• Author / Uploaded
• Alonso Marañon Tovar

Citation preview

Instituto de Estudio Peruanos Chapter Title: Table of Contents Book Title: Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones Book Author(s): María Isabel Remy S. Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005) Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.2

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at http://www.jstor.org/page/ info/about/policies/terms.jsp JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected].

Instituto de Estudio Peruanos is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:31:29 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

CONTENIDO

Introducción I.

DOS

13

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

EN EL

PERÚ

Y UNA SORPRENDENTE COINCIDENCIA

1. Fujimori y la participación ciudadana 2. La participación como propuesta de gestión local de la izquierda

II. PARTICIPACIÓN

23 25 27

POR INICIATIVA: EL ESPACIO

DE LA DEMOCRACIA DIRECTA

32

1. El ejercicio de derechos de participación en el país

34

2. El control ciudadano A. Un derecho que sí se ejerce: revocatoria de alcaldes y regidores

40

3. Un caso ambiguo de ampliación formal del ámbito de la participación a través del voto: la elección de jueces de paz

41

52

III. LA PARTICIPACIÓN POR INVITACIÓN. INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ÓRGANOS DE POLÍTICA SECTORIAL Y SOCIAL

57

1. Algunas consideraciones generales

59

2. Los invitados del gobierno central

68

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:31:29 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

33

Anexos:

A. Los altos niveles de la política nacional. Acuerdo nacional y consejos consultivos

68

B. Las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP)

85

3. Microespacios de participación

97

4. Iniciativas complementarias: las propuestas del tercer sector

111

IV. LA

1.

Provincias y distritos con procesos de revocatoria 1997, 2001, 2004

2.

Composición de las mesas de concertación de lucha contra la pobreza regionales (hasta noviembre de 2003) Consejos Locales de Administración de Salud – CLAS: número de asociaciones y de establecimientos a su cargo por departamentos y niveles de pobreza (hasta octubre de 2004)

3.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL:

DE LAS MÚLTIPLES INICIATIVAS

116

A UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL

V.

1. Un proceso diverso de innovación institucional y un producto común: el plan de desarrollo concertado 2. Una aproximación numérica

194

5.

Conflictos en regiones

196

124

6.

Conflictos locales contra autoridades (a noviembre de 2004)

203

136

5. La participación en gobiernos regionales. Algunos temas adicionales

143

Siglas

205

Bibliografía

209

CONFLICTIVA:

PROTESTAS Y MOVIMIENTOS SOCIALES

148

1. Protesta y organizaciones

153

2. Uno o varios ciclos de protesta

156

168

1. La política bajo sospecha

193

118

4. Un nuevo marco legal: consejos de coordinación local y presupuesto participativo

NOTAS A MANERA DE CONCLUSIÓN

192

Composición de los representantes de la sociedad civil en los CCR

128

VI. CINCO

179

4.

3. La debilidad organizativa como problema, el rol ambiguo de las ONG y las incertidumbres de la democracia

PARTICIPACIÓN

177

168

2. Fragmentación social y autonomía de las elites

170

3. Reglamentarismo como tutela

171

4. La obsesión por el plan y la fascinación comunitaria 5. La calle

172 173

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:31:29 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

33

Anexos:

A. Los altos niveles de la política nacional. Acuerdo nacional y consejos consultivos

68

B. Las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP)

85

3. Microespacios de participación

97

4. Iniciativas complementarias: las propuestas del tercer sector

111

IV. LA

1.

Provincias y distritos con procesos de revocatoria 1997, 2001, 2004

2.

Composición de las mesas de concertación de lucha contra la pobreza regionales (hasta noviembre de 2003) Consejos Locales de Administración de Salud – CLAS: número de asociaciones y de establecimientos a su cargo por departamentos y niveles de pobreza (hasta octubre de 2004)

3.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL:

DE LAS MÚLTIPLES INICIATIVAS

116

A UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL

V.

1. Un proceso diverso de innovación institucional y un producto común: el plan de desarrollo concertado 2. Una aproximación numérica

194

5.

Conflictos en regiones

196

124

6.

Conflictos locales contra autoridades (a noviembre de 2004)

203

136

5. La participación en gobiernos regionales. Algunos temas adicionales

143

Siglas

205

Bibliografía

209

CONFLICTIVA:

PROTESTAS Y MOVIMIENTOS SOCIALES

148

1. Protesta y organizaciones

153

2. Uno o varios ciclos de protesta

156

168

1. La política bajo sospecha

193

118

4. Un nuevo marco legal: consejos de coordinación local y presupuesto participativo

NOTAS A MANERA DE CONCLUSIÓN

192

Composición de los representantes de la sociedad civil en los CCR

128

VI. CINCO

179

4.

3. La debilidad organizativa como problema, el rol ambiguo de las ONG y las incertidumbres de la democracia

PARTICIPACIÓN

177

168

2. Fragmentación social y autonomía de las elites

170

3. Reglamentarismo como tutela

171

4. La obsesión por el plan y la fascinación comunitaria 5. La calle

172 173

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:31:29 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

Instituto de Estudio Peruanos Chapter Title: INTRODUCCIÓN Book Title: Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones Book Author(s): María Isabel Remy S. Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005) Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.3

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at http://www.jstor.org/page/ info/about/policies/terms.jsp JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected].

Instituto de Estudio Peruanos is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:29:57 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

INTRODUCCIÓN

33

INTRODUCCIÓN

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA en el Perú parece concitar grandes consensos. Prácticamente en toda dependencia pública existe una oficina de participación ciudadana. El Congreso de la República tiene una oficina dedicada a ello, así como la mayoría de ministerios, en muchos de los cuales, además, existen consejos de concertación abiertos a la inclusión de representantes de la sociedad civil. Incluso el Poder Judicial, el poder corporativo más tradicional de nuestro ordenamiento jurídico, ha debido hacer espacio a representantes de la sociedad civil en la comisión a cargo de reformarlo y, por si esto fuera poco, en el Consejo Nacional de la Magistratura, la entidad encargada —desde la Constitución de 1993— de nombrar o destituir jueces y fiscales en todos los niveles, a diferencia de la mayoría de países de América Latina que encarga al Congreso de la República esta función para sus niveles más altos, está representada “la institucionalidad del País”.1 El conjunto de reformas institucionales asociado a la descentralización, el cambio institucional más importante en el país en los 1.

Así se refiere el CNM en su portal www.cnm.gob.pe a sus integrantes, representantes del Poder Judicial, Ministerio Público, colegios profesionales, así como universidades públicas y privadas. La Constitución lo faculta para ampliarse con “dos miembros adicionales elegidos en votación secreta por el mismo Consejo, entre sendas listas propuestas por las instituciones representativas del sector laboral y del empresarial” (Artículo 155.°), pero no lo ha hecho.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:29:57 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

INTRODUCCIÓN

últimos años, define mecanismos de participación ciudadana, al punto que, superando cualquier experiencia pionera latinoamericana, en nuestro país, de acuerdo con la ley, los presupuestos de las cerca de dos mil unidades de gobierno descentralizado se elaboran participativamente. Además, todos los alcaldes y regidores en las provincias y distritos, así como los presidentes y consejeros regionales, ejercen su mandato bajo la amenaza de ser revocados por sus electores en ejercicio de los derechos constitucionales de participación. En el foro del Acuerdo Nacional, representantes de la sociedad civil han concertado con representantes de partidos políticos y el Estado algunos cientos de políticas públicas. Las políticas sociales focalizadas incorporan la participación de sus usuarios, sea como vigilantes de sus decisiones, sea como orientadores de las acciones a través de sus iniciativas. Para la OEA, el Perú es modelo de transición democrática gracias a la mesa de diálogo que, con participación ciudadana, hizo posible el fin del gobierno mafioso de Fujimori-Montesinos dentro de marcos constitucionales. A través de todo este montaje de mecanismos de participación (y de su incremento), se esperan muchos beneficios para la democracia: mejorar la calidad de las decisiones públicas y de los servicios; superar las carencias y debilidades del sistema de partidos políticos que porta la sospecha de no representar adecuadamente la pluralidad de la sociedad y de actuar en beneficio propio; evitar la “politización” de decisiones públicas; colaborar a reducir el tamaño del Estado, incrementar su eficacia, reducir sus costos y vigilar la adecuada utilización de los fondos públicos ante la sospecha de que quienes están en el poder, en sus diferentes niveles (nacional, regional, local) podrían utilizarlos como beneficio propio (corrupción) o para perpetuarse en el poder. Se espera que la participación ciudadana produzca nuevos vínculos entre la sociedad y el Estado, insuficientemente producidos por la representación política. Correas de transmisión directas entre las demandas e iniciativas de la sociedad y las políticas públicas, generarían estabilidad, evitarían conflictos y garantizarían la gobernabilidad democrática, que no logra garantizar un debilitado sistema de partidos políticos. Una gama tan amplia, difusa y extensa de mecanismos de participación ciudadana que abarca desde, digamos, una APAFA presente

en el comité de participación de una escuela y la recolección de firmas para un referéndum, hasta el Foro del Acuerdo Nacional, esconde, sin embargo realidades muy diversas, composiciones múltiples, maneras muy distintas en que la sociedad se involucra en decisiones públicas y, sobre todo, efectos muy diferentes en ellas. Todas se reconocen bajo un mismo nombre, participación ciudadana y tienen en común el ser mecanismos a través de los cuales los ciudadanos inciden o buscan incidir en las decisiones públicas sin la mediación de los partidos políticos. Definido así, el campo de la participación ciudadana es efectivamente muy amplio; tanto que no hay razón para incluir solo mecanismos institucionalizados y es necesario considerar también los casos en que, por fuera de los mecanismos que definen las leyes o normas de todo nivel de gobierno, los ciudadanos toman la iniciativa de incidir en las políticas públicas. Efectivamente, hay también una participación conflictiva.2 De hecho, a pesar de la nube de instancias institucionalizadas de participación ciudadana en el país, es claro que uno de los mecanismos más eficaces que tienen los ciudadanos para lograr decisiones del Estado a su favor, es la protesta, y mientras más violenta, más eficaz. Los mecanismos no institucionalizados evidencian los límites de los otros. En este amplio territorio, lo que busca este trabajo es delimitar campos, proponer casi una taxonomía, unos modos o tipos de participación que agrupen diversos mecanismos para comprender de qué

14

2.

15

Como uno de los componentes del Índice de Apoyo a la Democracia del PNUD, se exploran diversos modos de participación ciudadana más allá de la electoral: uno de ellos es la participación en manifestaciones colectivas. Los autores aclaran en una nota a pie de página que entre las preguntas se indaga la participación en manifestaciones violentas como saqueos y ocupaciones de edificios. Agregan que por su carácter ilegal no se pueden sumar a otras manifestaciones y que constituyen efectivamente un modo de participación ciudadana diferente. Desafortunadamente, no incluyen el detalle porque encontraron que su frecuencia, a nivel de América Latina, es muy baja (2%). Sorprende; por lo menos en 3 países de América Latina, Bolivia, Ecuador y Perú, manifestaciones de este tipo han sacado a presidentes electos. El Índice de participación ciudadana en 7 países de la región elaborado por la “Red Interamericana para la Democracia” incluye también entre los modos de participación, las manifestaciones públicas.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:29:57 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

INTRODUCCIÓN

últimos años, define mecanismos de participación ciudadana, al punto que, superando cualquier experiencia pionera latinoamericana, en nuestro país, de acuerdo con la ley, los presupuestos de las cerca de dos mil unidades de gobierno descentralizado se elaboran participativamente. Además, todos los alcaldes y regidores en las provincias y distritos, así como los presidentes y consejeros regionales, ejercen su mandato bajo la amenaza de ser revocados por sus electores en ejercicio de los derechos constitucionales de participación. En el foro del Acuerdo Nacional, representantes de la sociedad civil han concertado con representantes de partidos políticos y el Estado algunos cientos de políticas públicas. Las políticas sociales focalizadas incorporan la participación de sus usuarios, sea como vigilantes de sus decisiones, sea como orientadores de las acciones a través de sus iniciativas. Para la OEA, el Perú es modelo de transición democrática gracias a la mesa de diálogo que, con participación ciudadana, hizo posible el fin del gobierno mafioso de Fujimori-Montesinos dentro de marcos constitucionales. A través de todo este montaje de mecanismos de participación (y de su incremento), se esperan muchos beneficios para la democracia: mejorar la calidad de las decisiones públicas y de los servicios; superar las carencias y debilidades del sistema de partidos políticos que porta la sospecha de no representar adecuadamente la pluralidad de la sociedad y de actuar en beneficio propio; evitar la “politización” de decisiones públicas; colaborar a reducir el tamaño del Estado, incrementar su eficacia, reducir sus costos y vigilar la adecuada utilización de los fondos públicos ante la sospecha de que quienes están en el poder, en sus diferentes niveles (nacional, regional, local) podrían utilizarlos como beneficio propio (corrupción) o para perpetuarse en el poder. Se espera que la participación ciudadana produzca nuevos vínculos entre la sociedad y el Estado, insuficientemente producidos por la representación política. Correas de transmisión directas entre las demandas e iniciativas de la sociedad y las políticas públicas, generarían estabilidad, evitarían conflictos y garantizarían la gobernabilidad democrática, que no logra garantizar un debilitado sistema de partidos políticos. Una gama tan amplia, difusa y extensa de mecanismos de participación ciudadana que abarca desde, digamos, una APAFA presente

en el comité de participación de una escuela y la recolección de firmas para un referéndum, hasta el Foro del Acuerdo Nacional, esconde, sin embargo realidades muy diversas, composiciones múltiples, maneras muy distintas en que la sociedad se involucra en decisiones públicas y, sobre todo, efectos muy diferentes en ellas. Todas se reconocen bajo un mismo nombre, participación ciudadana y tienen en común el ser mecanismos a través de los cuales los ciudadanos inciden o buscan incidir en las decisiones públicas sin la mediación de los partidos políticos. Definido así, el campo de la participación ciudadana es efectivamente muy amplio; tanto que no hay razón para incluir solo mecanismos institucionalizados y es necesario considerar también los casos en que, por fuera de los mecanismos que definen las leyes o normas de todo nivel de gobierno, los ciudadanos toman la iniciativa de incidir en las políticas públicas. Efectivamente, hay también una participación conflictiva.2 De hecho, a pesar de la nube de instancias institucionalizadas de participación ciudadana en el país, es claro que uno de los mecanismos más eficaces que tienen los ciudadanos para lograr decisiones del Estado a su favor, es la protesta, y mientras más violenta, más eficaz. Los mecanismos no institucionalizados evidencian los límites de los otros. En este amplio territorio, lo que busca este trabajo es delimitar campos, proponer casi una taxonomía, unos modos o tipos de participación que agrupen diversos mecanismos para comprender de qué

14

2.

