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• Paola Castellanos

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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DEL ANTEPROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ADUANAS (280303) INTRODUCCIÓN La actividad aduanera nacional se está rigiendo en la actualidad por un marco reglamentario correspondiente a la Ley Orgánica de Aduanas de 1978 y no a la Ley Orgánica de Aduanas de 1998, modificada por el Presidente de la República mediante Decreto con Rango y Fuerza de Ley N° 150 del 25 de mayo de 1999, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.353 del 17 de junio de 1999. La realidad actual del comercio internacional y las pautas señaladas por las diferentes normas publicadas con posterioridad a junio de 1999, como son la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y otros nuevos instrumentos jurídicos: entre otros, la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional, el Código Orgánico Tributario y la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, Decreto Ley de Mensaje de Datos y Firmas Electrónicas, obligan al Servicio Aduanero a revisar y actualizar su normativa a los tiempos presentes. Sobre el particular, se alega que un código aduanero sería un instrumento viable; en ese sentido, el vigente Código Orgánico Tributario establece mediante el artículo 335 que hasta tanto se dicte el Código Orgánico Aduanero, se aplicará respecto de los tributos aduaneros, lo previsto en su artículo 1°, es decir, su aplicación a la materia aduanera. No obstante ello, se ha considerado prioritaria la referida actualización de la Ley Orgánica de Aduanas y su respectiva reglamentación, antes que elaborar un Código en materia aduanera, ya que el objetivo de modernizar la praxis administrativa aduanera, a fin de facilitar el control de la entrada, permanencia y salida del territorio nacional de mercancías objeto de tráfico internacional, puede lograrse en primera instancia con la citada reforma de la Ley. CONTEXTO INTERNACIONAL Y COMUNITARIO Para la realización de este Proyecto se ha tenido en cuenta no sólo nuestro contexto aduanero sino que también se ha recurrido al derecho comparado y fundamentalmente al derecho aduanero aplicado en los otros países miembros de la Comunidad Andina. En aras de la armonización de la terminología y de los procedimientos aduaneros con el resto de los países comunitarios se cambia el término “operaciones aduaneras” que tradicionalmente hemos usado para referirnos a la importación, exportación y tránsito, por la de “regímenes aduaneros” usada igualmente en la mayoría de las legislaciones aduaneras de los países latinoamericanos siguiendo los lineamientos del Convenio de Kyoto de la Organización

Mundial de Aduanas, resaltando con esta nueva nomenclatura que lo importante es la destinación que se le va a dar a las mercancías. En ese mismo orden de ideas, se han tomado en cuenta legislaciones tales como el Código Aduanero Centroamericano, Ley Aduanera de México, Argentina (Código Aduanero) y el proyecto de Ley de Aduanas del Perú, así como estudios realizados dentro de la Comunidad Andina. ASPECTOS RESALTANTES De la estructura. A diferencia del texto vigente, el proyecto propuesto organiza su articulado en una estructura coherente y de acuerdo a la mayoría de las leyes comunitarias. En efecto, el proyecto divide la norma aduanera en once (11) Títulos: Disposiciones Generales, de la Obligación Aduanera, Tráfico de Mercancías, Los Regímenes Aduaneros, Exenciones y Exoneraciones, la Administración Aduanera y Tributaria, Auxiliares de la Administración Aduanera y Tributaria, del Control Aduanero, Régimen Sancionatorio, de la Revisión y de los Recursos y las Disposiciones Transitorias y Finales. Estos títulos están subdivididos en Capítulos y éstos en Secciones, cuando han sido necesarias. Se observa, que se incluye títulos nuevos como el referido a la Administración Aduanera y Tributaria y de los Auxiliares de la Administración (Títulos VI y VII), así como el Régimen Sancionatorio (Título X) que precisan las obligaciones y sanciones a dichos Auxiliares. Se trata de conformar un cuadro legal para la actuación de la Administración y sus funcionarios por una parte, con la de los Auxiliares por la otra; de esta manera se hace más transparente las actuaciones en el marco aduanero. Redistribución de competencias. En el nuevo instrumento normativo que se propone, se hace una redistribución de las competencias asignadas al Presidente de la República, al Ministro de Finanzas y al Jefe de la Administración Aduanera y Tributaria, tomando como base en este último caso, las atribuciones conferidas al SENIAT por la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, además de aquéllas establecidas en el Código Orgánico Tributario. 1. Se destaca la posibilidad de crear o eliminar aduanas de acuerdo a las necesidades del tráfico internacional de mercancías. Esta facultad hasta ahora ha sido reservada al Presidente de la República, pero los cambios en el comercio internacional, así como la necesidad de tener un control inmediato de las circunscripciones aduaneras, hace necesaria desviar esa competencia a la Administración Aduanera y Tributaria y descargar al Presidente de una actividad que es meramente operativa, como la tienen la mayoría de los países consultados. 2. Ingreso por tasas. Merece especial mención la referida a la facultad de fijar -dentro de los límites establecidos en el Anteproyecto de Ley- las tasas y determinar las cantidades que 2

