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• Karen Lucia Pereira Vilchez

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Gobierno Municipal Guía para alcaldes, síndicos y concejales De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

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Guía del Gobierno Municipal De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

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GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

Guía del Gobierno Municipal De prestadores de servicios a agentes de desarrollo Instancia Municipalista: Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala (ANAM) Asociación Nacional de Alcaldes y Autoridades Indígenas (AGAAI)

Asistencia técnica y redacción de la guía:

Fernando Espina Asesor Legal Proyecto Gobernabilidad Local de USAID Sección 1: Gobierno Municipal

Jorge Escoto Director Proyecto Gobernabilidad Local de USAID Sección 2: Ejes de Desarrollo

Primera edición Guatemala, noviembre de 2011

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Introducción Ganar las elecciones municipales es una cosa. Gobernar es otra. Y la pregunta más importante cuando se asume el poder es ¿y ahora, qué hacer? Durante muchos años se ha hecho lo mismo: proveer servicios básicos, gestionar proyectos aislados y promover la construcción de obras de infraestructura. Es una lógica que responde a las demandas de los vecinos y a la práctica un tanto improvisada y empírica de ejercer el gobierno municipal. El resultado de ese tipo de gestión es, en el mejor de los casos, un aumento de los servicios básicos que apenas alcanza a cubrir las necesidades derivadas del crecimiento poblacional y que muy pocas veces son sustentables ambientalmente, sostenibles en lo financiero, equitativos en términos sociales y territoriales y, menos aún, de la calidad que sería deseable. En el fondo, es una visión que busca promover el desarrollo disminuyendo la “pobreza de servicios”. No es un invento de los alcaldes. Está impregnado en el mismo Código Municipal. Allí las competencias de los gobiernos municipales giran alrededor de la prestación de los servicios básicos. La experiencia demuestra que proveer servicios es importante, incluso indispensable, pero no suficiente. El mismo Código Municipal también asigna a los gobiernos locales funciones y responsabilidades más amplias, como garantizar el desarrollo económico local, el ordenamiento territorial y la seguridad alimentaria y nutricional, entre otras. Y es hacia allí donde deben encaminarse los esfuerzos modernizadores de la gestión municipal. Durante casi un año, la Instancia Municipalista, conformada por la ANAM y la AGAAI, lideró un proceso de consultas a las autoridades y funcionarios municipales, así como a académicos, políticos y otros sectores de la sociedad civil, sobre la nueva visión que debería asumirse para convertir a los gobiernos locales en verdaderos agentes de desarrollo. La respuesta colectiva fue convergiendo en tres grandes ejes de desarrollo municipal:



1. Seguridad alimentaria y nutricional.



2. Prevención de la violencia a nivel local.



3. Adaptación al cambio climático.

Como se verá en el transcurso de este documento, esa propuesta de ejes de desarrollo para los gobiernos municipales se fundamenta en tres hechos principales: a) son problemas que afectan a casi todos los municipios del país; b) tienen impactos diferenciados a nivel territorial; y c) afectan la gobernabilidad local. Pero hay otro argumento clave: en esos tres desafíos, los gobiernos locales pueden desempeñar un rol fundamental, tanto por liderazgo y acción propia, como por la coordinación interinstitucional que pueden facilitar. Todo ese proceso de reflexión fue acompañado técnica y financieramente por el Proyecto Gobernabilidad Local de la Agencia de Estados Unidos para la Cooperación Internacional (USAID) y la cooperación española a través de la Fundación DEMUCA.

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En ese marco colaborativo de la cooperación externa, liderado por la Instancia Municipalista, al Proyecto Gobernabilidad Local de USAID le tocó asumir la responsabilidad de sistematizar las discusiones y los resultados de las consultas. Para lograr una síntesis y un documento más útil, se decidió dividir los resultados de las consultas en dos grandes secciones. La primera describe cómo funciona el gobierno municipal, con el ánimo de que sirva de guía de referencia rápida para las nuevas autoridades y funcionarios municipales. Incluso para quienes ya han ejercido la función pública, dado que se incorporan las últimas reformas al Código Municipal y las mejores prácticas que se han venido recopilando. En la segunda parte, que se pretende sea el foco de innovación y modernización de la gestión municipal, se analizan cada uno de los ejes de desarrollo y se hace una propuesta sintetizada de cómo podrían abordarse a nivel municipal. Dado que los temas abordados son numerosos y complejos, se ha optado por usar un lenguaje simple, coloquial, que facilite la lectura para todos. Sin perder el rigor conceptual, metodológico, estadístico y propositivo, el propósito es que este documento sea comprensible, práctico y útil para orientar a quienes asuman el poder municipal en enero de 2012. Por encargo de la Instancia Municipalista, la redacción de este documento estuvo a cargo del Proyecto Gobernabilidad Local de USAID. La primera parte fue redactada por Fernando Espina, asesor legal; la segunda parte, relacionada con los ejes de desarrollo, por Jorge Escoto, Director de dicho Proyecto. Ambos fueron acompañados en todo momento por el equipo técnico de las asociaciones municipalistas. La ANAM y la AGAAI reconocen y agradecen la calidad de esa asistencia técnica, así como el financiamiento para hacer posible esta publicación, que será utilizada como documento básico de capacitación en coordinación con la Fundación DEMUCA y entidades del gobierno central.

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Agradecimientos El contenido de este documento es un esfuerzo colectivo que reúne el conocimiento y la experiencia de la mayoría de alcaldes que ejercieron su función en el período 20072011, así como de funcionarios municipales, políticos, académicos y miembros de la sociedad civil, que fueron consultados. También es producto del aporte de los equipos técnicos de las dos asociaciones municipalistas y de las agencias de cooperación, USAID y AECID (por medio de FUNDEMUCA), que los acompañaron durante todo el proceso. A todos ellos, la Instancia Municipalista expresa su profundo agradecimiento. En el documento también se ven reflejados muchos otros aportes técnicos, científicos y metodológicos, de instituciones del sector público (como la PDH, el CONASAN, la SESAN y la SEGEPLAN) y de la cooperación internacional como el PNUD, la UE y USAID (sobre todo sus proyectos de educación, salud, nutrición, Título II Prevención del Delito y Feed the Future). Sería imposible mencionarlos todos, pero, de igual manera, se reconocen y agradecen.

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Tabla de contenido Introducción 6 Agradecimientos 8 Acrónimos 11 El Gobierno Municipal 12 ¿Cómo se relaciona el gobierno municipal con el gobierno central?

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¿Cuáles son los elementos del municipio? 13 ¿Qué es la autonomía municipal? 14 ¿Quién ejerce el gobierno del municipio? 14 ¿Cuáles son las atribuciones del Concejo Municipal? 16 ¿Cómo funciona el Concejo Municipal? 17 ¿Qué comisiones integran el Concejo Municipal? 18 La Administración Municipal 20 ¿Qué es la municipalidad? 20 ¿Qué papel juega el alcalde en la municipalidad? 22 ¿Qué hace la Secretaría Municipal? 23 ¿Qué hace la DAFIM? 24 ¿Qué hace la DMP? 25 ¿Qué hace la OMM? 27 ¿Qué hace el JAM? 28 ¿Qué hace el Auditor Interno? 29 ¿Qué hace la UIP? 30 ¿Qué otras oficinas o dependencias pueden haber en una municipalidad? 31 Las competencias del Municipio 32 ¿Cuáles son las competencias del municipio? 32 La prestación de servicios municipales

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¿Cómo se pueden prestar los servicios municipales? 34 ¿Cuál es el servicio más importante? 34 La regulación municipal 35 El ordenamiento territorial 36

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Las Finanzas Municipales 38 ¿Qué son las finanzas municipales? 38 ¿Qué es el presupuesto municipal? 38 ¿Cuáles son los ingresos del municipio? 39 Ingresos propios 39 Transferencias intergubernamentales 42 Endeudamiento municipal 44 ¿Cuáles son los gastos del municipio? 46 Gastos de funcionamiento 46 Gastos de inversión 47 Servicios de la deuda 47 Las compras y contrataciones del municipio 49 ¿Cómo hace el municipio sus compras y contrataciones? 49 Compra directa 49 Cotización 50 Licitación 50 ¿Qué es fraccionamiento de obra o compra? 51 Uso de ONG para evitar la Ley de Contrataciones 52 Sanciones de la Ley de Contrataciones del Estado 53 Transparencia, rendición de cuentas y fiscalización 54 Sistemas electrónicos de transparencia 54 ¿Qué es rendición de cuentas? 55 La fiscalización de las municipalidades 56 Auditoría social y acceso a la información 57 La gobernabilidad democrática y desarrollo integral 59 La participación ciudadana 59 El Sistema de Consejos de Desarrollo 60 El COMUDE 61 Los COCODE 63 El CODEDE y el financiamiento del Sistema de Consejos 63

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Acrónimos ANAM

Asociación Nacional de Municipalidades

AGAAI

Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas

SCEP

Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

INFOM

Instituto de Fomento Municipal

INAP

Instituto Nacional de Administración Pública

MINFIN

Ministerio de Finanzas Públicas

COMUDE

Consejo Municipal de Desarrollo

COCODE

Consejo Comunitario de Desarrollo

CODEDE

Consejo Departamental de Desarrollo

DAFIM

Dirección Financiera Integrada Municipal

DMP

Dirección Municipal de Planificación

DMSP

Dirección Municipal de Servicios Públicos

OMM

Oficina Municipal de la Mujer

SEGEPLAN

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

JAM

Juzgado de Asuntos Municipales

IUSI

Impuesto Único sobre Inmuebles

SIAF

Sistema Integrado de Administración Financiera

SNIP

Sistema Nacional de Inversión Pública

Sicoin-gl

Sistema de contabilidad integrada de gobiernos municipales

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El Gobierno Municipal ¿Cómo se relaciona el gobierno municipal con el gobierno central? La organización del Estado de Guatemala está desarrollada en la Constitución Política de la República. “Constitución” viene de “constituir” (establecer, organizar, fundar), por eso siempre los juristas dicen que la Constitución es la ley máxima del país, pues en ella se desarrollan todos los principios básicos de la organización del Estado, como los derechos fundamentales de los ciudadanos, el sistema republicano (la división de poderes: ejecutivo, legislativo y judicial), las funciones de cada organismo, la división administrativa del país (departamentos y municipios) y el régimen municipal, entre otros. Según la Constitución, en Guatemala únicamente existen dos niveles de gobierno:

•

Nacional o central

• Municipal o local El nacional o central es el que dirige el Presidente de la República; está compuesto por los ministerios, secretarías y demás dependencias públicas que dependen del Presidente. Además de cumplir lo que dice la Constitución, su estructura se encuentra regulada en la Ley del Organismo Ejecutivo.

En Guatemala solo existen dos tipos de gobierno: el central y el municipal. Ambos deben coordinar sus políticas y acciones.

El municipal o local es el que se ejerce en cada uno de los 333 municipios que hay en Guatemala. Se encuentra regulado en la Constitución (artículos 253 a 261) y en el Código Municipal, aunque también hay otras leyes complementarias, como la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y la Ley General de Descentralización. Debe entenderse que el gobierno municipal es parte del Estado. El hecho de ser reconocido como un gobierno autónomo, de lo que se hablará más adelante, no quiere decir que sea independiente y que no tenga que coordinar sus funciones con el Gobierno Central. La Constitución dice que las municipalidades deben coordinar sus políticas locales con las políticas nacionales o sectoriales del ministerio o ramo correspondiente. También dice que ningún funcionario o autoridad es superior a la ley; es decir, todas las personas, sin importar su calidad, están obligadas a respetar y cumplir las leyes. A cada uno de los niveles de gobierno, según su capacidad, se le atribuyen legalmente funciones que debe cumplir en beneficio de los guatemaltecos; como es de esperarse, el gobierno central tiene más funciones que el municipal y también más recursos para cumplirlas. Sin embargo, es muy común que el gobierno central no tenga la capacidad de cumplir sus funciones en todo el país. Siempre existe algún lugar adonde no puede llegar y cuando esto sucede, son las municipalidades las que

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se encargan de cumplir ese papel, construyendo escuelas y contratando maestros, abriendo centros de salud y pagando médicos, construyendo y dando mantenimiento a caminos y carreteras. Esto se conoce como subsidiariedad: un gobierno cumple las obligaciones del otro, aún cuando no le correspondan y no tenga recursos para ello.

¿Cuáles son los elementos del municipio? El municipio está conformado por la población, el territorio y el gobierno municipal. Según el artículo 2 del Código Municipal, el municipio es la unidad básica de organización territorial del Estado y el espacio inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos. En otras palabras, el gobierno municipal es el más

Los elementos del municipio: 1. La población 2. El territorio y 3. El gobierno municipal

cercano a la población y actúa ante los vecinos por delegación del Estado, por lo que está sujeto, al igual que toda la administración pública, a cumplir y respetar la Constitución y todas las leyes. El elemento más importante del municipio es la población. Son los vecinos quienes eligen a las autoridades municipales para que ejerzan el gobierno municipal y cumplan las competencias municipales, dentro de las que destacan la prestación de servicios básicos y el desarrollo del municipio a través de sus comunidades y centros poblados. Muy pocas personas saben dónde vive el Presidente de la República, pero en el municipio todos saben dónde viven el alcalde, los síndicos y los concejales. Esa cercanía del gobierno municipal con la población permite que los vecinos participen en la toma de decisiones y priorización de acciones para el desarrollo del municipio por medio del COMUDE, del que se hablará más adelante, o de otras formas propias de organización y participación comunitaria que existan en el municipio. El territorio del municipio está definido en el decreto o acuerdo por medio del cual se creó y suele ser muy bien conocido por los habitantes. Sin embargo, en más de una ocasión ha habido conflicto porque dos municipios alegan que un territorio, aldea, comunidad o caserío les pertenece. Este tipo de problemas se resuelven aplicando lo que establece el artículo 24 del Código Municipal, es decir, debe informarse del conflicto al Ministerio de Gobernación para que reúna las pruebas y dictámenes, incluido el del Instituto Geográfico Nacional, y emita la opinión correspondiente, la que debe ser elevada al Presidente para que resuelva por medio de un acuerdo gubernativo o lo traslade al Congreso, como iniciativa de ley, para su conocimiento y resolución. El gobierno municipal es ejercido por el Concejo Municipal y es el responsable de atender las necesidades de la población, de cumplir los fines y competencias del municipio, así como de velar por el territorio municipal. Más adelante se hablará ampliamente sobre este elemento. GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

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¿Qué es la autonomía municipal? La Constitución (art. 253) y el Código Municipal (art. 3) dicen que el municipio es autónomo y que ninguna ley podrá violar la autonomía municipal. Sin embargo, debemos entender que la autonomía del municipio es para: Elegir a sus propias autoridades, es decir, al Concejo Municipal; Obtener y disponer de sus recursos, cobrar tasas, arbitrios y contribuciones con base en el Código Municipal;

La autonomía municipal permite elegir a las autoridades municipales, recaudar ingresos propios y cumplir los fines del municipio. No se puede dejar de cumplir una ley alegando violación de la autonomía municipal.

Atender los servicios públicos, el ordenamiento territorial y el cumplimiento de sus fines propios. La autonomía municipal da al Concejo Municipal la facultad de ejercer el gobierno del municipio sin más limitaciones que el cumplimiento de todas las leyes existentes; impide que las municipalidades reciban órdenes del ejecutivo, de diputados y de funcionarios públicos. Muchas veces se malinterpreta la autonomía municipal y se piensa que las autoridades municipales no están obligadas a cumplir las leyes. Esto es un error grave que puede implicar sanciones penales (cárcel o multa) para quienes lo hagan. Lo correcto es cumplir todas las leyes y cuando se considera que una ley o norma viola la autonomía municipal, debe iniciarse un proceso ante la Corte de Constitucionalidad para que declare la inconstitucionalidad de esa ley y ya no afecte a las municipalidades; será hasta ese momento que ya no se deberá cumplir. Un ejemplo claro de cuándo aplica la autonomía municipal se dio cuando el Ministerio de Gobernación emitió un acuerdo ministerial para decir que la regulación del transporte pesado ya no le correspondía a las municipalidades. En este caso la regulación está dada a través del Código Municipal (art. 68 c), por lo que un acuerdo ministerial, que es de menor jerarquía, no puede limitar o eliminar una competencia legalmente asignada a las municipalidades. No hubiera habido violación a la autonomía municipal si se hubiera reformado el Código para eliminar la competencia y asignarla a dicho ministerio, pues las municipalidades están sujetas a cumplir lo que la ley dice.

¿Quién ejerce el gobierno del municipio? La Constitución (art. 254) y el Código Municipal (arts. 9 y 33) dicen que el gobierno del municipio corresponde con exclusividad al Concejo Municipal, integrado por el alcalde, los síndicos y los concejales. Ya quedó atrás aquella época en la que quien mandaba era el alcalde; ahora el alcalde necesita del apoyo de su Concejo para la toma de

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decisiones. Claro, eso no quiere decir que el alcalde deje de ser el líder del Concejo y de la administración municipal, pero ese liderazgo debe ejercerlo en forma democrática.

El Concejo Municipal es la autoridad máxima del municipio. Artículo 254 de la Constitución.

