empresas actúan como ayudantes de la estatal en la ejecución de investigaciones geológicas, perforaciones e investigaciones de pozos con fines petroleros. A ellas les corresponde las tareas de investigación, inversión de capitales, aporte de maquinarias, etc. Pero al llegar al momento de la extracción PEMEX las sustituye, pagándoles con petróleo. En Brasil no se encuentra ninguna disposición constitucional que reserve en forma expresa a la Nación el derecho de monopolizar la exploración y explotación del petróleo. Se sigue el régimen de las concesiones otorgadas por el Gobierno Federal. Sin embargo en la Constitución de 1946, su artículo 146 expresa textualmente: “La Unión podrá intervenir en el dominio económico y monopolizar determinada industria o actividad. La intervención tendrá por base el interés público y por límite los derechos fundamentales asegurados por esta Constitución”. El Estado Nacional, por esta disposición puede intervenir en la economía y reservarse la explotación directa de cualquier industria, entre ellas el petróleo de suma importancia, como se puso de manifiesto durante la segunda guerra mundial que fue ganada según expresión de “oleadas de petróleo”. Por decreto en 1938, número 366 se creó el Consejo Nacional de Petróleo por le cual se declaraba de “utilidad pública” el abastecimiento nacional del petróleo, regularizaba y sistematizaba la producción, importación, exportación y transporte, construcción de oleoductos, distribución, comercialización y refinación de petróleo. Como ya mencionamos en 1953 la Ley 2004 creó la empresa Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) que tiene carácter de órgano ejecutivo de la labor que traza el Consejo Nacional del Petróleo. Por ella se estableció el monopolio de la Nación sobre los cateos y trabajos de los yacimientos de petróleo y otros hidrocarburos fluidos y gases, así como lo concerniente a la refinación del petróleo nacional o extranjero y a todas las actividades afines. Quedó extinguido, como vemos el régimen de concesiones, y alejada la posibilidad de su usufructo por extranjeros, que importan la riqueza enorme obtenida, sin ventajas para la nación propietaria. 14

El régimen de la explotación directa por el Estado, asegura beneficios incalculables a la Nación, por eso debe ser ella la que monopolice dicha actividad, favoreciendo la industrialización del país. 3.1 Política Ambiental del Brasil. “Una de las características de nuestros tiempos, es que a partir del final del siglo XIX, por lo tanto en un momento anterior a la aparición del derecho ambiental y exactamente la ampliación de intereses y las hipótesis de intervención del Estado, que paso por diversas razones a legislar y a controlar actividades y recursos, que antes eran desvalorizados en cuanto a ser apropiados o compartidos por todos, según definición de la dominación privada. A ese modo de organización estatal obtenida de un Estado Regulador o Estado Dirigista, un poder público inquieto, que no se contenta en establecer las reglas del juego de la convivencia social, a distancia, observar una evolución individual de sus participantes. Contrario a un Estado que utiliza formas y argumentos para intervenir en la economía.”17 Mas para intervenir el Estado requería una nueva estructura normativa, es la razón de la explosión legislativa del siglo XX, en el campo ambiental ese orden jurídico actualizado intervenía en el medio ambiente de diversas maneras, especialmente para poder conciliar entre derecho público y derecho privado. Por lo tanto la protección del medio ambiente marca el derecho ambiental con una tardía respuesta de privatización gradual no de los recursos naturales de manera directa sino a través de concesiones a algunos sujetos. En el inicio de la década de los noventa se publico en Brasil un texto que por primera vez abordo la forma de implementar un sistema de regulación ambiental, totalmente comprensible que se adoptara una política ambiental que hasta ese momento era un tema no abordado por el Estado, dando pie a la creación de diversos organismos reguladores del medio ambiente como CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) y COSEMAS (Conselhos Estaduais do Medio Ambiente) 3.2.1 Marco Legal de la regulación ambiental en Brasil. Base Constitucional: Fue basada con fundamento en el artículo 8 inciso XVII letras C, H, I, de la Constitución Federal (artículo 1) utilizo normas de competencia concurrente, normas generales de defensa de protección de la salud, recursos minerales, flora, pesca, aguas, energía, térmica, nuclear y cualquier otra. Sistema Nacional de Medio Ambiente: Todos los órganos federales, estatales y municipales (además de los territorios del Distrito Federal) constituyen el SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente).