deben pagar los usuarios de los servicios aduaneros que preste la Administración. Evidentemente, ello se hará de acuerdo a los estudios de factibilidad económica que realice la unidad competente. Asimismo, se dispone que el cien por ciento (100%) de las referidas tasas sea destinado a cubrir las necesidades de la Administración Aduanera y Tributaria, correspondiéndole en consecuencia, su administración y disposición al ente recaudador. 3. Igualmente, en razón de la especialidad de la materia aduanera, se retoma la facultad establecida en la Ley Orgánica de Aduanas de 1978, otorgándole la atribución al Jefe de la Administración Aduanera y Tributaria para resolver los casos especiales, dudosos, no previstos, fortuitos y de fuerza mayor. Examen previo de la consignación. El consignatario o su representante legal podrán solicitar autorización a la Administración Aduanera y Tributaria para examinar previamente las mercancías, antes de la elaboración de la declaración, a fin de tener elementos claros y precisos sobre las mercancías recibidas y registrarla ante la aduana de una manera más segura tanto para el consignatario como para su agente de aduanas. Autoliquidación y pago previo. En razón de que se contempla la figura de la vista previa antes referida, se impone la obligatoriedad de proceder a la autoliquidación y pago previo de los tributos causados, antes de la declaración de las mercancías, lo cual estaba ya contemplado en la Resolución del Ministerio de Hacienda sobre autoliquidación y pago previo, N° 1850 de fecha 08-0788 publicada en la Gaceta Oficial N° 34.005 el 12-07-88, pero que no se cumplía en la práctica. Corrección de la Declaración. Se crea un capítulo dedicado a la Declaración en Aduanas de las mercancías, flexibilizando las normas relativas a dicha declaración, para incluir la posibilidad de corregirla y subsanar así cualquier error: en el caso de las aduanas que cuentan con el sistema automatizado, antes del registro de la declaración y en aquellas aduanas donde aún no se ha implantado dicho sistema, antes del reconocimiento. Zonas francas y puertos libres. Dentro del Título IV, referido a los Regímenes Aduaneros se incluye un Capítulo relativo a los Regímenes Aduaneros Territoriales (zonas francas, puertos libres y zonas libres) que nunca estuvo contemplada en las leyes de aduanas anteriores. Se dispone que dichos regímenes aduaneros territoriales sólo podrán crearse por ley especial debiendo el órgano legislativo requerir, con carácter vinculante, de la Administración Aduanera y Tributaria, el estudio económico y de factibilidad y la evaluación del impacto fiscal de la creación del régimen correspondiente.