Como líder del Concejo y jefe superior de la municipalidad, el alcalde tiene como funciones principales (arts. 52 y 53 del Código Municipal): n Representar legalmente a la municipalidad y al municipio; n Presidir las reuniones del Concejo; n Presidir el COMUDE; n Representar al municipio en el CODEDE; n Ser el jefe superior del personal de la municipalidad; n Contratar, aplicar sanciones y despedir a los empleados municipales; n Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios públicos y obras municipales; n Las demás establecidas en el artículo 53 del Código Municipal. Los síndicos y concejales, según el artículo 54 del Código Municipal, tienen como actividades comunes: n Participar obligatoriamente en las reuniones del Concejo, n Participar activamente en las discusiones, n Formar parte de las comisiones que se integren y n Fiscalizar la actuación del alcalde como jefe de la municipalidad. En cuanto a las funciones propias de cada uno, es decir, las que los diferencian, el artículo citado establece que: n Los concejales sustituyen, en su orden, al alcalde, en caso de ausencia temporal o permanente. Si no está el alcalde, asume el concejal primero y así sucesivamente. n Los síndicos representan a la municipalidad ante los tribunales de justicia y oficinas administrativas y por eso se les da el carácter de mandatarios judiciales. Tradicionalmente se asigna al síndico el cumplimiento de los trámites y procedimientos legales en los que participa la municipalidad. Como ejemplo puede citarse la participación en los procesos de titulación supletoria.

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¿Cuáles son las atribuciones del Concejo Municipal? En el artículo 36 del Código Municipal se encuentran todas las atribuciones del Concejo Municipal. En este apartado se presentan solo las más importantes: 1. La iniciativa, deliberación y decisión de los asuntos municipales. El Concejo es un lugar para conversar sobre los todos los problemas del municipio y decidir cómo se resolverán desde el gobierno municipal.

El Concejo municipal, entre otras atribuciones, aprueba los reglamentos, el presupuesto, los préstamos, las tasas y contrata a los funcionarios municipales.

2. Emitir las normas, reglamentos, acuerdos, ordenanzas y demás disposiciones legales que regulen la prestación de servicios públicos municipales o los asuntos que son competencia del municipio. Así como el Congreso emite leyes para todo el país, el Concejo emite normas aplicables al territorio municipal. 3. Aprobar el presupuesto municipal y cualquier modificación que se le haga. El presupuesto es uno de los instrumentos de planificación más importantes del municipio; contiene los ingresos que espera recibir y cómo los pretende gastar. Se elabora con el apoyo de la DAFIM y de la DMP. 4. La convocatoria a todos los sectores presentes en el municipio para la formulación e institucionalización de políticas municipales y planes de desarrollo municipal, identificando y priorizando las necesidades comunitarias y su propuesta de solución. En una gestión democrática deben participar todos los sectores de la sociedad y es el Concejo Municipal el encargado de convocarlos. 5. La creación o modificación de las dependencias de la municipalidad; es decir, si se quiere crear la gerencia municipal, una empresa municipal, la policía municipal o la PMT, el Concejo debe emitir un acuerdo de creación, así como emitir otro para cerrarlas. 6. La contratación y remoción (despido) de los funcionarios municipales. Son funcionarios municipales los siguientes: Secretario Municipal, Director de la DMP, Director de la DAFIM, Responsable de la OMM, Auditor Interno, Juez de Asuntos Municipales (JAM) y Gerente Municipal (art. 81). 7. La aprobación de las tasas por servicios y de las contribuciones por mejoras, así como establecer el valor de la renta de los bienes municipales. Más adelante se verá que los arbitrios sólo pueden ser creados por el Congreso de la República. 8. La venta, permuta y arrendamiento inscribible de bienes municipales, que requiere del voto favorable de las dos terceras partes del total de miembros (art. 108). 9. La aprobación de acuerdos o convenios de cooperación con otras municipalidades, entidades u organismos públicos o privados, nacionales e internacionales; como ejemplos pueden citarse la creación de mancomunidades,

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los convenios de cooperación con ministerios o los proyectos de cooperación internacional. 10. La elaboración y el mantenimiento del catastro municipal. Si en la municipalidad no se puede financiar un catastro, puede hacer un inventario de bienes u otras formas más sencillas de tener un control sobre las propiedades que existen en el municipio. 11. La contratación de préstamos, que requiere del voto favorable de las dos terceras partes del total de miembros del Concejo (art. 113). 12. Establecer los mecanismos que aseguren a las organizaciones comunitarias la oportunidad de comunicar y discutir con los órganos municipales los proyectos de su interés (art. 132). 13. Aceptar la delegación de competencias del Organismo Ejecutivo, dentro del proceso de descentralización del Estado.

¿Cómo funciona el Concejo Municipal? Para cumplir con su obligación de gobernar el municipio, el Concejo Municipal debe reunirse en forma ordinaria al menos una vez por semana y, en forma extraordinaria, puede reunirse las veces que sea necesario. Las reuniones deben ser presididas por el alcalde, quien es el responsable de hacer las convocatorias con la anticipación suficiente y de adjuntar la agenda a tratar (art. 38).

El Concejo debe reunirse al menos una vez por semana, es presidido por el alcalde; participa el secretario municipal, con voz pero sin voto.

La práctica más común es que el Concejo se reúna una vez por semana y que el día de reunión se establezca de una vez para todo el año, por ejemplo todos los lunes. Otra práctica común es que las reuniones se realicen después de las cinco de la tarde; esto permite que todos los miembros del Concejo que tienen un trabajo con horario de oficina puedan asistir a las reuniones sin faltar a sus labores particulares. En las reuniones de Concejo, todos los miembros titulares presentes tienen el mismo rango y derechos, salvo en el caso de un empate en la toma de decisiones, en el que el alcalde tiene derecho a voto doble (art. 40). Todos los miembros del Concejo están obligados a asistir puntualmente y participar en toda la reunión del Concejo. Todos los titulares y los suplentes que actúen como titulares tienen voz y voto. Ninguno puede abstenerse de votar, salvo que tenga interés personal en el asunto o que algún familiar suyo lo tenga. Si otro miembro sabe que alguno tiene interés particular y no lo manifiesta, debe comunicarlo al Concejo y éste deberá solicitarle que se abstenga de votar. No se pueden celebrar sesiones sin la presencia de al menos un síndico, por lo que en ausencia de éstos, el Concejo nombrará como síndico específico a un concejal (art. 39). La inasistencia a las reuniones, sin una excusa, será sancionada por el Concejo

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Municipal. La inasistencia a cinco (5) sesiones consecutivas, sin excusa, permitirá al Concejo Municipal declarar vacante el cargo por inasistencia y debe comunicarlo al Tribunal Supremo Electoral (TSE) para que haga el corrimiento de ley (art. 39). Para que una decisión del Concejo sea válida, debe contar con el voto favorable de la mayoría simple (mitad más uno) de los miembros que lo integran, salvo en aquellos casos en los que el Código Municipal exige mayoría calificada (dos terceras partes del total), como la contratación de préstamos o la convocatoria a un cabildo abierto (arts. 113 y 40, respectivamente). El desarrollo de las sesiones del Concejo debe constar en un acta detallada que redactará el Secretario Municipal, quien participa en las reuniones con voz pero sin voto. El acta debe ser aprobada por los miembros del Concejo que participaron, dentro de los 30 días siguientes, y es válida con la firma de quien presidió la reunión y del secretario. El secretario, bajo su responsabilidad, debe archivar en forma cronológica una copia certificada de cada acta. Según el artículo 38 del Código Municipal, las reuniones de Concejo pueden ser: n Públicas, cualquier persona puede participar en ellas. Es la regla general. n Privadas, cuando el asunto a tratar afecte el orden público, el honor o el decoro de la municipalidad o de cualquiera de sus integrantes. n Cabildo abierto, cuando la importancia del asunto a tratar requiera de escuchar la opinión de los vecinos. En ellas los vecinos tendrán voz pero no voto, deben guardar la compostura, el decoro y la dignidad, o la reunión se puede suspender sin responsabilidad del Concejo. Debe ser aprobada con el voto favorable de las dos terceras partes del Concejo. n Sesión permanente, cuando la importancia y urgencia del asunto requiera que sea resuelto en forma inmediata o sea necesario concentrarse en un solo tema. Pueden durar más de un día. n Ceremoniales o solemnes, en ocasiones especiales: entrega de reconocimientos, premios o diplomas a personas o entidades.

¿Qué comisiones integran el Concejo Municipal? Para cumplir con sus atribuciones, el Concejo Municipal debe organizarse en su primera reunión anual en, al menos, las siguientes nueve comisiones (art. 36): 1. Educación, educación bilingüe intercultural, cultura y deportes;

Todo Concejo debe tener como mínimo 9 comisiones, en las que deben participar los síndicos y concejales.

2. Salud y asistencia social;

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3. Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y vivienda; 4. Fomento económico, turismo, ambiente y recursos naturales; 5. Descentralización, fortalecimiento municipal y participación ciudadana; 6. Finanzas; 7. Probidad; 8. Derechos humanos y de la paz; 9. La familia, la mujer, la niñez, la juventud, el adulto mayor o cualquier otra forma de proyección social. Las comisiones deben conocer los asuntos relacionados con su especialidad y emitir los dictámenes, informes u opiniones que el Concejo les solicite. Para su funcionamiento deben contar al menos con un presidente, quien puede ser nombrado por el Concejo o electo entre los miembros de la comisión. Las comisiones deben realizar sus reuniones de tal forma que no interfieran con las del Concejo. Además de las comisiones obligatorias, el Concejo puede crear las demás comisiones que considere necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones. Aunque lo ideal sería que se cumpla con organizar y hacer funcionar las comisiones, en la realidad no es así, pues se considera que tanta reunión ocupa demasiado tiempo. Una práctica común es encargar el tema de la comisión a un miembro del Concejo para que el vele por que se cumplan las obligaciones municipales y mantenga informado al Concejo de los avances y problemas que encuentra.

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La Administración Municipal ¿Qué es la municipalidad? La Municipalidad es el brazo ejecutivo del Concejo Municipal; es la que se encarga de cumplir todas las decisiones que toma el Concejo. Si lo comparamos con el gobierno central, podríamos decir que el Concejo es como el Congreso y la Municipalidad como la Presidencia con sus Ministerios y Secretarías.

La municipalidad es la estructura administrativa por medio de la cual el gobierno municipal cumple sus atribuciones.

Según se vio antes, el Código Municipal establece en sus artículos 52 y 53 que la máxima autoridad de la municipalidad es el alcalde; recordemos que el Concejo es la máxima autoridad del municipio. Para cumplir con sus funciones, la municipalidad cuenta con una serie de dependencias y oficinas especializadas, siendo obligatorias las siguientes: n Alcaldía o despacho del alcalde n Secretaría Municipal n Dirección de Administración Financiera Municipal (DAFIM) n Dirección de Planificación Municipal (DMP) n Oficina Municipal de la Mujer (OMM) n Unidad de Auditoría Interna (UIA) n Unidad de Información Pública (UIP) Además de las unidades obligatorias, se recomienda que las municipalidades cuenten con las siguientes: n Juzgado de Asuntos Municipales (JAM) n Dirección de Servicios Públicos Municipales (DSPM) n Oficinal Municipal de Ordenamiento Territorial (OT) n Oficina de Gestión de Riesgos (OGR) n La Oficina de Desarrollo Económico Local (DEL) n Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) n Policía Municipal (PM) Las municipalidades más grandes han incluido la figura del gerente municipal, quien se encarga de todos los aspectos administrativos del municipio, dejando la gestión política al alcalde; también han solicitado al Ministerio de Gobernación el traslado de la administración del tránsito en el municipio y han creado para ello la Unidad (empresa, departamento o dirección) de Policía Municipal de Tránsito (PMT).

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En las municipalidades más pequeñas es común que en una misma dependencia o persona recaiga más de una función; por ejemplo, que la secretaría municipal sea también la UIP, cuando lo ideal sería que exista una persona o unidad responsable de cumplir dicha obligación. A continuación se presentan dos estructuras municipales, una que tiene las unidades básicas obligatorias y otra que incluye las unidades que la experiencia ha demostrado que hacen que una municipalidad cumpla a cabalidad con sus obligaciones y mantenga satisfechos a los vecinos. Claro está, la estructura de cada municipalidad dependerá de sus necesidades y de su capacidad financiera. Una buena práctica ha sido empezar por tener las oficinas básicas y en ellas incluir, según el tema y la capacidad financiera, a un técnico encargado de atender los asuntos de las oficinas propuestas en el organigrama óptimo1.

Organigrama mínimo de una municipalidad

Organigrama óptimo de una municipalidad

1. Ver ¿Qué hace la DMP? Página 20.

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¿Qué papel juega el alcalde en la municipalidad? Como se dijo antes, el alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad (recordemos que del municipio, lo es el Concejo Municipal) y por ende está encargado de velar por que la administración municipal funcione eficientemente y cumpla todas las competencias encargadas al municipio.

El alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad, jefe de todo el personal y representante legal.

El alcalde es el jefe de todo el personal de la municipalidad y el responsable de su contratación, salvo el caso de los funcionarios municipales que son contratados por el Concejo (secretario municipal, director de la DAFIM, de la DMP, coordinadora de la OMM, auditor interno, juez de asuntos municipales, entre otros). Debido a que el alcalde, como jefe de la administración municipal, es el único miembro del Concejo que es a la vez un funcionario municipal, la ley (art. 258 de la Constitución y 48 del Código Municipal) le otorga el derecho de antejuicio para garantizar que su trabajo en la municipalidad no se vea interrumpido por juicios presentados en su contra por el ejercicio de sus funciones. El derecho de antejuicio no aplica cuando el acalde es sorprendido cometiendo algún delito (delito flagrante). El derecho de antejuicio no debe considerarse como un escudo que no permite que el alcalde sea llevado a juicio por los actos ilícitos que cometa, pues únicamente es una protección previa. Cualquier persona o institución que considere que el alcalde cometió un delito puede presentar la denuncia penal en su contra. El antejuicio consiste en que antes de que el alcalde sea juzgado por el delito denunciado, una Sala de la Corte de Apelaciones decide si las pruebas que se presentan del delito son suficientes o no. Si considera que son suficientes, autoriza al juzgado penal para que siga el proceso en contra del alcalde; de lo contrario, termina el proceso. Los alcaldes deben tener presente siempre en su actuar que son figuras políticas y que, por tanto, sus adversarios políticos, la sociedad civil y las entidades públicas encargadas de la fiscalización estarán pendientes de su actuar y de cualquier acción que se pueda considerar contraria a la ley para iniciarle los procesos judiciales correspondientes. En muchas municipalidades ha dado resultados positivos que uno o dos miembros del Concejo estén siempre presentes en la municipalidad para ayudar al alcalde en sus funciones y respaldar su actuación.

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¿Qué hace la Secretaría Municipal? La Secretaría Municipal es una de las oficinas más importantes de la Municipalidad, pues el secretario municipal, además de ser el secretario del alcalde, es el secretario del Concejo y del COMUDE2, lo que le permite tener conocimiento de los acuerdos y compromisos que se asumen en cada uno de esos espacios. El secretario municipal es considerado un

El secretario lo es tanto del alcalde como del Concejo. Lleva el registro de las actas de Concejo y certifica los documentos oficiales.

empleado de confianza. El secretario debe ser contratado por el Concejo y solo éste lo puede despedir. Para ocupar el cargo se requiere ser guatemalteco y estar en el goce de los derechos políticos. Lo más recomendable es que el secretario sea un abogado o tenga estudios de derecho, pues además de redactar las actas, puede asesorar al Concejo o al alcalde sobre las implicaciones legales de sus decisiones y actuación (art. 84). Dentro de las funciones del secretario destacan las siguientes (art. 84): n Redactar las actas donde consta el desarrollo de las reuniones del Concejo Municipal y autorizarlas junto con el alcalde, una vez aprobadas por el Concejo; n Emitir las certificaciones de las actas y resoluciones del Concejo o del alcalde; n Dirigir el trabajo de la Secretaría Municipal, bajo las órdenes del alcalde; n Redactar la memoria anual de labores y presentarla ante el Concejo, así como enviar ejemplares al Organismo Ejecutivo, al Congreso de la República, al COMUDE y a los medios de comunicación a su alcance; n Llevar un archivo ordenado de las certificaciones de las actas de cada sesión del Concejo y del COMUDE; n Recolectar, archivar y conservar todos los números del diario oficial. n Ordenar, organizar y mantener el archivo de la municipalidad. Según el tamaño y la capacidad financiera de la municipalidad, la secretaría suele estar integrada por el secretario y los oficiales de secretaría necesarios. Los oficiales se numeran según el rango que ocupan dentro de la municipalidad; es decir, primero el de mayor rango y así sucesivamente. Debido a que el secretario es quien tiene la memoria institucional de la municipalidad, no es recomendable que las nuevas autoridades municipales lo cambien el mismo día que toman posesión. Lo ideal sería que el secretario no cambiara con cada cambio de gobierno. 2. Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Artículo48.

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¿Qué hace la DAFIM? La DAFIM es la encargada de llevar todos aspectos financieros de la municipalidad. Está a cargo de un Director Financiero y puede tener el personal que la capacidad financiera de la municipalidad le permita y la carga de trabajo le demande. Se recomienda como mínimo tres personas: uno encargado del presupuesto (el director), otro de la contabilidad y otro de la tesorería.

La DAFIM es la que se encarga de las finanzas del municipio, elabora el presupuesto, informa al alcalde y al concejo de la ejecución, recauda los ingresos y hace los pagos autorizados.

Hasta el año 2010, el Código Municipal incluía tanto al Tesorero Municipal como al Director Financiero, lo que creaba confusión sobre cuál de los dos funcionarios tenía mayor jerarquía. Para eliminar esa confusión, por medio de las reformas del 2010, se eliminó al Tesorero Municipal y se dejó únicamente al Director de la DAFIM. A partir de 2011 no puede haber una sola municipalidad que no tenga su DAFIM o que tenga al tesorero como máxima autoridad financiera.