15

Como uno de los componentes del Índice de Apoyo a la Democracia del PNUD, se exploran diversos modos de participación ciudadana más allá de la electoral: uno de ellos es la participación en manifestaciones colectivas. Los autores aclaran en una nota a pie de página que entre las preguntas se indaga la participación en manifestaciones violentas como saqueos y ocupaciones de edificios. Agregan que por su carácter ilegal no se pueden sumar a otras manifestaciones y que constituyen efectivamente un modo de participación ciudadana diferente. Desafortunadamente, no incluyen el detalle porque encontraron que su frecuencia, a nivel de América Latina, es muy baja (2%). Sorprende; por lo menos en 3 países de América Latina, Bolivia, Ecuador y Perú, manifestaciones de este tipo han sacado a presidentes electos. El Índice de participación ciudadana en 7 países de la región elaborado por la “Red Interamericana para la Democracia” incluye también entre los modos de participación, las manifestaciones públicas.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:29:57 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

INTRODUCCIÓN

participación se trata; cómo y sobre qué se participa y, sobre todo, quiénes participan. Trataremos de entrar en varios de ellos, para encontrar su densidad social, su frecuencia —cuando sea posible—, el nivel de decisiones públicas que están involucradas y el perfil de los participantes. Buscaremos los objetivos políticos que cada instancia pretende y los que logra; lo que se pone en juego en el campo de la participación y lo que queda fuera de él. Dos criterios resultan útiles para delimitar campos de participación ciudadana en el país; los cuatro campos o modos que delimitan parecen efectivamente asociarse a estrategias de acción colectiva diferentes, así como a recursos distintos. Un criterio consiste en verificar si se trata o no de mecanismos institucionalizados, formalizados por leyes o normas; el otro refiere al tipo de acción de que se trata; es decir, si estamos ante mecanismos de diálogo con las autoridades o si se trata de modos de participación en los que los ciudadanos obligan a las autoridades a tomar determinadas decisiones. El cruce de ambos criterios nos permite el siguiente cuadro:

asumirlos.3 Con excepción de las revocatorias de alcaldes en pequeñas circunscripciones, es el menos utilizado. Frente a este campo, el de los mecanismos institucionalizados de diálogo con las autoridades es extremadamente difundido; es el que inmediatamente se asocia con la noción de “participación ciudadana”. Es el campo en el que mayores cambios institucionales se han producido desde el gobierno de transición del Presidente Paniagua, inaugurado tras la abrupta caída del fujimorismo. Participar en ámbitos de decisión pública a través de instancias de diálogo o concertación tiene también requisitos, pero no son numéricos o de mayoría; el requisito es ser miembro de una organización de la “sociedad civil” y quienes participan directamente son representantes de ella. Este tema será objeto de dos capítulos. En el capítulo 3 se analizan los múltiples ámbitos en los que la gestión del Ejecutivo Central se abren a la participación de representantes de la sociedad civil, desde el más alto nivel de las orientaciones de Estado con participación ciudadana, el Acuerdo Nacional, hasta los microespacios de participación en la gestión de políticas públicas. El rasgo común de todos ellos, en su enorme variedad, es que son espacios en los que los ciudadanos son “invitados” por la autoridad a participar. Como todo anfitrión, la autoridad define la lista de invitados. Y, por cierto, el “menú”. Tiene costos transaccionales muy bajos, probablemente los más bajos, especialmente por el hecho de que, con demasiada frecuencia, los invitados no requieren (ni toman la iniciativa) de portar un mandato elaborado en asambleas o juntas. La alta personalización de los participantes (hasta el límite de mecanismos que como representantes de la sociedad civil incorporan “personalidades de reconocida trayectoria”) disminuye su costo, pero también, noto-

16

DIÁLOGO CON AUTORIDADES

(propuestas)

INSTITUCIONALIZADOS

NO INSTITUCIONALIZADOS

I Ley N.° 26300: Mecanismos de democracia directa

II Protestas y movimientos sociales

III Consejos de concertación; mesas de lucha contra la pobreza; CCL

IV Propuestas, incidencia

El primer campo, que será objeto del capítulo 2, es el más universal y el más eficaz; es aquel que la legislación abre para que los ciudadanos puedan cambiar el marco legal aprobado por el Congreso, o puedan cambiar las autoridades electas (solo a nivel local y regional). Es el más eficaz, porque si se cumplen las condiciones definidas por la ley —condiciones numéricas que recojan mayorías— las iniciativas de los ciudadanos no se negocian; se ejecutan. Es, sin embargo, el que involucra costos de transacción más elevados y requiere organizaciones relativamente fuertes y capaces de

3.

17

El concepto de costos de transacción de la acción social lo introduce Tarrow (1997). Alude con ello a un conjunto de elementos, difíciles de obtener, para llevar adelante una acción social: planes de acción, megáfonos, pancartas, cuerpos de seguridad que aseguren el orden, oradores capaces de concentrar la atención, gestión de permisos, rutas, etc. Mientras más institucionales sean las acciones colectivas (huelgas, grandes manifestaciones, marchas masivas pacíficas), sus costos transaccionales serán más altos; mucho mayores aún para la elaboración de petitorios, iniciativas legales, revocatorias, etc.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:29:57 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

INTRODUCCIÓN

participación se trata; cómo y sobre qué se participa y, sobre todo, quiénes participan. Trataremos de entrar en varios de ellos, para encontrar su densidad social, su frecuencia —cuando sea posible—, el nivel de decisiones públicas que están involucradas y el perfil de los participantes. Buscaremos los objetivos políticos que cada instancia pretende y los que logra; lo que se pone en juego en el campo de la participación y lo que queda fuera de él. Dos criterios resultan útiles para delimitar campos de participación ciudadana en el país; los cuatro campos o modos que delimitan parecen efectivamente asociarse a estrategias de acción colectiva diferentes, así como a recursos distintos. Un criterio consiste en verificar si se trata o no de mecanismos institucionalizados, formalizados por leyes o normas; el otro refiere al tipo de acción de que se trata; es decir, si estamos ante mecanismos de diálogo con las autoridades o si se trata de modos de participación en los que los ciudadanos obligan a las autoridades a tomar determinadas decisiones. El cruce de ambos criterios nos permite el siguiente cuadro:

asumirlos.3 Con excepción de las revocatorias de alcaldes en pequeñas circunscripciones, es el menos utilizado. Frente a este campo, el de los mecanismos institucionalizados de diálogo con las autoridades es extremadamente difundido; es el que inmediatamente se asocia con la noción de “participación ciudadana”. Es el campo en el que mayores cambios institucionales se han producido desde el gobierno de transición del Presidente Paniagua, inaugurado tras la abrupta caída del fujimorismo. Participar en ámbitos de decisión pública a través de instancias de diálogo o concertación tiene también requisitos, pero no son numéricos o de mayoría; el requisito es ser miembro de una organización de la “sociedad civil” y quienes participan directamente son representantes de ella. Este tema será objeto de dos capítulos. En el capítulo 3 se analizan los múltiples ámbitos en los que la gestión del Ejecutivo Central se abren a la participación de representantes de la sociedad civil, desde el más alto nivel de las orientaciones de Estado con participación ciudadana, el Acuerdo Nacional, hasta los microespacios de participación en la gestión de políticas públicas. El rasgo común de todos ellos, en su enorme variedad, es que son espacios en los que los ciudadanos son “invitados” por la autoridad a participar. Como todo anfitrión, la autoridad define la lista de invitados. Y, por cierto, el “menú”. Tiene costos transaccionales muy bajos, probablemente los más bajos, especialmente por el hecho de que, con demasiada frecuencia, los invitados no requieren (ni toman la iniciativa) de portar un mandato elaborado en asambleas o juntas. La alta personalización de los participantes (hasta el límite de mecanismos que como representantes de la sociedad civil incorporan “personalidades de reconocida trayectoria”) disminuye su costo, pero también, noto-

16

DIÁLOGO CON AUTORIDADES

(propuestas)

INSTITUCIONALIZADOS

NO INSTITUCIONALIZADOS

I Ley N.° 26300: Mecanismos de democracia directa

II Protestas y movimientos sociales

III Consejos de concertación; mesas de lucha contra la pobreza; CCL

IV Propuestas, incidencia

El primer campo, que será objeto del capítulo 2, es el más universal y el más eficaz; es aquel que la legislación abre para que los ciudadanos puedan cambiar el marco legal aprobado por el Congreso, o puedan cambiar las autoridades electas (solo a nivel local y regional). Es el más eficaz, porque si se cumplen las condiciones definidas por la ley —condiciones numéricas que recojan mayorías— las iniciativas de los ciudadanos no se negocian; se ejecutan. Es, sin embargo, el que involucra costos de transacción más elevados y requiere organizaciones relativamente fuertes y capaces de

3.

17

El concepto de costos de transacción de la acción social lo introduce Tarrow (1997). Alude con ello a un conjunto de elementos, difíciles de obtener, para llevar adelante una acción social: planes de acción, megáfonos, pancartas, cuerpos de seguridad que aseguren el orden, oradores capaces de concentrar la atención, gestión de permisos, rutas, etc. Mientras más institucionales sean las acciones colectivas (huelgas, grandes manifestaciones, marchas masivas pacíficas), sus costos transaccionales serán más altos; mucho mayores aún para la elaboración de petitorios, iniciativas legales, revocatorias, etc.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:29:57 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

INTRODUCCIÓN

riamente en la mayoría de casos, su eficacia. A nivel microlocal, sin embargo, la relación se invierte: las personas deben dedicar, cuando menos, mucho de su tiempo y normalmente logran lo que esperan. Estos mecanismos de diálogo, a nivel de los gobiernos locales y regionales, tienen particularidades y por ello se analizan en un capítulo aparte, el cuarto. Tienen una historia que va de una alta iniciativa de alcaldes que, en ejercicio de su autonomía abrieron diversos espacios de participación de organizaciones populares, a su reciente formalización en el marco de las leyes del proceso de descentralización, donde este tipo de participación es obligada a los alcaldes y normada muy detalladamente (acaso demasiado) por la ley. Esta delimita la participación a una función muy precisa, la de elaborar planes de desarrollo y presupuestos municipales. Su carácter es propositivo; su eficacia depende de múltiples factores locales. El campo del diálogo no institucionalizado con autoridades es relativamente difuso; es el de las iniciativas de propuesta, las estrategias de incidencia o cabildeo de organizaciones, con frecuencia ONG o plataformas de organizaciones, hacia las autoridades. Se trata de incidir en congresistas a favor de una ley; o en el ejecutivo o el gobierno regional, a favor de un proyecto o una estrategia de desarrollo. Sus costos son altos y por lo general reciben apoyo de la cooperación internacional. Requiere equipos técnicos; frecuentemente, las propuestas se sustentan en una experiencia anterior. No son poderes fácticos o influencias oscuras (no transparentes). Se trata de organizaciones que abiertamente alcanzan propuestas técnicas, cuyas prioridades, sin embargo, se definen con frecuencia asociadas a las agendas internacionales de las organizaciones de cooperación que las financian. En condiciones de funcionamiento de cédulas parlamentarias orgánicas de partidos políticos o fuerte iniciativa gubernamental con claridad de proyecto y conducción política, probablemente este tipo de participación sería muy poco eficaz. En las condiciones exactamente contrarias en las que transcurre la vida política nacional, con un presidente errático y algunos ministrosconsultores (prestigiosos profesionales que “hacen lo que pueden”) y un Congreso en el cual, quizás con la excepción de la cédula parlamentaria aprista, los parlamentarios desarrollan sus iniciativas individuales (si acaso las tienen), el espacio de la incidencia es enorme

y su eficacia puede ser muy grande. Como es un campo relativamente difuso, hemos integrado este campo como un subtítulo del capítulo tercero. Finalmente, está el campo de la participación conflictiva, no institucionalizada; aquel en el que los ciudadanos abren una agenda, obligan a la autoridad, a través de acciones colectivas de fuerza, eventualmente violentas (frecuentemente violentas) a tomar decisiones favorables a la solución de sus problemas o expectativas. Su presencia significaría que todos los demás no han funcionado; sea porque no están representados por aquellos a quienes la autoridad invita, sea porque las propuestas de estos no son atendidas en uso de la discrecionalidad que conservan las autoridades, sea porque los mecanismos de participación de democracia directa son extremadamente costosos o porque las autoridades no abren a la participación la agenda que los ciudadanos descontentos levantan, la forma más eficaz de incidir en la política es a través de actos colectivos contenciosos que interfieren con las actividades cotidianas y obligan a las autoridades a extremar medidas represivas y/o acceder a sus demandas. Todo el periodo de gobierno del presidente Toledo, en contraste con el gobierno de transición y, sobre todo, con la mayor parte del gobierno de Fujimori, ha estado marcado por innumerables protestas, altamente conflictivas y, en muchos casos, muy eficaces. Solo algunas de ellas, (las protestas contra la privatización de empresas públicas, el movimiento de cocaleros y los conflictos en contra del desarrollo de proyectos mineros, por ejemplo) ponen en cuestión definiciones centrales de las políticas públicas o del modelo económico. La inmensa mayoría ha exigido la realización de obras, que por lo general les fueron prometidas, o el normal funcionamiento de alguna dependencia pública. Con la sola excepción de algunos casos que analizaremos, la enorme actividad de protesta ha sido dispersa, explosiva, poco articulada y ha dejado muy poco de organización para continuar negociaciones. Los ciudadanos descontentos que han protestado y se han movilizado, no tenían por lo general organizaciones que los representaran en las instancias institucionalizadas de participación y no las tienen tampoco luego de la protesta. El análisis de esta participación conflictiva es el objeto del capítulo quinto.

18

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:29:57 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

19

MARÍA ISABEL REMY

INTRODUCCIÓN

riamente en la mayoría de casos, su eficacia. A nivel microlocal, sin embargo, la relación se invierte: las personas deben dedicar, cuando menos, mucho de su tiempo y normalmente logran lo que esperan. Estos mecanismos de diálogo, a nivel de los gobiernos locales y regionales, tienen particularidades y por ello se analizan en un capítulo aparte, el cuarto. Tienen una historia que va de una alta iniciativa de alcaldes que, en ejercicio de su autonomía abrieron diversos espacios de participación de organizaciones populares, a su reciente formalización en el marco de las leyes del proceso de descentralización, donde este tipo de participación es obligada a los alcaldes y normada muy detalladamente (acaso demasiado) por la ley. Esta delimita la participación a una función muy precisa, la de elaborar planes de desarrollo y presupuestos municipales. Su carácter es propositivo; su eficacia depende de múltiples factores locales. El campo del diálogo no institucionalizado con autoridades es relativamente difuso; es el de las iniciativas de propuesta, las estrategias de incidencia o cabildeo de organizaciones, con frecuencia ONG o plataformas de organizaciones, hacia las autoridades. Se trata de incidir en congresistas a favor de una ley; o en el ejecutivo o el gobierno regional, a favor de un proyecto o una estrategia de desarrollo. Sus costos son altos y por lo general reciben apoyo de la cooperación internacional. Requiere equipos técnicos; frecuentemente, las propuestas se sustentan en una experiencia anterior. No son poderes fácticos o influencias oscuras (no transparentes). Se trata de organizaciones que abiertamente alcanzan propuestas técnicas, cuyas prioridades, sin embargo, se definen con frecuencia asociadas a las agendas internacionales de las organizaciones de cooperación que las financian. En condiciones de funcionamiento de cédulas parlamentarias orgánicas de partidos políticos o fuerte iniciativa gubernamental con claridad de proyecto y conducción política, probablemente este tipo de participación sería muy poco eficaz. En las condiciones exactamente contrarias en las que transcurre la vida política nacional, con un presidente errático y algunos ministrosconsultores (prestigiosos profesionales que “hacen lo que pueden”) y un Congreso en el cual, quizás con la excepción de la cédula parlamentaria aprista, los parlamentarios desarrollan sus iniciativas individuales (si acaso las tienen), el espacio de la incidencia es enorme

y su eficacia puede ser muy grande. Como es un campo relativamente difuso, hemos integrado este campo como un subtítulo del capítulo tercero. Finalmente, está el campo de la participación conflictiva, no institucionalizada; aquel en el que los ciudadanos abren una agenda, obligan a la autoridad, a través de acciones colectivas de fuerza, eventualmente violentas (frecuentemente violentas) a tomar decisiones favorables a la solución de sus problemas o expectativas. Su presencia significaría que todos los demás no han funcionado; sea porque no están representados por aquellos a quienes la autoridad invita, sea porque las propuestas de estos no son atendidas en uso de la discrecionalidad que conservan las autoridades, sea porque los mecanismos de participación de democracia directa son extremadamente costosos o porque las autoridades no abren a la participación la agenda que los ciudadanos descontentos levantan, la forma más eficaz de incidir en la política es a través de actos colectivos contenciosos que interfieren con las actividades cotidianas y obligan a las autoridades a extremar medidas represivas y/o acceder a sus demandas. Todo el periodo de gobierno del presidente Toledo, en contraste con el gobierno de transición y, sobre todo, con la mayor parte del gobierno de Fujimori, ha estado marcado por innumerables protestas, altamente conflictivas y, en muchos casos, muy eficaces. Solo algunas de ellas, (las protestas contra la privatización de empresas públicas, el movimiento de cocaleros y los conflictos en contra del desarrollo de proyectos mineros, por ejemplo) ponen en cuestión definiciones centrales de las políticas públicas o del modelo económico. La inmensa mayoría ha exigido la realización de obras, que por lo general les fueron prometidas, o el normal funcionamiento de alguna dependencia pública. Con la sola excepción de algunos casos que analizaremos, la enorme actividad de protesta ha sido dispersa, explosiva, poco articulada y ha dejado muy poco de organización para continuar negociaciones. Los ciudadanos descontentos que han protestado y se han movilizado, no tenían por lo general organizaciones que los representaran en las instancias institucionalizadas de participación y no las tienen tampoco luego de la protesta. El análisis de esta participación conflictiva es el objeto del capítulo quinto.