Antonio Herman Benjamin A implementacao do dereitio ambiental no Brasil, Revista de Derecho Ambiental, Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica, Buenos Aires, 2004 páginas 109-146

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Los Estados elaboran normas supletorias y complementarias en materia de medio ambiente, sin embargo queda retirada la posibilidad que dicten leyes concurrentes y obliga a cumplir normas federales. Conselho Nacional do Meio Ambiente: Artículo 7 prevé la integración del CONAMA, constituido por representante de diversos ministerios y de otras entidades particulares. El artículo 8 inciso 8 da como competencia al CONAMA para establecer criterios para el licenciamiento de actividades que afectan potencialmente el medio ambiente. 3.3 Política ambiental en México. En el caso de los Estados Unidos Mexicanos a quien nos referiremos como México, es un caso especial. Específicamente en cuanto al medio ambiente el artículo 27 de la Carta Magna Mexicana, señala que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponden originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada. Artículo 27….”Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los minerales o substancias como vetas, mantos, masas o yacimientos…….los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos, el petróleo y todos aquellos carburos de hidrogeno sólidos, líquidos o gaseosos….” Dentro de este párrafo constitucional se encuentra la esencia de todo lo relacionado con el control y el cuidado del medio ambiente por parte del Estado Mexicano, mediante una Secretaría y una Legislación Secundaria, que han logrado algunos avances en esta materia, sin conseguir aun el control definitivo del Estado en esta materia, siendo la compañía PEMEX una de las grandes contaminantes de ríos, campos y áreas naturales en el País, sin que exista una sanción contra esas acciones. 3.4 Política privatizadora en Brasil en caso de los energéticos. “Hace pocos años atrás, el Gobierno Brasileño, adhiriendo a las grandes tendencias internacionales, inicio su proceso de privatización. La primera etapa, fue la transferencia a la iniciativa privada, a través de la simple enajenación del control accionario de las empresas estatales de intervención en el dominio económico (es decir, no prestadoras de servicios públicos). Aunque caminando con dificultades, por cuestiones de coyuntura política o económica, y también por la relativa improvisación de proyectos gubernamentales, el proceso se encuentra avanzado, habiendo sido vendidas ya en remates algunas de las grandes joyas del modelo estatal brasileño, especialmente en los sectores siderúrgico y petroquímico. “18

Carlos Ari Sundfeld La Privatización en el Brasil, Actualidad en el Derecho Público, Buenos Aires, Ad Hoc, 1997, Volumen 1/6 Páginas 92-97. 18

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La Constitución Brasileña promulgada en 1988 por una Asamblea Nacional Constituyente elegida democráticamente aunque autorizase la concesión de servicios públicos a particulares (artículo 175) previó que algunos de ellos quedarían excluidos del régimen de concesión, debiendo ser prestados, necesariamente por empresas estatales. En relación al Gobierno Federal, este era el caso del artículo 21 inciso XI de los servicios telefónicos (explotados por una red de empresas estatales, con área de actuación correspondiente a cada uno de los Estados de la Federación, todas ellas controladas por un holding Telebrás). Por otra parte la Carta de 1988, en su artículo 177, constitucionalizó el monopolio estatal de petróleo, creado por una ley en la década de los 1950 y ejercido a través de la sociedad de economía mixta federal PETROBRÁS y sus subsidiarias. El monopolio, bastante amplio, engloba la investigación y el laboreo de los yacimientos de petróleo y gas natural. La refinación del petróleo tanto nacional como extranjero, la importación, exportación y transporte marítimo de petróleo y sus derivados básicos. Siendo así, el alargamiento del programa de privatización dependía del cambio de Constitución, de modo de eliminar la prohibición de concesión de ciertos servicios públicos a los particulares, flexibilizar el monopolio estatal del petróleo y admitir la explotación de minerales por una empresa extranjera. Se trato de promover esas modificaciones en 1933, aprovechando una Revisión Constitucional prevista por el artículo 3 del Acta de las Disposiciones Constitucionales Transitorias y que sería hecha por un proceso más simple que el habitual. Pero la revisión amplia fracasó. Se observa por estas breves indicaciones, que el programa brasileño de privatizaciones llega a la etapa de madurez, estando superadas las dificultades de orden jurídico que, entre otros factores coyunturales, limitaban su expansión y profundización. Parece superado definitivamente el periodo del proteccionismo nacionalista, cosa que la simple existencia del Mercosur y la apertura del país a las importaciones parecen testimoniar. 4. EL CASO PEMEX. En México para el año 1974 las empresas estatales se encontraban produciendo bienes y servicios, haciendo un aporte neto en esa época de 728 millones de dólares, de los cuales 456 millones pertenecían a impuestos, regalías y los restantes 272 millones a utilidades netas (Cuarto Informe de Gobierno ante el Congreso de la Unión de Luis Echeverría Álvarez, Presidencia de la República, 1 de septiembre de 1974, México D.F.). Petróleos Mexicanos (PEMEX) y el manejo exclusivo por parte del Estado Mexicano de todas las fases de la industria petrolera y petroquímica básica, han sido, desde 1938, tareas en las que solo los mexicanos han tenido que ver y de cuyo destino solo los mexicanos han sido responsables. Han sido además elemento central de una política de desarrollo que ha dado lugar a mas de tres decenios de crecimiento económico auto sosteniendo una tasa real del 6% anual. Petróleos Mexicanos recuperó en 1974 el abastecimiento pleno de la demanda de petróleo, cuando llego a un volumen de producción diaria de 635 000 barriles diarios. 17