El Director de la DAFIM es el asesor financiero del Concejo y del alcalde; es contratado por el Concejo Municipal y solo éste podrá removerlo (art. 81). Al igual que el secretario y el director de la Dirección Municipal de Planificación, es un empleado de confianza. LA DAFIM fue estructurada aprovechando los avances tecnológicos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Por ello es que, como mínimo, debe tener las áreas de tesorería, presupuesto y contabilidad. En las municipalidades más pequeñas, el área de presupuesto debe quedar a cargo del Director y puede poner como responsables de tesorería y contabilidad a dos personas distintas. El Código Municipal establece en su artículo 98 las competencias y funciones de la DAFIM, siendo las más importantes las siguientes: n Formular, en coordinación con la DMP, el proyecto de presupuesto municipal y presentarlo al Concejo para su aprobación; n Rendir cuentas al Concejo de los pagos que haya hecho por orden del alcalde y que considere que no están basados en la ley (eso lo exime de responsabilidad por los pagos); n Programar el flujo de ingresos y egresos según las prioridades y la disponibilidad de la municipalidad; n Efectuar los pagos fundados en las asignaciones presupuestarias cuya legalidad haya sido verificada; n Llevar la contabilidad de la municipalidad, el registro de la ejecución presupuestaria y preparar los informes correspondientes; n Remitir mensualmente a la Contraloría General de Cuentas la certificación del acta donde consta el corte de caja y el arqueo de valores municipales;

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n Evaluar cada cuatro meses la ejecución presupuestaria y proponer las medidas necesarias para garantizar la existencia de recursos para financiar las actividades presupuestadas; n Efectuar el cierre contable y liquidar anualmente el presupuesto municipal; n Elaborar y mantener actualizado el registro de contribuyentes de los distintos servicios y de los afectos al pago de arbitrios e impuestos; n Recaudar las tasas (agua, recolección de basura, etc.), los arbitrios (boleto de ornato, planes de arbitrios), los impuestos (IUSI), las rentas por alquiler de bienes municipales y las contribuciones por mejoras; n

Mantener la coordinación con los entes rectores de los sistemas financieros (Ministerio de Finanzas y la Contraloría General de Cuentas) y aplicar las normas y procedimientos que emitan;

n Administrar la deuda municipal; n Elaborar y presentar la información financiera que por ley le corresponde a la administración municipal. La administración financiera es una tarea muy compleja, por lo que las personas que integran la DAFIM deben tener muchos conocimientos financieros, de presupuesto y contabilidad. Lo ideal es que el Director sea un profesional de las ciencias económicas (administrador de empresas, contador público y auditor, economista u otro afín) o que por lo menos tenga estudios en una de esas carreras.

¿Qué hace la DMP? La DMP, hasta el año 2010, se llamaba Oficina Municipal de Planificación. Fue creada en el año 2002 como la oficina encargada de planificar las actividades de la municipalidad, de producir información precisa y de calidad para la formulación de las políticas públicas municipales, así como de la elaboración de programas y proyectos de desarrollo municipal. A la DMP suele llamársele “el brazo técnico de las municipalidades”.

La DMP es el brazo técnico de las municipalidades. Se encarga de lo relacionado con proyectos productivos, infraestructura y de la participación ciudadana.

La autoridad máxima de la DMP es el Director, quien debe ser guatemalteco de origen, ciudadano en el ejercicio de sus derechos políticos y profesionales (art. 95). Aunque el Código Municipal permite que varias municipalidades contraten a un mismo Director, lo mejor es que cada municipalidad cuente con uno propio, pues la carga de trabajo suele ser muy fuerte. El Director debe ser contratado por el Concejo Municipal. Al igual que la secretaría y la DAFIM, la DMP puede tener tantas personas como unidades pueda financiar la municipalidad. Las municipalidades que no cuentan con el financiamiento para crear las oficinas del organigrama óptimo arriba propuesto, han

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incluido dentro de la DMP a los siguientes técnicos en: n Organización comunitaria y participación ciudadana; n Ordenamiento territorial; n Gestión de Riesgos; n Desarrollo Económico Local; n Seguridad Alimentaria y Nutricional. Uno de los aspectos más importantes de la DMP es que el director suele ser el responsable o encargado de ingresar en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) todos los proyectos que la municipalidad planifica hacer, los que deben estar basados en los planes de desarrollo estratégico del municipio. La DMP suele ser la encargada de cumplir con la Ley de Contrataciones del Estado, particularmente con las obligaciones relacionadas con el sistema electrónico GUATECOMPRAS, en donde se publican todas contrataciones y compras que haga la municipalidad3. Las funciones de la DMP están reguladas en el artículo 97 del Código Municipal, siendo las más importantes las siguientes: 1. Elaborar los perfiles, estudios de preinversión y factibilidad de los proyectos para el desarrollo del municipio, a partir de las necesidades sentidas y priorizadas; 2. Mantener actualizadas las estadísticas socioeconómicas del municipio, incluyendo la información geográfica de ordenamiento territorial y de recursos naturales; 3. Mantener actualizado el registro de necesidades identificadas y priorizadas, así como el de planes, programas y proyectos en sus fases de perfil, factibilidad, negociación y ejecución; 4. Mantener un inventario permanente de la infraestructura social y productiva con que cuenta cada centro poblado, así como de la cobertura de los servicios públicos de los que gozan éstos; 5. Suministrar la información que le sea requerida por las autoridades municipales u otros interesados, con base en los registros existentes; 6. Mantener actualizado el catastro municipal. Tradicionalmente la DMP se ha enfocado en la formulación de proyectos de infraestructura; sin embargo, en los últimos años se ha visto con muy buenos ojos la formulación de proyectos de inversión social, como los dirigidos a promover el desarrollo económico, la seguridad alimentaria y nutricional, la educación y a mejorar las condiciones de vida de los vecinos. 3. En el apartado de Finanzas Municipales se profundiza en dichos temas.

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¿Qué hace la OMM? La OMM es la encargada de atender en forma especializada las necesidades de las mujeres, de promover su organización para que participen en los espacios ciudadanos y de fortalecer las organizaciones de mujeres que existan en el municipio, de fortalecer su liderazgo comunitario, participación económica, social y política. Debe coordinar sus actividades con las demás oficinas técnicas de la Municipalidad.

La OMM debe promover la organización de las mujeres, así como su participación política, económica y social en los espacios municipales.

Haber convertido en obligatoria la Oficina Municipal de la Mujer es uno de los grandes logros de las reformas al Código Municipal, aprobadas en 2010. Hasta ese año, la inclusión de la OMM en la estructura municipal dependía de la voluntad del Concejo; ahora todas las municipalidades están obligadas a hacerlo. Todo lo relacionado con la OMM fue agregado en los artículos 96Bis y 96Ter4. La OMM debe tener como mínimo una responsable o coordinadora, quien debe ser contratada por el Concejo Municipal y cumplir los siguientes requisitos: ser mujer, guatemalteca, vivir en el municipio, hablar el o los idiomas locales y tener experiencia en el trabajo con mujeres. El Concejo Municipal debe velar por que en el presupuesto municipal se le asignen fondos suficientes a la OMM para que pueda cumplir con sus funciones y sus objetivos (proyectos). Según el artículo 36 del Código Municipal, el Concejo debe incluir en el presupuesto al menos el 0.5% para inversión social. En algunos municipios se ha utilizado dicho porcentaje para incluir algunos proyectos de mujeres, lo que les permite cumplir dos obligaciones legales en un solo acto. El artículo 96 Ter del Código Municipal establece las atribuciones de la OMM, entre las que destacan: 1. Proponer al Concejo Municipal el presupuesto para su funcionamiento y el cumplimiento de sus fines; 2. Organizar cursos de capacitación y formación para las mujeres del municipio con el fin de fortalecer sus habilidades, capacidades y destrezas; 3. Brindar información, asesoría y orientación a las mujeres del municipio, especialmente sobre sus derechos; 4. Apoyar el proceso de organización y formalización de los grupos de mujeres, acompañándolos en la obtención de su personalidad jurídica; 5. Promover la organización social y participación comunitaria de las mujeres en los distintos niveles del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural;

4. Los agregados Bis y Ter se usaron en este caso para incluir nuevos artículos en el Código Municipal sin alterar la numeración original.

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6. Coordinar con las dependencias responsables la gestión de cooperación técnica y financiera con entes nacionales e internacionales para la implementación de acciones y proyectos a favor de las mujeres del municipio; 7. Mantener y actualizar permanentemente un centro de documentación que contenga material informativo, de capacitación y de investigación, así como leyes generales y específicas, en especial las que se refieren a los derechos humanos de las mujeres, participación ciudadana y auditoría social.

¿Qué hace el JAM? El Juzgado de Asuntos Municipales (JAM) se encarga El JAM es el encargado de velar por el cumplimiento de las ordenanzas, de velar por que en el reglamentos y demás disposiciones del Concejo municipio se cumplan Municipal, así como de las leyes municipales (Código las normas municipales; Municipal, Ley del IUSI, Ley del Boleto de Ornato, además suele ser un buen entre otras). Por otro lado, el JAM suele apoyar a la auxiliar en la recaudación. municipalidad en el incremento de la recaudación de sus ingresos propios, pues puede apoyar a la DAFIM en la recuperación de la cartera morosa de la municipalidad (deudores de tasas por servicios, arbitrios o impuestos). No es necesario que en un municipio exista un JAM y un JAM de Tránsito por aparte; el JAM puede conocer los asuntos de tránsito (art. 161). Aunque el JAM no es una dependencia obligatoria dentro de la estructura de las municipalidades, la experiencia ha demostrado que contar con él hace más eficiente la administración municipal. Al igual que los demás funcionarios municipales, el Juez de Asuntos Municipales debe ser contratado por el Concejo y debe ser abogado y notario5. En los municipios donde no existe Juez de Asuntos Municipales, es el alcalde o un miembro del Concejo quien ejerce dichas funciones (art. 163). No es recomendable que el acalde o un miembro del Concejo actúe como juez, pues son actores políticos y les puede resultar contraproducente exigir el cumplimiento de normas o pago de tributos municipales; por eso, es mejor que sea un profesional del derecho quien tenga a su cargo dicha función. El Juez de Asuntos Municipales conoce, resuelve y ejecuta lo que considere sobre (art. 165): 1. Todos los asuntos que afecten las buenas costumbres, el ornato y la limpieza, el medio ambiente, la salud y los servicios públicos municipales; 2. En las diligencias voluntarias de titulación supletoria, practica las pruebas asignadas al alcalde y envía el expediente al Concejo para su conocimiento. Debe velar por que en esas diligencias no se viole el derecho consuetudinario; 5. Hay una propuesta de reforma de ley para que los jueces de asuntos municipales puedan ser estudiantes de los últimos años de la carrera de derecho.

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3. Los casos en los que una obra nueva cause daño público o constituya un peligro para los habitantes y el público, para lo que debe tomar las medidas correspondientes; 4. Las faltas e infracciones a la ley y al reglamento de tránsito, cuando haya sido descentralizada la competencia a la municipalidad; 5. Las infracciones a las leyes y reglamentos sanitarios que cometan los que expendan alimentos o ejerzan el comercio en mercados municipales, rastros y ferias municipales, así como las ventas en la vía pública; 6. Todos los asuntos que violen las leyes, ordenanzas, reglamentos o disposiciones del gobierno municipal. 7. En todos los asuntos debe tomar y ejecutar las medidas que procedan (acuerdos amistosos, sanciones, multas, etc.). El procedimiento que se lleva ante el JAM debe ser sencillo y desprovisto de formalismos. El Juez debe estar presente en todas las diligencias (audiencias, visitas, recorridos e inspecciones) y él es el responsable de impulsarlo (art. 166). El procedimiento puede iniciarse: 1. De oficio; es decir, por el mismo juez cuando la ley, ordenanza o reglamento lo manden; 2. Por denuncia o queja verbal, de la que debe levantarse acta y tomar los datos del denunciante; 3. Por denuncia o queja escrita, en la que debe identificarse al denunciante; 4. Por denuncias o reportes que, por razón de su cargo o empleo, obligadamente deban presentar los empleados o funcionarios municipales.

¿Qué hace el Auditor Interno? El auditor interno fiscaliza la ejecución presupuestaria de la municipalidad. Hace el mismo trabajo que la Contraloría General de Cuentas: revisa los gastos de la municipalidad, los ingresos y el presupuesto, entre otras cosas; la diferencia es que lo hace para corregir los problemas internos y evitar que la Contraloría sancione a la municipalidad por no cumplir las normas

El auditor interno ayuda al Concejo, al alcalde y a la DAFIM a velar por que se cumplan las normas financieras y legales para evitar sanciones de la Contraloría.

de ejecución presupuestaria. El auditor debe ser contratado por el Concejo y ser guatemalteco, ciudadano en ejercicio de sus derechos políticos, contador y auditor público, así como colegiado activo. El Código Municipal faculta a las municipalidades para que entre varias contraten a un mismo auditor. La Contraloría ha establecido que es aceptable que un

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mismo auditor trabaje hasta para cuatro municipalidades, no más (art. 88). Lo ideal es que el auditor trabaje a tiempo completo en una municipalidad para evitar que con su asesoría directa se cometan errores, que luego deberá enmendar. Todas las municipalidades tienen un auditor interno, pero no todas escuchan sus consejos o atienden sus recomendaciones; incluso hay municipalidades donde se les dice cómo quieren que haga sus informes o qué sí y qué no fiscalizar. Eso no es correcto. En algunos casos se cree que el auditor está para encubrir los problemas de ejecución presupuestaria, cuando su verdadera función es asesorar al Concejo, al alcalde y a la DAFIM para que no se den esos problemas y si se dan, buscar salidas legales para solucionarlos. Los auditores suelen ser profesionales que conocen bien las normas financieras y legales que deben de cumplirse en la administración de recursos públicos, por ello su trabajo principal lo realizan en coordinación con la DAFIM.

¿Qué hace la UIP? La Unidad de Información Pública (UIP) fue creada por la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP), aprobada por el Congreso en el 2008 y vigente desde 2009. La Ley tiene como objeto desarrollar el principio de publicidad que establece la Constitución Política de la República en su artículo 30, el cual regula que toda

La UIP es la encargada de cumplir la Ley de Acceso a la Información en cada municipalidad; no tenerla conlleva sanciones legales.

la información administrativa es pública y cualquier persona puede tener acceso a ella. La LAIP establece que toda la administración pública está obligada a cumplirla, incluso las municipalidades (art. 6 numeral 18) y que todo sujeto obligado tiene que designar a una persona o unidad encargada de cumplirla (art. 19). Por lo que en todas las municipalidades debe existir un empleado, funcionario o unidad encargada de cumplir dicha ley. En la práctica, la mayoría de municipalidades designa a un empleado como responsable de cumplir la LAIP; sin embargo, se sabe que en algunos municipios dicho empleado siente que no cuenta con el respaldo de sus compañeros o del Concejo, pues aún existe mucho miedo a dar la información que los vecinos piden. Es importante que los nuevos Concejos conozcan la LAIP y que estén conscientes de que si no la cumplen pueden incluso llegar a tener problemas legales o ir a la cárcel6.

6. En el apartado de rendición de cuentas se profundiza sobre los alcances de la LAIP.

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¿Qué otras oficinas o dependencias pueden haber en una municipalidad? Vimos que el Concejo Municipal tiene la facultad de crear las oficinas o dependencias que considere necesarias (art. 35 j), así como de contratar a los funcionarios que considere necesarios para cumplir eficientemente sus funciones (art. 80). Las dependencias adicionales que comúnmente se encuentran en las municipalidades son los siguientes: n Gerencia Municipal. Apoya al alcalde en la administración de la municipalidad. El gerente es el jefe del personal. n Dirección de Recursos Humanos. Es la encargada de todos los asuntos relacionados con el personal de la municipalidad (contratación, derechos, obligaciones, capacitación, despidos, etc.). n Dirección de Servicios Públicos Municipales. Es la responsable de velar por que todos los servicios públicos municipales funcionen en forma eficiente. En la mayoría de municipalidades es parte de la DMP. n Oficina de Ordenamiento Territorial. Es altamente recomendable que en los municipios exista una unidad especializada en el ordenamiento territorial encargada de elaborar el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), que defina qué actividades se pueden hacer en cada área del municipio y lleve un catastro o registro ordenado de los inmuebles existentes. Es responsable de autorizar las construcciones en el municipio y de velar por que se respeten el POT y el Reglamento de Construcción. n Oficina de Gestión de Riesgos. Los fenómenos naturales han demostrado la vulnerabilidad de Guatemala ante el cambio climático y sus efectos. Como los municipios son los que sufren las consecuencias, es recomendable contar con una Oficina de Gestión de Riesgos (OGR). La OGR debe tener una estrecha vinculación con la de Ordenamiento Territorial y debe encargarse de la conservación, el uso sostenible de los recursos naturales y el manejo de cuencas. Debe de ser el enlace directo con la CONRED para la atención de las emergencias por desastres naturales o de cualquier otro tipo. n Oficina de Desarrollo Económico Local. Una de las formas más efectivas de mejorar las condiciones de vida de los vecinos es mejorando sus ingresos y esa es una de las principales funciones de la Oficina de Desarrollo Económico Local (DEL). Es la encargada de promover las alianzas público-privadas en el municipio para incrementar la producción, el establecimiento de industrias manufactureras y otras medidas establecidas en los Planes de Desarrollo Económico Local desarrollados por ella. n Oficina de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Es la responsable de levantar las estadísticas de salud y desnutrición en el municipio, así como de cuáles son las zonas más afectadas. Se encarga de formular proyectos de seguridad

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alimentaria y nutricional para el municipio. Debe ser el enlace de la municipalidad con la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) y de organizar las comisiones de Seguridad Alimentaria y Nutricional en los Consejos de Desarrollo7 (art. 34 de la Ley de Seguridad Alimentaria). n Dirección de Comunicación Social. Es la encargada de la comunicación de la municipalidad con los vecinos; realiza campañas de sensibilización para el cumplimiento de normas municipales y el pago de arbitrios. n Policía Municipal (de tránsito). Suele encargarse de la asignación de espacios en plazas públicas y mercados, de entregar notificaciones o requerimientos a la población y de apoyar en la seguridad de la municipalidad. Cuando existe la delegación de la competencia del tránsito, también se tiene la Policía Municipal de Tránsito, la que se encarga de velar por que se cumplan la Ley de Tránsito y su Reglamento en el municipio.