18

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:29:57 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

19

MARÍA ISABEL REMY

INTRODUCCIÓN

Pero, ¿de dónde viene, en nuestro país el ímpetu reformista a favor de la participación ciudadana institucionalizada?; ¿por qué de pronto las autoridades abren, y los congresistas legislan sobre, mecanismos de participación ciudadana por todas partes y en todos los niveles? Los antecedentes cercamos al reciente montaje institucional a través de la (breve) historia de dos vertientes totalmente diferentes y su sorprendente confluencia, es el objeto del capítulo 1 que abre este libro. Como el lector podrá apreciar si nos dedica su atención en las páginas que siguen, el libro es lo que anuncia su título: un recorrido que busca construir un mapa para no perderse en el camino. No contiene un balance teórico, que sigue haciendo falta en el país. Prioriza referentes factuales (y ha debido por ello actualizarse permanentemente al acelerado ritmo de los cambios recientes). Las reflexiones que alcanza no se alejan demasiado del terreno, aunque unas notas finales, a manera de conclusión, buscan redondear unas ideas gruesas sobre la participación ciudadana en el Perú. A pesar de ser factual, el texto es polémico; quizás porque encuentra que muchos de los objetivos de la participación no se cumplen; que si bien la participación ciudadana colabora en algunos casos a mejorar las políticas públicas y genera nuevas rutinas, sobre todo locales, de interacción y de interés de las personas en lo que hacen sus autoridades, no sustituye y probablemente no sustituirá las carencias de la representación política; tampoco en la mayoría de los casos, particularmente en aquellos en los que mecanismos institucionalizados de participación se abren para discutir políticas nacionales, la mejora. En su forma actual, podría eventualmente estar sirviendo para eludir la necesidad de introducir reformas en el sistema de representación, en el sistema de partidos políticos, en las instituciones judiciales, en las normas electorales y en la administración pública, como una más de las fugas al futuro en las que nuestra democracia se debilita; el Estado, sus jueces, su burocracia, sus congresistas, se desentienden más de gestionar responsablemente las cosas públicas; y la influencia de poderes fácticos, el verdadero pero oculto contrincante de la participación ciudadana, crece. Efectivamente, la participación (o genéricamente, la acción colectiva) es el recurso para incidir en las políticas públicas de quienes carecen

de recursos concentrados de poder y dinero. Sería bueno discutir si lo pertinente es institucionalizar más las primeras, las acciones colectivas, o controlar más los segundos, los poderes fácticos.

20

21



Muchos colegas han tenido la amabilidad de alcanzarme comentarios a la primera versión de este trabajo. Bruno Revesz, Julio Cotler, Martín Tanaka y Carolina Trivelli dedicaron su valioso tiempo a leerlo y darme importantes sugerencias, críticas y agudas preguntas que agradezco. Romeo Grompone leyó y comentó varios borradores en diferentes niveles de elaboración y hasta discutió conmigo esquemas e ideas preliminares; su ayuda ha sido invalorable. El borrador final fue objeto de una “mesa verde” con los investigadores, principales y jóvenes, del Instituto de Estudios Peruanos en la que la intensa discusión me dio muchas ideas; y me mostró una vez más que, junto con las cualidades personales, esa práctica apoya el nivel y la continuidad de la producción intelectual del IEP. La verdad es que el borrador del texto circuló mucho y muchos amigos me comentaron o criticaron diferentes aspectos; con Eduardo Ballón, Hortensia Muñoz, Maximiliano Ruiz, Carlos Monge, Carlos Meléndez he aprendido mucho sobre los temas que toca este trabajo. Como toda persona que en el IEP ha realizado un estudio, para reconocer el cariño, la paciencia y la disponibilidad de Virginia García a cargo de la biblioteca, las palabras siempre quedan cortas. El resultado de toda esta colaboración, así como de la confianza del IEP al encargarme el estudio, ha sido un proceso de enriquecimiento personal del que solo logro hacer parcialmente partícipes a quienes lean este texto. Espero, a pesar de las limitaciones del trabajo, colaborar a que nuevas discusiones abran nuevas y más sólidas pistas de cambio y de integración en el país.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:29:57 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions



MARÍA ISABEL REMY

INTRODUCCIÓN

Pero, ¿de dónde viene, en nuestro país el ímpetu reformista a favor de la participación ciudadana institucionalizada?; ¿por qué de pronto las autoridades abren, y los congresistas legislan sobre, mecanismos de participación ciudadana por todas partes y en todos los niveles? Los antecedentes cercamos al reciente montaje institucional a través de la (breve) historia de dos vertientes totalmente diferentes y su sorprendente confluencia, es el objeto del capítulo 1 que abre este libro. Como el lector podrá apreciar si nos dedica su atención en las páginas que siguen, el libro es lo que anuncia su título: un recorrido que busca construir un mapa para no perderse en el camino. No contiene un balance teórico, que sigue haciendo falta en el país. Prioriza referentes factuales (y ha debido por ello actualizarse permanentemente al acelerado ritmo de los cambios recientes). Las reflexiones que alcanza no se alejan demasiado del terreno, aunque unas notas finales, a manera de conclusión, buscan redondear unas ideas gruesas sobre la participación ciudadana en el Perú. A pesar de ser factual, el texto es polémico; quizás porque encuentra que muchos de los objetivos de la participación no se cumplen; que si bien la participación ciudadana colabora en algunos casos a mejorar las políticas públicas y genera nuevas rutinas, sobre todo locales, de interacción y de interés de las personas en lo que hacen sus autoridades, no sustituye y probablemente no sustituirá las carencias de la representación política; tampoco en la mayoría de los casos, particularmente en aquellos en los que mecanismos institucionalizados de participación se abren para discutir políticas nacionales, la mejora. En su forma actual, podría eventualmente estar sirviendo para eludir la necesidad de introducir reformas en el sistema de representación, en el sistema de partidos políticos, en las instituciones judiciales, en las normas electorales y en la administración pública, como una más de las fugas al futuro en las que nuestra democracia se debilita; el Estado, sus jueces, su burocracia, sus congresistas, se desentienden más de gestionar responsablemente las cosas públicas; y la influencia de poderes fácticos, el verdadero pero oculto contrincante de la participación ciudadana, crece. Efectivamente, la participación (o genéricamente, la acción colectiva) es el recurso para incidir en las políticas públicas de quienes carecen

de recursos concentrados de poder y dinero. Sería bueno discutir si lo pertinente es institucionalizar más las primeras, las acciones colectivas, o controlar más los segundos, los poderes fácticos.

20

21



Muchos colegas han tenido la amabilidad de alcanzarme comentarios a la primera versión de este trabajo. Bruno Revesz, Julio Cotler, Martín Tanaka y Carolina Trivelli dedicaron su valioso tiempo a leerlo y darme importantes sugerencias, críticas y agudas preguntas que agradezco. Romeo Grompone leyó y comentó varios borradores en diferentes niveles de elaboración y hasta discutió conmigo esquemas e ideas preliminares; su ayuda ha sido invalorable. El borrador final fue objeto de una “mesa verde” con los investigadores, principales y jóvenes, del Instituto de Estudios Peruanos en la que la intensa discusión me dio muchas ideas; y me mostró una vez más que, junto con las cualidades personales, esa práctica apoya el nivel y la continuidad de la producción intelectual del IEP. La verdad es que el borrador del texto circuló mucho y muchos amigos me comentaron o criticaron diferentes aspectos; con Eduardo Ballón, Hortensia Muñoz, Maximiliano Ruiz, Carlos Monge, Carlos Meléndez he aprendido mucho sobre los temas que toca este trabajo. Como toda persona que en el IEP ha realizado un estudio, para reconocer el cariño, la paciencia y la disponibilidad de Virginia García a cargo de la biblioteca, las palabras siempre quedan cortas. El resultado de toda esta colaboración, así como de la confianza del IEP al encargarme el estudio, ha sido un proceso de enriquecimiento personal del que solo logro hacer parcialmente partícipes a quienes lean este texto. Espero, a pesar de las limitaciones del trabajo, colaborar a que nuevas discusiones abran nuevas y más sólidas pistas de cambio y de integración en el país.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:29:57 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions



Instituto de Estudio Peruanos Chapter Title: DOS VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PERÚ Y UNA SORPRENDENTE COINCIDENCIA Book Title: Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones Book Author(s): María Isabel Remy S. Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005) Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.4

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at http://www.jstor.org/page/ info/about/policies/terms.jsp JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected].

Instituto de Estudio Peruanos is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:30:32 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

DOS

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL

PERÚ

33

I

DOS VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PERÚ Y UNA SORPRENDENTE COINCIDENCIA

EXACTAMENTE en el sentido contrario a la destrucción, no solo de vidas y de infraestructura, sino de vínculos sociales, de convivencia e intercambio y de tradiciones colectivas, que significó la violencia subversiva y su represión en las regiones afectadas, durante los mismos años, pequeñas y al inicio poco visibles experiencias de participación ciudadana empezaron a ponerse en marcha desde los inicios de la década de 1980. La Izquierda Unida, que llegaba por primera vez a tener responsabilidades de gobierno en los municipios, aportaba a la gestión pública algo nuevo: su relación directa con las organizaciones a través de las cuales los sectores populares habían logrado reproducir sus vidas y crecientemente, desde la década de 1960, acceder a nuevos recursos. Involucrar a estas organizaciones en los problemas, las decisiones, la gestión de gobierno, era su rasgo característico; lo que sabían hacer. No era, al inicio, una estrategia explícita, elaborada. En la década de 1990, son muchos los municipios cuyos alcaldes convocan, como alternativa al autoritarismo y el clientelismo crecientes, mesas de concertación o consejos de participación o comités de desarrollo que abren la gestión municipal a la participación popular. Paralelamente, la experiencia popular de organización y participación se invocaba también desde el gobierno central por el propio presidente Fujimori, para cuestionar la representatividad de los partidos políticos “tradicionales” y justificar el autogolpe de 1992. Participación ciudadana y democracia directa se expresaban, de este

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:30:32 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

24

MARÍA ISABEL REMY

DOS

modo, en la nueva Constitución, y alimentaban el discurso presidencial que legitimaba el aparato de clientela montado por el gobierno, así como su alta aceptación. Participación a través de las organizaciones creadas por los instrumentos de política social, así como una relación directa, no mediada por partidos ni por gobiernos locales, con el presidente, se muestran como mecanismos de alta eficacia en el procesamiento de demandas sociales. No fue el régimen de Fujimori el primer gobierno que, en conflicto con los partidos políticos, legitima su acción en una interlocución directa con la población, invocando la participación ciudadana y generando instituciones y organizaciones nuevas. El gobierno militar del general Velasco, levantado en oposición a un régimen político sustentado en partidos que excluía a las mayorías y no terminaba de poner en marcha reformas modernizantes, instaura un régimen político definido como una “democracia social de participación plena”. El régimen se sustentaba en la creación de un conjunto de nuevas organizaciones que articulaban a los beneficiarios de sus reformas (cooperativas agrarias, comunidades industriales o mineras, Central Única de Trabajadores de la Revolución Peruana, Confederación Nacional Agraria, las empresas de propiedad social y diversas asociaciones —de artistas, de artesanos, entre otros—, apoyadas por el gobierno a través de una institución pública, el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social —SINAMOS— que, además, aseguraba la presencia del Estado en cada poblado del país y su nexo con el gobierno. La teoría del “no partido” se sustentaba en ello. De todo ese montaje institucional, sin embargo, prácticamente nada subsistió a la caída de Velasco. Tampoco, en sentido estricto, es la Izquierda Unida la primera organización que desde el sistema de partidos políticos invoca una tradición de organización y participación popular para involucrar a la población en su gestión de gobierno. Ya Acción Popular había implementado el sistema de cooperación popular que convocaba a las comunidades campesinas y las organizaciones barriales a complementar esfuerzos estatales de ejecución de obras públicas bajo el lema de “el pueblo lo hizo”.

1.

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL

PERÚ

25

Fujimori y la participación ciudadana

Pero en ambos casos, en la participación invocada por Fujimori y en aquella convocada en el nivel local por Izquierda Unida, las similitudes con proyectos políticos anteriores no van más allá y las diferencias son enormes. Para el gobierno militar, los mecanismos de participación debían producir no solo una nueva relación entre el Estado y la sociedad sin mediación de partidos, sino que esta relación se sustentaba en la participación de los trabajadores en la economía y en la propiedad de las empresas; la democracia social de participación plena, organizada desde el Estado a través de un aparato específico como el SINAMOS, era el montaje político de un ordenamiento económico altamente incluyente. La participación fujimorista, que también instaura un modelo de relación con la sociedad sin mediación partidaria, está, sin embargo, en las antípodas. El aparato fujimorista organiza una participación no de trabajadores, sino de “pobres”; precisamente de los que resultan excluidos por el proceso de ajuste estructural bajo una suerte de inspiración neoliberal, conducido por el propio gobierno. Las organizaciones sociales no son más los gremios o las empresas sociales, sino lo contrario: ejecutores de políticas sociales, compitiendo entre sí por los fondos de compensación social y organizando una especie de agenda de dones del presidente que reproducen, junto con la pobreza, su popularidad. En este nivel, la participación ciudadana implementada por Fujimori es consistente con las políticas de ajuste estructural en un sentido positivo; es decir, no solo como soporte de quienes son afectados, sino como el mecanismo que permite, en condiciones de reducción del aparato del Estado, reducir los costos de gestión de las políticas públicas en la medida en que muchos de ellos son asumidos por redes sociales que aportan recursos complementarios. Nuevamente, en las antípodas del Estado velasquista, la idea aquí es que mientras menos haga el Estado —siempre sospechoso— mejor; y mientras más pequeño, más espacio para la sociedad. En el nivel de las políticas sociales y los fondos de pequeñas obras, los mecanismos de participación ciudadana son estrictamente un mecanismo de privatización de la gestión pública.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:30:32 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

24

MARÍA ISABEL REMY

DOS

modo, en la nueva Constitución, y alimentaban el discurso presidencial que legitimaba el aparato de clientela montado por el gobierno, así como su alta aceptación. Participación a través de las organizaciones creadas por los instrumentos de política social, así como una relación directa, no mediada por partidos ni por gobiernos locales, con el presidente, se muestran como mecanismos de alta eficacia en el procesamiento de demandas sociales. No fue el régimen de Fujimori el primer gobierno que, en conflicto con los partidos políticos, legitima su acción en una interlocución directa con la población, invocando la participación ciudadana y generando instituciones y organizaciones nuevas. El gobierno militar del general Velasco, levantado en oposición a un régimen político sustentado en partidos que excluía a las mayorías y no terminaba de poner en marcha reformas modernizantes, instaura un régimen político definido como una “democracia social de participación plena”. El régimen se sustentaba en la creación de un conjunto de nuevas organizaciones que articulaban a los beneficiarios de sus reformas (cooperativas agrarias, comunidades industriales o mineras, Central Única de Trabajadores de la Revolución Peruana, Confederación Nacional Agraria, las empresas de propiedad social y diversas asociaciones —de artistas, de artesanos, entre otros—, apoyadas por el gobierno a través de una institución pública, el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social —SINAMOS— que, además, aseguraba la presencia del Estado en cada poblado del país y su nexo con el gobierno. La teoría del “no partido” se sustentaba en ello. De todo ese montaje institucional, sin embargo, prácticamente nada subsistió a la caída de Velasco. Tampoco, en sentido estricto, es la Izquierda Unida la primera organización que desde el sistema de partidos políticos invoca una tradición de organización y participación popular para involucrar a la población en su gestión de gobierno. Ya Acción Popular había implementado el sistema de cooperación popular que convocaba a las comunidades campesinas y las organizaciones barriales a complementar esfuerzos estatales de ejecución de obras públicas bajo el lema de “el pueblo lo hizo”.