En octubre de ese mismo año con una producción diaria de 750 000 barriles diarios, contando con un margen considerable para las exportaciones, sin embargo México fijó su posición ante las agrupaciones internacionales del petróleo, como la OPEP. Si las compañías petroleras necesitan un caballo de troya para vulnerar la OPEP, no lo encontraran en México. “México no pretende que su experiencia petrolera sea imitada, esta consiente de las limitaciones que aun padece, sin embargo esta seguro de los beneficios que el desarrollo nacional de un país puede derivar del control estatal de ciertos recursos estratégicos y no bajo la obediencia subordinada de los grupos internacionales con intereses en este energético.”19 El caso Pemex no es de fácil análisis, ya que ha sido exportadora e importador auto suplidor del mercado mexicano. Por no mantener su producción al ritmo de crecimiento de la economía mexicana de 1957 a 1959 se tornó importadora de productos que sobrepasaron su capacidad de producción. Este déficit comercial trajo una crisis financiera debido a que: a) Las importaciones fueron mayores que las exportaciones. b) El Gobierno mantuvo los precios de ventas locales a precios artificiales. c) Estas situaciones impidieron generar fondos para continuar sus actividades a niveles óptimos. “En 1959 el Gobierno no tuvo otro recurso que autorizar un aumento de precios de los productos locales. En 1960 Pemex pudo exportar pequeñas cantidades de crudo a los Estados Unidos y comenzó a constituir una pequeña industria petroquímica, pero la situación financiera era precaria, por lo cual el gobierno obtuvo prestamos del Banco Mundial para financiar Pemex, pero la recuperación no ocurrió y tuvo que reducir sus inversiones en la industria petroquímica y en base a la producción a base de crudos.”20 GANANCIAS NETAS EMPLEADOS 5 126 75 409

COMPAÑÍA PAIS

VENTAS

ACTIVOS

PEMEX

1 317 906

2 439 736

1 530 618

2 282 300 304 568

MÉXICO

PETROBRAS BRASIL

34 240

Cuadro 1: comparativo entre ambas compañías de 1972, Revista Fortune septiembre de 1973.

5. BREVE COMPARATIVO ACTUAL DE PETROBRAS Y PEMEX.

Jorge Eduardo Navarrete, Las Compañías Estatales de Petróleo, el caso PEMEX, Comercio Exterior Volumen 24, número 12, diciembre de 1974, México, Banco Nacional de Comercio Exterior páginas 1262-1263 20 Diego Nucete Las Compañías Estatales de Petróleo, el caso PEMEX, Comercio Exterior Volumen 24, número 12, diciembre de 1974, México, Banco Nacional de Comercio Exterior páginas 1259-1261 19

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Actualmente PETROBRAS es una empresa más competitiva que PEMEX, según algunos estudios propios de expertos en el sector petrolero. 21 Entre sus posibles indicadores que le otorgan un lugar privilegiado es el sistema de recursos humanos que maneja una política de excelencia y de privilegio del talento, mediante estimulos y capacitación permanente. La misión de la política de Recursos Humanos de la compañía tiene como objetivo principal asegurar un sistema de gestión de recursos humanos que valorice el potencial humano y genere un ambiente laboral y de motivación en las personas, logrando así que contribuyan y se comprometan con la excelencia y el desempeño de los resultados de la organización. Entres sus directrices principales laborales destacan las siguientes: •

