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• ManuelSigüeñas

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I

ÍNDICE Agradecimientos ................................................................................................................ 9 Introducción .................................................................................................................... 11 1.

Política y elección social ..................................................................... 13 1.1. La teoría de la elección social .............................................................. 15 El estudio de las instituciones políticas .......................................... 16 La utilidad social .............................................................................. 18 Un modelo de elección social ........................................................... 19 1.2. Plan del libro ....................................................................................... 25

2.

Quiénes pueden votar .......................................................................... 27 2 .1. Electorados simples ............................................................................. 29 2.2. Electorados complejos ......................................................................... 42 Argumentos sobre el sufragio ........................................................... 43 Estrategias sobre los derechos de voto ............................................. 55

3.

Cómo se cuentan los votos .................................................................. 81 El eficiente votante mediano ............................................................ 83 3 .1. Reglas de un solo ganador ................................................................... 86 Unanimidad ..................................................................................... 86 Mayoría absoluta .............................................................................. 99 Mayoría relativa ............................................................................. 115 3.2. Reglas de múltiples ganadores ........................................................... 133 Representación proporcional .......................................................... 133 Coaliciones multipartidistas ........................................................... 140

4.

Qué se vota ........................................................................................ 159 Gobierno unificado y gobierno dividido ..........................................161 4.1. Gobierno unificado ............................................................................ 164 Límites al Gobierno unificado ......................................................... 169 4.2. Gobierno dividido ............................................................................... 179 Voto dividido .................................................................................. 180 Elecciones concurrentes y no-concurrentes ................................... 184 Gobierno dividido horizontalmente: parlamentarismo y presidencialismo ................................................................................ 188 Gobierno dividido verticalmente: federalismo ................................. 205 División de poderes horizontal y vertical ........................................ 221

5.

La elección de instituciones socialmente eficientes ..........................227 La elección de instituciones políticas pluralistas ............................ 230

Bibliografía ................................................................................................................... 243

AGRADECIMIENTOS Este libro fue escrito en su mayor parte durante mis estancias en Georgetown University, New York University y el Institut d'Etudes Politiques de Paris durante los años 1995-1999. Estoy particularmente agradecido a las personas que hicieron posible estas estancias en las tres instituciones, Eusebió Mujal-León, Steven Brams y Jean Léca, respectivamente. Algunos borradores preliminares fueron presentados a los estudiantes graduados de las instituciones mencionadas, así como a la Conferencia Graduada de Universidades Suizas celebrada en Cully, Suiza, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC), en México, la Universidad Sanmartín en Buenos Aires y la Universidad Siglo 21 en Córdoba (Argentina), la Universidad de Costa Rica, la Universidad Rafael Landívar en Guatemala, y la Universidad de Panamá. Entre aquellos que proporcionaron datos inéditos, crearon ocasiones de intercambios o hicieron comentarios útiles, quiero mencionar a Antonio Agosta, Manuel Alcántara, Alberto Alesina, Gerard Alexander, Klaus Armingeon, John Bailey, Michel Balinski, Samuel Barnes, Michelle Beyeler, Caries Boix, Ana-Sofía Cardenal, Marcelo Cavarozzi, Grace-Ivana Deheza, Alberto Díaz-Cayeros, Patrick Dunleavy, Lers Feld, Peter Fishburn, Bernard Grofman, José-Luis de Haro, Erick Hess, Evelyn Huber, Robert Lieber, Arend Lijphart, Juan J. Linz, lain McLean, Beatriz Magaloni, Helen Margetts, Nicholas Miller, Gianfranco Pasquino, Stanley Payase, RubénDarío Rodríguez-Patino, Donald Saari, Ignacio Sánchez-Cuenca, Giulia de Sanctis, Manfred Schmidt, Matthew Shugart, Ligia Tavera, Arturo Valenzuela y Stephen Wayne. Gracias a Georgetown University, pude contar con dos ayudantes de investigación, Francesca Vassallo y Eric Lagenbacher, y con los servicios editoriales de Sarah Carnpreli. Fue un placer beneficiarse de los comentarios y las sugerencias del editor y tres evaluadores anónimos para Oxford University Press. Hubo ayuda financiera de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología del Gobierno de España (CICYT, PR95-249) y de la Comisión Interdepartamental de Investigación y Tecnología de la Generalidad de Cataluña (CIRIT, 1995BEAI400127).

INTRODUCCIÓN Cuanto más complejas son las instituciones políticas, más estables y socialmente eficientes son los resultados. Este libro desarrolla un extensivo análisis de esta relación. La discusión es teórica, histórica y comparativa. Muchos de los conceptos, las preguntas y las hipótesis se basan en la teoría de la elección social. Las aplicaciones empíricas abarcan más de 40 países democráticos y algunas organizaciones internacionales desde la Baja Edad media hasta el presente. Las instituciones políticas son concebidas en esta obra como las reglas formales del juego, especialmente con respecto a los siguientes temas: quiénes pueden votar, cómo se cuentan los votos y qué se vota. Complejidad significa que existen múltiples ganadores, como en los electorados plurales creados por derechos de voto amplios, en sistemas multipartidistas basados en la representación proporcional, y en esquemas de división de poderes entre el legislativo y el ejecutivo o entre el gobierno central y las unidades no centrales. La eficiencia de los resultados es evaluada por su utilidad social, es decir, por la agregación de la utilidad que los individuos obtienen con la satisfacción de sus preferencias. Este libro subraya las ventajas de los Gabinetes y los Presidentes apoyados por el votante mediano, el gobierno dividido y el federalismo. Difiere de ciertos argumentos desarrollados en otras tradiciones pluralistas en que enfatiza el papel de las diferentes reglas institucionales y los procedimientos de decisión en la producción de diferentes grados de satisfacción política, más que el de las predisposiciones creadas por las estructuras sociales, económicas o culturales. El pluralismo político no es elogiado como un bien en sí mismo ni sólo como un medio para limitar el poder, como en ciertas elaboraciones orientadas a preservar la libertad individual por encima de todo. Las instituciones democráticas pluralistas son juzgadas como mejores que las fórmulas alternativas por su superior capacidad de producir resultados socialmente satisfactorios.

CAPITULO

1

POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL ¿Cuál es el mejor régimen y cuál el mejor tipo de vida para la mayoría de los ciudadanos y la mayoría de los seres humanos? La comunidad política que se basa en los del medio es la mejor. Los mejores legisladores proceden de los ciudadanos intermedios... Cuanto más mixtas son las instituciones políticas, más duraderas son. ARISTÓTELES

Política (c. 325-324 a.C.)

El objeto de la política es la provisión de bienes públicos por líderes. Por definición, los bienes públicos no pueden ser provistos por actores privados si no están sometidos a restricciones institucionales apropiadas, lo cual implica la construcción de una estructura política. Los líderes políticos también pueden proveer bienes privados, pero esto no los distingue de otros actores sociales. La política siempre comporta intercambios en mutuo beneficio entre líderes y ciudadanos. El intercambio esencial es entre los líderes que proveen bienes públicos y los ciudadanos que dan a los líderes su apoyo o sus votos. Los bienes públicos pueden satisfacer los intereses comunes de ciertos ciudadanos, mientras que el apoyo de los ciudadanos a los líderes se transforma en oportunidades de alcanzar poder, obtener bienes privados, adquirir fama o desarrollar una carrera política profesional. Cabe que exista cierta rivalidad o competencia entre diferentes proveedores de bienes públicos en situaciones de guerra civil o en situaciones transitorias de cambio de régimen. Pero los bienes públicos son fallos del mercado y sólo pueden ser provistos efectivamente por un monopolio, por lo cual se requiere una clara delimitación de campos entre los proveedores. El papel de las instituciones políticas consiste en establecer las áreas de la actividad pública y las reglas para seleccionar a los líderes. (Para una discusión formal, Colomer, 1995b.)

Este esquema básico puede ser válido para todos los tipos de régimen político, tanto democráticos como no-democráticos. Algunos regímenes autoritarios pueden encontrar apoyo social mediante la provisión de algunos bienes públicos, como paz y orden social, orgullo nacional y expansión exterior o ciertos resultados económicos positivos. Sin embargo, cuanto menor es el número de personas que participan en el nombramiento de los líderes y la toma de decisiones, mayor es la probabilidad de que las decisiones políticas satisfagan sólo intereses privados o intereses públicos de pequeños grupos. Los gobernantes no-democráticos o autonombrados tenderán a satisfacer los intereses comunes de ellos mismos y sus seguidores y resistirán las demandas de otros grupos mediante mecanismos restrictivos o represivos. En cambio, cuanto mayor sea el número de individuos que participen en la elección de los líderes y la toma de decisiones, mayores serán las oportunidades de que los grupos grandes desarrollen sus demandas y obtengan satisfacción con los resultados políticos. Idealmente, la democracia puede ser definida como el gobierno de muchos en beneficio de sus intereses comunes. No obstante, los bienes públicos pueden ser objeto de competencia democrática porque todos ellos comportan siempre alguna dimensión redistributiva. Ciertos bienes públicos pueden ser considerados universales, es decir, capaces de satisfacer intereses comunes muy amplios porque benefician a todos los ciudadanos de un modo que éstos difícilmente pueden anticipar. Esta categoría incluye bienes como la defensa, la seguridad, la justicia, las disposiciones constitucionales que requieren presupuestos equilibrados o la protección ambiental. Los bienes públicos universales pueden ser provistos a través de políticas consensuales, incluso en regímenes relativamente restrictivos. Pero incluso estos bienes pueden ser provistos por políticas que produzcan diferentes niveles de satisfacción de los ciudadanos y de utilidad social. Este es el caso, por ejemplo, de la defensa, según si se basa en el reclutamiento obligatorio o en un ejército profesional. Un superávit presupuestario puede producir ciertos beneficios universales, como unos precios estables, pero beneficia de un modo diferentes a los ciudadanos según si se gasta en defensa, en seguridad social o en algún otro sector. El dinero de los contribuyentes puede ser usado para subvencionar un sistema escolar controlado por el estado o las escuelas religiosas, aunque ambas alternativas pueden satisfacer un derecho universal a la escolaridad. Las obras públicas comportan decisiones sobre localizaciones, efectos externos, etc. Diferentes fórmulas institucionales pueden producir diferentes grados de eficiencia social en la provisión de bienes públicos. En otras palabras, decisiones sociales realizadas mediante diferentes procedimientos institucionales pueden satisfacer las demandas de diferentes grupos de ciudadanos y producir diferentes niveles de utilidad social. Concretamente, los regímenes democráticos organizados en esquemas institucionales simples promueven la concentración del poder y la alternancia de

sucesivos ganadores absolutos y perdedores absolutos. Favorecen de este modo la satisfacción política de grupos relativamente pequeños, así como la inestabilidad de las políticas públicas. En cambio, las instituciones pluralistas producen múltiples ganadores, lo cual induce la cooperación y los acuerdos multipartidistas. Favorecen de este modo políticas estables, moderadas y consensuales que pueden satisfacer los intereses de grupos grandes en un alto número de temas.

1.1. La teoría de la elección social La teoría de la elección social ha desarrollado un programa de investigación que penetra en el núcleo del estudio de la política. Los teoremas fundacionales de la teoría demolieron una confianza ingenua en la capacidad de las instituciones políticas de garantizar resultados eficientes que satisfagan las preferencias de los ciudadanos. No existe ninguna regla de decisión que garantice resultados que cumplan ciertos requerimientos normativos aparentemente simples, sino que todas pueden ser manipuladas por los votantes y los líderes y pueden producir resultados socialmente ineficientes, según los «teoremas de la imposibilidad» formulados por Kenneth Arrow (1951, 1963), Duncan Black (1948, 1958), Allan Gibbard (1973) y Mark Sattherwaite (1975), entre otros. Cabe distinguir tres caminos de pensamiento a partir de este punto de partida. Primero, algunas de las condiciones normativas establecidas inicialmente para declarar aceptable una elección social han sido discutidas y relajadas. Las correspondientes propuestas se centran en las siguientes condiciones: i) aceptar la no-monotonicidad, es decir, renunciar a que exista una relación coherente entre las preferencias de los ciudadanos y la elección social; ii) aceptar que la elección social dependa de preferencias individuales sobre alternativas irrelevantes que no pueden ganar la votación; y iii) una nueva interpretación de la condición inicialmente llamada «ausencia de dictadura» para hacer aceptable la existencia de un actor (no automáticamente) decisivo (véanse, por ejemplo, Sen, 1970; Barbera, 1977; Dowding, 1977, respectivamente, para las tres condiciones mencionadas). Estas contribuciones suelen ayudar al estudioso a desconfiar de sus propias intuiciones éticas y a seguir discusiones razonables de los criterios normativos. Pero también muestran que cualquier elección de condiciones normativas requiere renunciar a algún posible criterio de valor o al menos aceptar un intercambio entre varios, lo cual implica en última instancia un juicio subjetivo. Segundo, se han identificado ciertas condiciones con respecto a las preferencias de los ciudadanos que garantizan elecciones sociales eficientes y estables con algunos procedimientos de votación. Esta línea de investigación relaja el supuesto de los teoremas fundamentales de que no habría que imponer restricciones a las preferencias de los individuos (o «dominio universal»). Las sociedades relativamente homogéneas tienen

ventajas para producir decisiones colectivas estables y coherentes, según sugieren ciertas condiciones como las curvas de preferencias individuales «con una sola cumbre» (Black, 1958), la «restricción de valores» (Sen, 1966) y la «restricción de los extremos» (Sen y Pattanaik, 1969). Pero, como se discutirá en las páginas siguientes, la restricción de las preferencias puede ser un resultado del propio proceso de decisión, el cual depende en última instancia de las reglas institucionales del juego. La tercera línea de investigación promovida por la teoría de la elección social - y la más estrechamente conectada al presente l i b r o - intenta evaluar los resultados relativos de diferentes reglas institucionales en la satisfacción de las preferencias de los ciudadanos y en la producción de resultados socialmente eficientes. Los teoremas de la «imposibilidad» nos dicen que es imposible garantizar elecciones sociales estables e eficientes con ninguna regla. Pero la cuestión es que no sólo es «posible» obtener elecciones sociales estables y socialmente eficientes con algunas reglas, sino también que ciertas reglas producen resultados ineficientes con mayor frecuencia que otras. En un mundo de incertidumbre, la probabilidad de la eficiencia social puede ser una guía útil para la evaluación y el diseño institucional.

EL EST UDI O D E LAS I N ST I T UC I ON ES P OL Í T I C AS

La perspectiva básica adoptada en este libro es la que las instituciones conforman las estrategias de los actores y éstas, en su interacción, producen resultados colectivos. Las instituciones proveen información, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los líderes para la elección de ciertas estrategias y sólo cabe explicar los 1esultados colectivos a través de las decisiones estratégicas de los actores. Entre las deudas intelectuales acumuladas por el autor de este libro, hay que destacar ciertas contribuciones que versan sobre la elección de las instituciones, sobre los incentivos que proporcionan para diferentes estrategias, sobre sus efectos en los resultados y sobre las ventajas de las instituciones pluralistas. Primero, la teoría de las «instituciones en equilibrio» de Douglass North señala que la elección y la supervivencia de las instituciones depende de su desempeño en la provisión de bienes públicos y en la reducción de los costes de transacción, así como de la vía por la que han sido elegidas, incluido el papel de pequeños acontecimientos y de la suerte en la obtención de adhesiones. Una vez las instituciones existen, establecen parámetros para la acción. Pero también pueden autorreforzarse y dificultar su sustitución mediante los efectos de los incentivos que comportan. Incluso ciertas instituciones que producen resultados ineficientes pueden sobrevivir como consecuencia del aprendizaje de los actores mediante el uso, su adaptación a las regularidades institucionales y los costes de su sustitución (North y Thomas, 1973; North, 1990a, 1990b).

El variado panorama de fórmulas institucionales democráticas que desfilará ante los ojos del lector del presente libro puede ser, tal vez, la más persuasiva evidencia empírica de la variedad de instituciones en equilibrio. Sin embargo, más adelante se argumentará que ciertos gobernantes adversos al riesgo que son desafiados por ganadores potenciales alternativos, pueden elegir un cambio de las reglas del juego para minimizar sus pérdidas. Asimismo, los perdedores permanentes bajo las instituciones existentes pueden intentar sustituirlas por otros mecanismos que favorezcan una distribución más amplia del poder. Sobre esta base, al final de este libro se identificarán ciertas pautas históricas a favor de la elección de instituciones pluralistas. Segundo, la exploración seminal de la «herestética» por William Riker ha llevado a los estudiosos de la política a reanudar el interés clásico y durante demasiado tiempo olvidado por el arte de la toma de decisiones bajo unas reglas institucionales dadas. De acuerdo con este enfoque, la estrategia política puede consistir en actividades tales como formar la agenda con una selección concreta de temas, dar relieve a ciertas dimensiones evaluativas de las alternativas existentes en el debate público, o votar insinceramente para obtener un resultado colectivo más satisfactorio para el votante que el obtenido con el voto sincero (Riker, 1983, 1986, 1993, 19966). La cuestión correspondiente que será explorada en este libro es cómo diferentes fórmulas institucionales pueden favorecer diferentes estrategias y cuán permisiva con las acciones manipuladoras puede ser cada una de ellas. Tercero, el concepto de «equilibrio inducido institucionalmente» de Kennelh Shepsle nos permite entender que las estrategias de los actores y sus interacciones en un escenario social pluralista pueden producir elecciones sociales estables, aunque a veces no deseadas o ineficientes, gracias al papel de las instituciones. La estabilidad es un resultado de los costes impuestos a ciertas estrategias y de los mecanismos de agregación establecidos por las reglas institucionales (Shepsle, 1979, 1986, 1989). Así, los análisis presentados en las páginas siguientes deberían ayudarnos a evaluar las diferentes alternativas institucionales por sus diferentes grados de restricción de las estrategias de los actores y su eficacia en la producción de elecciones sociales. Por último, la comparación entre la teoría sociológica pluralista y la teoría de la elección social realizada por Nicholas Miller nos ayuda a entender las ventajas del pluralismo político en la producción tanto de una amplia satisfacción política de las preferencias de los ciudadanos como de una elevada estabilidad política. A diferencia de un concepto de estabilidad que implica la existencia de ganadores y perdedores permanentes, el pluralismo basado en estrategias tales como los intercambios de votos en diferentes temas, las coaliciones multipartidistas y la cooperación interinstitucional da a actores distintos la expectativa de convertirse en posibles ganadores o de compartir el poder, lo cual promueve su aceptación de las disposiciones institucionales (Miller, 1983).

El desempeño relativo de ciertas reglas institucionales ha sido estudiado por una serie de teóricos de la elección social. Algunos análisis formales innovadores de los procedimientos de votación se han centrado en la regla de la mayoría (May, 1952; Plott, 1967; McKelvey, 1976, 1979; Schofield, 1978), la regla de la unanimidad (Buchanan y Tullock, 1962; Rae, 1975), ciertos procedimientos de voto (Brams y Fishburn, 1983) o en la comparación sistemática de diferentes reglas (Fishburn, 1973; Niemi y Riker, 1976; Riker, 1980, 1982; Nurmi, 1987; Merrill, 1988; Cox, 1997). Las instituciones de división de poderes han sido menos estudiadas con este enfoque, pero incluyen ciertos trabajos seminales sobre el federalismo (Pennock, 1959; Weingast, 1995), los parlamentos (Weingast, 1979; Shepsle y Weingast, 1981; Laver y Shepsle, 1996), el bicameralismo (Riker, 1992a, 1992b; Tsebelis y Money, 1997) y las elecciones múltiples (Brams, Kilgour y Zwicker, 1998). El presente libro cuenta con estas y otras contribuciones que serán mencionadas adecuadamente. El libro añade algunas contribuciones formales, pretende establecer una conexión directa entre la teoría de la elección social y la tradición de estudio empírico de las instituciones en la ciencia política, procede a ciertas contrastaciones empíricas clave de los modelos y desarrolla extensos análisis aplicados.

L A UT I L I DAD SOC I AL

El valor de juicio fundamental que se usa en los análisis que siguen es la mayor satisfacción del mayor número de individuos, también llamado «principio de la utilidad social». Este principio utilitario clásico, tal como fue formulado por Jeremy Bentham (1789), fue la base de lo que se llamó «vieja» economía del bienestar. Sufrió ciertas críticas con huella (que llevaron a la «nueva» economía del bienestar), especialmente con respecto a la diferente capacidad de los individuos de experimentar utilidad y la consiguiente imposibilidad de establecer comparaciones interpersonales de bienestar. Sin embargo, el supuesto igualitario que subyace en la medición de la utilidad social como una agregación de utilidades individuales puede tener bases más sólidas respecto de las decisiones democráticas que de los intercambios económicos. Los derechos iguales de sufragio y las reglas de decisión equitativas implican el principio de que todas las preferencias individuales, cualquiera que sea la capacidad subjetiva del individuo de experimentar felicidad, deben tener el mismo valor en la toma de decisiones colectivas. La proposición clásica benthamita de que «cada uno cuenta por uno y nadie por más de uno», por discutible que sea para la elaboración de una función de bienestar económico, corresponde exactamente al principio de voto individual igual que forma parte de las constituciones democráticas. Desde esta perspectiva, la democracia, que se basa en la elección de los gobernantes por el mayor número de ciudadanos, resulta muy de-

seable porque crea oportunidades mejores y más regulares que las fórmulas no-democráticas para la satisfacción de las preferencias de los ciudadanos. Por razones análogas, como se discutirá en las páginas siguientes, las democracias pluralistas organizadas en esquemas institucionales complejos pueden dar mejores resultados a este respecto que los regímenes democráticos más simples. (Para fuentes y discusión del utilitarismo, véanse Rose, 1983; Colomer, 1987, 1991; Goodin, 1995.) En los modelos inspirados por la teoría de la elección social, la desutilidad o insatisfacción política corresponde a la «distancia» entre las preferencias de los votantes y la elección social. Esto puede ser escrito del siguiente modo:

lo cual significa que la desutilidad o utilidad negativa U equivale a la suma Ɖ de las distancias δ entre cada votante i y el ganador G. El óptimo social corresponde al resultado que minimiza la suma de las distancias individuales, el cual maximiza la utilidad social. Concretamente, en una sola dimensión lineal, la suma de las distancias es mínima con respecto a la alternativa (candidato, partido o política) preferida por el votan-te mediano, es decir, el votante cuya preferencia está situada en una posición intermedia con menos de la mitad de los votantes a cada lado. En otras palabras, la utilidad social es máxima cuando la elección social coincide con la preferencia del votante mediano (Davis, Hinich y Ordeshook, 1970; Huber y Powell, 1994; Flunich y Munger, 1997). En este libro, las reglas institucionales que favorecen la elección social de la preferencia del votante mediano serán consideradas relativamente eficientes socialmente. También se examinará un supuesto alternativo con respecto a los esquemas de división de poderes, como las elecciones separadas para diferentes cargos y el federalismo. Si grupos significativos de votantes tienen diferentes intensidades de preferencias en distintos temas y pueden votar sobre ellos por separado, pueden encontrar alta satisfacción en esquemas institucionales que produzcan diferentes ganadores en diferentes temas. Bajo este supuesto, la utilidad social puede ser máxima si diferentes áreas de temas son asignadas a diferentes instituciones de acuerdo con la distribución de la intensidad de preferencias entre los votantes. Asimismo, la cooperación interinstitucional puede conducir a decisiones intermedias de compromiso apoyadas por amplias mayorías de consenso y capaces de producir una alta satisfacción colectiva.

UN MODELO DE ELECCIÓN SOCIAL

Un sencillo análisis geométrico puede ilustrar los efectos de diferentes esquemas institucionales sobre la estabilidad y la utilidad colectiva de la elección social. Empecemos por el caso más sencillo posible de

un electorado compuesto por tres votantes con preferencias diferenciadas (o tres grupos de votantes con las mismas preferencias y un número similar de miembros). Para empezar, adoptamos el supuesto simple de que las preferencias de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensión de temas, como A, B y C en el eje horizontal del Gráfico 1.1. Supongamos, por ejemplo, que la distancia entre el votante A y el votante B es la mitad de la distancia entre el votante B y el votante C, como sugiere el Gráfico. Si B, que es la preferencia del votante mediano, gana, la distancia total entre las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad de los votantes puede ser medida como la distancia de A a B, pongamos 1 unidad, más la distancia de B a B, que es cero, más la distancia de C a B, 2 unidades, de modo que la suma de las distancias entre las preferencias de los, votantes y el ganador, o desutilidad total, es 3 unidades: U(B)=(IA-BI+IB-BI+IC-BI)=(1 + 0 + 2 ) = 3 . En cambio, si el ganador fuera A, la suma de las distancias entre las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad total sería 4 unidades; si el ganador fuera C, la desutilidad total sería 5 unidades, como el lector puede comprobar fácilmente. Esto muestra que la alternativa del votante mediano (B en el ejemplo) minimiza la suma de las distancias y maximiza la utilidad social. preferencia del votante mediano

A

B

C

NOTA: N = 3 votantes: A, B, C.

GRÁFICO 1.1. Electorado en una dimensión.

Pasemos ahora al caso bidimensional, en el que tres votantes, A, B y C, tienen preferencias diferentes en el tema 1 (a1, b1, y c1,) y en el tema 2 (a2, b2 y c2), como se observa en el Gráfico 1.2. Primero, veamos los efectos de las elecciones separadas y conjuntas. Supongamos que hay dos elecciones separadas para diferentes cargos correspondientes a diferentes temas o, conjuntos de temas, como los de las dos dimensiones en el Gráfico 1.2. Estas pueden corresponder, por ejemplo, a elecciones separadas para Presidente, centradas, pongamos por caso, en temas de política exterior y de defensa, y para la Asamblea, centradas en temas de política económica y social, o bien a elecciones separadas para dos cámaras del Parlamento o a otros esquemas análogos. Su-

GRÁFICO 1.2.

Elecciones conjuntas y separadas.

pongamos que, para cada elección separada, la alternativa intermedia cercana al votante mediano tiene ventaja y gana. En el Gráfico 1.2, b, gana en la elección sobre el tema 1 y a2 gana en la elección sobre el tema 2. La elección social está representada por el punto de intersección de las posiciones ganadores en cada tema, bt-a2. Como puede verse, la decisión social a través de elecciones separadas sobre diferentes temas bajo los supuestos anteriores se sitúa en un punto más bien centrista dentro del conjunto mínimo que contiene todas las preferencias de los votantes o conjunto de Pareto (el triángulo ABC en el Gráfico). Este punto está relativamente cerca del óptimo social, que es el punto que minimiza la suma de las distancias a las preferencias de los ciudadanos y, por tanto, maximiza la utilidad social. Exactamente, en un espacio bidimensional como el del Gráfico, el punto del óptimo social está situado en la intersección de las líneas rectas desde la preferencia de cada votante a la mediana del lado opuesto del triángulo. Supongamos ahora, como alternativa, que la decisión social en todos los temas se toma en una sola elección, como correspondería a un esquema institucional simple del tipo de un régimen unitario y parla-

mentario unicameral. El marco institucional fuerza a los votante a elegir, no entre alternativas en temas separados, sino entre «paquetes» de alternativas en todos los temas al mismo tiempo. El conjunto de ganadores posibles o «conjunto-ganador» en una elección conjunta de este tipo es impredecible y depende del statu quo (o ganador saliente). Adoptemos la hipótesis de que el statu quo es la decisión social previamente producida por dos elecciones separadas, el punto b,-a2 en el Gráfico 1.2. El conjunto de ganadores posibles en una sola elección bidimensional desde este punto de partida está representado por el área sombreada con varios pétalos en el gráfico. Este área está formada por las curvas de indiferencia circulares trazadas alrededor de las preferencias de los votantes y que cruzan el statu quo. Se supone que cada votante prefiere las alternativas que están más cerca de la preferencia del votante y, concretamente, prefiere aquellas que están dentro de la curva de indiferencia a aquellas que están afuera. Así, el conjunto de los ganadores posibles por mayoría en una elección conjunta está formado por todos los puntos en los que una mayoría de votantes (cualquier mayoría de dos votantes sobre tres en el ejemplo del gráfico) están más satisfechos que en el statu quo - e s decir; el conjunto-ganador está formado por las intersecciones de pares de curvas de indiferencia-. Como puede verse, el conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta es relativamente grande, lo cual dificulta la predicción del resultado. El conjunto incluye muchos puntos situados a una distancia relativamente grande del óptimo social. Algunos ganadores posibles están situados fuera del conjunto de Pareto e incluso más allá del rango de las preferencias los votantes (por ejemplo, el conjunto incluye algunos puntos situados más allá de la preferencia extrema, b2, en el tema 2). La posibilidad de que muchas alternativas diferentes puedan ganar puede generar inestabilidad en los resultados de una serie de elecciones sucesivas, dado que cada punto ganador puede ser ulteriormente derrotado por algún otro punto incluido en el conjunto-ganador correspondiente. Este análisis nos permite enunciar que una elección conjunta sobre numerosos temas multidimensionales, como modelo para la típica elección única en regímenes simples, puede ser más incierta, producir menos utilidad social y ser más inestable en el tiempo que las elecciones separadas sobre diferentes temas, como las elecciones para diferentes cargos en regímenes con división de poderes. El juicio comparativo de las elecciones separadas y conjuntas podría ser algo distinto si sustituyéramos el supuesto de que la posición del votante mediano gana en cada elección separada por el supuesto de que las alternativas extremas pueden ganar (quizás como consecuencia de una competencia multipartidista con la regla de la mayoría relativa). Pero aun así, la decisión social a través de elecciones separadas estaría siempre dentro del rango de las preferencias de los votantes y probablemente dentro del conjunto de Pareto. La decisión social a través de elecciones separadas podría ser menos eficiente que algunos de los ganadores

posibles en una elección conjunta sólo si las posiciones extremas correspondientes a grupos opuestos de votantes extremos ganaran en diferentes temas. Pero, incluso en este caso, el conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta incluiría otros puntos situados fuera del conjunto de Pareto y seguramente algunos situados más allá del rango de las preferencias de los votantes. A continuación introducimos dos nuevas variables en el modelo. Primero, supongamos un electorado más complejo, compuesto por cinco votantes con preferencias más dispersas que los tres votantes anteriores. En otras palabras, el electorado con tres votantes, A, B y C, es ampliado con dos nuevos votantes, D y E, cuyas preferencias están situadas más allá del rango de las preferencias de los votantes previamente existentes, como se muestra en el Gráfico 1.3. La adición de D y E puede corresponder a la aplicación de derechos de voto para nuevos grupos, como en un proceso típico de democratización gradual.

El conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta depende, de la regla de votación. Comparamos los efectos de tres reglas con diferentes umbrales de inclusión: mayoría relativa, mayoría absoluta y mayoría cualificada. La mayoría relativa mayor se operacionaliza como 2/5 ( o 40 por ciento, no muy diferente de la proporción de votos obtenida por el ganador típico en ciertas elecciones parlamentarias por mayoría relativa en el mundo real). El conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta con la regla de la mayoría relativa para cinco votantes es mucho más grande que el conjunto de ganadores posibles anteriormente identificado para el electorado con tres votantes, como puede verse en el Gráfico 1.3. Incluye muchos puntos situados a gran distancia del óptimo social, fuera del conjunto de Pareto y más allá del rango de las preferencias de los votantes. Esto puede producir una gran impredecibilidad e inestabilidad de la elección social, así como poca utilidad social. El conjunto de ganadores posibles por la regla de la mayoría absoluta (3/5) está identificado por un área sombreada más oscura en el Gráfico 1.3. Como puede verse, es menor que el conjunto de ganadores posibles con la regla de la mayoría relativa. Esto significa que cuanto más inclusiva es la regla de decisión, más estable y socialmente eficiente puede esperarse que sea la elección social. Si comparamos este resultado con el conjunto de ganadores posibles por mayoría en el electorado anterior con tres votantes en el Gráfico 1.2, el electorado con cinco votantes puede ser considerado capaz de producir resultados relativamente eficientes. Esto no sólo está vinculado al hecho de que una proporción más alta de votantes en una comunidad puede aumentar la suma total de las utilidades individuales. Además, el nuevo conjunto de ganadores por mayoría con cinco votantes está situado en su mayor parte dentro del conjunto de Pardo y relativamente cerca del óptimo social. Esto nos permite enunciar que los efectos de inestabilidad y posible utilidad social baja que conlleva un electorado complejo con preferencias de los votantes muy dispersas pueden ser compensados con los efectos opuestos producidos por reglas de decisión inclusivas. Este resultado queda confirmado con el análisis de la regla de la mayoría cualificada, 4/5 en el ejemplo del Gráfico 1.3. El correspondiente conjunto de ganadores posibles es el área muy pequeña en negro, que está completamente dentro del conjunto de Pareto y en una posición más bien centrista. Ciertamente, esta regla puede producir elecciones sociales más estables y mayor utilidad social que las reglas menos inclusivas analizadas anteriormente. Hemos identificado tres variables institucionales que producen diferentes grados de estabilidad y diferentes niveles de utilidad de la elección social. En el orden en que serán analizadas en los sucesivos capítulos de este libro, son: i) el grado de dispersión de las preferencias de los votantes, según se trate de electorados simples o complejos;

ii) la inclusividad de las reglas de votación y los procedimientos de decisión; iii) el número de dimensiones de temas en elecciones conjuntas y separadas, correspondientes a esquemas de unidad y de división de poderes. Se sostiene aquí que los regímenes democráticos pluralistas basados en electorados complejos, reglas de votación inclusivas y división de poderes tienden a producir resultados socialmente eficientes.

1.2. Plan del libro Los resultados del modelo que acabamos de presentar guían el programa de investigación que se desarrolla en las páginas siguientes. El segundo capítulo trata de la construcción histórica de electorados simples y complejos a través del desarrollo de diferentes estrategias para la asignación de derechos de voto a diferentes grupos. Se revisan los argumentos tanto de los sufragistas como de los restrictivistas desde la perspectiva de la dispersión esperada de las preferencias de los votantes que estaban dispuestos a promover o a aceptar, respectivamente. Se distinguen tres pautas básicas desarrolladas en diferentes conjuntos de países por los distintos grados de inclusividad social y de estabilidad política que han sido capaces de producir. El supuesto básico es que cuanto mayor es la proporción de ciudadanos con derechos de participación en un proceso político establemente institucionalizado, mayor es la utilidad social que cabe obtener. El tercer capítulo contrasta las reglas de votación de un ganador basadas en requerimientos de unanimidad, de mayoría absoluta o de mayoría relativa, con las reglas de múltiples ganadores basadas en la representación proporcional y las coaliciones multipartidistas. Las distintas reglas de votación y decisión son evaluadas y comparadas por su inclusividad, por la relación entre los resultados que tienden a favorecer y las preferencias de los ciudadanos, así como por la utilidad social correspondiente. Las diferentes reglas son sometidas a una amplia contrastación empírica con respecto a la producción de ganadores socialmente eficientes correspondientes a la preferencia del votante mediano. El cuarto capítulo analiza y compara diferentes esquemas de unidad y división de poderes que promueven decisiones colectivas sobre distintos números de temas al mismo tiempo. Se comparan el parlamentarismo, el semipresidencialismo y el presidencialismo, así como los estados unitarios y los federales, mediante la aplicación a todos ellos de las categorías de gobierno unificado y gobierno dividido. Diferentes fórmulas proporcionan diferentes incentivos para la cooperación multipartidista e interinstitucional, de modo que crean diferentes oportunidades para que las preferencias de los ciudadanos sean satisfechas. Se considera que la emergencia de múltiples ganadores en esquemas de

división de poderes es capaz de producir una amplia difusión de utilidad social. El quinto capítulo concluye con una comparación entre las fórmulas institucionales que pueden ser consideradas más socialmente eficientes a la luz de los análisis previos, especialmente la representación proporcional, la división horizontal de poderes y el federalismo, y las alternativas institucionales que se eligen más a menudo en procesos estratégicos de democratización y reforma institucional. Los actores autointeresados pero no todopoderosos que intervienen en ciertos procesos de cambio institucional tienden a elegir instituciones pluralistas, las cuales pueden ser consideradas como relativamente eficientes en la perspectiva teórica desarrollada en este libro. Los principales puntos del análisis, incluida la producción de resultados electorales socialmente eficientes y la frecuencia de gobiernos divididos, son contrastados con datos sobre votos, Asambleas, Gabinetes y Presidentes correspondientes a los resultados de 506 elecciones nacionales y 1.765 elecciones regionales en 40 países democráticos de Europa Occidental y Central, América del Norte y del Sur y Asia, durante el período 1945-2000. Los países han sido seleccionados por tener más de un millón de habitantes, altas puntuaciones en libertad política y al menos dos elecciones democráticas consecutivas hasta el año 2000, así como datos accesibles. Los países seleccionados incluyen más del 90 por ciento de la población mundial que vive en democracia al inicio del siglo XXI. El análisis comparado se complementa con breves estudios de casi cincuenta casos de desempeño y cambio institucional, incluidas algunas excursiones varios siglos atrás (con uso de fuentes en ocho lenguas). La revisión histórica de largo plazo que se presenta en el último capítulo está basada en datos sobre 123 cambios institucionales importantes en 85 países durante un período de 127 años.

CAPITULO

2

QUIÉNES PUEDEN VOTAR Las leyes que establecen los derechos de sufragio son fundamentales para el gobierno democrático. MONTESQUIEU

El espíritu de las leyes (1748)

Una comunidad política puede ser definida como un conjunto de individuos que se reconocen algún interés común básico y toman decisiones colectivas vinculantes. Las comunidades simples con preferencias concentradas pueden tomar decisiones de un modo relativamente fácil. Cuando el grueso de la población es suficientemente homogéneo en términos socioeconómicos y culturales, como suele suceder en comunidades pequeñas, un electorado basado en amplios derechos de voto puede identificar una alternativa aceptable y producir una elección social relativamente estable y satisfactoria incluso sin mecanismos institucionales sofisticados. Como se verá más adelante, las comunidades pequeñas con intereses homogéneos pueden adoptar un sufragio virtualmente universal y tomar decisiones por unanimidad u otras reglas de votación altamente inclusivas. En cambio, en electorados complejos, formados por la concesión de derechos de voto a grupos diferenciados en sociedades relativamente heterogéneas, puede ser difícil conseguir decisiones colectivas vinculantes y producir elecciones sociales con altos niveles de estabilidad y utilidad. Este suele ser el caso de sociedades modernas en procesos de construcción de estados-nación amplios e inicialmente heterogéneos y de democratización. Cuanto más dispersas son las preferencias de los grupos de votantes sobre los temas sometidos a votación, más complejo es el electorado y más difícil es alcanzar acuerdos. En procesos históricos modernos, las consecuencias de dar derechos de voto a diferentes grupos en sociedades complejas han sido enormemente variadas. La conversión de ciertos grupos en votantes no ha producido mucha innovación política porque la mayor parte de sus miembros han desarrollado preferencias similares a las ya existentes entre el electorado anterior y han tendido a reproducir sus pau-

tas de voto. Esta ausencia de innovación puede ser un resultado de cierta dependencia económica o personal de los nuevos votantes con respecto a las preferencias de los antiguos o de instituciones políticas restrictivas. En cambio, algunos nuevos grupos han sido capaces de crear nuevos partidos políticos, desarrollar estrategias de innovación de la agenda política que han acabado triunfando, formar una nueva mayoría política o amenazar al sistema político en su conjunto. Esta tendencia a la innovación puede ser un resultado de preferencias de los votantes más diferenciadas y de instituciones políticas permisivas. La asignación de derechos de voto tiende a estar guiada tanto por presiones colectivas «desde abajo>) (los grupos antes excluidos) y cálculos estratégicos «desde arriba» (los líderes y gobernantes ya existentes). En la época moderna, los terratenientes, los mercaderes, los artesanos, los trabajadores, los sirvientes, las mujeres, los miembros de minorías étnicas, los jóvenes y los inmigrantes han obtenido derechos de voto en diferentes países en momentos históricos diversos, en general en procesos que incluyen también cambios importantes en las reglas electorales, el sistema de partidos y otros elementos institucionales. En ciertos casos, el sufragio universal ha sido introducido de repente v sin modificar las otras reglas institucionales existentes, lo cual tiende a provocar alta inestabilidad política. En otros casos, diferentes grupos de votantes minoritarios han obtenido derechos de voto en estadios sucesivos de un proceso más duradero. Esta estrategia gradual puede evitar la emergencia súbita de una nueva mayoría alternativa e inducir a cada nuevo grupo pequeño a entrar en un partido previamente existente. Por último, en otros casos, el sufragio universal ha ido acompañado por innovaciones institucionales, como la representación proporcional y la división de poderes, las cuales producen múltiples ganadores. Mediante un nuevo esquema institucional de este tipo, la elección social es transferida a estadios poselectorales en los que cabe alcanzar acuerdos pluralistas e inclusivos. Este capítulo está dividido en dos secciones. La primera sección presenta una serie de casos de comunidades pequeñas y homogéneas en tiempos medievales y modernos que fueron capaces de tomar decisiones colectivas consensuales y vinculantes mediante votaciones con derechos de voto relativamente amplios. La segunda sección aborda los problemas de la elección social en electorados complejos. Se revisan y analizan diferentes argumentos históricos a favor y en contra de la ampliación de los electorados existentes desde la perspectiva antes esbozada. Se identifican diferentes estrategias para la asignación de derechos de voto, las cuales se asocian a diferentes ritmos de concesión de derechos, así como a diferentes reglas electorales y sistemas de partidos, en una docena de países durante los siglos XIX y XX.

2.1. Electorados simples En la época medieval y a principios de la moderna no sólo había numerosos enclaves feudales y unas pocas estructuras imperiales y monárquicas de amplia escala, sino también una serie de unidades locales en las que se tomaban muchas decisiones colectivas mediante votaciones de un electorado amplio. En general, se trataba de comunidades más bien simples con intereses relativamente armónicos, valores compartidos y una cultura homogénea en las que la identificación de una decisión común no era un logro muy difícil. Las unidades en cuestión eran territorios pequeños, bien villas, comunas, municipios, provincias, condados, ciudades, colonias u otras comunidades de tamaño pequeño. Los procesos colectivos de toma de decisiones se referían a unos pocos temas lo-cales relativamente simples. Así sucedía incluso cuando se trataba de elegir representantes locales a organismos de mayor escala, como los parlamentos medievales, debido a la ausencia de partidos de amplia escala («nacionales»). El desarrollo de preferencias homogéneas entre la población reflejaba bien simplicidad social, especialmente en medios rurales, bien el predominio de una clase media de agricultores, artesanos o comerciantes en contextos más complejos. La homogeneidad de la comunidad o el fuerte atractivo de las posiciones sociales centrales permitían que estas comunidades tomaran decisiones colectivas vinculantes con relativa facilidad y produjeran elecciones sociales estables y ampliamente satisfactorias. Ciertos rasgos institucionales de la comunidades políticas simples que tomaban decisiones consensuales eran muy parecidos a los que cabe encontrar actualmente en las comunidades de propietarios de viviendas en contextos urbanos modernos - q u e es otro caso de comunidades pequeñas y simples con intereses comunes claramente identificables-. Estos rasgos incluyen los siguientes: • Los derechos de v o t o eran concedidos a los cabezas de hogar, independientemente del número de miembros de la familia, bajo el supuesto de que todos ellos tenían preferencias homogéneas; habitualmente sólo votaban los hombres, pero las reglas eran más bien vagas e informales y a menudo permitían que los jóvenes o ciertas mujeres participaran. • Las reglas de decisión eran altamente inclusivas; se usaban reglas basadas en la unanimidad o cuasi-unanimidad en reuniones y asambleas de vecinos que decidían por asentimiento o aclamación. • Se usaban varios mecanismos de azar, incluidos los turnos y las loterías, para la rotación de los cargos que debían ejecutar las decisiones de la asamblea, los cuales eran considerados una carga más que un privilegio.

La elección de representantes indujo más innovación a favor de reglas que permitieran una representación variada de diferentes categorías sociales o grupos de preferencias. Las fórmulas modernas de representación proporcional eran desconocidas en los tiempos medievales, pero, en comunidades relativamente más complejas que las típicas villas rurales, se concibieron otros interesantes procedimientos, como los distritos multinominales y la convocatoria frecuente de elecciones, con objeto de evitar el dominio exclusivo de un solo grupo. Algunas unidades pequeñas y más bien homogéneas que trataban temas locales pudieron mantener una participación amplia y abierta en la toma de decisiones colectivas frente a las presiones de los emperadores, los papas, los monarcas y las potencias coloniales de gran escala. Sin embargo, en muchos casos, cuando las comunidades tradicionales se hicieron más complejas internamente y aparecieron más grupos diferenciados, sus propios criterios tradicionales a favor a derechos amplios de sufragios y acuerdos unánimes se convirtieron en fuentes de conflicto e inestabilidad. El comercio exterior, la ampliación de las comunicaciones y el creciente relieve de bienes públicos de gran escala, que llevaron a la formación de los modernos estados-nación, indujeron cambios institucionales importantes. Entre éstos se incluyen la redefinición de las condiciones para obtener el derecho de voto, incluida la pérdida de los derechos de ciertos grupos, así como unas regulaciones más explícitas de las elecciones. (Para una perspectiva histórica comparable a la aquí esbozada, véase Manin, 1995.)