1.

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL

PERÚ

25

Fujimori y la participación ciudadana

Pero en ambos casos, en la participación invocada por Fujimori y en aquella convocada en el nivel local por Izquierda Unida, las similitudes con proyectos políticos anteriores no van más allá y las diferencias son enormes. Para el gobierno militar, los mecanismos de participación debían producir no solo una nueva relación entre el Estado y la sociedad sin mediación de partidos, sino que esta relación se sustentaba en la participación de los trabajadores en la economía y en la propiedad de las empresas; la democracia social de participación plena, organizada desde el Estado a través de un aparato específico como el SINAMOS, era el montaje político de un ordenamiento económico altamente incluyente. La participación fujimorista, que también instaura un modelo de relación con la sociedad sin mediación partidaria, está, sin embargo, en las antípodas. El aparato fujimorista organiza una participación no de trabajadores, sino de “pobres”; precisamente de los que resultan excluidos por el proceso de ajuste estructural bajo una suerte de inspiración neoliberal, conducido por el propio gobierno. Las organizaciones sociales no son más los gremios o las empresas sociales, sino lo contrario: ejecutores de políticas sociales, compitiendo entre sí por los fondos de compensación social y organizando una especie de agenda de dones del presidente que reproducen, junto con la pobreza, su popularidad. En este nivel, la participación ciudadana implementada por Fujimori es consistente con las políticas de ajuste estructural en un sentido positivo; es decir, no solo como soporte de quienes son afectados, sino como el mecanismo que permite, en condiciones de reducción del aparato del Estado, reducir los costos de gestión de las políticas públicas en la medida en que muchos de ellos son asumidos por redes sociales que aportan recursos complementarios. Nuevamente, en las antípodas del Estado velasquista, la idea aquí es que mientras menos haga el Estado —siempre sospechoso— mejor; y mientras más pequeño, más espacio para la sociedad. En el nivel de las políticas sociales y los fondos de pequeñas obras, los mecanismos de participación ciudadana son estrictamente un mecanismo de privatización de la gestión pública.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:30:32 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

26

MARÍA ISABEL REMY

DOS

Esta inclusión de organizaciones sociales, además, permite al Estado orientarse “por la demanda”, por las iniciativas de los propios beneficiarios, consistente con la legitimación empresarial que sustenta el desmontaje de los aparatos del Estado desarrollista. Así, no es el Estado quien debe tener iniciativas, ni los partidos políticos quienes deben tener proyectos para la sociedad, sino la propia sociedad organizada. La función estatal de planificación y propuesta se hace prescindible; esta prescindencia de la planificación estatal en políticas sociales se aplica a todo el aparato del Estado y sustituyen mecanismos de inclusión de la sociedad civil en diferentes esferas, cuando menos discursivamente. La participación, así, colabora a la legitimación de las acciones del Estado como técnicas y objetivas; no opcionales ni políticas. En la práctica, se trata de mecanismos de participación difusa que movilizan varios miles de pequeños “núcleos ejecutores” y de organizaciones dispersas de supervivencia de mujeres. Legitimada como mecanismo eficiente de redistribución del ingreso, orientación por la demanda y reducción del Estado, la participación ciudadana es, a nivel de la sociedad, la contraparte de un discurso que fustiga la ineficiencia de los “partidos tradicionales”, su escasa representatividad y su nula eficiencia, e invoca la democracia directa. Frente a las constituciones anteriores que restringían el derecho ciudadano de participación a la elección de gobernantes y representantes de partidos políticos, la Constitución de 1993, con mayoría fujimorista y en un contexto de sospecha sobre la legitimidad de la representación política, amplió los derechos de participación a la iniciativa legislativa, el referéndum y el control ciudadano de las autoridades (locales), e incorporó la figura de las organizaciones políticas “independientes”. En aplicación de la nueva Constitución se promulgó por primera vez en el país una ley de derechos de participación y control ciudadanos (la Ley N.° 26300 de abril de 1994), cuya práctica real veremos más adelante, y que para el resto del mandato de Fujimori fue recortada en sus alcances por el Congreso, cuando, en cumplimiento de ella, se recogían las firmas necesarias para pedir un referéndum que derogara la ley que permitía su tercera elección consecutiva.

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL

PERÚ

27

Pero con la caída de Fujimori sucede exactamente lo contrario que con el fin del gobierno militar. Mientras la transición democrática de finales de la década de 1970 elimina todo el montaje institucional participativo de los primeros militares y sus asesores civiles, en la medida en que el sistema de partidos políticos, abierto ahora a la participación de la izquierda, recupera completa su legitimidad y organiza la transición desde una Asamblea Constituyente en la que se eliminan las últimas exclusiones al voto, las de la población analfabeta, aquella que se organiza durante el año 2000, mantiene e in-crementa el montaje institucional de la participación iniciado en el autogolpe de 1992 y la Constitución de 1993. No solo todos los me-canismos de participación construidos durante el fujimorismo se mantienen, sino que la propia caída del régimen se organiza en un proceso de concertación política con participación ciudadana en una mesa de diálogo impulsada por la Organización de Estados Americanos. Además, el gobierno de transición que resulta de ella, no es ni el gobierno de un partido ni una alianza multipartidaria. Es un gobierno de “personalidades”, desprendidas de cualquier signo partidario que, como manifestación de su oposición al clientelismo y a la discrecionalidad presidencial de Fujimori, levanta la participación ciudadana en diferentes niveles como modelo de gobierno democrático. Pero en este nuevo montaje institucional, colabora otra vertiente de participación ciudadana; la de la oposición al fujimorismo. 2.

La participación como propuesta de gestión local de la Izquierda

No son tampoco muchas las semejanzas entre las convocatorias a la participación de la población organizada en apoyo a gobiernos de partidos políticos. Para Izquierda Unida (IU), la convocatoria a las organizaciones sociales a participar en los gobiernos locales fue elaborándose como una propuesta política y no como mano de obra comunal en faenas, como había sido la invitación de Acción Popular a través de Cooperación Popular. Para los alcaldes de IU, se trataba de incorporar a las organizaciones populares como los soportes de

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:30:32 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

26

MARÍA ISABEL REMY

DOS

Esta inclusión de organizaciones sociales, además, permite al Estado orientarse “por la demanda”, por las iniciativas de los propios beneficiarios, consistente con la legitimación empresarial que sustenta el desmontaje de los aparatos del Estado desarrollista. Así, no es el Estado quien debe tener iniciativas, ni los partidos políticos quienes deben tener proyectos para la sociedad, sino la propia sociedad organizada. La función estatal de planificación y propuesta se hace prescindible; esta prescindencia de la planificación estatal en políticas sociales se aplica a todo el aparato del Estado y sustituyen mecanismos de inclusión de la sociedad civil en diferentes esferas, cuando menos discursivamente. La participación, así, colabora a la legitimación de las acciones del Estado como técnicas y objetivas; no opcionales ni políticas. En la práctica, se trata de mecanismos de participación difusa que movilizan varios miles de pequeños “núcleos ejecutores” y de organizaciones dispersas de supervivencia de mujeres. Legitimada como mecanismo eficiente de redistribución del ingreso, orientación por la demanda y reducción del Estado, la participación ciudadana es, a nivel de la sociedad, la contraparte de un discurso que fustiga la ineficiencia de los “partidos tradicionales”, su escasa representatividad y su nula eficiencia, e invoca la democracia directa. Frente a las constituciones anteriores que restringían el derecho ciudadano de participación a la elección de gobernantes y representantes de partidos políticos, la Constitución de 1993, con mayoría fujimorista y en un contexto de sospecha sobre la legitimidad de la representación política, amplió los derechos de participación a la iniciativa legislativa, el referéndum y el control ciudadano de las autoridades (locales), e incorporó la figura de las organizaciones políticas “independientes”. En aplicación de la nueva Constitución se promulgó por primera vez en el país una ley de derechos de participación y control ciudadanos (la Ley N.° 26300 de abril de 1994), cuya práctica real veremos más adelante, y que para el resto del mandato de Fujimori fue recortada en sus alcances por el Congreso, cuando, en cumplimiento de ella, se recogían las firmas necesarias para pedir un referéndum que derogara la ley que permitía su tercera elección consecutiva.

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL

PERÚ

27

Pero con la caída de Fujimori sucede exactamente lo contrario que con el fin del gobierno militar. Mientras la transición democrática de finales de la década de 1970 elimina todo el montaje institucional participativo de los primeros militares y sus asesores civiles, en la medida en que el sistema de partidos políticos, abierto ahora a la participación de la izquierda, recupera completa su legitimidad y organiza la transición desde una Asamblea Constituyente en la que se eliminan las últimas exclusiones al voto, las de la población analfabeta, aquella que se organiza durante el año 2000, mantiene e in-crementa el montaje institucional de la participación iniciado en el autogolpe de 1992 y la Constitución de 1993. No solo todos los me-canismos de participación construidos durante el fujimorismo se mantienen, sino que la propia caída del régimen se organiza en un proceso de concertación política con participación ciudadana en una mesa de diálogo impulsada por la Organización de Estados Americanos. Además, el gobierno de transición que resulta de ella, no es ni el gobierno de un partido ni una alianza multipartidaria. Es un gobierno de “personalidades”, desprendidas de cualquier signo partidario que, como manifestación de su oposición al clientelismo y a la discrecionalidad presidencial de Fujimori, levanta la participación ciudadana en diferentes niveles como modelo de gobierno democrático. Pero en este nuevo montaje institucional, colabora otra vertiente de participación ciudadana; la de la oposición al fujimorismo. 2.

La participación como propuesta de gestión local de la Izquierda

No son tampoco muchas las semejanzas entre las convocatorias a la participación de la población organizada en apoyo a gobiernos de partidos políticos. Para Izquierda Unida (IU), la convocatoria a las organizaciones sociales a participar en los gobiernos locales fue elaborándose como una propuesta política y no como mano de obra comunal en faenas, como había sido la invitación de Acción Popular a través de Cooperación Popular. Para los alcaldes de IU, se trataba de incorporar a las organizaciones populares como los soportes de

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:30:32 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

28

MARÍA ISABEL REMY

DOS

una acción municipal que, portadora de cambios, debía priorizar las demandas de los sectores populares que eran su sustento político y que habían estado excluidos tradicionalmente de las prioridades de gestión municipal. Si bien en 1980, en las primeras elecciones municipales con voto de analfabetos y tras once años de gobierno militar, IU logra un 23% del voto nacional y el triunfo en algunas municipalidades provinciales, su gestión todavía no tiene un sello particularmente participativo. Este empieza a elaborarse como propuesta desde el triunfo de Alfonso Barrantes en la Municipalidad de Lima en 1983, año en el que veinte de los cuarenta y un distritos de Lima metropolitana eligieron gobiernos de Izquierda Unida, así como algunas provincias importantes como Cusco o Ilo. La participación en el gobierno local, sin embargo, no es todavía una propuesta elaborada y sistemática. Barrantes la evoca, pero termina concretándose solo en lo que sería más tarde, en tiempos de ajuste estructural, el modelo de participación en políticas sociales: una red de organizaciones ejecutoras del programa municipal del vaso de leche. Hacerlo, sin embargo, exigió a la Municipalidad de Lima dotarse de un equipo con capacidad y experiencia que le permitiera articular su nueva relación con las organizaciones populares. Profesionales de izquierda, de algunas ONG y de sectores vinculados a la proyección popular de la Iglesia Católica, aportaron este conocimiento, generado originalmente en pequeños espacios, pero convertido entonces en política pública del municipio más grande del Perú. Pero la invocación a la participación popular fue más allá de la política social en algunos municipios de IU (no en todos) más pequeños, menos masivos que la comuna metropolitana, incorporando mecanismos que incluyeran a las organizaciones sociales en la planificación y en la gestión de los municipios. En gobiernos locales como los de Villa El Salvador, El Agustino o Ilo, el involucrar sindicatos, comunidades o asociaciones barriales sí empieza a convertirse en estrategia de gestión de gobierno local. Estas experiencias se copian y se enriquecen en sucesivas experiencias de alcaldes de izquierda en diversas localidades; pero esto sucede cuando la IU en tanto partido, desaparece del espectro electoral. En ese momento, en la década de 1990, estos alcaldes, en su mayoría exmilitantes de

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL

PERÚ

29

la izquierda, fueron elegidos en movimientos políticos independientes, opositores a Fujimori, que levantaron como signo de diferencia, ya no una identificación política o ideológica, sino la participación de las organizaciones sociales en mesas de concertación o comités de desarrollo y hasta en las primeras experiencias prácticas de presupuesto participativo. Durante la década de 1980 y hasta la elección de 1993, la participación resulta el mecanismo más transparente para tomar las opciones de aplicación de los reducidísimos presupuestos municipales enfrentados a inmensas necesidades insatisfechas. El plan concertado con las organizaciones populares resulta imprescindible para reducir la presión las demandas desordenadas de la población y legitimar gobiernos locales democráticos frente a la invasiva presencia discrecional de las “obras” de FONCODES, manejadas como dones del Presidente. Sobre todo ello volveremos más adelante, pero en este punto importa señalar que, en sus primeras experiencias, cuando se invoca desde la IU la participación ciudadana, lo que en realidad se invoca son las organizaciones autónomas de sectores populares; las antiguas comunidades o las nuevas rondas campesinas que debían sustituir el cabildo de “vecinos notables” que tradicionalmente acompañaba a los alcaldes en los distritos rurales, así como a las organizaciones barriales surgidas del explosivo crecimiento de Lima y de ciudades intermedias como Ilo. Bruno Revesz (1992) se refiere a estas organizaciones de sectores sociales periféricos como un laboratorio de democracia: los migrantes, ronderos, campesinos, [...] deben organizarse para sobrevivir, defenderse, esperar, existir. Tienen asambleas, convocan a reuniones, preparan programas, presentan el balance de sus actividades, publican comunicados. Debaten, discuten y consignan sus acuerdos en libros de actas. Eligen las directivas que los representan frente a la sociedad y al Estado. Su representatividad, fruto de la elección, es la garantía de su acción y de su eficacia.