• • • • • • •

•

•

“Mejorar los procesos de reclutamiento, selección y capacitación de personal, de modo de atender las competencias exigidas por la naturaleza de la dinámica de los negocios del Sistema Petrobras. Reclutar e entrenar profesionales y gerentes para atender las nuevas áreas de negocios internacionales de la empresa. Intensificar la utilización de recursos de movimiento de personal entre áreas de empresa del Sistema Petrobras con el objetivo de reducir los hiatos de competencia. Mantener y fortalecer la capacitación tecnológica y técnica entre las áreas administrativas, de negocio y áreas de apoyo. Dar prioridad a la actuación de la Universidad Corporativa del Sistema Petrobras y fortalecer el intercambio de conocimientos. Estimular permanentemente autosuficiencia de los empresarios, para que trasmitan sus conocimientos a sus equipos e individuos. Consolidar las prácticas de gestación de instrumentos de identificación y retención de talentos y competencias. Vincular las prácticas de gerenciamiento de desempeño de los líderes de gerenciamiento de desempeño de personal con los objetivos y metas desarrollados en el plan estratégico, de modo de sustentar la excelencia en la competencia en las empresas del Sistema Petrobras. Consolidar las prácticas de desenvolvimiento de los gerentes, fortaleciendo sus habilidades y competencias, requeridas para los negocios y priorizando la capacitación para el ejercicio del liderazgo en las personas. Asegurar acciones adecuadas a los objetivos de negocios y promover las practicas de compensación competitiva en relación al mercado.”22

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inicios de 2008, Petrobras fue reconocida a través de la Management and excellence como la empresa petrolera mas sustentable del mundo. En primer lugar del ranking, con una puntuación de 92.25%, la compañía considerada referencia mundial por su ética y sustentabilidad, considerando 387 indicadores internacionales, entre las que menos contaminan en la extracción del petróleo y la de menor consumo de energía y sistema de transporte.

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“Actualmente la estrategia de desarrollo tecnológico de Petrobras apunta para cuatro prioridades: 1. Aumento de la capacidad tecnológica para producir en aguas profundas y ultraprofundas. 2. Aumento de la recuperación del petróleo en dichas áreas. 3. Nuevas tecnologías de refinación para adecuar el producto de derivados a las necesidades de cada País. 4. Tecnologías alternativas para el transporte de gas natural y el desenvolvimiento de energías renovables.”23 Esto ha dado como resultado la integración de grupos especializados de investigación y de desarrollo de tecnología de primer nivel que ha posicionado a la paraestatal brasileña dentro del contexto mundial. Se ha tenido una inversión sostenida en investigación 24 lo que ha permitido un desarrollo importante de nuevas áreas de explotación, creando productos propios que son vendidos en todas sus estaciones de servicios. Hace pocos días – el 31 de agosto – un diario insospechado de populismo, el Wall Street Journal, publicó esta nota. Allí hace una descripción, detallada y admirativa, de la empresa petrolera estatal brasileña. “Parece que el Estado brasileño está gestionando bien su petrolera, aún juzgado por los estándares contables estadounidenses, que, pese a Enron y otros ejemplos, son bastante severos. También parece que empresarios privados argentinos a veces gestionan mal, como algunos concesionarios de transportes.” Señala el Wall Street Journal, en una nota que fue reproducida en castellano por La Nación de Argentina, aunque no puede ser encontrada por el buscador del diario. Hace una década, la petrolera estatal Petróleo Brasileiro SA era una compañía tan rezagada en su industria que se ganó un sobrenombre: Petrosaurio. Los trabajadores de Petrobras eran un 25% menos productivos que el promedio del sector y Brasil dependía de las importaciones para casi la mitad de su petróleo. La junta directiva de la compañía consistía sólo de personal interno.