Casos: C OMUN AS, P AR L AM EN T OS Y C OL ON I AS

Según la leyenda, los grupos tribales germánicos de la Alta Edad media ya celebraban asambleas de guerreros en las que aprobaban las resoluciones propuestas por el rey golpeando los escudos con sus lanzas o las desaprobaban con su silencio. Más allá de estos orígenes algo oscuros, la indagación que se presenta en las páginas siguientes se centra en electorados simples de tres tipos de unidades políticas. Primero, analizaremos los procedimientos de toma de decisiones en pequeñas comunas independientes, incluidas las villas rurales y los cantones suizos que han existido desde la Baja Edad media, así como ciertas famosas ciudades italianas. La comuna medieval en Europa central fue inicialmente una asociación privada de hogares que se organizaba para proveer ciertos bienes públicos básicos. Asumía la administración de justicia, la defensa militar, el mantenimiento de la provisión de alimentos y otros servicios elementales. En la medida en que los condes y los obispos fueron incapaces de cumplir estas tareas efectivamente, las comunas reemplaza-ron gradualmente su autoridad. A través de un proceso, acabaron ignorando de hecho la soberanía del Emperador germano y del Papa romano.

Segundo, se revisarán las elecciones en algunas unidades locales incluidas en ciertos reinos extensos. Entre ellas se incluyen las Asambleas locales, los Estados provinciales y los Estados generales en la Francia de los Borbones antes de la Revolución, así como los condados y los municipios en las elecciones parlamentarias en la Inglaterra de los Augusto y los Hannover. Inicialmente, los miembros de las asambleas medievales convocadas por los reyes no eran elegidos por electorados populares, sino seleccionados entre aquellos que eran considerados representativos de las tendencias y los intereses de varias categorías sociales en territorios extensos. Pero los representantes electos popularmente de las comunas y otras unidades locales también enviaban delegados a los parlamentos medievales. Las elecciones parlamentarias modernas se construyeron en gran medida sobre este precedente. Tercero, se analizarán algunas famosas instituciones coloniales. Estas incluyen los dominios británicos en América del Norte antes de la formación de Estados Unidos, así como ciertas colonias españolas en América del Norte y del Sur durante el proceso que les condujo a su independencia. Aunque los dos grupos de colonias se basaron en modelos diferentes, en ambos la aplicación de regulaciones electorales que eran relativamente restrictivas en las metrópolis permitieron prácticas más permisivas en los territorios situados al otro lado del Atlántico. De hecho, las elecciones participativas fueron acontecimientos cruciales en los procesos de independencia. Sólo cuando las pequeñas unidades independientes formaron amplios estadosnación, ciertos criterios iniciales de concesión de derechos de voto, más bien vagos, fueron sustituidos por requerimientos más concretos. El conocimiento de los casos de electorados simples que aquí se revisan es reciente o ha sido recientemente reelaborado por los historiadores. Pero, aparentemente, los casos de los distintos países aquí recopilados no habían sido comparados en la perspectiva adoptada en este trabajo. Las comunas y los cantones suizos . Durante la Edad Media, las comunas germánicas fueron reconocidas como la máxima autoridad legal y política sobre la población rural. Tomaban decisiones en asambleas populares con un número fijo de miembros: los dueños de los hogares mayores de 14 o de 16 años de edad. Se permitía la presencia pasiva de las mujeres casadas y los niños, los cuales acudían a las reuniones, pero habitualmente no votaban bajo la presunción de que cada casa y familia tenía intereses homogéneos. La pertenencia a la comuna se basaba en una comunalidad de bienes privados y era determinada del mismo modo como se decide la participación en las reuniones de propietarios de viviendas en las modernas comunidades urbanas: sólo se admitía a los residentes en la comuna y no a los extranjeros ni a los arrendatarios temporales sin propiedad en la comunidad. En algunas comunas de zonas montañosas de lengua germánica, la Asamblea era convocada al toque de campanas, habitualmente el domingo por la mañana, y formaba un gran círculo en un prado. Se inauguraba con una plegaria

en silencio. Cualquiera podía presentar una propuesta a la asamblea. Se votaba mano alzada y las decisiones se tomaban por mayoría. La homogeneidad y la transparencia de la comunidad creaban fuertes incentivos para participar en las reuniones y también para transformar una mayoría en unanimidad. Tras la votación, se tornaba juramento de pertenencia y obediencia a la comuna. Para otros propósitos podían usarse otras reglas: el reparto proporcional de los recursos y las cargas asumidos en común o la rotación en el acceso a los bienes públicos. Se usaban loterías para nombrar cargos que ejecutaran las decisiones de la Asamblea. La acción cooperativa se extendió a las comunas vecinas. Pero la homogeneidad de cada unidad siguió siendo muy grande, incluso en lengua, religión y otros rasgos culturales. Las comunas en las que persistía el conflicto se dividían para preservar la homogeneidad de cada unidad de decisión. A partir de 1291, los pequeños cantones forestales de Uri, Schwyz y Unterwaiden empezaron a separarse de los condes de Habsburgo en Austria. Acabaron formando una liga que se amplió a ocho cantones a mediados del siglo xiv y a 13 cantones entre los siglos XVl y XVIII. Durante varios siglos, esta confederación suiza fue poco más que una alianza informal para preservar la autonomía local frente al Imperio, sin generar ninguna autoridad central. La Asamblea se convirtió en la forma de gobierno de la mayoría de los cantones germánicos. La Asamblea cantonal era algo más ceremonial que las Asambleas locales y podía incluir un desfile del pequeño ejército o milicia del cantón con los magistrados a caballo entre estandartes y cornetas. Los procedimientos eran ligeramente menos permisivos que en las comunas. La participación estaba limitada a los hombres de más de 18 o de 20 años de edad y las propuestas tenían que ser canalizadas con anterioridad a la reunión a través del Consejo electo. La Asamblea votaba sobre las leyes y mociones cantonales, los impuestos y la admisión de nuevos miembros y elegía funcionarios cantonales con funciones judiciales, policiales y ejecutivas, así como los diputados federales. Todos los asistentes, incluidos mujeres y niños, juraban fidelidad a la constitución. En algunos cantones se imponían multas a los que no asistían. Aún a principios del siglo xx, el tamaño del electorado de los cantones era pequeño, entre 3.000 y 12.000 hombres cada uno. Su homogeneidad es aún muy grande actualmente. La mayoría de los 22 cantones creados en Suiza en 1848 son más diferentes entre sí que con respecto a los países vecinos. También las ciudades desarrollaron fórmulas para nombrar un Consejo y un alcalde muy temprano (empezando por Friburgo en 1248). Los comerciantes y los artesanos predominaban en estos escenarios urbanos, especialmente desde los siglos XVIXVll. Las Asambleas populares han continuado siendo más poderosas en los cantones rurales con poblaciones pequeñas y homogéneas. Pero todavía a principios del siglo XXI, la Confederación Helvética es sobre todo un instrumento para preservar el autogobierno popular local (Lloyd, 1907; Head, 1995).

Las comunas italianas. Durante el siglo XII las ciudades del Norte de Italia, lideradas por sus cónsules, se hicieron autónomas del Emperador y de las autoridades de la Iglesia. Génova, Pavía, Pisa, Siena y otras muchas comunas se organizaron en torno a la Asamblea de todos los ciudadanos o «arenga». La Asamblea aprobaba el nombramiento del Consulado por aclamación, un procedimiento próximo a la unanimidad, o por elección indirecta. En la segunda mitad del siglo XIII se amplió la participación del pueblo. En ciudades como Génova y Bolonia, los participantes habituales en las Asambleas populares ascendían

a cifras entre 7.000 y 8.000, lo cual es equivalente a la mayoría de los varones adultos, aproximadamente un 15 por ciento de la población total. (Cálculos del autor con datos de Valey, 1988: 33ss.; y Hyde, 1973: 115.) En el caso de Venecia, la elección del Duque (Doge) por el pueblo data de 697. Durante casi quinientos años, los poderosos Duques fueron elegidos por la Asamblea o arenga formada por «una gran inclusión de altos, medios, bajos y otros muchos venecianos» (majores, mediocres, minores et magna Ventorum englobatio; Wiel, 1895). Desde 1172, la Asamblea general del pueblo eligió indirectamente el Gran Consejo (habitualmente compuesto por unos 1.000 o 1.500 hombres de más de 30 años de edad), el cual se convirtió en la autoridad suprema, y el Senado. A medida que los poderes del Duque fueron restringidos, dejó de ser elegido popularmente y empezó a ser nombrado por el Gran Consejo. Para ello, éste adoptó un procedimiento cada vez más complicado con hasta nueve estadios de votos aprobatorios y loterías que fue concebido con el propósito de hacer inviable el voto insincero y otras estrategias manipuladoras. Desde el siglo XIII al XV, la Asamblea del pueblo tenía que ratificar la elección del Duque por el Consejo. Desde el siglo XIII hasta 1789, los cargos electos incluían los magistrados, los procuradores, los abogados y un Gran Canciller. «La República se fundaba en una política de compromiso, conciliación y consenso... la República patricia dio a Venecia 500 años de paz y estabilidad interior» (Finlay, 1980, Lines, 1986). En Florencia, las formas republicanas de gobierno, incluida la elección de los gobernantes, existieron durante más de doscientos años desde finales del siglo XIII. Durante el primer período republicano, que se extendió de 1291 a 1433, la Asamblea del pueblo estaba formada por los residentes mayores de 25 años de edad que hubieran pagado unos impuestos locales mínimos. Este criterio producía Asambleas con más de 6.000 votantes, lo cual era equivalente a un 15 por ciento del número total de habitantes de una ciudad con muchos jóvenes e inmigrantes, y sin duda incluía una mayoría de los varones adultos. (Cálculos del autor con datos de Najemy, 1982, y Brucker, 1977: 252; 1983: 133.) El gobierno de Florencia estaba organizado en torno al Justicia (Gonfaloniere) y otros ocho miembros de la Señoría. Éstos eran elegidos mediante un complejo sistema de voto aprobatorio y loterías muy frecuentes. La Señoría se apoyaba en 12 consejeros u «hombres buenos» electos, 16 confalonieros que representaban a los barrios de la ciudad, así como otros muchos cargos electos para los cuales la mayoría de los votantes eran elegibles por períodos cortos (de seis meses o un año). El Consejo del Pueblo (con 300 miembros) y el Consejo de la Comuna (con 200 miembros) eran seleccionados mediante un procedimiento mixto de elección popular y nombramiento por la Señoría. Como en Venecia, aunque con diferentes fórmulas, se concibió un procedimiento de elecciones extremadamente complejo para evitar la manipulación fraudulenta del proceso electoral e impedir la dominación de la comuna por unas pocas familias poderosas de la ciudad. Los gobernantes y los funcionarios eran reemplazados con frecuencia, lo cual creó un cierto sentimiento de aparente inestabilidad. Pero una estabilidad más básica estaba asegurada por el «amplio grado de acuerdo existente en la comunidad gremial sobre ciertos temas, sobre todo en la esfera económica» (Brucker, 1983: 66, 70, 388ss.). El gobierno de los Medici establecido en 1433 introdujo ciertas restricciones y frecuentes interrupciones en el calendario regular de las elecciones. Pero, aunque algunas familias perdieron sus derechos de voto, se incluyó a «gente nue-

va», de modo que, junto con el crecimiento de la población, el electorado llegó a tener unos 8.000 votantes a finales del siglo XV, de nuevo alrededor de un 15 por ciento de la población total (según los datos en Rubinstein, 1966: 214-215). La nueva república establecida en 1494 se basaba en la elección popular de los cargos tradicionales y de un nuevo Gran Consejo inspirado en el modelo de Venecia, en este caso formado por unos 3.000 miembros. Tras cierto declive de los poderes del Consejo, un nuevo período de gobierno de los Medici reemplazó otra vez las elecciones regulares por la aprobación directa por la Asamblea del pueblo. La última república florentina restableció la elección de los gobernantes, incluido el Gran Consejo, de 1527 a 1530 (Brucker, 1977, 1983; Guidi, 1992). El fin de los régimenes republicanos en las comunas italianas ha sido atrihuido a frecuentes fenómenos de violencia, desorden e inestabilidad provocados por el faccionalismo político, las peleas de familia y los conflictos de clases. Incluso Dante se burló en un célebre pasaje de la Divina Comedia de las amargas disputas entre facciones, las animosidades personales y el impulso de destrucción del enemigo de sus convecinos florentinos. De hecho, Dante había sido miembro del Consejo de la Comuna en varias ocasiones (Zenatti, 1984: 341-343). Es interesante observar que sus quejas incluían el lamento por la inclusión en el electorado de «gente nuova» que generaba «orgullo y exceso» y era capaz de desafiar al grupo gobernante tradicional (Dante 1265-1321, Canto XVI, 73-75). Sin embargo, según ciertos historiadores modernos, las negociaciones y los acuerdos pluralistas se difundieron bajo los incentivos creados por una estructura institucional compleja. «La fusión relativamente pacífica de elementos viejos y nuevos en la sociedad florentina había sido la pauta normal a lo largo de la historia de la ciudad» (Bnicker, 1962: 392). La palabra «florentinismo» se convirtió en una expresión corriente en italiano y otras lenguas latinas modernas, como sinónimo de maniobras políticas sofisticadas y construcción de coaliciones. En sentido estricto, no hay un solo caso de ciudad italiana del Renacimiento en que la violencia y el desorden civil abrieran directamente la puerta a un gobierno autoritario. Como han señalado algunos historiadores, ciertas ciudades, como Siena, Lucca y Florencia, que experimentaron intensos conflictos civiles en algunas ocasiones, fueron capaces de retener sus gobiernos republicanos después de que otras muchas ciudades hubieran caído bajo el dominio aristocrático. En cambio, otras, como Génova, Bolonia y Pavía, con niveles más bajos de conflicto visible, pasaron con mayor frecuencia de los gobiernos aristocráticos a los republicanos, una y otra vez. Además, como muestran los casos de Bérgamo o Bolonia, los nuevos gobiernos aristocráticos no garantizaron el orden y la paz (Martines, 1979: 79-80). A pesar de todo, en algunas ciudades que usaban procedimientos de toma de decisiones menos sofisticados que los utilizados en Venecia y en Florencia, se extendió un cierto sentimiento de insatisfacción política. En particular, el predominio de los gremios de artesanos en la toma de decisiones políticas indujo reacciones negativas de otros grupos. La hipótesis que será desarrollada a lo largo de este libro indica los efectos negativos de instituciones y reglas simples en electorados complejos. Concretamente, la regla de la unanimidad virtual, que fue usada tan a menudo en las asambleas populares que tomaban decisiones por aclamación, no siempre produce decisiones rápidas y aceptables en un electorado crecientemente complejo, como los de algunos de los escenarios urbanos de la Italia del Renacimiento, en contraste con la eficiencia de la regla de la unani-

midad en medios rurales más simples. Como lo sugiere uno de los más reconocidos historiadores del período, «una fuente principal de frustración política [en ciertas comunas italianas] fue la incapacidad del gobierno de abordar resueltamente algunos temas conflictivos, lo cual era un resultado de la creencia de que la unidad era esencial y de unos rituales que congelaban la presentación de puntos de vista irreconciliables» (Brucker, 1962: 393). Los municipios y el Tercer Estado en Francia. En ciertas ciudades del Sur de Europa, la autonomía local fue una tradición romana, pero también fue una creación de los privilegios concedidos a ciertas comunas por sus señores. Tal vez bajo la influencia de las comunas italianas, con las que mantenían un comercio regular, muchos municipios franceses fueron gobernados por asambleas populares desde finales del siglo XVIII. Especialmente en la región meridional del Languedoc, con casos famosos como Montpelier y Nimes, entre otros, en la «Asamblea General de Vecinos» participaban todos los cabezas de hogar (incluidas las viudas) si eran nativos o residentes de largo período. La participación se solía considerar una obligación más que un derecho. Las Asambleas elegían procuradores o síndicos, así como el Consulado colectivo convocaba habitualmente el «Cuerpo de la villa», cuya legislación controlaba. Los cargos municipales eran ocupados durante cortos períodos de unos dos años. Ciertas restricciones con respecto a la reelección y la acumulación de cargos por los miembros de una misma familia promovían la apertura y la circulación de los nombrados (Babeau, 1882; PetitDutaillis, 1947). Además, muchas provincias francesas crearon y eligieron Estados provinciales desde mediados del siglo xv, aunque éstos sólo se reunían por mandato del rey. Durante los siglos XVI y XVII, los Estados locales y provinciales mantuvieron e incluso ampliaron sus poderes. Los impuestos, los empréstitos y los gastos se sometían a votación, frecuentemente con voto secreto. El sufragio fue ampliado y aumentó la participación popular. Sin embargo, el control cada vez más centralizado del país por la Corona doblegó gradualmente la autonomía de los cargos locales y provinciales, en particular por medio de la introducción de «candidaturas oficiales» que jugaban con ventaja en las elecciones (Babean, 1894; Bisson, 1964; Temple, 1973, Major, 1980). De un modo parecido, los Estados Generales evolucionaron en la dirección de un parlamento moderno, aunque acabaron convirtiéndose en un órgano meramente consultivo del rey. Al principio, tenían poder de establecer impuestos y su acuerdo era requerido para resolver los conflictos religiosos del Reino y otras crisis importantes. Los Estados Generales se reunieron regularmente, aunque de una forma rudimentaria durante el siglo XIV (en 1302, 1308, 1314 y en reuniones frecuentes entre 1344 y 1358), más formalmente una vez en el siglo XV (1484) y de nuevo con cierta regularidad durante los siglos XVI y XVII (1560, 1576-77, 158889, 1614-15), hasta que fueron olvidados durante 175 años antes de su nueva convocatoria en 1789. Inicialmente, los derechos de voto para elegir los diputados nacionales del Tercer Estado fueron concedidos a todos los cabezas de familia u hogar (según la localidad y de un modo más flexible en los medios rurales). «En este marco, el voto de las mujeres era habitual para las que eran cabezas de familia; las viudas y las hijas que vivían en una casa diferente también tenían derecho de voto» (Cadart, 1952: 46-47). A partir del siglo XV, el sufragio se extendió a los habitantes de los pequeños pueblos y a los distritos rurales. Mientras que en algunas ciu-

dades la elección de los diputados nacionales estaba en manos de los cargos municipales, los representantes de los gremios y otros ciudadanos notables, en los distritos rurales «el sistema se aproximó mucho al sufragio adulto masculino» (Bridge, 1921: 56). «Tradicionalmente se ha considerado que los delegados a los Estados Generales de Francia eran elegidos por el equivalente del sufragio masculino universal en las áreas rurales» (Howard, 1930: 132, pero véanse los comentarios de Major, 1951: 44). Para la elección de los representantes del Tercer Estado a los Estados Generales en 1789, se amplió el número de distritos electorales y se aumentó el número de escaños en proporción a la población de cada distrito. Se concedieron derechos de sufragio a todos los hombres de más de 25 años de edad, franceses o naturalizados, domiciliados en la localidad y que figuraran en el censo fiscal local (así como a las mujeres de las órdenes religiosas). (Regulaciones para la convocatoria de los Estados Generales, 24 de enero de 1789, en Baker, 1987: 180184.) Según algunas interpretaciones recientes, «esto no quedaba lejos del sufragio masculino» (Jones, 1988: 63); «las elecciones [a los Estados Generales] de 1789 fueron el espectáculo más democrático nunca visto en la historia de Europa y no volvió a ocurrir nada comparable hasta bien entrado el siguiente siglo» (Doyle, 1989: 97). A partir del siglo xv, la mayor parte de los diputados nacionales de Francia habían sido elegidos indirectamente por los Consejos locales o los Estados provinciales. Cada uno de los tres órdenes elegía representantes en asambleas primarias separadas, en las que el Tercer Estado tenía más representantes que los otros dos. Pero, en las villas y provincias, los representantes de los tres estados formaban una sola Asamblea electoral y elegían conjuntamente a los diputados de los Estados Generales mediante voto individual. Los diputados nacionales eran, así, electos en distritos multinominales por la regla de la mayoría. Cada escaño se elegía por separado mediante votaciones con varias vueltas, si era necesario, hasta que un candidato obtenía un apoyo mayoritario (en 1789 la mayoría absoluta fue requerida sólo en las dos primeras vueltas; la tercera decidía por mayoría relativa). Aunque este procedimiento era vulnerable al voto estratégico, pudo inducir intercambios de votos en diferentes vueltas, lo cual permitía una representación genéricamente proporcional de diferentes categorías de intereses. De hecho, no se solían necesitar muchas vueltas de votación porque podían formarse amplias mayorías sobre la base de objetivos ampliamente compartidos, compromisos y acuerdos. La elección conjunta de diputados por los representantes de los tres estados se basaba en la elaboración en común de un solo «cuaderno de quejas» (cahier de doléances) en cada distrito. Incluso en 1789, las elecciones fueron notablemente armónicas; los «cahiers» mostraron un amplio nivel de coincidencia con respecto a cómo debería desarrollarse Francia en el futuro inmediato, incluyendo la sustitución de la monarquía autoritaria por un gobierno representativo constitucional que promoviera los derechos individuales y la modernización económica (Doyle, 1980).

El Parlamento inglés. Según ciertas fuentes históricas, había amplios derechos de voto en la Inglaterra medieval. Se convocaban periódicamente reuniones locales y tribunales de condado para resolver conflictos, procesar asuntos judiciales y elegir recaudadores de impuestos. Numerosas villas y municipios elegían delegados para que representaran sus intereses en los tribunales de condado. Cuando el rey convocó lo que se conoció como el Parlamento moderno en

1295, incluyó dos caballeros por cada uno de los tres condados rurales y dos diputados por cada uno de las 115 ciudades y municipios urbanos.

En los condados rurales, hasta el siglo xiv, «cada habitante y plebeyo del condado tenía voz en la elección de los caballeros tanto si era propietario como si no, tanto si poseía bienes por valor de un penique, de seis o de doce peniques al año» (Bishop, 1893: 71). «Antes del siglo xv es probable que cada hombre emancipado residente en el condado pudiera votar por el caballero del condado. Los sheriffs eran elegidos por sufragio masculino universal y toda la población masculina contribuía al salario del sheriff como representante, de modo que cabe suponer que las elecciones parlamentarias seguían sin duda el mismo principio.» De modo parecido, en lo que se refiere a los distritos urbanos, «es probable que las elecciones de condado tuvieran lugar sobre la base del sufragio masculino universal, de modo que todos los hombres emancipados del lugar participaran en la elección de un diputado... En ciertos municipios, probablemente, la gran mayoría de los habitantes participaba en la elección» (Seymour y Frary, 1918, 1: 66). A partir del siglo xv los derechos de voto se limitaron en alguna medida a los poseedores de «tierra o propiedades por valor de cuarenta chelines al año, al menos, cargas aparte». La misma ley que estableció esta regulación explicaba que las elecciones anteriores «se habían masificado con muchas personas de bajo nivel y mucha confusión» se había creado. El nuevo electorado estaba formado por agricultores con cierta riqueza o ciudadanos de las clases medias para los cuales era relativamente más fácil identificar intereses comunes y producir decisiones colectivas vinculantes (Seymour y Frary, 1918, 1: 69). A partir de 1688, la Cámara de los Comunes decidió los derechos de voto en varios municipios. Diversas fórmulas de residencia y contribución a los gastos municipales produjeron un virtual sufragio masculino universal a nivel local, mientras que, en la mayor parte de los municipios, «hombre emancipado» se convirtió en una categoría más restrictiva que excluía a los siervos, los villanos y otros desfavorecidos. La proporción de población con derecho de voto a nivel nacional en la Inglaterra de los siglos XVI y XVII era menor que en algunos de los otros casos europeos antes mencionados. Pero los límites al sufragio eran vagos e inciertos y la participación era aún notable en muchos distritos locales. El sistema se basaba en distritos multinominales con partidos nacionales flexibles y m u ch os candidatos locales independientes, l o cual permitía una representación variada de diferentes grupos de preferencias. Una serie de estudios históricos ha presentado un panorama de las elecciones en Gran Bretaña antes de las reformas electorales del siglo XIX en el que la participación política amplia era la norma más que la excepción. Hubo un alto número de elecciones disputadas y un electorado capaz de mucha acción entre 1689 y 1715 y de nuevo entre 1734 y 1832. Muchas elecciones generales provocaron debates sobre temas nacionales en una amplia variedad de distritos. «El electorado era una entidad numéricamente impresionante y, durante la mayor parte de este período, continuamente creciente. Comprendía un fondo electoral vasto, aunque algo nebuloso, de individuos ricos y con propiedades. Sus miembros participaban con notable frecuencia en elecciones en las que se abría la posibilidad de su participación.» Las campañas electorales eran acontecimientos abiertos, espectáculos públicos, inclusivos y populares. El control de las elecciones por las élites locales se hizo cada vez más difícil y la mayor parte de las elecciones se abrieron a candidatos innovadores y a resultados inciertos (O'Gorman, 1982: 389ss.).

El electorado activo fue en parte doblegado por ciertas instituciones restrictivas, especialmente el control del Parlamento por el Gabinete, los Gabinetes unipartidistas y la restricción de la agenda política a unos pocos temas en los que un grupo homogéneo podía promover un interés dominante. Como se verá en la próxima sección, una serie de reformas electorales durante el siglo XIX establecieron a lo largo del país más distritos y mejor definidos, pero también límites más rígidos sobre los grupos de ciudadanos autorizados a participar en el proceso electoral que en algunos de los períodos anteriores (Plumb, 1967, 1969; O'Gorman, 1982, 1989; Phillips, 1982, 1992; Taylor, 1997). Las colonias angloamericanas. Las elecciones por sufragio virtualmente universal en las colonias británicas de América del Norte se remontan a la elección de la Cámara de Diputados en Virginia en 1619, a la que siguió casi inmediatamente la Asamblea ele Maryland y la elección anual de Gobernador en Plymouth. En los orígenes de cada colonia, las condiciones requeridas para ser elector no eran numerosas ni estaban claramente definidas, de modo que en muchos casos se permitía votar a todos los habitantes. Más tarde, las restricciones al sufragio introducidas en Gran Bretaña se extendieron a las colonias, especialmente en forma de requerimientos de propiedad de tierra. De hecho, ésta no era una condición extemporánea. Como en los otros casos europeos anteriormente mencionados, el supuesto de que todos los miembros de una familia compartían ciertos intereses comunes básicos, los cuales les permitían estar correctamente representados por el cabeza de hogar, tenía un sólido fundamento en la propiedad familiar. Además, la ausencia de señores feudales, una disponibilidad mucho mayor de tierra y la amplia difusión de la propiedad territorial y personal en las colonias norteamericanas hicieron que los requerimientos británicos para votar tuvieran allí resultados mucho menos restrictivos.

Hasta la independencia de las colonias en 1776, hubo amplio consenso en la mayor parte de las comunidades. La unanimidad se consideraba un objetivo muy valioso y se intentaba evitar el conflicto sobre asuntos públicos. En los inicios más remotos, el derecho de voto en una colonia se reconocía del mismo modo como se reconoce actualmente el derecho de voto a los accionistas en una empresa moderna. Las primeras colonias eran corporaciones de negocios en la agricultura, de modo que la condición de tener propiedad territorial se consideraba un requerimiento apropiado para que el propietario pudiera votar. El supuesto era que el sufragio era el modo de identificar el bien común de la comunidad y sólo debería permitirse participar en la gobernación de la colonia a aquellos que claramente tuvieran un interés en ella (Porter, 1969; Dinkin, 1977). Los requerimientos para los derechos de voto estaban definidos de un modo vago y diferente en cada colonia. Se adaptaban a. distintas circunstancias para que fuera posible identificar los intereses comunes de los votantes y la estabilidad de la elección social. Las reglas eran flexibles y se modificaban con frecuencia, de modo que se usaban condiciones de propiedad de la tierra, de riqueza o de comportamiento moral como índices de la capacidad del individuo de tomar decisiones razonables en asuntos colectivos. Más concretamente, los que no eran residentes desde un tiempo suficiente eran excluidos del voto. Pero el requerimiento variaba entre seis meses a uno o dos años, según la colonia, y no existía en Virginia, New Hampshire y Nueva York. La condición de edad mínima habitual era 21 años (20 en Plymouth y 18 en Rhode Island). Sin embargo, «los menores a veces votaban) (Bishop, 1893:

65); «los muchachos y otras personas [legalmente] no autorizadas votaban» en las Carolinas (Seymour y Frary, 1918, 1: 223); «muchachos» y «jóvenes» de 18 y 19 años de edad participaban en ciertas elecciones en Carolina del Norte, Pensilvania, New Hampshire y Massachusetts. Todas las mujeres podían votar en New Jersey (Dinkin, 1977: 30-31). Otros criterios de voto incluían el tipo de empleo del individuo y su reputación moral. La propiedad de la tierra se medía en acres en el Sur, pero en Nueva Inglaterra, donde la tierra era más cara, se aceptaban parcelas mucho más pequeñas por su valor monetario. Por un lado, a los delincuentes se les privaba del derecho de voto y, en varias colonias del Norte, una conducta moral incorrecta podía provocar la supresión de los derechos de un hombre liberado e incluso la pérdida total de su derecho de voto. En Massachusetts y Nueva York se requería que los electores fueran miembros de alguna iglesia; en general, los católicos romanos, así como los judíos y los cuáqueros en algunos casos, no podían votar. Pero, por otro lado, en las colonias del Sur, donde residía la mayoría de los negros, los cobrizos [o nativos] y los mulatos, éstos votaron hasta bastante tarde (1716 en Carolina del Sur, 1734 en Carolina del Norte, 1723 en Virginia, 1761 en Georgia). En el Norte, ningún estado apartó nunca a la población no blanca de las urnas, incluidos los indios en algunas partes de Nueva Inglaterra. Una serie de historiadores han calculado que los derechos de voto estuvieron difundidos con extrema amplitud pese a las condiciones impuestas a los electores potenciales. «Con gran uniformidad el electorado parece haber oscilado, sólo sobre una base de propiedad, entre el 50 y el 75 por ciento [de la población adulta masculina]. Algunos superaron y otros quedaron por debajo de este rango, pero probablemente no tantos como los que estaban dentro de estos límites» (Williamson, 1960: 38). «En algunas colonias como Virginia la proporción de electores puede haber llegado hasta el 80 por ciento, mientras que en otras, como Nueva York, estaba más cerca del 50 o 60 por ciento.» En general, los derechos de voto eran más amplios en los distritos rurales. Según algunas fuentes del decenio de 1770, las condiciones raramente se controlaban: «a cualquier cosa que pareciera un hombre» se le permitía votar. De hecho, sólo «entre un quinto y una mitad de los varones adultos» fueron incapaces de ejercer el derecho de voto (Dinkin, 1977: 4149). Así pues, y de un modo muy parecido a los otros casos de Europa continental antes analizados, entre un 10 y un 20 por ciento de la población total parece haber tenido derechos de voto en las colonias británicas de América del Norte antes de su independencia. En la época colonial, el día de la elección anual era un gran acontecimiento, concebido como una ocasión para que los colonos se reunieran y socializaran. Los procedimientos usados incluían el voto oral, a mano alzada, con urnas, en una cabina que contenía un cuaderno con los nombres de los candidatos en el que se iban anotando los votos, así como granos de trigo y alubias para aprobar o rechazar a los candidatos para ciertos cargos. Las papeletas escritas se usaron en algunos lugares a partir de principios del siglo XVII y variantes de la moderna papeleta perforada con los nombres de todos los candidatos se difundieron a partir de finales del siglo XVII. Las elecciones de representantes locales fueron cruciales en el proceso hacia la independencia. Sin embargo, entre 1776 y la aprobación de la Constitución de los Estados Unidos en 1789, se desarrolló una tendencia a una mayor unificación de criterios entre los estados. Con el deseo de preservar la armonía en una sociedad más amplia y variada, la mayor parte de los líderes patriotas

pensaron que la participación política debería ser reservada a aquellos que tuvieran un «interés común y una vinculación a la comunidad», a aquellos con «un interés en la sociedad», ya que sólo éstos podrían realizar juicios competentes y razonables. Es interesante observar que, ya en los primeros años de la independencia, emergió una nueva estrategia de concesión y denegación simultáneas de derechos de voto a diferentes grupos de electores que sería ampliamente desarrollada durante el siglo xix. Por un lado, los requerimientos de propiedad fueron reducidos y se hicieron similares en los 13 estados, los requerimientos religiosos se moderaron sustancialmente hasta aceptar a casi todos los cristianos, y varios estados permitieron que los negros tuvieran derecho de voto por primera vez. Pero, por otro lado, en todos los estados se establecieron requerimientos formales de ser mayor de 21 años de edad, de género masculino, tener la ciudadanía y ser residente, mientras que ocho estados modificaron sus constituciones para excluir de las votaciones a los negros, los esclavos y la mayor parte de los indios. En conjunto, el electorado de los 13 estados «probablemente pasó de un 50-80 por ciento [de la población adulta masculina] en el período provincial tardío a un 6090 por ciento al término del período revolucionario» (Dinkin, 1982), lo cual significa alrededor del 15-25 por ciento de la población total. Las colonias iberoamericanas. El sufragio masculino universal a nivel local fue introducido en las colonias españolas de América del Norte y del Sur más abruptamente que en las colonias británicas. Tras la invasión de España por las tropas de Napoleón en 1808, la resistencia popular improvisada fue coordinada por medio de juntas locales electas, que inicialmente adoptaron las reglas de las Cortes medievales y los Consejos locales supervivientes. En 1809, los representantes a la Junta Central de España fueron elegidos indirectamente con sufragio restringido por consejos municipales y parroquiales mediante una mezcla de elecciones y loterías.

Las elecciones a las nuevas Cortes en 1810 y 1812 se basaron en una combinación de viejas reglas con un nuevo sufragio de los cabezas de familia. La Constitución aprobada en Cádiz en 1812 introdujo el sufragio masculino virtualmente universal para elecciones indirectas y fue usado para las elecciones de Consejos municipales y de diputados provinciales en 1812-14. Al tiempo que se ampliaba el electorado, se aumentó la proporción de representantes procedentes de las colonias españolas en las Américas y en Filipinas. En 1812, todos los hombres de más de 25 años de edad y nativos de la provincia, cualquiera que fuera su estatus, pudieron votar. Se establecieron exclusiones para algunos grupos a partir de la presunción de que no compartían ciertos intereses comunes básicos con el resto de la comunidad. Entre los excluidos estaban los miembros de las órdenes militares, los deudores al estado, los sirvientes y los carentes de empleo o negocio u otro «modo de vida honesto». Se admitió, sin embargo, que votaran los indios nativos en las colonias (Chávarri, 1988; Demélas-Bohy y Guerra, 1996). La movilización electoral inicial, que en España se interrumpió pronto con el restablecimiento de la monarquía tradicional, fue un episodio muy importante en el proceso por el que las colonias españolas obtuvieron su independencia. Más de cien ciudades americanas participaron en las primeras elecciones españolas y la política electoral movilizó a amplios grupos en el proceso inmediato

subsiguiente. Las expectativas electorales se concentraron en el primer nivel electoral, incluidas las poblaciones rurales, las pequeñas ciudades y los organismos provinciales. Ello tuvo como consecuencia que la caída de la dominación española facilitara la fragmentación territorial y el localismo (Botana, 1995). Pero este empuje explica la «temprana existencia [en 18201 de un sufragio relativamente amplio en el mundo hispánico... con pocas excepciones, en la mayor parte de los países de América Latina la idea de un sufragio extenso ganó apoyos durante la primera mitad del siglo xtx hasta un punto que tiene pocos paralelos en el mundo occidental» (Posada-Carbó, 1996: 6). Entre los casos particularmente interesantes se encuentra el de Nueva España (el México actual) en 1812-20. Para la elección de representantes tanto a las Cortes españolas como a los Consejos locales y provinciales, se definieron distritos electorales correspondientes a las tradicionales parroquias, las cuales eran unidades socialmente bastante homogéneas. En muchos lugares las Repúblicas indias se transformaron en Consejos municipales. Los indios pudieron pues, acceder a la votación y a los cargos públicos, al tiempo que se mantenía la homogeneidad de cada unidad electoral. De este modo, las prácticas electorales obtuvieron amplio consenso en cada comunidad. En 1814, se concedieron derechos de voto a todos los hombres adultos con más de 18 años de edad y a los casados más jóvenes, incluidos no sólo los nativos sino también los «extranjeros patriotas» (Annino, 1995, 1996). De un modo parecido, la provincia de Buenos Aires, así como otras provincias en Río de la Plata (la Argentina actual), organizaron elecciones con reglas poco definidas en 1811. Más formalmente, se estableció el sufragio universal de todos los hombres de más de 20 años de edad para elecciones directas de representantes en 1821. Los extranjeros fueron excluidos, pero se concedieron derechos de voto a un 20 por ciento de la población total (Chiaramonte, 1995; Alonso, 1996). La Corona de Portugal convocó elecciones en 1821, según las reglas proporcionadas por la Constitución española de 1812. En Brasil, «las elecciones movilizaron el interés de la mayoría de la población adulta masculina de los municipios. No hubo restricciones de raza o de alfabetismo». Los requisitos económicos eran bajos y podían ser cumplidos por todos «excepto los mendigos y vagabundos» y los esclavos. Las elecciones fueron acontecimientos populares muy animados con una participación relativamente amplia. «Aproximadamente, la mitad de los hombres liberados mayores de 24 años de edad estaba en el censo y, en algunas provincias, su número llegó al 85 por ciento» (Graham, 1995). Así pues, algunas comunidades relativamente pequeñas y homogéneas fueron capaces de tomar importantes decisiones colectivas sobre la base de elecciones con amplios derechos de voto. Pero la creación repentina de nuevos estados grandes en los que se mantuvieron inicialmente los mismos derechos de voto amplios produjo una gran inestabilidad política. La movilización política fue doblegada y los derechos de voto fueron sustancialmente reducidos en la mayor parte de los nuevos estados en Iberoamérica, así como en España y Portugal, durante la segunda mitad del siglo XIX.

2.2. Electorados complejos La complejidad de los electorados amplios en comunidades políticas modernas es una consecuencia de relaciones sociales que generan nuevas demandas de bienes públicos y de la sumisión de nuevos temas políticos a decisiones colectivas vinculantes mediante votaciones. Cuanto mayor es el número de temas de la agenda política y cuanto más aumenta la dispersión de las correspondientes preferencias de los votantes, más incierta deviene la elección social. En contraste con las comunidades simples anteriormente revisadas, en electorados complejos sólo se pueden obtener resultados estables y satisfactorios mediante la introducción de nuevos mecanismos institucionales más sofisticados. La inclusión de nuevos votantes en el electorado puede ser considerada bien inocua, bien arriesgada, bien amenazante, desde el punto de vista de los votantes y los gobernantes previamente existentes, según el numero de nuevos votantes, su información política, la «posición» de sus preferencias y el grado de homogeneidad de sus intereses, así como la fragmentación de los votantes y gobernantes existentes. Como se verá más adelante, las personas dependientes con preferencias parecidas a los votantes existentes, como los niños, los jóvenes, las mujeres y los sirvientes, han tendido a ser considerados bien inocuos, bien capaces de ampliar el apoyo a las preferencias de los votantes existentes, bien incluso susceptibles de ser manipulados para contrarrestar la amenaza potencial derivada de la concesión de derechos de voto a otros grupos. En cambio, otros nuevos votantes políticamente desorganizados y poco informados, especialmente los campesinos en las áreas rurales, pueden producir elecciones sociales menos previsibles a inducción de empresarios políticos audaces. Por último, se suele esperar que los pueblos colonizados, los grupos étnicos dominados y las clases trabajadoras compactas, si se les permite votar, amenacen la supervivencia de los estados, los derechos de propiedad y las normas morales y pongan cabeza abajo el equilibrio político establecido. Los gobernantes en el poder, especialmente si están altamente cohesionados y se enfrentan a movimientos de oposición débiles, tienden a preferir electorados reducidos y sistemas electorales restrictivos que producen ganadores y perdedores absolutos, como ocurrió con la mayor parte de los líderes políticos conservadores y liberales en el siglo XIX. En cambio, las minorías emergentes tienden a presionar para ampliar el electorado y, al mismo tiempo, a favor de la representación proporcional y otras fórmulas institucionales pluralistas, como ocurrió con los socialistas en muchos países a finales del siglo XIX. Sin embargo, si los gobernantes están sometidos a un desafío suficientemente creíble, pueden preferir tomar la iniciativa de la ampliación del electorado e introducir al mismo tiempo instituciones pluralistas que les garanticen que compartirán el poder, como hicieron algunos conservadores a finales del siglo XIX y principios del XX. Por el contrario, la opo-

sición desafiante puede apostar por el sufragio universal, pero también por mantener fórmulas institucionales simples, incluidos, en particular, los distritos electorales uninominales, si alcanza la expectativa de convertirse en ganador absoluto dentro del esquema institucional existente. Esta sección está dividida en dos. Primero, se revisan los argumentos a favor y en contra de la ampliación del electorado. Segundo, se identifican diferentes estrategias de derechos de voto formadas por diferentes combinaciones de concesiones de derechos a nuevos grupos de votantes y arreglos institucionales.

ARGUMENTOS SOBRE EL SUFRAGIO

Los argumentos a favor o en contra de la extensión de los derechos de voto han sido más discutidos y se han hecho más sofisticados en la época moderna, a medida que las nuevas unidades políticas amplias incluían electorados potencialmente complejos, que en las experiencias más antiguas de tipo local que se han revisado en la sección anterior. El desarrollo de las comunicaciones y los viajes, los mercados extensos, las economías de gran escala, la división del trabajo y otros factores que han permitido la creación de los estados-nación modernos, han incrementado la complejidad de las comunidades políticas y han hecho más intrincada la asignación de derechos de voto. Las doctrinas tradicionales sobre los derechos naturales permanentes se han usado ampliamente para apoyar la ampliación del electorado. En este enfoque, los derechos iguales de voto son defendidos a partir del supuesto de que todos los seres humanos han sido creados iguales. Sin embargo, este supuesto puede sugerir un grado sustancial de armonía y homogeneidad de intereses entre los miembros potenciales de una comunidad política que es relativamente difícil de encontrar en sociedades modernas. Una evolución lógica del argumento de los derechos naturales ha llevado a algunos creyentes a enfatizar ciertas características sociales y culturales supuestamente comunes en la naturaleza humana, lo cual, de hecho, ha llevado a enunciar unos requisitos más restrictivos para los derechos de voto. Al mismo tiempo, algunos adversarios de la ampliación de los electorados han usado la doctrina de los derechos naturales colectivos para mantener la representación «orgánica» de los estamentos o los privilegios de los votantes existentes. En parte como consecuencia de estas debilidades teóricas de algunos promotores del sufragio amplio, el argumento de los derechos naturales ha tendido a ser sustituido por argumentos alternativos más claramente basados en las consecuencias esperadas de la ampliación de los electorados, especialmente en el bando de los adversarios de crear nuevos derechos de voto. De hecho, a casi ningún grupo social se le ha reconocido sin discusión que fuera portador de derechos de voto naturales y la mayor parte de ellos han sido excluidos, o al menos se ha pro-

INSTITUCIONES POLÍTICAS

puesto que lo fueran, en algún momento o lugar por una variedad de razones. Los niños, los extranjeros, los perturbados mentales, los delincuentes y los que no tienen casa están casi siempre excluidos de las votaciones. Es interesante observar que esta exclusión se basa en el supuesto de que tales individuos no son capaces de tomar decisiones razonables sobre asuntos colectivos o de que no comparten suficientemente unos intereses comunes significativos con los demás miembros de la comunidad. Como se verá, estos mismos o análogos argumentos han sido utilizados para excluir a otros grupos. Durante mucho tiempo se consideró que las mujeres estaban insuficientemente implicadas en los asuntos públicos para participar en las elecciones políticas; muchos jóvenes y adolescentes aún son considerados inmaduros para tomar decisiones políticas; los ancianos han sido vistos como particularmente vulnerables a la manipulación debido a su dependencia de las pensiones pagadas por el Gobierno; los indios, los negros, los judíos han sido considerados ajenos a los intereses dominantes de los votantes existentes; y los trabajadores industriales fueron ampliamente vistos como una mayoría amenazante a la que se debería impedir que se convirtiera en una fuerza electoral. A la inversa, pero también sobre la base de las consecuencias políticas esperadas, los terratenientes, los monárquicos y los católicos fueron amenazados con la privación o efectivamente privados de derechos de voto por modernos movimientos liberales debido a su vinculación con el Antiguo régimen. Hubo tentativas de excluir a los campesinos de las elecciones basándose en su obediencia servil a los propietarios. Los artesanos, los tenderos y otras gentes «burguesas» fueron atacados por su dominio social en ciertas comunidades industrializadas con un proletariado en expansión. Todos estos argumentos aluden a una variable decisiva de la elección social: la dispersión de las preferencias de los votantes, es decir, el número de nuevos votantes potenciales y la «posición» relativa de sus preferencias con respecto al número y las preferencias de los votantes existentes. Cuando se presume que el grupo susceptible de obtener derechos de voto tendrá unas preferencias muy parecidas o entrelazadas con las de los votantes existentes, no cabe prever que la concesión de estos derechos provoque un cambio significativo. Pero cuando las preferencias de los nuevos votantes son inciertas y cabe sospechar que tomarán decisiones vacilantes y volátiles, hay mucho margen para manipular la elección social y el resultado aparece como imprevisible e inestable. Por último, cuando los nuevos votantes tienen preferencias compactas y diferenciadas y son capaces de formar una mayoría alternativa, pueden producir una nueva elección social que será considerada muy perjudicial para los votantes existentes o, desde el punto de vista opuesto, pero con un análisis coincidente, muy satisfactoria para los nuevos electores. A continuación se revisan los argumentos mencionados desde la perspectiva de sus consecuencias sobre la elección social que hemos esbozado.