Es esta base organizativa con una alta dinámica participativa interna, la convocada originalmente en procesos participativos municipales.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:30:32 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

28

MARÍA ISABEL REMY

DOS

una acción municipal que, portadora de cambios, debía priorizar las demandas de los sectores populares que eran su sustento político y que habían estado excluidos tradicionalmente de las prioridades de gestión municipal. Si bien en 1980, en las primeras elecciones municipales con voto de analfabetos y tras once años de gobierno militar, IU logra un 23% del voto nacional y el triunfo en algunas municipalidades provinciales, su gestión todavía no tiene un sello particularmente participativo. Este empieza a elaborarse como propuesta desde el triunfo de Alfonso Barrantes en la Municipalidad de Lima en 1983, año en el que veinte de los cuarenta y un distritos de Lima metropolitana eligieron gobiernos de Izquierda Unida, así como algunas provincias importantes como Cusco o Ilo. La participación en el gobierno local, sin embargo, no es todavía una propuesta elaborada y sistemática. Barrantes la evoca, pero termina concretándose solo en lo que sería más tarde, en tiempos de ajuste estructural, el modelo de participación en políticas sociales: una red de organizaciones ejecutoras del programa municipal del vaso de leche. Hacerlo, sin embargo, exigió a la Municipalidad de Lima dotarse de un equipo con capacidad y experiencia que le permitiera articular su nueva relación con las organizaciones populares. Profesionales de izquierda, de algunas ONG y de sectores vinculados a la proyección popular de la Iglesia Católica, aportaron este conocimiento, generado originalmente en pequeños espacios, pero convertido entonces en política pública del municipio más grande del Perú. Pero la invocación a la participación popular fue más allá de la política social en algunos municipios de IU (no en todos) más pequeños, menos masivos que la comuna metropolitana, incorporando mecanismos que incluyeran a las organizaciones sociales en la planificación y en la gestión de los municipios. En gobiernos locales como los de Villa El Salvador, El Agustino o Ilo, el involucrar sindicatos, comunidades o asociaciones barriales sí empieza a convertirse en estrategia de gestión de gobierno local. Estas experiencias se copian y se enriquecen en sucesivas experiencias de alcaldes de izquierda en diversas localidades; pero esto sucede cuando la IU en tanto partido, desaparece del espectro electoral. En ese momento, en la década de 1990, estos alcaldes, en su mayoría exmilitantes de

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL

PERÚ

29

la izquierda, fueron elegidos en movimientos políticos independientes, opositores a Fujimori, que levantaron como signo de diferencia, ya no una identificación política o ideológica, sino la participación de las organizaciones sociales en mesas de concertación o comités de desarrollo y hasta en las primeras experiencias prácticas de presupuesto participativo. Durante la década de 1980 y hasta la elección de 1993, la participación resulta el mecanismo más transparente para tomar las opciones de aplicación de los reducidísimos presupuestos municipales enfrentados a inmensas necesidades insatisfechas. El plan concertado con las organizaciones populares resulta imprescindible para reducir la presión las demandas desordenadas de la población y legitimar gobiernos locales democráticos frente a la invasiva presencia discrecional de las “obras” de FONCODES, manejadas como dones del Presidente. Sobre todo ello volveremos más adelante, pero en este punto importa señalar que, en sus primeras experiencias, cuando se invoca desde la IU la participación ciudadana, lo que en realidad se invoca son las organizaciones autónomas de sectores populares; las antiguas comunidades o las nuevas rondas campesinas que debían sustituir el cabildo de “vecinos notables” que tradicionalmente acompañaba a los alcaldes en los distritos rurales, así como a las organizaciones barriales surgidas del explosivo crecimiento de Lima y de ciudades intermedias como Ilo. Bruno Revesz (1992) se refiere a estas organizaciones de sectores sociales periféricos como un laboratorio de democracia: los migrantes, ronderos, campesinos, [...] deben organizarse para sobrevivir, defenderse, esperar, existir. Tienen asambleas, convocan a reuniones, preparan programas, presentan el balance de sus actividades, publican comunicados. Debaten, discuten y consignan sus acuerdos en libros de actas. Eligen las directivas que los representan frente a la sociedad y al Estado. Su representatividad, fruto de la elección, es la garantía de su acción y de su eficacia.

Es esta base organizativa con una alta dinámica participativa interna, la convocada originalmente en procesos participativos municipales.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:30:32 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

30

MARÍA ISABEL REMY

DOS

Durante la década de 1990, sin embargo, la identificación de las experiencias de concertación local y participación con una propuesta política de izquierda de abrir el espacio municipal a las organizaciones populares, de los excluidos, se ha ido diluyendo, fuera ya de un marco político partidario, hasta convertirse en una metodología de planificación, crecientemente formalizada, “replicable” y sustento de una especialización profesional (los “facilitadores”).1 Las organizaciones populares de alta representatividad, por su parte, también han ido diluyendo, en el contexto de la violencia, la crisis económica y sobre todo, las políticas de ajuste estructural y de reducción del aparato estatal, su dinámica interna de alta participación y de elaboración colectiva de agendas, siendo crecientemente desplazadas por la competencia de las microorganizaciones generadas en el marco de la participación en el aparato fujimorista de gestión de políticas sociales.2 La original propuesta política izquierdista de apertura a las organizaciones populares, deviene cada vez más, una metodología de planificación concertada, técnica, apolítica, a la que es convocada una amplia “sociedad civil”, indefinida, que ya no requiere ser representativa, sino tener “capacidad de propuesta”. Desprovista de su sesgo popular, esta experiencia es asumida por el gobierno de transición, y llevada al nivel de política nacional como modelo del sistema de mesas de concertación de lucha contra la pobreza, y del montaje institucional en diferentes ámbitos del Ejecutivo y termina, en manos del Congreso actual, convertida en ley.

1.

Así la encuentra Grompone (1998) en un texto especialmente crítico de los procesos de concertación municipal.

2.

Diversos estudios presentados en sucesivos eventos del Seminario Permanente de Investigación Agraria (SEPIA), por ejemplo, van dando cuenta a lo largo de la década de 1990 de la pérdida de vigencia de comunidades campesinas, que ceden paso a la eficiencia en la obtención de obras para los caseríos de diversos comités y núcleos ejecutores asociados a FONCODES, PRONAMACHS, PRONAA, INFES, etc. Véase un balance en nuestro estudio, Remy (2004).

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL

PERÚ

31



Ambas vertientes, la asociada al ajuste estructural como medio de privatización y realmente como base de clientes, y la asociada a la oposición a lo anterior, pero despolitizada, convertida en metodología, terminan reuniéndose en el contexto de un gobierno de transición, en un solo discurso y diversas realizaciones. Cada uno aporta algo en una amalgama difícil de discernir que se proyecta, durante el gobierno del presidente Toledo, él mismo, nuevamente, sin aparato político consistente—, como un conjunto de nuevas normas y prácticas llevadas a ley, que ya no se cuestionan, ni se exploran, ni requieren justificarse.3 Estas parecen constituir parte de un sentido común.

3.

Sólo el Partido Aprista Peruano, intentando defender la autonomía de sus electos locales y regionales, ha intentado poner límites al montaje de mecanismos de participación ciudadana en las leyes orgánicas de gobiernos locales y regionales. Ello ha colaborado a que estos mecanismos sean complicados, contradictorios, de baja eficacia, pero obligatorios.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:30:32 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

30

MARÍA ISABEL REMY

DOS

Durante la década de 1990, sin embargo, la identificación de las experiencias de concertación local y participación con una propuesta política de izquierda de abrir el espacio municipal a las organizaciones populares, de los excluidos, se ha ido diluyendo, fuera ya de un marco político partidario, hasta convertirse en una metodología de planificación, crecientemente formalizada, “replicable” y sustento de una especialización profesional (los “facilitadores”).1 Las organizaciones populares de alta representatividad, por su parte, también han ido diluyendo, en el contexto de la violencia, la crisis económica y sobre todo, las políticas de ajuste estructural y de reducción del aparato estatal, su dinámica interna de alta participación y de elaboración colectiva de agendas, siendo crecientemente desplazadas por la competencia de las microorganizaciones generadas en el marco de la participación en el aparato fujimorista de gestión de políticas sociales.2 La original propuesta política izquierdista de apertura a las organizaciones populares, deviene cada vez más, una metodología de planificación concertada, técnica, apolítica, a la que es convocada una amplia “sociedad civil”, indefinida, que ya no requiere ser representativa, sino tener “capacidad de propuesta”. Desprovista de su sesgo popular, esta experiencia es asumida por el gobierno de transición, y llevada al nivel de política nacional como modelo del sistema de mesas de concertación de lucha contra la pobreza, y del montaje institucional en diferentes ámbitos del Ejecutivo y termina, en manos del Congreso actual, convertida en ley.

1.

Así la encuentra Grompone (1998) en un texto especialmente crítico de los procesos de concertación municipal.

2.

Diversos estudios presentados en sucesivos eventos del Seminario Permanente de Investigación Agraria (SEPIA), por ejemplo, van dando cuenta a lo largo de la década de 1990 de la pérdida de vigencia de comunidades campesinas, que ceden paso a la eficiencia en la obtención de obras para los caseríos de diversos comités y núcleos ejecutores asociados a FONCODES, PRONAMACHS, PRONAA, INFES, etc. Véase un balance en nuestro estudio, Remy (2004).

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL

PERÚ

31



Ambas vertientes, la asociada al ajuste estructural como medio de privatización y realmente como base de clientes, y la asociada a la oposición a lo anterior, pero despolitizada, convertida en metodología, terminan reuniéndose en el contexto de un gobierno de transición, en un solo discurso y diversas realizaciones. Cada uno aporta algo en una amalgama difícil de discernir que se proyecta, durante el gobierno del presidente Toledo, él mismo, nuevamente, sin aparato político consistente—, como un conjunto de nuevas normas y prácticas llevadas a ley, que ya no se cuestionan, ni se exploran, ni requieren justificarse.3 Estas parecen constituir parte de un sentido común.

3.

Sólo el Partido Aprista Peruano, intentando defender la autonomía de sus electos locales y regionales, ha intentado poner límites al montaje de mecanismos de participación ciudadana en las leyes orgánicas de gobiernos locales y regionales. Ello ha colaborado a que estos mecanismos sean complicados, contradictorios, de baja eficacia, pero obligatorios.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:30:32 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

Instituto de Estudio Peruanos Chapter Title: PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA: EL ESPACIO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA Book Title: Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones Book Author(s): María Isabel Remy S. Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005) Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.5

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at http://www.jstor.org/page/ info/about/policies/terms.jsp JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected].

Instituto de Estudio Peruanos is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

II

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA: EL ESPACIO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA es un derecho constitucional. A diferencia de otros mecanismos de participación, estamos aquí ante normas universales en las que el sujeto de derecho son todos los ciudadanos, organizados o no, y el ejercicio de participación es directo; no está mediado; no se ejerce a través de representantes. El sujeto de la participación no es la sociedad civil, es el ciudadano; el portador de un Documento Nacional de Identidad. Su expresión más básica, más antigua, más reconocida, es la elección universal de las autoridades de los diferentes niveles de gobierno. Básica, pero solo desde hace veinticuatro años estable y universal. Se universaliza en 1980 cuando es eliminada (no sin dudas y largos debates) la última exclusión a la participación electoral; la exclusión por condición de analfabetismo (la exclusión de género había sido eliminada dos décadas antes). Se estabiliza también desde 1980: ese año, el último gobierno militar entregaba la Presidencia de la República a un civil electo, cerrando un largo ciclo de “participación” militar tan activo como la participación ciudadana en la determinación de la presidencia de la República. A nivel de la participación de los ciudadanos en la elección de autoridades locales, 1980 también es un año importante: en todo el siglo XX, antes de 1980, solo una vez, en 1966, los alcaldes habían sido electos por voto popular. Desde entonces, la frecuencia de elección de las autoridades locales tampoco se ha interrumpido.1 Pero la Constitución vigente, la de 1993, no solo incorpora el tradicional derecho de participación de los ciudadanos en la elección

33

de sus autoridades y representantes, sino amplía la participación a un conjunto mecanismos de democracia directa. La participación aquí corresponde también al marco de derechos, formalizados, institucionalizados, universales, e incluso definidos constitucionalmente como derechos fundamentales (al mismo nivel que el derecho a la vida, a la libertad, a la libre expresión) y como derechos políticos en todos los niveles de gobierno.2 Así, es constitucional el derecho “a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes”.3 Como desarrollo constitucional de estos nuevos derechos políticos, el 18 de abril de 1994 se promulgó la Ley N.° 26300, denominada “Ley de derechos de participación y control ciudadanos”. Esta incorpora por primera vez el derecho de los ciudadanos a intervenir, aún en contra de sus representantes, en la iniciativa y

1.

Desde 1980, la frecuencia del ejercicio del derecho a participar en la elección de autoridades y representantes es impresionante. Entre los años 1980 y 2001, hemos ido a las ánforas diecinueve veces (un promedio de una vez cada 14 meses): hemos tenido seis elecciones generales (para el cargo de presidente y para la conformación del Congreso) y en tres ocasiones para dirimir una segunda vuelta presidencial; una elección de Congreso Constituyente, un Referéndum y siete elecciones municipales (en dos de las cuales, además de alcaldes, se eligieron presidentes regionales).

2.

El Artículo 2.° de la Constitución incluye en la lista de derechos fundamentales el inciso 17 que establece el derecho “[a] participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”.

3.

Artículo 31.° del Capítulo III: De los derechos políticos y los deberes. La Constitución incluso define derechos de participación más precisos: el de los vecinos a participar en el gobierno municipal (Artículo 2.°), el de los padres de familia a participar en el proceso educativo (Artículo 13.°); el de los trabajadores a través de sus organizaciones a participar en la regulación de las remuneraciones mínimas (Artículo 24.°); el de todos los ciudadanos a participar en el nombramiento de magistrados del Poder Judicial (Artículo 139.°, inciso 17) y elegir a los jueces de paz (Artículo 152.°).

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

II

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA: EL ESPACIO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA es un derecho constitucional. A diferencia de otros mecanismos de participación, estamos aquí ante normas universales en las que el sujeto de derecho son todos los ciudadanos, organizados o no, y el ejercicio de participación es directo; no está mediado; no se ejerce a través de representantes. El sujeto de la participación no es la sociedad civil, es el ciudadano; el portador de un Documento Nacional de Identidad. Su expresión más básica, más antigua, más reconocida, es la elección universal de las autoridades de los diferentes niveles de gobierno. Básica, pero solo desde hace veinticuatro años estable y universal. Se universaliza en 1980 cuando es eliminada (no sin dudas y largos debates) la última exclusión a la participación electoral; la exclusión por condición de analfabetismo (la exclusión de género había sido eliminada dos décadas antes). Se estabiliza también desde 1980: ese año, el último gobierno militar entregaba la Presidencia de la República a un civil electo, cerrando un largo ciclo de “participación” militar tan activo como la participación ciudadana en la determinación de la presidencia de la República. A nivel de la participación de los ciudadanos en la elección de autoridades locales, 1980 también es un año importante: en todo el siglo XX, antes de 1980, solo una vez, en 1966, los alcaldes habían sido electos por voto popular. Desde entonces, la frecuencia de elección de las autoridades locales tampoco se ha interrumpido.1 Pero la Constitución vigente, la de 1993, no solo incorpora el tradicional derecho de participación de los ciudadanos en la elección

33

de sus autoridades y representantes, sino amplía la participación a un conjunto mecanismos de democracia directa. La participación aquí corresponde también al marco de derechos, formalizados, institucionalizados, universales, e incluso definidos constitucionalmente como derechos fundamentales (al mismo nivel que el derecho a la vida, a la libertad, a la libre expresión) y como derechos políticos en todos los niveles de gobierno.2 Así, es constitucional el derecho “a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes”.3 Como desarrollo constitucional de estos nuevos derechos políticos, el 18 de abril de 1994 se promulgó la Ley N.° 26300, denominada “Ley de derechos de participación y control ciudadanos”. Esta incorpora por primera vez el derecho de los ciudadanos a intervenir, aún en contra de sus representantes, en la iniciativa y

1.

Desde 1980, la frecuencia del ejercicio del derecho a participar en la elección de autoridades y representantes es impresionante. Entre los años 1980 y 2001, hemos ido a las ánforas diecinueve veces (un promedio de una vez cada 14 meses): hemos tenido seis elecciones generales (para el cargo de presidente y para la conformación del Congreso) y en tres ocasiones para dirimir una segunda vuelta presidencial; una elección de Congreso Constituyente, un Referéndum y siete elecciones municipales (en dos de las cuales, además de alcaldes, se eligieron presidentes regionales).

2.

El Artículo 2.° de la Constitución incluye en la lista de derechos fundamentales el inciso 17 que establece el derecho “[a] participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”.

3.