Página web de PETROBRAS BRASIL. www.petrobras.com.br Ibídem. 24 El centro de Investigación esta siendo ampliado para responder satisfactoriamente a la expansión de las actividades de Petrobras. Una obra para ampliar el área de investigación en 183 mil metros cuadrados. La entrega de la obra esta contemplada para inicios de 2010. Con el proyecto de ampliación CENPES tendrá 227 laboratorios de investigación, en 23 edificios que se suman a los 14 actuales. Los laboratorios de Biotecnología, Medio Ambiente y Gas Natural y Energía Renovable ganaran mayor amplitud en el centro de investigación de Petrobras 22 23

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Hoy, Petrobras tiene más reservas de crudo que la estadounidense Chevron Corp., menores costos de exploración que el gigante Exxon Mobile Corp., cotiza en la Bolsa de Nueva York y su valor de mercado bordea los US$ 130.000 millones. Es una historia de éxito poco común entre las petroleras estatales, las que desempeñan un papel cada vez más importante en un mundo ansioso por energía. Según la Agencia Internacional de Energía, un 75% de las reservas mundiales están ahora en manos de petroleras nacionales. James Mulva, presidente de ConocoPhillips, dijo hace poco que las grandes petroleras privadas (las que cotizan en bolsa) sólo tienen acceso a un 5% de las reservas globales. Teóricamente, tienen acceso a un 30% adicional mediante empresas conjuntas con las compañías estatales. La mayoría de las petroleras estatales son mucho menos eficientes en desarrollar sus reservas que Petrobras. La producción del gigante venezolano Petróleos de Venezuela SA ha caído un 25% desde que Hugo Chávez asumiera la presidencia en 1999 y comenzara a ordeñar sus arcas para financiar sus programas sociales. Indonesia, cuya petrolera estatal tiene un largo historial de corrupción y favoritismo político, se convirtió hace poco en un importador neto de crudo. "Si nuestros amigos en la OPEP fueran más como Petrobras, todos estaríamos más contentos porque habría más petróleo", dice Leo Drollas, economista jefe del Centro de Estudios Globales de Energía, con sede en Londres. 25 5.1 Presiones competitivas Desde su creación en 1950, Petrobras ha atraído a muchos talentos brasileños. Para muchos, la motivación ha sido una suerte de patriotismo, ya que la compañía simboliza el nacionalismo brasileño. Lo que ha cambiado desde los años 90 es la estructura corporativa. Para que Petrobras fuera más transparente y rindiera cuentas, el gobierno creó una junta directiva independiente y emitió acciones en Nueva York. Brasilia también abolió el monopolio de Petrobras sobre la explotación de petróleo en territorio brasileño. La llegada de empresas extranjeras elevó las presiones competitivas que contribuyeron a desatar una revolución productiva en Petrobras. En los últimos 10 años, la compañía ha doblado su producción petrolera, aumentado sus reservas en cerca de un 50% y se ha expandido en todo el mundo, desde la Argentina hasta India. El éxito de Petrobras, junto al proyecto nacional brasileño de producir etanol de caña de azúcar para complementar la gasolina, le ha permitido a Brasil alcanzar la autosuficiencia petrolera. Según Richard Taylor, presidente de las operaciones en Brasil de la petrolera británica BP, Petrobras "aprendió en los últimos 10 años a pensar como una petrolera internacional, pero reteniendo las fortalezas y ventajas de una empresa nacional". Otros países productores de energía están prestando atención. Delegaciones de México, Perú y Nigeria, entre otros países, han viajado a Río de Janeiro para estudiar el modelo energético de

Nota publicada por la Nación Argentina, traducida al castellano del Wall Street Journal, 31 de agosto del 2008.