(Para una comparable tipología en tres categorías de los argumentos retóricos con respecto a las libertades civiles, el sufragio universal y la política social, véase Hirschman, 1991.)

Inocuidad Ciertos autores contemporáneos han sostenido que las personas «dependientes», dado que están dirigidas políticamente por personas que comparten sus mismos intereses, no tienen una alta probabilidad de desarrollar preferencias políticas diferenciadas. Cabe así considerar que los niños, los jóvenes, las mujeres, los criados, los siervos y los esclavos se juegan lo mismo en la sociedad que sus padres, esposos, jefes o dueños con derechos de voto. La idea de una representación virtual ya había emergido en algunas sociedades más o menos homogéneas durante la Edad media. En aquel tiempo se argumentó que, así como el padre de un hogar tradicional podía votar en nombre de su esposa y de sus hijos, los gobernantes paternalistas podían actuar en nombre de aquellos bajo su cuidado. Este argumento, adaptado a los tiempos modernos, comportaba la presunción de que los no votantes no producirían una distorsión potencial de la elección social y, por tanto, eran participantes innecesarios en un proceso en el que votarían como los miembros del grupo ganador existente. El concepto de representación virtual sin votar se usó como argumento contra la concesión de derechos de voto a los colonos, en particular en las colonias británicas en América del Norte. Durante la polémica que llevó a la guerra por la independencia americana, ciertos políticos británicos mantuvieron que la Cámara de los Comunes representaba de hecho a los colonos, aunque éstos no eligieran a sus propios re-presentantes en la cámara, porque los colonos compartían los mismos intereses que aquellos que votaban en Gran Bretaña. En consistente réplica a estas aserciones, la independencia de las colonias fue apoyada con el argumento de que los americanos se habían convertido en «un pueblo diferente», lo cual significaba que habían dejado de tener preferencias similares o amalgamadas a las de los británicos y que habían desarrollado intereses diferenciados y nuevos temas que no eran suficientemente atendidos en la Cámara de los Comunes. Sin embargo, esto no impidió que las comunidades americanas independientes usaran argumentos parecidos para mantener a ciertas gentes sin derecho de voto o para añadir nuevos grupos a aquellos que ya estaban privados de votar, incluidos las mujeres y los niños, bajo la presunción de que no tenían intereses diferentes de los electores adultos varones. A partir de esta discusión, el liberal inglés James Mill precisó los argumentos. Mill apoyó una ampliación considerable del electorado en Gran Bretaña a principios del siglo XIX, pero no llegó a incluir en ella a los votantes «superfluos». En una serie de artículos publicados entre

1820 y 1829, poco antes de la primera reforma electoral de 1832, Mill

subrayó el papel dirigente de la «clase media» en la promoción de estabilidad y prosperidad para toda la sociedad, en una línea comparable a como el «votante mediano» ha sido considerado capaz de producir alta utilidad social en la moderna teoría de la elección social. Concretamente, Mill esperaba doblegar el papel de la aristocracia minoritaria para promover reformas liberales. Pero también confiaba en que la inmensa mayoría de la gente que sentía una dependencia inmediata y cotidiana de los miembros de la clase media (a través de su empleo, su renta, la protección que recibía, el alojamiento y la salud) «querrá ser guiada por su consejo y su ejemplo». De acuerdo con ello, James Mill estaba a favor de un amplio sufragio adulto masculino que incluyera a «ciertas clases, profesiones y colectividades» que se habían convertido en centrales en la sociedad moderna, pero habían sido excluidas del voto en el período anterior: Sin embargo, Mill pensaba que cualquier otra porción de la comunidad más allá de estos grupos, «si emergiera dentro del cuerpo elector, sería lo mismo». La inferencia lógica era recomendar un sufragio masculino virtual, mientras señalaba que «todos aquellos individuos cuyos intereses están indiscutiblemente incluidos en los de otros individuos, pueden ser eliminados [del electorado] sin inconveniente». Estos incluían, en particular, a todos los niños y jóvenes cuyos intereses están incluidos en los de sus padres. James Mill esperaba que, dado que la gran mayoría de los hombres mayores tenían hijos, cuyos intereses contemplaban corno una parte esencial de los suyos propios, aunque los jóvenes no votaran, sus intereses no serían sacrificados a los de los mayores. Asimismo, consideraba que los derechos de voto podían ser negados sin mayor problema a las mujeres dado que «los intereses de casi [sic] todas ellas están incluidos en los de sus padres o en los de sus maridos» (Mili, 1820-29, en Lively y Rees, 1978). Es interesante observar que este argumento fue más tarde utilizado por el movimiento sufragista para defender la inocuidad de dar derechos de voto a las mujeres. «Si las opiniones y los intereses de las mujeres son idénticos a los de los hombres de un grado social similar», decía la sufragista americana Lydia E. Becker, «no hay ningún peligro en darles los mismos medios de expresarse que se dan a los hombres» (Becker, 1872). En desarrollos posteriores, la expectativa de que las mujeres revelarían las mismas preferencias políticas que sus padres y maridos con derechos de voto llevó a algunos líderes políticos a percibir el sufragio de las mujeres como una oportunidad de contrarrestar la influencia innovadora de otros grupos con preferencias más diferenciadas que obtenían nuevos derechos de voto, incluidos los trabajadores, los inmigrantes y los negros. La sufragista americana Mary Putnam Jacobi, en particular, desarrolló este argumento del «contrapeso». Jacobi elogió los valores femeninos a favor del «conservadurismo, el ahorro, la repulsión por el despilfarro, el interés en el carácter personal, la simplicidad extrema de sus juicios, su preocupación por los temas directos y vitales, cualidades to-

das ellas generadas por las especiales circunstancias que han rodeado a las mujeres y deben continuar rodeándolas», como razones para darles el voto. Jacobi esperaba que «la influencia de las mujeres que actualmente están implicadas en la tarea de civilizar a las hordas de gente incivilizada que se encuentran entre nosotros, será utilizada no sólo para dar apoyo a los intereses creados de los hombres de su propia clase, sino para guiar a las ignorantes mujeres votantes de modo que actúen como contrapeso, cuando sea necesario, de los votos de los hombres ignorantes e interesados» (Jacobi, 1894). Con una orientación parecida, algunas mujeres católicas y conservadoras crearon la Unión Francesa para el Sufragio Femenino, la primera organización nacional expresamente sufragista en Francia, en 1909. Sus líderes equiparaban la emancipación de la mujer a la defensa de la iglesia, la familia y la patria. Más concretamente, promovieron la fórmula de un «sufragio de familia» por el que sólo el cabeza de familia votaría, pero con tantos votos como miembros tuviera la familia, incluidas las mujeres, los abuelos y los niños, en el supuesto de que todos ellos compartían los mismos intereses (Rosanvallon, 1992). El argumento de la «inocuidad» se hizo más sofisticado a medida que se desarrolló el movimiento sufragista. Así como la tradicional esfera de la mujer en el hogar se hizo más pública a través del desarrollo de grandes establecimientos comerciales, lavanderías y escuelas públicas, y así como un mayor número de mujeres entró en el mercado de trabajo, se argumentó que sus intereses se fundían con los de los votantes hombres ya existentes por dos vías diferentes. Primero, estos cambios provocaban nuevas relaciones familiares, de modo que las tareas del varón se acercaban a ciertas tareas tradicionales de la mujer en el hogar. Segundo, las mujeres empezaban a compartir ciertos intereses profesionales y económicos parecidos a los de sus compañeros hombres (Kraditor, 1965, esp. cap. 3; Harvey, 1998).

Riesgo En paralelo al confiado argumento de la inocuidad, hay una vieja tradición que señala los riesgos de permitir la participación electoral de gente ignorante y susceptible de ser confundida a la hora de elegir. Tal como el argumento del «riesgo» fue formulado, por ejemplo, en una asamblea local francesa de mediados del siglo XVIII con respecto a la elección de artesanos como diputados, ciertas gentes son «fáciles de engañar, incapaces de entender por sí mismos qué favorecería los intereses de la ciudad y a veces incapaces de escribir el nombre de aquellos por los que votan» (Temple, 1973: 78). Tradicionalmente se ha considerado que la falta de conocimiento político es un resultado del analfabetismo, el cual puede impedir que un individuo reconozca incluso los nombres de los candidatos. Este argu-

mento ha arraigado en países en los que se ha introducido o se ha propuesto una ampliación repentina del electorado en un contexto de analfabetismo masivo y en ausencia de partidos políticos bien organizados, como en algunos estados europeos del siglo XIX. Para el observador alarmado, los votantes desinformados pueden ser víctimas de los patronos, los aspirantes a dictador, los demagogos, los fanáticos o los extremistas de variados colores. Entonces, la elección social sería imprevisible e inestable, dado que podrían formarse mayorías variables por iniciativa de líderes ambiciosos. En esta perspectiva, los derechos de voto se solían ver como una «pendiente resbaladiza» hacia lo desconocido. Este tipo de advertencia se dirigió contra el argumento de la «inocuidad» antes mencionado, el cual fue desarrollado, en particular, por el Canciller Otto Fürst von Bismarck cuando promovió el sufragio masculino universal en la Confederación de Alemania del Norte (y más tarde el Imperio Germánico). Implícitamente, Bismarck esperaba que los campesinos, que eran globalmente leales al Rey, serían también obedientes a sus señores o patronos cuando votaren (Ludwig, 1972: 242). Sin embargo, como señaló el jurista Robert von Mohl, ciertos empresarios políticos potenciales que habían sido previamente marginados de la actividad política, como el clero católico en las áreas rurales y los líderes socialistas y comunistas en las fábricas y minas, podrían hacerse con el control de los nuevos votantes y producir una alta fragmentación de los representantes electos. «El sufragio masculino universal, sin partidos políticos firmemente establecidos y bien organizados», advertía, «especialmente en un estado federado como Alemania, crearía numerosas fracciones incapaces de formar una mayoría, un parlamento edificado sobre arenas movedizas» (Mohl, 1860-90, en Anderson y Anderson, 1967: 427). Es muy interesante observar que esta posición también puede encontrarse en el lado izquierdo del espectro político. En situaciones en las que amplias capas de la población estaban privadas del voto en las elecciones políticas, ciertos líderes liberales, radicales y socialistas fueron reacios a una ampliación significativa del electorado. Temían que los nuevos votantes desinformados serían engañados por empresarios políticos sin escrúpulos o por sus propios jefes y patronos. En vez de reclamar derechos de voto, muchos líderes políticos de la izquierda dieron prioridad a la promoción de la educación pública y la escuela obligatoria, la cual era considerada una herramienta para construir una sociedad mejor y, más concretamente, una condición necesaria para formar electorados «conscientes» y homogéneos capaces de apoyar programas progresistas. El socialista británico Robert Owen, por ejemplo, no se contuvo en referirse a «la ignorancia, la vulgaridad y las costumbres repugnantes de las clases trabajadoras». De acuerdo con ello, consideró que un gobierno basado en elecciones populares «sólo podría ser tolerado como el mejor medio conocido de dirigirse hacia un estado avanzado de la sociedad mediante una educación superior de todas las clases» (Owen, 1828, 1 844, en 1993, vol. 1: LIII; vol. 2: 121).

Cuando se introdujo el sufragio masculino universal en Francia en 1848, el socialista Pierre-Joseph Proudhon sostuvo que «el sufragio universal dado a un pueblo tan carente de educación corno el nuestro, en vez de ser un instrumento de progreso, es sólo un obstáculo a la libertad» (Proudhon, 1923, vol. XVII: t. 1). En la misma ocasión, el socialista Louis Blanc pidió el aplazamiento de las elecciones para evitar «la superioridad numérica del campesinado ignorante sobre la población educada de las ciudades» (Blanc, 1848: 297). Asimismo, el revolucionario Louis-Auguste Blanqui se refirió a los trabajadores oprimidos como «un rebaño ciego», debido al control del mismo por la Iglesia, y anunció que «las elecciones, si tienen lugar, serán reaccionarias» (Bastid, 1948). En Italia, la propuesta de abolir la prueba de alfabetismo para la obtención del derecho de voto en una población ampliamente analfabeta se consideró que comportaba el riesgo de que las masas rurales del Sur fueran manipuladas políticamente por los tradicionales poderes locales. Esto parecía particularmente peligroso para la cohesión nacional en un período de muy temprana unificación del estado italiano. Mientras tanto, en España, ciertos liberales del siglo XIX rechazaron el sufragio universal por el temor de que los nuevos votantes sin educación fueran engañados por patronos, caudillos y caciques. Frente a este peligro, el progresista Sabíno Herrero, por ejemplo, declaró: «Es mejor retrasar el sufragio universal que falsificarlo» (Serrano, 1993: 215-216). Con respecto al sufragio de las mujeres, en particular, ciertos líderes liberales de algunos países europeos temían que las mujeres serían manipuladas por la Iglesia y caerían bajo influencia reaccionaria. Este temor contestaba los argumentos conservadores sobre la «inocuidad» y el «contrapeso» del sufragio femenino antes descritos. El liberal británico William E. Gladstone sostuvo que la «participación personal» de las mujeres en las elecciones constituiría «no sólo un mal práctico de los más graves, sino algo intolerable» (Lewis, 1987: 67). El Primer ministro radical de Francia, Georges Clemenceau, creía que «si se diera el derecho de voto a las mujeres mañana, Francia retrocedería inmediatamente a la Edad Media» (Hause, 1984: 16). Según ciertos líderes socialistas de principios del siglo XX, así como los derechos de voto de los trabajadores deberían estar subordinados a su educación, los de las mujeres deberían estar también subordinados a su liberación económica, lo cual podía implicar incluso la abolición de la propiedad privada. Sólo mediante la supresión de las relaciones de familia existentes apoyadas en una economía capitalista -pensaban- se obtendría la igualdad de género como consecuencia natural, mientras que, bajo el capitalismo, el voto de las mujeres llevaría los proyectos progresistas a la deriva. Los socialistas franceses y belgas votaron durante mucho tiempo en contra del sufragio femenino, por temor a las preferencias más conservadoras de las mujeres y a su dominio por los curas. Aun en fecha tan tardía como 1931, la mayor parte de los republicanos de izquierda españoles se oponían a la introducción del sufragio

femenino en la recién establecida Segunda República con el argumento de que las nuevas votantes serían dominadas por el clero conservador. La oposición incluía a dos mujeres políticas muy expresivas, la radical-socialista Victoria Kent y la socialista Margarita Nelken (ésta en desacuerdo con la mayor parte de sus compañeros de partido varones). Kent, en particular, relegaba el derecho de voto de las mujeres a que éstas consiguieran «una educación universitaria y la liberación de sus conciencias» (Capel, 1992).

Amenaza

En contraste con las presunciones de que los no votantes serían bien inocuos, bien imprevisibles o fácilmente manipulados, también pueden ser vistos como amenazantes por los volantes existentes. Esto sucede cuando los potenciales nuevos votantes comparten alguna preferencia común muy compacta que se opone a la norma prevaleciente, especialmente con respecto a la propiedad o las costumbres morales. Una nueva mayoría que entra en el electorado puede cambiar la elección social de un modo radical a costa de los ganadores anteriores. En algunos tempranos episodios modernos de ampliación de los derechos de voto, este pronóstico fue temido por los miembros esclarecidos de los grupos que podían convertirse en perdedores en el futuro, así como celebrado por los líderes de los grupos potencialmente ganadores. Thomas B. Macaulay, un liberal moderado inglés, fue uno de los defensores de la reforma electoral limitada que se introdujo en 1832. En vísperas de la ley, subrayó los riesgos de dar el voto a los trabajadores y a las mujeres. Macaulay reflejaba el temor muy extendido de que una reforma radical de los derechos de voto erosionaría la seguridad de la propiedad privada. Como otros muchos miembros del electorado existente en aquel tiempo, sospechaba que con el sufragio universal habría una mayoría numérica de pobres que gobernaría y que esta mayoría, siguiendo sus intereses inmediatos, intentaría expropiar a la minoría rica. De acuerdo con ello, Macaulay pensaba que el sufragio debía ser limitado. Por un lado, «todo agricultor y todo tendero decentes podrían poseer el derecho de voto», decía. Pero, por otro lado, los privados de propiedad deberían ser excluidos, especialmente «en países [como el Reino Unido] en los que una gran mayoría vive al día [en condiciones de subsistencia]». Esta posición no se basaba en un derecho natural absoluto, sino más bien en un argumento de conveniencia y utilidad social que podía ser adaptado de diferentes formas a diferentes contextos. En particular, el criterio a favor de una elección social estable llevó a Macaulay a aceptar que (en una sociedad no basada en clases y con grandes oportunidades de conseguir trabajo, riqueza y una vida decente, como Estados Unidos, no está muy decididamente ni siquiera en ventaja inmediata de los po-

bres saquear a los ricos). Los derechos de voto para los pobres, concluía, no serían tan amenazantes en una sociedad de este tipo y, como tales, serían aceptables allí. Análogamente, Macaulay rechazaba el sufragio de las mujeres porque veía a las mujeres, en todo el mundo, «en un estado de esclavitud personal». Precisamente porque estaban tan oprimidas por los hombres, creía que sus votos no serían tan inocuos como otros (incluido James Mil]) pensaban. Las mujeres podrían desarrollar intereses y deseos políticos alternativos si se les diera la oportunidad, por lo cual, en aras de la propia protección de los hombres -decía Macaulay- se les debía negar el derecho de voto (Macaulay, 1829, en Lively y Rees, 1978). Los temores con respecto a la propiedad privada también alcanzaron a algunos destacados liberales moderados de la época. Pierre-Paul RoyerCollard elogió el papel de los votantes intermedios en la producción de resultados con alta utilidad social, hasta el punto de sostener que «todos los nuevos intereses de la sociedad pertenecen a la clase media». Sin embargo, cuando analizó las leyes electorales que iban a aprobarse durante la monarquía constitucional francesa, postuló que se requiriera «un cierto grado de riqueza personal- para dar el derecho de voto a una persona. La riqueza se usaba aquí como un índice de la capacidad individual de hacer «un juicio libre e informado». En contraste con el típico argumento del «riesgo» con respecto a las elecciones sociales imprevisibles, este requisito de riqueza personal para ser capaz de tomar decisiones «razonables» no era postulado con la intención de impedir decisiones volátiles de votantes desinformados que producirían resultados inestables. En este enfoque se pretendía mantener los derechos de voto restringidos precisamente porque se reconocía la existencia de un conflicto sustancial de intereses entre los votantes existentes y los nuevos aspirantes. La riqueza era considerada como la prueba de la «aptitud política» y de la capacidad de votar «correctamente» del individuo - e n otras palabras, la capacidad de votar por los intereses esclarecidos promovidos por la clase media (Royer-Collard en 1817, según Barante, 1863: 103-117). En una línea parecida, y quizá más explícitamente, el político liberal y novelista romántico francés, Benjamin Constant, declaró que para votar; como para ser «miembro de una asociación, una persona necesita cierto grado de instrucción y un' interés común con los demás miembros de la asociación». En esta perspectiva, la instrucción de los votantes era considerada una condición suficiente para producir una elección social aceptable si se cumplía la condición necesaria de que los votantes compartían un interés común con el grupo ganador previamente existente. La educación era un instrumento para evitar la manipulación, de un modo parecido a como lo era para quienes temían el riesgo de la imprevisión y la inestabilidad antes discutido. Pero, en este nuevo enfoque, se consideraba que la manipulación de los nuevos votantes sólo sería evitada si éstos eran capaces de identificar sus intereses de acuerdo con las prefe-

rencias de los votantes previamente existentes. Mientras que el sufragio «de riesgo» implicaba que los votantes ignorantes podrían ser engañados y votar contra su propio interés, el sufragio «amenazante» implicaba que los votantes podrían votar en su propio interés contra los de los votantes previamente existentes. La instrucción serviría no para hacerles conscientes de sus intereses, sino, al contrario, para atraerlos al punto de vista dominante. Las implicaciones de este argumento para excluir a ciertas categorías de personas de los derechos de voto eran muy directas. Los excluidos deberían ser, primero, los niños, porque no tienen instrucción; segundo, los extranjeros, porque no comparten intereses comunes con la población nativa; y tercero, todos aquellos que carecieren del «ocio indispensable para adquirir conocimiento y claridad de juicio», es decir, «todos aquellos a los que la indigencia mantiene en una situación de dependencia perenne y les condena a trabajar cada día [porque] saben tanto de los asuntos públicos como los niños y no tienen más interés que los extranjeros en la prosperidad nacional» (Constant, 1815, cap. 6). El líder conservador español, Antonio Cánovas, se opuso repetidamente a la introducción del sufragio universal con argumentos parecidos. Entre 1868 y 1871 sostuvo varias veces que: «El sufragio universal y la propiedad son antitéticos, y no vivirán juntos, porque no es posible, mucho tiempo... El sufragio universal siempre será una farsa, un engaño a las muchedumbres, llevado a cabo por la malicia o la violencia de los menos, de los privilegiados de la herencia y el capital, con el nombre de clases directoras; o será, en estado libre y obrado con plena independencia y conciencia, comunismo fatal e irreductible.» En 1888, frente a un nuevo intento de introducir el sufragio amplio en España, Cánovas - d e acuerdo con las categorías que hemos distinguido hasta a q u í - señaló la diferencia entre el «riesgo» de que voten los analfabetos y la «amenaza> de que voten los pobres. «Yo creo - d i j o - que el sufragio universal, si es sincero, si da un verdadero voto en la gobernación del país a la muchedumbre, no sólo indocta, y eso sería casi lo de menos, sino a la muchedumbre miserable y mendiga, ha de ser el triunfo del comunismo y la ruina del principio de propiedad» (Cánovas, 1884-1890). Es interesante observar que la perspectiva de que pudieran aparecer ganadores alternativos bajo las oportunidades creadas por un amplio sufragio adulto y de que éstos pudieran subvertir las bases de las estructuras sociales existentes también fue confirmada por el bando contrario. Para la mayor parte de los socialistas, la experiencia del sufragio universal en Francia en 1848, la cual llevó a la elección directa del príncipe Louis Bonaparte como Presidente de la República y después a la disolución de la Asamblea mediante un golpe y al restablecimiento del Imperio, fue muy decepcionante. Este episodio hizo a la mayor parte de ellos altamente desconfiados con respecto a este mecanismo de elección social y, como se ha mencionado, les condujo a confiar, en cambio, en los efec-

tos a largo plazo de la educación pública o, en general, en la guía de los líderes educados. En una de sus ramas, este enfoque socialista promovió el papel de los intelectuales como dirigentes de las masas trabajadoras ignorantes mediante la formación de partidos políticos obreros, lo cual inspiró tanto la formación de partidos socialistas bajo el liderazgo de Karl Kautsky como la organización de la «vanguardia revolucionaria» en partidos comunistas por Vladimir Lenin. Sin embargo, sobrevivió cierta ambigüedad, la cual permitió el desarrollo de una opinión alternativa a favor del sufragio universal como una oportunidad para formar una nueva mayoría. En fecha tan temprana como 1852, Karl Marx ya había escrito que, en contraste con lo que estaba sucediendo en Francia, «el sufragio universal [sería] el equivalente del poder político de las clases trabajadoras en Inglaterra, donde el proletariado constituye la mayor parte de la población», confirmando, pues, la «amenaza» implícita que los defensores de la propiedad privada habían percibido en el voto de los trabajadores. Marx especuló que «la implantación del sufragio universal en Inglaterra sería una medida mucho más socialista que todo lo que ha recibido este nombre en el Continente. Su resultado inevitable, aquí [en el Reino Unido], sería la supremacía política de la clase obrera» (Marx, 1852: 332). Tras la introducción de un virtual sufragio masculino universal en Alemania, Marx observó en 1880 que «el derecho de voto se ha transformado de un medio de engaño, como era antes, en un instrumento de emancipación». Desarrollando esta idea, Friedrich Engels esbozó una coalición potencialmente ganadora mediante elecciones por sufragio universal que empezara por «las masas más numerosas y compactas, la "fuerza de choque" decisiva del ejército proletario internacional» y «conquistara a la mayor parte de las capas medias de la sociedad, la pequeña burguesía y los campesinos pobres, y se asentara en el poder decisivo de la tierra, ante el cual todos los demás poderes tienen que inclinarse, les guste o no» (Engels, 1895: 421). Este esbozo fue elaborado por Edward Bernstein a principios del siglo xx y se convirtió en la base de la participación electoral de los socialdemócratas. Análogamente, la expectativa de que no sólo los derechos políticos de los obreros, sino también los de las mujeres pudieran producir cambios sustanciales en ciertas estructuras sociales y normas morales, era no sólo temida por ciertos hombres, como se ha mencionado, sino apoyada por algunas líderes destacadas del movimiento feminista. En los primeros tiempos del movimiento, Mary Wollstonecraft había apuntado esta idea. Reconocía abiertamente que la ignorancia de las mujeres generaba su «locura». Pero defendía los derechos de las mujeres en la expectativa de obtener consecuencias sociales benéficas, concretamente «la mejora moral que una revolución en los modos femeninos cabría esperar que produjera naturalmente> en la sociedad dominada por los hombres (Wollstonecraft, 1792, cap. 13).

INSTITUCIONES POLÍTICAS

Del mismo modo como los antifeministas sostenían que el orden social requería un modelo de familia que comportara la subordinación política de las mujeres, algunas sufragistas radicales confiaban en que los derechos políticos de las mujeres producirían cambios radicales en las relaciones familiares. La participación política de las mujeres daría relieve a nuevos temas vinculados a la educación, el bienestar social y los niños y, como consecuencia, se elevaría moralmente la vida pública. Los gobiernos basados en el sufragio de las mujeres serían incluso «menos proclives a ir a la guerra sin necesidad real)), como declaró la Unión del Congreso Americano por el Sufragio de la Mujer (Kraditor, 1965: 63). Estos argumentos fueron también desarrollados por algunos defensores destacados de los derechos de voto de las mujeres, como John Stuart Mill, uno de los fundadores del movimiento sufragista británico. Por un lado, Mill compartía la preocupación de otros líderes progresistas anteriormente mencionados con respecto a los votos de la gente poco educada. «La enseñanza universal debe preceder al derecho de voto universal», decía. Mili incluso propuso que se dieran diferentes números de votos a diferentes individuos sobre la base de sus niveles de educación (Mill, 1861, cap. 8). Pero, por otro lado, si las mujeres fueran educadas y liberadas en todos los aspectos de la vida, pensaba Mill, prestarían una contribución sustancial a la vida pública a partir de sus específicas cualidades intelectuales y morales. Con la participación política de las mujeres, «todas las tendencias egoístas, la autocontemplación, el autointerés injusto que existe en la humanidad, serían permanentemente desplazados». La influencia de las mujeres «sólo sería favorable a la virtud pública» (Mill, 1869, cap. 4). Susan B. Anthony, la principal agitadora del sufragio femenino en Estados Unidos en el siglo xrx, defendió más concretamente que el predominio de plagas sociales como la prostitución, los delitos sexuales y los asesinatos de esposas demostraban la incapacidad de los hombres de resolver los problemas sociales, que éstos eran causados por la dependencia de las mujeres y que su curación sería la independencia económica de las mujeres y la igualdad política. «Soy una plena y firme creyente - d e c í a en la revelación de que es a través de las mujeres que la raza [humana] será redimida. Y es por esta fe que reclamo su emancipación inmediata e incondicional de toda sujeción política, industrial, social y religiosa» (Anthony, 1875). De un modo parecido, la líder de las sufragistas francesas, Hubertine Auclert, sostenía que la liberación política de las mujeres reduciría la guerra, la inmoralidad y el alcoholismo y crearía la oportunidad de construir un «Estado maternal» que se hiciera cargo de la asistencia sanitaria pública y de la protección de los niños, los enfermos, los parados y los ancianos (Auclert, 1885, en Hause, 1987).

ESTRATEGIAS SOBRE LOS DERECHOS DE VOTO

Como hemos visto, los argumentos basados en los derechos naturales con respecto a la ampliación del electorado han sido ampliamente reemplazados por argumentos de utilidad social en el debate intelectual moderno. Para algunos de los autores y políticos mencionados, los derechos de voto eran abiertamente reconocidos como medios para el fin de la utilidad social. Para otros, el argumento de la utilidad social fue adoptado como un medio para persuadir a los gobernantes y los electores reticentes de las ventajas del sufragio igual «natural». En este último enfoque, el argumento de la conveniencia era en sí mismo una conveniencia, pero indujo de algún modo a prestar atención a las consecuencias colectivas de los derechos de voto individuales. En algunos casos, el sufragio universal ha sido establecido en los tiempos modernos en paralelo con un decrecimiento de la dispersión de las preferencias entre diferentes grupos sociales sobre ciertos temas de relieve. No cabe duda de que el sufragio universal puede producir resultados ampliamente satisfactorios y estables y convertirse en un elemento permanente de la comunidad política sobre la base de ciertas características de los votantes, como unos niveles educativos altos, unas oportunidades significativas de bienestar económico y barreras bajas entre diferentes grupos de etnia y de género. Pero ciertos arreglos institucionales pueden conseguir objetivos parecidos, aun en sociedades plurales y con altas desigualdades, bien mediante la reducción del número de alternativas disponibles, bien transfiriendo la elección social a un estadio institucional pos electoral basado en negociaciones moderadoras. Entre los autores y los políticos antes presentados, algunos querían excluir del voto a los carentes de propiedad para preservar el equilibrio social existente. Otros apuntaban al papel socialmente eficiente que tendría la «clase media», pero sólo concebían este papel como la obtención de adhesión de otros grupos a los intereses del grupo intermedio a través de algún juicio «esclarecido» o «correcto». Otros, por último, pretendían establecer la supremacía de la «clase obrera» mediante «la conquista» de las capas medias de la sociedad. Todas estas estrategias tendían a mantener o crear una sola mayoría absoluta favorable a los intereses de un solo grupo. Todas compartían el supuesto de que el acto de votar puede producir inmediatamente una elección social. Pero algunos refinamientos institucionales en el proceso de toma de decisiones, incluida en particular la representación proporcional, permitieron crear un marco diferente. Incluso si cada miembro de un grupo vota de acuerdo con algún interés de grupo diferenciado, las ulteriores negociaciones y los acuerdos multipartidistas en el marco de instituciones pluralistas pueden producir decisiones colectivas intermedias, moderadas, «esclarecidas» y «correctas», capaces de distribuir amplia y equitativamente la utilidad social. Este descubrimiento fue relativamente tardío. Por ello, la elección de diferentes instituciones ha acom-

pañado el desarrollo de diferentes estrategias sobre los derechos de voto en distintos países según las expectativas sobre las decisiones colectivas que producirían. Desde el punto de vista de los votantes y los líderes existentes, una estrategia acertada para la asignación de los derechos de voto debería conseguir dos objetivos principales. Primero, debería mantener dentro de unos límites seguros los efectos de inestabilidad producidos por nuevos votantes poco educados y propensos a alterar sus decisiones en elecciones sucesivas o, en los términos que han sido introducidos anteriormente, limitar el «riesgo» de un electorado ampliado. Segundo, debería evitar la formación de una mayoría electoral alternativa capaz de cambiar radicalmente las estructuras sociales y las normas morales existentes o, en los mismos términos antes utilizados, neutralizar la «amenaza» planteada por los nuevos votantes. Como antes se ha sugerido, los votantes «inocuos» -aquellos que tenderán a reproducir las pautas de voto de los votantes existentes, como muchos esperaban que ocurriera, en particular, con el voto de las mujeres- pueden ser usados por los líderes en el poder para ampliar el apoyo electoral de las posiciones dominantes y neutralizar la influencia de otros nuevos votantes con preferencias de riesgo o amenazantes. Hay dos elementos institucionales básicos que pueden ser manipulados parta obtener estos objetivos: 1) los requisitos legales para acceder al derecho de voto; 2) las regulaciones institucionales que pueden dar forma al sistema de partidos, especialmente las reglas electorales. Sobre la base de diferentes combinaciones de estos elementos, cabe identificar tres estrategias básicas con respecto a los derechos de voto en la historia de los primeros procesos ele democratización. La primera, el modelo «anglo», se basa en una asignación gradual de derechos de voto a diferentes grupos minoritarios a través de un proceso lento y largo de reformas moderadas, mientras las alternativas disponibles son reducidas a un sistema de dos partidos por medios institucionales. De este modo, cada pequeño paso en la asignación de derechos de voto a nuevos grupos minoritarios fuerza a sus miembros a entrar en colaboración con uno de los grandes partidos existentes, dando así a los líderes existentes la posibilidad de mantener un control significativo de la agenda política y de mantener posiciones ganadoras. El resultado de este proceso, que se refiere a los casos del Reino Unido, Estados Unidos y otras antiguas colonias británicas, produce gran estabilidad a largo plazo, pero también restricciones institucionales notables sobre el desarrollo de preferencias políticas variadas, así como niveles relativamente bajos de participación política. La segunda estrategia, el modelo «latino», comporta un salto repentino desde un electorado reducido al sufragio masculino universal, habitualmente por iniciativa de la izquierda política o de nuevos grupos, bajo reglas electorales tradicionales que producen un solo ganador. En condiciones de analfabetismo de masas y ausencia de partidos políticos bien

organizados, como ocurría en el momento de introducir amplios derechos de voto por primera vez en Francia, Italia, España, así como en ciertas colonias «latinas» en las Américas y en Africa, esta estrategia tiende a provocar una gran imprevisión y una alta inestabilidad electoral, lo cual lleva a menudo a situaciones de conflicto y a restauraciones autoritarias. Por último, la tercera estrategia, según el modelo «nórdico», la cual se desarrolló en Alemania y en países del Norte de Europa como Suecia, Noruega y Finlandia, hace compatible la concesión repentina de derechos de voto a un electorado muy amplio con apreciables niveles de estabilidad política. Para conseguirlo, los gobernantes existentes introducen «desde arriba» nuevos mecanismos institucionales a favor del pluralismo político. En particular, se adoptan la representación proporcional u otras «salvaguardas» institucionales capaces de promover una política multipartidista. En el nuevo marco institucional, los gobiernos tienden a apoyarse en coaliciones parlamentarias en las que los partidos centristas y moderados pueden desempeñar un papel decisivo. De este modo, el riesgo de inestabilidad y la amenaza de perturbaciones es limitada y los votantes y líderes existentes pueden esperar que continuarán teniendo oportunidades de ser incluidos en los gobiernos y de mantener una influencia significativa en el proceso político. Como consecuencia de estrategias multipartidistas que se autorrefuerzan, los nuevos arreglos institucionales pluralistas basados en el sufragio universal tienden a durar. Los Cuadros 2.1, 2.2 y 2.3 muestran diferentes estadios en el proceso de ampliación de los derechos de voto en varios países. El tamaño del electorado se indica como porcentaje de personas con derecho de voto sobre la población total. El aumento (o disminución) relativo en cada estadio (en la columna derecha) muestra que el Reino Unido, Estados Unidos, así como las antiguas colonias británicas de Canadá, Australia y Nueva Zelanda, han desarrollado una pauta de sucesivas ampliaciones moderadas, de modo que nunca han ampliado el electorado existente en más de unos pocos puntos porcentuales de la población total y sólo en porcentajes de dos cifras con ocasión de la introducción del sufragio de las mujeres. La suavidad de esta vía se ha reforzado con mecanismos adicionales que distorsionan la representación a favor de los votantes tradicionales o desincentivan la participación electoral. En cambio, tanto el grupo latino formado por Francia, Italia y España como el grupo nórdico formado por Alemania, Suecia, Noruega y Finlandia han experimentado ampliaciones espectaculares del electorado. En todos los casos, la introducción del sufragio adulto masculino implicó que el número anterior de electores se multiplicara de golpe por varios enteros y que los nuevos votantes abarcaran porcentajes de dos cifras de la población total. Sin embargo, mientras que en los países mencionados de la Europa latina las tempranas ampliaciones repentinas del electorado produjeron experiencias conflictivas, poco duraderas o falseadas de sufragio masculino universal, en los países de la Europa nórdica un marco

CUADRO 2.1.a Tamaño del electorado: el modelo «anglo»

Derechos de voto

Reino Unido 1716-1831 1832-1866 1867-1884 1885-1917 1918 1927 1928 1970 1971

Electores corno porcentaje de la población total

Reglas informales Hombres adultos (21), impuestos Hombres adultos, menores impuestos Hombres adultos, aún menores impuestos Hombres adultos, algunas mujeres Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 años)

3 4 8-9 15-19 44-49 65-70 72-78

Fstados Unidos 1976-1978 Reglas informales 1789-1878 Hombres blancos adultos (21), con propiedad o impuestos 1879-1919 Blancos adultos, no negros del Sur 1919-1963 Incluidas mujeres adultas 1964-1970 Incluidos negros del Sur 1971Hombres y mujeres (desde 18 años

16-20 21-24 49-55 60 67-70

Canadá 1891-1917 1918 1959 1960-1970 1971-

25-30 50-55 55-60 60-65

Australia 1901-1902 1902-1967 1968-1972 1973-

Hombres europeos adultos (21) Hombres y mujeres europeos adultos Incluidos indios v esquimales Hombres y mujeres (desde 18 años)

Hombres adultos (21) con impuestos, algunas mujeres Hombres y mujeres adultos, excepto aborígenes Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 años)

Nueva Zelanda 1851-1875 Hombres europeos adultos (21), con propiedad o ingreso 1 876-1892 Hombres adultos 1893-1964 Hombres y mujeres adultos 1965-1973 Hombres y mujeres más jóvenes (20) 1974Hombres y mujeres (desde 18 años)

Aumento en puntos porcentuales

+1 +4 +6 +25 +16 +2

15 +1 +1 +25 +5 +7

+20

25 50-55 55 60-65

15 25-30 48-55 55 60-65

+25 +5

+10 +18 +5

NOTA: Los rangos de valores sobre la población total son debidos a cambios demográficos. FUENTE: Cálculos del autor con datos en Mackie and Rose (1991) y Mitchell (1992-95).

CUADRO

2.1.b Tamaño del electorado: el modelo «latino»

Derechos de voto

Francia 1791-1795 1801-1814 1815-1847 1848-1851 .................

Cabezas de famílía varones adultos (25), con impuestos Hombres adultos (21) Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos

Electores como porcentaje de la población total

15 20 1 27

1871-1936 .................

Hombres adultos

20-29

1945-1972

Hombres y mujeres adultos

63-57

1973-

Hombres y mujeres (desde 18 años)

Italia 1861-1881 1882-1911 1912-1918 1919 ................. 1946-1974

Hombres adultos (25), con propiedad, impuestos, alfabetos Hombres adultos (21), con impuestos, alfabetos Hombres adultos (21) alfabetos o con servicio militar (30) Hombres adultos Hombres y mujeres adultos

65

28 32 64-68

España 1810,20,36 .................

Cabezas de familia varones adultos (25)

28-33

1834-1867 1868-1875 1876-1889 1890-1923 .................

Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos

1-4 25-29 5 23-25

1931-1932 1933-1936 .................

Hombres adultos Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres adultos (21)

1979-

Hombres y mujeres (desde 18 años)

Las mismas que para el Cuadro 2.1.a. Las líneas de puntos indican períodos autoritarios. N O TA Y F U EN TES :

+8

7

Hombres y mujeres (desde 18 años)

1977-1978

+5 -19 +26

2

1975-

Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos

Aumento en puntos porcentuales

78

+21 -24 +20

26 53-55 +27 70 77-80

+7

C U A D R O 2.1.c Tamaño del electorado: el modelo «nórdico»

Derechos de moto

Alemania 1871-1917 1918-1933 ...................... 1946-1971 1972 Suecia 1866-1909 1910-1920 1921-1940 1941-1969 1970-1973 1974Noruega 1814-1896 1897-1906 1907-1912 1913-1918 1919-1945 1946-1968 1969-1977 1978Finlandia 1900-1906 1907-1940 1944-1969 1970-1971 1972-

Electores como porcentaje de la población total

Hombres adultos (25) Hombres y mujeres adultos (20) Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 años)

Hombres adultos (25), con propiedad o impuestos Hombres adultos (24) Hombres y mujeres adultos (23) Hombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres (desde 19 años)

Aumento en puntos porcentuales

18-22 64-68

+44

67 70

+3

6-7 20 55-65 68-69 70 72-76

+13 +35 +3 +1 +4

Hombres y mujeres (desde 18 años)

5-9 20 32-34 46 51-62 68 69 73-76

+11 +12 +12 +5 +6 +1 +4

Hombres adultos (25), con propiedad o ingreso Hombres y mujeres adultos (24) I-Iombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres adultos (20) Hombres y mujeres (desde 18 años)

9 48-50 62 67 82

+49 +12 +5 +15

Hombres y mujeres (desde 18 años)

Cabezas de familia varones adultos (25) Hombres adultos (24) Hombres adultos y algunas mujeres Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres adultos (23) hombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres adultos (20)

NOTA Y FUENTES: Las mismas que para los Cuadros 2.1 y 2.2. Las líneas de puntos indican períodos autoritarios.

más institucionalizado permitió que la democracia pluralista durara varios decenios. El Gráfico 2.1 compara las pautas de dos casos extremos que consiguieron resultados estables: Estados Unidos, con su largo y gradual proceso de ampliación del electorado, y Suecia, con su repentina y espectacular creación de un electorado masivo.

Casos: LA CREACIÓN DE ELECTORADOS COMPLEJOS

Los tres modelos de estrategia sobre los derechos de voto previamente identificados son ilustrados a continuación con los casos correspondientes en los países mencionados, incluidos el Reino Unido, Estados Unidos y algunas otras antiguas colonias británicas en el modelo «anglo»; Francia, Italia y España en el modelo «latino»; y Alemania y los países escandinavos en el modelo «nórdico».

El modelo «anglo» La típica estrategia angloamericana para asignar derechos de voto es u n a continua combinación de medidas de zanahoria y palo. P o r u n lado, hay un proceso de sucesivas ampliaciones moderadas del electorado mediante la suavización gradual de los requisitos para votar. Por otro lado, los gobernantes introducen nuevas barreras legales o políticas para el ejercicio de los derechos de voto, siempre en el marco de unos sistemas electorales y de partidos altamente restrictivos. El proceso tiende a evitar la formación súbita de una nueva mayoría alternativa al electorado existente mediante un incremento sólo gradual de s u complejidad y la reducción de las alternativas potencialmente ganadoras a dos.

