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• Andres Nolasco

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Normas reguladoras, prohibitivas y sancionadoras de la ley general del ambiente 1.-Introducción:

Dentro de la ley 28611 “Ley general del ambiente” están contemplados múltiples aspectos con diferentes finalidades y caracteres, mas no podemos encontrar normas que cumplen una función reguladora, prohibitiva y sancionadora, ya que estas son dadas por el reglamento de cada ley desprendida de la ley general del medio ambiente, con el fin de salvaguardar el medio en el que nos encontramos, estas normas nacen de la relación degradante existente entre ser humano y la naturaleza, una relación tan antigua como la existencia humana misma, siendo que en los últimos años llego a un punto crítico en el cual la explotación indiscriminada, los abusos, la contaminación si no son detenidos nos llevaran a un lugar irreversible, es de allí que nace la legislación medio ambiental alrededor del mundo donde podremos encontrar leyes, decretos supremos, tratados internacionales. Siendo los más importantes: - Carta Mundial de la Naturaleza Este documento fue aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 28 de octubre de 1982 y representa la estrategia mundial para la conservación de los recursos naturales y la preservación del medio ambiente. Está compuesto por 24 artículos que hablan sobre la importancia de respetar los ecosistemas, las especies y sus entornos, haciendo énfasis en la conservación de los recursos terrestres, marinos y atmosféricos que están siendo afectados por las guerras o la contaminación. Uno de los principales objetivos de la Carta Mundial de la Naturaleza, es la creación de planes a largo plazo que ayuden a impulsar el desarrollo económico, controlen el crecimiento de la población y mejoren la calidad de vida, con el fin de garantizar la conservación de los recursos naturales para las generaciones futuras. - La Cumbre de Rio de Janeiro En La Cumbre de Río de Janeiro (que se llevó a cabo del 3 al 14 de junio de 1992) participaron 172 países (con 108 jefes de Estado) y 2.400 representantes. Allí se declararon un conjunto de principios en los que se definían los derechos civiles y obligaciones de los Estados, para lograr el progreso y bienestar de la humanidad y la conservación y aplicación de un desarrollo sostenible en todos los tipos de bosques.

- La Cumbre del Milenio Esta declaración de paz, seguridad y derechos humanos fue aprobada y firmada por diferentes jefes de Estado y Gobierno del mundo, en el año 2000, en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en New York. Este documento está compuesto por 8 objetivos, 18 metas y más de 40 indicadores entre los que se encuentran la erradicación de la pobreza, la igualdad de género, el avance en las investigaciones para combatir el VIH y la protección del medio ambiente y los recursos naturales. - Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC) Este acuerdo se adoptó en New York en 1992 con el objetivo de reconocer la importancia de los efectos del cambio climático causados por la emisión de gases de efecto invernadero en la atmósfera, los cuales afectan la superficie de la tierra y por perjudican los ecosistemas naturales y el ser humano. En 1997, los gobiernos se comprometieron a trabajar de la mano con el protocolo Kyoto, un programa diseñado para reducir la emisión de estos gases, descontaminar el aire del planeta, lograr una estabilización en los ecosistemas y permitir que estos se adapten naturalmente al cambio climático. - Protocolo de Kyoto Este Protocolo hace parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y representa un acuerdo internacional que pretende reducir las emisiones de seis gases de efecto invernadero que están causando el calentamiento global como el dióxido de carbono, el gas metano y el hexafluoruro, entre otros. Este acuerdo se fijó en 1997 y su meta era que para el 2012 se debía reducir el 95% de la emisión de estos gases. Sin embargo, solo hasta el 2005 se puso en práctica, razón por la cual los países aún siguen trabajando para buscar soluciones que ayuden a combatir la contaminación. - Cumbre del Clima de París 2015 Esta conferencia pretende marcar una diferencia en la lucha contra el cambio climático basándose en una serie de compromisos referidos a la emisión de sustancias contaminantes a la atmósfera a partir del año 2020. Su objetivo principal es cerrar un acuerdo internacional donde los demás estados se comprometan y trabajen a favor de la conservación del medio ambiente y su atmósfera. En este evento se acordó, que, en un plazo de 20 años, el aumento de la temperatura global no podrá ser mayor a los 2ºC.