Las competencias del Municipio ¿Cuáles son las competencias del municipio? Según el artículo 6 del Código Municipal, las competencias de los municipios se pueden dividir en propias y atribuidas. Las propias son aquellas que obligatoriamente debe cumplir el municipio y las atribuidas, las que recibe por descentralización del Organismo Ejecutivo, para lo que deben firmarse los convenios correspondientes y respetarse la autonomía municipal.

Las competencias del municipio se pueden clasificar en: 1. Prestación de servicios 2. Regulación 3. Ordenamiento territorial

En forma práctica, podemos agrupar las competencias del municipio en tres: 1. Prestación de servicios 2. Regulación 3. Ordenamiento territorial

7. Artículo 34 de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Decreto 32-2005 del Congreso de la República.

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La prestación de servicios municipales La prestación de servicios es la competencia a la que le suelen poner más atención las autoridades municipales, pues los vecinos miden la calidad de la gestión municipal según los servicios que reciben. El Código Municipal, en el artículo 68, indica que obligatoriamente las municipalidades deben prestar los siguientes servicios: 1. Abastecimiento domiciliar de agua potable debidamente clorada; 2. Alcantarillado; 3. Alumbrado público; 4. Mercados;

Los vecinos suelen medir la calidad de la municipalidad en función de los servicios que reciben, por lo que deben ser de buena calidad y amplia cobertura.

5. Rastros; 6. Administración de cementerios, así como la autorización y el control de los cementerios privados; 7. Limpieza y ornato; 8. Recolección, tratamiento y disposición final de desechos y residuos sólidos hasta su disposición final; 9. Pavimentación de las vías públicas urbanas y su mantenimiento; 10. Autorización de megáfonos o equipos de sonido expuestos al público; 11. Administración de la biblioteca pública municipal; 12. Promoción y gestión de parques, jardines y lugares de recreación; 13. Gestión y administración de farmacias públicas; 14. Prestación del servicio de policía municipal; 15. Desarrollo de viveros forestales permanentes para reforestar cuencas de ríos, lagos, reservas ecológicas y fuentes de agua; 16. Otras que le asignen el Código Municipal u otras leyes y las que le sean trasladadas mediante el proceso de descentralización. Para que la prestación de los servicios se haga en forma eficiente, es indispensable que cada uno cuente con un reglamento aprobado por el Concejo y publicado en el diario oficial. El reglamento sirve a la municipalidad para administrar la prestación del servicio y poder exigir a los vecinos su complimiento, y a éstos, les sirve de respaldo para exigir a la municipalidad la prestación eficiente del servicio, pues incluye los procedimientos que pueden usar para ello. Una buena práctica que han seguido muchas municipalidades es la creación de la Dirección de Servicios Públicos Municipales, a la que delegan todo lo relacionado con la prestación de servicios.

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Toda prestación de servicios implica fuertes inversiones para la municipalidad y por ello es que todo servicio debe ser pagado por la población, a través de las tasas. Lo ideal es que el costo total de prestar el servicio sea cubierto por los consumidores o usuarios, pero en muchos municipios las condiciones de pobreza hacen que la municipalidad asuma una parte de los costos. Debe tenerse presente que los recursos de la municipalidad nunca son suficientes; así que en la medida en que la población cumpla con asumir el costo o una buena parte de éste, los servicios que la municipalidad prestará serán de mejor calidad. Lo recaudado por la prestación de servicios solo puede usarse para cubrir los costos de los servicios (artículo 72).

¿Cómo se pueden prestar los servicios municipales? Las municipalidades tienen las siguientes cuatro opciones para cumplir con su obligación de prestar servicios (arts. 68,73 y 74):

La municipalidad puede prestar los servicios en forma directa, por medio de una empresa municipal, en forma mancomunada o a través de alguna concesión a entidades privadas.

1. Prestarlos ellas mismas, en forma directa o por medio de una empresa municipal. Lo más común es que sean las mismas municipalidades las que, en forma directa, prestan los servicios. Las empresas municipales suelen usarse para prestar los servicios de agua o energía eléctrica y tienen como objeto llevar una contabilidad propia que les permita establecer con claridad cuánto se invierte por el servicio y cuánto ingresa. 2. Por medio de una mancomunidad. Hasta la fecha no se ha dado ningún caso de prestación de servicios por medio de una mancomunidad, aunque ya hay algunos intentos de prestar en forma mancomunada la recolección de desechos sólidos. 3. En coordinación con otros municipios, bajo convenios. No se conoce ninguna experiencia de este tipo. 4. Concesionarlos a una empresa o persona individual. No es una práctica común; en algunas ocasiones se ha concesionado el cobro de los servicios, mas no la prestación.

¿Cuál es el servicio más importante? El abastecimiento de agua debidamente clorada para consumo doméstico, es, definitivamente, el servicio más importante dentro de un municipio. Entre otros usos, el agua para consumo doméstico que proporcionan las municipalidades, además de beberse, se usa para cocinar, bañarse, lavar los alimentos y saneamiento básico. Se considera como el servicio municipal más delicado, puesto que su carencia afecta directamente la salud de los habitantes del municipio.

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Más adelante se profundizará en ello, pero hay estudios que demuestran que el agua debidamente clorada (potable, apta para consumo humano), es un factor fundamental en la reducción de las muertes infantiles relacionadas con problemas estomacales como la diarrea. Todos los Concejos Municipales deben invertir prioritariamente recursos y realizar esfuerzos para que en sus municipios se provea agua potable en calidad, cantidad y cobertura suficientes.

El abastecimiento de agua clorada es el servicio más importante, pues impacta directamente la salud de los habitantes del municipio.

El Código de Salud reitera en sus artículos 79 al 91 la obligación municipal de prestar el servicio de agua potable en sus municipios, de proteger las fuentes de agua, de construir obras destinadas a la provisión y abastecimiento de agua y la obligación de purificar el agua según los métodos establecidos por el Ministerio de Salud (art. 87).

La regulación municipal Regulación se refiere a emitir reglamentos, acuerdos y ordenanzas sobre las distintas actividades que se realizan en el municipio, así como a la forma en que deben prestarse los servicios municipales. Entre las actividades de regulación destacan las siguientes: 1. Regulación del transporte de pasajeros y de carga, así como de sus terminales locales;

La regulación consiste en emitir reglamentos, acuerdos y ordenanzas para la administración de los servicios municipales y la convivencia pacífica de los vecinos.

2. Regulación del uso de bienes públicos municipales; 3. Regulación de los servicios públicos que presta la municipalidad. La regulación de servicios implica decir qué se puede hacer, qué no se puede hacer, cómo debe hacerse y quién es el responsable de velar por que el reglamento o norma se cumpla. La regulación es una competencia que debe cumplir directamente el Concejo Municipal. Anteriormente se estableció que todos los reglamentos, acuerdos y ordenanzas deben ser aprobados con mayoría simple (mitad más uno del total de miembros del Concejo). Para que las normas emitidas por el Concejo sean válidas, deben ser publicadas en el diario oficial (art. 42). Cuando el Concejo emite un reglamento debe respetar el principio de jerarquía normativa, que dice que la Constitución es la ley máxima de Guatemala; después vienen las leyes constitucionales, como la Ley Electoral y de Partidos Políticos; luego las leyes ordinarias, como el Código Municipal; luego los reglamentos, como los de los servicios municipales; y por último, vienen las disposiciones administrativas, como las políticas municipales, resoluciones de la DMP o normas complementarias a los reglamentos. El principio de jerarquía normativa también indica que ninguna norma de rango inferior

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puede contradecir a la superior, sino solamente desarrollarla. Por ejemplo, el Código Municipal establece que la municipalidad debe prestar el servicio de agua, por lo que la municipalidad puede emitir un reglamento para regular cómo se prestará dicho servicio.

Pirámide de jerarquía de las leyes, reglamentos y normas en Guatemala

El ordenamiento territorial Aunque el ordenamiento territorial es una obligación que la Constitución (art. 253) asigna a las municipalidades, no todos los gobiernos municipales le ponen la atención que la ley manda. A eso se debe que veamos muchos municipios desordenados, donde están juntos el mercado, las escuelas y las casas de habitación; en los que hay casas en las orillas de

El ordenamiento territorial consiste en poner cada actividad en el lugar más apropiado; por ejemplo, las casas lejos de ríos y de barrancos.

los barrancos y ríos, que las hacen vulnerables a los fenómenos climáticos. El ordenamiento territorial consiste en poner cada actividad en un lugar apropiado: el comercio, la industria, la educación, la diversión y la vivienda. El Código Municipal dedica un capítulo entero al ordenamiento territorial (Capítulo II del Título VII, arts. 142 al 149). Además, los artículos 23 Ter, 35 b) y 142 obligan a las municipalidades a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral de sus municipios, los que deben ser aprobados con el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros que integran el Concejo Municipal (art. 144). En las reformas de 2010 se reforzó la obligación municipal de atender el ordenamiento territorial.

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Los planes de ordenamiento territorial se convierten en ley para el municipio, pues las actividades se podrán realizar únicamente en el lugar que el plan autoriza; por ejemplo, las actividades industriales estarán alejadas de las viviendas y los expendios de bebidas, lejos de las escuelas. Todo plan debe respetar los lugares sagrados o de importancia histórica o cultural, como monumentos, áreas, plazas, edificios de valor histórico o cultural y sus áreas de influencia (art. 143). Otras regulaciones importantes del Código Municipal sobre ordenamiento territorial pueden resumirse de la siguiente forma: 1. El Concejo Municipal está autorizado para dividir el municipio en las distintas formas de ordenamiento territorial internas existentes, cumpliendo con lo establecido en los artículos 22 al 25 del Código Municipal. 2. El Concejo es el encargado de emitir el dictamen favorable para la autorización de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público, sin el cual ninguna autoridad podrá emitir la licencia respectiva (arts. 35 z y 68 j); 3. Toda lotificación, parcelamiento, urbanización u otras formas de desarrollo urbano o rural, sin importar quién las realice, deberán contar con la aprobación y autorización de la municipalidad en cuya circunscripción se localicen (arts. 142 y 147). 4. Las obras del Gobierno Central u otras dependencias públicas deben hacerse en armonía con el plan de ordenamiento territorial y con el conocimiento del Concejo (art. 145). 5. La edificación a orillas de carreteras necesita autorización escrita de la municipalidad y deberá cumplir con las medidas mínimas establecidas en el Código Municipal (art. 146). 6. Están prohibidos los expendios de bebidas alcohólicas o cantinas a una distancia menor de cien (100) metros del centro de la carretera (art. 146). Antes de autorizar la ejecución de una lotificación, los promotores deben garantizar a la municipalidad, a través de una fianza, el cumplimiento total de las obligaciones que conlleva el proyecto hasta su terminación. Si transcurrido el plazo previsto el proyecto no se termina, la compañía afianzadora hará efectivo el valor de la fianza a la municipalidad para que ésta concluya los trabajos pendientes (art. 148). Ninguna lotificadora o urbanizadora podrá otorgar escrituras de promesa de venta o compraventa antes de obtener la autorización municipal citada (art. 149).

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Las Finanzas Municipales ¿Qué son las finanzas municipales? Uno de los aspectos más importantes de un buen gobierno municipal es un buen conocimiento de las finanzas municipales. Por finanzas municipales se entiende la elaboración del presupuesto municipal y su ejecución, los ingresos que recibe el municipio, los gastos que realiza, el uso de los sistemas financieros electrónicos existentes (SIAF y Guatecompras) y el cumplimiento del marco legal aplicable.

¿Qué es el presupuesto municipal? El presupuesto municipal es un instrumento técnico que sirve al Concejo Municipal y a la Municipalidad para planificar el dinero que recibirá (ingresos) y los gastos que realizará (egresos). Las municipalidades, como parte del sector púbico guatemalteco, están obligadas a elaborar en forma anual su presupuesto de ingresos y egresos.

El presupuesto es un instrumento de planificación que permite al Concejo proyectar cuánto dinero recibirá en un año y en qué lo gastará.

El presupuesto es uno y en él deben figurar todos los ingresos y gastos autorizados para el ejercicio fiscal, incluidos los ingresos de las empresas municipales (art. 126). El ejercicio fiscal inicia el uno de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año. Cuando una obra se va realizar durante más de un año, en el presupuesto del primer año únicamente debe incluirse aquella parte que se considera que se ejecutará durante ese año y el resto debe incluirse en el presupuesto del siguiente año (art. 125). Como el presupuesto es una herramienta de planificación, en ningún caso los gastos podrán ser mayores que los ingresos. No se puede presupuestar ninguna obra o actividad que no tenga fondos o recursos para financiarla (art. 127). Para la elaboración del presupuesto deben tomarse como base las estimaciones y resultados de los últimos cinco años (art. 128). El Concejo debe aprobar el presupuesto anual a más tardar el 15 de diciembre de cada año (art. 131) y puede modificarlo, para ampliarlo o reducirlo, las veces que sea necesario; en ambos casos debe contar con el voto favorable de las dos terceras partes del total de miembros del Concejo. Las inversiones deben hacerse en la creación, mantenimiento y mejora de los servicios municipales, así como en la realización de obras sanitarias y de urbanismo. No pueden asignarse fondos ni disponerse de ellos para actividades que no se relacionen con los fines del municipio (art. 130).

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El artículo 131 del Código Municipal expresa: “La municipalidad debe disponer y administrar equitativamente su presupuesto anual entre las comunidades rurales y urbanas, indígenas y no indígenas, tomando en cuenta la densidad de población, las necesidades básicas insatisfechas, los indicadores de salud y educación, la situación ambiental y la disponibilidad de recursos financieros”.

El Concejo debe repartir, en forma equitativa según la población, el presupuesto de inversión entre las comunidades urbanas y rurales que lo integran.

En un sentido parecido, el artículo 132 dice que en la formulación del presupuesto se pueden incluir los compromisos acordados en el Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE), así como que el Concejo debe crear los mecanismos que permitan a las organizaciones comunitarias comunicar y discutir con los órganos municipales e informarles los criterios técnicos y limitaciones técnico-políticas que incidieron en la inclusión o exclusión de sus proyectos. A partir de la creación del SIAF, toda la elaboración del presupuesto, así como el registro de su ejecución y liquidación, se maneja en forma electrónica por medio de dicho sistema. El Ministerio de Finanzas (Minfin) brinda asesoría a las municipalidades en la formulación de su presupuesto, ejecución y liquidación. Es importante que las autoridades municipales participen en los talleres de planificación del presupuesto que imparten el Minfin y otros entes, para que estén bien enteradas de los proceso de formulación del presupuesto y puedan estar pendientes de su ejecución.

¿Cuáles son los ingresos del municipio? Como el municipio es una institución pública, solamente puede tener aquellos ingresos que la ley le permite, y esos ingresos se dividen en tres grandes fuentes: 1. Ingresos propios 2. Transferencias 3. Endeudamiento público

Ingresos propios Los ingresos propios son aquellos que la municipalidad recauda (cobra) directamente y pueden provenir de las siguientes fuentes: 1. Tasas minicipales 2. Arbitrios e impuestos 3. Contribuciones por mejoras

Los ingresos propios son los que cobra directamente la municipalidad y son: • Tasas • Arbitrios e impuestos • Contribuciones por mejoras

La importancia de los ingresos propios es que la municipalidad puede disponer más libremente de ellos que de las otras dos fuentes, pues su uso no está totalmente condicionado. Además, GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

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mientras más ingresos propios recaude una municipalidad, más ingresos recibirá por transferencias.

Las tasas municipales Las tasas son las cantidades en dinero que cobra la municipalidad por la prestación de un servicio municipal, la realización de un acto administrativo o el uso de un bien municipal. Las tasas se clasifican en: a) por servicios municipales; b) administrativas y c) por uso privativo. Como ejemplos pueden citarse, respectivamente: el canon de agua, la licencia de autorización de establecimientos abiertos al público y el piso de plaza o alquiler de locales municipales.

Las tasas se cobran a cambio de la prestación de un servicio municipal o de la extensión de alguna licencia municipal.

Las tasas por servicios y administrativas deben establecerse tomando en cuenta el costo que tiene para la municipalidad su prestación; por ejemplo: si bombear, clorar y llevar un metro cúbico de agua a una casa cuesta a la municipalidad Q.5.00, debe cobrarse al menos dicha cantidad al vecino (art. 72 CM). Los alquileres o tasas por uso privativo deben fijarse atendiendo al valor comercial del local o inmueble y siempre debe ser superior al costo de mantenimiento del local. Una muy mala práctica municipal ha sido subsidiar la prestación de los servicios, pues eso ocasiona que los servicios prestados sean de mala calidad, al no tener los recursos financieros para prestarlos en forma eficiente o mejorarlos. El valor de las tasas debe estar fijado en el plan municipal de tasas o en el reglamento que regula la prestación del servicio correspondiente, que debe ser aprobado por el Concejo Municipal y publicado en el Diario Oficial para que tenga validez. De lo contrario, su cobro es ilegal y se comete el delito de “exacciones ilegales” que sanciona el cobro de tasas, arbitrios o impuestos que no estén en ley o en acuerdo municipal (art. 451 Código Penal).