Rein o Unid o.- La introducción de derechos iguales de sufragio universal en el Reino Unido contemporáneo tomó más de cíen años. Hasta principios del siglo XIX, como se ha esbozado en la sección anterior, las elecciones británicas se basaban en el voto de un número relativamente pequeño de comunidades locales (condados y municipios) gobernados por costumbres locales y disposiciones especiales que creaban un virtual sufragio masculino universal en un cierto número cíe lugares. Una serie de Leyes de Reforma Electoral aprobadas en 1832, 1867 y 1 885 establecieron unas reglas cada vez más homogéneas en todos los territorios británicos, las cuales produjeron gradualmente un electorado más amplio, pero también introdujeron nuevas restricciones a la representación electoral. Más tarde, el sufragio de las mujeres fue aprobado en un proceso en dos etapas: 1918 y 1928. Algunos residuos de las antiguas distorsiones, como el voto plural, no fueron abolidos hasta 19 48 (Seymour, 1915 ; Seymour y Frary, 1918; Conacher, 1971; Co x, 1987). Examinaremos por separados los elementos permisivos y los elementos restrictivos de esta serie de reformas. Los dos elementos básicos introducidos para crear un electorado más complejo fueron los siguientes: el aumento del número de electores, una distribución de escaños en el territorio más proporcional y la reducción de las prácticas corruptas. Primero, el número de electores fue gradualmente aumentado en los tres primeros estadios mencionados (1832, 1867 y 1885 ) mediante la cooptación sucesiva de nuevos grupos. Éstos abarcaban sólo un 1 por ciento, un 4 por ciento y un 6 por ciento de la población total, respectivamente (véase el cuadro 2.1). Concretamente, los nuevos requisitos establecidos en 183 2 en los condados y municipios limitaron el electorado a hombres que vivieran en casas con un valor superior a un mínimo, así como a ciertas categorías de arrendatarios e inquilinos. Sin embargo, «si bien el electorado de los municipios en los años inmediatos a la Ley de Reforma de 1832 fue abierto y popular, lo fue menos en los años ulteriores [1841-66] dado que el cambio demográfico produjo una disminución relativa de los electores masculinos adultos» (Taylor, 1997 : 7 0). Para compensar esta evolución, se concedió el derecho de voto a un alto número de propietarios de casas en los municipios en 1867 . Sin embargo, los representantes de los municipios rurales aún superaban a los miembros de los distritos industriales en el Centro, el Noroeste y el Norte. Finalmente, se estableció una regulación uniforme de los requisitos de domicilio en 1 885, con resultados particularmente inclusivos en ciertos condados urbanos. Paralelamente a esta

ampliación, se retiró el derecho de voto a un cierto número de electores municipales no residentes, cualesquiera que fuesen sus condiciones. Segundo, mediante nuevas distribuciones de escaños parlamentarios en perjuicio de los municipios y los condados meridionales y en ventaja de las áreas urbanas e industriales, se obtuvo una correspondencia creciente de la representación política con la distribución de la población. Como resultado de estas reformas, a finales del siglo XIX el electorado británico abarcaba aproximadamente un 15 por ciento de la población total. Ciertos cambios demográficos ampliaron esta proporción a casi un 20 por ciento durante la primera guerra mundial. En 1918, hubo una primera inclusión parcial de mujeres mayores de 30 años de edad, terratenientes o viudas de votantes, con la cual se amplió el electorado en un cuarto adicional de la población total. Como se ha analizado anteriormente, se esperaba que la mayor parte de estas nuevas electoras votaría de un modo similar a «sus padres y maridos» de las capas medias y altas de la sociedad. Literalmente, ciertos líderes conservadores esperaban que el derecho de voto a las mujeres fuera un contrapeso a los votos de los hombres de la clase obrera. El sufragio femenino adulto universal fue completado diez años más tarde con la inclusión de una porción adicional de un 15 por ciento de la población total. Tercero, la introducción del voto secreto en 1872, así como de nuevas regulaciones de los gastos de campaña y las prácticas corruptas en 1883, permitieron que los nuevos votantes expresaran sus preferencias políticas más sinceramente que antes. Con la práctica tradicional del voto a viva voz, la decisión de cada elector solía registrarse junto a su nombre, lo cual creaba la oportunidad de sobornos, intimidaciones y control de los votos. Estas prácticas no empezaron a desaparecer de un modo significativo hasta finales del decenio de 1880. Los elementos restrictivos introducidos por las sucesivas reformas pueden ser resumidos del siguiente modo. Primero, se creó un registro de electores por primera vez en 1832. El procedimiento para ser incluido en las listas electorales era tan complicado que muchos individuos que reunían las condiciones requeridas, de hecho no se convirtieron en electores. Un gran número de personas fueron víctimas de los requisitos de residencia o de pago de impuestos, las objeciones de otras personas o las numerosas complejidades burocráticas. El poder de los agentes electorales oficiales identificados con los intereses de los votantes existentes en la confección de las listas electorales no fue sustituido por las presiones de los activistas de partido y las decisiones de un tribunal imparcial hasta muy a finales del siglo. Segundo, el voto plural fue gradualmente sustituido por el voto igual para cada individuo. Sin embargo, más de un décimo del electorado todavía tenía más de un voto sobre la base de sus propiedades o de su educación tras las reformas de 1885. Estos votantes decidían entre cuarenta y ochenta escaños en cada elección. Algunos hombres de negocios y algunos miembros de las comunidades universitarias tuvieron voto dual hasta 1948. Tercero, el sistema electoral continuó basándose en la regla de la mayoría relativa, la cual permite una sobrerrepresentación de los partidos grandes y reduce o elimina el papel de los demás partidos. Además, hubo algunas importantes reformas restrictivas. Hasta 1885, la mayor parte de los distritos elegían dos representantes, lo cual, sobre la base de agrupaciones partidarias flexibles y el correspondiente papel destacado de las posiciones personales de los candidatos, permitía una representación bastante variada del electorado. En 1867, la intro-

ducción del voto limitado en unos pocos distritos con tres y cuatro escaños promovió la formación de candidaturas de coalición multipartidista, al tiempo que algunos votantes tendían a dividir su voto entre candidatos de diferentes partidos, con lo cual se creaba una cierta representación pluralista. Sin embargo, estas prácticas fueron eliminadas en 1885 mediante el establecimiento de distritos uninominales que inducen el voto a un solo partido. Cuarto, los candidatos y las elites políticas locales fueron gradualmente reemplazados por el liderazgo nacional de los partidos. Un desarrollo institucional decisivo fue la centralización del poder legislativo en el Gabinete, lo cual indujo un voto de partido más disciplinado en la Cámara de los Comunes. A media que los miembros del Parlamento perdieron poder y aumentó la organización y la disciplina de partido de ámbito nacional, los líderes nacionales fueron capaces de nombrar a los candidatos de partido en las elecciones y los votantes tendieron a adaptarse al estrecho margen de elección ofrecido por un sistema de dos partidos. De hecho, una mayor consistencia interna de los partidos en un sistema bipartidista disminuyó las posibilidades de elección de candidatos por el electorado. Los conservadores y los liberales dominaron la vida política británica durante el siglo xtx, mientras que los minoritarios radicales promovían, sin éxito, formas de representación más pluralistas. A largo plazo, emergió gradualmente una nueva mayoría potencial, no como sustitución repentina de alguno de los dos partidos dominantes existentes, sino a través de estadios intermedios que incluyeron, primero, las coaliciones electorales entre los liberales y representantes sindicales y, más tarde, la escisión del partido Liberal (con la facción liderada por Lloyd George). Cuando, sobre la base de un electorado más amplio, el partido Laborista obtuvo algunos éxitos en las urnas en el decenio de 1920 y sus líderes vislumbraron una posible victoria bajo las reglas electorales existentes, abandonaron sus anteriores propuestas de representación proporcional. Las reglas existentes permitieron, pues, un cambio importante en los dos partidos principales mediante la sustitución de los liberales por los laboristas, pero, de este modo, el sistema institucional encontró nuevos apoyos y fue capaz de reforzar sus aspectos más restrictivos. Estados Unidos. El proceso de asignación de derechos de voto ha sido aún más lento y más restrictivo en Estados Unidos que en el Reino Unido. Inicialmente, como se ha mencionado en la sección anterior, algunas regulaciones británicas de los derechos de voto durante la era colonial, especialmente las que requerían propiedad de la tierra, produjeron un electorado mucho más amplio en las colonias británicas en América del Norte que en Gran Bretaña debido a la amplia difusión de la propiedad de la tierra en las colonias. Sin embargo, a partir de un amplio electorado inicial de más de un 15 por ciento de la población total antes de la independencia, se desarrolló un proceso muy lento de ampliaciones graduales del electorado durante los siguientes doscientos años.

Los estadios básicos de esta ampliación del electorado incluyeron: la supresión de los requisitos de propiedad o impuestos a los hombres adultos durante el siglo xix; el derecho de voto a las mujeres en 1920; la inclusión de los americanos-africanos, primero en el Norte tras la Guerra Civil del decenio de 1870 y más tarde en el Sur en el decenio de 1960; así como la ampliación a votantes jóvenes en el decenio de 1970. Pero esta serie de sucesivas ampliaciones limitadas estuvo acompañada por medidas paralelas dirigidas a desmovilizar

a los votantes, especialmente los inmigrantes a finales del siglo XIX y principios del XX, y a reforzar el sistema de dos partidos. Entre la independencia y la Guerra Civil, fueron aprobadas una variedad de regulaciones en los estados que pueden ser resumidas del siguiente modo. Catorce estados sustituyeron los requisitos de propiedad de la tierra para votar por condiciones menos exigentes. El proceso de abolición de los requisitos de tierra empezó en 1778 (en Carolina del Sur) y fue completado en 1856 (en Carolina del Norte). En general, los requisitos de propiedad del suelo fueron sucesivamente reemplazados por alternativas de propiedad personal, por pago de impuestos y, finalmente, suprimidos. Sin embargo, al menos cinco estados requirieron el pago de impuestos para ser aceptado como elector hasta 1870. Los requisitos de residencia variaban entre seis meses y uno o dos años, aunque a los extranjeros se les permitía votar en seis estados. El voto femenino universal fue suprimido en New Jersey en 1807, mientras que un número limitado de mujeres votantes con propiedades (incluidas las viudas) fueron apartadas de las urnas en Massachusetts, Nueva York y otros estados y del voto en las elecciones locales en la mayor parte de las antiguas provincias - t o d o ello en contraste con las prácticas habituales durante el período colonial.- . En ocho de las antiguas colonias y en once estados del Sur de la Unión, así como en los nuevos estados, los americanosafricanos fueron excluidos de las elecciones (sólo podían votar en seis estados de Nueva Inglaterra). Asimismo, se negó el acceso al sufragio a los soldados, los estudiantes, los enfermos mentales, los pobres y los delincuentes en la mayor parte de los estados. Este proceso, compuesto de autorizaciones y restricciones, estuvo guiado no sólo por las presiones de los excluidos y los cálculos prudentes de los votantes y los líderes existentes, sino también por la competencia entre estados. Un estado abandonaría, por ejemplo, la prueba de la propiedad con objeto de retener a trabajadores que eran atraídos por reglas más permisivas en otro estado; ciertos estados en el Medio Oeste intentaron atraer inmigrantes de otros estados mediante la concesión del derecho de voto; y un estado limítrofe entre el Sur y el Norte se opondría al sufragio de los americanos-africanos por el temor de que muchos de ellos huyeran de las leyes altamente restrictivas en sus estados nativos del Sur (Porter, 1969). Los americanos-africanos no obtuvieron derechos legales de voto en la mayor parte de los estados hasta después de la Guerra Civil. Sin embargo, continuaron privados de hecho de la posibilidad de votar en los once estados del Sur. Además, dieciocho estados introdujeron pruebas de alfabetismo entre 1890 y 1926, con efectos restrictivos dirigidos en tres casos contra los americanos-africanos, en cinco contra los indios, los mexicanos y los asiáticos, y en seis contra inmigrantes europeos recientes (especialmente irlandeses y alemanes) (Riker, 1965: 59-60). En una línea parecida, siete estados aumentaron los requisitos de residencia. Estas medias fueron particularmente restrictivas en un período en el que aproximadamente un cuarto de la población adulta masculina había nacido en el extranjero y un 10 por ciento no eran blancos. Una contramedida que fue quizá aún más efectiva fue descubierta con la generalización del registro voluntario de electores. Sólo tres estados habían adoptado este artilugio a primeros del siglo XIX. Pero la mayor parte de los estados del Norte introdujeron el registro voluntario entre 1876 y 1912, hasta treinta y un estados les habían seguido en 1920, y casi todos lo establecieron en el decenio siguiente. Habitualmente los estados requerían un registro anual en per-

sona para ingresar en las listas electorales. Esta barrera fue particularmente poderosa en el cambio de siglo para evitar que los inmigrantes poco educados del Norte y los negros del Sur se convirtieran en electores y ha mantenido efectos significativos con respecto a los inmigrantes en tiempos más recientes (Piven y Cloward, 1988). El conjunto de medidas restrictivas introducidas a finales del siglo XIX contra los inmigrantes, los negros y otras personas para las que el registro voluntario tenía un coste relativamente alto, suele ser conocido como «la gran exclusión electoral». Estas medidas fueron cruciales para impedir la formación de un partido socialista con amplia base de trabajadores industriales, en llamativo contraste con Gran Bretaña y la mayor parte de los países avanzados de la época. Los derechos de voto fueron gradualmente concedidos (o restaurados) a las mujeres en varios estados, empezando por Colorado en 1893, hasta el reconocimiento nacional de sus derechos en 1920. Como se ha indicado antes, algunos argumentos de las sufragistas señalaban el papel potencial de contrapeso de las nuevas votantes femeninas con respecto a grupos de nuevos votantes masculinos más impredecibles o amenazantes. En el Norte se esperaba que el sufragio de las mujeres podría ayudar a mantener la supremacía política de los votantes existentes porque había más mujeres nativas, las cuales probablemente reproducirían el comportamiento electoral de los votantes masculinos, que inmigrantes recientes, contando hombres y mujeres. De hecho, mediante la introducción del requisito de ciudadanía formal, ningún estado permitió votar a los extranjeros a partir de 1928. En el Sur, se esperaban efectos parecidos del sufragio de las mujeres debido a que había más mujeres blancas que negros de los dos sexos (Kraditor, 1968: 18-19, 261-265). Los impuestos de residencia y las pruebas de alfabetismo no fueron prohibidos para las elecciones nacionales hasta 1964, fecha a partir de la cual la mayor parte de los americanos-africanos en los once estados del Sur pudieron acceder a las urnas por primera vez. Los requisitos de residencia fueron reducidos a treinta días en 1970. Paralelamente a decisiones similares en la mayor parte de los países democráticos, los jóvenes a partir de los 18 años de edad fueron cooptados al electorado un año después. Como consecuencia de este dilatado proceso de medidas de zanahoria y palo, un 20-25 por ciento de la población total de Estados Unidos recibió derechos de voto entre 1870 y 1920, mientras que la mayor parte de los inmigrantes y los negros permanecieron excluidos. Con la inclusión compensatoria de las mujeres, el electorado aumentó hasta el 50-55 por ciento a partir de 1920, pero sólo llegó al 6070 por ciento a partir de 1964. No obstante, los procedimientos de registro de los electores han inducido a sólo entre dos tercios y tres cuartos de los ciudadanos legalmente cualificados a convertirse en electores registrados, con el resultado de que sólo la mitad de la población total, aproximadamente, está realmente incluida en las listas electorales. La participación electoral también fue desincentivada por medio de las restricciones institucionales del sistema electoral y la oferta limitada de un sistema estable y rígido de dos partidos. Antes de la Guerra Civil, los terceros partidos obtuvieron como media un 15 por ciento de los votos en las elecciones nacionales a la Cámara de Representantes. Incluso después de la emergencia del partido Republicano como el otro partido principal, conjuntamente con los Demócratas, a mediados del siglo XIX, los terceros partidos mantuvieron organizaciones estables, ganaron en Asambleas estatales, eligieron Gobernadores, y envia-

ron delegados al Colegio electoral presidencial. Durante el siglo XIX y principios del siglo xx, los partidos pequeños tuvieron una influencia importante en la agenda política mediante la introducción de temas, como la abolición de la esclavitud, el impuesto sobre la renta, las leyes de inmigración, la protección de la agricultura, la prohibición de bebidas alcohólicas, la regulación de la jornada laboral, etc. Pero, además de las restricciones creadas por un sistema electoral en el que «el ganador se lo lleva todo» y por la típica bipolarización producida por las elecciones presidenciales, se introdujeron nuevas medidas contra los terceros partidos a partir de 1892. Éstas incluyeron las restricciones para formar candidaturas, la ausencia de subsidio financiero preelectoral, la negación del acceso a los medios de comunicación, y la persecución de líderes radicales. Las organizaciones de partido de ámbito local y estatal se reservaron los cargos representativos frente a los intrusos. La votación nacional media a terceros partidos en las elecciones a la Cámara descendió al 4 por ciento en la primera mitad del siglo xx y a menos del 1 por ciento en la segunda mitad. No obstante, una colección de terceras candidaturas menos duraderas, como las de los Progresistas, los Demócratas por los Derechos de los Estados, y una serie de candidatos independientes a Presidente, han mostrado una amplia insatisfacción con la oferta política proporcionada por los dos partidos dominantes (Rosenstone, Behr y Lazaras, 1996; cálculos del autor con datos en Gillispie, 1992). La participación electoral declinó en los primeros decenios del siglo xx (hasta un 8 por ciento del electorado en la elección no concurrente del Congreso en 1942). Aumentó en los primeros quince años después de la segunda guerra mundial, pero ha experimentado un declive continuado desde 1960 hasta llegar alrededor de un 50 por ciento en las elecciones presidenciales y un 30 por ciento en las elecciones no concurrentes al Congreso a finales del siglo xx.

Otras antiguas colonias británicas. Algunas de las medidas precautorias para la asignación de derechos de voto antes revisadas han sido reproducidas en otros antiguos dominios británicos mediante estrategias similares de asignación gradual de derechos de voto a la población. En contraste con otros regímenes coloniales, el dominio británico se caracterizó por la promoción de grados significativos de organización y participación política de sectores de la población nativa antes de la independencia. En este sentido, en algunas antiguas colonias británicas la creación de nuevos estados fue sólo un paso en un proceso de asignación gradual de derechos de voto a nuevos electores que no provocó tan azarosas sorpresas como en otros procesos de descolonización. En Canadá, una serie de diferentes leyes provinciales sobre el sufragio establecidas entre 1867 y 1920 dieron el voto a los hombres adultos que cumplieran unos requisitos de renta o propiedad, con restricciones particularmente fuertes en Quebec, Nueva Escocia y Nuevo Brunswick. Las mujeres pudieron votar a nivel nacional en 1918, pero su participación electoral a los niveles local y provincial llegó .más tarde. Los indios fueron apartados de las urnas hasta 1960, así como los asiáticos en algunas provincias. Los ciudadanos nacidos en países «enemigos» fueron privados de derechos de voto durante las dos guerras mundiales. Durante el siglo XIX había habido virtual sufragio masculino en la Australia colonial, así como sufragio de las mujeres en dos de las seis colonias del país, mientras que en sólo una, Tasmania, se habían establecido modestos requisitos de propiedad. La formación de la federación en 1901 condujo a una unificación

de las leyes de los diferentes estados en torno al sufragio adulto de los hombres, mientras que las mujeres recibieron el derecho de voto inicialmente en cuatro estados. Sin embargo, los extranjeros y los habitantes aborígenes de Australia, Asia, África y las islas del Pacífico fueron excluidos del electorado hasta 1967. También se impusieron requisitos de residencia relativamente altos. En las seis provincias de Nueva Zelanda, las leyes del sufragio, que antes estaba limitado a los hombres europeos adultos con condiciones de propiedad o de renta, se unificaron en 1876 a favor del sufragio de los hombres europeos, mientras que se asignaron cuatro escaños parlamentarios reservados a los aborígenes maorís. El sufragio de las mujeres se estableció muy pronto, en términos comparativos, en 1893 (Seymour y Frary, 1918; Hughes y Graham, 1968). A pesar de que estos países adoptaron disposiciones más inclusivas que las desarrolladas en el Reino Unido y en Estados Unidos, en los tres casos mencionados-Canadá, Australia y Nueva Zelanda-el porcentaje de votantes sobre la Población total permaneció por debajo del nivel relativamente bajo de un 50-55 por ciento hasta el decenio de 1970, cuando el voto a los jóvenes a partir de 18 años de edad incrementó ese porcentaje entre cinco y diez puntos (véase el Cuadro 2.1). En todos los casos, el sistema electoral se basó en distritos uninominales y reglas electorales mayoritarias, las cuales restringen severamente el número de alternativas que los votantes pueden escoger.

El modelo «latino» La estrategia «latina» para la asignación de los derechos de voto es la introducción repentina del sufragio masculino universal bajo reglas electorales e institucionales restrictivas. En Francia, Italia y España durante el siglo XIX y principios del xx, esta decisión comportó la creación de nuevos electorados masivos ampliamente formados por analfabetos. Los partidos políticos eran débiles, no estaban bien organizados, o simplemente no existían. Los sistemas electorales típicamente basados en distritos pequeños y en reglas de mayoría relativa y de mayoría absoluta, no crearon incentivos para la emergencia y la consolidación de partidos políticos de ámbito nacional. Unos resultados electorales imprevisibles y una nueva movilización electoral amenazadora provocaron temores de inestabilidad entre los votantes y los gobernantes existentes, los cuales les indujeron a buscar o apoyar reacciones autoritarias para restablecer el antiguo orden político.

Francia. El sufragio universal no fue reconocido durante la Revolución francesa. El sistema electoral que se estableció a partir de 1789 daba derecho de voto sólo a los cabezas de familia varones mayores de 25 años de edad que pagaran impuestos equivalentes a tres días de trabajo y explícitamente excluía, entre otros grupos, a todos los servidores domésticos. Se estableció el registro voluntario, se requirió un año de residencia, y el nuevo elector tuvo que jurar fidelidad a la Constitución, a la nación, a la ley y al Rey y cumplir «con celo y valor» las funciones civiles y políticas confiadas a su cuidado. Los diputados eran elegidos indirectamente y el voto era a viva voz. Como resultado de estas dispo-

siciones, sólo un sexto de la población total se convirtió en electores legales en 1791, mientras que la participación electoral en París cayó a un 10 por ciento de los electores registrados. La ulterior aprobación del sufragio masculino universal para elecciones directas a la Asamblea Nacional durante la Primera República en 1792 no llegó a entrar en vigor. El restablecimiento de la Monarquía en 1814 redujo el electorado a una pequeña minoría de hombres ricos (Gueniffey, 1993). El sufragio masculino universal se introdujo en Francia por primera vez con la Segunda República en I848. La elección de una Asamblea Constituyente en abril de ese año puede ser considerada la primera elección de masas en la historia contemporánea universal y la ocasión de una impresionante movilización de nuevos votantes. De una sola vez, el electorado francés fue ampliado desde un cuarto de millón a más de ocho millones de personas y a diez millones un año más tarde para la elección de la Asamblea legislativa, es decir, fue multiplicado por 40, virtualmente de un día para el otro. La participación fue inicialmente de un 85 por ciento. En estas circunstancias, el sufragio universal fue ampliamente considerado un experimento arriesgado con resultados desconocidos. Francia era en aquella época una sociedad ampliamente rural con una mayoría analfabeta. Los partidos políticos no estaban previamente organizados, los temas locales predominaban en el debate electoral, los diputados tomaban posiciones sobre temas constantemente cambiantes y había también una gran movilidad en la afiliación a los partidos. En este contexto, cabía esperar razonablemente resultados electorales imprevistos. De hecho, en un año se eligieron dos mayorías políticas diferentes, una a favor de la República y otra a favor de la Monarquía (Huard, 1991; Rosanvallon, 1992). Además, la nueva Constitución aprobada en 1851 introdujo la elección directa del Presidente de la República por sufragio masculino universal. Se introdujeron varias medidas precautorias, especialmente la transferencia de la elección a la Asamblea si ningún candidato obtenía una mayoría absoluta de votos populares en la primera vuelta, y la retirada de algunos poderes del Presidente, incluida la disolución de la Asamblea. Sin embargo, hubo un abierto reconocimiento de que la decisión era muy arriesgada. Alexis de Tocqueville, su principal defensor en el centro-derecha, declaró en la Asamblea que «para un gran número de nuestros conciudadanos, la República no es más que este acto [de elegir al Presidente por sufragio universal]», el cual debía ser aprobado a pesar de los temores de que el pueblo eligiera a «un nombre hostil a la República». Tras pronunciar este influyente discurso, Tocqueville «lamentó profundamente haber hablado en esa ocasión» (Tocqueville, 1851: 176-180). Alphonse de Lamartine, un partidario clave de la medida desde el centroizquierda, había discutido anteriormente con gran extensión los «graves peligros» del sufragio universal. Poco después del establecimiento de la República, temía que «una masa confusa e ignorante, moviéndose a tientas en la oscuridad», votaría al «azar» porque el pueblo ignorante «se engaña a sí mismo o es engañado por otros», incluidos los demagogos, los activistas, los intrigantes y los soñadores, «lo cual convierte la urna electoral en una verdadera lotería». Pero, una vez en la Asamblea, Lamartine acusó a los que «no tenían fe» en el pueblo y sostuvo que «aunque el pueblo elija a alguien que mi pronóstico, mal informado quizá, lamentaría que fuera elegido, no importa: Alea jacta est! ¡Que Dios y el pueblo decidan!» (Lamartine, 1850).

El candidato sin partido, carente de experiencia política, miembro de una muy conocida familia, príncipe Louis Napoléon Bonaparte, sobrino del Emperador, ganó la primera elección directa de Presidente de Francia por sufragio masculino universal en 1851. Obtuvo casi un 75 por ciento de los votos con una participación de más del 75 por ciento del electorado. Además de su representación simbólica de la pasada grandeza de Francia, la mayor parte de los observadores vieron en esta elección una expresión de «espíritu de oposición», «protesta» y «descontento general». La victoria de un candidato que tenía la oposición unánime de la prensa y los clubes políticos fue interpretada como resultado del voto de los «sumergidos en la ignorancia y la miseria», una «opinión móvil» y «el pueblo políticamente desorganizado». Como temían muchos políticos, la elección de Louis Napoléon precedió de poco a la disolución ilegal de la Asamblea por el electo mediante un golpe de estado y el restablecimiento del Imperio. El sufragio masculino universal con algunas nuevas restricciones menores fue mante n i d o oficialmente para las ulteriores elecciones a la Asamblea, pero la mayor parte de los candidatos gubernamentales se garantizaron la victoria mediante el apoyo activo de los prefectos y los funcionarios públicos al servicio del Emperador. La participación electoral descendió al 40 por ciento en el decenio de 1860 (Tudesq, 1965, esp. 79-111). El sufragio masculino universal fue restablecido en Francia por la Tercera República en 1871. Sin embargo, algunas irregularidades en el registro de los electores y el mantenimiento del voto a viva voz redujeron la participación popular y la competencia política durante varios decenios. Las reglas electorales fueron constantemente modificadas por cálculos de partido o de facción a corto plazo. Se alternaron fórmulas más bien restrictivas, básicamente la mayoría relativa en distritos multinominales y la mayoría absoluta en distritos uninominales. Hubo niveles bajos de competencia de partido y no se formó un sistema de partidos estable durante un largo período. Una nueva ampliación significativa del electorado fue introducida por la Cuarta República al final de la segunda guerra mundial, con el establecimiento del sufragio masculino y femenino universal. Sin embargo, hasta el período más reciente ha perdurado en Francia una tradición de inestabilidad política y de reformangoneo electoral. Desde 1789 hasta el final del siglo xx, ha habido diez regímenes políticos diferentes, unas quince constituciones, y al menos dieciséis cambios importantes de la ley electoral. Sólo desde 1945, la serie incluye dos repúblicas, la sustitución sucesiva de la representación proporcional (apoyada sobre todo por la izquierda) por un sistema mixto, por la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta (apoyada por la derecha conservadora), por la representación proporcional de nuevo, y por la mayoría con segunda vuelta de nuevo (Cole y Campbell, 1989). Italia. Las primeras leyes sobre los derechos de voto tras la creación del estado italiano fueron muy restrictivas. A partir de 1861, sólo los hombres de más de 25 años de edad que fueran propietarios, supieran leer y escribir y pagaran una cierta cantidad en impuestos podían votar. A partir de 1882, la edad de votar fue rebajada a 21 años con requisitos de alfabetismo y algunos pagos menores de impuestos. Mientras que los requisitos de propiedad e impuestos no eran mucho más estrictos que los requeridos más o menos en la misma época en países como el Reino Unido y Estados Unidos, el analfabetismo estaba tan difundido en Italia que sólo recibió derechos de voto aproximada-

mente un 2 por ciento de la población en el primer período mencionado y un 7 por ciento durante el segundo período. El gobierno también procedió a retirar el derecho de voto a un cuarto de los electores en 1895 por medios administrativos. Las reglas electorales se basaban en distritos uninominales, excepto durante el breve período 1882-91, cuando unos distritos multinominales con voto individual limitado permitieron una representación más variada. Pero no se formó ningún sistema de partidos sólido. Las elecciones estaban controladas por los prefectos al servicio del Gobierno y se basaban en temas locales y candidatos sumisos. Las presiones oficiales se complementaban con sobornos, fraude y trampas, especialmente en el Sur. Una serie de gobiernos moderados centrados alrededor de los liberales fueron persistentemente apoyados por agrupaciones temporales de representantes locales o corporativos, radicales, demócratas y reformistas, a través de negociaciones permanentes. Muchos diputados cambiaban frecuentemente de grupo, una práctica llamada transformismo que impidió el desarrollo de partidos nacionales fuertes (Ranzato, 1991). Durante los turbulentos años alrededor de la primera guerra mundial, como resultado de las presiones de los excluidos y los cálculos internamente divisivos en las filas de los gobernantes, de repente fue creado un electorado masivo. Inicialmente, el líder liberal, Giovanni Giolitti, intentó promover una ampliación «limitada y prudente» del electorado por «razones de conveniencia en el autointerés de las clases gobernantes». Como escribió en sus memorias, Giolitti pensaba que actuaba a favor de la seguridad de la sociedad sobre la base de que «la exclusión de las masas trabajadoras... tiene siempre el efecto de exponerlas a las persuasión de los partidos revolucionarios y las ideas subversivas», mientras que la participación política, en cambio, desarrolla en ellas un interés por el mantenimiento del estado. El gobierno de Giolitti diseñó una reforma para multiplicar el electorado por dos, al tiempo que confiaba en que habría un nivel relativa-mente alto de abstención entre los nuevos votantes. Sobre esta base, los liberales esperaban que la práctica tradicional de formación de coaliciones a través del transformismo se extendería a nuevos representantes populares y así neutralizarían algunas presiones más innovadoras. De acuerdo con ello, en 1913, se concedió el derecho de voto a todos los hombres de más de 21 años de edad que supieran leer y escribir, así como a un pequeño grupo de hombres mayores de 30 años que hubieran prestado servicio militar (Giolitti, 1967, cap. 10). Sin embargo, en 1918, inmediatamente después de la Guerra, un nuevo Gobierno de los radicales concedió derechos de voto masivos que incluyeron a todos los hombres de más de 21 años de edad y a los antiguos soldados menores de esta edad. Como consecuencia de estas dos reformas, el electorado saltó de 2,5 millones a 11,5 millones de personas, una multiplicación del número de electores de antes de la Guerra por casi cinco y una adición de un 25 por ciento de la población total. Tanto los partidarios como los adversarios del sufragio universal coincidieron en ver la creación de un electorado tan amplio y nuevo como un desafío a la estabilidad del orden político establecido. Como se ha mencionado anteriormente, los gobernantes existentes estaban escasamente organizados; además estaban internamente divididos, especialmente por sus posiciones discrepantes con respecto a la Guerra, y se mostraron incapaces de adaptarse y de absorber a los nuevos votantes. En vez de esto, emergieron dos alternativas extremas e incompatibles. A la izquierda, los socialistas fueron dirigidos por líderes maximalistas partidarios de la revolución y del esta-

blecimiento de la dictadura del proletariado. Inmediatamente después de la Guerra, el Partido Socialista Italiano se unió a la Internacional Comunista dirigida por los bolcheviques rusos, condenó la colaboración con el «estado burgués» en cualquier forma y reclamó «todo el poder» para los trabajadores. A la derecha, y más o menos al mismo tiempo, el Papa eliminó la prohibición, que había estado vigente durante más de cuarenta años, de que los católicos participaran en los asuntos políticos italianos como votantes o candidatos, pero mantuvo su rechazo del estado italiano. El nuevo Partido Popular empezó a movilizar católicos y amplios grupos de campesinos contra los poderes establecidos. El resultado de la primera elección por sufragio masculino universal en 1919 dejó atónitos a la mayor parte de los participantes y observadores. Los dos nuevos partidos extremos, los socialistas revolucionarios y los católicos antiestado italiano, obtuvieron en total más de la mitad de los votos populares y de los escaños parlamentarios. Para los socialistas, el éxito electoral fue considerado solo un medio de facilitar la destrucción del Parlamento y «los órganos de la dominación burguesa». A continuación, apoyaron una serie de huelgas industriales y ocupaciones de fábricas en el Norte de Italia y se enzarzaron en el sabotaje par lamentario. Los católicos, mientras tanto, organizaron ocupaciones de tierras en el Centro y el Sur al tiempo que, carentes de consistencia como partido, eran incapaces de comprometerse en colaboración gubernamental alguna (SetonWatson, 1967; Farnelti, 1978; Noiret, 1994; Clark, 19%). La siguiente elección en 1921 produjo unos resultados muy parecidos con la importante novedad de que fue elegido un grupo de diputados fascistas. No se pudo formar ninguna mayoría gubernamental con unos resultados tan azarosos, producidos por la instauración repentina de un sufragio de masas. El conflicto social, la violencia y la bipolarización política aumentaron rápidamente. Se estableció una dictadura fascista durante más de veinte años, la cual acabó llevando a una guerra civil abierta. (Para la caracterización coincidente del conflicto político de mediados del decenio de 1940 como una guerra civil por historiadores tanto de la derecha como de la izquierda, véanse, respectivamente, Pisano, 1965-66, y Pavone, 1991.)

España. Hubo cuatro intentos principales de introducir repentinamente el sufragio universal en España que fracasaron. El primer intento a favor de un sufragio masculino a gran escala tuvo lugar durante la guerra contra Napoleón para las elecciones celebradas entre 1810 y 1813. La llamada Constitución de Cádiz, aprobada en 1812, estableció formalmente un virtual sufragio masculino universal para los mayores de 25 años de edad y se convirtió en «la constitución liberal clásica en la Europa latina de principios del siglo xix» (Carr, 1966: 94). Un 28 por ciento de la población total recibió derechos de voto, la mayor proporción de la población de un país con derechos de voto en el mundo moderno hasta aquel momento. Las mismas reglas fueron restablecidas en 1820 y 1836, pero fueron suprimidas por pronunciamientos militares inducidos por monarcas aristocráticos. El segundo intento tuvo lugar en 1869 a iniciativa de los liberales y los republicanos previamente excluidos de la actividad política legal. Una nueva Monarquía constitucional basada en elecciones parlamentarias por sufragio masculino universal fue sucedida muy pronto por una República aún más breve, la cual fue abolida por otro golpe de estado. Los partidos políticos liberales eran en aquel tiempo muy débiles. Los monárquicos católicos tradicionalistas, es decir, los carlistas, a la derecha y los republicanos anticlericales radicales, es decir, los

exaltados, a la izquierda, los cuales promovían alternativas de régimen incompatibles, produjeron una inestabilidad política permanente. Un régimen político mucho más duradero fue establecido con la restauración de la Monarquía por los conservadores en 1874. Inicialmente, el electorado fue limitado a un 5 por ciento, aproximadamente, de la población total. El Gobierno fue capaz de controlar las elecciones mediante la promoción de candidatos oficiales y la organización del fraude a través de la administración de justicia y los gobernadores provinciales. Paralelamente, los caciques locales desarrollaron relaciones de clientela con los electores mediante la distribución de beneficios privados (incluidos empleos públicos) a cambio de apoyo político, con la ayuda de burócratas, funcionarios judiciales, alcaldes y gobernadores. Estas restricciones a la participación y la competencia política indujeron el desarrollo de movimientos políticos extraparlamentarios y antisistema, incluido el anarquismo (Romero, 1973; Varela, 1977; Tusell, 1991). La reconstrucción de la coalición de los liberales con los republicanos excluidos para las elecciones locales de mediados del decenio de 1880 fue considerada por los gobernantes conservadores como un gran desafío y una gran amenaza, lo cual les llevó a cooptar a los liberales al régimen mediante su acceso temporal al Gobierno. Los liberales, dirigidos por Práxedes-Mateo Sagasta, trataron entonces de incorporar a una fracción de los republicanos a sus propias candidaturas mediante la introducción del sufragio masculino universal, al tiempo que mantenían un sistema electoral restrictivo basado principalmente en distritos uninominales y la regla de la mayoría relativa. En 1890, se concedieron derechos de voto a todos los hombres de más de 25 años de edad con dos años de residencia y otras restricciones menores. Con ello, el número de electores fue multiplicado por cinco de una sola vez. El nuevo electorado abarcaba un cuarto de la población total, la mitad de cuyos componentes eran analfabetos. El control de las elecciones por el Gobierno se debilitó, pero el papel de las redes locales aumentó, incluyendo nuevas prácticas de compra directa de votos. Por estos medios, los gobernantes fueron capaces de retrasar los efectos potencialmente explosivos de la asignación repentina de derechos de voto a un electorado políticamente desinformado y desorganizado bajo un sistema político y electoral restrictivo. La participación electoral fue sólo de un 50 por ciento en el decenio de 1890. Sin embargo, en 1893, los republicanos antisistema ganaron las elecciones en Madrid; en 1901, los republicanos y los regionalistas catalanes ganaron en Barcelona, y a éstas les siguieron nuevas victorias de los republicanos en Valencia, así como de los republicanos y los socialistas en Bilbao y en otras ciudades. Una nueva ley electoral aprobada en 1907 por el gobierno del conservador reformista Antonio Maura dificultó las prácticas corruptas y redujo el papel de los caciques locales. La participación electoral subió al 70 por ciento en el decenio de 1910, lo cual dio proporciones crecientes de votos a los republicanos, así como a los regionalistas y a los socialistas (Ull, 1976). Los liberales, con el apoyo de los republicanos y los socialistas, presentaron una proposición de ley en el Parlamento para introducir la representación proporcional en 1919 y otra en 1921. En ambas ocasiones, el Gobierno conservador empezó a preparar el correspondiente proyecto de ley que habría creado un marco más pluralista e integrador (Carreras, 1983; Tusell, 1997). Pero el proceso fracasó cuando el Rey y los jefes militares reaccionaron a los disturbios sociales con un golpe de estado y el establecimiento de una dictadura en 1923.

INSTITUCIONES POLÍTICAS

La cuarta oportunidad para el sufragio universal fue creada, en contrareacción, con la proclamación de la Segunda República en 1931 por una coalición izquierdista de republicanos y socialistas. Los derechos de voto se extendieron a las mujeres un año después. Un sistema electoral mayoritario promovió una creciente polarización política entre dos bloques que apoyaban alternativas de régimen incompatibles, como se discutirá en el próximo capítulo. En 1936, un nuevo golpe militar dio lugar a una guerra civil que terminó con el establecimiento de la dictadura del general Franco. El sufragio universal sólo se estableció con éxito en 1977, juntamente con una nueva Monarquía parlamentaria con representación proporcional (Colomer, 1998).

El modelo «nórdico» La estrategia «nórdica» de derechos de voto coincide con la «latina» en que crea de repente un electorado masivo, en contraste con el modelo gradual, paso a paso, en los países «anglos». Pero, a diferencia del modelo «latino», la introducción del sufragio universal en Alemania, Suecia y otros países de Europa septentrional, habitualmente por iniciativa de la derecha política, ha corrido en paralelo al establecimiento de esquemas institucionales pluralistas que permiten la existencia de múltiples partidos. Estos crean amplias coaliciones multipartidistas y Gabinetes relativamente moderados. La estabilidad democrática se consiguió, pues, mediante la combinación de un nuevo electorado complejo y arreglos institucionales pluralistas.

Alema nia . Cuando se consumó la unificación de los territorios germánicos en la segunda mitad del siglo XIX, la introducción del sufragio universal por la izquierda política según el modelo francés había fracasado. Tras el breve período liberal entre 1848 y 1850, Prusia (que abarcaba unos dos tercios de los territorios y la población germánicos) estaba organizada en un sistema corporativo con tres clases. Los terratenientes y los financieros elegían un tercio de los representantes, los propietarios de pequeños negocios y los funcionarios públicos elegían otro tercio, y los trabajadores elegían al resto. Dentro de cada guapo se reconocía el derecho de voto a los hombres de más de 24 años de edad. Los representantes eran elegidos indirectamente por los electores en distritos uninominales por la regla de la mayoría y mediante votación en público. Había sufragio universal para la elección de las Dietas locales en sólo unos pocos de los pequeños estados del Imperio, incluidos en particular Baden y Württemberg (en el último caso con representación proporcional) (Seymour y Frary, 1918, vol. 2). Fue el derechista Canciller Otto von Bismarck quien desconcertó a los liberales con una propuesta de introducción inmediata del sufragio masculino universal para la Confederación del Norte de Alemania en 1867 y para el Parlamento imperial ( B u n d e s t a g) en 1871. El Canciller, que fue acusado de «oportunismo» por apropiarse del programa de sus rivales, tenía sofisticados motivos para hacer esta inesperada propuesta. Primero, Bismarck había sido presionado y tentado a introducir el sufragio universal durante una serie de reuniones secretas con el líder socialista, Ferdinand Lassalle. Los dos líderes pensaban que

esto podría doblegar la mayoría liberal en el Parlamento prusiano mediante la promoción, por un lado, del voto de los campesinos y la clase media baja a favor de los conservadores y, por otro lado, el voto de los trabajadores a favor de los socialistas. Al mismo tiempo, con esta propuesta Bismarck tendría nuevos argumentos para eludir un nuevo desafío de Austria de estrechar la Confederación Austro-Germánica (en perjuicio de la dominación prusiana), ya que así la propuesta procedería de un régimen menos democrático que el alemán. El elemento institucional más importante para contener las consecuencias políticas potencialmente desestabilizadoras del nuevo electorado amplio era la ausencia de control parlamentario del Gabinete. El Canciller (o jefe del ejecutivo) no era elegido por la cámara baja, sino por la cámara alta federal (Bundesrat), la cual no era elegida directamente sino nombrada por los estados que componían el Imperio Alemán y por su presidente, el Emperador. Asimismo, este diseño se basó en algunos cálculos prudentes de Bismarck. Como escribió en sus memorias: «La medida de los límites en esta lucha [del Gobierno conservador con el Parlamento y con la libertad de prensa] debe ser estrecha; si el control del Gobierno, que es indispensable para el país, debe carecer de frenos o debe gozar de un poder completo, es una cuestión de tacto y juicio políticos» (sus motivaciones para introducir el sufragio universal están presentadas en Bismarck, 1899: 65-69). Se adoptó de nuevo la regla de la mayoría con segunda vuelta para la elección del Parlamento, pero ahora con voto directo, igual y secreto. Bajo esta regla, una serie de minorías apoyaron a diferentes candidatos de partido para la segunda vuelta en diferentes regiones, lo cual produjo un sistema nacional multipartidista. El Parlamento estaba organizado en torno a cuatro partidos básicos, pero unos doce partidos obtuvieron representación habitualmente. Los católicos, los trabajadores y los agricultores desarrollaron movilizaciones políticas innovadoras, las cuales hicieron aumentar la participación desde un 50 por ciento en 1871 a un 85 por ciento en 1907-12. Bajo el desafío de estos nuevos competidores, los conservadores y los liberales se reestructuraron y se transformaron de partidos de notables en activos partidos de masas (Ritter, 1990a, b). Tras la derrota de Alemania en la Primera guerra mundial, se estableció la llamada República de Weimar en 1918. Los derechos de voto se extendieron a los hombres y las mujeres de más de 20 años de edad, al tiempo que se introducía la representación proporcional, la cual había sido apoyada anteriormente por los socialistas. El esquema institucional del Imperio fue adaptado a fórmulas más democráticas. El ejecutivo tuvo que responder ante la cámara baja, pero el Presidente de la República electo (en sustitución del antiguo Emperador) mantuvo poderes significativos, como el nombramiento del Canciller, en una relación «semipresidencial». La elección directa del Presidente incentivó la bipolarización. Sin embargo, unos diez partidos obtuvieron representación en el Parlamento, de modo que la llamada coalición de Weimar, formada por los partidos cristiano, liberal y socialista, fue capaz de formar una mayoría de apoyo al régimen durante la mayor parte del período entre 1918 y 1930. Dos partidos extremos y antisistema, los comunistas y los nacionalsocialistas, obtuvieron un apoyo creciente hasta que bloquearon la formación de coaliciones centristas en 1932. Sin embargo, en la perspectiva histórica aquí esbozada, la llegada de los nazis al gobierno, seguida por la supresión de las libertades civiles, la ejecución de políticas racistas y de guerra, y el establecimiento de un régimen totalitario, difícilmente puede ser atribuida a una am-

pliación repentina del electorado. De hecho, la introducción del sufragio masculino universal cuando se creó el Imperio alemán fue sucedida por más de sesenta años de notable estabilidad política. Una de las interpretaciones más provocativas y polémicas del éxito electoral de los nazis y de la supresión de la democracia en Alemania en el decenio de 1930 se centra en los efectos de la representación proporcional, especialmente en la obra de Ferdinand A. Hermens (véase sobre todo Hermens, 1941, cap. 10). Cabe argumentar varias cosas contra esta relación. Primero, como se ha mencionado, ya había existido un sistema multipartidista en Alemania durante casi cincuenta años antes de la introducción de la representación proporcional. Si bien es cierto que algunos de los partidos políticos previamente existentes no tenían una fuerte orientación ideológica, el pluralismo político y las coaliciones parlamentarias, que se desarrollaron a partir de 1918, no eran una completa novedad en la política alemana. Segundo, el argumento crucial de Hermens es que un sistema electoral alternativo basado en la regla de la mayoría relativa habría evitado que los nazis obtuvieran representación cuando contaban con un apoyo popular muy minoritario y, de este modo, no habrían tenido base para su ulterior crecimiento. Sin embargo, cabe argüir que la regla de la mayoría relativa, aunque reduce el número de partidos, no siempre impide que un nuevo partido político minoritario entre en la competición política y obtenga representación, como muestra clara-mente el caso paradigmático de Gran Bretaña (con la sustitución de los liberales por los laboristas en el cambio de siglo). Los nuevos partidos no son «creados» por la representación proporcional, sino por empresarios políticos capaces de recoger o generar nuevas preferencias políticas de los votantes aprovechándose de cambios sociales, económicos y culturales. La formación y el auge del Partido Nacional-Socialista debería explicarse, pues, por factores como ciertas tradiciones ideológicas germánicas, la iniciativa maximalista de sus líderes y su eficacia organizativa, con el trasfondo de la derrota de Alemania en la primera guerra mundial y su ulterior desarticulación social durante el decenio de 1920. Bajo estas inducciones, es altamente probable que la regla de la mayoría relativa hubiera funcionado en contra de los partidos centristas y hubiera aumentado la bipolarización política entre los socialistas y los comunistas, por un lado, y los nacionalistas imperialistas y los nazis, por el otro, de un modo semejante a como lo hicieron los sistemas electorales «mayoritaristas» en Francia y en España, países que también conocieron el auge de nuevos partidos extremos más o menos al mismo tiempo, en 1935-36. De hecho las posiciones nacionalistas y de extrema derecha habían obtenido no sólo una amplia simpatía entre los votantes alemanes desde los años veinte, sino fuertes bases de apoyo en Baviera y otras muchas regiones. Parece razonable considerar que la regla de la mayoría relativa les habría convertido en ganadores locales. Incluso con representación proporcional, los nazis atrajeron votantes de los nacionalistas y de otros partidos menores de derecha, especialmente en pequeñas ciudades, en parte porque aparecieron como potenciales ganadores absolutos a nivel nacional. La regla de la mayoría relativa, que promueve el voto estratégico a favor de los probables ganadores mucho más que la representación proporcional, habría reforzado la tendencia a la concentración de votos. Si la representación proporcional tuvo, pues, algún efecto, posiblemente fue el de retrasar la bipolarización en la política alemana tal vez durante algunos meses o años. (Sobre este tema, véanse Lepsius, 1978; Kolb, 1988; Nicholls, 1991; Feuchtwanger, 1993.)