- Protocolo de Montreal Firmado en 1987 en Montreal, este protocolo establece un acuerdo para la eliminación paulatina del uso de sustancias químicas que provocan la destrucción de la capa de ozono que cubre la tierra. - Convenio de Viena Este convenio fue realizado en Viena, en el año 1985, y busca adoptar medidas apropiadas para proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes o que fueran resultado de las actividades humanas que modifiquen o puedan modificar la capa de ozono. - Convenio Marco de la Diversidad Biológica Acordado en junio de 1992 por la Convención de las Naciones Unidas del Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), estipula lograr la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios de la utilización de los recursos naturales. - Protocolo Ambiental de Cartagena Fue firmado en el año 2000 en la ciudad de Cartagena, Colombia, y buscó contribuir a establecer en el comercio internacional controles de seguridad para la transferencia, manipulación y utilización de organismos vivos modificados o transgénicos. - Convenio de Estocolmo El convenio de Estocolmo fue firmado en mayo de 2001, y buscaba controlar y eliminar un grupo de doce compuestos peligrosos conocidos como “La Docena Sucia”. Todos estos tratados nacen para el beneficio de todos, no obstante, suelen ir en contra al desarrollo económico de varios países que centran sus esfuerzos en las industrias que más daño le hacen al planeta. Generar un cambio es difícil, mucho más a gran escala, pero es gracias a estas iniciativas que poco a poco vamos avanzando hacia un planeta en armonía, ¿será que avanzamos lo suficientemente rápido? Solo el tiempo lo dirá. Todos estos tratados incluyen normas reguladoras, prohibitivas y sancionadoras para preservar el medio ambiente en diferentes aspectos, esto nos sirve para comprender mejor porque existen estas normas también dentro de la legislación peruana.

2.-Ley 28611 (Ley general del medio ambiente): Esta ley se encuentra en relación directa con otras como lo son: - Ley marco del sistema nacional de gestión ambiental – Ley N° 28245 - Reglamento de la ley marco del sistema nacional de gestión ambiental – Decreto supremo N° 008 – 2005 – PCM - Ley de creación, organización y funciones del ministerio del ambiente – Decreto legislativo N° 1013 La ley general del medio ambiente consta de un título preliminar donde se establecen los principios sobre los cuales están basadas las normas contenidas, su estructura es la siguiente: 3.- Estructura de la ley general del ambiente: Con la promulgación del CMA en 1990, se dio inicio en el Perú a un proceso destinado a establecer políticas e instrumentos de gestión ambiental que hicieran posible la aplicación de una nueva legislación ambiental. Así, el CMA fue una norma innovadora en su momento, pues fue la primera en desarrollar la gestión ambiental peruana al reconocer importantes principios, lineamientos y mandatos, así como dar un enfoque transectorial a la misma. Sin embargo, si bien el CMA fue la norma marco que orientó el desarrollo de la normatividad ambiental, en los últimos años se fueron desarrollando diferentes aspectos que ya no guardaban correspondencia con la misma, por lo que fue necesario elaborar una nueva ley que estructurase el conjunto de leyes y reglamentos aprobados desde su promulgación y que, a la vez, guardara consistencia con el marco institucional. De este modo, con el establecimiento de la comisión revisora del CMA, mediante ley 27980, se dio inicio a la elaboración de la nueva ley general del ambiente (LGA), la cual fue publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de octubre del 2005 mediante la ley 28611.La LGA, que derogó al CMA, sintetiza el desarrollo de la normativa desencadenado durante los 15 años de vigencia de la misma, siendo por tanto la norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú, que establece los principios y normas básicas para asegurar el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable. El artículo 9 de la LGA señala que la política nacional del ambiente tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible del país, mediante el aprovechamiento responsable de los recursos y el respeto de los derechos fundamentales de la persona. Se enfatiza, de esta manera, la estrecha vinculación entre el ambiente y la calidad de vida, en la medida en que las condiciones del ambiente físico permitan las mejores condiciones posibles de salud para las personas y que, además, propicien su desenvolvimiento social. Asimismo,