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Brasil, afirma Haroldo Lima, el presidente de la Agencia Nacional de Petróleo, la entidad que regula el sector en ese país. Atraídas por el acceso a las reservas de Brasil y a la tecnología de Petrobras, varias petroleras tratan de formar empresas conjuntas con la estatal brasileña. Una es la estatal noruega Statoil ASA, conocida por sus niveles de eficiencia. Statoil estudia las técnicas que Petrobras utiliza para instalar las cabezas de pozo en el fondo oceánico. A cambio, le provee a la compañía brasileña sus conocimientos sobre cómo extender la vida útil de un campo maduro. En 2003, el rey de Noruega, Harald V., fue a Río para formalizar el acuerdo de cooperación. Petrobras ha apostado a su expansión internacional y actualmente opera en 27 países, más del doble que hace una década. Hace poco se convirtió en la primera petrolera en lograr la aprobación de los reguladores de Estados Unidos para desplegar una plataforma flotante en el Golfo de México. En caso de un huracán, los trabajadores podrán desconectar la plataforma del pozo. 5.2 Investigación y tecnología “En los últimos cinco años, la empresa ha triplicado su gasto en investigación y desarrollo. En 2006, el presupuesto para ello alcanzó los US$ 700 millones. Los enormes centros de investigación de Petrobras han desarrollado tecnologías que se han adoptado en toda la industria petrolera de altamar. En lugar de usar la tradicional ancla de acero para amarrar sus plataformas, por ejemplo, la compañía encontró una manera más eficiente: lanzar un torpedo de 100 toneladas y de casi 17 metros de longitud que se incrusta en el fondo oceánico y que se ata a la plataforma mediante una cuerda de poliéster de alta resistencia. Petrobras también ha sido prolifera en firmar acuerdos con universidades. De hecho, en promedio firma un pacto al día. Una iniciativa financiada por Petrobras es un enorme estanque de agua en la Universidad Federal de Río de Janeiro. El estanque, que es un poco más grande que una cancha de tenis y que tiene una profundidad de unos 15 metros, simula los vientos y las olas que existen en altamar. La idea es diseñar plataformas más seguras. Ney Robinson Salvi dos Reis, un ingeniero en los laboratorios de Petrobras, tiene varias patentes en el campo de la robótica. Uno de sus robots cilíndricos sirve para limpiar la suciedad de las tuberías en altamar. Para diseñarlo, se inspiró en los movimientos acuáticos de los renacuajos. Su última invención parece sacada de la película La Guerra de las Galaxias. Es una cúpula de vidrio montada sobre un cochecito que tiene ruedas de fibra de vidrio. Este "robot medioambiental", que tiene una cámara en la cabina, puede desplazarse sobre tierra y ríos para monitorear el impacto que tiene el gasoducto de Petrobras que pasa por el Amazonas.”26 5.3 Interferencias políticas

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Enciclopedia virtual Wikipedia www.wikipedia.com Link: Petrobras.

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Pese a todo el éxito de la compañía, algunos analistas brasileños temen que los políticos se están entrometiendo en la fórmula de Petrobras. Las bases de la transformación de la petrolera se construyeron bajo el gobierno centrista de Fernando Henrique Cardoso, que dejó el poder en 2003. Su sucesor y rival, Luiz Inácio Lula da Silva, ha enfrentado críticas por suministrar tintes políticos a la gestión de la empresa. Bajo Da Silva, Petrobras ha renunciado a veces a ingresos al no traspasar de inmediato alzas en los precios internacionales a productos políticamente sensibles como la gasolina, el gas de cocina y el diesel. Aún más polémica es la insistencia del presidente de que Petrobras compre más equipos y maquinarias hechas en Brasil, con la idea de estimular la industria local. Algunos analistas han cuestionado este enfoque después de que algunas plataformas de perforación fabricadas en Brasil resultaran mucho más caras de lo presupuestado. José Sergio Gabrielli, que desde julio de 2005 ha presidido Petrobras, afirma que estas críticas están fuera de lugar. El ejecutivo dice que los costos adicionales de las plataformas se debieron a los mayores precios del acero y a la fortaleza de la moneda brasileña. Gabrielli enfatiza que los críticos deberían centrarse en las ganancias históricas de la compañía, el sólido desempeño bursátil y la mejoría de su historial medioambiental. Ejecutivos de Petrobras aseguran que la identidad dual de la compañía —una parte es la encarnación del nacionalismo brasileño, y la otra una compañía de alto crecimiento en Wall Street— es un activo. "Pensamos que tenemos lo mejor de ambos mundos", dice Almir Guilherme Barbassa, el director general de finanzas. Petrobras ha adoptado los estándares contables de EE.UU. y está bajo el escrutinio de unos 50 analistas de Wall Street. Sus acciones están entre los títulos más transados entre las compañías extranjeras que cotizan en la Bolsa de Nueva York. Cerca de 60% de la propiedad está ahora en manos de accionistas externos. Pero bajo su estructura dual de acciones, el gobierno de Brasil retiene la mayoría de los títulos con derecho a voto. Bajo el gobierno de Cardoso se creó la primera junta directiva independiente de la compañía. Y pese a las críticas que se le hacen a Lula da Silva en el manejo de algunos aspectos de la compañía, el presidente también ha recibido elogios por fortalecer la junta de nuevo miembros, al incluir a cuatro ejecutivos brasileños considerados pesos pesados. Entre ellos está Roger Agnelli, presidente ejecutivo de la minera Companhia Vale do Río Doce SA, y Jorge Gerdau, que está al mando de la siderúrgica multinacional Grupo Gerdau SA. 5.4 Por lo que se puede detectar las comparativas con el caso Mexicano son bastantes serias: 1) Pemex carece de una política de recursos humanos viable y funcional a largo plazo como la de Petrobras, mas bien ha sido presa del corporativismo de su sindicato, que le ha originado diversos problemas contables y penales. (ver casos de lideres sindicales acusados de fraude) 2) En caso de Pemex la inversión en investigación no es suficiente, dado que la mayor parte de su tecnología es importada y sus procesos aun pueden considerarse atrasados respecto a otras petroleras en el mundo. 23