Por último, la representación proporcional fue adoptada de nuevo con el restablecimiento de la democracia en Alemania occidental en 1946, a pesar - o en memoria- de la experiencia de Weimar. El correspondiente sistema multipartidista originó una duradera práctica de formación de gobiernos de coalición en torno al centro que consolidó el régimen democrático. Tras las elecciones de 1966, los cristiano-demócratas en el gobierno ofrecieron a los social-demócratas un cambio del sistema electoral a la regla de la mayoría relativa. Para ello se nombró una comisión independiente de la que formaba parte, muy especialmente, el mismo F. A. Hermens, quien había vuelto de Estados Unidos pocos años antes. Sin embargo, los líderes social-demócratas encontraron que la apuesta por un sistema de dos partidos era demasiado arriesgada y rechazaron la pro-puesta, a la cual también se opuso el más pequeño partido Liberal (Jesse, 1990). Esta decisión fue bastante afortunada, pues el mantenimiento de un sistema de representación muy proporcional fue clave para que la reunificación con la parte oriental de Alemania en 1990 pudiera llevarse a cabo por medios consensuales. Pudo ampliarse de nuevo el electorado con grupos sociales y preferencias políticas diferenciados, incluidos en particular los ex comunistas como un partido minoritario aceptado, sin cambios constitucionales importantes. El equilibrio político se mantuvo en torno a Gabinetes moderados con posiciones políticas de tipo centrista, al tiempo que la inclusividad del sistema promovió un apoyo continuado a la estabilidad democrática. Europa nórdica. Suecia, Noruega y Finlandia experimentaron procesos de introducción súbita del sufragio universal, incluido, muy tempranamente, el sufragio de las mujeres, conjuntamente con la aplicación de la representación proporcional, la cual condujo a una política de coaliciones multipartidistas. A principios del siglo xx, los gobernantes suecos en el poder intercambiaron explícitamente la ampliación del electorado por un sistema electoral de representación proporcional. Anteriormente, Suecia había adoptado en 1866 una fórmula parlamentaria bicameral apoyada en unos derechos de voto muy restrictivos como alternativa a la tradicional representación corporativa en cuatro estamentos. La nueva cámara alta fue organizada a partir de una representación territorial a través de consejos provinciales elegidos mediante un voto plural basado en la riqueza de los electores. Para la cámara baja, se concedió el voto a los hombres de más de 2 1 años de edad que cumplieran ciertas condiciones de propiedad o renta. Los representantes eran elegidos en distritos uninominales por la regla de la mayoría. Sólo entre un 5 y un 8 por ciento de la población total tenía derecho de voto en Suecia durante el último tercio del siglo XIX. Los terratenientes y los agricultores dominaban las decisiones políticas. Mientras los liberales y los socialistas pedían sufragio universal, los gobernantes conservadores temían que una ampliación del electorado perjudicaría la estabilidad social. Sin embargo, en los primeros años del siglo xx, los liberales y los socialistas consiguieron una representación parlamentaria creciente con el apoyo de la clase media-baja y los trabajadores industriales, un número cada vez más alto de los cuales, debido al crecimiento económico, fueron capaces de cumplir los requisitos económicos para votar. Bajo la regla de la mayoría relativa o de la mayoría absoluta, esta evolución podría haber producido una vuelta completa de la tortilla, de modo que, tarde o temprano, los partidos de la oposición se habrían convertido en ganadores absolutos y los gobernantes conservadores, en perdedores absolutos. Sín embargo, de repente, y ante la sorpresa general de los de-

más actores y de los observadores, el Gobierno conservador presidido por Arvid Lindman propuso la introducción del sufragio masculino universal junto con la representación proporcional en las dos cámaras. Desde la perspectiva de los gobernantes del momento, un nuevo sistema electoral que permitiera el multipartidismo era concebido como una herramienta de protección. Los conservadores se convertirían en una minoría, pero no serían expulsados del sistema como corrían el riesgo de serlo con una regla mayoritarista. Los gobernantes en el poder prefirieron tomar la iniciativa de introducir el sufragio universal «con garantías» antes que asistir a su propia derrota. La representación proporcional fue adoptada como una salvaguarda institucional que reemplazaba las tradicionales salvaguardas de los requisitos de riqueza, propiedad o renta para votar. Como Lindman razonaba en 1907: «Con sufragio universal el peligro de un cambio en la dirección ahora indicada disminuye enormemente. Aunque los agricultores dejen de ser una mayoría, la agricultura tendrá, a pesar de todo, posibilidades de disfrutar de su correcta cuota de representación» (Lewin, 1988, ap. 3). Esta propuesta provocó una espectacular inversión de las preferencias institucionales de los partidos políticos. Algunos liberales disidentes se unieron a la propuesta del Gabinete, pero los dirigentes de los partidos Liberal y Socialista votaron en contra del proyecto de ley que introducía el sufragio universal porque rechazaban la representación proporcional sobre la base de sus recientes expectativas optimistas bajo la regla de la mayoría. Unos pocos años después, en 1918, fue aprobada una nueva ley que amplió el electorado a todos los hombres y mujeres de más de 23 años de edad. Como resultado de estas medidas, el electorado sueco fue ampliado en un 50 por ciento de la población total, multiplicando el número de electores por ocho en menos de diez años. La combinación de sufragio universal y representación proporcional creó una muy duradera estabilidad democrática, al tiempo que confirmó en cierta medida las modestas expectativas de los conservadores. Bajo las nuevas reglas electorales, ningún partido obtuvo una mayoría absoluta de escaños en el Parlamento. Hasta 1930, los gobiernos fueron alternativamente encabezados por los liberales, los socialistas y los conservadores (los cuales volvieron al poder en 1923-24 y de nuevo en 1928-30). La emergencia de un partido Agrario centrista en los años veinte creó un puente moderado entre los dos bloques. Los agrarios (actualmente llamados Partido del Centro) formaron Gabinetes de coalición con los socialistas en los años treinta y cincuenta y con los liberales y los conservadores en los años setenta y ochenta. Un proceso similar, aunque algo más lento, se desarrolló en Noruega. La tradicional representación corporativa en cuatro estamentos se había basado en un electorado estrecho que incluía menos de un 9 por ciento de la población total en el decenio de 1880. Las elecciones indirectas en distritos multinominales dieron un control absoluto de la cámara a los liberales noruegos. Pero la formación del Partido Laborista en 1887 indujo a los liberales a competir con más ímpetu por el apoyo popular. Mediante la misma estrategia adversa al riesgo que habían usado los gobernantes conservadores en Suecia, los liberales noruegos introdujeron el sufragio masculino universal «desde arriba» en 1897. Concedieron el voto a parte de las mujeres en 1907 y derechos electorales iguales a todas ellas en 1913. Tras la disolución de la unión entre Noruega y Suecia en 1905, el Parlamento noruego empezó a ser elegido directamente en distritos uninominales con

la regla de la mayoría absoluta en la primera vuelta y de la mayoría relativa en la segunda vuelta con todos los candidatos compitiendo en las dos. Esta fórmula, aunque no producía una representación proporcional, permitió un sistema multipartidista y dio a los liberales la oportunidad de permanecer en el poder, junto con los conservadores y los nuevos moderados, y de resistir el crecimiento amenazante de los laboristas. Sin embargo, como el declive electoral de los liberales continuaba sin cesar, finalmente introdujeron la representación proporcional en 1919. Los resultados de estas reformas institucionales respondieron a las expectativas básicas de sus promotores. Ningún partido obtuvo una mayoría absoluta de escaños (lo cual dio lugar a Gabinetes minoritarios que se apoyaban en otros partidos). Los liberales, los conservadores y los agrarios se alternaron al frente de Gabinetes contra el más votado Partido Laborista, hasta que se formó el primero de una serie de gobiernos laboristas en 1935. Una nueva reforma que estableció una fórmula de representación más proporcional (Sainte Lagué modificada en vez de d'Hondt) en los años cincuenta restableció la alternancia entre partidos y permitió una vez más que los partidos no socialistas compartieran el poder. El caso de Finlandia corresponde aún mejor a ciertos rasgos del modelo «nórdico» previamente identificado. A partir de 1863, los cuatro estamentos corporativos finlandeses habían empezado a reunirse regularmente bajo el control del Imperio ruso. Sus representantes eran votados por un electorado muy restringido, pero la organización de las elecciones en distritos multinominales permitió un cierto pluralismo político. La minoría étnica sueca, que estaba concentrada en el Sur y el Oeste de Finlandia, predominó en el estamento de la nobleza y también en el de los burgueses durante la mayor parte del siglo XIX. Pero, a finales de siglo, los fineses predominaban en el estamento de los burgueses así como en los del clero y de los agricultores, lo cual les daba el control de la legislación parlamentaria (dado que ésta requería la aprobación por tres de los cuatro estamentos). Casi todos los grupos políticos promovieron un Parlamento unicameral moderno para librarse de la dominación rusa. Cuando los líderes de la minoría sueca se dieron cuenta de que se iba a adoptar este nuevo esquema institucional, lanzaron la propuesta de un sistema de representación proporcional como la única garantía posible de que las minorías continuarían teniendo re-presentación en el parlamento. Dado que ningún partido esperaba entonces con-seguir una mayoría absoluta de escaños mediante reglas como la mayoría relativa o la mayoría absoluta, la propuesta fue aceptada. En 1905, virtualmente de un día para el otro, se estableció en Finlandia un Parlamento unicameral basado en el sufragio universal de los hombres y - p o r primera vez en Europa- también de las mujeres, junto con un sistema electoral de representación proporcional. Un 40 por ciento de la población total fue introducida en el electorado de una sola vez, multiplicando el número de electores por más de cinco. Con este marco pluralista altamente innovador, los fineses fueron capaces de hacer frente a la continua interferencia del régimen zarista ruso en su política local, de sobrevivir a la Revolución bolchevique rusa y la consiguiente guerra civil, y de conseguir la independencia y una nueva Constitución en 1919. Desde entonces, se han formado Gabinetes de coalición multipartidistas, la mayor parte de ellos encabezados por los agrarios o por los socialdemócratas (o con los dos partidos en coalición), con los minoritarios liberales y suecos (el Partido del Pueblo Sueco) como frecuentes socios tanto de la derecha como de la izquierda (Carstairs, 1980, caps. 9-11).

CAPITULO

3

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS ¡La carrera ha terminado! Pero ¿quién ha ganado? Todos han ganado y todos deben tener premio. LEWIS CARROLL

Las aventuras de Alicia en el país de las maravillas (1865)

En comunidades relativamente simples y homogéneas, se suelen elegir reglas de voto y de decisión que producen un único ganador absoluto. Las reglas de un solo ganador, como la unanimidad, las mayorías cualificadas, la mayoría simple, o la mayoría relativa, dominaron la historia de las votaciones y las elecciones hasta el siglo XIX. Han sobrevivido en países que conservan instituciones políticas con varios siglos de antigüedad y son todavía una opción corriente en comunidades pequeñas y relativamente poco diferenciadas. En los tiempos premodernos, muchos partidarios de estas reglas las consideraron herramientas para descubrir la verdad, llamárase ésta voluntad de Dios o voluntad del Pueblo. Se esperaba que la elección social obtenida con estas reglas sería ampliamente aceptada y muy estable. Esta expectativa es bastante razonable en el contexto de comunidades simples cuyos miembros no tienen preferencias muy dispares y hay un número reducido de temas importantes. Estas preferencias pueden ser agregadas en una sola decisión vinculante sin mucho esfuerzo. Sin embargo, en comunidades amplias y complejas en las que emerge un gran número de temas políticos que son sometidos a decisiones colectivas vinculantes, las reglas de un solo ganador tienden a producir distribuciones muy desiguales de satisfacción política entre los ganadores y los perdedores y poca utilidad social. Como consecuencia de los incentivos creados por los perdedores absolutos para tratar de derrocar decisiones tan desfavorables, las reglas de un solo ganador también pueden inducir inestabilidad de la elección social. El razonamiento utilitario moderno orientado a conseguir la mayor satisfacción del mayor número de personas inspiró la búsqueda de reglas

de votación alternativas. Entre éstas se incluyen las que producen múltiple; ganadores, como la representación proporcional y otros mecanismos institucionales que favorecen las negociaciones y los acuerdos entre grupos diferenciados. Las reglas de múltiples ganadores distribuyen la satisfacción más ampliamente entre los diferentes grupos de la sociedad y tienden a producir decisiones más consensuales y estables y mayor utilidad social que las reglas de un solo ganador. La teoría de la elección social puede ayudar a precisar la intuición esbozada en los párrafos anteriores. Las preguntas identificadas guiarán los análisis formales y empíricos del funcionamiento de las diferentes reglas de votación en la política real. Según los modelos basados en la teoría elección social, para un electorado dado, la estabilidad y la eficiencia de la elección social dependen en gran medida de: (i) el número de dimensiones de temas que toman relieve en la votación; y (ü) el número de alternativas disponibles para ser votadas (en forma de candidatos, partidos, propuestas políticas, enmiendas legislativas, etc.). Cuando las preferencias de los votantes pueden formarse a lo largo de una sola dimensión de temas, como el típico eje ideológico izquierdaderecha, el óptimo social coincide con la preferencia del votante mediano. La mediana, es decir, el punto con menos de la mitad de los votantes tanto a su izquierda como a su derecha, minimiza la suma de las distancias desde las preferencias de los votantes y, por tanto, puede considerarse que maximiza la utilidad social. Cabe obtener resultados eficientes con reglas de un solo ganador, como la mayoría absoluta o la mayoría relativa, si sólo hay dos alternativas disponibles, dado que cabe esperar que el ganador obtendrá el apoyo del votante mediano. Sin embargo, los perdedores probables en un espacio de temas relativamente simple pueden tener incentivos para introducir nuevos temas y nuevas alternativas con objeto de alterar el resultado en su favor. Mediante la creación de un espacio de temas multidimensional, aparecerán nuevos ganadores y la elección social se hará inestable. El resultado puede hacerse imprevisible y alejarse del punto mediano socialmente eficiente. Cuando más inclusiva es la regla (la más inclusiva es la unanimidad), más temas y alternativas nuevos se necesitan para desestabilizar al ganador. Cuanto más exclusiva es la regla, como la mayoría relativa simple, más potencialmente inestable, arbitrario e ineficiente puede ser el ganador como consecuencia de las estrategias de los antiguos perdedores. En cambio, las reglas de múltiples ganadores, como la representación proporcional y el subsiguiente proceso de negociación, tienden a organizar coaliciones multipartidistas en torno a la alternativa apoyada por el votante mediano. En este capítulo se exploran los incentivos creados por diferentes reglas de votación para que las estrategias de los actores intenten desarrollar nuevos temas y nuevas alternativas, bien de confrontación, bien de negociación, las cuales pueden conducir a elecciones sociales más o menos eficientes y estables.

En particular, se analizarán dos características de las reglas de votación que han sido identificadas por la teoría de la elección social. La llamada condición de «monotonicidad» requiere que una regla de votación no dé desventaja a una alternativa cuyo apoyo entre los votantes aumenta. Examinaremos si los votos y los escaños mantienen relaciones «monotónicas» bajo diferentes reglas de votación, es decir, si ambos aumentan o disminuyen en paralelo. Concretamente, aquellas situaciones en las que una alternativa se convierte en ganadora a pesar de haber obtenido menos apoyo popular en votos que otra alternativa serán consideradas casos flagrantes de no-monotonicidad. La segunda condición se conoce en la teoría de la elección social como «independencia de las alternativas irrelevantes». Básicamente, sostiene que la alternativa ganadora no debería depender de la presencia de otras alternativas perdedoras en el conjunto de alternativas disponibles en un cierto momento de la toma de decisiones. Si una alternativa noganadora deja de estar disponible, el resultado no debería cambiar si las preferencias individuales con respecto a las demás alternativas no cambian. El incumplimiento de esta condición por una regla de votación la hace vulnerable a ciertas conocidas estrategias, como «divide y vencerás» y «une y vencerás». En general, se considerará que un ganador minoritario y, más exactamente, un ganador minoritario situado en una posición extrema en el espacio de temas, incumple esta deseable propiedad, dado que podría ser derrotado por una mayoría potencial si existiera la alternativa apropiada.

E L EF I C I EN T E V OT AN T E ME DI AN O

La frecuencia de ganadores apoyados por el votante mediano con diferentes reglas de votación es analizada para 452 elecciones parlamentarias y presidenciales en cuarenta países durante el período 1945-2000 en el Cuadro 3.1. Se considera «ganadores» al partido o los partidos que forman parte del Gabinete en los regímenes parlamentarios y al partido o los partidos que apoyan al Presidente en las elecciones populares en los regímenes presidenciales y semipresidenciales. A grandes rasgos, se produjeron Gabinetes y Presidentes del votante mediano en algo más de la mitad (54 por ciento) de las elecciones por mayoría relativa y en casi tres cuartos (73 por ciento) de las elecciones por mayoría absoluta (o mayoría relativa cualificada en algunos países presidenciales). En cambio, los Gabinetes basados en una representación proporcional cuentan con el apoyo del votante mediano en más del 90 por ciento de los casos. La mayor parte de los países de la lista que eligen representantes por representación proporcional y tienen regímenes parlamentarios han incluido siempre al partido del votante mediano en el Gabinete (en 138 elecciones en diez países).

Frecuencia de ganadores del votante mediano (1945-2000)

CUADR O 3.1.

Regla de la MAYORÍA RELATIVA

Regla (le la MAYORÍA ABSOLUTA

REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

Gabinete parlámentario

Gabinete parlamentario

Gabinete parlamentario

Canadá-,7 India-13 Nueva Zelanda-15 Reino Unido-15

Australia-21 Francia 5'-„ Japón-13

Alemania-J4 Austria-17 Bélgica-17 R. Checa-3 Dinamarca-21 España-s Finlandia-15 Francia 4ú 5 Grecia-16 Holanda-16 Hungría-3 Irlanda-16 Israel-13

41 69 73 0

33 82 100

Presidente Presidente Al gentina-6 LSi.tsil-4 Chile-5 (iolombia-,o Corea Sur-3 Ecuador-5 Estados Unidos-13 Filipinas-3 Perú-4 Untgua_y-,o Venezuela-,o

Media elecciones: Media países:

100 25 20 80 33 0 77 67 75 70 60

54 53

Argentina-4 Bolivia-5 Brasil-3 Bulgaria-2 Chile-3 Colombia-2 Costa Rica-12 Ecuador-6 Francia 5% Perú-3 Polonia-2 Portugal-5 Uruguay-,

100 40 67 100 100 50 83 67 50 100 50 100 100

73 76

Italia-71

Noruega-13 Suecia-17 Suiza-15

100 94 100 67 76 50 100 100 100 100 67 100 100 100 46 82 100

91 88

NoTA: Los números son los porcentajes de elecciones que produjeron un Gabinete o un Presidente apoyado por el primer velo del votante mediano. Los subíndices son cl número cle elecciones para cada país. Para los regímenes parlamentarios, los datos se refieren a la composición de partido del Gabinete más duradero en cada legislatura, si hay más de uno. FUENTE: Cálculos del autor. Datos para las posiciones relativas de los partidos en Daalder y Mair, 1983; Sani and Sartori, 1983; Castles y Mair, 1984; la colección en Laver y Schofield, 1990 (Apéndice B); Huber e Inglehart, 1995; Mainwaring y Scully, 1995; Jorres, 1995, Colomer, 1996a; Knutsen, 1998; Europa World Yearbook.

Esto nos permite decir que los resultados de las elecciones con representación proporcional que producen múltiples ganadores son relativamente más eficientes socialmente que las elecciones con reglas de un solo ganador. Entre éstas, cuanto más inclusiva es la regla, como la mayoría absoluta comparada con la mayoría relativa, más eficiente es la elección social. Las preferencias de los votantes pueden ser identificadas sobre la base de sus votos o mediante encuestas de opinión. Para hacer viables

las comparaciones, se necesita alguna simplificación de las preferencias de temas. De hecho, los votantes y los líderes habitualmente proceden a este tipo de simplificación para comunicar los mensajes políticos a través de una sola dimensión, como la típica escala izquierda-derecha, la cual suele sintetizar las preferencias de los votantes, los programas de los partidos políticos y la agenda gubernamental en muchos temas variados. Las observaciones disponibles muestran que la mayor parte de los ciudadanos en la mayor parte de los países democráticos son capaces de situarse a sí mismos y de situar a los partidos o candidatos en una escala lineal que les permite establecer posiciones globales relativas de los votantes y los líderes. Dado que el contenido sustantivo de la dimensión izquierda-derecha (o de otros artilugios comparables) varía de un país a otro y de una elección a otra, aquí se usa no porque comporte ninguna definición esencial de las posiciones políticas de la izquierda, el centro o la derecha, sino por su valor heurístico y comunicativo. (Para un análisis de esta cuestión, véanse Budge, Robertson y Hearl, 1987; Riker, 1993, Budge, 1993; Klíngeman, Hofferbert y Budge, 1994.) El partido o candidato elegido por el votante mediano puede no coincidir con su preferencia ideal. Pero cabe esperar que la distancia entre los dos será más corta cuanto mayor sea el número de alternativas disponibles, dado que los partidos y candidatos tenderán a distribuirse a lo largo del espacio y a llenar las posiciones intermedias. Aunque no coincida con la preferencia del votante mediano, la alternativa elegida por él puede ser considerada el resultado más eficiente socialmente para un conjunto dado de alternativas, Afortunadamente, no necesitamos valores cardinales de las distancias entre las preferencias de los votantes y los partidos políticos o candidatos para hacer juicios cualitativos de eficiencia social. Aunque el resultado no coincida con la preferencia ideal del votante mediano y, por tanto, no sea el óptimo social, podemos considerar que es más eficiente socialmente que cualquier otra alternativa disponible si corresponde a la elección real del votante mediano. La utilidad social es máxima con la elección del votante mediano en el marco de las elecciones viables o las preferencias reveladas de los ciudadanos, aunque quizá no sea máxima en el mundo ideal de todas las preferencias imaginables de los votantes. La única información que necesitamos para nuestro análisis son las posiciones relativas de algunas alternativas no-ganadoras con respecto al ganador. Si observamos que, por ejemplo, una mayoría de votantes ha votado por partidos o candidatos situados a un mismo lado del ganador, sea a la derecha o a la izquierda, o en un lado cualquiera de la dimensión pertinente, podemos estar seguros de que el ganador no es la elección del votante mediano. En tal caso, el ganador puede ser considerado relativamente ineficiente, cualesquiera que sean las posiciones de los partidos o candidatos en la escala y los valores de las distancias desde las preferencias de los votantes. Con este artefacto, la mayor parte de los resultados políticos en el mundo real (y las correspondientes instituciones)

pueden ser evaluados con información empírica disponible. El partido del votante mediano es identificado sobre la base de posiciones relativas de partido mediante las fuentes mencionadas en el Cuadro 3.1. Cuando se puede, también se usan refinamientos adicionales. Este capítulo se divide en dos partes, las cuales tratan de las reglas de un solo ganador y de las reglas de múltiples ganadores, respectivamente.

3.1. Reglas de un solo ganador La elección de una regla de un solo ganador comporta siempre un intercambio entre eficacia y eficiencia, es decir, entre la capacidad de la regla de producir resultados y la utilidad social de estos resultados. Como se verá más concretamente en las páginas siguientes, la regla de la unanimidad es muy ineficaz en la producción de nuevos resultados diferentes del status quo, pero, cuando el resultado existe, suele ser relativamente eficiente en términos colectivos. La regla de la mayoría absoluta es relativamente ineficaz en sociedades complejas en las que los votantes pueden desarrollar preferencias variadas. La regla de la mayoría puede producir resultados socialmente eficientes y estables sólo bajo ciertas condiciones restrictivas. Por último, la regla de la mayoría relativa es muy eficaz en la producción de resultados. Pero es probable que éstos sean socialmente ineficientes, así como muy inestables, dado que pueden ser reemplazados por alguna otra alternativa con relativamente poca innovación. El intercambio funciona, pues, del siguiente modo. Cuanto más inclusiva es la regla (como la unanimidad), más consensual y eficiente, pero menos eficaz en la producción de resultados será. Cuanto más exclusiva es la regla (como la mayoría relativa simple), más efectiva será en producir resultados, pero más ineficientes serán los resultados que producirá. Las reglas de votación mencionadas, así como otras intermedias, como las mayorías cualificadas o las mayorías relativas cualificadas que se usan en algunas instituciones políticas del mundo real, serán analizadas por sus resultados con respecto a estos importantes aspectos de la elección social.

UNANIMIDAD

Se suele considerar que la regla de la unanimidad es un procedimiento que favorece decisiones consensuales. Por definición, una decisión unánime requiere el acuerdo de todos y debe ser considerada mejor por todos los votantes que el status quo o la ausencia de decisión. En este sentido, los resultados unánimes con considerados «Pareto-superiores» a cualquier alternativa y ciertamente cumplen la condición de monotonicidad.

Sin embargo, si las preferencias de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensión, la regia de la unanimidad conduce a la inmovilidad. No cabe tomar ninguna decisión para alterar el status quo porque cualquier votante puede vetar un cambio que aleje el resultado de su preferencia. Los votantes inicialmente aventajados (aquellos cuyas preferencias están más próximas al statu quo) pueden consolidar sus privilegios. El resultado permanecerá estable independientemente de su distancia con respecto al óptimo social situado en la mediana de las preferencias de los votantes. Mediante la introducción de nuevos temas o nuevos valores de juicio que creen un espacio multidimensional, cabe crear varias posibles decisiones unánimes a partir del status quo inicial. Pero cada una de estas decisiones posibles dará diferentes grados de satisfacción de sus preferencias a los diferentes votantes y producirá diferentes niveles de utilidad social. Dado que se necesitarán negociaciones costosas para alcanzar una única decisión, el coste de la toma de decisiones o el control de la agenda pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes.

Sesgo e ineficiencia El sesgo de los resultados producidos por la regla de la unanimidad en un espacio multidimensional puede ser ilustrado con la ayuda del Gráfico 3.1. Desde el status quo (SO) inicial, caben decisiones por unanimidad de los votantes A, B y C a favor de cualquier alternativa situada dentro del área con forma de lente en el gráfico. Este área está formada por curvas circulares de indiferencia alrededor de las preferencias de los votantes A, B y C que pasan a través del punto inicial SO. Todos los puntos dentro de este área son preferidos por todos los votantes porque están a menos distancia de las preferencia de los votantes que SO. El conjunto de decisiones posibles por unanimidad coincide sólo en parte con el conjunto óptimo de Pareto, que es el conjunto más pequeño que contiene todas las preferencias de los votantes (el triángulo ABC). Cualquier resultado dentro de la intersección (el área sombreada) es estable porque ninguno de los puntos del área puede ser derrotado por unanimidad por ninguna otra alternativa. No es posible obtener una nueva unanimidad a favor de un movimiento que se aleje de este resultado porque al menos un votante encontraría la nueva propuesta menos satisfactoria y la vetaría. El conjunto de ganadores estables por unanimidad puede incluir o no el punto óptimo social (OS). Como puede verse, en el ejemplo del Gráfico 3.1 OS no está incluido en el conjunto de ganadores por unanimidad. Como se ha mostrado en otros trabajos, sólo si el status quo está muy alejado de las preferencias de los votantes, es decir, sólo si el estado inicial es muy insatisfactorio para los votantes, el conjunto de decisiones estables por unanimidad incluirá el punto óptimo social. Más

GRÁFICO

3.1. Decisiones por unanimidad.

exactamente, el óptimo social sólo puede ser alcanzado mediante una decisión unánime desde un status quo inicial situado fuera de un área que sea al menos tres veces más grande que el conjunto óptimo de Pareto. Si el status quo inicial está más cerca de las preferencias de los votantes, es decir, si es menos insatisfactorio (como en el Gráfico 3.1), sólo cabe tomar decisiones socialmente subóptimas. En otras palabras: desde estados iniciales altamente insatisfactorios, cabe aprobar cambios drásticos que lleven a resultados altamente satisfactorios y estables; pero desde estados iniciales menos insatisfactorios, la mediocridad tiende a perdurar (Colomer, 1999a). Diferentes votantes preferirán diferentes resultados situados dentro del conjunto de posibles decisiones por unanimidad, como se muestra en el Gráfico 3.1. Por ejemplo, el votante A preferirá la alternativa a, mientras que el votante B preferirá b, y el votante C preferirá c. Si el votante A confecciona la agenda, A puede proponer una votación entre la alternativa a y el statu quo insatisfactorio (SO). El controlador de la agenda A puede esperar un acuerdo a favor de a sobre la base del alto nivel de satisfacción de todas las preferencias de los votantes producido por esta alternativa, del coste para otros votantes de negociar otra pro-

puesta o de reemplazar al controlador de la agenda, y de las presiones del contexto institucional para tomar una decisión efectiva y rápida. En cambio, si el controlador de la agenda es el votante B, propondrá una votación entre la alternativa b y el statu quo en la expectativa de desarrollos análogos a favor de b, etc. Una decisión unánime a favor de cualquiera de estas u otras alternativas situadas dentro del área sombreada se convierte en estable. En este sentido, las elecciones sociales por unanimidad son dependientes de alternativas irrelevantes; según cuáles sean los conjuntos de propuestas por las que cabe votar, habrá diferentes ganadores posibles. Así pues, la regla de la unanimidad produce elecciones sociales estables. Sin embargo, la eficiencia social del resultado es altamente dependiente del statu quo, de la distribución de los costes de negociación entre los votantes y de las maniobras del controlador de la agenda. Esto es importante porque en muchos temas políticos, incluidas las políticas públicas para la provisión de bienes públicos, el status quo no suele ser elegido por los votantes ni depende necesariamente de sus preferencias con respecto a las alternativas disponibles. Dado que suele haber varios resultados posibles, las elecciones sociales por unanimidad son inciertas. La satisfacción que proporcionan está sesgada a favor de los votantes aventajados, como aquellos que tienen el poder de presentar propuestas primero o aquellos con mayor capacidad de pagar los costes de negociación. En resumen, las elecciones sociales por unanimidad son estables, monotónicas y están dentro del conjunto óptimo de Pareto, pero pueden ser socialmente ineficientes desde el punto de vista de la utilidad social.

Casos: ASAMBLEAS MEDIEVALES Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

La regla de la unanimidad se ha aplicado al menos en dos tipos de instituciones que serán brevemente revisadas a continuación: I ) La Iglesia cristiana en la Edad Media y algunos Parlamentos medievales, incluidos, en particular, las Cortes catalanas y aragonesas y la Dieta polaca; 2) La mayor parte de las organizaciones internacionales, de las que revisamos aquí dos ejemplos destacados, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y el Consejo de la Comunidad Europea. Como se verá, cabe identificar una pauta común en la evolución de éstas, así como de otras instituciones políticas que toman decisiones por la regla de la unanimidad. Primero, pueden tomarse algunas decisiones iniciales socialmente eficientes, en el sentido de elegir resultados que se acercan al conjunto de alternativas que constituye un óptimo de Pareto, es decir, en las que todos los participantes están mejor que en el status quo anterior. Segundo, suele haber un ulterior estancamiento y una ausencia de nuevas decisiones debido al poder de veto de cada uno de los participantes, incluso si los resultados antes conseguidos no correspon-

den a soluciones socialmente óptimas. Por último, cabe esperar un cambio a una regla distinta de la unanimidad con objeto de recuperar la capacidad institucional de tomar decisiones socialmente eficientes.

Una .sola voluntad de Dios La regla de la unanimidad predominó en la Iglesia cristiana durante varios siglos, dado que era considerada la única regla que podía asegurar a los participantes que su decisión era correcta o inspirada por Dios. En los inicios de la era cristiana, la mayor parte de los obispos eran elegidos por unanimidad con participación de los fieles cristianos («el pueblo»). La elección de un obispo, incluido el obispo de Roma cuya primacía sobre los demás obispos se afirmó poco a poco, era concebida como una vía para descubrir la voluntad de Dios. De ahí la máxima «vox populi, vox Dei», es decir, «la voz del pueblo es la voz de Dios». La Iglesia también restableció el principio del derecho romano (incluido en el código justiniano): «Lo que afecta de un modo similar a todos debe ser aprobado por todos», mediante la afirmación de que «El que gobierna a todos debe ser elegido por todos». La participación popular indujo consenso y obediencia unánimes de los fieles y dio a la Iglesia una sólida base parta extender su influencia y atraer a muchos seguidores en los primeros siglos después de Jesús (Benson, 1968). Sin embargo, la disidencia con respecto a varios candidatos a obispo o a Papa, así como la frecuente ineficacia de la regla de la unanimidad en la producción de un ganador, se convirtió en una fuente de tumultos populares, conflictos y cismas relativamente pronto. Aun antes de que el cristianismo fuera oficialmente aceptado por el Emperador romano, tuvo lugar al menos una elección simultánea de dos papas diferentes (en 250, tras dieciocho meses de fracasos en elegir uno). En 366 y en 418, la elección de dos papas por diferentes facciones de la Iglesia provocó, cada vez, centenares de muertos y la intervención de las tropas romanas. Estos conflictos colocaron durante varios siglos a la Iglesia bajo la protección y la dominación de las potencias políticas, especialmente las familias nobles italianas y los emperadores. La Iglesia no consiguió que el Emperador renunciara efectivamente a su derecho a nombrar al Papa hasta el concordato de Worms en 1122. Actualmente, la Iglesia católica reconoce 159 papas desde el año 1 hasta 1122, pero al menos treinta y un «anti-papas» fueron reconocidos por algunas facciones. Desde mediados del siglo IX hasta mediados del siglo X, veintidós de los veintiséis papas fueron derrocados (doce fueron ex-pulsados del trono, cinco Fueron enviados al exilio, y cinco fueron asesinados). (Cálculos del autor con datos en Levillain, 1994.) La ineficacia de la regla de la unanimidad acabó llevando a la Iglesia a adoptar reglas alternativas. Primero, se excluyó a los laicos de la elección del Papa y se reservó el derecho de voto a los cardenales (mediante una bula papal en 1059). Sin embargo, también era difícil obtener la unanimidad entre los cardenales. Entonces se dio prioridad al voto de los cardenales-obispos, de quienes se confiaba que ganarían el asentimiento de los cardenales-sacerdotes y de los cardenales-diáconos, así como la aprobación de los demás miembros de la Iglesia. Más ambiguamente, se introdujo la identificación de la «sanior et maior pars» (la «parte más sensata y mayor») de los votantes para persuadir a algunos

disidentes de que apoyaran a un candidato y crearan una unanimidad aparente donde no la había. Algunas cualidades morales, como la antigüedad, el celo y la dignidad de los votantes fueron consideradas relevantes porque la votación era concebida como una vía para descubrir la verdad. Pero a menudo la «sanior pars» no coincidía con la «maior pars». En las elecciones de obispos, la determinación de quién era la parte «sanior» en un electorado dividido podía ser sometida a un árbitro, como el obispo metropolitano o incluso el Papa, pero en la elección del Papa no existía tal árbitro tras la supresión del control imperial. Tres elecciones por los cardenales bajo la regla de la unanimidad en el siglo XII terminaron con el nombramiento de dos candidatos rivales, los cuales, junto con sus sucesores, produjeron ocho anti-papas y sólo nueve papas «oficiales» en menos de cincuenta años. La regla de la unanimidad era asociada a una noción mística y teológica de la unidad de la Iglesia. Dado que se creía que la unanimidad de los votantes estaba inspirada por Dios, cualquier fracaso en obtener un consenso total era visto como una instigación del diablo. No obstante, la frecuencia de conflicto llevó a abandonar la regla de la unanimidad y a adoptar la regla de la mayoría cualificada de dos tercios por el Papa Alejandro III (quien había competido también con un anti-papa) en el Tercer Concilio de Letrán en 1179. La estancia de Alejandro III en Venecia durante seis meses en 1177, durante la cual se reconcilió con el Emperador Federico Barbarroja, que había apoyado al anti-papa, pudo ponerle en contacto con el sofisticado procedimiento de votación de la ciudad para elegir al Doge (esbozado en el capítulo anterior) e inducirle casi inmediatamente después a adoptar una regla más eficaz, distinta de la unanimidad, para las elecciones en la Iglesia (Baldwin, 1968). El objetivo básico de la regla de la mayoría cualificada de dos tercios era la formación de una coalición de cardenales amplia y consensual, pero sin dar poder de veto a ninguno de ellos. El resultado podía ser considerado bastante estable porque, para derrocar a un candidato que hubiera ganado con un apoyo de dos tercios, los perdedores tendrían que persuadir al menos a una mayoría de aquellos que hubieran apoyado originariamente al ganador de que cambiaran de opinión. La estabilidad esperada de los ganadores por mayoría cualificada permitió que la Iglesia considerara que esta regla también era un procedimiento correcto para descubrir la voluntad de Dios. En palabras del Papa Pío II sobre su propia elección e n 1 4 5 8 : « L o que se hace por dos tercios del Sacro Colegio [de cardenales], está hecho sin duda por el Espíritu Santo, y no cabe oponerse» (Gragg y Gabel, 1959: 88). La regla de los dos tercios también fue adoptada para las elecciones de obispos y abades. En contraste con la historia anterior de conflictos y cismas, la regla de los dos tercios fue eficaz y produjo resultados bastante estables. Sin embargo, una regla de mayoría cualificada sigue siendo bastante exigente y puede producir un resultado con mucho retraso. Con la regla de los dos tercios, las negociaciones para formar coaliciones suficientemente amplias para elegir al Papa provocaron vacantes extremadamente duraderas en la Santa Sede durante el siglo XIII (de hasta treinta y cuatro meses). Estos retrasos llevaron a establecer la práctica de encerrar a los cardenales hasta que tomaran una decisión, la cual se convirtió en la institución formal del cónclave (en latín: con llave), primero en 1274 y de nuevo a partir de 1294. Los cardenales reciben incentivos para tomar una decisión rápida al ser sometidos a unas condiciones de aislamiento del exterior, ciertas restricciones físicas y ma-

teriales, escasa información sobre los candidatos, y comunicación limitada entre ellos. Esto hace que la regla de la mayoría cualificada sea, desde luego, eficaz en la producción de resultados, pero también empuja a los cardenales a precipitar sus decisiones por el deseo de abandonar un medio tan incómodo. (Para un análisis más amplio y detallado, véase Colomer y McLean, 1998.) Entre los siglos XVII y X i X , l o s líderes de las facciones de los cardenales en el cónclave se basaron en las órdenes eclesiásticas, las afinidades políticas y los orígenes geográficos. Los miembros del cónclave negociaban sus apoyos a cambio de futuros nombramientos de cargos o de reformas doctrinales. Habitualmente, se formaba un comité de independientes llamado la squadra volante para negociar con las facciones (Lector, 1894). Desde principios del siglo x x , se desarrollaron varias dimensiones de temas destacadas para la promoción de candidatos, incluidas las dimensiones progresista-conservador, obispo-miembro de la Curia, e italiano-extranjero. La creación endógena de temas y candidatos tiende a aumentar los costes de negociación. Esto lleva a los cardenales en el cónclave a buscar puntos focales intuitivamente atractivos, lo cual induce trasvases de votos hacia aquellos candidatos que obtienen un apoyo creciente y aparecen como ganadores potenciales en las primeras rondas de votaciones. El análisis de las sucesivas rondas de votaciones en los diez cónclaves más recientes muestra que si uno de los candidatos con más votos pierde un voto de una ronda a otra, se convierte inmediatamente en un «caballo muerto». En cambio, los candidatos que mantienen o aumentan sus votos, incluso a partir de un apoyo inicial muy reducido, pueden atraer la atención y los votos en sucesivas rondas, aunque no sean muy consensuales o apenas hayan sido mencionados como papables unas pocas horas antes de ser coronados (Colomer, 1996c)_ En suma, la ineficacia de la regla de la unanimidad inicialmente adoptada fue intercambiada en la Iglesia por una regla menos consensual de mayoría cualificada. Esta ha sido relativamente más eficaz, pero requirió presiones ambientales adicionales para inducir a los cardenales a tomar decisiones rápidas. Muchos papas han sido elegidos como resultado de estas presiones institucionales, más que por su proximidad a unas preferencias bien informadas y sinceras de muchos de los cardenales votantes. Las frecuentes sorpresas a favor de candidatos ineficientes dieron lugar al dicho popular: «Quien entra en el cónclave como Papa, sale como cardenal», el cual es mencionado como «ley empírica» desde el siglo XIV.

Parlamentos medievales consensuales

Los reyes, los emperadores y l o s papas medievales convocaban asambleas de grandes nobles feudales, dignatarios eclesiásticos y otros notables para pedirles consejo u opinión, o simplemente para dar realce a nuevas medidas legislativas, tratados exteriores o matrimonios dinástic o s . La Carta Magna concedida por el Rey J u a n de Inglaterra en 1215 se suele mencionar c o m o u n punto de partida. A partir del siglo XIII florecieron algunas instituciones representativas, sobre todo en los reinos y principados de la Europa latina, incluidos Aragón, Cataluña y Valencia, León y Castilla, Navarra, Portugal, y Sicilia, así como en Francia, el Imperio Germánico, y los reinos del Norte de Europa en períodos posterio-

res. Aunque algunas de estas asambleas no pasaron de ser órganos consultivos, algunas de ellas desarrollaron iniciativas y un poder de decisión más importantes y acabaron convirtiéndose en instituciones relevantes de gobierno. La doctrina del consenso unánime emergió de la práctica. A finales del siglo XI, no sólo la Iglesia, como ya se ha mencionado, sino también los poderes civiles habían adoptado una regla virtual de la unanimidad que tomaba como referencia el principio romano según el cual «Lo que afecta a todos debe ser aprobado por todos». Sin embargo, la evolución posterior hizo pasar a estos órganos de la «unanimidad primitiva> a criterios alternativos, como «la parte más sensata y mayor> (también mencionado con respecto a la Iglesia), las mayorías cualificadas o la regla de la mayoría simple (Konopczynski, 1930; Marongiu, 1968; Wilkínson, 1972; Myers, 1975). A continuación se analizan dos casos correspondientes a diferentes períodos, las Cortes de Aragón a partir del siglo XIII y la Dieta polaca a partir del siglo XVI, por sus semejanzas básicas: ambas alcanzaron un im portante control de la legislación y ambas adoptaron formalmente la regla de la unanimidad para las decisiones importantes. Asimismo, en ambos casos, el requisito de acuerdos unánimes redujo su capacidad de toma de decisiones e hizo a estos parlamentos vulnerables al dominio de instituciones más eficaces y menos consensuales. El «Dissentimiento» catalán y aragonés. Al parecer, una de las reuniones más antiguas de una asamblea representativa en Europa de la que hay alguna noticia tuvo lugar en 1064, en Barcelona, Cataluña, para aprobar por consenso y aclamación las leyes públicas más tarde compiladas en los famosos usos y costumbres de la ciudad (Usatges). A mediados del siglo XII, los Condes de Barcelona se convirtieron también en Reyes de Aragón. A partir de 1162, convocaron asambleas periódicas de representantes del clero, los nobles y los caballeros, así como de las ciudades. En paralelo a las reuniones separadas de las Cortes de Cataluña y de las Cortes de Aragón, así como de las Cortes de Valencia tras su conquista, se desarrollaron las Cortes Generales. A partir de mediados del siglo XIII, la confederación catalano-aragonesa extendió sus dominios hacia el sur de la península Ibérica frente a la dominación musulmana, en paralelo a la expansión de Castilla, y se convirtió en la principal potencia del Mediterráneo. Las Cortes Generales catalano-aragonesas fueron el modelo para los parlamentos de Sicilia y de Cerdeña. El Rey de Aragón estaba comprometido a convocar las Cortes una vez cada cinco años y, tras la unión con Cataluña, cada dos años, aunque el calendario real de las reuniones fue muy irregular. Las tareas de las Cortes incluían la solución de litigios judiciales (especialmente agravios y quejas de individuos o ciudades con respecto a los funcionarios reales o los miembros de otros estamentos), la aprobación de legislación, y la votación de los impuestos. Para la aprobación de las leyes más importantes, las Cortes de Aragón requerían que cada uno de sus cuatro estamentos llegara a una decisión unánime («nemine discrepante»). Cualquier miembro podía vetar una decisión con su dissentimiento. Cuando no se conseguía el consenso total, a veces se hacía constar que el acuer-

do había sido tomado por « un an in iite r e x ce p to N . N . » , lo cual daba lugar a ulter io r e s debates y discusiones, pero a menudo se acababa en un «no resultado». Con el tiempo, algunas objeciones individuales fueron declaradas «absurdas», «no pertinentes» o «irracionales», en cuyo caso el asunto era traspasado a una comisión permanente formada por dos representantes de cada estamento como árbitro para juzgar sobre la sensatez de la voluntad de la mayoría existente (véase el análisis de González Antón, 1978). El Parlamento catalán fue institucionalizado en una reunión celebrada en Barcelona en 1283 mediante el establecimiento de una larga y formal lista de participantes, incluidos los representantes de «los ciudadanos y los hombres de las villas». El Rey Pedro el Grande promulgó una serie de decretos legislativos para garantizar tanto los derechos de sus súbditos como una administración correcta, especialmente en asuntos de justicia e impuestos. El Rey se comprometió a que él y sus descendientes sólo introducirían una constitución o estatuto general de Cataluña con «la aprobación y el consenso» de los prelados, los barones, los caballeros y los ciudadanos del país. Las Cortes catalanas deberían ha-be sido convocadas una vez al año «para tratar de asuntos de utilidad común para e l país», pero, tras repetidos retrasos, se adoptaron las convocatorias trienales en 1302, aunque la comisión parlamentaria permanente, llamada Generalitat, podía convocar asambleas extraordinarias. Los acuerdos unánimes fueron construidos laboriosamente en las Cortes catalanas por distintos medios, incluidos la deliberación; las prolongadas negociaciones dentro de cada estamento, entre los procuradores de los diferentes estamentos, y entre los procuradores de los estamentos y el Rey; mediante la atracción de votos al caballo ganador a través de sucesivas rondas de votación en público empezando por la parte más alta o «sanior» ; y mediante sobornos del Rey, que ofrecía empleos y dinero a los disidentes. Sin embargo, dada la relativa ineficacia de la regla de la unanimidad para la toma de decisiones, las Cortes pidieron al Rey que interpretara la constitución fundacional de modo que permitiera sustituir el consenso unánime por la opinión de la «major e de la pus sana part» en materia de legislación (según el ejemplo de las Cortes castellanas, así como de las prácticas de la Iglesia antes mencionadas). Como consecuencia, ciertas medidas eran declaradas válidas si eran aprobadas por los estamentos de los nobles y de los ciudadanos con desacuerdo o abstención de los representantes clericales o por otras mayorías cualificadas. En las Cortes de Valencia se requería la unanimidad para el estamento de los nobles. Pero al menos en una ocasión, en 1645, se consiguió la unanimidad por la vía de echar a la calle a un miembro recalcitrante y pasar a votar a continuación. Tras la unión de las coronas de Aragón y de Castilla a finales del siglo xv, las Cortes consensuales de inspiración unánime fueron gradualmente relegadas por los monarcas Habsburgo de España. Las Cortes de Aragón abandonaron su virtual regla de la unanimidad a partir de 1592, pero algunas de sus tareas fueron transferidas a otros organismos. Las Cortes catalanas se reunieron en 1626, tras veintiséis años sin sesiones, pero fueron incapaces de tomar una sola decisión, ni en agravios ni en legislación ni en impuestos, lo cual preludiaba futuros conflictos constitucionales y secesionistas. Las Cortes celebraron algunas reuniones más, pero fueron formalmente suprimidas tras la victoria de la dinastía Borbón en la Guerra de Sucesión y el correspondiente establecimiento de una «Nueva Planta», inspirada en el modelo centralizado francés, en 1716 (Coroleu i Pella, 1 876; Ferro, 1987; Gil, 1991).