la LGA establece la vinculación entre las políticas ambientales y las políticas públicas al señalar que los procesos de planificación, decisión y ejecución de políticas públicas en todos los niveles de gobierno deben incorporar los lineamientos de la política nacional del ambiente. Estos lineamientos son los siguientes: El respeto de la dignidad humana y la mejora continua de la calidad de vida de la población. La prevención de riesgos y daños ambientales. El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. El desarrollo sostenible de las zonas urbanas y rurales. La promoción efectiva de la educación ambiental y de una ciudadanía ambiental responsable, en todos los niveles, ámbitos educativos y zonas del territorio nacional. El fortalecimiento de la gestión ambiental, para lo cual debe dotarse a las autoridades de recursos, atributos y condiciones adecuados para el ejercicio de sus funciones. La articulación e integración de las políticas y planes de lucha contra la pobreza, asuntos comerciales, tributarios y de competitividad del país. La información científica, fundamental para la toma de decisiones en materia ambiental. El desarrollo de la actividad empresarial teniendo en cuenta la implementación de políticas de gestión ambiental y de responsabilidad social. La LGA también hizo referencia al Sistema Nacional de Gestión Ambiental regulado por la ley 28245, reconociendo en su momento al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) como la autoridad ambiental nacional y el ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Obviamente, este rol le corresponde ahora al MINAM desde su creación en mayo del año 2008. Además, dicha norma hace referencia al Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental, confirmando lo dispuesto por la ley del sistema nacional de evaluación del impacto ambiental del año 2001, reglamentada por decreto supremo 019-2009MINAM. A su vez, considera otros instrumentos de gestión ambiental, tales como los programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA), los planes de cierre de actividades, y los planes de descontaminación y tratamiento de pasivos ambientales. Respecto de los estándares de calidad ambiental (ECA) y los límites máximos permisibles (LMP), la ley en mención señala que la autoridad ambiental nacional, en coordinación con los sectores correspondientes, dispondrá la aprobación y registrará la aplicación de estándares internacionales o de nivel internacional en los casos en que no existan ECA o LMP. Asimismo, deberá aplicarse el principio de gradualidad en los procesos de revisión de los parámetros

de contaminación ambiental, a fin de permitirse ajustes progresivos a dichos niveles para las actividades en curso. Todos estos principios se han visto complementados por normas dictadas por la autoridad ambiental nacional y las autoridades sectoriales. Por otro lado, la LGA establece un régimen de responsabilidad por el daño ambiental, señalando una serie de sanciones coercitivas y la posibilidad de imponer medidas correctivas que van desde cursos de capacitación hasta la imposiciones de obligaciones compensatorias sustentadas en la política ambiental nacional, regional, local o sectorial. Para el caso de las actividades ambientalmente riesgosas o peligrosas, la autoridad sectorial competente podrá exigir un sistema de garantía que cubra las indemnizaciones que pudieran derivar por daños ambientales. Cabe señalar que la LGA plantea a los ciudadanos una serie de derechos con relación al tema ambiental, en tanto que se debe garantizar un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, y por otro, un deber, en la medida que todos estamos obligados a contribuir a una efectiva gestión ambiental y a proteger el ambiente. En este sentido, entender al ambiente o a la calidad ambiental como un derecho, da la opción a cualquier persona de defenderlo y reivindicarlo frente a cualquier otra que lo agreda o genere riesgos graves. Así, el artículo IV del título preliminar de la LGA dispone que toda persona tiene derecho a una acción rápida, sencilla y efectiva ante las entidades administrativas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la debida protección de la salud de las personas, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la conservación del patrimonio cultural vinculado a aquellos. La LGA, así como lo hiciera el CMA, dispone además que cualquier persona puede interponer estas acciones judiciales, aun en los casos en que no se afecte el interés económico del demandante o del denunciante. Esto en la práctica significa que alguien en Lima podría demandar un problema de contaminación o degradación ambiental que ocurre en Tumbes, sin necesidad de acreditar ante el juez que se está perjudicando su patrimonio con esa contaminación ya que, de acuerdo con la LGA, todos tenemos un interés moral en la protección del ambiente. De esta manera se ha confirmado lo que el CMA y otras normas de procedimientos ya reconocían, es decir, la posibilidad de acceder a la justicia en defensa del ambiente, particularmente para las asociaciones civiles que tienen entre sus objetivos la protección del ambiente y los recursos naturales. La LGA recoge otros derechos, como el de acceso a la información y a la participación en la gestión ambiental, además de una serie de principios entre los que se encuentran los principios de sostenibilidad, internalización de costos, responsabilidad ambiental, equidad, gobernanza ambiental, prevención y precautorio. Este último principio no había sido recogido por el CMA, pero sí por

otras normas posteriores, como el reglamento de organización y funciones del CONAM y la ley marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