Artículo 31.° del Capítulo III: De los derechos políticos y los deberes. La Constitución incluso define derechos de participación más precisos: el de los vecinos a participar en el gobierno municipal (Artículo 2.°), el de los padres de familia a participar en el proceso educativo (Artículo 13.°); el de los trabajadores a través de sus organizaciones a participar en la regulación de las remuneraciones mínimas (Artículo 24.°); el de todos los ciudadanos a participar en el nombramiento de magistrados del Poder Judicial (Artículo 139.°, inciso 17) y elegir a los jueces de paz (Artículo 152.°).

p.32 This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

aprobación de leyes y reformas constitucionales; es decir, son los derechos de participación (iniciativa de reforma constitucional; referéndum e iniciativa en la formación de leyes o dispositivos municipales y regionales). También inaugura los derechos de control sobre las autoridades: la ciudadanía puede determinar la remoción de una autoridad nombrada por el Ejecutivo y, sobre todo, puede revocar el mandato de una autoridad electa (solo a nivel local o regional). Participar, pues, ya no constituye solo una respuesta ciudadana a una convocatoria estatal. Más allá del control de las elites políticas, los ciudadanos pueden tomar iniciativas. Así, la ley constituye una garantía básica; permite a los ciudadanos alterar el resultado de su propia participación en elecciones y corregir las acciones o decisiones de sus representantes electos. Pero precisamente por ello, no puede ser una norma de uso recurrente, sino más bien excepcional. Las condiciones de ejercicio de los derechos de participación y control son (hasta ahora) muy exigentes en la medida en que deben garantizar cuando menos dos cosas: que no se desestabilice permanentemente el ejercicio de poder establecido como producto de procesos electorales, y que la revocación de autoridades o la reforma de los marcos legales no sea el producto del activismo de minorías activas, sino de grandes consensos. La cuestión numérica, a diferencia de otros mecanismos de participación, es central; definitoria. Para el ejercicio de los derechos de participación como derechos universales, de ciudadanos en tanto individuos, la calificación (la “calidad”) ciudadana, no cuenta; no puede contar; sería excluyente. Importa el número.

ingresar a una agenda legislativa. Un pedido de referéndum (normalmente posterior al rechazo de una iniciativa por parte del Congreso), requiere ser respaldado por el 10% de los ciudadanos (alrededor de 1 200 000 firmas). Si ello se consigue, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) está obligado a convocar el referéndum. La norma será promulgada, sin que el Ejecutivo pueda observarla, siempre y cuando el 50% más uno de los ciudadanos la respalde con su voto. El único intento de hacer uso del derecho del referéndum fue groseramente cortado por el Congreso, cuando se presentaron más de un millón de firmas contra la ley que permitía una tercera elección consecutiva de Alberto Fujimori. Desde entonces, nunca más se ha intentado. Pero si bien el número de firmas requerido para presentar un pedido de referéndum es una valla bastante alta, la presentación de iniciativas no lo es tanto. A pesar de ello, en los diez años de vigencia de la ley, se han presentado solo ocho iniciativas legislativas en uso de los derechos definidos en la Ley de Participación. Tres han sido de reforma constitucional: una primera iniciativa del Foro Democrático presentada en agosto de 2002, que proponía el restablecimiento de la Constitución de 1979, tuvo, al mes de ser presentada, un dictamen negativo. En enero de 2003, nuevamente el Foro Democrático presentó una iniciativa que proponía la nulidad de la Constitución de 1993 y la vigencia de la de 1979; desde entonces, la iniciativa se encuentra en la Comisión de Constitución. Allí también se encuentra, desde marzo de 2003, la iniciativa de reforma constitucional de la Asociación Civil “Dignidad Humana”, que propone modificar artículos de la Constitución referidos a la protección de la dignidad de la persona humana. De las cinco restantes, que son propiamente iniciativas de ley, tres han tenido éxito. Una iniciativa de “veeduría ciudadana” presentada en enero de 2004 originó la Ley de Radio y Televisión (Ley N.° 28278) aprobada en ese mismo mes. La Asociación Nacional de Fonavistas y la Unión de Pueblos del Perú tuvieron, a su vez, relativo éxito en una iniciativa de ley presentada en octubre de 2002: ellos propusieron que el dinero del FONAVI fuera devuelto a los trabajadores que contribuyeron al mismo; la Ley N.° 27677 aprobada en marzo de 2002, reconoce esta deuda pública, pero la aplica al

34

1.

El ejercicio de derechos de participación en el país

Los ciudadanos pueden tomar iniciativa en la formulación de leyes. Una iniciativa de ley o un pedido de referéndum, sin embargo, requieren la movilización (estrictamente, la participación) amplia de ciudadanos. Una iniciativa de ley o de reforma constitucional requiere ser presentada por el 0.3% de ciudadanos inscritos en el padrón electoral (hoy en día, a unas 36 000 firmas). Una vez presentada, el Congreso tiene un plazo para considerarla (aceptarla, modificarla o rechazarla). Se trata del derecho de presentar una iniciativa; de

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

35

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

aprobación de leyes y reformas constitucionales; es decir, son los derechos de participación (iniciativa de reforma constitucional; referéndum e iniciativa en la formación de leyes o dispositivos municipales y regionales). También inaugura los derechos de control sobre las autoridades: la ciudadanía puede determinar la remoción de una autoridad nombrada por el Ejecutivo y, sobre todo, puede revocar el mandato de una autoridad electa (solo a nivel local o regional). Participar, pues, ya no constituye solo una respuesta ciudadana a una convocatoria estatal. Más allá del control de las elites políticas, los ciudadanos pueden tomar iniciativas. Así, la ley constituye una garantía básica; permite a los ciudadanos alterar el resultado de su propia participación en elecciones y corregir las acciones o decisiones de sus representantes electos. Pero precisamente por ello, no puede ser una norma de uso recurrente, sino más bien excepcional. Las condiciones de ejercicio de los derechos de participación y control son (hasta ahora) muy exigentes en la medida en que deben garantizar cuando menos dos cosas: que no se desestabilice permanentemente el ejercicio de poder establecido como producto de procesos electorales, y que la revocación de autoridades o la reforma de los marcos legales no sea el producto del activismo de minorías activas, sino de grandes consensos. La cuestión numérica, a diferencia de otros mecanismos de participación, es central; definitoria. Para el ejercicio de los derechos de participación como derechos universales, de ciudadanos en tanto individuos, la calificación (la “calidad”) ciudadana, no cuenta; no puede contar; sería excluyente. Importa el número.

ingresar a una agenda legislativa. Un pedido de referéndum (normalmente posterior al rechazo de una iniciativa por parte del Congreso), requiere ser respaldado por el 10% de los ciudadanos (alrededor de 1 200 000 firmas). Si ello se consigue, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) está obligado a convocar el referéndum. La norma será promulgada, sin que el Ejecutivo pueda observarla, siempre y cuando el 50% más uno de los ciudadanos la respalde con su voto. El único intento de hacer uso del derecho del referéndum fue groseramente cortado por el Congreso, cuando se presentaron más de un millón de firmas contra la ley que permitía una tercera elección consecutiva de Alberto Fujimori. Desde entonces, nunca más se ha intentado. Pero si bien el número de firmas requerido para presentar un pedido de referéndum es una valla bastante alta, la presentación de iniciativas no lo es tanto. A pesar de ello, en los diez años de vigencia de la ley, se han presentado solo ocho iniciativas legislativas en uso de los derechos definidos en la Ley de Participación. Tres han sido de reforma constitucional: una primera iniciativa del Foro Democrático presentada en agosto de 2002, que proponía el restablecimiento de la Constitución de 1979, tuvo, al mes de ser presentada, un dictamen negativo. En enero de 2003, nuevamente el Foro Democrático presentó una iniciativa que proponía la nulidad de la Constitución de 1993 y la vigencia de la de 1979; desde entonces, la iniciativa se encuentra en la Comisión de Constitución. Allí también se encuentra, desde marzo de 2003, la iniciativa de reforma constitucional de la Asociación Civil “Dignidad Humana”, que propone modificar artículos de la Constitución referidos a la protección de la dignidad de la persona humana. De las cinco restantes, que son propiamente iniciativas de ley, tres han tenido éxito. Una iniciativa de “veeduría ciudadana” presentada en enero de 2004 originó la Ley de Radio y Televisión (Ley N.° 28278) aprobada en ese mismo mes. La Asociación Nacional de Fonavistas y la Unión de Pueblos del Perú tuvieron, a su vez, relativo éxito en una iniciativa de ley presentada en octubre de 2002: ellos propusieron que el dinero del FONAVI fuera devuelto a los trabajadores que contribuyeron al mismo; la Ley N.° 27677 aprobada en marzo de 2002, reconoce esta deuda pública, pero la aplica al

34

1.

El ejercicio de derechos de participación en el país

Los ciudadanos pueden tomar iniciativa en la formulación de leyes. Una iniciativa de ley o un pedido de referéndum, sin embargo, requieren la movilización (estrictamente, la participación) amplia de ciudadanos. Una iniciativa de ley o de reforma constitucional requiere ser presentada por el 0.3% de ciudadanos inscritos en el padrón electoral (hoy en día, a unas 36 000 firmas). Una vez presentada, el Congreso tiene un plazo para considerarla (aceptarla, modificarla o rechazarla). Se trata del derecho de presentar una iniciativa; de

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

35

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

programa Mi Vivienda y crea un comité de alto nivel para administrar esos recursos donde se integran las dos organizaciones que promovieron la ley. Éxito también fue el del Sindicato Unificado de Trabajadores del Petróleo, Energía, Derivados y Afines de la Región Grau, que promovió una iniciativa en mayo de 2002 para que PETROPERU fuera excluida de la lista de empresas públicas en proceso de privatización. La iniciativa se convirtió en ley, tras un enorme debate, muchos dictámenes en comisiones, la observación del presidente, etc., en junio de 2004. Una iniciativa menos exitosa, la presentada por FENTAP para defender las empresas prestadoras de servicios de agua potable y alcantarillado (presentada en agosto de 2002), tuvo ya en junio de 2004 un dictamen de rechazo, aunque los de otras comisiones han quedado pendientes. Recientemente, en agosto de 2004, ha ingresado otra iniciativa ciudadana que propone la expropiación de diversos sectores del Parque Arqueológico de Saqsaywaman y que está siendo considerada por la comisión de educación. No es mucho, y a pesar de que con frecuencia diferentes grupos de interés manifiestan a través de nubes de comunicados y cartas su desacuerdo con medidas legislativas, prácticamente ninguno intenta cambiarlas por el mecanismo constitucional de participación. Acaso no se disponen de recursos económicos para levantar decenas de miles de firmas; acaso, quienes disponen de los recursos económicos suficientes sospechan que el consenso que la participación ciudadana definida en estos términos requiere es muy difícil de conseguir y otros mecanismos de influencia en las decisiones públicas probablemente son más eficientes (en el estricto sentido de una mejor relación costo / beneficio). Resulta también sorprendente que los gremios que se movilizan en las calles de Lima, o las convocatorias a paros regionales (los Frentes de Defensa), medianamente exitosos, no consideren entre sus “medidas de lucha” conseguir 36 000 firmas para presentar una iniciativa. En cualquier caso el lobbying, la influencia directa o la presión social, constituyen los mecanismos para forzar decisiones favorables.4

En efecto, son probablemente pocos los temas susceptibles de consensos amplios y es muy posible que sobre la mayoría de materias sobre las que se legisla, las opiniones y los intereses sean diferentes. Es interesante, por ejemplo, analizar brevemente el único pedido de referéndum exitosamente presentado (aunque frustrado por el Congreso): el de la anulación de la ley (llamada de “Interpretación auténtica”) que permitía a Alberto Fujimori postular a un tercer mandato. Como probablemente se recuerda, la ley fue declarada inconstitucional por el Tribunal de Garantías Constitucionales, luego de lo cual varios de sus miembros fueron depuestos y una nueva mayoría sumisa al presidente revocó el acuerdo anterior. Alterados los resguardos jurídicos, se produjo el espacio para un consenso amplio expresado, en ejercicio de la ley de participación, en el recojo (bastante lento, por otro lado) de 1 200 000 firmas de ciudadanos que exigían que la ley fuera sometida a referéndum. El Congreso, sumiso también al presidente, lo impidió; una modificatoria a la ley de “participación y control”, realizada cuando se estaban recolectando las firmas, estableció que un referéndum requería, además de las firmas, la aprobación del propio Congreso. En ejercicio de esta nueva atribución autoconcedida, la mayoría de congresistas desestimó el referéndum. Pero en la medida en que un millón de firmas mostraba un amplio sector de la ciudadanía opuesto al continuismo autoritario, lo que hizo el Congreso impidiendo el mecanismo de participación ciudadana, fue crear las condiciones para la protesta. Fujimori, electo en un dudoso proceso para un tercer periodo de gobierno, cayó entre masivas movilizaciones populares y presiones internacionales. No es el caso hacer un ejercicio de “historia ficción”, pero es difícil saber qué hubiera resultado si la iniciativa ciudadana de pedido de referéndum no hubiera sido impedida por el Congreso; es decir, si se ponía a prueba en qué medida ese amplio sector de la ciudadanía era, efectivamente, mayoritario. El análisis de “costo / beneficio” de utilizar un mecanismo institucional de participación ciudadana frente a la utilización de la influen-

36

4.

En eso, el Perú no es una excepción. De los dieciocho países de América Latina estudiados por el Informe sobre la Democracia del PNUD, el dere-

37

cho de iniciativa de ley como participación ciudadana existe en once países, pero se usa solo en uno: Uruguay. El derecho de referéndum existe, a su vez, en ocho países y se usa solo en uno: el mismo.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

programa Mi Vivienda y crea un comité de alto nivel para administrar esos recursos donde se integran las dos organizaciones que promovieron la ley. Éxito también fue el del Sindicato Unificado de Trabajadores del Petróleo, Energía, Derivados y Afines de la Región Grau, que promovió una iniciativa en mayo de 2002 para que PETROPERU fuera excluida de la lista de empresas públicas en proceso de privatización. La iniciativa se convirtió en ley, tras un enorme debate, muchos dictámenes en comisiones, la observación del presidente, etc., en junio de 2004. Una iniciativa menos exitosa, la presentada por FENTAP para defender las empresas prestadoras de servicios de agua potable y alcantarillado (presentada en agosto de 2002), tuvo ya en junio de 2004 un dictamen de rechazo, aunque los de otras comisiones han quedado pendientes. Recientemente, en agosto de 2004, ha ingresado otra iniciativa ciudadana que propone la expropiación de diversos sectores del Parque Arqueológico de Saqsaywaman y que está siendo considerada por la comisión de educación. No es mucho, y a pesar de que con frecuencia diferentes grupos de interés manifiestan a través de nubes de comunicados y cartas su desacuerdo con medidas legislativas, prácticamente ninguno intenta cambiarlas por el mecanismo constitucional de participación. Acaso no se disponen de recursos económicos para levantar decenas de miles de firmas; acaso, quienes disponen de los recursos económicos suficientes sospechan que el consenso que la participación ciudadana definida en estos términos requiere es muy difícil de conseguir y otros mecanismos de influencia en las decisiones públicas probablemente son más eficientes (en el estricto sentido de una mejor relación costo / beneficio). Resulta también sorprendente que los gremios que se movilizan en las calles de Lima, o las convocatorias a paros regionales (los Frentes de Defensa), medianamente exitosos, no consideren entre sus “medidas de lucha” conseguir 36 000 firmas para presentar una iniciativa. En cualquier caso el lobbying, la influencia directa o la presión social, constituyen los mecanismos para forzar decisiones favorables.4

En efecto, son probablemente pocos los temas susceptibles de consensos amplios y es muy posible que sobre la mayoría de materias sobre las que se legisla, las opiniones y los intereses sean diferentes. Es interesante, por ejemplo, analizar brevemente el único pedido de referéndum exitosamente presentado (aunque frustrado por el Congreso): el de la anulación de la ley (llamada de “Interpretación auténtica”) que permitía a Alberto Fujimori postular a un tercer mandato. Como probablemente se recuerda, la ley fue declarada inconstitucional por el Tribunal de Garantías Constitucionales, luego de lo cual varios de sus miembros fueron depuestos y una nueva mayoría sumisa al presidente revocó el acuerdo anterior. Alterados los resguardos jurídicos, se produjo el espacio para un consenso amplio expresado, en ejercicio de la ley de participación, en el recojo (bastante lento, por otro lado) de 1 200 000 firmas de ciudadanos que exigían que la ley fuera sometida a referéndum. El Congreso, sumiso también al presidente, lo impidió; una modificatoria a la ley de “participación y control”, realizada cuando se estaban recolectando las firmas, estableció que un referéndum requería, además de las firmas, la aprobación del propio Congreso. En ejercicio de esta nueva atribución autoconcedida, la mayoría de congresistas desestimó el referéndum. Pero en la medida en que un millón de firmas mostraba un amplio sector de la ciudadanía opuesto al continuismo autoritario, lo que hizo el Congreso impidiendo el mecanismo de participación ciudadana, fue crear las condiciones para la protesta. Fujimori, electo en un dudoso proceso para un tercer periodo de gobierno, cayó entre masivas movilizaciones populares y presiones internacionales. No es el caso hacer un ejercicio de “historia ficción”, pero es difícil saber qué hubiera resultado si la iniciativa ciudadana de pedido de referéndum no hubiera sido impedida por el Congreso; es decir, si se ponía a prueba en qué medida ese amplio sector de la ciudadanía era, efectivamente, mayoritario. El análisis de “costo / beneficio” de utilizar un mecanismo institucional de participación ciudadana frente a la utilización de la influen-

36

4.