El «liberum veto» polaco. La Dieta o «Parlamento noble de Polonia» (Sejm) funcionó por unanimidad desde el siglo XVI al XVIII. La Dieta Grande o General estaba formada por el Rey (elegido por la Dieta desde finales del siglo XIII), el Senado (con hasta 150 miembros) y la Cámara de Diputados (con hasta 236 miembros). Antes de reunirse en la Dieta General los diputados electos se reunían en Dietas provinciales, donde recibían mandatos imperativos, especialmente con respecto a los impuestos. De acuerdo con el procedimiento formalmente establecido por ley en 1572, la Dieta celebraba sesiones ordinarias de seis semanas cada dos años. Todas las decisiones debían ser aprobadas por unanimidad (« nemine contradicente»), es decir, por acuerdo general de todos los senadores y diputados cada uno de los cuales tenía «liberum veto». En cada sesión, todas las leyes debían ser aprobadas en bloque. El presidente de la Cámara desempeñaba un papel muy destacado en la inducción de negociaciones y acuerdos. Durante el siglo XVI, la Dieta polaca fue capaz de tomar decisiones unánimes a favor de importantes reformas «modernizadoras» y orientadas nacionalmente, como la expropiación de los señores; la creación de nuevas instituciones legales; la homogeneización territorial y la unificación monetaria; la anexión de Lituania; la afirmación de la soberanía ante el Imperio Germánico y el Papado; la declaración de libertad de pensamiento; y la terminación de las guerras de religión. Sin embargo, a partir de primeros del siglo XVII, la ineficacia de la Dieta empezó a aumentar. Comenzaron a proliferar Dietas «no terminadas» o «interrumpidas», es decir, sesiones bienales en las que no se podía tomar ninguna decisión como consecuencia del veto de algún miembro. Cualquier diputado o senador podía anular todas las decisiones tomadas durante una sesión mediante una fórmula como «Declaro la Dieta nula», «No lo permito», «Protesto» u otras. Entre los remedios que se intentaron para frenar la decadencia de la Dieta, hubo la sugerencia de que los debates se prolongaran más allá del período de seis semanas previamente establecido. Pero la prolongación propuesta también tenía que ser aprobada por unanimidad. A partir de 1669, varios vetos bloquearon no sólo las propuestas de prolongar las deliberaciones, sino también las sesiones ordinarias. En 1689 la sesión se dio por concluida aun antes de que pudiera elegirse al presidente de la cámara. En palabras de algunos historiadores, se extendió el sentimiento de que «se había perdido el sentido del interés público». Surgieron algunos lemas populares, como «¡El individualismo reina en Polonia!». Durante el siglo XVII y debido a la decadencia de la Dieta, «la República entró en un_período de anarquía, parálisis y oscurantismo» (Lesnodorski, 1959). Finalmente, las reglas de la Dieta fueron reformadas drásticamente. En 1764, se introdujo la regla de la mayoría para asuntos de interés menor (excluidos los impuestos). En 1791, una nueva Constitución estableció que la Dieta podría tomar decisiones por mayoría o por mayoría cualificada de dos tercios en ciertos temas (como la destitución de los ministros). Sin embargo, este nuevo período de más eficacia en la toma de decisiones, facilitado por la adopción de nuevas reglas distintas de la unanimidad, fue breve. En 1795, Rusia, Prusia y Austria ocuparon el país y se repartieron el estado polaco (Konopezynski, 1930; Davies,

1982).

Organizaciones intergubernamentales La regla de la unanimidad se suele aplicar en aquellas instituciones en que

los miembros afirman su «soberanía» y rechazan cualquier decisión colectiva que no se tome con su aprobación explícita. A continuación se revisan los Consejos de dos organizaciones internacionales del mayor relieve formadas por estados «soberanos», las Naciones Unidas y la Comunidad Europea. En ambos casos, el derecho de veto de cada estado miembro ha producido una eficacia decreciente en la toma de decisiones, lo cual ha inducido a sustituir el papel central o exclusivo del Consejo unánime por algún esquema institucional alternativo.

Las ineficaces Naciones Unidas. La relativa ineficacia de la regla de la unanimidad, en comparación con la regla de la mayoría, puede ser observada en los dos órganos principales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Consejo de Seguridad y la Asamblea General, dado que funcionan por virtual unanimidad y por la regla de la mayoría, respectivamente. Cuando se creó la ONU en 1945, los vencedores de la segunda guerra mundial habían diseñado un plan para organizar un Consejo de Seguridad en el que Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido, Francia y China estarían permanentemente representados. En la primera conferencia de delegados de los cincuenta y un estados en San Francisco, las cinco potencias insistieron en que la ONU les diera la autoridad de vetar las acciones del Consejo de Seguridad. Las naciones menores se opusieron sin éxito, pero consiguieron añadir otros órganos a la ONU, especialmente la Asamblea General. El Consejo de Seguridad de la ONU está formado actualmente por los cinco miembros permanentes antes mencionados y diez miembros temporales elegidos por términos de dos años. Cada miembro tiene un voto, los cinco miembros permanentes tienen poder de veto y las decisiones se toman por al menos nueve votos. El Consejo de Seguridad funciona básicamente con la regla de la unanimidad de sus cinco miembros permanentes (o, de hecho, su abstención). No es difícil para los miembros permanentes encontrar suficiente apoyo entre los miembros temporales a las propuestas en las que están de acuerdo. Se ha calculado que el poder de los miembros permanentes, interpretado como la probabilidad de conseguir que se apruebe una propuesta común (e ignorando la posibilidad de la abstención), está muy próximo a la unanimidad, alrededor de un 98 por ciento (tanto cuando el número de miembros temporales era seis y la regla de decisión era siete votos, como bajo las reglas adoptadas en 1965 y antes mencionadas) (Brams, 1975: 182-191). El número de decisiones anuales del Consejo de Seguridad ha permanecido bastante estable entre 1946 y 1990. El número medio de resoluciones adoptadas anualmente era 89 a finales de los años cuarenta y 102 a finales de los años ochenta. Durante los primeros cuarenta y cinco años del Consejo, los miembros permanentes ejercieron un total de 279 vetos en sesenta y siete temas diferentes (el tema más conflictivo fue el Próximo Oriente, con cuarenta y dos vetos). La Unión Soviética usó un número importante de vetos durante los primeros años. Pero, durante el mismo período, un gran número de resoluciones no fueron adoptadas porque Estados Unidos consiguió suficiente apoyo entre algunos miembros temporales para derrotar la mayoría requerida (el llamado «veto ocul-

to»). Estados Unidos también usó un importante número de vetos «no ocultos» durante los años ochenta. La Asamblea General de la ONU incluye a representantes de todos los estados miembros (185 en 2000). Cada miembro tiene un voto y las decisiones se toman por mayoría. En contraste con la regularidad del Consejo de Seguridad, la Asamblea General muestra un grado más alto de eficacia en la toma de decisiones y un aumento continuado del número de resoluciones aprobadas cada año. El desempeño de la Asamblea ha evolucionado desde una media anual de 117 resoluciones adoptadas a finales de los años cuarenta a más de 340 en los años ochenta (contando sólo resoluciones sobre temas sustantivos y no de procedimiento). La evolución dispar de los dos órganos en su efectividad en la toma de decisiones se puede observar en el Gráfico 3.2 (Marín-Bosch, 1987; Patil, 1995). Obsérvese que el Consejo de Seguridad tiene un nivel relativamente más bajo de eficacia en la toma de decisiones a pesar de que trata un mayor número de temas y tiene la ventaja de estar formado por muchos menos miembros que la Asamblea General. Las decisiones más importantes con respecto al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales fueron inicialmente asigna-

Resoluciones por mayoría en la Asamblea General

Resoluciones por casi unanimidad en el Consejo de Seguridad 100

NOTA: La escala de la izquierda indica el número de resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad de la ONU bajo el derecho de veto de cinco miembros. La escala de la derecha indica el número de resoluciones aprobadas en la Asamblea General de la ONU por la regla de la mayoría. FUENTES: Marín-Bosch (1987), Tabla 1, y Patil (1995) (la Asamblea General de 1964 no está incluida porque lue una sesión abreviada).

GRÁFICO 3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayoría en las Naciones Unidas.

das al Consejo. Pero en la práctica, y debido a la ineficacia de su virtual regla de la unanimidad, algunas cuestiones que no habían sido resueltas por el Consejo han sido incorporadas a la agenda de la Asamblea General. El número creciente de miembros de la ONU podría haber creado más dificultades para formar mayorías entre los variados miembros de la Asamblea. Pero, gracias a la mayor eficacia de la regla de la mayoría, la Asamblea General ha ampliado los temas de que se ocupa y ha aumentado de un modo sostenido el número de resoluciones adoptadas. Unanimidad Europea. Cuando se fundó la Comunidad Económica Europea mediante el Tratado de Roma en 1957, el Consejo de Ministros de los seis estados miembros iniciales -Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgofue concebido como su institución básica, aunque recibía iniciativa; (de la Comisión Europea y de la Asamblea (más tarde transformada en el Parlamento). Inicialmente, los seis miembros decidieron tomar decisiones en el Consejo por unanimidad, como correspondería a un modelo «intergubernamental» o diplomático de toma de decisiones en una organización internacional, con la cláusula de que adoptarían la regla de la mayoría para algunos temas selectos en el futuro. En sus primeros años, la Comunidad Económica Europea, dirigida por la toma de decisiones unánimes del Consejo, fue muy innovadora; fue capaz de crear un mercado común industrial y agrícola mediante una reducción de las barreras aduaneras entre los miembros y de establecer unos aranceles exteriores comunes que favorecían el comercio. Sin embargo, el desarrollo ulterior fue considerablemente obstaculizado por el procedimiento de la unanimidad. En 1963, la delegación francesa, presidida en aquel tiempo por el general Charles de Gaulle, vetó el primer intento de Gran Bretaña de ingresar en la Comunidad, a pesar de que las negociaciones estaban muy avanzadas. En 1965, cuando tocó introducir la regla de la mayoría para algunos temas selectos, el Gobierno francés empezó a boicotear las reuniones del Consejo, provocando la llamada «crisis de la silla vacía». Esto llevó a los miembros de la Comunidad a pactar el llamado «compromiso de Luxemburgo» en 1966, una declaración en la que se establecía formalmente el derecho de veto en el Consejo «cuando estén en juego intereses muy importantes». Durante dos decenios, los funcionarios y ministros de los estados miembros tuvieron que desarrollar largas discusiones en el Comité de Representantes Permanentes y en el Consejo de Ministros hasta que se conseguía tomar decisiones unánimes, lo cual llevó a la Comunidad a un largo período de estancamiento y «euroesclerosis», como se decía en la época. El acceso de nuevos miembros, incluida Gran Bretaña en 1971 (tras la retirada de De Gaulle), fue una fuente de nuevos vetos a una mayor integración, especialmente durante los gobiernos de Margaret Thatcher a primeros de los años ochenta. Dinamarca también insistía en la soberanía de sus instituciones, mientras que Alemania quería preservar la autonomía de su banco central. En palabras de algunas presentaciones típicas: una «combinación de hostilidad e inercia... impidió la soberanía compartida y atrofió el desarrollo de la Comunidad entre 1965 y 1985» (Pinder, 1995); «la toma de decisiones se hizo virtualmente imposible bajo la práctica de la unanimidad... El sistema del Consejo Europeo de veto por miembro llevaría, en ausencia de acuerdos sobre paquetes complejos de muchos temas, a puntos muertos en un creciente número de temas. Para que tuviera lugar un avance importante en la integración de políticas,

estos acuerdos sobre paquetes tendrían que haber sido tan complejos que los costes de negociarlos habrían sido prohibitivos» (Keohane y Hoffmann, 1990). Sólo la adopción de nuevas reglas de decisión distintas de la unanimidad y situadas más allá de los límites del modelo «intergubernamental» fue capaz de promover una toma de decisiones más efectiva. Las nuevas reglas incorporadas en el Acta Única Europea de 1986 incluían el «procedimiento de cooperación», por el que el Consejo compartiría ciertos poderes legislativos con el Parlamento Europeo, y la adopción de votaciones por mayoría cualificada con votos ponderados en el Consejo para la mayor parte de las decisiones para completar el mercado común. En opinión del entonces Presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, «el viejo triángulo "desigualdad-unanimidad-inmovilidad" ha sido sustituido por un nuevo triángulo "igualdad-mayoría-dinamismo", la clave del éxito» (Delors, 1989). Así se hicieron posibles nuevas revisiones de los Tratados de la Comunidad y ulteriores decisiones importantes hacia una unión más estrecha, incluidas la creación de una nueva moneda común, el euro, y otras ampliaciones. Concretamente, el Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea en 1992 introdujo el procedimiento de «codecisión» por el que se combinaron nuevos poderes legislativos del Parlamento Europeo con las votaciones por mayoría cualificada en el Consejo de la Unión Europea (que es el nombre del antiguo Consejo de Ministros desde 1993). El Tratado de Amsterdam en 1997 abolió virtualmente el procedimiento de cooperación y extendió el ámbito del procedimiento de codecisión a la política económica. Sin embargo, todavía se toman decisiones unánimes sobre temas importantes en las reuniones en la cumbre del Consejo Europeo, compuesto por los jefes de los ejecutivos de los estados-miembros, y se requiere la unanimidad en el Consejo de la Unión Europea para las decisiones en Política Exterior y de Seguridad Común y en temas de Justicia y de Interior (Nugent, 1994; Crombez, 1996; Hayes-Renshaw y Wallace, 1997).

MAYORÍA ABSOLUTA La idea teológica de una voluntad general de Dios, que había sido forjada en la Iglesia cristiana de la Antigüedad y la Alta Edad Media, se transformó en la idea de una voluntad general de los ciudadanos en el pensamiento político francés del siglo XVIII. En correspondencia con esta transformación, el elogio de la regla de la unanimidad, que había sido inicialmente asociada a la voluntad divina, fue sustituido por ciertos filósofos por un tributo similar a la regla de la mayoría.

Para Jean-Jacques Rousseau, la voluntad general se consideraba «siempre correcta» y podía ser descubierta mediante una votación con la regla de la mayoría. Sin embargo, Rousseau no concretó mucho los procedimientos de votación para descubrir la voluntad general y mayoritaria del pueblo. Confió más bien en incentivos morales que indujeran a los ciudadanos a adaptarse a la voluntad general, comoquiera que fuera descubierta, y a reemplazar con ella sus voluntades particulares. Como procedimiento alternativo, sugirió que se recurriera a un dictador temporal capaz de establecer o restablecer la voluntad general del pueblo (Rousseau, 1762: IV, 2, 6).

Inspirado por los principios rousseaunianos sobre la voluntad general del pueblo, Jean-Antoine-Nicolas de Caritat, marqués de Condorcet, promovió un procedimiento de votación por el cual el ganador debería ser la alternativa preferida por una mayoría frente a cada una de las demás alternativas. El correspondiente procedimiento de votación, conocido como votación exhaustiva a pares (si tienen lugar múltiples vueltas de votaciones entre pares de alternativas), puede ser difícil de poner en práctica, porque requiere que los votantes tengan una completa ordenación de preferencias. Es también muy ineficaz en la producción de un resultado, dado que en muchas ocasiones no habrá ninguna alternativa capaz de ganar a todas y cada una de las demás. Sin embargo, Condorcet contrapesaba estos inconvenientes con la aserción de que el resultado es correcto cuando existe. Las votaciones con mayorías múltiples fueron concebidas como un modo de descubrir la decisión «mejor» o «correcta», aquella a través de la cual «el pueblo como tal» podía expresar «una voluntad común» (Condorcet, 1792: 71 ss.). Una variante igualmente difícil en cuanto a las preferencias de los votantes, pero más eficaz, había sido diseñada en el siglo XIII por el filósofo mallorquín Ramon Llull. En esta versión, el ganador es la alternativa capaz de ganar un mayor número de votaciones a pares, aunque no las gane todas (Llull, 1283, cap. 24, y 1299). Ciertamente, la regla de la mayoría, incluso con una sola vuelta y con voto categórico, es mucho más eficaz en la producción de decisiones innovadoras que la regla de la unanimidad. En contraste con ésta, la regla de la mayoría no da poder de veto a ningún individuo para que impida el cambio desde el status quo a resultados más eficientes. Sin embargo, sabemos por la teoría de la elección social que, incluso cuando existe un ganador mayoritario, puede no ser socialmente eficiente en términos de utilidad social. La regla de la mayoría también es más vulnerable a la inestabilidad que la regla de la unanimidad. Los perdedores por mayoría pueden atraer suficiente apoyo de los votantes y derrocar al ganador mediante la introducción de un número relativamente bajo de nuevos temas y alternativas que los requeridos para el mismo objetivo bajo la regla de la unanimidad. Si existen los mecanismos institucionales adecuados para producir un ganador estable, éste puede ser arbitrario e imprevisible desde la perspectiva de las preferencias de los votantes, dado que puede ser sólo uno entre los muchos ganadores potenciales. Cuanto menos inclusiva es la regla, por ejemplo la mayoría simple comparada con las mayorías cualificadas, menor es el número de nuevos temas y alternativas que pueden ser suficientes para producir inestabilidad o imprevisibilidad de la elección social. Concretamente, sólo en el caso extremadamente simple de dos alternativas situadas en un espacio unidimensional (como el eje izquierdaderecha), está garantizado que el ganador por mayoría será estable y socialmente eficiente. Por definición, la alternativa que obtenga más de la mitad de los votos tendrá el apoyo del votante mediano socialmente eficiente. Aunque no haya «convergencia» entre las dos alternativas (como,

por ejemplo, dos partidos compitiendo en elecciones de masas) y los contendientes mantengan una distancia significativa entre sus posiciones políticas o ideológicas y con respecto a la preferencia del votante mediano, cabe esperar que gane la alternativa más próxima a la preferencia de éste. Dado el número restringido de alternativas disponibles, la proximidad relativa del ganador a la preferencia del votante mediano puede tomarse como una medida de la eficiencia de la elección social (Downs, 1957; Davis, Hinich y Ordeshook, 1970). Pero si se introducen nuevos temas y se crea un espacio multidimensional, entonces, incluso con sólo dos alternativas, pueden producir-se resultados inestables o arbitrarios. Se ha demostrado que si es posible ofrecer cualquier par de alternativas a los votantes, cada una de las alternativas puede ser derrotada por alguna otra por mayoría (Plott, 1967; McKelvey, 1976, 1979; Kramer, 1977). De este modo, el resultado por mayoría en una elección cualquiera puede ser imprevisible. El ganador dependerá, más que de las preferencias sinceras de los votantes, de los temas que adquieran relieve en el debate político y la campaña electoral y del par concreto de alternativas (propuestas políticas, programas de partido o candidatos) que estén disponibles en la elección. Sólo cabe producir elecciones sociales relativamente eficientes a través de una serie de elecciones por mayoría entre dos alternativas en la que cada resultado se convierta en el estado inicial de la ronda siguiente. En este proceso, es razonable esperar que las nuevas alternativas emergentes y los resultados correspondientes, en vez de dispersarse cada vez más, se acercarán a un área central de posiciones en el espacio multidimensional y no volverán a alejarse de ella. El proceso dinámico en elecciones sucesivas entre dos alternativas no será tan «caótico» como el modelo estático anteriormente mencionado podía sugerir, aunque seguirá siendo inestable (Ferejohn, McKelvey y Packel, 1984; McKelvey, 1986; Miller, Grofman y Feld, 1989). Sin embargo, si se crean más de dos alternativas, la regla de la mayoría deja de ser eficaz, incluso en un espacio unidimensional. Los ganadores por mayoría pueden mantener relaciones no-monotónicas con las decisiones de los votantes. Concretamente, en las elecciones a una Asamblea con múltiples distritos, el perdedor por mayoría en votos populares puede convertirse en ganador de una mayoría de escaños. Una alternativa minoritaria en el conjunto del electorado puede obtener un mayor número de escaños que su rival mayoritario si obtiene estrechas mayorías en un gran número de distritos, como puede verse en el Cuadro 3.2. Incluso si el ganador en cada distrito corresponde a la elección del votan-te mediano en el distrito, el ganador en el conjunto de los distritos puede no corresponder a la alternativa preferida por el votante mediano en el electorado. Como se verá en algunos casos del mundo real analizados más adelante, el mal aporcionamiento del electorado, es decir, la delimitación de los distritos electorales y la asignación territorial de los escaños sín proporción a la población, puede favorecer estos resultados paradójicos.

CUADR O 3.2.

Perdedores que ganan con la regla de la mayoría absoluta

Partidos:

Izquierda Distritos:

Total votos: Total escaños:

A B C

40 40 80

160 1

Derecha 60 60 20

>
) en estilo, así como «circunspecto, prudente, algo mayor de edad, moderado en sus maneras, más centrista en apariencia y en propuestas políticas» y más proeuropeo que Chirac (Gaffney, 1997: 102-104). La «cohabitación» de Balladur como Primer ministro con el Presidente Mitterrand en 1993-95 está considerada en general como más eficaz, suave y cooperativa que la anterior «cohabitación», más bien conflictiva, entre Mitterrand y Chirac (1986-88). Balladur era apoyado por casi toda la UDF de centro-derecha y por algunos destacados miembros de la gaullista RPR, incluidos todos sus ministros de los dos grupos, mientras que Chirac tuvo que con-fiar sobre todo en su control de la organización de partido de la RPR. Contamos con una interesantísima serie de encuestas de opinión que fueron recopiladas y publicadas antes de la primera vuelta de la elección de 1995. Estas incluyen una pregunta poco habitual y muy clarificadora sobre la futura elección del ciudadano en diferentes hipótesis de pares de candidatos que pasaran a la segunda vuelta. Según los resultados de las encuestas, Balladur ganaría a Jospin (por al menos 55 a 45), Balladur ganaría a Chirac (por al menos 54 a 46), y Chirac también ganaría a Jospin aunque por menor margen (53 a 47 en la misma encuesta). En todas las encuestas Balladur era, pues, el ganador Condorcet, es decir, el único candidato que seria preferido por una mayoría absoluta de votantes a cualquier otra alternativa. (La serie de tres encuestas de IFOP que incluyen esta pregunta fue completada y compilada en el semanario L 'Express, 16 de febrero de 1995.) Sin embargo, tras una campaña muy activa en la primera vuelta, Jacques Chirac obtuvo un 21 por ciento de los votos, apenas un punto y medio porcentual más que el quizá demasiado confiado Balladur, y pasó a la segunda vuelta junto con el candidato socialista. El porcentaje de Chirac en la primera vuelta fue escasamente mayor que el que él mismo había obtenido en las elecciones de 1981 y de 1988 y mucho menor que el de cualquier otro candidato presidencial victorioso en Francia. En la segunda vuelta, Chirac ganó a Jospin por casi exactamente el margen pronosticado en la encuesta antes mencionada (53 a 47). Balladur, el candidato del votante mediano, «apareció a muchos tras su derrota como el mejor Presidente que Francia había perdido, un estadista que no había conseguido el cargo porque desconocía las reglas de pelea callejera propias de los choques entre partidos políticos» (Gaffney, 1997: 111). Es interesante observar que en dos de las tres ocasiones señaladas, el Presidente no-mediano elegido se vio forzado a «cohabitar» con un Primer ministro del votante mediano y de diferente orientación ideológica, lo cual creó la oportunidad de que el Presidente y el Gabinete alcanzaran compromisos intermedios y probablemente más eficientes socialmente. Así ocurrió con Mitterrand y Balladur en 1993-95 y con Chirac y Jospin en 1997-2002. En el siguiente capítulo de este libro se discutirá cómo y en qué medida la cooperación entre diferentes ganadores en instituciones elegidas por separado puede «corregir» algunas de las distorsiones en utilidad social producidas por reglas electorales de un solo ganador, como la mayoría con segunda vuelta.

MAYORÍA

R EL AT I V A

La regla de la mayoría relativa es la regla de votación más eficaz. Incluso con un simple voto categórico, produce siempre un ganador (excepto en el caso de empate, que es prácticamente negligible en elecciones de masas). Parece que la regla de la mayoría relativa emergió como un principio de toma de decisiones aceptado, aunque sin atraer mucha atención, en la Europa de la Baja Edad Media; fue básicamente un recurso de conveniencia ante el fracaso de las reglas de la unanimidad y de la mayoría absoluta en garantizar la producción de un resultado. En Inglaterra, un estatuto de 1430 introdujo el principio de la mayoría para las elecciones directas en los condados. Aquellos con «el mayor número)) de apoyos serían elegidos para el Parlamento. El sheriff que organizaba las asambleas electorales podía estimar los deseos de la gente bien escuchando los gritos de los partidarios de los diferentes candidatos, bien contando cabe-zas y declarando elegidos a aquellos que tuvieran más votos que los demás. Pero los funcionarios en cuestión no solieron preocuparse mucho de que un candidato fuera elegido por una mayoría absoluta, especial-mente si la asamblea electoral era tumultuosa. «La regla de la mayoría escueta fue así establecida» y los miembros del Parlamento continuaron siendo elegidos por mayoría relativa, no absoluta, en un sistema que vino a llamarse «el que llega primero» (Hart, 1992: 5). Aunque pudo haber procesos parecidos en otros países, la regla inglesa se exportó directamente a las elecciones en las colonias británicas y a unos pocos imitadores en cuatro continentes. Desde Estados Unidos, se extendió también a América Latina para las elecciones directas de presidentes. Aunque la regla de la mayoría relativa pudo producir resultados relativamente eficientes en sociedades simples de la Baja Edad Media, tiende a producir resultados muy ineficientes en electorados complejos. Con la regla de la mayoría relativa, la alternativa con el mayor número de votos, cualquiera que sea este número, se convierte en el ganador absoluto. Así, cuanto mayor es el número de alternativas sometidas a elección, mayor es la probabilidad de que el ganador tenga sólo un apoyo minoritario y menor puede ser la minoría ganadora. Por pequeña que sea la minoría más grande, se aplica el principio general de las reglas_de un solo ganador y «el primero se lo lleva todo». La regla de la mayoría relativa es muy vulnerable a las estrategias de los perdedores. Mediante la introducción de unos pocos temas o la creación de unas pocas alternativas nuevas, los perdedores pueden alterar el ganador, produciendo así una gran inestabilidad e imprevisibilidad del resultado a largo plazo. La regla de la mayoría relativa es más vulnerable a estas estrategias que las reglas de la mayoría simple y de mayorías cualificadas. Dicho con mayor precisión, los ganadores por mayoría relativa son altamente «dependientes de alternativas irrelevantes». Esto significa que el

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INSTITUCIONES POLÍTICAS

ganador por mayoría relativa depende de si hay otras alternativas disponibles para ser votadas. Supongamos, por ejemplo, que el partido Izquierda gana contra el partido Derecha en una elección a dos. Sin embargo, los mismos votantes con las mismas preferencias y votando con el mismo procedimiento pueden convertir en ganador al partido Derecha si se les da a elegir entre los partidos Izquierda, Centro y Derecha (y un número suficiente de votantes prefiere el Centro a la Izquierda). El perdedor anterior puede ser convertido en ganador por el mismo electorado con las mismas preferencias, a pesar de obtener los mismos o quizá incluso menos votos que en la anterior votación. El nuevo ganador depende de la introducción de una nueva alternativa, Centro, que no gana (es «irrelevante»). Así pues, la regla de la mayoría relativa funciona de modo diferente con diferentes números de partidos o candidatos. Las elecciones por mayoría relativa fomentan las estrategias dirigidas a modificar el número de contendientes, como «divide y vencerás» y «une y vencerás». Los diferentes resultados que la regla de la mayoría relativa puede producir con diferentes números de alternativas disponibles pueden ser observados mediante la comparación de los casos del Reino Unido, donde ha existido un sistema de tres partidos en votos durante la mayor parte del siglo xx, y de Estados Unidos, que está mucho más próximo a un sistema de dos partidos. Como se documentará más adelante, la proporción de elecciones parlamentarias que han producido ganadores socialmente ineficientes es mayor en el Reino Unido que en Estados Unidos. El ganador por mayoría relativa puede ser socialmente eficiente si hay sólo dos candidatos (en cuyo caso es equivalente a la regla de la mayoría absoluta) o si un amplio partido centrista es capaz de mantener a sus rivales de izquierda y de derecha en posiciones suficientemente distantes para ganar la elección (como ocurrió esencialmente en la India con el Partido del Congreso desde la independencia del país a finales de los años cuarenta hasta los años ochenta). Sin embargo, con más de dos partidos, la regla de la mayoría relativa no suele producir ganadores socialmente eficientes próximos a la preferencia del votante mediano, como se observará en los análisis empíricos presentados más adelante. En elecciones por mayoría relativa con múltiples distritos, las relaciones inconsistentes o «no-monotónicas» entre votos y escaños incluyen la paradoja de que el perdedor en votos populares puede convertirse en el ganador en escaños. La distorsión puede ser aún más notoria con la regla de la mayoría relativa que con la regla de la mayoría absoluta, antes analizada, como se ilustra en el Cuadro 3.5. En una elección con tres (o más) alternativas, incluso la alternativa que obtiene el menor número de votos puede convertirse en la alternativa con mayor número de escaños. En el ejemplo del Cuadro 3.5, una alternativa con menos de un tercio de los votos obtiene dos tercios de los escaños contra otras dos alternativas más votadas. Con la regla de la mayoría relativa, hay una alta probabilidad de que el ganador no corresponda a la preferencia del votante mediano ni a nivel de distrito ni a nivel de los múltiples distritos.

CUADRO 3.5. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría relativa

Partidos: Izquierda

Distritos: A B C Total votos: Total escaños:

35 30 40 105

0

Centro

Derecha

25 30 45

> 100 < 1

40 40 15

>
Centro > Derecha, es exactamente el opuesto del orden de los partirlos en escaños.

Procedimientos de mayoría relativa Los procedimientos alternativos al voto categórico basados en la regla de la mayoría relativa incluyen el recuento de ordenaciones y el voto de aprobación. El académico francés del siglo XVIII, Jean-Charles de Borda, inventó el primer procedimiento. El recuento de ordenaciones, también llamado procedimiento Borda, requiere que el votante ordene sus preferencias de todas las alternativas, de modo que se dan cero puntos a la menos preferida, un punto a la segunda menos preferida, dos puntos a la siguiente, y así sucesivamente. La alternativa con una mayor suma de puntos se convierte en ganadora (Borda, 1784). El voto de aprobación con la regla de la mayoría relativa permite que los votantes voten por las alternativas que consideran aceptables, desde un mínimo de una a un máximo de todas menos tina. La alternativa con más votos se convierte en ganadora (según la versión de Steven Brams y Peter Fishburn, 1983). Los dos procedimientos tienden a producir resultados que son más consistentes con las preferencias de los votantes y que conllevan más utilidad social que la regla de la mayoría relativa con voto categórico. Sin embargo, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de aprobación son vulnerables al voto estratégico, lo cual indujo a Jean-Charles de Borda a advertir que su esquema estaba concebido «sólo para personas honestas». Los votantes con información sobre las preferencias de los demás y cuyos candidatos preferidos tienen amplio apoyo pueden concentrar sus votos en uno o en pocos candidatos y relegar sus preferencias intermedias al final o declararlas inaceptables. En condiciones de información completa, el voto estratégico llevaría a la mayor parte de los votantes a votar como con el voto categórico. Probablemente, también se

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crearían condiciones favorables para este tipo de voto estratégico con la publicación de encuestas de opinión de los votantes (Brams, 1982; Merrill y Nagel, 1987; Weber, 1995). Ninguno de los dos procedimientos garantiza un ganador Condorcet; en otras palabras, el ganador por recuento de ordenaciones o por voto de aprobación podría ser derrotado por mayoría por alguna alternativa derrotada. Esto significa, en particular, que la preferencia del votante mediano en una sola dimensión - l a alternativa que produce la máxima utilidad s o c i a l - puede no ser la alternativa ganadora con cualquiera de estos dos procedimientos. Una forma de voto de aprobación con una regla de mayoría cualificada se usó para la elección de cuarenta y un Papas por los cardenales entre 1294 y 1621. Las reglas de votación originales, escritas en latín por el cardenal Jacobi Gaytani a finales del siglo XIII, fueron encontradas por el autor de este libro en una colección de reglas eclesiales llamada Orat orium Sanetae Romanae Ecclesiae (Mabillon y Germain, 1689, vol. 2: 245 ss.; véase la historia y el análisis en Colomer y McLean, 1998). Modernamente, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de aprobación con la regla de la mayoría relativa han sido usados en una serie de organizaciones académicas y profesionales (Brams y Nagel, 1991). Sin embargo, debido a su desventaja en comparación con la facilidad del voto categórico, ninguno de estos procedimientos se ha usado en elecciones políticas de masas.

Casos: ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORÍA RELATIVA

La regla de la mayoría relativa con voto categórico se usa para elecciones de masas en dos conjuntos de instituciones políticas: 1) Elecciones parlamentarias en regímenes parlamentarios basados en el modelo británico, es decir, en el Reino Unido y la mayor parte de las antiguas colonias británicas; 2) Elecciones presidenciales en los regímenes presidenciales de Estados Unidos y de casi todas las democracias de América Latina hasta el decenio de 1970. Sin embargo, los frecuentes resultados distorsionados, incluidas algunas elecciones presidenciales en Perú, Brasil y Chile que serán analizadas más adelante, movieron a la mayor parte de los países de América Latina a adoptar la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta para las elecciones presidenciales con intención de evitar algunas de las ineficiencias habitualmente asociadas a la primera fórmula. Como se verá, en las elecciones por mayoría relativa se observan con frecuencia relativamente alta la dependencia de alternativas irrelevantes, los resultados no-monotónicos y las decisiones con utilidad social relativamente baja.

Ganadores por minoría absoluta La regla de la mayoría relativa se usa para las elecciones parlamentarias en el Reino Unido y en la mayor parte de las antiguas colonias británicas, incluidos Estados Unidos de América, Canadá, Nueva Zelanda (hasta 1993) e India (Australia cambió a la regla de la mayoría absoluta en 1919, como se ha explicado anteriormente). Bajo la regla de la mayoría relativa, un partido puede recibir una mayoría absoluta de escaños aunque obtenga mucho menos de una mayoría de votos. En los regímenes parlamentarios de estilo británico (todos los citados menos Estados Unidos), los Gabinetes de un solo partido se convierten en el ganador absoluto. Cuanto menos restrictivo es el número de partidos que compiten en las elecciones y obtienen el apoyo de los votantes, mayor es la probabilidad de que el típico Gabinete con mayoría parlamentaria y una minoría de votos populares esté socialmente sesgado y sea menos eficiente socialmente que cualquier alternativa hipotética organizada en torno a la preferencia del votante mediano. Esto es, de hecho, lo que suele ocurrir en eI Reino Unido y se reproduce con relativa frecuencia en los demás países mencionados. En una cierta proporción de casos en los que un partido minoritario en votos populares forma un Gabinete de un solo partido, cabría decir, parafraseando el lema convencional del sistema electoral, que el perdedor se lo lleva todo. Concretamente, en el Reino Unido se formaron Gabinetes apoyados por una minoría de votos en veinticuatro de las treinta y nueve elecciones a la Cámara de los Comunes en el período 1885-1997, es decir, en un 62 por ciento de los casos (más exactamente en diez de las veintidós elecciones antes de la segunda guerra mundial y en catorce de las quince elecciones después). En dos ocasiones, en paradójico contraste, un partido con una mayoría absoluta de votos no recibió una mayoría de escaños (en 1886 y 1900). En seis elecciones parlamentarias británicas, el perdedor en votos se convirtió en ganador en escaños: en 1892 y dos veces en 1910 a favor de los liberales contra los conservadores más votados; en 1929 y en febrero de 1974 a favor de los laboristas contra los conservadores más votados; y en 1951 a favor de los conservadores contra los laboristas más votados. Las victorias alternativas de conservadores y laboristas desde el decenio de 1930 provocaron gran inestabilidad y Gabinetes muy sesgados apoyados por minorías sociales extremas. Ninguno de los Gabinetes británicos formados tras las quince elecciones del período 1945-97 ha estado apoyado por el votante mediano. En Nueva Zelanda se formaron Gabinetes en minoría entre los votantes en un 65 por ciento de los casos, es decir, en veintidós de las treinta y nueve elecciones del período 1890-1993 (hasta que la regla de la mayoría relativa fue sustituida por la representación proporcional). En cuatro elecciones en Nueva Zelanda, el perdedor en votos se convirtió en el ganador en escaños: en 1911 y 1928 a favor del Partido Reformista contra los liberales más votados, y en 1978 y 1981 a favor del Partido Nacional contra los laboristas más votados. Estas distorsiones producidas por el sistema electoral redujeron la eficiencia social de los Gabinetes neozelandeses a pesar de que el país tenía un sistema muy simplificado, puramente bipartidista, que podría haber producido un apoyo popular mayoritario para el partido ganador: menos de tres cuartas partes de los Gabinetes del período 1946-93 fueron apoyados por el votante mediano. Los resultados no han sido mejores en India. Se formaron Gabinetes con un apoyo minoritario de los votantes en un 69 por ciento de los casos del perío-

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do 1952-98 (en nueve de trece elecciones). El votante mediano apoyó algo más de dos tercios de los Gabinetes gracias al papel central, ya mencionado, desempeñada por el Partido del Congreso. La frecuencia de sesgos sociales y resultados no-monotónicos es algo menos notoria, aunque todavía bastante alta, en América del Norte. En Canadá, quince de los treinta y tres Gabinetes parlamentarios del período 1878-1997 (45 por ciento) fueron apoyados por una minoría de votos populares. En tres ocasiones el perdedor en votos se convirtió en ganador en escaños: en 1896 a favor de los liberales contra los conservadores más votados, y en 1957 y 1979 a favor de los conservadores contra los liberales más votados. En el período 1945-97, sólo siete de los diecisiete Gabinetes fueron apoyados por el votante mediano. Por último, la regla de la mayoría relativa produjo una mayoría parlamentaria de un solo partido con una minoría de votos en un 30 por ciento de las elecciones a la Cámara de Representantes de Estados Unidos, es decir, en veintiséis le los ochenta y siete casos del período 1828-1998. Los resultados no-monotónicos han sido relativamente frecuentes. En diez ocasiones, el perdedor en votos ye convirtió en ganador en escaños: en 1846 y 1854 a favor de los whigs, en el primer caso frente a una mayoría en votos de los demócratas y en el segundo produciendo una mayoría absoluta de escaños para los whigs a pesar de haber obtenido sólo un 12 por ciento de apoyo popular y de ser el cuarto partido en votos; en 1836 y 1848 a favor de los demócratas frente a los whigs más votados, en el primer caso de nuevo frente a una mayoría en votos del otro partido; en 1880 y 1888 a favor de los republicanos frente a los demócratas más votados; y en 1859, 1914, 1942 y 1952 a favor de los demócratas frente a los republicanos más votados (que obtuvieron una mayoría absoluta de votos en 1942).

L a Casa Blanca en minoría

El Presidente de Estados Unidos no es elegido directamente por los votantes, sino por el Colegio Electoral, un órgano que actualmente es elegido en su mayor parte por la regla de la mayoría relativa en cincuenta y un distritos multinominales (los estados y el Distrito de Columbia). Como en los parlamentos con múltiples distritos del modelo británico previamente analizado, el Colegio Electoral Presidencial de EE.UU. tiende a dar sobrerrepresentación al candidato más votado y, con relativa frecuencia, a producir una mayoría absoluta de electores en el Colegio sobre la base de una minoría de los votos populares. A pesar de que durante la mayor parte del tiempo desde la introducción de elecciones presidenciales competitivas en 1828, ha habido un sistema de partidos simplificado basado en dos alternativas principales, un 37 por ciento de los presidentes de Estados Unidos desde entonces, es decir, dieciséis de los treinta y cuatro, han sido elegidos con una minoría de votos populares. Los presidentes elegidos en minoría en el período 18281996 son los siguientes: el whig Zachary Taylor en 1848; los republicanos Abraham Lincoln en 1860, Rutherford Hayes en 1876, Ja-mes Garfield en 1880, Benjamin Han-ison en 1888, y Richard Nixon en 1968; y los demócratas James Polk en 1844, James Buchanan en 1856, Grover Cleveland en 1884 y 1892, Woodrow Wilson en 1912 y 1916, Harry Truman en 1948, John Kennedy en 1960, y William Clinton en 1992 y 1996. Al menos en dos ocasiones, el ganador en votos populares se convirtió en el perdedor en el Colegio y, con ello, en la elección presidencial. En 1876, el Go-

bernador de Nueva York, el demócrata Samuel Tilden, obtuvo más de la mitad de los votos populares (51 por ciento), con una ventaja con respecto al republicano Rutherford Hayes de más de un cuarto de millón de votos o tres puntos porcentuales. Pero tres disputados estados del Sur, en los que proliferaban el fraude y la intimidación de los votantes negros, Louisiana, Carolina del Sur y Florida, así como Oregón, enviaron versiones dobles de los resultados al Colegio Electoral. La disputa surgió aún sobre las cenizas de la guerra civil y, ante nuevos conflictos raciales, «en aquel momento probablemente había más gente que temía un conflicto armado que la que había previsto un resultado semejante del movimiento secesionista de 1860-61» (Haworth, 1906: 168). Una Comisión Electoral nombrada por el Congreso y formada por una mayoría de republicanos reconoció a los electores del republicano Rutherford Hayes en los estados antes mencionados. Hayes fue elegido por el Colegio Electoral por 185 a 184 votos (Michener, 1989: 78-91). En 1888, Benjamin Harrison obtuvo menos del 48 por ciento de los votos, pero fue elegido presidente por el Colegio Electoral frente al más votado, Grover Cleveland, quien recibió un 49 por ciento de los votos (con una diferencia de 0,8 puntos porcentuales). Harrison atribuyó su victoria a «la Providencia». (Cleveland fue elegido con apoyo popular minoritario antes y después de esta ocasión, como se ha señalado antes.) La elección de 1960 fue particularmente disputada. Mientras que los republicanos concentraron su apoyo en Richard Nixon, el candidato demócrata John Kennedy compitió en paralelo con un candidato minoritario de su propio partido, Harry Byrd, quien, defendiendo los derechos de los estados y posiciones duras en los temas raciales, tuvo apoyos significativos en los estados del Sur. Según como se cuenten los votos del estado de Alabama, el candidato con más votos fue Kennedy, con una mayoría relativa del 49,48 por ciento de los votos populares y una ventaja del 0,16 por ciento, o Nixon, con una mayoría relativa del 49,55 por ciento de los votos populares y una ventaja del 0,09 por ciento, como se muestra en el Cuadro 3.6. Sin contar Alabama, Nixon ganó en veintiséis esta-dos y Kennedy en veintitrés, pero, gracias a haber obtenido pequeñas mayorías relativas en los estados más poblados, Kennedy recibió una mayoría de miembros del Colegio Electoral y fue elegido presidente. La papeleta de voto de los demócratas en Alabama incluía a cinco electores comprometidos a votar por Kennedy y a seis electores sin compromiso que votaron por Byrd en el Colegio. La mayor parte de los votantes demócratas del estado votaron tanto por los electores comprometidos como por los no comprometidos, lo cual crea un problema de recuento. Si todos los votos demócratas de Alabama son atribuidos a Kennedy, éste habría ganado en votos populares a nivel nacional, pero entonces a los electores que apoyaron a Byrd no se les asignaría ningún voto popular. Por supuesto, Kennedy también habría ganado si se cuentan los votos de Alabama dos veces, para Kennedy y para Byrd, pero de este modo el número total de votos sería mayor que el de votantes. Si, en cambio, se reconoce que Byrd obtuvo algunos votos populares y los votos demócratas de Alabama son distribuidos, algo arbitrariamente, entre Kennedy y Byrd en proporción al número de electores que apoyaron a cada candidato en el Colegio, Nixon habría ganado en votos populares a nivel nacional. Es interesante observar que el Comité Nacional del Partido Demócrata usó esta última fórmula para asignar el número de delegados que cada estado tendría en la siguiente Convención del partido, con lo cual aceptó implícitamente un sistema de recuento con

el que Nixon habría sido el ganador en votos populares. «De hecho, fue imposible determinar exactamente qué mayoría relativa en votos populares tuvo realmente Kennedy, si es que tuvo alguna» (Peirce, 1968: 102). El resultado de la elección permaneció incierto durante varias horas después del cierre de las urnas. En la madrugada del día siguiente, 9 de noviembre de 1960, John Kennedy telefoneó a un viejo amigo de su padre, eI alcalde de Chicago (Illinois), Richard Daley, quien le dijo: «Sr. Presidente [sic], con un poquito de suerte y la ayuda de unos cuantos buenos amigos, usted se va a llevar Illinois.» Más tarde se descubrió que Nixon había ganado en 93 de los 102 condados de Illinois, pero había perdido en el conjunto del estado gracias al enorme número de votos a favor de Kennedy en el Condado de Cook (Chicago). Kennedy se llevó Illinois por una diferencia de 8.858 votos sobre 4.757.409 (menos de un 0,2 por ciento). Hubo amplias especulaciones de que se había cometido fraude, pero los recuentos electorales se empantanaron en maniobras legales por ambos bandos. Aun sin los veintisiete electores por Illinois, Kennedy habría recibido una mayoría absoluta de escaños en el Colegio. Pero, con en trasvase de 4.480 votos en Illinois y 4.491 en Missouri (un 0,01 por ciento ,ira total de votos en Estados Unidos), Kennedy no habría ganado en el Colegio Electoral (Peirce, 1968: 100-1 10; Reeves, 1991: 213-217; sobre el fraude en Chicago, Kallina, 1988; la versión del perdedor se encuentra en Nixon, 1990: 410-413).