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Exoneraciones. En el Título V referido a las Exenciones y Exoneraciones, se crea un artículo con la idea de restringir al máximo las liberaciones de tributos. A tales fines se especifica que sólo se podrán establecer exoneraciones mediante actos administrativos de efectos generales, para ciertas regiones, actividades, situaciones o categorías de contribuyentes y no para determinados contribuyentes en particular. De la misma manera, se dispone que los actos administrativos que se dicten en ejecución de esta norma deberán señalar las condiciones, plazos, requisitos y controles necesarios para el logro de las finalidades de política fiscal perseguidas en el orden coyuntural, sectorial y regional. A los fines de que no se otorguen exoneraciones y exenciones de tributos aduaneros indiscriminadamente en cualquier ley, se crea una norma similar a la contenida en la Ley de Impuesto al Valor Agregado, en el sentido de que no serán aplicables a la materia impositiva regida por las disposiciones de esta Ley, las normas de otras leyes que otorguen exenciones, exoneraciones u otros beneficios fiscales. Se eliminan las exoneraciones de las tasas aduaneras, por tratarse de la contraprestación por el servicio aduanero prestado. Resguardo Aduanero. Dentro del Título VI, correspondiente a la Administración Aduanera y Tributaria, se creó un Capítulo relativo al Resguardo Nacional Aduanero y Tributario. En este marco legal, por la tradición y cúmulo de experiencias acumuladas por la Guardia Nacional en funciones de Resguardo, se ha dejado a ese Componente de la Fuerza Armada Nacional la continuación de sus actividades como hasta ahora se ha venido ejecutando. En todo caso, lo que se quiere es darle un basamento legal permanente, estableciéndole taxativamente sus funciones y atribuciones; en este sentido, la norma exige requisitos académicos específicos para el ingreso al servicio del Resguardo Nacional Aduanero. Auxiliares de la Administración Aduanera y Tributaria. Se precisan con claridad sus obligaciones, tanto aquéllas que son comunes a todos, como aquellas específicas para cada uno de ellos; se establecen del mismo modo, las sanciones que proceden en caso de incumplimiento de cada una de dichas obligaciones. Se indican las causales de suspensión y de revocatoria de la autorización para actuar como Auxiliares de la Administración Aduanera y Tributaria, que actualmente sólo están establecidas para los agentes de aduanas en el Reglamento General de la Ley Orgánica de Aduanas, de manera inadecuada por ser materia de reserva legal. Se establece que los Auxiliares de la Administración Aduanera y Tributaria serán responsables solidarios ante la República por las consecuencias tributarias derivadas de los actos, omisiones infracciones y delitos en que incurran sus empleados acreditados ante la Administración Aduanera y Tributaria en el ejercicio de sus funciones.

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Con respecto a los agentes de aduanas, se reserva esta denominación para las personas naturales, para distinguirlas de las personas jurídicas que se han denominado en el anteproyecto, agencias de aduanas. Además de los agentes y agencias de aduanas se establece la posibilidad de que los importadores y exportadores que deseen actuar en su propio nombre ante la Administración Aduanera y Tributaria, deberán mantener en su nómina una o más personas autorizadas a la vez como agentes de aduanas debiendo cumplir con los requisitos que le sean aplicables. Por otra parte se incluye de manera específica una norma de excepción para aquellos organismos de la Administración Pública que deseen tramitar sus propias importaciones. En tal sentido se dispone que la actuación de la Administración Pública ante las autoridades aduaneras podrá realizarse a través de uno de sus funcionarios siempre que esté autorizado por la Administración Aduanera y Tributaria, para actuar como agente de aduanas; por lo que dicho organismo deberá contar con una unidad administrativa con equipos de computación, informática y de comunicaciones exigidos por la Administración Aduanera y Tributaria para la presentación y transmisión de los documentos e informaciones que la misma determine. Control Aduanero. Se propone un marco mas claro para el control aduanero, al determinarse las atribuciones de los funcionarios que ejercerán estas actividades; se establece una definición de control aduanero y se determina la existencia de tres tipos de controles a saber: inmediato, posterior y permanente. Se dispone que a los fines de este Título “Del Control Aduanero” se entenderá por tributos aduaneros todos aquellos que por algún concepto estén relacionados con los regímenes aduaneros de que se trate, tales como tasas, impuesto de importación, recargos, derechos compensatorios, antidumping y los impuestos internos aplicables a la importación. Disposición fiscal de mercancías. Se crea un Capítulo (dentro del Título VIII sobre el Control Aduanero) para determinar específicamente todo lo relativo a la forma de disposición por parte de la Administración Aduanera y Tributaria de las mercancías aprehendidas, retenidas, decomisadas, adjudicadas o abandonadas, estableciéndose que dicha disposición podrá comprender el remate, dación en pago, permuta, destrucción, donación, asignación o cualquier otra forma de disposición. Asimismo, se especifican los supuestos en que se podrá disponer de las mercancías aprehendidas; del mismo modo, se indican los supuestos en que proceda la destrucción de las mismas, a los fines de eliminar la discrecionalidad de los funcionarios de la Administración Aduanera y Tributaria; estableciéndose de esta manera que la destrucción procede para aquéllas mercancías que atenten contra la moral, la salud, el orden público y las que violen los derechos de propiedad intelectual. Se determina con claridad en qué momento “antes del remate” puede el consignatario recuperar las mercancías que han caído en estado de abandono legal. Sobre el particular, se 5