Los arbitrios e impuestos municipales Los arbitrios e impuestos tienen como características comunes que ambos son aprobados por el Congreso, a través de una ley, y no tienen una contraprestación (prestación de un servicio) por su cobro. La diferencia entre ellos es que los impuestos son creados para financiar al Gobierno Central y los arbitrios son creados a favor de las municipalidades (arts. 11 y 12 del Código Tributario).

Los arbitrios e impuestos son aprobados por el Congreso y la municipalidad no da un servicio directo a cambio de su pago.

Los arbitrios generalmente están contenidos en los llamados planes de arbitrios y existe uno por cada municipio. Los planes de arbitrios suelen ser muy antiguos porque

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los últimos aprobados son de 1995 y 96; hay hasta de 1940 o anteriores. Por eso se dice que son obsoletos y que es necesario actualizarlos8. Los impuestos y arbitrios nacionales que las municipalidades pueden cobrar son los siguientes: n Impuesto único sobre inmuebles (IUSI). Es un impuesto creado por el decreto 15-98 del Congreso. Da la facultad al Ministerio de Finanzas para que pueda delegar su recaudación a las municipalidades y que aquellas que lo cobren se queden con el 100% de lo recaudado. Al 2010 lo recaudaban 280 municipalidades. Se cobra sobre el valor de las propiedades inmuebles que existan en el municipio. Al menos 70% de lo recaudado debe destinarse a inversión y el 30%, como máximo, para funcionamiento (art. 2). Es uno de los ingresos propios más importantes para las municipalidades que lo cobran. Para aquellas municipalidades donde no se cobra, es recomendable que empiecen a hacerlo. n Boleto de ornato. Es un arbitrio creado por el decreto 121-96 del Congreso a favor de todas las municipalidades del país, las que están obligadas a cobrarlo. Lo pagan todas las personas entre 18 y 65 años de edad que habitan el municipio y su tarifa va de Q.4.00 a Q.150.00, según los ingresos del vecino. La municipalidad debe solicitar a las entidades públicas y privadas que tengan sede en el municipio que exijan a sus empleados la compra del boleto de ornato. Es un arbitrio fácil de recaudar y no tiene destino específico, por lo que puede usarse para cubrir gastos de financiamiento. n Arbitrio del cable. Fue creado por la Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, Decreto 41-92 del Congreso. Dice que las empresas de cable deben pagar mensualmente a las municipalidades de las cabeceras departamentales Q.2.00 por cada usuario y Q.1.00 al resto de municipalidades. Las empresas de cable deben contar con la autorización municipal para la instalación de postes y cableado. La ley no establece un destino específico para lo recaudado. En muchos municipios no se cobra, se recomienda hacer convenios de pago con las empresas de cable o hacer cambios de deuda por espacios en el canal de cable local. n Arbitrio de anuncios en vías urbanas y extraurbanas. Fue creado por la Ley de Anuncios en Vías Urbanas, Extraurbanas y Similares, Decreto 34-2003 del Congreso. Se paga por la colocación de anuncios en vías urbanas y extraurbanas, salvo carreteras nacionales o departamentales. El valor se fija según el tamaño del anuncio y va de Q.2.00 a Q.50.00 el metro cuadrado. Lo recaudado debe invertirse para cumplir la ley que lo crea y para el ornato municipal. Es un arbitrio principalmente para municipios urbanos o muy grandes, pero no quiere decir que los municipios pequeños o medianos no lo puedan cobrar; sin embargo, para hacerlo deben emitir su reglamento de anuncios.

8. ANAM y AGAAI están impulsando la aprobación de la Ley del Plan Nacional de Arbitrios, que unificará todos los arbitrios y actualizará las tarifas.

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Contribuciones por mejoras Las contribuciones por mejoras son aquellas Las contribuciones por cantidades de dinero que pagan los vecinos por mejoras se cobran por la la construcción de obras de infraestructura que realización de obras de beneficien a los inmuebles de su propiedad. infraestructura municipal Tienen dos ventajas importantes: 1) permiten a la que beneficien directamente municipalidad realizar más obras al no tener que a bienes inmuebles o les den pagar su valor total y 2) incrementan los ingresos más valor. propios de las municipalidades, lo que les permite obtener más ingresos por transferencias. Son uno de los ingresos propios menos usados por las municipalidades a pesar de tener una potencialidad enorme. Para cobrar contribuciones por mejoras se recomienda que la municipalidad se ponga de acuerdo con los vecinos de una colonia, caserío, zona o calle para realizar la obra de infraestructura, como la pavimentación de una calle, la apertura de un camino o el alcantarillado, por ejemplo. Para el establecimiento de una contribución por mejoras, primero se debe establecer el valor de la obra a realizar, los inmuebles que resultarán beneficiados y sus propietarios. Con esa información, la municipalidad puede asumir el pago de un porcentaje del valor de la obra y los vecinos asumirán el restante; dichos porcentajes dependerán de la negociación de los vecinos con el municipio y de la capacidad financiera de la municipalidad. Las contribuciones por mejoras se establecen por medio de un reglamento que aprueba el Concejo Municipal, en el que se establece el porcentaje que asumirá la municipalidad y el que asumirán los vecinos, la forma como se harán los pagos y las sanciones para los vecinos que no paguen (art. 102 CM).

Transferencias intergubernamentales Para la mayoría de municipalidades, la principal fuente de ingreso son las transferencias intergubernamentales; es decir, el dinero que por mandato de ley el Gobierno Central traslada a las municipalidades. Existen 2 grandes grupos de transferencias:

Las transferencias son los recursos que por mandato de ley el gobierno central traslada mensualmente a las municipalidades.

n Constitucionales. Por mandato del artículo 257 de la Constitución Política de la República debe trasladarse a las municipalidades el 10% de los ingresos ordinarios presupuestados para el año. Aunque no está del todo claro cómo el Ministerio de Finanzas calcula los ingresos ordinarios, se entiende que los constituyen lo recaudado por impuestos menos los destinos específicos de los impuestos. Al menos el 90% debe destinarse para inversión en salud, educación e infraestructura y el resto, para funcionamiento.

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n Impuestos compartidos. Son los que, por mandato de la ley que crea el impuesto, una parte debe trasladarse a las municipalidades. Son los siguientes:

• IVA. Del Impuesto al Valor Agregado se traslada a las municipalidades el 1.5% de lo recaudado. Debe destinarse hasta el 75% para inversión y el restante para funcionamiento (art. 10 Ley del IVA, decreto 27-92).

• Petróleo.

Del Impuesto a la Distribución de Petróleo Crudo y Combustibles Derivados del Petróleo se traslada a las municipalidades diez centavos de quetzal para la municipalidad de Guatemala y veinte centavos para todas las municipalidades restantes, por la venta de gasolina superior y regular. Los recursos deben destinarse a mantener y mejorar la infraestructura vial (art. 23 de la Ley del IDPCCP, Decreto 38-92).

• Circulación de vehículos. Del Impuesto sobre Circulación de Vehículos Terrestres, Marítimos y Aéreos se traslada, según el tipo de vehículo, el siguiente porcentaje: a. 50% de lo recaudado por vehículos terrestres de uso urbano y comercial y debe ser destinado para mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación de calles, puentes y bordillos de las cabeceras y demás poblados de los municipios (art. 6 de la Ley del IdC, Decreto 70-94). b. 20% de lo recaudado por vehículos terrestres de uso extraurbano, agrícola, industrial y de construcción; tiene el mismo destino que el anterior (art. 7). c. 20% de lo recaudado por vehículos marítimos; tendrá como destino exclusivo mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o mejoramiento, construcción y/o ampliación de las fuentes de agua potable y drenajes de las cabeceras y demás poblados de los municipios (art. 8). d. 30% de lo recaudado por vehículos aéreos, que deberá destinarse exclusivamente al mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación del sistema eléctrico de las cabeceras y demás poblados de los municipios (art. 9). Toda la distribución de las transferencias se hace bajo un sistema único regulado en el Código Municipal y puede resumirse de la siguiente forma: 1. Las transferencias son mensuales y deben hacerse en los primeros 15 días de cada mes (art. 118). 2. El monto que corresponde a cada municipalidad lo determina la Comisión del Cálculo integrada por: SEGEPLAN, MinFin, ANAM, AGAAI y la Contraloría General de Cuentas, con base en los siguientes criterios: a. 30% según la población de cada municipio; b. 35% en partes iguales para todas las municipalidades; c. 25% según los ingresos propios de cada municipio; y d. 10% según el número de aldeas y caseríos de cada municipio.

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3. La comisión hará el cálculo con la información de ingresos ya aprobada por la contraloría; es decir, dos años atrás del que se recibe. La comisión no tiene ninguna facultad para tomar decisiones; en otras palabras, no puede beneficiar ni perjudicar a una municipalidad, salvo en el caso que se establezca que alteró información (art. 119). La información para el cálculo será proporcionada por: a. TSE: el número de municipios existentes; b. INE: la población total de cada municipio y el número de aldeas y caseríos; c. MinFin: los ingresos propios de cada municipio, incluyendo los de las empresas municipales, rendidos y liquidados ante la Contraloría; y d. Contraloría: verifica que la información sea auténtica (art. 120). 4. A las municipalidades que durante dos años consecutivos no reporten ingresos al SIAF, se les considerará como que no tienen ingresos propios y se les trasladará cero (0) en ese criterio (art. 121). 5. La Comisión del Cálculo debe publicar en el Diario Oficial la información del monto que corresponde a cada municipio, así como la información que se usó para hacer el cálculo (art. 122).

Endeudamiento municipal La última fuente de financiamiento de las municipalidades es el endeudamiento y es la más complicada de usar. El mal uso que algunas municipalidades han dado al endeudamiento ha creado una percepción negativa entre la población. Se dice que hay municipalidades que están endeudadas por más de 20 años y que no tienen posibilidad alguna de invertir durante cuatro o cinco administraciones municipales, pues todos sus recursos se van al pago de la deuda.

El endeudamiento debe usarse únicamente para financiar proyectos de desarrollo que superen la capacidad de la municipalidad y que sean autofinanciables.

Lo ideal es que las municipalidades se endeuden únicamente para la construcción de obras que superen la capacidad financiera de la municipalidad y que sean capaces de autofinanciarse o que sean indispensables para el desarrollo del municipio. Las municipalidades no deben endeudarse para construir mercados o centros comerciales. En 2010 se hicieron algunos cambios al marco legal del endeudamiento municipal, que buscaban ordenar el acceso al endeudamiento para que se use únicamente como herramienta de desarrollo. El Código Municipal establece en su artículo 110 que las municipalidades pueden contratar préstamos para el cumplimiento de sus fines, siempre que cumplan con los requisitos que el mismo Código establece, así como con el principio de capacidad de

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pago, para no afectar las finanzas municipales y evitar que su endeudamiento afecte las finanzas nacionales. Todo lo regulado en el Código sobre endeudamiento aplica para las municipalidades, empresas municipales y demás figuras desconcentradas o descentralizadas que dependan financieramente de las municipalidades (art. 111). La capacidad de pago anual de una municipalidad se establece restando de los ingresos ordinarios (propios y transferencias) los gastos de funcionamiento y servicio de la deuda. Es decir, si una municipalidad recibe Q.3 millones de transferencias y Q.500 mil de ingresos propios y gasta en funcionamiento Q.1 millón y de servicio de la deuda Q.500 mil, su capacidad de pago es de Q.2 millones (art. 112). Los requisitos que debe cumplir una municipalidad para solicitar un préstamo son los siguientes (art. 113): 1. El producto debe destinarse exclusivamente para financiar obras o servicios municipales; 2. Debe aprobarse con el voto favorable de las dos terceras partes del total de miembros del Concejo, previo conocimiento y discusión de las recomendaciones de los estudios técnicos elaborados por la DMP, lo que debe constar en el acta de aprobación; 3. Los préstamos internos únicamente podrán ser contratados con bancos del sistema financiero nacional y los externos (internacionales) deben hacerse a través del Minfin; 4. La tasa de interés en ningún caso puede ser mayor a la reportada por el Banco de Guatemala; en otras palabras, de ninguna forma se le puede cobrar más a una municipalidad que a una persona individual. Aunque las municipalidades cuentan con el respaldo del Estado, ningún banco les prestará dinero si no dan una garantía, y la garantía más común son las transferencias que reciben las municipalidades, llamada “pignoración”. Según el Código Municipal (art. 114), solamente pueden pignorar lo que esperan recibir en su periodo de gobierno y que se utilizará para el pago de la deuda. Algo que las autoridades municipales deben saber es que al momento de contratar un préstamo, los bancos requieren a las municipalidades firmar un convenio con el Minfin y el INFOM, cuando éste actúa como intermediario, para que cuando se deposite a una municipalidad sus transferencias, se descuente en forma prioritaria la parte que corresponde al banco o a los bancos, según la cantidad de préstamos que tenga la municipalidad. Por eso es que las municipalidades más endeudadas reciben pocos recursos para su funcionamiento y nada para inversión.

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¿Cuáles son los gastos del municipio? A pesar de que existen varias clasificaciones de los gastos que los municipios pueden realizar, para facilitar su comprensión, a continuación se agrupan en los tres rubros más comunes: 1. Funcionamiento 2. Inversión 3. Deuda

Debe tenerse presente que: 1. No se podrá realizar ningún gasto que no esté en el presupuesto y que no tenga una fuente de financiamiento (art. 126 CM); 2. Los gastos del municipio nunca, nunca, podrán ser mayores a los ingresos (art. 127 CM); 3. No se pueden realizar gastos ajenos a los fines del municipio (art. 130 CM).

Gastos de funcionamiento Los gastos de funcionamiento, también conocidos como de operación, son aquellos que incluyen todo lo relacionado con pagos de personal y dietas del Concejo, alquiler y mantenimiento de oficinas, compra de utensilios e insumos, vehículos, entre otros. Debemos recordar que los gastos de funcionamiento

Los gastos de funcionamiento son los destinados al pago de salarios y dietas, así como a la compra de suministros y utensilios.

únicamente pueden ser cubiertos con los ingresos propios (tasas y arbitrios) y la parte autorizada por las leyes para ello: n Situado constitucional 10% n IVA 25% n IUSI (artículo 2)

30%

El problema para el financiamiento de los gastos de funcionamiento radica en que la mayoría de las municipalidades tienen unos ingresos propios muy bajos, entre otras razones, por no cobrar el IUSI, por lo que dependen casi en su totalidad de las transferencias; esto hace que los recursos para financiar el funcionamiento de una municipalidad sean muy limitados. No contar con suficientes recursos para su funcionamiento hace que las municipalidades tengan estructuras administrativas débiles y personal poco calificado. La mejor forma de superar dichas limitaciones es incrementar los ingresos propios por medio del cobro del IUSI y de tasas actualizadas por la prestación de servicios.

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Gastos de inversión Los gastos de inversión son aquellos que se hacen para financiar la construcción de obras físicas (infraestructura) y proyectos de desarrollo, preferentemente acordados en el COMUDE. Los proyectos y las obras deben aparecer en el presupuesto aprobado y para eso deben haber sido planificados el año anterior al de su ejecución.

Los gastos de inversión son los destinados a financiar infraestructura física, dándole prioridad a la infraestructura de desarrollo sobre la de entretenimiento.

El Concejo Municipal debe velar por que los proyectos u obras que se van a realizar lleven el desarrollo a las comunidades, barrios o caseríos. Debe darse prioridad a las obras de infraestructura de servicios (agua potable, alcantarillado, infraestructura vial, entre otros), educación y salud, sobre la construcción de canchas deportivas, parques y salones comunales, que pueden ser atendidos al haberse cubierto los anteriores. Algunos de los impuestos que se trasladan a las municipalidades tienen destinos de inversión específicos, por lo que se deben destinar esos recursos a los proyectos u obras que les aplican. Para citar algunos ejemplos recordemos que: n La transferencia del impuesto de petróleo debe usarse para mantenimiento y mejoramiento de infraestructura vial; n La de circulación de vehículos para: a. mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación de calles, puentes y bordillos, la parte correspondiente a vehículos terrestres; b. mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o mejoramiento, construcción y/o ampliación de las fuentes de agua potable y drenajes, la parte correspondiente a vehículos marítimos; c. mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación del sistema eléctrico, la parte correspondiente a vehículos aéreos. Es importante aclarar que no todos los gastos de inversión tienen que efectuarse forzosamente en obras de infraestructura; también existen proyectos de desarrollo social que pueden ser financiados por la municipalidad. Como ejemplos pueden mencionarse las clínicas médicas o los centros de salud municipales, la formación de bandas o grupos culturales y artísticos municipales, entre otros.

Servicios de la deuda Estos servicios únicamente aplican a aquellas municipalidades que tienen deuda contratada o que la contraten durante su gestión. Debemos recordar que los compromisos son institucionales; por eso habrá algunas municipalidades que estén pagando deudas contraídas en administraciones anteriores y que puede terminar su período sin que hayan terminado de pagarlas.

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Debido a las reformas hechas al Código Municipal en 2010, se presume que ahora no debería haber muchas administraciones municipales que hereden deuda reciente de sus antecesores. Los servicios de la deuda se dividen en dos:

Los gastos de funcionamiento únicamente aplican a las municipalidades que tengan deuda y sirven para pagar el capital adeudado y los intereses que generen.