CUADRO

3.6. La elección presidencial de Estados Unidos en 1960 Método de recuento A Votos % votos

John F. Kennedy Richard M. Nixon 1-far F. Byrd Otros

Total

34.220.984 34.108.157 638.822 188.559

69.156.522

49,48 49,32 0,93 0,27

100,00

Método de recuento B Votos % votos

34.049.976 34.108.157 491.527 188.559

Colegio de Electores

49,46 49,55 0,72 0,27

303 219 15

68.838.219 100,00

537

(mayoría: 269) NOTA: Con el método A, con el cual Kennedy es el ganador en votos populares, los votos demócratas en Alabama se cuentan dos veces, para Kennedy y para Byrd. Con el método B, con el cual Nixon es el ganador en votos populares, los votos demócratas en Alabama se dividen en 5/11 para Kennedy y 6/11 para Byrd, proporcionalmente al número de electores del estado que apoyaron a cada candidato en el Colegio. En el Colegio de Electores, Byrd obtuvo los votos de seis electores no comprometidos de Alabama, los ocho de Misisipi, y un voto de un elector republicano de Oklahoma que abandonó a Nixon. FUENTE: Peirce (1968), pp. 101-105. Unos resultados muy parecidos fueron publicados anteriormente en Congressional Quarterly, 17 febrero 1961, pp. 285-288.

Presidentes latinoamericanos: de la mayoría relativa a la absoluta Virtualmente todas las democracias presidenciales en América Latina usaron la regla de la mayoría relativa para elegir Presidente al menos hasta el decenio de 1970. Las elecciones presidenciales por mayoría relativa produjeron ganadores minoritarios y sesgados, lo cual indujo con mucha frecuencia conflictos políticos y sociales. Como consecuencia, la mayor parte de los países latinoamericanos cambiaron a reglas alternativas más inclusivas, principalmente la mayoría absoluta con segunda vuelta, durante sus procesos de redemocratización desde finales de los años setenta. La regla de la mayoría relativa fue sustituida por reglas de mayoría absoluta o de mayoría relativa cualificada con segunda vuelta en Ecuador en 1978, El Salvador en 1984, Perú y Guatemala en 1985, Brasil en 1986, Chile en 1989, Colombia en 1991, Argentina en 1973 y de nuevo en 1994, República Dominicana y Nicaragua en 1995, Uruguay en 1999, y Venezuela en 2000. Mientras que Costa Rica mantiene la regla del 40 por ciento desde 1936, se han adoptado nuevas variantes de reglas basadas en mayorías relativas cualificadas en Argentina, donde el Colegio Electoral fue sustituido por el requisito de bien un 45 por ciento de los votos, bien un 40 por ciento con 10 puntos porcentuales de ventaja al segundo candidato en la primera vuelta, y Nicaragua, con el requisito de un 45 por ciento en la primera vuelta. En 2000 la regla de la mayoría relativa sólo se usa aún en Honduras, México, Panamá y Paraguay. En Bolivia, la segunda vuelta se traspasa al Congreso según unas reglas inicialmente establecidas en 1967. (La regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta en el Congreso había sido usada en México en 1864, Cuba en 1901-25 y 1940-46, Costa Rica en 1913-32, y Chile en 1932-70. En Perú se usó una regla de un tercio con segunda vuelta en el Congreso entre 1933 y 1963, como se explica más adelante. Las fuentes son Jones, 19956, 1997a, e información directa del autor. Para una interesante discusión de las ventajas de las reglas de mayoría relativa cualificada, véase Shugart y Carey, 1992, Apéndice A; véase también Colomer, 1999h.) Los resultados de ochenta y ocho elecciones presidenciales democráticas en nueve países de América Latina en el período 1945-2000 se muestran en el Cuadro 3.7. De estas elecciones, cincuenta y cuatro fueron decididas por la regla de la mayoría relativa simple, mientras que treinta y cuatro fueron decididas por reglas de mayoría absoluta o de mayoría relativa cualificada en tiempos más recientes. El conjunto de países aquí analizado incluye toda América del Sur, excepto Bolivia (donde todos los presidentes desde 1982 han sido elegidos por el Congreso) y el nodemocrático Paraguay, más la establemente democrática Costa Rica. Una proporción muy pequeña de presidentes elegidos con la regla de la mayoría relativa simple obtuvieron una mayoría de votos populares (dieciséis de cincuenta y cuatro, es decir, un 30 por ciento). En sólo un 59 por ciento de estas elecciones el presidente ganador obtuvo el apoyo del votante mediano. Los resultados relativamente más eficientes de las elecciones de Presidente por mayoría relativa se dieron en aquellos países con un sistema de partidos simplificado, próximo al bipartidismo, especialmente en Argentina. En casos como éstos, suele haber sólo dos candidatos principales y el ganador a una sola vuelta tiende a atraer una mayoría absoluta de votos que incluyen al votante media-no. Pero, por otro lado, un sistema bipartidista en regímenes presidenciales puede provocar niveles relativamente altos de conflicto y parálisis institucional cuando el partido del Presidente no obtiene una mayoría en la Asamblea. Un go-

bierno dividido cuando sólo hay dos partidos puede convertirse en una oportunidad de estrategias de confrontación que sólo pueden ser superadas por difíciles acuerdos por unanimidad, como se discutirá en el capítulo siguiente. En cambio, las Asambleas multipartidistas son más propensas a producir mayorías viables no-unánimes capaces de desarrollar estrategias cooperativas y de llegar a compromisos con el Presidente. Pero, en sistemas multipartidistas, las elecciones presidenciales por mayoría relativa pueden producir ganadores sorprendentes, dependientes de alternativas irrelevantes, como se ilustrará más adelante. Las elecciones presidenciales con reglas de la mayoría absoluta o de mayoría relativa cualificada han producido resultados más eficientes que con la regla de la mayoría relativa simple. Con el requerimiento de una mayoría relativa cualificada, ninguna elección ha requerido una segunda vuelta en Costa Rica y Argentina, mientras que sólo ocho de las dieciocho elecciones con mayoría absoluta han necesitado una segunda vuelta en los otros seis países. En sólo cinco de las ocho segundas vueltas, el ganador fue diferente del candidato más votado en la primera vuelta. Esto sugiere que la regla de la mayoría absoluta induce la formación, ya en la primera vuelta, de coaliciones más amplias que la regla de la mayoría relativa. Concretamente, en un 85 por ciento de los casos (veintinueve de las treinta y cuatro elecciones), el ganador por mayoría fue el candidato del votante mediano, en contraste con el 59 por ciento en las elecciones por mayoría relativa

CUADRO 3.7. Presidentes latinoamericanos (1945-2000)

Regla de mayoría relativa

Apoyo Votante mediano mayoritario incluido Argentina-6 Brasil-4 Chile-5 Colombia-,o Ecuador-s

33 25 20

100

50 0

80 O

25

20

Per ú- ,4

25

75

Uruguay-,0 Venezuela-'°

20 40

70

Media elecciones: Media países

30

27

59 54

Regla de mayoría absoluta o mayoría relativa cualificada Votante mediano incluido Costa Rica-12 Argentina-, Brasil-3 Chile-3 Colombia-z Ecuador-6 Perú-3 Uruguay-,

83 100 67

100 50

67 100 100

60

85 83

NOTA: Los números son porcentajes de elecciones. Los subíndices son el número de elecciones en cada país. FUENTE: Cálculos del autor. Para calcular si el ganador es el candidato del votante mediano, hay que establecer las posiciones relativas de los candidatos o partidos con respecto al ganador, pero no necesariamente la posición exacta de los candidatos o partidos situados a un mismo lado del ganador ni aún menos las posiciones cardinales en el espacio político. Para ello, se han usado las posiciones relativas de los partidos presentadas en Nohlen (1993), Mainwaring y Scully (1995), Jones (1995), Huber_y Inglehart (1995).

anteriormente mencionado. En casi todos los países en que se cambió la regla Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay- la proporción de Presidentes del votante mediano elegidos por mayoría absoluta es mayor que con la regla de la mayoría relativa en el correspondiente período anterior. La proporción sólo es más baja en Colombia, debido a los altos porcentajes obtenidos por los ganadores en las elecciones presidenciales no-competitivas del período anterior con pacto de Frente Nacional entre los dos partidos (1958-79).

Tres golpes militares en América Latina Un alto número de regímenes autoritarios en América Latina han sido resultado, bien de golpes militares contra débiles Presidentes en minoría elegidos con la regla de la mayoría relativa, como se ilustrará a continuación, bien de la reelección ilimitada del Presidente (como se analizará en el capítulo 4, sección 4.1). Los presidentes son particularmente «débiles» o vulnerables cuando son elegidos con un apoyo socialmente sesgado y minoritario y, especialmente, cuando la mayoría de los votantes preferiría un candidato alternativo, es decir, cuando el elegido no es un ganador Condorcet. A continuación se analizan tres casos de elecciones presidenciales por mayoría relativa que produjeron ganadores no-medianos y terminaron en golpes militares contra presidentes «débiles»: en Perú en 1962-63, Brasil en 1955-60, y Chile en 1970. En el caso peruano, los militares actuaron simplemente como árbitros autonombrados: convocaron una nueva elección con las mismas reglas, la cual produjo un resultado distinto; en el caso brasileño, los militares introdujeron reglas electorales innovadoras; y en Chile, se convirtieron en gobernantes directos, aunque, tras un período de severa dictadura, también introdujeron nuevas reglas electorales. Un tercio de los peruanos. Las elecciones presidenciales que tuvieron lugar en Perú en 1962 y 1963 ilustran algunos de los riesgos de la regla de la mayoría relativa: diferentes candidatos pueden ganar, con el mismo electorado y las mismas preferencias, como consecuencia del papel de candidatos irrelevantes sin expectativas de ganar. La regla de votación para la elección del Presidente de Perú, tal como se había establecido en la Constitución de 1933 (Art. 138), requería que el candidato ganador obtuviera un tercio de los votos válidos. Si ningún candidato obtenía esta proporción, la elección era traspasada al Congreso, el cual podía elegir por mayoría a cualquiera de los tres candidatos más votados. A la elección de Presidente de Perú de 10 de junio de 1962 concurrieron tres candidatos principales. A la izquierda, Víctor-Raúl Haya de la Torre era el primer candidato viable presentado por el Partido Aprista (de APRA, Acción Popular Revolucionaria Americana). A este partido populista, que había seguido una trayectoria de enemistad con el Ejército y había promovido acciones de masas y de resistencia contra la anterior dictadura, los militares no le habían permitido que presentara su propio candidato a Presidente en la elección anterior. Relativamente próximos a Haya, había otros tres candidatos menores, apoyados respectivamente por los comunistas, los socialistas y los social-progresistas. En el centro, el principal candidato era Fernando Belaúnde Terry, del Partido Acción Popular (PAP). Pero también se presentó un candidato menor con

posiciones parecidas, el cristiano-demócrata Héctor Cornejo. A la derecha, el general Manuel Odría, que había sido dictador en 1948-56, encabezó su propia candidatura (UNO). (Para una perspectiva de más largo plazo, véanse Chang, 1985; McClintock, 1994.) Los tres principales candidatos en 1962 obtuvieron alrededor de un tercio de los votos cada uno (con el ex dictador en última posición), como se muestra en el Cuadro 3.8. Pero, debido a la fragmentación introducida por las candidaturas menores, ninguno de los tres consiguió el tercio de los votos requerido. A Haya de la Torre, del APRA, le faltaron 5.676 votos (un 0,33 por ciento de los votos totales). Haya obtuvo una ventaja de sólo un 0,85 por ciento de los votos sobre Belaúnde. Si Haya hubiera reunido los votos de alguno de los otros tres candidatos de izquierdas, habría obtenido más de un tercio de los votos totales. Pero Belaúnde también habría pasado el umbral si hubiera reunido los votos de los cristianodemócratas. Así pues, los pequeños candidatos irrelevantes (no-ganadores) interfirieron de un modo decisivo en el resultado electoral. Según establecía la Constitución, la elección del Presidente del Perú fue traspasada al Congreso, donde ningún partido tenía una mayoría absoluta de escaños. Cada uno de los tres candidatos principales fue considerado capaz de construir una mayoría en algún momento de las negociaciones. Sin embargo, el 4 de julio, los jefes de las Fuerzas Armadas vetaron la candidatura de Haya. De hecho, Haya se retiró. En una asamblea de su partido dos días después, declaró: «Tenemos que reconocer lo que fue perceptible al día siguiente de la elección. Por ejemplo, que el partido Aprista en el campo electoral ya no podría llamarse más "partido de las mayorías nacionales" y que... este honroso título que por treinta años hemos ostentado, debe tenerse por lo pronto en refrigeradora y esperar a que lo recuperemos en otras elecciones» (Chirinos, 1962, 1984: 107). Una junta militar tomó el poder y anuló la elección cinco semanas después de haberse celebrado. De un modo ciertamente notable, convocó una nueva elección para un año después, el 6 de junio de 1963, sin proceder a ninguna persecución significativa de los partidos o los líderes políticos ni reprimir sus actividades políticas. Los tres mismos candidatos principales se volvieron a presentar. Los candidatos menores de izquierda acabaron retirándose, aunque emergió uno nuevo. Más decisivamente, el centrista Belaúnde consiguió llegar a un acuerdo con los cristiano-demócratas para que apoyaran su candidatura. El 13 de enero de 1963, los líderes de los dos partidos, Belaúnde y Javier Correa, formalizaron una coalición electoral que, en caso de ser ganadora, sería también gubernamental, que fue conocida como «el pacto de la Avenida Salaverry» (Ramírez y Berrios, 1963). En esta ocasión hubo mayor participación electoral. Haya obtuvo más votos y más altos porcentajes que en la elección anterior, más del tercio requerido. Pero lo mismo hizo Belaúnde, gracias al 3 por ciento de los votos obtenidos la vez anterior por los cristiano-demócratas (así como de algunos más de la derecha y de nuevos votantes). En contraste con la elección anterior, Belaúnde ganó por mayoría relativa. La siguiente elección presidencial en Perú tenía que celebrarse en junio de 1969. Unos meses antes de esta fecha, empezó a caer la popularidad del Presidente Belaúnde, la coalición entre su partidos y los cristiano-demócratas se rompió como consecuencia de desacuerdos en la gestión gubernamental, e incluso la candidatura derechista, UNO, se dividió en dos. De nuevo, el partido APRA parecía tener la oportunidad de ganar la elección presidencial. Pero un golpe militar en oc-

tubre de 1968 impidió que se votara y estableció una dictadura que duraría diez años. El primer candidato presidencial de la APRA al que los militares permitieron acceder al cargo en la historia de Perú fue Alan García, que ganó en las elecciones de 1985 en la primera vuelta después de que la regla de la mayoría relativa hubiera sido sustituida por la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta. Brasileños excéntricos. Varios presidentes de Brasil elegidos durante el período democrático que empezó en 1945 obtuvieron un apoyo popular minoritario. Varios candidatos minoritarios y extremos que no contaban con el apoyo del votante mediano, es decir, que no eran ganadores Condorcet, se alternaron en el cargo hasta que un golpe militar detuvo el experimento en 1964. (Para una perspectiva de más largo plazo, véanse Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997.) En octubre de 1945, un golpe de estado destituyó al dictador Getúlio Vargas y condujo a la primera elección competitiva con sufragio amplio en Brasil. El mariscal Enrico Dutra, con el apoyo de Vargas en el último momento, ganó una mayoría absoluta de votos populares y una mayoría de escaños en el Congreso. Para las siguientes elecciones presidenciales y vicepresidenciales, la Constitución de 1946 y el Código electoral de 1950 (Art. 46) establecieron «el principio mayoritario», el cual fue interpretado por el Tribunal Electoral Superior en 1951 como un simple requerimiento de una mayoría relativa de votos. El Presidente y el Vicepresidente eran elegidos en secciones separadas de la papeleta. El sistema de partidos se organizó alrededor de tres polos principales. A la izquierda, el Partido del Trabajo Brasileño (PTB), dirigido por Vargas, movilizaba a electores de las áreas industriales y urbanas. El Partido Comunista (que obtuvo un 10 por ciento de los votos en la primera elección) fue prohibido en 1947 y básicamente apoyó a los candidatos del PTB en el proceso ulterior.

En el centro, algunos asociados de Vargas crearon el Partido Social-Demócrata (PSD), con bases en ciudades pequeñas y áreas rurales, con el objetivo de unirse a los candidatos del PTB para moderarlos y formar una mayoría estable. Dos partidos menores, el progresista PSP, especialmente fuerte en Sáo Paulo, y los cristianodemócratas, también competían por el electorado centrista. A la de-

recha, la conservadora Unión Democrática Nacional (UDN) competía con otros partidos y candidatos menores de orientación parecida. El propio Getúlio Vargas fue candidato a Presidente en 1950 con el apoyo del PTB, el PSD y los comunistas, y ganó con un 48,7 por ciento de los votos, como se muestra en el Cuadro 3.9. Vargas se acercó mucho a la mayoría, pero no llegó a alcanzarla; como estaba situado en una posición extrema, no puede ser considerado estrictamente el candidato del votante mediano. Vargas fue atacado por escándalos de corrupción y por el desastre económico del país y, temeroso de un nuevo golpe militar, dimitió y se suicidó en agosto de 1954. Para la elección de 1955, los partidos pro Vargas apoyaron a Juscelino Kubitschek, candidato del internamente dividido PSD, para Presidente, y a Joáo Goulart, del izquierdista PTB, para Vicepresidente, ambos con el apoyo adicional de los comunistas. Kubitschek ganó con sólo un 35,6 por ciento de los votos y no fue, ciertamente, el candidato del votante mediano. Kubitschek fue perjudicado por el éxito de la candidatura progresista de Adhemar de Barros, quien atrajo un número importante de antiguos votantes de Vargas, especialmente en Sáo Paulo. Los seguidores de Juárez Távora, el candidato de varios grupos de centro y de derecha, especularon que su candidato habría ganado si no se hubiera presentado el irrelevante candidato independiente de derechas Plinio Salgado (Távora y Salgado obtuvieron en conjunto tres puntos porcentuales más que el ganador). La toma de posesión de Kubitschek encontró fuerte resistencia. En septiembre de 1954, un mes antes de la elección, el Congreso había derrotado una propuesta de que la elección fuera traspasada a la Cámara de Diputados si ningún candidato recibía una mayoría absoluta de votos populares y, tras la elección, los conservadores argumentaron ante el Tribunal Electoral Superior que la elección debería ser considerada inválida porque no había producido un ganador mayoritario. Algunos destacados líderes políticos lanzaron acusaciones de fraude e intimidación y llamaron a establecer un «régimen de emergencia». Un jefe militar declaró que «sancionar una victoria de la minoría» y darle «la enorme suma de poder que está concentrada en las manos del Ejecutivo» sería una «indiscutible falsificación democrática». Al Vicepresidente progresista Café Filho le falló el corazón y fue sustituido como Presidente en funciones por el presidente de la Cámara de Diputados, Carlos Luz, que era miembro del PSD pero enemigo de Kubitschek y sospechoso de conspirar para impedir que éste tomara posesión. Sin embargo, un golpe militar «preventivo» instaló a Kubitschek como Presidente. Cinco años después, en la elección de 1960, el candidato a Presidente apoyado por los partidos pro Vargas, PTB y PSD, obtuvo aún menos apoyo que en las ocasiones anteriores, de nuevo en competencia con el irrelevante Barros. El ganador fue Jánio Quadros, el candidato de los ahora unidos derecha y centroderecha, con un 48,3 por ciento de los votos. Quadros se acercó mucho a la mayoría, pero no llegó a alcanzarla; como estaba situado en la posición extrema contraria, tampoco puede ser estrictamente considerado el candidato del votan-te mediano. Además, el Vicepresidente ganador fue Joáo Goulart, el candidato de izquierdas, gracias a un alto número de papeletas con votos divididos. Primero, el Presidente Quadros nombró un «Gabinete de concentración» nacional, con miembros de la derecha y de la izquierda. Pero, sorprendentemente, emprendió una serie de iniciativas políticas izquierdistas, incluida la aproximación al régimen revolucionario cubano, e intentó gobernar sin el Congreso.

En agosto de 1961, Quadros dimitió ocho meses después de haber tomado posesión, aparentemente por un error de cálculo sobre la posibilidad de provocar una reacción de apoyo popular que le habría dado la excusa para tomar poderes exclusivos. De acuerdo con las disposiciones constitucionales, fue sustituido por el Vicepresidente Joáo Goulart, quien se convirtió en el Presidente más minoritario y extremo desde 1945. Los jefes militares sólo aceptaron el nombramiento del nuevo Presidente a cambio de quitarle muchos poderes e imponer un régimen parlamentario (una de las raras experiencias de parlamentarismo en América Latina en el siglo xx). Sin embargo, Goulart recuperó los plenos poderes presidenciales mediante un plebiscito en enero de 1963. Unos meses después, formó Gabinete con el exclusivo apoyo de los partidos en minoría PTB-PSD. La petición de Goulart de declarar el estado de sitio fue rechazada por el Congreso, pero entonces promovió una serie de manifestaciones de masas que fueron ampliamente interpretadas como un intento de saltarse los mecanismos institucionales establecidos. En marzo de 1964, el PSD se separó oficialmente del Gobierno, el cual quedó en manos exclusivamente del muy minoritario PTB. Tres semanas después, un golpe militar dispersó a los líderes electos (Skidmore, 1967; Dulles, 1970; Stepan, 1971, 1978). La Junta militar establecida en Brasil en 1964 experimentó con algunas nuevas reglas, sin mucho éxito. Redujo los poderes del Congreso, al tiempo que mantenía convocatorias regulares de elecciones legislativas, de gobernadores de los estados y de alcaldes. Los partidos políticos anteriores fueron sustituidos por dos partidos formados desde arriba que pretendían representar a la derecha y a la izquierda. Las elecciones presidenciales fueron traspasadas al Congreso, con el requisito de una mayoría absoluta en dos vueltas y una mayoría relativa en la tercera vuelta. La última elección presidencial indirecta tuvo lugar en 1985, pero la democratización efectiva fue asociada a la demanda de la oposición de diretas-jà, las cuales fueron establecidas legalmente en 1986. Las siguientes elecciones presidenciales democráticas se hicieron con la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta.

La vía chilena al golpe de estado. Como otros Presidentes elegidos con la regla de la mayoría relativa, el ganador en Chile en 1970, Salvador Allende, dependió de alternativas irrelevantes. El votante mediano no estaba incluido entre los que le apoyaban. Las estrategias de confrontación entre el ganador minoritario y extremo y una potencial mayoría alternativa condujeron al conflicto político y social, el golpe de estado y la dictadura militar. (Para un análisis extensivo, véanse Valenzuela, 1976, 1978, 1994.)

La Constitución chilena de 1925, que estuvo en vigor sin interrupciones desde 1932, establecía que el Presidente debería ser elegido por una mayoría absoluta de votos populares. Si ningún candidato obtenía un apoyo mayoritario, el Presidente debía ser elegido por el Congreso entre los dos candidatos más votados. En las elecciones de 1946, 1952 y 1958, el Congreso siempre eligió al candidato con una mayoría relativa de votos populares, aunque los partidos que lo habían apoyado en la elección popular no tuvieran una mayoría parlamentaria. Así pues, la regla de la mayoría relativa no estaba establecida legalmente en Chile (en contraste con la mayor parte de los países de América Latina de la época), pero era fielmente aplicada por los partidos políticos. Habitualmente, el segundo candidato en votos renunciaba a favor del ganador por mayoría relativa sin esperar a la decisión del Congreso. En 1964, el candidato cristiano-demócrata declaró formalmente, aun antes de la elección, que no aceptaría la Presidencia si no conseguía el mayor número de votos. Varias observaciones empíricas muestran que la distribución básica de las preferencias de los votantes chilenos, según pueden ser situadas en las posiciones de izquierda, centro y derecha del espectro ideológico, no cambiaron significativamente a través de los años cincuenta y sesenta (Prothro y Chaparro, 1976). En cambio, hubo cambios muy importantes en la formación de coaliciones de partidos para las elecciones del mismo período. Los resultados de las elecciones presidenciales en Chile desde 1958, fecha en la que una reforma legal abolió los pactos partidistas locales e indujo una organización más consistente del sistema de partidos nacional en torno al eje izquierda-derecha, se muestran en el Cuadro 3.10. Como puede verse, el candidato derechista, Jorge Alessandri (apoyado por los partidos Conservador y Liberal, más tarde fusionados en el Partido Nacional), ganó en 1958 con menos de un tercio de los votos populares. Alessandri quedó menos de tres puntos porcentuales por delante de Salvador Allende, el candidato de la' izquierda unida de socialistas y comunistas. Como se señaló en aquel momento, si el irrelevante candidato independiente de izquierda, Antonio Zamorano, un sacerdote renegado conocido como «el cura de Catapilco» (su pueblo de origen), no hubiera participado en la contienda y obtenido más del 3 por ciento de los votos, probablemente Allende habría ganado. Por otro lado, Alessandri probablemente también habría ganado en una segunda vuelta por mayoría. Ninguno de los dos candidatos más votados en minoría (Alessandri y Allende), sin embargo, era un ganador Condorcet ni el candidato del votante mediano, ya que cada uno de ellos habría sido derrotado por el candidato intermedio, Eduardo Frei, en elecciones de dos en dos. Seis años más tarde, en 1964, temiendo la victoria de la izquierda, el partido del Presidente saliente no presentó un candidato propio. Esta vez el Partido Nacional decidió apoyar al candidato centrista, Frei, quien, ante un número asimétrico de rivales, obtuvo una mayoría absoluta de votos del centro y la derecha. Con un 56 por ciento de apoyo popular, Frei fué, ciertamente, el candidato

del votante mediano. De un modo excepcional en la historia moderna de Chile, el partido del Presidente Frei también obtuvo una mayoría absoluta de escaños en el Congreso en la elección celebrada poco después de su toma de posesión. Alentado por su apoyo mayoritario tanto en la elección presidencial como en la congresual, Frei introdujo una reforma constitucional para reforzar los poderes del Presidente (con respecto al veto legislativo, las áreas reservadas y el poder de convocar referéndums). La relación desequilibrada de fuerzas entre el Presidente y el Congreso creada por esta reforma no ayudó a encontrar ulteriores compromisos entre las dos instituciones, sino que más bien fomentó el conflicto interinstitucional. Hubo varios intentos fallidos de sustituir la regla virtual de la mayoría relativa por la regla de la mayoría absoluta para la elección de Presidente: por Alessandri en los últimos tiempos de su mandato, por Frei poco después de su elección, y por varios miembros del Congreso durante la discusión de la mencionada reforma constitucional. Cada vez, la reforma de la regla electoral fue bloqueada por partidos minoritarios pero suficientemente grandes para tener expectativas de ganar por mayoría relativa. La izquierda y los cristianos rechazaron la propuesta de introducir la regla de la mayoría absoluta presentada por Alessandri en 1964, mientras que el Partido Nacional impidió la reforma durante las discusiones posteriores en 1964 y 1969. Para la elección de noviembre de 1970, la derecha presentó de nuevo a su propio candidato, Alessandri. Los líderes del Partido Nacional estaban molestos por la alta concentración de poder que había logrado el Presidente saliente, así como por el reciente giro ideológico hacia la izquierda de los cristiano-demócratas, especialmente tras la postulación de su nuevo candidato, Radomiro Tomic. Los líderes derechistas esperaban que Alessandri obtendría mayor apoyo popular que el candidato centrista (como así fue). El otro partido intermedio, el Partido Radical, se escindió y la fracción que se quedó con el nombre del partido decidió, en contraste con las elecciones anteriores, no presentar un candidato propio sino unirse a los socialistas y los comunistas (así como a otros grupos menores) en apoyo de la candidatura izquierdista de Allende. Frente a dos candidaturas separadas del centro y de la derecha y sin rivales en el lado izquierdo del espectro, esta vez Allende ganó. Cabe señalar que, en 1970, Allende obtuvo una proporción de votos, menos de un 37 por ciento, menor que en 1964 (así como menor que la suma de los votos que los partidos que ahora le apoyaban habían obtenido en candidaturas separadas en 1958). En contraste con los Presidentes anteriores y con los demás candidatos de 1970, Allende era la última preferencia de una mayoría de los votantes. La mayor parte de los votantes que apoyaron a los candidatos del Partido Cristiano-Demócrata y del Partido Nacional habrían preferido el candidato del otro partido antes que el de izquierdas. Incluso entre los votantes del «gnupo socioeconómico bajo», según ciertas encuestas, Allende era tan rechazado como Alessandri (Prothro y Chaparro, 1976: 88; Valenzuela, 1978: 42). En una votación por mayoría contra cada uno de los otros candidatos, Allende habría sido, ciertamente, el perdedor, es decir, era el perdedor Condorcet. Sin embargo, fue elegido por el Congreso con los votos de los cristiano-demócratas, junto a los de los partidos que le apoyaban directamente. En una reunión secreta antes de la elección, Allende y Tomic habían pactado que el ganador por mayoría relativa sería reconocido por el otro candidato si obtenía una ventaja de al menos 30.000 votos con respecto al segundo (Fontaine, 1972: 66).

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L a diferencia pactada era más o menos equivalente a un 1 por ciento de los votos y, de hecho, Allende superó a Alessandri por algo más de 39.000 votos, es decir, por un 1,3 por ciento. Con esta decisión de confirmar a Allende como presidcnte ganador por mayoría relativa, los cristiano-demócratas esperaban convertirse en el principal partido de la oposición frente al gobierno de izquierdas, una estrategia que consideraron preferible a medio plazo que la de unirse como socio menor y subordinado al candidato potencialmente ganador de la derecha. Como intercambio por los votos cristiano-demócratas, Allende aceptó apoyar una enmienda constitucional o «Estatuto de Garantías» que le requería respetar las libertades civiles, las elecciones y la libertad de prensa. A pesar de las órdenes del Presidente de EE.UU. Richard Níxon, a la CIA, los agentes de ésta fueron incapaces de sobornar a los congresistas cristiano-demócratas o a los jefes militares para que impidieran la elección de Allende por el Congreso. El gobierno de Allende emprendió en seguida una serie de reformas radicales, incluida la nacionalización de las empresas agrarias e industriales y una amplia política redistributiva. Pronto se formó una mayoría negativa. Mientras que el reforzamiento de los poderes legales del Presidente había reducido los espacios tradicionales de acomodación interinstitucional, se desarrolló una nueva cooperación entre los partidos de oposición en el Congreso, en combinación con demostraciones callejeras y huelgas contra el Gobierno. En septiembre de 1973, en medio de una completa parálisis política, un golpe militar inicialmente apoyado por la derecha y la mayor parte de los cristianodemócratas estableció una dictadura que duró más de quince años. Unas 3.000 personas fueron perseguidas y asesinadas en los primeros meses después del golpe. La siguiente elección presidencial democrática tuvo lugar en 1989, mediante la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta. El candidato cristiano-demócrata, esta vez apoyado por los socialistas, ganó la Presidencia en la primera vuelta.

CUADRO 3 . 1 0 .

Elecciones presidenciales en Chile (1958-1970) 1958

IZQUIERDA

Allende Zamorano

29 3

----------------

1964

Allende

39

------------------

mediana

Bossy Frei

DERECHA

----------------------Alessandri 32

15

21

100

Durán Freí

1970

Allende

37

---------------------5 56

Tomíc 28 ---------------------Alessandri 35

100

NOTA: Los números son porcentajes de votos. El ganador está subrayado.

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3.2. Reglas de múltiples ganadores Los resultados con múltiples ganadores pueden conseguirse en dos etapas: 1) las elecciones con representación proporcional; y 2) la formación de coaliciones multipartidistas en la Asamblea. Como se discutirá en las páginas siguientes, los resultados de este proceso en dos etapas (es decir, las posiciones de la Asamblea o del Gabinete y las correspondientes políticas públicas) tienden a ser más inclusivas, moderadas y estables que los resultados habitualmente obtenidos con reglas de un solo ganador. Las reglas de múltiples ganadores se autorrefuerzan. Al promover la emergencia, el poder y la supervivencia de múltiples actores políticos, obtienen amplio apoyo de los correspondientes actores y tienden a convertirse en soluciones de equilibrio. Las reglas de múltiples ganadores serán evaluadas aquí por la eficiencia social de sus resultados.

REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

El principio de la representación proporcional en los órganos políticos fue enunciado en varias ocasiones desde finales del siglo xvin, pero no fue vinculado a fórmulas prácticas para aplicarlo hasta al cabo de bastante tiempo. Una de las primeras declaraciones a favor de la representación política proporcional puede ser atribuida a Honoré Gabriel Riqueti, Conde de Mirabeau, en su discurso al Estado (Asamblea) provincial (le Provenza el 30 de enero de 1789, es decir, en el proceso de elección de los Estados Generales que desencadenaría la Revolución en Francia. Según Mirabeau, «los Estados Generales son a la nación lo que un plano es a su configuración física; en todas sus partes, así como en conjunto, la copia debería tener siempre las mismas proporciones que el original» (Mirabeau, 1789, vol. 1: 7, traducción del autor). Desde el punto de vista de Mirabeau, la representación de todas las partes debería impedir que dos estamentos dominantes, la aristocracia y el clero, prevalecieran sobre toda la nación. Sus condiciones para que un gobierno fuera aceptable incluían el sufragio universal, la representación proporcional y el poder de los representantes de tomar decisiones efectivas; en otras palabras, los componentes básicos de una elección social democrática que han sido identificados en la introducción de este libro. En un pasaje menos conocido del mismo discurso, Mirabeau declaró precisamente que «la nación no está aquí [en los estamentos] si aquellos que se llaman sus representantes no han sido elegidos en elecciones libres e individuales, y si los representantes de grupos de la misma importancia no son iguales numéricamente y en poder de voto». Para Mirabeau, no se trataba sólo de una representación fiel de la sociedad basada en derechos de voto iguales de los miembros individuales de los tres estamentos y de un correcto aporcionamiento de los escaños en el terri-

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torio, sino también de obtener resultados socialmente eficientes. «Para conocer la voluntad de la nación, los votos deben ser recogidos de un modo que impida el error de tomar la voluntad de un estamento por la de otro, o la voluntad particular de ciertos individuos por la voluntad general» (ídem: 7-8). Dentro de la tradición utilitarista británica, la representación proporcional fue promovida con el objetivo de producir una distribución más amplia de satisfacción política entre diferentes grupos de la sociedad que la producida por la regla de la mayoría. John Stuart Mill, sobre todo, atacó las reglas mayoritarias porque producen «legislación de clase» y «gobierno de clase». Según Mill, el ganador en un régimen parlamentario con la regla de la mayoría relativa y dos etapas en el proceso de toma de decisiones (elecciones populares y formación del Gabinete en el par lamento) es, de hecho, «una mayoría de la mayoría, la cual puede ser y a menudo es, sólo una minoría del conjunto)). En cambio, la representación proporcional daría poder a la mayoría y a las minorías, a todos los «intereses» o «clases», con el objetivo de dar a cada grupo «protección contra la legislación de clase de los demás sin aspirar a ejercer el poder en su propio interés». Para Mill, un buen régimen político debería evitar el dominio exclusivo de un solo grupo ganador y favorecer el poder compartido entre múltiples ganadores. Para este objetivo, la representación proporcional es la opción institucional adecuada porque «hace imposible que los intereses parciales dirijan el tribunal, pero les asegura que tendrán abogados defensores» (Mili, 1861, cap. 7). Más formalmente enunciados, los principios de la representación proporcional pueden encontrarse en la obra de varios matemáticos del siglo xix. Concretamente, en la presentación de Charles L. Dodgson (Lewis Carroll), los principios deseables incluyen que «el número de electores no representados sea lo más pequeño posible», y que «las proporciones de los partidos políticos en la Cámara sean, en la medida de lo posible, los mismos que en el conjunto de los electores» (Carroll, 1884, en McLean y Urken, 1995: 41-54, 300). Como se ha sugerido, algunos tempranos promotores de la representación proporcional usaron imágenes como «plano», «mapa», «retrato», «espejo». (Para una colección de citas que usan este tipo de metáforas, véase Pitkin, 1967: 60ss.) Los autores más destacados, sin embargo, no intentaban una mera reproducción de la complejidad de la sociedad en el seno de las instituciones políticas. Como dijeron explícitamente algunos de los autores antes citados y lo sugiere claramente el contexto en que estos principios fueron formulados, intentaban evitar el mantenimiento o la emergencia de un solo ganador absoluto - l o s estamentos dominantes, un gobierno de clase- y la exclusión de grupos significativos del proceso institucional, con objeto de favorecer mejores elecciones sociales. Algunos autores intentaban abrir paso a las clases medias y bajas antes excluidas por la dominación aristocrática; otros

deseaban evitar el establecimiento de un gobierno exclusivo de la clase obrera. Se esperaba que la inclusión en la toma de decisiones y el poder compartido produjeran resultados socialmente más satisfactorios. En otras palabras, la representación proporcional no sólo fue promovida para obtener resultados electorales justos y como un fin en sí misma, sino con el objetivo de producir resultados políticos con mayor utilidad social que otras reglas más exclusivas. La brillante cita de Lewis Carroll con la que empieza este capítulo, en la que describe una carrera en la que «todos ganan y todos deben tener premio», sintetiza el argumento con muy pocas palabras. Paralelamente al enunciado de estos principios generales, algunas fórmulas matemáticas de representación proporcional fueron inventadas en Estados Unidos a finales del siglo xvm, aunque no fueron usadas entonces para asignar escaños a los diferentes partidos o grupos. Como dice la Constitución de Estados Unidos (Artículo 1, Sección 2): «La representación y los impuestos directos deben ser aporcionados entre los varios estados que formen parte de esta Unión de acuerdo con sus respectivos números» de ciudadanos. Se concibieron, pues, varias fórmulas de «correcto aporcionamiento» con el objetivo de asignar representantes en la Cámara a los estados (aunque los representantes serían elegidos por los ciudadanos con la regla de la mayoría relativa). Las principales fórmulas matemáticas de representación proporcional que se usarían en las elecciones políticas en otros países a partir de finales del siglo xix fueron inventadas por los padres fundadores de la Constitución americana. Algunas fórmulas se basan en una «cifra repartidora» de escaños, la cual puede obtenerse mediante la división del número de ciudadanos (o de votos) por una serie de divisores y la asignación de escaños a los cocientes más altos. Este grupo de fórmulas incluye la propuesta de Thomas Jefferson en 1791, que fue reinventada por el jurista belga Victor d'Hondt para las elecciones proporcionales en 1878 y es también conocida como Hagenbach-Bischoff (con diferentes procedimientos de cálculo que producen los mismos resultados), así como la propuesta del senador de EE.UU. Daniel Webster en 1832, que fue reinventada por el matemático francés André Sainte-Lagué en 1910. Otro grupo de fórmulas asigna los escaños a partir de una cuota (de ciudadanos o de votos) y de los restos mayores, incluida en particular la propuesta de Alexander Hamilton en 1792, que fue reinventada, bastan-te independientemente, por el maestro de escuela Thomas Wright Hill en 1821, por el matemático y político danés Carl C. G. Andrae en 1855, y por el jurista inglés Thomas Hare en 1857 (y es habitualmente conocida como cuota Hare). (Otras fórmulas fueron propuestas en Estados Unidos por el ex Presidente John Quincy Adams, el matemático James Dean, y el estadístico Joseph A. Hill; los comentaristas incluyen a George Washington y James Madison; véase Balinski y Young, 1982.)

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Procedimientos de votación pluralistas La representación proporcional requiere distritos multinominales. Pero puede ser compatible con diferentes tipos de papeleta con objeto de seleccionar candidatos individuales, listas de partido o las dos cosas a la vez. Los párrafos siguientes revisan algunos procedimientos de votación pluralistas: elecciones multinominales con fórmulas mayoritaristas, el voto único transferible y las listas de partido. Elecciones multinominales mayoritaristas. Cuando aún no se había establecido una conexión entre los principios de la representación proporcional y las fórmulas matemáticas correspondientes, en algunos países se introdujeron ciertos mecanismos orientados a preservar la representación de las minorías en elecciones con reglas de mayoría. Estos procedimientos limitadamente pluralistas y no proporcionales incluyen el voto acumulativo y el voto limitado. El voto acumulativo permite que cada votante concentre varios votos en un candidato o los distribuya entre varios. Este procedimiento podría satisfacer el objetivo utilitarista de la maximización de la suma de las utilidades individuales, ya que da a los votantes la oportunidad de expresar la intensidad de sus preferencias. Sin embargo, es altamente vulnerable al voto estratégico. Mediante la concentración de votos insinceros en el candidato más preferido, los votantes tienden a votar con el voto acumulativo de un modo muy parecido a como lo harían con el voto categórico. El voto acumulativo fue usado en algunas elecciones en Chile y en la provincia sudafricana de Cabo de la Buena Esperanza en el siglo xlx, así como para elegir la Asamblea del estado de Illinois, en EE.UU., hasta 1980. El voto limitado permite que cada votante vote por menos candidatos que el número de representantes que hay que elegir en el distrito. El voto limitado fue usado a finales del siglo xIx para elegir los Parlamentos nacionales de España, Portugal y algunos países latinoamericanos, y los Consejos locales de Boston y Filadelfia, así como para elegir algunos miembros de la Cámara de los Comunes británica en 1886-90. Una variante llamada Voto único no-transferible (VUNT), por la que se da a cada votante sólo un voto, se usó en Japón después de la segunda guerra mundial hasta 1994. (Para los efectos de los distritos multinominales con voto limitado, véase Carroll y la discusión de Black, 1996; para el VUNT japonés, véanse Lijphart, López-Pintor y Sone, 1986; y Cox, 1997: 100108, 240-250.) Voto único transferible. Este procedimiento de votación requiere que cada votante ordene los candidatos individuales en la papeleta. Es un método de eliminación similar al voto mayoritario-preferencial o voto alternativo australiano antes analizado, pero aplicado a distritos multinominales. Los escaños se asignan a los candidatos que obtienen una

cuota de votos (habitualmente la cuota Droop) y los votos restantes son transferidos a los candidatos siguientes en las preferencias ordinales de los votantes. El Voto único transferible (VUT) permite una representación moderadamente pluralista (Katz, 1984). Pero, como los sistemas de cuota, el VUT puede producir resultados no-monotónicos (Doron y Kronik, 1977). No impide el voto estratégico, dado que sería posible que algunos votantes indujeran la eliminación temprana de los candidatos menos deseados en las primeras rondas del recuento para favorecer la supervivencia de los candidatos menos populares en las rondas siguientes (Brams y Fishburn, 1983). Sin embargo, el esfuerzo de cómputo que habría que hacer para aprovecharse de esta posibilidad es tan enorme, incluso si hay información completa sobre las preferencias de los votantes, que es extremadamente difícil votar estratégicamente. Así pues, el VUT puede ser considerado muy resistente a la manipulación (Bartholdí y Orlin, 1991). El VUT fue inventado en primer lugar por Thomas W. Hill en 1821 y se usó por primera vez en la pequeña ciudad colonial de Adelaida (Australia del Sur) en 1839. En una segunda ocasión independiente, el VUT fue concebido por el matemático y ministro de Finanzas suizo (y más tarde Primer ministro) Carl Andrae y se usó por primera vez en elecciones parlamentarias nacionales en Dinamarca entre 1856 y 1863. Thomas Hare (quien tal vez recibió alguna influencia de Jeremy Bentham, según la sugerencia de Hart, 1999: 29) fue capaz de presentar el procedimiento de un modo mucho más preciso en 1857 y 1859. Hare se ganó la fama de haber sido su inventor, a pesar de los autores anteriores, gracias en gran parte al elogio público del sistema que realizó John Stuart Mili y a las subsiguientes campañas de opinión y de propuesta parlamentaria. El VUT se ha usado en elecciones locales en antiguas colonias británicas, incluidas Canadá, Tasmania y África del Sur. En Estados Unidos, se extendió desde la ciudad de Ashtabula (Ohio) en 1915 a veintidós Consejos locales, incluidos Boulder, Sacramento, Cleveland y Cincinnati en el decenio de 1920, así como a la ciudad de Nueva York entre 1937 y 1947, donde creó la ocasión para la elección de algunos concejales negros y comunistas por primera vez en la historia de la ciudad. Actual-mente se usa para la elección del Consejo local y del Comité escolar de Cambridge (Massachusetts) y de los Consejos escolares de la ciudad de Nueva York. El Voto único transferible se usa para las elecciones parlamentarias nacionales en los sistemas políticos de inspiración británica de Irlanda y de Malta desde 1920, y para el Senado australiano desde 1949; así como en Estonia en 1992 (por inducción del politólogo Rein Taagepera) (Hoag y Hallet, 1926; Weaver, 1984, 1986; Mair, 1986; Tideman, 1995; e información del autor).