estableció que el lapso sería hasta el día hábil anterior a la fecha señalada para el acto de remate, previo pago de los tributos causados y todo lo que por cualquier respecto se adeudare por dichas mercancías. Se cambia la base mínima de posturas para el remate, indicándose que la misma será el valor de los bienes y mercancías conforme a su estado o condición. Asimismo, se señala cómo será distribuido el producto del remate. Decomiso de mercancías. Se flexibiliza de manera notable el contenido del artículo 114 de la Ley Orgánica de Aduanas vigente, relativo al comiso de las mercancías en caso de que éstas estén sometidas a prohibición, reserva, suspensión, restricción arancelaria, registro sanitario, certificado de calidad o cualquier otro requisito, si la autorización, permiso o documento correspondiente, de ser el caso, no fuesen presentados junto con la declaración. En el Anteproyecto que se presenta las mercancías son retenidas y se da al introductor un plazo de treinta (30) días hábiles contados a partir de la fecha de declaración para su reexportación o del reconocimiento para consignar el permiso correspondiente. Una vez transcurrido ese lapso es cuando procede al decomiso de las mismas. Remisión Aduanera. Se crea un capítulo denominado “De la Remisión Aduanera (Título X, Régimen Sancionatorio), estableciendo porcentajes de reducción aplicables a las multas impuestas a los infractores a la normativa aduanera cuando el infractor acepte el criterio de la Administración Aduanera sin impugnarlo; asimismo, se establecen los requisitos que se exigen para su procedencia y se especifica en qué casos no se aplicará este beneficio. Completa este Capítulo un artículo relativo a la regularización o autodenuncia ante la Administración Aduanera y Tributaria de la infracción aduanera cometida, en cuyo caso se aplicará al infractor el beneficio de remisión de la multa en su máximo nivel. Contrabando. Debe destacarse que por estar en proceso la creación de una Ley Anticontrabando, cuyo Proyecto fue elaborado por la Comisión Presidencial de Lucha contra el Fraude Aduanero, se ha excluido ese ilícito de este Proyecto –al igual que lo han hecho algunas normas extranjeras consultadas-, dejando su regulación a una ley especial, como sería la Ley Anticontrabando ya presentada en proyecto al ciudadano Ministro de Finanzas. De la Revisión y de los Recursos. En cuanto a la revisión de los actos administrativos, en la presente Ley se establece una clara diferencia entre la Revisión de Oficio por parte de la Administración y la acción a que tiene derecho el administrado de impugnar un acto administrativo. La operatividad o funcionalidad de la Autotutela revisora de la Administración, no depende únicamente del oportuno ejercicio de los recursos administrativos por parte de los interesados, ya que la Administración puede, y en determinados supuestos, debe (está obligada) proceder a 6