En eso, el Perú no es una excepción. De los dieciocho países de América Latina estudiados por el Informe sobre la Democracia del PNUD, el dere-

37

cho de iniciativa de ley como participación ciudadana existe en once países, pero se usa solo en uno: Uruguay. El derecho de referéndum existe, a su vez, en ocho países y se usa solo en uno: el mismo.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

cia directa (lobbying) o el recurso a acciones colectivas de protesta para buscar la adopción de una medida legislativa no va siempre a favor de la participación institucionalizada. A pesar de que, en principio, todos los ciudadanos sin exclusión son portadores de los derechos de participación, ejercerlos tiene un costo bastante alto. Requiere, en principio de algún tipo de organización que promueva la iniciativa y la mantenga; mucho más si es una solicitud de referéndum. Pero no solo que la imagine y la redacte; también se requiere que establezca acuerdos con otras organizaciones para suscitar consensos y ampliar el radio de adeptos; que difunda la iniciativa en los medios de comunicación (o utilizando otro tipo de fórmulas de comunicación amplia no formales); que tenga equipos de activistas (o personal rentado) en las calles solicitando firmas. Debe cubrir costos de adquisición de material, de transporte, entre otros. Tomar la iniciativa de participar tiene altos costos transaccionales y sus resultados son inciertos. Protestar en las calles es menos costoso y menos exigente a nivel organizativo. Y con frecuencia, más eficaz. Pero si bien en el nivel nacional las exigencias de la ley de participación y control la hacen aplicable solo en casos excepcionales de grandes consensos y con muy altos costos de transacción, a nivel local su ejercicio podría ser más frecuente. Sin embargo, aparentemente (aunque la información podría ser más dispersa), tampoco los ciudadanos han intentado modificar los marcos normativos de los gobiernos locales a través de iniciativas o pedidos de referéndum. La única invocación al derecho constitucional de participación en las decisiones públicas a través del voto, desde un gobierno local, ha sido la Consulta convocada por el alcalde de Tambo Grande, distrito de Piura, en el contexto de una lucha abierta de la población, organizada en el frente de defensa del pueblo de Tambo Grande, contra el desarrollo de un gran proyecto minero en el ámbito del pueblo. Se consultó a la población si estaba de acuerdo con el desarrollo del proyecto minero. La participación fue masiva (asistió a votar más del 90% de los votantes del distrito) y su resultado contundente: el 95% se pronunció por el NO. ¿Qué efecto tuvo ello? El mecanismo participativo de “consulta” es un tanto ambiguo. No solo estaba en la vieja “Ley orgánica de municipios”, vigente entonces como uno de los principales meca-

nismos que tienen los vecinos para participar. Aparece incluso, como fórmula general en la reciente “Ley de bases de descentralización” 5 y, de manera muy precisa, entre las competencias exclusivas que la ley reconoce a los gobiernos locales, la consulta aparece de manera más precisa: es competencia (exclusiva) de los municipios promover la participación ciudadana “recogiendo su opinión en asuntos de interés comunal mediante consultas populares”.6 Eso hizo el alcalde de Tambo Grande: recoger la opinión de la población sobre un tema de interés comunal. Pero como el texto mencionado es todo lo que existe como marco institucional, y en tanto el gobierno central se negaba a discutir el tema con la población, porque involucra grandes inversiones, el ejercicio del derecho de participación produjo un entrampe legal. El Jurado Nacional de Elecciones y la ONPE, los encargados de aplicar los mecanismos constitucionales de participación, se negaron a convocar y organizar el proceso. La Defensoría del Pueblo se negó a actuar como observador de la transparencia del proceso.7 La ONG Transparencia tampoco aceptó la invitación para oficiar de observador, a pesar de su experiencia en la observación electoral y su alta vocación participativa. El gobierno por su parte declaró que el alcalde no tenía atribución para consultar sobre ese tema en particular, aunque nada en el marco legal delimite los temas de consulta, y agregó que el resultado no sería “vinculante” (lo que es cierto: ninguna mención de las normas legales define el resultado de una Consulta como vinculante). Pero se hizo. Y el resultado fue contundente. Vinculante o no, es probable que la masiva participación en la consulta (junto con otras “medidas de lucha” más bien disruptivas)

38

39

5.

El Artículo 17.° señala que la participación ciudadana “se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los gobiernos regionales y locales establezcan de acuerdo a ley”.

6.

Sorprendentemente, la nueva “Ley Orgánica de Municipalidades”, promulgada para adaptar estos órganos de gobierno al nuevo marco de descentralización definido por la “Ley de bases”, no menciona la consulta.

7.

Solo intervino para garantizar el derecho de los ciudadanos que quisieran votar a favor del proyecto minero, ante el temor de la empresa minera de medidas de presión del Frente de Defensa.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

cia directa (lobbying) o el recurso a acciones colectivas de protesta para buscar la adopción de una medida legislativa no va siempre a favor de la participación institucionalizada. A pesar de que, en principio, todos los ciudadanos sin exclusión son portadores de los derechos de participación, ejercerlos tiene un costo bastante alto. Requiere, en principio de algún tipo de organización que promueva la iniciativa y la mantenga; mucho más si es una solicitud de referéndum. Pero no solo que la imagine y la redacte; también se requiere que establezca acuerdos con otras organizaciones para suscitar consensos y ampliar el radio de adeptos; que difunda la iniciativa en los medios de comunicación (o utilizando otro tipo de fórmulas de comunicación amplia no formales); que tenga equipos de activistas (o personal rentado) en las calles solicitando firmas. Debe cubrir costos de adquisición de material, de transporte, entre otros. Tomar la iniciativa de participar tiene altos costos transaccionales y sus resultados son inciertos. Protestar en las calles es menos costoso y menos exigente a nivel organizativo. Y con frecuencia, más eficaz. Pero si bien en el nivel nacional las exigencias de la ley de participación y control la hacen aplicable solo en casos excepcionales de grandes consensos y con muy altos costos de transacción, a nivel local su ejercicio podría ser más frecuente. Sin embargo, aparentemente (aunque la información podría ser más dispersa), tampoco los ciudadanos han intentado modificar los marcos normativos de los gobiernos locales a través de iniciativas o pedidos de referéndum. La única invocación al derecho constitucional de participación en las decisiones públicas a través del voto, desde un gobierno local, ha sido la Consulta convocada por el alcalde de Tambo Grande, distrito de Piura, en el contexto de una lucha abierta de la población, organizada en el frente de defensa del pueblo de Tambo Grande, contra el desarrollo de un gran proyecto minero en el ámbito del pueblo. Se consultó a la población si estaba de acuerdo con el desarrollo del proyecto minero. La participación fue masiva (asistió a votar más del 90% de los votantes del distrito) y su resultado contundente: el 95% se pronunció por el NO. ¿Qué efecto tuvo ello? El mecanismo participativo de “consulta” es un tanto ambiguo. No solo estaba en la vieja “Ley orgánica de municipios”, vigente entonces como uno de los principales meca-

nismos que tienen los vecinos para participar. Aparece incluso, como fórmula general en la reciente “Ley de bases de descentralización” 5 y, de manera muy precisa, entre las competencias exclusivas que la ley reconoce a los gobiernos locales, la consulta aparece de manera más precisa: es competencia (exclusiva) de los municipios promover la participación ciudadana “recogiendo su opinión en asuntos de interés comunal mediante consultas populares”.6 Eso hizo el alcalde de Tambo Grande: recoger la opinión de la población sobre un tema de interés comunal. Pero como el texto mencionado es todo lo que existe como marco institucional, y en tanto el gobierno central se negaba a discutir el tema con la población, porque involucra grandes inversiones, el ejercicio del derecho de participación produjo un entrampe legal. El Jurado Nacional de Elecciones y la ONPE, los encargados de aplicar los mecanismos constitucionales de participación, se negaron a convocar y organizar el proceso. La Defensoría del Pueblo se negó a actuar como observador de la transparencia del proceso.7 La ONG Transparencia tampoco aceptó la invitación para oficiar de observador, a pesar de su experiencia en la observación electoral y su alta vocación participativa. El gobierno por su parte declaró que el alcalde no tenía atribución para consultar sobre ese tema en particular, aunque nada en el marco legal delimite los temas de consulta, y agregó que el resultado no sería “vinculante” (lo que es cierto: ninguna mención de las normas legales define el resultado de una Consulta como vinculante). Pero se hizo. Y el resultado fue contundente. Vinculante o no, es probable que la masiva participación en la consulta (junto con otras “medidas de lucha” más bien disruptivas)

38

39

5.

El Artículo 17.° señala que la participación ciudadana “se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los gobiernos regionales y locales establezcan de acuerdo a ley”.

6.

Sorprendentemente, la nueva “Ley Orgánica de Municipalidades”, promulgada para adaptar estos órganos de gobierno al nuevo marco de descentralización definido por la “Ley de bases”, no menciona la consulta.

7.

Solo intervino para garantizar el derecho de los ciudadanos que quisieran votar a favor del proyecto minero, ante el temor de la empresa minera de medidas de presión del Frente de Defensa.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

haya logrado su objetivo, a pesar de moverse en este terreno de imprecisiones legales: el proyecto minero no siguió desarrollándose y difícilmente se desarrollará (o al costo de una enorme violencia) tras la contundencia de la respuesta.8 Los derechos de participación (iniciativa, referéndum) constituyen una suerte de garantía excepcional, de resguardo básico para situaciones de alto consenso ciudadano contra decisiones públicas; aquellas que ponen en riesgo la gobernabilidad. Su ejercicio requiere de condiciones muy exigentes en cuanto a la masividad del respaldo ciudadano. Por ello, implícitamente, a pesar de su universalidad, contiene altas exigencias de organización y altos costos transaccionales. Si se cumplen esas condiciones, el mecanismo participativo permitiría una suerte de válvula de escape al desarrollo de un conflicto. Sin embargo, en el Perú, a pesar de que muy pocas veces ha logrado manifestarse esa masividad ciudadana a través de canales institucionalizados, los poderes públicos, el Congreso o el Ejecutivo, han impedido la participación o no han reconocido sus resultados. Hasta ahora, este resguardo no ha funcionado como garante último de la gobernabilidad democrática y estas situaciones de alto consenso contra poderes públicos se han resuelto en el conflicto.9

la remoción de funcionarios y la revocatoria de autoridades. De ellos, no tenemos referencias de que se haya ejercido el derecho a demandar rendiciones de cuentas (en la eventualidad, son extremadamente dispersas). Probablemente ya no se ejercerá: la rendición de cuentas, desde la nueva legislación descentralista, ha pasado de ser un derecho de los ciudadanos, a una obligación de los gobiernos locales y regionales que están obligados por ley a convocar dos veces al año audiencias públicas con ese fin. Lo que, por cierto, nunca se ha ejercido es el derecho a la remoción de funcionarios nombrados por el Ejecutivo, a pesar de que muchos de ellos pueden ser corruptos, ineficientes o detestados. Es probable que en ello influya el hecho de que la Ley exige una alta cuota de firmas: el 50% de los ciudadanos de la circunscripción en la que el funcionario ejerce (por ejemplo, habría que recoger unos seis millones de firmas para remover un ministro). Probablemente también es difícil utilizar el mecanismo constitucional para remover un funcionario de escala departamental. La población del departamento de Junín habría tenido que reunir 348 000 firmas para que se destituyese a un impopular director regional de educación; optó entonces por convocar un paro de veinticuatro horas y realizar movilizaciones en la ciudad de Huancayo en septiembre de 2001, exigiendo al gobierno que retire a ese funcionario. La misma opción tomaron las organizaciones de Apurímac en noviembre del mismo año, para que se destituya al presidente del CTAR;10 hacerlo invocando la ley hubiera requerido recoger entre su dispersa población, 98 000 firmas. Exigencias de destitución de directores de colegios suelen ser también objeto de disputas, conflictos, toma del local por la APAFA, etc., pero nunca de un pedido formal, en ejercicio del derecho de remoción. Probablemente, el límite de 50% sea, en efecto, un exceso.

40

2.

El control ciudadano

Los derechos de control definidos en la “Ley de participación ciudadana” son básicamente tres: los pedidos de rendición de cuentas, 8.

El desenlace final del caso se produjo recién en diciembre de 2003, cuando Centromin Perú, invocando aspectos formales, rescindió el contrato de concesión del yacimiento minero de Tambo Grande a favor de la empresa Manhatan-Sechura.

9.

Es interesante analizar muy brevemente el reciente referéndum revocatorio del presidente Chávez en Venezuela. La situación de alto conflicto entre la oposición y el gobierno, marcada incluso por eventos muy violentos, parece haber recuperado ciertas condiciones de gobernabilidad en el momento en que el referéndum (exigido por la oposición; prácticamente impuesto al Presidente Chávez que se opuso sistemáticamente) mostró que, si bien la oposición tenía mucho respaldo, quien mantenía la mayoría era el presidente.

41

A. Un derecho que sí se ejerce: revocatoria de alcaldes y regidores Los funcionarios públicos están bastante más protegidos de la participación ciudadana que las autoridades electas a nivel local. El 10. Ambas protestas se mencionan en: Ballón 2002: 35.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

haya logrado su objetivo, a pesar de moverse en este terreno de imprecisiones legales: el proyecto minero no siguió desarrollándose y difícilmente se desarrollará (o al costo de una enorme violencia) tras la contundencia de la respuesta.8 Los derechos de participación (iniciativa, referéndum) constituyen una suerte de garantía excepcional, de resguardo básico para situaciones de alto consenso ciudadano contra decisiones públicas; aquellas que ponen en riesgo la gobernabilidad. Su ejercicio requiere de condiciones muy exigentes en cuanto a la masividad del respaldo ciudadano. Por ello, implícitamente, a pesar de su universalidad, contiene altas exigencias de organización y altos costos transaccionales. Si se cumplen esas condiciones, el mecanismo participativo permitiría una suerte de válvula de escape al desarrollo de un conflicto. Sin embargo, en el Perú, a pesar de que muy pocas veces ha logrado manifestarse esa masividad ciudadana a través de canales institucionalizados, los poderes públicos, el Congreso o el Ejecutivo, han impedido la participación o no han reconocido sus resultados. Hasta ahora, este resguardo no ha funcionado como garante último de la gobernabilidad democrática y estas situaciones de alto consenso contra poderes públicos se han resuelto en el conflicto.9

la remoción de funcionarios y la revocatoria de autoridades. De ellos, no tenemos referencias de que se haya ejercido el derecho a demandar rendiciones de cuentas (en la eventualidad, son extremadamente dispersas). Probablemente ya no se ejercerá: la rendición de cuentas, desde la nueva legislación descentralista, ha pasado de ser un derecho de los ciudadanos, a una obligación de los gobiernos locales y regionales que están obligados por ley a convocar dos veces al año audiencias públicas con ese fin. Lo que, por cierto, nunca se ha ejercido es el derecho a la remoción de funcionarios nombrados por el Ejecutivo, a pesar de que muchos de ellos pueden ser corruptos, ineficientes o detestados. Es probable que en ello influya el hecho de que la Ley exige una alta cuota de firmas: el 50% de los ciudadanos de la circunscripción en la que el funcionario ejerce (por ejemplo, habría que recoger unos seis millones de firmas para remover un ministro). Probablemente también es difícil utilizar el mecanismo constitucional para remover un funcionario de escala departamental. La población del departamento de Junín habría tenido que reunir 348 000 firmas para que se destituyese a un impopular director regional de educación; optó entonces por convocar un paro de veinticuatro horas y realizar movilizaciones en la ciudad de Huancayo en septiembre de 2001, exigiendo al gobierno que retire a ese funcionario. La misma opción tomaron las organizaciones de Apurímac en noviembre del mismo año, para que se destituya al presidente del CTAR;10 hacerlo invocando la ley hubiera requerido recoger entre su dispersa población, 98 000 firmas. Exigencias de destitución de directores de colegios suelen ser también objeto de disputas, conflictos, toma del local por la APAFA, etc., pero nunca de un pedido formal, en ejercicio del derecho de remoción. Probablemente, el límite de 50% sea, en efecto, un exceso.