4.-NORMA REGULADORA: Como lo establece claramente el artículo segundo del título primero del capítulo 1 de la ley 28611 Ley general del ambiente. “2.2 La presente Ley regula las acciones destinadas a la protección del ambiente que deben adoptarse en el desarrollo de todas las actividades humanas. La regulación de las actividades productivas y el aprovechamiento de los recursos naturales se rigen por sus respectivas leyes, debiendo aplicarse la presente Ley en lo que concierne a las políticas, normas e instrumentos de gestión ambiental.” Se les otorga la capacidad reguladora ambiental a las leyes, trae como implicancias que se deben ajustar sus respectivas normas las actividades productivas y de aprovechamiento de los recursos naturales. Ejemplos: Decreto ley N° 25977 – Ley General de Pesca Decreto Supremo 012-2001-PE – Reglamento de la Ley General de Pesca “Artículo 19° Cuando un recurso hidrobiológico sea declarado en estado plenamente explotado, se restringirá el acceso a su explotación. limitándose el otorgamiento de las autorizaciones de incremento de flota, de nuevos permisos de pesca y de licencias.”

Ley N° 29763 – Ley Forestal y de Fauna Silvestre Decreto Supremo N° 018 – 2015 – Minagri (Reglamento de la Ley Forestal y de fauna silvestre) “Artículo 66. Permisos de aprovechamiento forestal en tierras de comunidades nativas y campesinas. Para el acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre en tierras de comunidades nativas y campesinas, sean tituladas, posesionadas o bajo cesión en uso, la comunidad solicita permiso de aprovechamiento a la autoridad regional forestal y de fauna silvestre, acompañando el acta de la asamblea comunal y el plan de manejo. Dicha acta acredita la representatividad del solicitante y el acuerdo del plan de manejo. Para el aprovechamiento de recursos forestales maderables, el plan de manejo se basa en la zonificación interna aprobada por la asamblea comunal. En esta zonificación se determina el área destinada a producción permanente de madera o bosque comunal de producción. No requiere ningún

permiso el aprovechamiento para uso doméstico, autoconsumo o fines de subsistencia ni para actividades de ecoturismo. El reglamento establece las condiciones para el otorgamiento de permisos de acuerdo a la intensidad de uso, así como la escala apropiada que no requiere permiso de aprovechamiento”

5.- Norma Prohibitiva: Continuando con lo establecido por el artículo segundo del título primero del capítulo 1 de la ley 28611 Ley general del ambiente, se establecen las normas de las actividades productivas humanas dentro de la ley encargada se puede encontrar las normas prohibitivas. Ejemplos: Decreto ley N° 25977 – Ley General de Pesca Decreto Supremo 012-2001-PE – Reglamento de la Ley General de Pesca “Artículo 184° De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del Artículo 76° de la Ley. se prohíbe: a) EI empleo de forros, doble malla, sobrecopos, refuerzos y otros, que reduzcan la selectividad en las redes de arrastre, aunque tengan la misma longitud de malla; b) El empleo de dragas, rastras e implementos que alteren los substratos marinos o continental y las condiciones ecológicas del medio. c) EI uso de redes de deriva no artesanales y, d) La operación de barcos-madrina en apoyo de embarcaciones pesqueras en aguas jurisdiccionales, salvo aquellos casos justificados que. en vía de excepción, sean expresamente autorizados por el Ministerio de Pesquería.”

Ley N° 29763 – Ley Forestal y de Fauna Silvestre Decreto Supremo N° 018 – 2015 – Minagri (Reglamento de la Ley Forestal y de fauna silvestre) “Artículo 37. Prohibición de cambio de uso actual de tierras de capacidad de uso mayor forestal y de protección En tierras de capacidad de uso mayor forestal y de capacidad de uso mayor para protección, con o sin cobertura vegetal. Se prohíbe el cambio de uso actual a fines agropecuarios. Se prohíbe el otorgamiento de títulos de propiedad, certificados o constancias de posesión en tierras de dominio público con capacidad de uso mayor forestal o de protección con o sin cobertura forestal, así como cualquier tipo de reconocimiento o instalación de infraestructura pública de servicios, bajo responsabilidad de los funcionarios involucrados. Ello no impide el otorgamiento de derechos reales mediante contratos de cesión en uso, en forma excepcional y sujetos a los más rigurosos requisitos de sostenibilidad ambiental, en áreas zonificadas como de tratamiento especial, en el marco de la presente Ley y su reglamento. Esta disposición se establece sin perjuicio de los derechos y tierras de las comunidades nativas y campesinas.”