revisar de oficio sus actos para ajustarlos al principio de legalidad administrativa, así como a los criterios de oportunidad y conveniencia. Con respecto al Recurso Jerárquico el interesado tiene la opción de acudir ante la Administración Aduanera y Tributaria para exponer sus alegatos en contra de un acto administrativo que de alguna forma afecte sus intereses. En estos procedimientos de segundo grado se trata de una verdadera opción pues el interesado puede optar por interponer el presente recurso ante las autoridades administrativas o intentar el Recurso Contencioso Tributario ante los tribunales competentes. En cuanto a la interposición del recurso, se modifica la competencia para decidir el mismo, pues la Ley derogada establecía que el mismo debía interponerse por ante el funcionario que dictó el acto, desvirtuando así, el carácter jerárquico de dicho recurso. Se establece expresamente la no suspensión ope legis de los efectos del acto recurrido. El interesado podrá solicitar la suspensión de los mismos, siempre y cuando se encuentre presente la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) o cuando tales efectos puedan causar un perjuicio irreparable (periculum in mora) y la Administración, bajo cualquiera de estos dos supuestos, deberá acordar la suspensión de los efectos del acto objeto de recurso. Se deja sentado que el recurso de revisión es de carácter extraordinario, pues sólo puede ser interpuesto cuando el acto administrativo se encuentre firme y cuando se encuentren presentes las condiciones establecidas expresamente en la norma para su procedencia. Creación de Tribunales Contenciosos Aduaneros. Con relación a los procedimientos judiciales se hace remisión expresa a lo establecido en el Código Orgánico Tributario, salvo escasas excepciones. A tales fines se propone la creación de los tribunales contenciosos para conocer de las causas aduaneras, tal como se está proponiendo en la Ley Anticontrabando. De esta manera, la materia aduanera se verá favorecida en las causas que cursan ante los tribunales por cuanto serán atendidas por jueces realmente competentes. Almacenes de la aduana. Por considerarse de importancia primordial, se incluyó una norma a los fines de la creación de depósitos o almacenes adscritos a cada aduana principal, para la custodia que corresponda a la Administración Aduanera y Tributaria de las mercancías aprehendidas, decomisadas o abandonadas. Definiciones. A lo largo de todo el anteproyecto, en la medida en que se consideró necesario para la mejor comprensión del texto legal, se incluyeron algunas definiciones tales como: desaduanamiento, zona de vigilancia aduanera, zona primaria, importación, exportación, tránsito, unidades de carga, efectos personales, viajeros residentes, viajeros no residentes, equipaje, menaje de casa, etc.

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Profesionalización de los funcionarios. Se incluye una norma relativa a la capacitación de los jefes de las oficinas aduaneras, jefes de las unidades principales que conforman las aduanas, incluyendo los jefes de resguardo aduanero de la respectiva jurisdicción: en tal sentido se exige que estos funcionarios sean profesionales, graduados universitarios y con estudios vinculados directamente con la materia aduanera y deberán cumplir con las previsiones del Estatuto Orgánico respectivo. Asimismo se dispone que serán nulos los nombramientos realizados en contravención de la norma prescrita en dicho artículo; y en consecuencia serán nulos de nulidad absoluta los actos dictados por quienes ostenten el nombramiento sin haber cumplido los requerimientos allí exigidos. Por cuanto la finalidad de esta norma es profesionalizar al cuadro operativo, se establece la posibilidad de que la Administración Aduanera y Tributaria suscriba acuerdos con las Universidades nacionales a fin de especializar a los actuales funcionarios. Simultánea vigencia con su reglamento. En razón la vigente Ley Orgánica de Aduanas (1998 y reformada en 1999) no ha sido reglamentada ni han sido reformado los reglamentos de la Ley de 1978 para adecuarlos a las modificaciones introducidas, y por cuanto las reformas propuestas en este Anteproyecto de Ley son bastante significativas y más profundas que las efectuadas en el año 1998, no tendría sentido sancionar la Ley sin una reglamentación adecuada a las innovaciones en ella contenidas. Por tal motivo se creó una norma disponiendo que esta Ley entre en vigencia al día siguiente de la publicación de su Reglamento General en la Gaceta Oficial, el cual deberá elaborarse en seis (6) meses.

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LOA 280303 SC Motivos

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