Listas de partido. El principio de la representación proporcional incentiva la presentación independiente de partidos o candidatos con su propio perfil, es decir, desincentiva la retirada y la coalición preelectoral.

La estrategia de presentarse a las elecciones por separado puede basarse en la expectativa de que cada candidatura obtendrá un numero suficiente de votos para estar representada en la Asamblea y tener alguna influencia en el proceso ulterior de legislar y formar Gabinete. La representación proporcional pura no es manipulable porque no es un procedimiento de decisión de «un solo valor», según la teoría de la elección social. En contraste con las reglas de un solo ganador, como las reglas de la mayoría relativa o la mayoría absoluta, la representación proporcional no es vulnerable a ciertas estrategias, como la manipulación de la agenda mediante la introducción de nuevas alternativas (tradicionalmente conocida como la táctica «divide y vencerás») o la promoción de diferentes dimensiones de temas (véase la discusión en Nurmi, 1987). En principio, la representación proporcional también incentiva el voto sincero de los ciudadanos, dado que los votantes pueden esperar que sus preferencias políticas serán satisfechas en la medida en que coincidan con las de otros ciudadanos. Con la presentación de numerosos partidos o candidatos y los votos sinceros de los ciudadanos de acuerdo con sus preferencias, la representación proporcional suele crear Asambleas en las que ningún partido tiene una mayoría absoluta de escaños. Hay, sin embargo, otros efectos concretos producidos por diferentes fórmulas de representación proporcional que hay que reseñar. Las fórmuéas de cuota pueden producir resultados no-monotónicos para ciertas combinaciones de números poco habituales, de modo que un aumento del número de votos (o de ciudadanos) puede originar una disminución del número de escaños. (Este efecto se conoce como la «paradoja de Alabama» por haber sido descubierta con motivo de la asignación de los escaños de la Cámara de Representantes de EE.UU. a los estados.) Tanto las fórmulas de cuotas como la fórmula Webster-Sainte Lagué incentivan la fragmentación de los partidos e incluso la presentación independiente de candidatos individuales del mismo partido porque pueden dar a una coalición menos escaños que a los partidos que la forman si se presentan por separado. En este marco institucional, si hay empresarios políticos que crean diferentes partidos, éstos pueden sobrevivir por separado; pero si la situación inicial está dominada por unos pocos partidos, algunos de sus candidatos pueden encontrar incentivos para separarse del partido y presentarse por su cuenta. En cambio, la fórmula Jefferson-d'Hondt favorece a los partidos grandes y, por tanto, incentiva la formación de coaliciones electorales. (El análisis de los incentivos para la fragmentación y la coalición está esbozado en Balinski y Young, 1982: 8793. Un caso extremo de fragmentación de los partidos inducida por una fórmula de representación proporcional basada en cuotas tuvo lugar en Colombia: Cox y Shugart, 1995; la consiguiente reforma electoral a favor de la fórmula d'Hondt fue analizada y apoyada por un equipo internacional de expertos, véase Valenzuela, 1999.) Para cada una de las fórmulas, cuanto mayor es el número de escaños o«magnitud» del distrito, más proporcional es la representación que

se obtiene. Concretamente, existe una relación inversa entre el número de votos que un partido necesita para obtener escaños o «umbral efectivo» y la magnitud del distrito (Lijphart, 1994a; Taagepera, 1998). El grado de proporcionalidad de los resultados electorales puede medirse con varios índices que comparan las proporciones de votos y las proporciones de escaños para cada partido (véase la discusión en Gallagher, 1991). Así pues, cabe alguna manipulación en elecciones por representación proporcional en la medida en que una pequeña magnitud del distrito tiende a excluir a algunos partidos y produce significativas desviaciones de la proporcionalidad, pero no cuando la asignación de escaños se aproxima a la plena proporcionalidad con los votos obtenidos por los partidos. (Para otros análisis formales de los efectos de las fórmulas electorales de representación proporcional, véase Taagepera y Shugart, 1989; para un análisis empírico, Lijphart, 1994a. Unos pocos ejemplos de comportamiento estratégico en sistemas con fórmulas de cuota o con magnitudes de distrito pequeñas han sido identificados en Cox, 1997: 108-122.) La representación proporcional sobre la base de los votos dados a las diferentes listas de partido fue propuesta por el socialista Victor Considerant en fecha tan temprana como 1834. Su influencia en el escritor suizo Morin en el decenio de 1860 acabó llevando a la adopción de la representación proporcional en el cantón suizo de Ticino en 1891 y en otros cantones en los años siguientes. Paralelamente, Thomas Gilpin escribió un panfleto sobre el tema que se publicó en Filadelfia en 1844 (y fue reimpreso en los Annals de la Academia Americana de Ciencias Política y Social en 1896). Las provincias argentinas de Buenos Aires en 1873 y Mendoza en 1895 adoptaron bien pronto sistemas de representación proporcional basados en listas de partido. La representación proporcional fue también adoptada para las elecciones parlamentarias nacionales con listas de partido en Serbia en 1899 (tras haberlas usado ya para las elecciones loca-les en 1888), Bélgica en 1899, Finlandia en 1906, Cuba en 1908, Suecia en 1909, los distritos portugueses de Lisboa y Oporto en 1911, Bulgaria en 1911, y Rusia en 1916. En los años 1918-20, inmediatamente después de la primera guerra mundial y la disolución de los Imperios alemán, austríaco y ruso, todas las Asambleas constituyentes que se reunieron en los estados recién creados decidieron adoptar sistemas de representación proporcional con listas de partido para las elecciones nacionales, incluidos Alemania, Austria, Holanda, Italia, Noruega, Polonia, Rumania, Suiza, los microestados de Luxemburgo, San Marino, Liechestein, y Danzig; Estonia, Letonia y Lituania, así como Armenia, Georgia y la República Extremo Oriental (Siberia) antes de ser anexionadas a la Unión Soviética. Hungría adoptó los mismos principios en 1925 (Hoag y Hallet, 1926; Carstairs, 1980). La mayor parte de las más nuevas democracias establecidas en Europa occidental al final de la segunda guerra mundial, así como en Europa

del sur, América Latina y Europa oriental durante el último cuarto del siglo xx, también adoptaron sistemas de representación proporcional con listas de partido para las elecciones políticas nacionales (como se expondrá en el capítulo 5). Hacia el año 2000, la fórmula de cuota Hare se usa en Alemania, Bolivia, Colombia, Costa Rica, y la porción proporcional de Lituania. La fórmula d'Hondt (o Hagenbach-Bischoff) se usa en la República Checa, Eslovaquia, España, Finlandia, Holanda, Islandia, Israel, Portugal, Suiza, y las porciones proporcionales de Hungría e Italia, así como en Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela. La fórmula SainteLagué con modificaciones se usa en Dinamarca, Noruega y Suecia. Austria y Bélgica combinan las fórmulas Hare y d'Hondt.

C OAL I C I ON E S MUL T I P AR T I DI ST AS

Como resultado de las estrategias de los partidos y de los votantes, la representación proporcional tiende a producir múltiples ganadores. La representación proporcional, sin embargo, no produce resultados tan directamente como las reglas de la mayoría relativa o la mayoría absoluta. Cuando se usan estas últimas en elecciones políticas de masas, se suele conocer un ganador único (bien un partido parlamentario dirigido por un candidato a Primer ministro, bien un Presidente) pocas horas después de votar. En cambio, las elecciones parlamentarias con representación proporcional transfieren la decisión a un estadio institucional posterior. En éste, los actores pueden negociar la formación de un Gabinete. Una serie de estudios analíticos y empíricos de la formación de Gabinetes en regímenes parlamentarios muestra que el supuesto de que los partidos mantienen su conexión ideológica cuando forman coaliciones tiene más poder explicativo que otros supuestos, como los que se basan sólo en el tamaño de las coaliciones. En las negociaciones parlamentarias, los partidos políticos tienden a mantener posiciones político-ideológicas que son consistentes con sus posiciones relativas durante la anterior campaña electoral. Cada partido prefiere como socios de coalición a los partidos situados en posiciones contiguas a la suya en el espacio político-ideológico antes que a los situados a mayor distancia. Sólo dentro de esta restricción político-ideológica, los partidos tienden a formar coaliciones sin socios superfluos. (Para el concepto de coaliciones ganado-ras mínimas y conectadas, véanse Laver y Schofield, 1990; Laver y Budge, 1992; Laver y Shepsle, 1996.) También los Gabinetes en minoría en los regímenes parlamentarios pueden ser explicados en gran parte a partir del supuesto de que los partidos políticos que podrían formar una mayoría alternativa en el Parlamento sobre la base de sus números de escaños se abstienen de hacerlo si se encuentran en posiciones político-ideológicas demasiado distantes o no ocupan posiciones contiguas en el eje izquierda-derecha. En tal caso,

un partido (o coalición) centrista que contenga el escaño mediano, aunque no esté apoyado por una mayoría de escaños, puede sobrevivir a las amenazas poco creíbles de derrocarlo que pueden lanzar partidos ideológicamente separados a su izquierda y a su derecha (Strom, 1990). Un supuesto similar con respecto a la conexión ideológica de las coaliciones multipartidistas (pero no con respecto al tamaño de las coaliciones) puede aplicarse a las Asambleas en regímenes presidenciales y a otros escenarios institucionales no-parlamentarios en los que se forman mayorías multipartidistas. (Para el concepto de coaliciones ganadoras conectadas, véanse Colomer, 1996d; Colomer y Hosli, 1997.) Si las posiciones político-ideológicas tienen importancia, los partidos centristas - y especialmente el partido que contiene el escaño medianopueden obtener cierta ventaja en las negociaciones parlamentarias para formar una mayoría. Recuérdese una vez más que la mediana se define como la posición que tiene menos de la mitad de los escaños tanto a su izquierda como a su derecha. Si los partidos mantienen su conexión ideológica en la escala izquierda-derecha cuando forman una coalición mayoritaria para elegir o apoyar un Gabinete, es decir, si cada partido está dispuesto a formar una coalición sólo con partidos contiguos, entonces el partido que contiene el escaño mediano es siempre un socio necesario para reunir una mayoría o para permitir que sobreviva un Gabinete en minoría. Si la representación parlamentaria es proporcional a los diferentes grupos de preferencias de los votantes, el escaño mediano corresponde a la preferencia del votante mediano. Llegamos, pues, a la paradójica conclusión de que las interacciones de partidos que dan mucha importancia a sus posiciones políticas e ideológicas cuando eligen socios, tienden a producir resultados ideológicamente moderados. Esto no es así en elecciones con otras fórmulas, como la mayoría relativa, en las que es posible formar una mayoría en el Parlamento sin incluir la posición del votante mediano. Para ilustrar este resultado, el Gráfico 3.3 compara varias coaliciones mayoritarias hipotéticas con representación proporcional, las cuales incluyen siempre al votante mediano, con ganadores por mayoría relativa más sesgados. El ganador por mayoría relativa es operacionalizado como la minoría mayor. En los siguientes ejemplos, los ganadores por mayoría relativa están apoyados por un 40-44 por ciento de los votos populares (unas proporciones muy próximas a las habituales en los Gabinetes de un solo partido con mayoría relativa en el Reino Unido). Para una distribución de cinco preferencias con proporciones parecidas de votantes sobre una sola dimensión, sólo una mitad de las coaliciones que agrupan a la minoría mayor (2/5, 40 por ciento) incluye al votante mediano. Para siete preferencias, la proporción de coaliciones que agrupan a la minoría mayor (3/7, 43 por ciento) que incluyen al votante mediano aumenta al 60 por cien, y para nueve preferencias (y una minoría de 4/9, 44 por ciento), aumenta al 67 por ciento. Esto sugiere que cuanto mayor es el número de grupos de votantes con preferencias dife-

renciadas, más probable es que el ganador por mayoría relativa incluya al votante mediano. En otras palabras, mientras que cabe esperar que las coaliciones formadas sobre la base de una representación proporcional incluyan siempre al votante mediano, las reglas de decisión de un solo ganador introducen sesgos, aunque éstos pueden ser contrarrestados en parte por la complejidad del electorado. La ventaja esperada del partido mediano en negociaciones parlamentarias multipartidistas, la cual puede ser anticipada por los votantes en las elecciones con representación proporcional, puede inducir votos estratégicos a favor de los partidos con mayores posibilidades de capturar el escaño mediano, es decir, a favor de partidos más bien centristas. El efecto principal de esta estrategia es el reforzamiento de la moderación de las decisiones parlamentarias y gubernamentales en regímenes parlamentarios con representación proporcional. A pesar de la ventajosa posición negociadora del partido mediano, cabe esperar que la distribución de cargos en el Gabinete entre los partidos sea relativamente proporcional a sus escaños en el Parlamento. La «desviación parlamentaria» o poselectoral mide la desproporción entre la cuota de escaños de cada partido y su cuota esperada de cargos en el Gabinete. El «índice de poder» correspondiente puede ser calculado sobre la base de la contribución en escaños que el partido puede hacer a la formación de todas las coaliciones viables de las que puede formar parte. Se ha observado que la desviación parlamentaria entre las proporciones de escaños y las proporciones de cargos gubernamentales esperados tiende a ser relativamente baja en parlamentos con baja desviación electoral entre las proporciones de votos y las proporciones de escaños (Colomer, 1996b). Esto puede ilustrarse, por contraste, con las altas desviaciones, tanto electoral como parlamentaria, que se observan en el proceso de formación de un Gabinete de mayoría absoluta de un solo partido en sistemas electorales basados en la regla de la mayoría relativa (como en el Reino Unido). Habitualmente, el sistema electoral transforma una minoría de votos a un partido en más de un 50 por ciento de los escaños, y entonces el partido mayoritario en el Parlamento, que siempre incluye el escaño mediano pero habitualmente no al votante mediano, obtiene un 100 por ciento de los ministerios en el Gabinete y deja a todos los demás partidos (que pueden haber recibido una mayoría de los votos) sin ningún poder parlamentario. Así pues, la desviación electoral se amplía con la desviación parlamentaria en el estadio institucional siguiente. En cambio, la representación proporcional de los votos en escaños tiende a distribuir las expectativas de obtener ministerios en el Gabinete entre los varios partidos de un modo más proporcional. De un modo consistente con este análisis, un estudio comparativo de doce países ha encontrado que los Gabinetes multipartidistas basados en una representación proporcional están, en promedio, más cerca de la posición del votante mediano que los Gabinetes parlamentarios de un

solo partido basados en reglas de la mayoría relativa o de la mayoría absoluta. En este estudio, la posición política de cada Gabinete está calculada corno la posición media de todos los partidos que forman parte del Gabinete, ponderada por sus proporciones de escaños. El resultado también es válido con respecto a la posición del partido mediano en la coalición de Gabinete. Los resultados son parecidos con respecto al votante medio. (La muestra estudiada incluye Australia, Francia, Nueva Zelanda, Reino Unido, así como Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Holanda, Irlanda, Italia y Suecia en el período 1968-87; Huber y Powell, 1994.)

Casos: GAB I N E T E S MUL T I P AR T I DI ST AS EF I C I EN T E S

Los resultados socialmente eficientes producidos por la representación proporcional y las coaliciones multipartidistas pueden ser ilustrados con varios casos de formación de Gabinetes en regímenes parlamentarios en Europa occidental. El siguiente examen incluye dos casos que han obtenido evaluaciones más bien bajas en cierta opinión convencional, especialmente por sus altos niveles de inestabilidad ministerial: la Cuarta República francesa (1945-58) y la Primera República italiana (1945-93). También se examinan dos casos con alta reputación por su buen gobierno: la Monarquía parlamentaria holandesa (que aquí se analiza con respecto al período posterior a 1945) y la República Federal alemana establecida en 1949. El análisis de las fórmulas institucionales de estos países se centra en la inclusividad de la representación política que promueven y en la estabilidad y la eficiencia social de las posiciones y los resultados políticos de los consiguientes Gabinetes. Desde este punto de vista, el desempeño de la representación proporcional y las consiguientes coaliciones multipartidistas obtiene una evaluación claramente positiva para los cuatro países mencionados.

La Cuarta República francesa

Tras la liberación de Francia de la ocupación alemana en 1945, se convocaron elecciones nacionales con listas de partido y representación proporcional. Las reglas electorales establecidas en el período constituyente 1945-46 incluían la fórmula d'Hondt de cifra repartidora (la cual da cierta ventaja a los partidos grandes). La papeleta era una lista abierta que permitía elegir candidatos de todos los partidos o'panachage. Las reglas admitían «apparentments», es decir, coaliciones electorales entre partidos que se presentaban por separado con objeto de que todos los escaños de un distrito fueran asignados a los partidos coligados si sus votos sumaban una mayoría absoluta (en cuyo caso los escaños se distribuían entre los partidos ganadores proporcionalmente a sus votos). Estas reglas creaban incentivos para formar amplias coaliciones electorales que prefiguraban las ulteriores coaliciones multipartidistas parlamentarias y gu-

bernamentales. Estas coaliciones se organizaron en torno al centro, incluyendo básicamente a los socialistas, los radicales, los cristianos y los conservadores, con exclusión de los dos extremos, los comunistas y los gaullistas. Las reglas electorales permitían que los votantes seleccionaran a sus candidatos individuales preferidos entre los diversos partidos de la coalición. Una reforma electoral en 1951 introdujo mecanismos adicionales para reforzar la moderación centrista de los resultados esperados. Se estableció una fórmula de cuota y restos más altos para los distritos del área de París con objeto de producir resultados más proporcionales y de no dar ventaja a los partidos grandes en la región, es decir, los comunistas y los gaullistas. De los seis partidos o bloques principales que se formaron, habitualmente se necesitaban los escaños de cuatro de ellos para formar una mayoría en el Parlamento. Los radicales de centro-izquierda fueron siempre los quintos en votos y en escaños (si se toma a los radicales como un grupo y a los candidatos conservadores independientes como otro grupo). Sin embargo, los radicales siempre incluyeron al votante mediano y al escaño mediano y desde esta ventajosa posición se convirtieron en el primer partido en número de Primeros ministros y en número de ministros en el Gabinete. Además de los radicales medianos y de centro-izquierda, los socialistas de izquierda y los cristianos de centro-derecha obtuvieron también ligeras ventajas en las negociaciones parlamentarias y la formación de Gabinetes debido a su proximidad a la posición mediana en el espacio político-ideológico. En cambio, los comunistas y los gaullistas, situados en los extremos, aunque sólo sufrieron desventajas muy leves en términos de escaños comparados con sus votos, fueron muy perjudicados en sus expectativas de ser incluidos en el gabinete. El Cuadro 3.11 muestra los resultados en votos y en escaños, así como la ulterior distribución de ministros del Gabinete, en las cinco elecciones del periodo 1945-56 (1945, junio y noviembre de 1946, 1951 y 1956). Más concretamente, las coaliciones gubernamentales durante el período constituyente 1945-47 fueron formadas por los comunistas, los socialistas, y los cristianos con una participación menor de los radicales (primero, bajo la jefatura del general De Gaulle y más tarde sobre todo con Primeros ministros socialistas). Sin embargo, de 1947 a 1958 los comunistas fueron sustituidos por los conservadores (también llamados «moderados»). Casi todos los Primeros ministros de este período eran miembros de los partidos más centristas dentro de la típica coalición parlamentaria tetrapartidista, los radicales y los cristianos. Una excepción a favor de los conservadores parece que se produjo por un error de cálculo en la votación: los radicales y los cristianos votaron por él en la expectativa de que no obtendría suficientes votos, pero inesperadamente algunos gaullistas disidentes también apoyaron al candidato y le convirtieron en ganador (Leites, 1959: 62). El reproche más habitual a la Cuarta República francesa fue la inestabilidad de sus Gabinetes, los cuales duraron sólo seis meses como promedio. Pero esto difícilmente puede ser atribuido al sistema electoral de representación proporcional y al correspondiente multipartidismo, ya que un grado similar de inestabilidad gubernamental había existido ya en la Tercera República francesa con sistemas electorales mayoritaristas (basados en las reglas de la mayoría relativa o de la mayoría absoluta). Casi todos los Gabinetes de coalición del período 1875-1939 se habían formado en torno a los republicanos conservadores, la mayor parte con los radicales de centro-izquierda como socios o, en algunos períodos, con los cristianos. Los socialistas fueron incluidos en una combinación gu-

bernarnental sólo en el período 1924-32 y en la breve experiencia del Frente Popular formado en 1936-38 por los radicales, los socialistas y los comunistas. La duración media de los Gabinetes en el período 1875-1939 fue de ocho meses; en el periodo 1918-39 fue de seis meses, casi exactamente la misma que en el período posterior a 1945 (Soulier 1939). Pese a la inestabilidad gubernamental, la Tercera República fue, de mucho, el período más largo desde la caída de la Monarquía absolutista en que Francia no experimentó ningún cambio constitucional importante y, del mismo modo como cabe argumentarlo también para la Cuarta República, un período de gran estabilidad de las políticas públicas. La inestabilidad de los Gabinetes a partir de 1946 se desarrolló en paralelo a la larga duración de las legislaturas (cinco años tanto en 1946 como en 1951). Esto puede ser explicado por una combinación de factores institucionales y estratégicos. La disolución de la Asamblea era relativamente difícil; el Gabinete solo podía convocar elecciones anticipadas después de dos crisis provocadas por votos de censura o de confianza en los dieciocho meses previos. Dado que la amenaza de provocar una disolución parlamentaria y unas elecciones anticipadas era poco creíble, los ministros individuales de los partidos en desacuerdo con alguna de las políticas del Gabinete se atrevían a dimitir en la expectativa de producir una nueva combinación ministerial en la que podrían tener más influencia (Petry, 1994). Habitualmente, el Primer ministro y su Gabinete obtenían apoyo sobre la base de sus propuestas en algún tema destacado, como la política económica, los acuerdos europeos de librecambio o los conflictos coloniales, y eran destituidos como consecuencia de algún nuevo terna conflictivo, como la Comunidad Europea de Defensa o la escuela religiosa. Los partidos que tomaban la iniciativa de derrocar a los Gabinetes no eran los radicales o los cristianos de centro, sino aquellos situados en posiciones menos moderadas en el espectro ideológico: los socialistas y los conservadores, los cuales eran empujados hacia los extremos por la desafiante fuerza electoral de los comunistas, los gaullistas o los poujadistas. «Los partidos que solían hacer caer al Gabinete lo hacían por razones sustantivas [de política pública] más que por cálculos sobre los puestos en los Gabinetes futuros; la sospecha de que los ministrables erosionaban al Gabinete [por razones de búsqueda de cargos] está poco apoyada en sus votos» (MacRae, 1967: 9, 324). Estos rasgos reflejaban cl deseo general de mantener al ejecutivo bajo control y de impedir que el poder quedara en manos de un grupo cualquiera, con objeto de que los sucesivos Gabinetes pudieran promover una variedad de temas en la agenda que satisficieran a diversos grupos de preferencias. Los efectos de las frecuentes remodelaciones ministeriales sobre la redistribución del poder podrían ser comparados a los que cabe obtener mediante otros mecanismos institucionales (como la rotación en los cargos mediante sorteos, según se experimentó, por ejemplo, en ciertas ciudades-estado de la Baja Edad Media), con la ventaja distintiva de que se producían dentro del esquema estable de una legislatura de cinco años de duración y con corresponsabilidad dentro de la coalición tetrapartidista. Todos los Gabinetes de la Cuarta República francesa en el período 1945-58 fueron apoyados por representantes parlamentarios del votante mediano. La continuidad de las políticas públicas fue favorecida por la continuidad del personal: 15 individuos desempeñaron 25 jefaturas de gobierno, mientras que 114 individuos ocuparon 411 carteras ministeriales (incluidas las jefaturas mencionadas), un promedio de 3,6 cargos por persona. Por ejemplo, el cristiano-demó-

crata Roben Schuman fue dos veces Primer ministro, diez veces ministro de Asuntos Exteriores, tres veces ministro de Finanzas, y dos veces ministro de Justicia. Algunos partidos o individuos mantuvieron ciertos ministerios durante largos periodos a pesar de los cambios ministeriales, como los cristianos (Schuman y Bidault) en el ministerio de Asuntos Exteriores, el independiente Petsche en el ministerio de Finanzas, y los socialistas y los radicales en el ministerio del Interior. (Cálculos del autor, que resultan muy parecidos a los cálculos para ministros y secretarios de estado por Dogan, 1989, quien encontró un promedio de 3,4 cargos por persona.) Los logros de la Cuarta República francesa incluyen: el restablecimiento de un régimen democrático tras el gobierno autoritario del mariscal Pétain y la Guerra; el hacerse cargo del legado de la ocupación alemana mientras continuaba siendo una de las potencias en el nuevo escenario diplomático; la contribución a los acuerdos europeos sobre el carbón y el acero, la energía atómica y la creación de la Comunidad Económica Europea; la negociación de la independencia de Túnez y Marruecos: el poner fin a la guerra de Indochina: y el lanzamiento de muchos proyectos y legislación a largo plazo. Durante la Cuarta República, la recuperación económica y el desarrollo de Francia pueden ser comparados favorablemente con el resto de Europa. París fue durante algún tiempo una muy atractiva capital internacional de las artes y las humanidades. Floreció una vida intelectual pluralista, en contraste con la ulterior polarización ideológica en los años sesenta. La Cuarta República francesa terminó como consecuencia de un golpe militar. A principios de 1958, el Ejército francés en Argelia empezó a actuar en el combate contra el movimiento independentista sin la aprobación del Gabinete francés. En mayo, los jefes militares destituyeron a los oficiales civiles en la colonia y amenazaron con marchar sobre París en defensa de una «Argelia francesa». Entonces el general De Gaulle volvió apresuradamente de su retiro político y chantajeó al Gobierno con una toma del poder por los militares si no le daban la presidencia del Gobierno a él mismo. El partido gaullista había obtenido un 22 por ciento de los votos en 1951, pero su apoyo había caído al 4 por ciento en las siguientes elecciones en 1956. La aprobación popular de los Primeros ministros y los Gabinetes de la legislatura elegida en 1957 era tan amplia como la de las dos legislaturas anteriores (según la serie de encuestas del IFOP compilada por MacRae, 196 7: 3 0 9 - 3 1 3 ). N o obstante, bajo la amenaza de un golpe y en una decisión ciertamente inusual, en junio de 1958 una mayoría de la Asamblea Nacional votó a De Gaulle como Primer ministro y le dio poderes especiales. El general De Gaulle acabó doblegando la rebelión militar y dio la independencia a Argelia. Al mismo tiempo, introdujo importantes cambios institucionales que crearon una nueva Quinta República. Por un lado, la inestabilidad gubernamental fue reducida mediante la introducción de más altos requerimientos para presentar un voto de censura y la concesión al Presidente de la República (el propio De Gaulle) del poder de disolución de la Asamblea. Por otro lado, la representación proporcional en la Asamblea Nacional fue sustituida por la regla de la mayoría. Sin embargo, como se ha señalado anteriormente, el pluralismo político de Francia resistió los efectos restrictivos de la reformaelectoral y reemergió con aún más fuerza. A finales del siglo xx, un Gabinete de coalición pentapartidista «cohabitaba» con un Presidente elegido con el apoyo de otros dos partidos (uno de los cuales era, de hecho, una coalición multipartidísta).

CUADRO 3.11. Votos, escaños y ministerios en la Cuarta República francesa (1945-1958) Votos

Escaños

Ministerios

IZQUIERDA

Comunistas 27 25 4 − ------------------------------------------------------------------------------

mediana

18 20 23 Socialistas Radicales 12 12 29 Cristianos 20 22 25 Conservadores 14 13 14 − -----------------------------------------------------------------------------Gaullistas 6 5 3 Otros 3 3 2

-

DERECHA

100 NoTA:

100

100

Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las cinco eleccio-

nes y los 25 Gabinetes del período 1945-1958. Las líneas de puntos separan a los partidos de ga-

binete de los partidos más extremos u otros. Comunistas: PCF; Socialistas: SFIO; Radicales: RGR, UDSR; Cristianos: MRP; Conservadores (o «moderados»): republicanos independientes, PRL, y campesinos (PUS, 1P); Gaullistas: UG, RPF, ARS; otros: básicamente los «poujadistas» en 1956 (UFF). FuENTO: Cálculos del autor con datos en Williams (1958) y La Gorce (1979a, I979b).

La Primera República italiana Tras la liberación de Italia del fascismo en 1945, se convocaron elecciones nacionales con listas de partido y representación proporcional. Las reglas electorales establecidas durante el período constituyente 1945-47 usaban la cuota Imperiali a nivel de distrito y los restos más altos a nivel nacional, lo cual favorecía la asignación de escaños a los partidos de acuerdo con sus votos y la posibilidad de que partidos pequeños obtuvieran representación parlamentaria. La papeleta admitía el voto preferencial para tres o cuatro candidatos individuales de una lista de partido. En las segundas elecciones, en 1948, el partido cristiano-demócrata obtuvo una mayoría absoluta de escaños en la Cámara de diputados con un 48,5 por ciento de los votos. Entonces los cristianos trataron de introducir una nueva regla electoral mayoritarista que habría dado dos tercios de los escaños al partido o coalición electoral de partidos con candidaturas separadas que obtuviera una mayoría absoluta de los votos. Obviamente, los cristianos intentaban consolidar su dominación unipartidista con reglas que se autorreforzarían. La campaña electoral de 1953 se centró en gran parte en este tema, con sonoras denuncias de «la ley trampa» por los partidos de oposición. Pero los cristianos no obtuvieron una mayoría de los votos y la representación proporcional se mantuvo estable durante los siguientes cuarenta años. El partido cristiano-demócrata dominó de 1946 a 1979. En ocho elecciones sucesivas fue el partido del votante mediano y, gracias a la proporcionalidad de las reglas electorales, también capturó el escaño mediano en el Parlamento. Los comunistas fueron el segundo partido en votos, pero su posición extrema en el

lado izquierdo del espectro ideológico disminuyó enormemente sus posibilidades de entrar en una coalición parlamentaria mayoritaria. Tras un período inicial de gobiernos de «concentración nacional» (1945-47), los comunistas fueron vetados como socios en la política nacional, especialmente por su posición en la política exterior de guerra fría. Así, los cristianos pudieron formar frecuentes Gabinetes de un solo partido en minoría en la expectativa de que no serían derrocados por una acción conjunta de los partidos situados a su izquierda (básicamente los comunistas y los socialistas) y aquellos situados a su derecha (los monárquicos y Ios fascistas). Como fórmula alternativa, los cristianos formaron coaliciones con partidos menores de centro-derecha - l o s liberales- o de centro-izquierda - l o s republicanos y los socialdemócratas-. En 1963, los socialistas también fueron incorporados a los Gabinetes de coalición multipartidista con los cristianos. Tras las elecciones de 1976, incluso los comunistas apoyaron en el Parlamento al Gabinete del Primer ministro cristiano-demócrata Giulio Andreotti. Durante este período, las carteras ministeriales en los Gabinetes multipartidistas fueron distribuidas aproximadamente en proporción a la contribución de cada partido en escaños parlamentarios para formar una mayoría. Pero, como consecuencia de los frecuentes Gabinetes en minoría de los cristianos, éstos obtuvieron en total unas cuatro veces más ministerios que el conjunto de los partidos «laicos», a pesar de tener sólo el doble de escaños que éstos (es decir, los socialistas, los socialdemócratas, los republicanos y los liberales). Todos los Primeros ministros fueron miembros del partido más grande y del votante mediano. Con las elecciones de 1979 se inició un período diferente. Una mayor proporción de votos a los comunistas y una menor proporción a los cristianos produjeron el efecto de mover el voto mediano y el escaño mediano al espacio «laico», a pesar de que los partidos situados en él no habían ampliado sus apoyos electorales. Desde la nueva y ventajosa posición mediana, los partidos «laicos» aumentaron su poder de negociación con la amenaza implícita de formar una mayoría alternativa con los comunistas (lo cual efectivamente sucedió en varios gobiernos regionales y locales). En este periodo se formaron varios Gabinetes de coalición letra- y penta-partidistas. Los cristianos continuaban teniendo aproximadamente el doble de votos y escaños parlamentarios que el conjunto de los partidos «laicos», pero las carteras ministeriales pasaron a ser distribuidas exactamente mitad y mitad de 1980 a 1992. Asimismo, durante la mitad de este período los Primeros ministros fueron miembros de partidos minoritarios: Giovanni Spadolini (1981-82), republicano, y Betino Craxi (1983-87), socialista. El Cuadro 3.12 muestra los resultados en votos y en escaños, así como la ulterior distribución de ministerios en los dos períodos mencionados. Los líderes cristiano-demócratas desarrollaron reglas formales para asignar los ministerios tanto a los partidos como a sus propias fracciones internas según unos valores estimados de las carteras (el llamado «manual Cencelli» ). Se distinguían cinco categorías, la más importante de las cuales, A, incluía Asuntos Exteriores, Interior y Finanzas, todos los cuales fueron siempre controlados por los cristianos, mientras que la menos importante, D, incluía Turismo e Investigación Científica (el manual fue publicado por Venditti en 1981). Para redondear los números en el cálculo distributivo, el número de ministerios en este período fue aumentado de diecisiete a treinta, con hasta cincuenta y ocho subsecretarías. Los bancos estatales, las empresas públicas, los consejos de la seguridad social, las

agencias de asistencia social y los canales de televisión también fueron repartidos apropiadamente. Durante este período el Parlamento se debilitó gradualmente, lo cual puede ilustrarse con las proporciones crecientes de las leyes aprobadas que procedían de la iniciativa gubernamental. Se concedió un «procedimiento privilegiado» a las propuestas del Gobierno y se abolió el voto secreto de los miembros ep tarlamento para que los líderes pudieran controlar la disciplina de partido. El Primer ministro se convirtió en una figura muy poderosa (Criscitello, 1994). La política italiana durante la Primera República (1945-92) ha sido caracterizada como una serie de «Gabinetes inestables, ministros y Primeros ministros relativamente estables, coaliciones duraderas, y políticas públicas estanca-das» (Pasquino, 1996: 147; para otros análisis que apoyan visiones parecidas, véanse La Palombara, 1987; IIine, 1993). Hubo once elecciones, treinta cambios de Primer ministro y cuarenta y nueve Gabinetes en cuarenta y siete años. Esto significa que las legislaturas duraron rnás de cuatro años como promedio, mientras que la duración media de los Gabinetes fué menor a un año. Pero sólo diecinueve individuos ocuparon las cuarenta y nueve jefaturas de Gabinete, y siete de ellos las ocuparon durante más de la mitad del tiempo total. Alcide De Gasperi fue nombrado Primer ministro ocho veces (en el período inicial 1945-53); Giulio Anclreotti, siete veces; Amintore Fanfani, seis veces; y Aldo Moro y Mariano Rumor, cinco veces cada uno -todos ellos cristiano-demócratas-. Como se ha mencionado, este partido controló casi siempre algunos ministerios clave, incluidos los de Interior, Asuntos Exteriores, Finanzas, Educación y Agricultura. La mayor parte de las remodelaciones ministeriales fueron negociadas por los líderes de los partidos fuera del Parlamento con objeto de evitar la disolución y las elecciones anticipadas. Todo esto produjo un conjunto de políticas públicas moderadas y muy estables desde una posición socialmente eficiente de los Gabinetes. La Primera República italiana cuenta entre sus logros el restablecimiento de un régimen democrático tras el período fascista de Mussolini y la segunda guerra mundial, su contribución a la creación de la Comunidad Económica Europea y una notable recuperación económica y crecimiento que hizo hablar a muchos observadores del «milagro italiano». Sin embargo, un período larguísimo con el mismo partido en el poder permitió el desarrollo de relaciones clientelares entre la administración pública y los partidos políticos gobernantes, por un lado, y las empresas privadas, por otro. Las contribuciones privadas ilegales a las finanzas de los partidos obtuvieron contrapartidas en decisiones de políticas públicas y otros favores gubernamentales. Como se ha mencionado, los poderes ejecutivos fueron ampliados a costa del control parlamentario y las negociaciones entre partidos acabaron distribuyendo el poder sin correspondencia con la fuerza electoral de cada partido. En la elecciones de 1992, el apoyo popular al sistema de partidos y a ciertos aspectos del marco institucional se había reducido visiblemente. Pero debería subrayarse, en contra de cierta opinión convencional, que el desempeño decreciente de la democracia pluralista italiana no fue debido a una excesiva inestabilidad gubernamental, sino más bien a lo opuesto: el poder duradero de los mismos gobernantes, sin oposición capaz de desbancarles, próximo al inmovilismo. Como resultados de unas barrocas negociaciones multipartidistas, la Cámara de diputados fue elegida desde 1994 con un nuevo sistema mixto compuesto por distritos uninominales con la regla de la mayoría relativa y distritos

multinominales con representación proporcional. Se esperaba que este sistema promovería una mayor bipolarización, la cual llevaría al desplazamiento de los cristiano-demócratas del gobierno. Zarandeado por escándalos de corrupción y atacado por nuevas reglas de decisión y por los procesos judiciales, el partido cristiano-demócrata ciertamente acabó rompiéndose en varias facciones, las cuales se unieron a coaliciones electorales opuestas. Se formaron dos bloques multipartidistas amplios y heterogéneos, los cuales incluían como socios decisivos a los partidos más extremos: los comunistas reformados y sin reformar, por un lado, y los populistas y los posfascistas por otro lado. Los miembros moderados de cada bloque estaban mucho más cerca unos de otros que de sus socios extremos. Los dos bloques se alternaron rápidamente en el gobierno en la segunda mitad del decenio de 1990. No obstante, y en contra de muchas expectativas, el centro político ahora fracturado, que correspondía aproximadamente al legado de los partidos cristiano y «laicos», fue capaz de desarrollar un alto poder de negociación. Bajo las nuevas reglas, los pequeños partidos centristas obtuvieron algunos escaños sobre la base de la representación proporcional; al mismo tiempo, pudieron amenazar a los partidos más grandes de la izquierda y de la derecha con presentarse por separado en los distritos uninominales, lo cual habría hecho al ganador dependiente de alternativas irrelevantes. Como resultado de esta amenaza y del correspondiente poder de negociación, los divididos partidos centristas recibieron importantes proporciones de candidaturas potencialmente vencedoras dentro de cada una de las dos amplias coaliciones electorales multipartidistas. El pluralismo político en Italia resistió, pues, los efectos restrictivos de la reforma electoral de los años noventa. A finales del siglo xx, había más partidos en el Par-lamento que nunca antes y el Gabinete era una coalición de siete partidos.

CUADRO 3.12. Votos, escaños y ministerios en la Primera República italiana (1945-1992) 1945-1979 1979-1992 (8 elecciones, 37 gabinetes) (3 elecciones, 12 gabinetes) Votos Escaños Ministerios

IZQUIERDA

Comunistas

25

26

c o R O 5.2, Instituciones políticas y democratización, por países (1874-2000)

Parlamentario mayoritarista

1 era ola

Australia 1902 1874-1943_ Canadá 1891

Presidencial y semipresidencial

Estados Unidos 1879

Parlamentario repr. proporcional

Finlandia 1907 Irlanda 1920

Nueva Zelanda 1876

Suecia 1910

Reino Unido 1885

Suiza 1918

Suiza 1874-1918

Francia 1870-1940

Argentina 1912-30

Austria 1918-33

España 1869-73,

Chile 1925-73

Bélgica 1899-1940

1890-1923, 1931-36

Colombia 1903-49

Checoslovaquia 1918-39

Portugal 1910-26

Costa Rica 1920-48

Dinamarca 1915-40

Cuba 1940-52

Estonia 1922-34

Francia 1848-51

Holanda 1917-40

Uniguay 1918-73

Italia 1919-22

Semipresidencial

Letonia

1922-34

Alemania 1918-33

Lituania

1922-26

Noruega 1897-1940

Total: Democracias duraderas: 5 1 4 Democracias fracasadas: 3 8 10 ------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

239

QUÉ SE VOTA CUADRO 5.2. (Cont.)

Parlamentario mayoritarista

Presidencial y semipresidencial Colombia

Parlamentario repr. proporcional

1958

Alemania 1948

Costa Rica 1953

Austria 1945

India 1947, 1977

Venezuela

Bélgica 1945

Jamaica 1962

Semipresidencial

Dinamarca 1945

Japón 1952-1994

Francia 1958

Francia 1945-1958

2da. ola

Botsuana 1966

1944-73

1958

Mauricio 1968

Holanda 1945

Trinidad 1962

Israel 1948 Italia 1945 Noruega 1945

FRACASOS: Birmania 1948-62

Argentina 1946-55

Corea S. 1960-61

Bolivia 1952-64

Ghana 1969-72

Brasil 1945-64

Grecia 1946-67

Ecuador 1948-61

Indonesia 1955-66

Filipinas 1946-72

Kenya 1963-66

Guatemala1 944-54

Laos 1954-58

Honduras 1957-62

Malasia 1957-69 Nigeria 1960-5 Paquistán 1947-54 Sierra Leone 1961-6

Madagascar 1960-71 Nigeria 1979-82 Panamá 1952-68

Sri Lanka 1948-83

Paquistán 1972-6

Sudán 1956-57,65-68

Perú 1956-67

Tailandia 1975-76

Scmipresidencial

Turquía 1961-80

Somalia 1960-8

Total: Democracias duraderas: Democracias fracasadas:

Líbano 1943-76

6 15

4 13

9 1

INSTITUCIONES POLÍTICAS CUADRO 5.2.

Parlanrentario mayoritarista

3era Ola 1974

(Cont.)

Presidencial y semipresidencial

Papúa-N. Guinea 1977 Tailandia 1983

Parlamentario repr. proporcional

Argentina 1983

África Sur 1994

Bolivia 1982

R. Checa 1990

Brasil 1979

Eslovaquia 1994

Chile 1990 Corea S. 1988

Eslovenia 1991 España 1977

R. Dominicana 1966 Ecuador 1979 El Salvador 1984

Estonia 1992 Grecia 1975 Hungría 1990

Filipinas 1986

Japón 1994

Guatemala 1985 Honduras 1982 Israel 1996 Malawi 1994

Letonia 1994 Nueva Zelanda 1993

Malí 1992 México 1997 Namibia 1990 Nicaragua 1990 Panamá 1994 Taiwan 1996 Uruguay 1984

Senupresidencial Benin 1991 Bulgaria 1990 Lituania 1992 Mongolia 1992 Polonia 1989 Portugal 1976 Rumania 1996

FRACASOS:

Ghana 1979-82 Nigeria 1991-2 Perú 1980-92 Uganda 1980-4

--------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Total: Democracias duraderas: Democracias fracasadas:

2 0

FUENTES: Las mismas que para el Cuadro 5.1.

27 4

11 0

CUADRO 5.3. Democracias en 2000

Parlanrentario mayoritarista

Australia 1902

Presidencial y semipresidencial

Argentina 1983

Parlamentario repr. proporcional

África Sur 1994

Botsuana 1966

Bolivia 1982

Alemania 1948, 1990

Canadá 1891 India 1947

Brasil 1979 Chile 1990

Austria 1945 Bélgica 1945

Jamaica 1962 Mauricio 1968 Papúa-N. Guinea 1977

Colombia 1958 Corea S. 1988 Costa Rica 1953

R. Checa 1990 Dinamarca 1945 Eslovaquia 1994

Reino Unido 1885 Tailandia 1983

R. Dominicana 1966 Ecuador 1979

Eslovenia 1991 España 1977

El Salvador 1984 Estados Unidos 1879

Estonia 1992 Finlandia 1907

Trinidad 1962

Filipinas 1986

Grecia 1975

Guatemala 1985 Honduras 1982

Holanda 1945 Hungría 1990

Israel (1948) 1996 Malawi 1994 Malí 1992

Irlanda 1920 Italia 1945 Japón (1952) 1994

México 1997 Namibia 1990

Letonia 1994 Nueva Zelanda (1876) 1993

Nicaragua 1990

Noruega 1945

Panamá 1994 Taiwan 1996

Suecia 1910 Suiza (1874) 1918

Uruguay 1984 Venezuela 1958 Semipresidencial Benin 1991 Bulgaria 1991 Francia(1945)1958 Lituania 1991 Mongolia 1991 Polonia 1989 Portugal 1976 Rumania 1996 - - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -Total:

10

32

1 6%

50 %

FUENTES: Las mismas que para los Cuadros 5.1 y 5.2.

22 34 %

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INSTITUCIONES POLÍTICAS

(2000aStrategic Transitions. Carne Theory and Democratization in Easteni Eu,