1. Pago de capital, que hace referencia a los aportes que hace la municipalidad para reducir su deuda; 2. Pago de intereses, llamado servicio de la deuda, que suele ser lo que más se paga durante los primeros años y que constituye la ganancia del banco y del INFOM, cuando se hace con su intermediación. Como se comentó antes, el pago de la deuda se descuenta directamente de las transferencias que reciben las municipalidades, por lo que los bancos nunca se quedan sin recibir su cuota, pero las municipalidades sí pueden llegar a quedarse sin recibir transferencias de inversión, si se encuentran altamente endeudadas.

Otras deudas o pasivos de las municipalidades Además de las deudas contraídas con el sistema bancario, las municipalidades suelen tener otras deudas o pasivos que igualmente son responsabilidad de la municipalidad y que suelen traer consecuencias negativas, entre ellas: 1. Cuotas pendientes con el IGSS, patronales y retenidas a los trabajadores; 2. Cuotas pendientes con el Plan de Prestaciones del Empleado Municipal; 3. Deudas con ferreterías y proveedores de insumos; 4. Cuotas pendientes de pago a ejecutores de obras municipales. En los dos primeros casos, las consecuencias de no hacer los pagos correspondientes afectan directamente a los trabajadores municipales, quienes no podrán hacer uso de los beneficios que esos sistemas de previsión les otorgan. Los otros dos casos afectan directamente a las municipalidades y pueden estar sujetas a sanciones, incluso cárcel, para el Concejo o alcalde que se niegue a realizar los pagos correspondientes legalmente. En años anteriores han habido casos de Concejos o alcaldes que se han negado a hacer el pago a un constructor de una obra por haber sido contratada por la administración anterior y estos constructores les han iniciado procesos penales por el delito de “incumplimiento de pago9, lo que ha ocasionado que pierdan la inmunidad e incluso hubo algunos que fueron a la cárcel. En todos los casos relacionados con deuda o pasivos municipales, lo más importante es contar con los respaldos documentales que demuestren la obligación de pago, para evitar los pagos ilegales. 9. Artículo 448 del Código Penal.

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Las compras y contrataciones del municipio ¿Cómo hace el municipio sus compras y contrataciones? El municipio, como ente de derecho público, sólo puede hacer lo que la ley le permite, por lo que en las compras y contrataciones que realice, debe cumplir lo establecido en la Ley de Contrataciones del Estado (LCE), Decreto 57-92, todavía mal llamada “Ley de Compras y Contrataciones del Estado”. Según la Ley de Contrataciones del Estado, existen tres procedimientos para hacer las compras y contrataciones:

Para todas sus compras o contrataciones, las municipalidades deben cumplir la Ley de Contrataciones del Estado.

1. Compra directa 2. Cotización 3. Licitación Cuanto más cara sea la compra o la contratación, más son los requisitos que se piden y más complicado es el proceso. Es una forma de garantizar que los recursos públicos sean utilizados de forma eficiente y transparente. En los procesos de compra o contratación de las municipalidades, el alcalde o Concejo Municipal debe apoyarse en los directores de la DMP y la DAFIM, que son quienes más experiencia tienen y suelen ser los responsables del uso de los sistemas electrónicos SIAF y Guatecompras.

Compra directa Está regulada en el artículo 43 de la LCE. Es la que hace directamente la municipalidad a un solo proveedor, en un solo acto y hasta por Q.90 mil. Es autorizada por el alcalde y se hace bajo su responsabilidad.

La compra directa se hace a un solo proveedor, en un solo acto y hasta por Q.90 mil; está bajo la responsabilidad del acalde.

Se emplea para la compra de suministros, materiales y utensilios de uso común en la municipalidad; por ejemplo: computadoras, escritorios, tinta de impresoras, máquinas pequeñas, papel, gasolina, etc.

Cuando la compra directa supere los Q.10 mil, la municipalidad debe publicar en Guatecompras, como mínimo, la siguiente información:

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1. Detalle del bien o servicio contratado 2. Nombre o razón social del proveedor adjudicado 3. Monto adjudicado En algunos municipios se tiene la costumbre de que los miembros de la Comisión de Finanzas del Concejo firman las facturas de compra como una forma de respaldo a la transparencia de la adquisición. Además de lo establecido en la Ley de Contrataciones del Estado, las municipalidades deben cumplir las normas internas que el Concejo apruebe para las compras directas y las circulares o normas que la Contraloría General de Cuentas emita.

Cotización La cotización se da cuando una compra o contratación supera, aunque sea por un centavo, los Q.90 mil y no pasa de Q.900 mil (Art. 38). Es un concurso público en el que se solicitan, a través de Guatecompras, ofertas firmes de proveedores del bien o servicio, según unas condiciones o especificaciones establecidas en las bases de cotización, que no pueden hacer referencia a marcas, salvo que no haya otra forma de identificarlas (art. 39).

La cotización se usa para compras o contrataciones mayores de Q.90 mil y que no pasen de Q.900 mil. Es un proceso público a cargo de una junta de cotización.

En este proceso, el alcalde debe nombrar una junta de cotización, integrada por tres empleados municipales (art. 15), que será la encargada de recibir las ofertas, calificarlas y decidir cuál es la que más se apega a las bases de cotización y mejor beneficia a la municipalidad; es decir, es la responsable de adjudicarla (art. 16). Todo el procedimiento, desde las bases de cotización hasta la adjudicación, debe ser publicado en Guatecompras. Así se garantiza la transparencia en la adquisición y se da a los oferentes la oportunidad de impugnar o denunciar las anomalías que según ellos se hayan cometido (art. 38 y 39 Bis). La cotización comúnmente se utiliza para la compra de equipo por mayor, como estufas mejoradas para una comunidad o bombas para fumigar; también se usa para la construcción de obras de infraestructura medianas, como la construcción de aulas de escuelas, balastrar, adoquinar o pavimentar una calle pequeña, por ejemplo.

Licitación Es el más riguroso de los procesos de compra o contratación. Se utiliza cuando el costo del bien, producto o servicio es superior a los 900 mil quetzales (art. 17) y, al igual que la cotización, es un concurso público que debe ser anunciado en Guatecompras para que cualquier oferente calificado pueda presentarse.

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En la licitación, el Concejo Municipal es el responsable de nombrar la junta de licitación, que debe integrarse con cinco empleados municipales (art. 11), así como de aprobar lo actuado por dicha junta, incluyendo la adjudicación final.

La licitación es el más riguroso de todos los procesos. Se usa para compras mayores a Q. 900 mil y es responsabilidad del Concejo Municipal.

La convocatoria a licitar debe hacerse en Guatecompras y debe publicarse una vez en el Diario Oficial (art. 23). Al igual que en la cotización, deben prepararse unas bases de licitación con las especificaciones de lo que se desea comprar o contratar y todo el proceso de licitación debe publicarse en Guatecompras. Las licitaciones suelen ser uno de los procesos que más llaman la atención de los oferentes, pues el monto de la inversión es elevado y las ganancias también. Por ello suelen presentarse varias ofertas y eso hace que los oferentes sigan cuidadosamente el proceso. En caso de no estar conformes con el resultado, éstos pueden hacer uso de las impugnaciones que contempla la ley, las que deberán ser resueltas por el Concejo. No es común que las municipalidades realicen varios procesos de licitación en un año, pero en cualquier caso, deben poner mucha atención en el proceso y velar por que se cumpla a cabalidad lo establecido en los artículos 17 al 37 de la Ley de Contrataciones del Estado. En caso de dudas, pueden solicitar apoyo a la ANAM o la AGAAI, así como al Ministerio de Finanzas Públicas y al INFOM. Los procesos de licitación se usan para la construcción de infraestructura física mayor, como puentes, asfalto o pavimentación de calles o construcción de pasos a desnivel, por ejemplo.

¿Qué es el fraccionamiento de obra o compra? El fraccionamiento de una obra o compra está prohibido por la ley y se da cuando ésta se divide en varias partes o fracciones para fijar a cada una un precio que no supere los 90 mil quetzales y con ello evitar el uso obligatorio de un proceso de cotización o licitación.

Hay fraccionamiento de obra cuando para evadir el uso de la cotización o licitación, se divide la compra u obra en fracciones que no pasen de Q. 90 mil cada una.

Un ejemplo de fraccionamiento de compra puede ser cuando la municipalidad necesita cambiar todas sus computadoras y para evitar hacer uso de la cotización o licitación divide la compra en varios lotes que no pasen de 90 mil quetzales.

Otro ejemplo puede ser cuando se desea construir una escuela o un edificio municipal y para evitar la cotización o licitación se divide la construcción en partes, como fundición de cimientos, construcción de aulas, instalación de sistemas eléctricos o de agua, pintura, etc. GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

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El fraccionamiento de obras es sancionado por la Contraloría General de Cuentas de acuerdo con lo establecido por el artículo 81 de la Ley de Contrataciones de Estado: “El funcionario o empleado público que fraccione en cualquier forma la negociación, con el objeto de evadir la práctica de la cotización y licitación, será sancionado con una multa equivalente al dos punto cinco por ciento (2.5%) del valor total de la negociación, se haya o no suscrito el contrato.”

Uso de ONG para evitar la Ley de Contrataciones En los últimos años muchas municipalidades y dependencias del Estado han optado por la contratación de ONG para evitar la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado. El uso de ONG es visto como una práctica poco transparente y cara para la municipalidad, pues la contratación de la obra o la compra la hace la ONG a nombre de la municipalidad y

El uso de ONG es una práctica poco transparente que trata de evitar el cumplimiento de la LCE por parte de la municipalidad.

por ese servicio le cobra un porcentaje del valor total. Otro problema común que se da en esta práctica es que la ONG contrate una empresa que no cumpla con su obligación o que la ONG no tenga recursos para terminar la obra. En dicho caso resulta siendo la municipalidad la que se tiene que hacer cargo de la negociación con la empresa y la ONG, o en el peor de los casos, pagar nuevamente por la finalización de la obra. Para reducir el uso de este mecanismo, en 2009 se reformó la Ley de Contrataciones del Estado y se estableció en el artículo 54 que: n Las organizaciones no gubernamentales, asociaciones, fundaciones, patronatos, cooperativas, comités, organismos regionales e internacionales, fideicomisos y toda entidad privada o mixta, nacional o extranjera que reciba y/o administre fondos públicos, deben publicar y gestionar en Guatecompras las compras, contrataciones y adquisiciones que realicen, cuando superen el monto de la compra directa establecido en esta Ley, publicando para el efecto, como mínimo, la siguiente documentación: bases o términos de referencia, especificaciones técnicas, criterios de evaluación, preguntas, respuestas, listado de oferentes, actas de adjudicación y contratos. Asimismo, deben utilizar procedimientos de adquisición competitivos y evaluar las ofertas con criterios imparciales y públicos. n La Contraloría General de Cuentas debe fiscalizar la negociación y todos los contratos que se suscriban en aplicación de este artículo, los cuales para su validez y ejecución deben registrarse en el Registro de Contratos de la Contraloría. Si en la fiscalización se detectaran anomalías, la Contraloría deberá denunciar a los órganos respectivos, según la materia de que se trate, después de agotado el procedimiento administrativo que corresponda.

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n En los contratos y convenios que celebren las entidades reguladas en esta Ley, que no provengan de procedimientos que determina la misma, se aplicarán las normas del derecho común, debiéndose publicar y gestionar en Guatecompras la negociación y el contrato respectivo. En aras de hacer un uso transparente de los recursos municipales, se recomienda que se evite toda práctica de contratación de ONG con el objeto de evitar la aplicación directa de la Ley de Contrataciones y que sean las municipalidades las que directamente hagan los concursos de contratación.

¿Qué sanciones pueden aplicarse por no cumplir la LCE? La Ley de Contrataciones establece las siguientes sanciones para las autoridades o funcionarios que no la cumplan a cabalidad: a. Multa del 2% del monto de la negociación, sin perjuicio de otras responsabilidades, para el funcionario o empleado que sin causa justificada deje de cumplir, dentro de los plazos

No cumplir la LCE implica sanciones para la municipalidad y para los contratistas; las que pueden ir del 2% al 100% del valor del contrato o perjuicio.

correspondientes, con las obligaciones que le asigna la ley y su reglamento (art. 82); b. Multa del 5% del valor total de la negociación, sin perjuicio de otras responsabilidades, a quien cometa cualquier infracción a la ley y su reglamento, que no esté especificada en otros artículos (art. 83). Por el incumplimiento de parte de los contratistas, la Ley de Contrataciones establece las siguientes sanciones: a. El adjudicatario que no suscribiere el contrato dentro del plazo que se le señale, será suspendido por el plazo de un año, en el Registro de Precalificados correspondiente, sin perjuicio de hacer efectiva la garantía de sostenimiento de oferta. En caso de reincidencia se cancelará en forma definitiva la respectiva inscripción (art. 84). b. El retraso del contratista en la entrega de la obra o de los bienes y suministros contratados, por causas imputables a él, se sancionará con el pago de una multa por cada día de atraso, equivalente al cero punto cinco por millar (0.5 o/oo) del valor total del contrato. Cuando éste comprenda la ejecución de más de una obra, la sanción se calculará solamente sobre el valor de la obra en que se diere el retraso (art. 85). c. El contratista que, contraviniendo total o parcialmente el contrato, perjudicare al Estado variando la calidad o cantidad del objeto del mismo, será sancionado con GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

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una multa del cien por ciento (100%) del valor, que represente la parte afectada de la negociación. A las empresas supervisoras y a los funcionarios o empleados supervisores, así como a quienes reciban la obra, el bien o servicio en nombre del Estado, en tales circunstancias, se les sancionará con una multa equivalente al dos por millar (2 o/oo) del valor que represente la parte afectada de la negociación (art. 86). Según el artículo 88 de la ley en mención, todas las sanciones a las autoridades y funcionarios municipales serán impuestas por la Contraloría General de Cuentas.

La transparencia, la rendición de cuentas y la fiscalización La administración de los recursos públicos es siempre uno de los aspectos sobre los que más interés pone la ciudadanía, la prensa, la Contraloría y los opositores políticos. En este apartado se verá lo relacionado con: 1. Los sistemas electrónicos desarrollados para hacer más transparente el uso de los recursos públicos; 2. Los distintos medios que tiene la municipalidad para rendir cuentas a la población y otras entidades; 3. La fiscalización del quehacer municipal que realiza la Contraloría General de Cuentas; y 4. La auditoría ciudadana.

¿Cuáles sistemas electrónicos de transparencia existen? Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). El SIAF ha pasado por diversas modalidades o plataformas tecnológicas, desde el Siafito Muni hasta la más actualizada Sicoin-GL y Servicios-GL. Hoy día toda la contabilidad y administración financiera de la municipalidad se hace en este sistema y éste no permite hacer pagos indebidos o para los que no haya fuente de financiamiento, entre otras cosas. Además, en las reformas al Código Municipal se estableció que para las municipalidades que no usen SIAF por dos años seguidos, se asumirá que no tuvieron ingresos propios. Los encargados de velar por que se cumpla con todo lo establecido en el SIAF son el Director Financiero Municipal y las personas que se encuentran a su cargo. El SIAF es

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administrado por el Ministerio de Finanzas Públicas y éste tiene personal asignado a cada región para que den acompañamiento y capacitación a las municipalidades en la actualización del sistema o en la solución de los problemas que encuentren. Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG). Está ligado directamente al SIAF y sirve para permitir que la Contraloría General de Cuentas fiscalice la contabilidad municipal. La forma más fácil de identificarlo es por medio de los informes mensuales que las municipalidades mandan a la Contraloría, llamados por los financieros el Pgrt03 o la data. Al igual que el SIAF, es operado por el personal de la DAFIM. Guatecompras. Es el sistema usado para hacer las compras o la contratación de servicios del sector público. Su uso obligatorio lo encontramos en la Ley de Contrataciones del Estado (arts. 19Bis, 22, 23, 35, 36, 39, 39Bis, 43, 45, 54). En Guatecompras se publican las ofertas de contratación de las municipalidades. En las municipalidades, las personas responsables de velar por el cumplimiento de Guatecompras son el Director de Planificación Municipal y el equipo de la DMP. Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Es el sistema que contiene la información de todas las obras de infraestructura física que se realizarán en el país con el financiamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo. Está a cargo de SEGEPLAN. Ninguna obra o proyecto puede ejecutarse si no se encuentra registrada en el SNIP; de igual forma, no se pueden hacer pagos por avance físico de las obras si dichos avances no están registrados en el SNIP. Dentro de la municipalidad es la DMP la responsable del SNIP.

¿Qué es la rendición de cuentas? Se entiende por rendición de cuentas el acto voluntario de la municipalidad de informar a la población del municipio sobre la ejecución del presupuesto de ingresos y egresos. Sin embargo, también la ley contempla ciertas obligaciones legales de la municipalidad de rendir cuentas, como las contenidas en el artículo 135 de Código Municipal:

Rendir cuentas es informar voluntariamente a la población sobre los avances de obras y la ejecución del presupuesto.

n El Alcalde debe informar al Concejo sobre la ejecución presupuestaria cada cuatro meses; n El Concejo Municipal debe compartir con el COMUDE, cada cuatro meses, la información sobre el estado de ingresos y egresos del presupuesto; n La municipalidad, a través de los alcaldes comunitarios, debe poner a disposición de las comunidades la información sobre el estado de ingresos y egresos del presupuesto; n La municipalidad debe usar los sistemas electrónicos existentes (SIAF y Guatecompras) para poner a disposición de la Contraloría la información sobre la ejecución presupuestaria y las transacciones presupuestarias;

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n La municipalidad debe presentar al Congreso de la República la liquidación de su presupuesto anual. La municipalidad debe cumplir estas obligaciones legales, pues no hacerlo implica recibir sanciones legales por parte de la Contraloría, las que pueden ir de Q.2,000 hasta Q.80,000 y, según el caso, aplican al alcalde o a todo el Concejo Municipal. Por otro lado, sin hacer de menos las sanciones legales, también existen las sanciones morales que la población aplica a las autoridades municipales que son poco transparentes con la información. La experiencia ha demostrado que aquellos Concejos que periódicamente informan a la población sobre los avances y la ejecución del presupuesto, suelen contar con mayor respaldo en la búsqueda de su reelección.