3) En el caso de Pemex su regulación legal implica una barrera infranqueable para los inversores extranjeros. 4) La postura política de algunos partidos políticos en México, por un contexto histórico, son radicales y peligrosas para la estabilidad nacional en caso de cambios en el marco legal de la política energética. 5) La imagen corporativa de Pemex se encuentra deteriorada en el contexto mundial. 6) Los accidentes y contaminación, así como actos de sabotaje por parte de grupos de guerrilla (EPR) lo hacen parecer poco funcional y vulnerable. 6. CONCLUSIONES FINALES: La conclusiones finales de este estudio son que las políticas de estado pueden dentro de un contexto de adecuadas medidas de gestión pública resultar favorables para un estado o nación, en el caso concreto de las empresas petroleras estatales, están enfrentan doble desafío, se competitivas y ser motor de desarrollo de un país, en el caso concreto que analizamos Petrobras se ha posicionado favorablemente gracias a una profunda reforma de recursos humanos y de inversión en investigación tecnológica como una empresa competitiva, mientras que Pemex ha perdido terreno ante la falta de una clara política de manejo de recursos humanos, un marco legal atrapado en medio de conflictos de la política local y un deterioro de su imagen corporativa, por que es urgente dentro del contexto de cada instancia trabajar para revertir esta tendencia. La premisa planteada al inicio de la investigación de la relación inmediata entre las políticas públicas del gobierno de Brasil en el desarrollo de la petrolera estatal, han resultado estrechamente ligadas, ya que el crecimiento y fortalecimiento de esta industria en dicho país es consecuencia directa del marco legal e inversión que el Estado ha realizado para fortalecer las partes de recursos humanos y de investigación dentro de Petrobras. Sin embargo las perspectivas no son solamente halagüeñas, ya que la industria del petróleo en Brasil debe fortalecer su crecimiento en otras áreas de investigación como la de nuevos combustibles, sin separar la necesidad de cuidar el medio ambiente, así como el de mejorar la calidad de su productos para competir en el terreno internacional, sobre todo en Europa y Norteamérica. Asimismo deben fortalecer las alianzas con sus países limítrofes, como Argentina y Bolivia, para robustecer algunas de sus áreas estratégicas, por ser estos países sus proveedores, competidores y mercados más naturales. En el caso mexicano es necesario un acuerdo político nacional previo a cualquier reforma a la legislación energética, porque de lo contrario se corre el riesgo de fracasar con políticas que serán cuestionadas desde su nacimiento, asimismo debe enfocarse a eliminar, de manera mas profunda, los privilegios de grupos dentro de la empresa estatal, dando predominio a la política de rotación laboral en base a la contratación de los mejores y mas capacitados elementos humanos en cada rama que lo requiera, dejando atrás el clientelismo político que significa los puestos de relevancia dentro de empresa paraestatal y además de la necesidad urgente de invertir en áreas de investigación y tecnología a través de convenios por ejemplo con países como Brasil, que dentro del contexto internacional cuentan con prestigio, asimismo abrir en algunas

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ramas a la inversión privada, cuidando siempre que la soberanía nacional sobre este recurso energético quede asegurada en el marco legal nacional.

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Ricardo Oceguera. Buenos Aires Argentina Septiembre de 2008

Agradecimientos especiales al personal de la Biblioteca de la Suprema Corte de la Nación de la República Argentina. Hugo, Enrique, Isabel y Graciela de la Dirección de Derecho Comparado de la Suprema Corte de la Nación de la República Argentina. A Don Ricardo y Doña Guillermina. A M.B

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