6.- NORMA SANCIONADORA: La legislación referida a la explotación ambiental por parte del hombre dentro del país tiene la capacidad sancionadora según lo indica la ley general del ambiente. Ejemplos: Decreto ley N° 25977 – Ley General de Pesca Decreto Supremo 012-2001-PE – Reglamento de la Ley General de Pesca “Articulo I87° Constituye infracción punible la construcción o adquisición de embarcaciones pesqueras destinadas a operar con bandera nacional. sin autorización de incremento de flota otorgada por el Ministerio de Pesquería” Como se observa claramente en el artículo, la pesca está debidamente reglamentada conteniendo sanciones, prohibiciones y regulaciones que rigen esta actividad extractora.

Ley N° 29763 – Ley Forestal y de Fauna Silvestre Decreto Supremo N° 018 – 2015 – Minagri (Reglamento de la Ley Forestal y de fauna silvestre)

“Artículo 109.- Sanción de multa por la comisión de infracciones en concesiones para plantaciones forestales y contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales. 109.1 La multa constituye una sanción pecuniaria no menor de un décimo (0.10) ni mayor de cinco mil (5000) UIT, vigentes a la fecha en que el obligado cumpla con el pago de la misma. 109.2 La sanción de multa por la comisión de las infracciones indicadas en el artículo 107 es: a. De 0.1 hasta 3 UIT por la reincidencia de una infracción leve, luego de ser sancionado con amonestación. b. Mayor a 3 hasta 10 UIT por la comisión de infracción grave. c. Mayor a 10 hasta 5000 UIT por la comisión de infracción muy grave. 109.3 Para la graduación de la aplicación de las multas y en el marco del Principio de Proporcionalidad, se toma en consideración los siguientes criterios específicos: a. La gravedad de los daños generados. b. Los beneficios económicos obtenidos por el infractor. c. Los costos evitados por el infractor. d. Los costos administrativos para la imposición de la sanción. e. La afectación y categoría de amenaza de la especie. f. La función que cumple en la regeneración de la especie. g. La conducta procesal del infractor. h. La reincidencia. i. La reiterancia. j. La subsanación voluntaria por parte del infractor, si es realizada con anterioridad a la notificación de la imputación de infracciones.”

7.- FUNCION DE LOS REGLAMENTOS:

Los reglamentos detallan el procedimiento necesario para normalizar la ejecución de determinadas actividades, en el marco de la legislación del país en el que se ejercen dichas acciones. Los reglamentos son normas de carácter jurídico de rango inferior a la ley. Se trata de una colección ordenada de reglas o preceptos legales, dictados por el órgano legislativo de cada nación. Para que el reglamento tenga validez jurídica, éste debe ser publicado en el diario oficial de cada país. Así mismo, los reglamentos suelen tener vigencia indefinida, hasta que tenga lugar una modificación por normas de mayor o igual rango. En consecuencia, los reglamentos forman parte del ordenamiento jurídico, ya que se les considera una de las fuentes del derecho, y su potestad reglamentaria suele estar fundamentada en la Carta Magna de cada país. Un reglamento suele estar íntimamente ligado a una ley o a un conjunto de leyes. Su validez como Norma Jurídica General viene dada por el Poder Legislativo de cada nación. Por otra parte, su aplicación, validación y ejecución deben ser cónsonas con los documentos oficiales relacionados. Al tratarse de un conjunto de reglas, solo tendrán vigencia y sentido de derecho, siempre que se deriven de una norma legal reglamentada dentro del seno administrativo del país. Así mismo, como están supeditados al marco legal impuesto por las leyes, los reglamentos no pueden desautorizar los preceptos de ley, ni infringir normas de un rango superior. El reglamento da fe del ejercicio de la función legislativa, y su potestad parlamentaria es ampliamente reconocida por la doctrina y la jurisprudencia local. Los reglamentos suelen operar como herramientas para la ejecución detallada de las leyes, para cumplir a plenitud con su contenido, garantizando un estado de equidad y soberanía. Por ende, los reglamentos deben acatar las condiciones reales y las necesidades de la población, y detallar la normativa en base a estos lineamientos. Desde un punto de vista más cotidiano, el desarrollo y ejecución de los reglamentos puede ser aplicado a esferas cotidianas de la vida, como los contratos laborales o los reglamentos internos de moral y ética de las instituciones privadas. En ese sentido, las repercusiones de incurrir en el incumplimiento de los reglamentos son considerablemente menores.

Sin embargo, más allá de la aplicación de sanciones civiles o penales, la responsabilidad de cada individuo radica en cumplir a cabalidad los lineamientos expresados en los reglamentos, y ejecutar las actividades detalladas de forma eficiente y acorde a las normativas establecidas.

BIBLIOGRAFIA:

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