¿En qué consiste la fiscalización? La fiscalización es el acto por medio del cual la Contraloría General de Cuentas, en forma oficial, revisa las cuentas y la ejecución presupuestaria municipal para verificar que todo se encuentra basado en ley, tanto lo referente a ingresos como a gastos, así como la administración de los bienes e

La fiscalización es la revisión oficial que hace la Contraloría de las finanzas municipales. Suele darse una vez al año.

intereses financieros del municipio. Además, vela por la adecuada inversión de los fondos del municipio y por que la municipalidad cumpla con las obligaciones establecidas en la Ley Orgánica del Presupuesto, en el Código Municipal, en la Ley de Contrataciones del Estado, en las resoluciones emitidas por la Contraloría y en otras normas aplicables a las finanzas municipales (art. 136). n Las auditorías (fiscalización) que realiza la Contraloría suelen clasificarse en (art. 137): n Administrativas: que revisan el cumplimiento de las obligaciones que establece el Código Municipal, como contar con la DAFIM, la OMM y otros; n Financieras: relacionadas únicamente con el manejo de fondos; n Integrales: cubren las dos anteriores. n Lo común es que la Contraloría realice al menos una fiscalización al año en cada municipalidad, aunque puede darse el caso que, por una denuncia, la contraloría revise más de una vez en un año las cuentas de una municipalidad. n La fiscalización de la Contraloría debe siempre estar basada en ley y solo puede pedir a la municipalidad el cumplimiento de las obligaciones previamente establecidas. Cualquier acto que la autoridad municipal considere una anomalía de parte del contralor que haga la fiscalización, debe ser comunicado inmediatamente al Contralor General de Cuentas.

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¿Qué es la auditoría social? La auditoría social consiste en la revisión que hacen los vecinos, en forma organizada o individual, de la ejecución presupuestaria municipal, a través de la consulta directa ante las autoridades municipales, a través del COMUDE, o a través de la Unidad de Información Pública Municipal. El Código Municipal establece en su Artículo 139

La auditoría social se da cuando los vecinos revisan las cuentas y la ejecución presupuestaria municipal. La municipalidad está obligada a rendir la información que para el efecto le soliciten.

(información para la Auditoría Social) que las oficinas, registros, documentos y expedientes existentes en la municipalidad son públicos y pueden ser examinados o consultados por cualquier persona, quien puede obtener certificaciones y copias de la documentación consultada. Por su parte el art. 62 del Código Municipal se expresa en un sentido muy parecido. La experiencia ha demostrado que cuando una municipalidad voluntariamente rinde cuentas, es muy raro que sea objeto de auditoría social, pues la población no tiene dudas sobre cómo se están usando los recursos municipales.

¿Qué es el acceso a la información pública? En 2008 el Congreso aprobó la Ley de Acceso a la Información (LAIP), Decreto 57-2008, que establece la obligación de toda oficina o entidad del sector público, incluidas las municipalidades, de brindar la información que le pida cualquier persona. A manera de resumen, puede decirse que las

Todos los guatemaltecos tienen el derecho de acceder a la información municipa; no hay información reservada ni confidencial.

normas de dicha ley más importantes para las municipalidades son: 1. Las municipalidades, los Consejos de Desarrollo y las ONG que manejen fondos públicos están obligadas a cumplir la ley de acceso y, por ende, a rendir la información que les sea solicitada (art. 6); 2. Las municipalidades deben presentar de oficio, a través de portales de internet o murales en la municipalidad, la siguiente información básica: estructura administrativa, personal, presupuesto, directorio, sueldos de los empleados, entre otros; son 29 puntos en total (art. 10);

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3. Las municipalidades están obligadas a crear su Unidad de Información Pública (UIP), la que será responsable de atender a la población y garantizar que recibe la información que le solicitan (art. 19); 4. En el ámbito municipal no puede existir información confidencial o reservada (art. 22 y 23), salvo los adeudos de los contribuyentes o el monto de sus pagos, lo que se evita cuando la información se entrega con el código o número de usuario y no con el nombre; 5. Se crea un procedimiento de solicitud de información por medio verbal, escrito o electrónico y no podrá negarse, bajo ninguna circunstancia, la entrega de la información (art.38); 6. La información debe entregarse en forma inmediata y en ningún caso en un periodo mayor de diez días (art. 42); 7. Se designa al Procurador de los Derechos Humanos como la institución encargada de velar por el cumplimiento de la Ley (art. 46); 8. Las municipalidades están obligadas a enviar un informe anual al Procurador de los Derechos Humanos sobre las consultas realizadas el año anterior, las respuestas dadas, el tiempo que tardaron en darlas, las solicitudes pendientes, entre otros (art. 48); 9. Se crea el delito de “retención de información”, aplicable al funcionario, servidor público o cualquier persona obligada a cumplir la ley, que en forma arbitraria o injustificada, obstruya el acceso del solicitante a la información requerida. Contempla una sanción de prisión de uno a tres años, con inhabilitación especial por el doble de la pena impuesta y multa de diez mil a cincuenta mil quetzales. Aunque la Ley de Acceso a la Información tiene ya más de tres años de vigencia, aún no es muy común que las municipalidades reciban muchas solicitudes de información de parte de los vecinos. Sin embargo, debe tenerse presente que no contar con la UIP o negar la información puede implicar sanciones legales para el Concejo Municipal o el alcalde. Se recomienda a las autoridades municipales mantener la UIP, ubicarla en un lugar visible y rendir la información que les sea solicitada, pues ya han existido casos de alcaldes que han perdido el antejuicio por no cumplir con la ley en mención.

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La gobernabilidad democrática y desarrollo integral En 2002 se aprobó la trilogía de leyes para el desarrollo (Código Municipal, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y Ley General de Descentralización), que planteó una reforma integral al marco jurídico municipal e introdujo tres elementos clave para la gobernabilidad democrática del país: 1. La participación ciudadana en la toma de decisiones; 2. El reconocimiento tanto de las formas de organización propia de las comunidades indígenas como de las autoridades indígenas; y 3. La descentralización. Sin restar importancia a los otros dos elementos, en este apartado se hará énfasis en la importancia de la participación ciudadana en la gobernabilidad local.

¿En qué consiste la participación ciudadana? La participación ciudadana consiste en que las autoridades municipales atiendan, escuchen y tomen en cuenta la opinión de los vecinos organizados en la toma de decisiones. Permitir la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones pasó de ser una práctica democrática de algunas autoridades municipales a una obligación

La participación ciudadana consiste en tomar en cuenta la opinión de los vecinos en la toma de decisiones, a través de los sistemas o mecanismos legales existentes.

legal, contenida tanto en el Código Municipal como en la Ley de los Consejos. Se estableció con anterioridad que el Código Municipal obliga al Concejo a tomar en cuenta las necesidades planteadas por las comunidades en la formulación del presupuesto municipal (art. 132), a poner a la disposición de los vecinos la información presupuestaria (art. 135), así como a consultarles sobre las obras o proyectos municipales trascendentes que les afecten (arts. 63 y 64), entre otros. La experiencia ha demostrado a las autoridades municipales que permitir la participación ciudadana tiene más beneficios que perjuicios. En los municipios en los que se practica, el gobierno municipal suele contar con el respaldo de la población,

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pues sienten tomadas en cuenta sus necesidades, se les informa periódicamente sobre la ejecución presupuestaria y sobre los avances en la ejecución de obras, así como sobre los proyectos que se están desarrollando o se tiene planeado desarrollar. Algunos Concejos temen que, al permitir la participación ciudadana, su actuar será cuestionado y que eso les puede ocasionar muchos problemas. La experiencia ha demostrado todo lo contrario. Donde no hay participación ciudadana, los vecinos cuestionan a las autoridades por no permitirla y están más pendientes de su actuar; se crean especulaciones y no existe forma de aclararlas y pueden, incluso, llevar a la población a solicitar al Concejo Municipal un cabildo abierto y no apoyar la reelección. La mejor forma de practicar la participación ciudadana es por medio del Sistema de Consejos de Desarrollo, creado por la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11-2002), del que se hablará a continuación.

¿Qué es el Sistema de Consejos de Desarrollo? El Sistema de Consejos es el principal medio de participación de la población en la gestión pública para llevar a cabo el proceso democrático del desarrollo, tomando en cuenta los principios de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca (art. 1 Ley de los

El Sistema de Consejos es el principal medio de participación ciudadana. El COMUDE, el COCODE y el CODEDE son parte del Sistema.

Consejos). Se integra por cinco niveles (art. 4): 1. Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR); 2. Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural (COREDUR); 3. Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural (CODEDE); 4. Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural (COMUDE); 5. Consejo Comunitario de Desarrollo Urbano y Rural (COCODE). El Sistema se puede presentar como una pirámide que funciona en dos vías. Por un lado planifica el desarrollo nacional tomando en cuenta las prioridades establecidas por las comunidades, pasando por los municipios, los departamentos, las regiones hasta el país, y por el otro lado, informa de lo actuado por el gobierno central, hasta llegar al nivel municipal.

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Según el artículo 3 de la Ley de los Consejos, el Sistema tiene como objetivo organizar y coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional pública y privada. A pesar que todos los niveles de Sistema tienen una función importante, para las autoridades municipales los niveles más importantes, en orden de preferencia son: 1. El COMUDE 2. Los COCODE 3. El CODEDE La razón es que en éstos el gobierno municipal tiene participación directa.

¿Qué es el COMUDE? El COMUDE es el nivel del Sistema de Consejos más importante para las autoridades municipales porque al Concejo Municipal corresponde convocarlo y velar por su funcionamiento; además, lo preside el alcalde y el Concejo está obligado a participar en él (art. 11). Se integra por: 1. El Concejo Municipal;

El COMUDE es el nivel más importante para las autoridades municipales, pues a ellas corresponde velar por su correcto funcionamiento.

2. Hasta 20 representantes comunitarios, uno por COCODE; 3. Los representantes de las entidades públicas presentes en el municipio; 4. Los representantes de las entidades civiles convocadas.

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Sus funciones pueden resumirse en (art. 12): 1. Apoyar el funcionamiento de los COCODE; 2. Promover la coordinación interinstitucional, tanto de entidades públicas como privadas; 3. Priorizar las obras y proyectos que el municipio impulsará a través del Sistema de Consejos y las que se financiarán con el presupuesto municipal; 4. Informar sobre el avance de los proyectos desarrollados con financiamiento del Sistema de Consejos o de la municipalidad; 5. Informar sobre la ejecución presupuestaria municipal; 6. Informar y conocer los problemas y necesidades que afronta cada comunidad o centro poblado representado en el COMUDE.

Según el Reglamento de la Ley de los Consejos: n El COMUDE debe reunirse al menos una vez al mes (art. 16); n El alcalde es el coordinador del COMUDE (art. 47); n La organización, la convocatoria, la elaboración de la agenda, el registro de comunidades y de participantes acreditados, así como los demás aspectos logísticos del COMUDE, están a cargo de la DMP; normalmente hay uno o varios técnicos de participación ciudadana que apoyan al director en esta función (art. 51); n El secretario municipal es el secretario del COMUDE (art. 48); El COMUDE ha demostrado ser un espacio muy beneficioso para el gobierno del municipio porque en un solo lugar se encuentran reunidos los actores más importantes del municipio, entre otros, los vecinos, las autoridades municipales, las instituciones públicas, las ONG y las universidades. Hay varios municipios en los que el gobierno municipal usa el COMUDE para decidir las obras y proyectos que se financiarán con su presupuesto anual de inversión. Esta práctica da altos niveles de gobernabilidad, pues los vecinos se sienten parte de la toma de decisiones importantes para el desarrollo del municipio. Otra práctica con buenos resultados es informar mensualmente sobre los avances y obstáculos de la gestión municipal; ello permite a los vecinos saber por qué una obra está parada o cuándo se iniciará. Algo que debe cambiar en el desarrollo de las reuniones de COMUDE es que no hay un espacio para que las comunidades expresen su situación, los avances en las obras que supervisan, los problemas y necesidades que tienen, etc. Se recomienda incluir dicho espacio en las reuniones de COMUDE.

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¿Qué son los COCODE? Los COCODE son la base del COMUDE, sin ellos no hay COMUDE. Los integran los habitantes de una comunidad, caserío, barrio o zona y puede haber tantos como centros poblados existan. Tienen un órgano de coordinación integrado por el alcalde comunitario y hasta doce representantes electos por

En el COCODE participan los miembros de la comunidad, quienes identifican problemas, proponen soluciones y priorizan la inversión.

la asamblea general (art. 16 de la Ley). En los municipios donde hay más de 20 COCODE, deben organizarse COCODE de segundo nivel. Para ello deberá dividirse la representación ante el COMUDE en forma equitativa, según la población representada (art. 15 de la Ley y 53 del Reglamento). El COCODE tiene como objetivo que los miembros de cada comunidad se reúnan para identificar los problemas y necesidades de su comunidad, así como para identificar, priorizar y desarrollar planes, programas y proyectos que beneficien a su comunidad (art. 52 del Reglamento). Ya son muy pocos los municipios donde no funciona el COMUDE ni los COCODE; pero para aquellos en los que no hay, corresponde a la DMP organizar los COCODE y capacitar a las personas para que participen en ellos y en el COMUDE.

¿Cómo funciona el CODEDE y el financiamiento de obras? La importancia del CODEDE radica en que en él es donde se priorizan y definen las obras y proyectos que se financiarán a través del Sistema de Consejos. La Ley del IVA establece que de lo recaudado se destinará un punto porcentual (1%) para los programas y proyectos de infraestructura de los Consejos Departamentales de Desarrollo, siendo los

En el CODEDE se decide qué obras se financiarán con los recursos del Sistema de Consejos; por ello los alcaldes deben participar e incidir por que se incluyan las obras priorizadas en su COMUDE.

CODEDE los responsables de la administración de los recursos (art. 10). Es importante recordar que una de las funciones de los Consejos es la priorización de obras y proyectos. Ésta inicia en los COCODE, se prioriza a nivel municipal en el COMUDE y finalmente a nivel departamental en el CODEDE. Ello hace que no todas

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las obras priorizadas en los niveles anteriores obtengan financiamiento, sino que únicamente aquellas priorizadas en el CODEDE. Los alcaldes, que son quienes participan en el CODEDE, deben cabildear para que las obras de su municipio sean incluidas en la priorización. Normalmente se alcanzan acuerdos de repartir en forma más o menos equitativa los recursos dentro de los municipios; sin embargo, en algunos casos se ha denunciado alteración del listado geográfico de obras, por parte del Congreso o de los gobernadores. Los alcaldes deben hacer un frente común en el CODEDE para lograr que se incluyan los proyectos priorizados por medio del Sistema de Consejos y no los proyectos impulsados por los diputados o los gobernadores. Además, deben velar por que los proyectos priorizados por las comunidades sean los que finalmente se financien.

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Leyes y reglamentos consultados 1. Código de Salud, Decreto 90-97. Congreso de la República. Guatemala. 1997. 2. Código Municipal, Decreto 12-2002. Congreso de la República. Guatemala. 2002. 3. Código Penal, Decreto 17-73. Congreso de la República. Guatemala. 1973. 4. Código Tributario, Decreto 6-91. Congreso de la República. Guatemala. 1991. 5. Constitución Política de la República de Guatemala. Asamblea Nacional Constituyente. Guatemala. 1985. 6. Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto 57-2008. Congreso de la República. Guatemala. 2008. 7. Ley de Anuncios en Vías Urbanas, Extraurbanas y Similares, Decreto 34-2003. Congreso de la República. Guatemala. 2003. 8. Ley de Arbitrio de Ornato Municipal, Decreto 121-96. Congreso de la República. Guatemala. 1996. 9. Ley de Contrataciones del Estado, Decreto 57-92. Congreso de la República. Guatemala. 1992. 10. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002. Congreso de la República. Guatemala. 2002. 11. Ley del Impuesto a la Distribución de Petróleo Crudo y Combustibles Derivados del Petróleo, Decreto 38-92. Guatemala. 1992. 12. Ley del Impuesto al Valor Agregado, Decreto 27-92. Congreso de la República. Guatemala. 1992. 13. Ley del Impuesto de Circulación de Vehículos, Decreto 70-94. Congreso de la República. Guatemala. 1994. 14. Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, Decreto 15-98. Congreso de la República. Guatemala. 1998. 15. Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Decreto 32-2005. Congreso de la República. Guatemala. 2005 16. Ley General de Descentralización, Decreto 14-2002. Congreso de la República. Guatemala. 2002. 17. Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, Decreto 41-92. Congreso de la República. Guatemala. 1992. 18. Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. Acuerdo Gubernativo 1056-92. Presidencia de la República. Guatemala. 1992. 19. Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Acuerdo Gubernativo 461-2002. Presidencia de la República. Guatemala. 2002. 20. Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Acuerdo Gubernativo 75-2006. Presidencia de la República. Guatemala. 2006. 21. Reglamento de la Ley General de Descentralización. Acuerdo Gubernativo 312-2002. Presidencia de la República. Guatemala. 2002.