40

2.

El control ciudadano

Los derechos de control definidos en la “Ley de participación ciudadana” son básicamente tres: los pedidos de rendición de cuentas, 8.

El desenlace final del caso se produjo recién en diciembre de 2003, cuando Centromin Perú, invocando aspectos formales, rescindió el contrato de concesión del yacimiento minero de Tambo Grande a favor de la empresa Manhatan-Sechura.

9.

Es interesante analizar muy brevemente el reciente referéndum revocatorio del presidente Chávez en Venezuela. La situación de alto conflicto entre la oposición y el gobierno, marcada incluso por eventos muy violentos, parece haber recuperado ciertas condiciones de gobernabilidad en el momento en que el referéndum (exigido por la oposición; prácticamente impuesto al Presidente Chávez que se opuso sistemáticamente) mostró que, si bien la oposición tenía mucho respaldo, quien mantenía la mayoría era el presidente.

41

A. Un derecho que sí se ejerce: revocatoria de alcaldes y regidores Los funcionarios públicos están bastante más protegidos de la participación ciudadana que las autoridades electas a nivel local. El 10. Ambas protestas se mencionan en: Ballón 2002: 35.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

189 175

2

61

1 2

3 1

7 2 1

8

5 6

10 3

3

1 4

5 1

1

4

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

TOTAL 7 2

7

Tumbes

Ucayali 27

7 4

24

Madre de Dios 11 Basado en el anexo 1. *

Cajamarca

8 6

5

Ayacucho

15

8 Loreto

8 8 Lambayeque 9 Lima 1 Arequipa

8 2 Apurímac

25 8 Áncash

8

Tacna 5 4 1

San Martín

Puno 9

15 8

2 1

9 9 2 Amazonas

2001 1997 DISTRITOS

Moquegua

1 Ucayali

1

2004

Ica 1 Junín 22 La Libertad

Piura

Pasco 17

6 5

9 4

3 Huánuco

Huancavelica

Cusco

1

4

4

Moquegua

de DISTRITOS 2004 2001 1997 DISTRITOS

1997, 2001, 2004* POR DEPARTAMENTOS,

2004 2001 Ayacucho

El sociólogo Víctor Caballero Martín nos ha cedido gentilmente información sobre los distritos y provincias que abrieron procesos de revocatoria de mandato en 1997 y 2001. La información sobre revocatorias de 2004 se puede consultar a través de la página web de la ONPE.

1997

11.

PROVINCIAS

NÚMERO

JNE debe convocar una consulta de revocatoria de autoridad si lo solicita cuando menos el 25% de los electores con un máximo de 400 000 firmas (además de la sustentación del pedido en las causales, bastante amplias, de ley). La revocatoria tendrá efecto si un número de ciudadanos equivalente a la mitad más uno del padrón de electores se pronuncia a favor. Este, el mecanismo de revocatoria de autoridades locales electas, es estrictamente el único derecho ejercido por la población, en una década de vigencia de la Ley de participación ciudadana, y los casos no son pocos. Hasta la fecha, se han realizado tres consultas de revocatoria de autoridades municipales en 1997, 2001 y 2004.11 Lo primero que se puede decir sobre estos procesos es que cada nueva versión involucra más jurisdicciones; entre los dos primeros procesos, el número de pedidos de revocatoria que llegó al JNE con el número de firmas requerido se multiplicó casi por tres: pasó de 61 a 171 jurisdicciones.

3

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA 1997 2001 2004

MARÍA ISABEL REMY

DE PROVINCIAS Y DISTRITOS CON PROCESOS DE REVOCATORIA

42

189 175

2

61

1 2

3 1

7 2 1

8

5 6

10 3

3

1 4

5 1

1

4

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

TOTAL 7 2

7

Tumbes

Ucayali 27

7 4

24

Madre de Dios 11 Basado en el anexo 1. *

Cajamarca

8 6

5

Ayacucho

15

8 Loreto

8 8 Lambayeque 9 Lima 1 Arequipa

8 2 Apurímac

25 8 Áncash

8

Tacna 5 4 1

San Martín

Puno 9

15 8

2 1

9 9 2 Amazonas

2001 1997 DISTRITOS

Moquegua

1 Ucayali

1

2004

Ica 1 Junín 22 La Libertad

Piura

Pasco 17

6 5

9 4

3 Huánuco

Huancavelica

Cusco

1

4

4

Moquegua

de DISTRITOS 2004 2001 1997 DISTRITOS

1997, 2001, 2004* POR DEPARTAMENTOS,

2004 2001 Ayacucho

El sociólogo Víctor Caballero Martín nos ha cedido gentilmente información sobre los distritos y provincias que abrieron procesos de revocatoria de mandato en 1997 y 2001. La información sobre revocatorias de 2004 se puede consultar a través de la página web de la ONPE.

1997

11.

PROVINCIAS

NÚMERO

JNE debe convocar una consulta de revocatoria de autoridad si lo solicita cuando menos el 25% de los electores con un máximo de 400 000 firmas (además de la sustentación del pedido en las causales, bastante amplias, de ley). La revocatoria tendrá efecto si un número de ciudadanos equivalente a la mitad más uno del padrón de electores se pronuncia a favor. Este, el mecanismo de revocatoria de autoridades locales electas, es estrictamente el único derecho ejercido por la población, en una década de vigencia de la Ley de participación ciudadana, y los casos no son pocos. Hasta la fecha, se han realizado tres consultas de revocatoria de autoridades municipales en 1997, 2001 y 2004.11 Lo primero que se puede decir sobre estos procesos es que cada nueva versión involucra más jurisdicciones; entre los dos primeros procesos, el número de pedidos de revocatoria que llegó al JNE con el número de firmas requerido se multiplicó casi por tres: pasó de 61 a 171 jurisdicciones.

3

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA 1997 2001 2004

MARÍA ISABEL REMY

DE PROVINCIAS Y DISTRITOS CON PROCESOS DE REVOCATORIA

42

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

En octubre de 2004, en la consulta de revocatoria de autoridades locales, el número aún siguió creciendo. Esta vez, 189 circunscripciones fueron consultadas.12 Como resultado de la consulta de revocatoria de 1997 en las 61 jurisdicciones, fueron revocados 42 alcaldes: es decir, el 69%. En 2001, de las 175 circunscripciones donde se realizaron consultas, solo en 14, el 8%, se lograron la participación y votación suficientes para revocar el mandato de los electos. La notable diferencia se explica por un cambio en la interpretación del JNE sobre el texto de la ley de participación. En 1997, los alcaldes fueron revocados cuando se pronunció en ese sentido el 50% más uno de los votos válidos; en 2001 la revocatoria se hizo efectiva cuando así lo manifestaron el 50% más uno de los electores inscritos en el padrón. Efectivamente, cuando este tipo de mecanismos de participación exige mayorías absolutas y no solo minorías activas, los resultados son bastante más conservadores. En el proceso de revocatorias de 2004, el 11% de alcaldes en consulta fue revocado. La Comisión de Descentralización del Congreso discute un nuevo proyecto de ley de “participación y control ciudadanos” que establecería la revocatoria efectiva con el 50% más uno de los votos válidos, sea cual fuere la cantidad de personas que asistió a votar (como fue la interpretación de 1997). Si ello hubiera sido así en el último proceso, el porcentaje de alcaldes revocados hubiera pasado del 11 a 54%. El tema es determinar si se quiere que la mayor cantidad de alcaldes sean revocados, o si se quiere recoger la opinión mayoritaria de la población. Parece claro que los dos extremos, el 50% del padrón o el 50% de los que asisten a votar, no son una buena medida. La segunda es claramente minoritaria; asume que los que no van votar no tienen opinión, son indiferentes o no cuentan (no son personas informadas, no se movilizan; estrictamente, no participan). La opción es riesgosa; puede resultar excluyente de, por ejemplo, personas para quienes votar es más costoso (pobladores rurales, por ejemplo), o disponen de menos tiempo, o están menos informadas. En el otro extremo, el padrón como referente, constituye una valla muy alta,

en la medida en que un margen de ausentismo se explica muchas veces porque las personas han emigrado o simplemente han fallecido y el padrón no está actualizado. De hecho, los años en los que se actualiza el padrón harían más fácil la revocatoria que otros. En las elecciones municipales de 2002 (cuando fueron elegidas las autoridades locales cuya revocatoria era consultada en 2004), el ausentismo fue del 19.2%. Acaso una manera de recoger la opinión mayoritaria, sin hacer pesar el ausentismo, sea considerar como referencia la cantidad de votos emitidos en la elección en la que fue elegida la autoridad en consulta de revocatoria. Si en el proceso de 2004 se hubiera considerado que una autoridad era revocada si se pronunciaba en ese sentido por lo menos el 50% más uno del total de votos emitidos en la elección anterior, hubiera sido revocado el 24% de las autoridades en consulta. Entre ellas, algunos alcaldes de circunscripciones grandes como Aguas Verdes, Salas, Reque, Nuevo Imperial o San Clemente. Pero más allá de los cálculos sobre los resultados, interesa analizar qué tipo de distritos o provincias impulsan procesos de revocatoria. Los tres procesos, en total, han sumado 425 consultas de revocatoria de autoridades locales en 365 jurisdicciones; es decir, en algunas se han realizados dos y hasta tres procesos de revocatoria. Efectivamente, en tres distritos, (Amantaní en Puno, San Silvestre de Cochán en San Miguel, Cajamarca y Curimana en Padre Abad, Ucayali), en 1997, 2001 y 2004, se han llevado adelante procesos de consulta de revocatoria; nunca, sin embargo, se ha revocado un alcalde en ninguno de ellos. En la enorme mayoría de casos, las consultas de revocatoria se han llevado a cabo en distritos o provincias, muy pequeños: el 93% fue en distritos o provincias con menos de 5 000 electores (véase anexo 1). Igualmente, el 67% de la población electoral involucrada en algún proceso de revocatorias votaba en distritos de menos de 5 000 electores.13 Los gráficos siguientes muestran la distribución del conjunto de distritos en los que se han realizado revocatorias en

44

12. En la misma fecha, se realizaron elecciones complementarias excepcionales en la provincia de El Collao (Ilave).

45

13. A nivel nacional, para las elecciones municipales de 2002, los distritos con menos de 5 000 constituyen el 77%; en ellos se concentró el 16% de la población electoral.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY

PARTICIPACIÓN POR INICIATIVA

En octubre de 2004, en la consulta de revocatoria de autoridades locales, el número aún siguió creciendo. Esta vez, 189 circunscripciones fueron consultadas.12 Como resultado de la consulta de revocatoria de 1997 en las 61 jurisdicciones, fueron revocados 42 alcaldes: es decir, el 69%. En 2001, de las 175 circunscripciones donde se realizaron consultas, solo en 14, el 8%, se lograron la participación y votación suficientes para revocar el mandato de los electos. La notable diferencia se explica por un cambio en la interpretación del JNE sobre el texto de la ley de participación. En 1997, los alcaldes fueron revocados cuando se pronunció en ese sentido el 50% más uno de los votos válidos; en 2001 la revocatoria se hizo efectiva cuando así lo manifestaron el 50% más uno de los electores inscritos en el padrón. Efectivamente, cuando este tipo de mecanismos de participación exige mayorías absolutas y no solo minorías activas, los resultados son bastante más conservadores. En el proceso de revocatorias de 2004, el 11% de alcaldes en consulta fue revocado. La Comisión de Descentralización del Congreso discute un nuevo proyecto de ley de “participación y control ciudadanos” que establecería la revocatoria efectiva con el 50% más uno de los votos válidos, sea cual fuere la cantidad de personas que asistió a votar (como fue la interpretación de 1997). Si ello hubiera sido así en el último proceso, el porcentaje de alcaldes revocados hubiera pasado del 11 a 54%. El tema es determinar si se quiere que la mayor cantidad de alcaldes sean revocados, o si se quiere recoger la opinión mayoritaria de la población. Parece claro que los dos extremos, el 50% del padrón o el 50% de los que asisten a votar, no son una buena medida. La segunda es claramente minoritaria; asume que los que no van votar no tienen opinión, son indiferentes o no cuentan (no son personas informadas, no se movilizan; estrictamente, no participan). La opción es riesgosa; puede resultar excluyente de, por ejemplo, personas para quienes votar es más costoso (pobladores rurales, por ejemplo), o disponen de menos tiempo, o están menos informadas. En el otro extremo, el padrón como referente, constituye una valla muy alta,

en la medida en que un margen de ausentismo se explica muchas veces porque las personas han emigrado o simplemente han fallecido y el padrón no está actualizado. De hecho, los años en los que se actualiza el padrón harían más fácil la revocatoria que otros. En las elecciones municipales de 2002 (cuando fueron elegidas las autoridades locales cuya revocatoria era consultada en 2004), el ausentismo fue del 19.2%. Acaso una manera de recoger la opinión mayoritaria, sin hacer pesar el ausentismo, sea considerar como referencia la cantidad de votos emitidos en la elección en la que fue elegida la autoridad en consulta de revocatoria. Si en el proceso de 2004 se hubiera considerado que una autoridad era revocada si se pronunciaba en ese sentido por lo menos el 50% más uno del total de votos emitidos en la elección anterior, hubiera sido revocado el 24% de las autoridades en consulta. Entre ellas, algunos alcaldes de circunscripciones grandes como Aguas Verdes, Salas, Reque, Nuevo Imperial o San Clemente. Pero más allá de los cálculos sobre los resultados, interesa analizar qué tipo de distritos o provincias impulsan procesos de revocatoria. Los tres procesos, en total, han sumado 425 consultas de revocatoria de autoridades locales en 365 jurisdicciones; es decir, en algunas se han realizados dos y hasta tres procesos de revocatoria. Efectivamente, en tres distritos, (Amantaní en Puno, San Silvestre de Cochán en San Miguel, Cajamarca y Curimana en Padre Abad, Ucayali), en 1997, 2001 y 2004, se han llevado adelante procesos de consulta de revocatoria; nunca, sin embargo, se ha revocado un alcalde en ninguno de ellos. En la enorme mayoría de casos, las consultas de revocatoria se han llevado a cabo en distritos o provincias, muy pequeños: el 93% fue en distritos o provincias con menos de 5 000 electores (véase anexo 1). Igualmente, el 67% de la población electoral involucrada en algún proceso de revocatorias votaba en distritos de menos de 5 000 electores.13 Los gráficos siguientes muestran la distribución del conjunto de distritos en los que se han realizado revocatorias en

44

12. En la misma fecha, se realizaron elecciones complementarias excepcionales en la provincia de El Collao (Ilave).

45

13. A nivel nacional, para las elecciones municipales de 2002, los distritos con menos de 5 000 constituyen el 77%; en ellos se concentró el 16% de la población electoral.

This content downloaded from 200.41.82.24 on Mon, 15 Feb 2016 19:32:37 UTC All use subject to JSTOR Terms and Conditions

MARÍA ISABEL REMY