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Contenido de la sección 2 Primer eje: Seguridad alimentaria y nutricional.....................................................75 1. Para entender el problema......................................................................................77 2. Causas de la desnutrición crónica..........................................................................81 Causa 1: El nivel educativo de las madres..............................................................81 Causa 2: La pobreza extrema y precariedad del empleo.......................................83 Causa 3: Agua potable, saneamiento ambiental y servicios de salud...................85 Causa 4: Factores climáticos y déficit de granos básicos......................................87 3. Guía básica sobre los planes municipales de SAN................................................88 3.1 ¿Cómo empezar?..............................................................................................88 3.2 Componentes básicos de un Plan SAN Municipal............................................90 4. ¿Cuál podría ser el rol de los gobiernos locales?....................................................96 Segundo eje: Prevención de la Violencia.................................................................99 1. La magnitud del problema......................................................................................99 2. Impacto territorial de la violencia...........................................................................101 2.1. Número de homicidios....................................................................................102 2.2. Tasa de homicidios.........................................................................................102 2.3. Tendencia de crecimiento anual.....................................................................104 3. El enfoque preventivo de la violencia....................................................................105 Tercer eje: Adaptación al cambio climático..........................................................110 1. El cambio climático llegó para quedarse..............................................................110 2. La estrategia más viable es la adaptación............................................................117 2.1 Plan de ordenamiento territorial......................................................................118 2.2 Plan de gestión de riesgos..............................................................................122 2.3 Manejo mancomunado de cuencas hidrográficas..........................................124 Anexos......................................................................................................................126

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Gobiernos Locales: De proveedores de servicios a agentes de desarrollo Según las encuestas internacionales, en Guatemala y América Latina los gobiernos locales siguen siendo las instituciones más respetadas por los vecinos. Pero “algo” sigue faltando para satisfacer las expectativas: mayor acceso a los servicios, quizás; un uso más transparente y racional de los recursos, también; relaciones más democráticas e incluyentes, ¿por qué no? y muchas otras cosas más. Pero, en realidad, la nota más baja en el cumplimiento de las expectativas ciudadanas tiene que ver con la falta de empleo e ingresos en los hogares. Esto es, con la pobreza y la desigualdad. Miles de personas siguen sin comprender por qué razón la gestión municipal, por muy buena que sea, no siempre se traduce en mejoras significativas en sus condiciones de vida. A la sombra de grandes anuncios y numerosos discursos sobre inauguración de obras y prestación de nuevos servicios a nivel local, se escudan cifras alarmantes de hambre y desnutrición. El problema es que las obras y servicios no se comen, por muy necesarias que sean. No debería ser difícil para todos comprender y admitir esa situación. Pero algo está cambiando. Cada día, las autoridades municipales empiezan a estar más conscientes del rol facilitador y subsidiario que pueden y deben desempeñar, para dejar de ser tradicionales proveedores de servicios y convertirse en innovadores agentes de desarrollo. Ese es el desafío central que la Instancia Municipalista plantea en su Agenda de Desarrollo Municipal, 2012-2016, que tiene dos grandes componentes: Las áreas de intervención municipal para promover el desarrollo son casi ilimitadas,

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pero la viabilidad, los recursos y el tiempo de gestión de los alcaldes, no lo son: hay que priorizar. Y aunque esto puede hacerse de muchas formas, lo más sensato es preguntarse ¿cuáles son las amenazas estratégicas a la gobernabilidad local y en cuáles hay mayor margen de acción por parte de los gobiernos locales? La ANAM y la AGAAI proponen tres: 1. La inseguridad alimentaria y nutricional 2. La violencia y pérdida de control territorial del Estado 3. El cambio climático

No son las únicas, por supuesto. Pero han sido consultadas y consensuadas durante más de un año. Éstas cumplen tres condiciones básicas: 1. Son problemas que afectan, en mayor o menor medida, a todos los municipios del país. 2. Esos problemas tienen impactos territoriales diferenciados y, por tanto, las políticas a aplicar deben ser específicas para cada municipio o territorio. 3. Afectan en gran medida la gobernabilidad local. Además, en todas esas amenazas, los gobiernos locales pueden desempeñar un rol fundamental, ya sea como ejecutor directo de acciones locales o como facilitador de esfuerzos interinstitucionales que converjan en el municipio. Para fundamentar las prioridades sugeridas, a continuación se trata de responder tres preguntas básicas: 1. ¿Por qué es importante y prioritario atender el problema? 2. ¿Qué estrategias y tipo de intervención son más viables? 3. ¿Cuál es el rol que pueden desempeñar los gobiernos locales?

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Primer eje: seguridad alimentaria y nutricional Guatemala tiene cuatro problemas de nutrición: a) desnutrición crónica, b) anemia, c) sobrepeso y d) obesidad. La paradoja es que en los hogares pobres del país donde viven niños con desnutrición y anemia, también hay madres con sobrepeso y obesidad. No es sólo que falten los alimentos, es que a veces cuando los hay, se usan mal. Por eso también se habla de malnutrición refiriéndose a las deficiencias (desnutrición y anemia), excesos (sobrepeso y obesidad) y desequilibrios alimentarios, que se dan en una misma familia.

La desnutrición puede ser de dos tipos: •

Aguda: niños y niñas con bajo peso en relación a su estatura (talla). Población afectada en el 2009: 13.1%. Si se atiende, puede prevenirse y curarse, pero los niños con desnutrición aguda tienen casi 10 veces más riesgo de morir cuando están en esa condición. Requieren atención hospitalaria.

•

Crónica: niños y niñas que tienen menos estatura (talla) de la que deberían tener para su edad (hasta cinco años). Son niños pequeños para su edad. Población afectada en el 2009: 48.9%. La desnutrición crónica puede prevenirse, pero no curarse, si no se corrige antes de los dos años. Requiere atención multidisciplinaria.

Dada su magnitud y complejidad, el problema principal es la desnutrición crónica. Los niños y niñas sufren de desnutrición crónica porque en sus hogares no hay seguridad alimentaria y nutricional (SAN).

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La seguridad alimentaria y nutricional (SAN) se define como disponibilidad, acceso, consumo y aprovechamiento biológico de alimentos en cantidad y calidad suficientes y estables para todos los miembros del hogar. Esos cuatro pilares de la SAN se explican así: 1. Disponibilidad: se refiere a la cantidad de granos básicos (déficit o superávit), frutas, hortalizas y otros vegetales que tienen las familias cada año. Se estima que una familia de seis miembros debería tener al año, cuando menos, 32 quintales de maíz y 8 quintales de frijol para no sufrir hambre. Los factores que pueden influir en esa disponibilidad de alimentos son los rendimientos por manzana, las pérdidas poscosecha, las importaciones, los fenómenos climáticos, la disponibilidad y el precio de la tierra, el precio de los insumos (fertilizantes, crédito, mano de obra y otros), la disponibilidad de riego y otras tecnologías agrícolas. 2. Acceso: se refiere a la capacidad de las familias para comprar o recibir granos básicos y otros alimentos. La capacidad de compra depende de los ingresos familiares (salarios, remesas familiares y transferencias del gobierno) y de los precios de los alimentos. Puede haber acceso directo vía programas asistenciales como las refacciones escolares, las bolsas solidarias, los comedores públicos, los hogares comunitarios y las donaciones de alimentos por trabajo. 3. Consumo: se refiere a los hábitos de las familias al consumir alimentos: nutritivos, balanceados e inocuos (no comida “chatarra”). Esos hábitos de consumo están influidos, principalmente, por el nivel educativo de los padres, sobre todo de las madres. Reducir el analfabetismo de las madres y mejorar su capacidad de toma de decisiones dentro del hogar, contribuye de manera significativa a cambiar el patrón alimenticio de las familias. También lo hace el énfasis en la lactancia materna. 4. Aprovechamiento biológico: se refiere a las condiciones higiénicas y de salud para aprovechar los nutrientes de los alimentos que se consumen. La calidad del agua es el factor fundamental. También es importante el manejo de otros contaminantes en el hogar (manejo de excretas y basura, por ejemplo). La clave es reducir las enfermedades diarreicas que limitan la posibilidad de los niños de aprovechar los alimentos que consumen. La atención médica focalizada en los niños durante sus primeros mil días de vida, es fundamental. El otro factor que influye es el acceso a alimentos suplementarios y a micronutrientes que provee el sistema de salud a las madres embarazadas y lactantes, así como a los menores de cinco años.

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1. Para entender el problema En Guatemala, casi la mitad (48.9%) de los niños y niñas menores de cinco años, padecen de desnutrición crónica (retardo de talla respecto a su edad). Es la cuarta tasa de desnutrición crónica más alta del mundo. En Guatemala, hoy día más de medio millón de niños y niñas son desnutridos crónicos, sobre todo en Totonicapán (82.2%), Sololá (72.3%), Quiché (72.2%) y Huehuetenango (69.5%). Las mujeres, los indígenas y los habitantes del área rural, son los más afectados. San Juan Atitán y Santiago Chimaltenango, ambos de Huehuetenango, son los municipios con la peor situación: 91.4% y 82.1% de niños desnutridos, respectivamente. En total, 127 municipios tienen tasas de desnutrición crónica superiores al 50%, que no debería ser mayor de 2.5% si la población estuviera sana y bien nutrida.

En Guatemala, la desnutrición crónica ha disminuido solo medio punto porcentual cada año, durante los últimos años. Una de las razones de esa disminución, según la PDH, fue el aumento de las migraciones y remesas internacionales debido a la crisis del café en 2000. Al ritmo actual, se necesitarían más de cien años para eliminar el problema.

El hambre, la desnutrición crónica y la mortalidad infantil, son las expresiones más dolorosas de la incapacidad de la sociedad, no solo del Estado, para proteger a miles de niños y niñas inocentes y vulnerables. No atenderlos es condenarlos en forma permanente al subdesarrollo humano. Comprender esto es fundamental: la desnutrición crónica no es una condición que se supera y ya; si no se corrige en los primeros dos años, ya no se cura; y las consecuencias de por vida son terribles.

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FUENTE: Hernán L. Delgado. Bases para el mejoramiento de la situación de desnutrición crónica en Guatemala. USAID. Proyecto de Mejoramiento de la Atención en Salud. Octubre de 2010.

Los niños con desnutrición crónica están condenados de por vida a tener baja estatura, pero ese es el menor de los problemas. Sus defensas siempre serán bajas y se enfermarán con frecuencia toda su vida; crecen con problemas de personalidad, conducta y aprendizaje, que les provoca bajo rendimiento en la escuela. Por eso la abandonan (deserción) o repiten grados varias veces (repitencia). Hay que entenderlo y terminar con el prejuicio de que pierden los grados porque son haraganes. Con capacidades y productividad disminuidas, las oportunidades de desarrollo humano siempre serán más limitadas. Esa carga del subdesarrollo será heredada, casi con seguridad, a sus descendientes y de éstos a los suyos, en un interminable círculo perverso. Según el Banco Mundial, la desnutrición crónica reduce hasta 11 puntos el coeficiente intelectual que sirve para medir la inteligencia de las personas. También disminuye en 1% la productividad individual.

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Es cierto: la desnutrición tiene que ver con la pobreza, que afecta al 51% de los guatemaltecos y al 15.2% que vive en la extrema pobreza, pero también tiene que ver con algo más. Según el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONASAN), los factores que más influyen en la desnutrición crónica, en orden de importancia, son:

Pilares de la SAN I. Consumo II. Acceso

III. Disponibilidad

IV. Aprovechamiento biológico

Indicadores o determinantes

% de correlación

1. Analfabetismo de mujeres

59

2. Pobreza extrema

46

3. Precariedad ocupacional

35

4. Amenaza de heladas

23

5. Amenaza de inundaciones

8

6. Amenaza de sequías

5

7. Déficit de granos básicos

3

8. Agua y saneamiento ambiental

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NOTA: Las correlaciones no deben sumarse para completar un 100%, porque son independientes entre sí. FUENTE: Elaboración propia con base en CONASAN. Priorización de municipios para la focalización de las intervenciones en seguridad alimentaria y nutricional. Julio de 2011.

En forma resumida, la inseguridad alimentaria, las amenazas ambientales y la baja capacidad de respuesta del Estado son los elementos que más contribuyen a la vulnerabilidad alimentaria y nutricional de los guatemaltecos. Otros estudios recientes de USAID y del PNUD coinciden con esos factores determinantes de la desnutrición, aunque con porcentajes de correlación ligeramente distintos.1 También identifica otros factores asociados a la desnutrición crónica que conviene tener presentes pero, por la naturaleza ilustrativa de este documento, no se discuten en forma separada sino se incluyen dentro de los grupos de causas que se abordan en los incisos siguientes con mayor profundidad.

1. Hernán L. Delgado. Bases para el mejoramiento de la situación de desnutrición crónica en Guatemala. USAID. Proyecto de Mejoramiento de la Atención en Salud. Octubre de 2010. M. Palmieri y H. Delgado. Análisis situacional de la malnutrición en Guatemala: sus causas y abordaje. Cuaderno de Desarrollo Humano. PNUD, Guatemala, octubre de 2011.

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Instrumentos legales y de política sobre SAN Constitución Política: Derecho a la salud y nutrición

Estrategia Nacional para la Reducción de la Desnutrición Crónica (ENRDC)

Planes de desarrollo económico local

Ley de Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SINASAN (Dto. 32-2005)

Priorización de municipios para la focalización de intervenciones en seguridad alimentaria y nutricional (2011)

Planes municipales de ordenamiento territorial

Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2005)

Planes municipales de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Planes municipales de gestión de riesgos

Institucionalidad de la SAN Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Grupo Interinstitucional de Apoyo (GIA)

Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN)

Consejos Municipales y Comunitarios de Desarrollo (COMUDE y COCODE)

Instancia Nacional de Participación Social (INCOPAS)

Comisión Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Mesa Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Oficina Municipal de la Mujer (OMM)

FUENTE: Elaboración Proyecto Gobernabilidad Local de USAID.

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2. Causas de la desnutrición crónica En sentido estricto, no puede decirse que el analfabetismo de las madres, la pobreza extrema, la precariedad del empleo, los factores climáticos, la falta de agua y saneamiento, así como el déficit de granos básicos, sean las causas de la desnutrición crónica, pero sí que son factores que la determinan en alguna medida. Esos factores determinantes (o causas solo para simplificar el lenguaje) se analizan a continuación.

Causa 1. El nivel educativo de las madres. El nivel educativo de las madres afecta el cuidado de los niños pequeños. Los estudios más recientes concluyen que la desnutrición crónica tiene una muy alta relación con el analfabetismo de las madres, incluso más que con la pobreza del hogar, como usualmente se cree. Con un 44% de analfabetismo de mujeres a nivel nacional (65% en el caso de las mujeres rurales e indígenas), es más probable que se reproduzcan las malas prácticas higiénicas y de nutrición, así como que el consumo de alimentos suficientes y nutritivos sea inadecuado; y más aún cuando las madres no pueden generar ingresos propios, ni tomar decisiones económicas dentro del hogar, lo cual contribuye a la subordinación de género.

Desnutrición crónica según nivel educativo de la madre, 2009

FUENTE: Elaboración propia con base en CONASAN. Priorización de municipios para la focalización de las intervenciones en seguridad alimentaria y nutricional. Julio de 2011.

La falta de educación, información y capacitación de las madres influye en que gasten sus pocos ingresos en dar a sus desnutridos hijos alimentos no nutritivos. Los datos disponibles sugieren que esas madres tienen menor capacidad para comprender y asimilar los mensajes de las campañas de sensibilización y los conocimientos de los talleres de capacitación, orientados a cambiar los hábitos alimenticios y nutricionales en los hogares.

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Según el PNUD (2011), Guatemala vive una transición alimentaria. Los nuevos patrones alimentarios incluyen más comidas fuera del hogar (que representan hasta el 10% del gasto familiar), aumento en el consumo de las llamadas “comida chatarra” (gaseosas, “snacks” y otros alimentos procesados), disminución del consumo de lácteos semidescremados y aumento del consumo de carnes, pero con alto contenido de grasa. También se observa menor actividad física. El resultado son los incrementos en el sobrepeso y la obesidad, que provocan enfermedades crónicas. El gasto en bebidas alcohólicas en los hogares representa hasta el 10% del gasto familiar, incluso en familias en extrema pobreza.

En sentido más amplio, las estadísticas muestran que en los hogares con padres más educados, los hijos tienen mejor salud y educación...y son menos pobres. La buena noticia es que a nivel nacional las tasas de cobertura educativa en todos los niveles (y también por sexos) han aumentado en los últimos veinte años. Pero la calidad de la educación, no. De hecho, las tasas de deserción y repitencia siguen siendo muy elevadas, sobre todo en el ciclo diversificado. El abandono de la escuela es el doble en las mujeres que en los hombres, sobre todo en el área rural. La repitencia de grados en el área rural es el triple que en la urbana. ¿Hasta dónde ese abandono del sistema educativo es una decisión de los jóvenes o una falla del sistema? ¿Y por qué tantos niños y niñas repiten los grados en todos los niveles? Aunque hay muchas causas, la desnutrición influye mucho porque reduce la capacidad de aprendizaje (repitencia) y desestimula a los niños y niñas a continuar estudiando (deserción). Si se mantienen esas tendencias, las oportunidades seguirán concentrándose en los hombres y en los pobladores del área urbana. Con un sistema educativo así, los costos por alumno son muy elevados y quienes continúan estudiando y se gradúan con tan mala educación, tienden a tener baja productividad y a beneficiarse poco con empleo y salarios apropiados. Así, el desencanto con la educación determina la búsqueda de otras salidas, que deterioran el compromiso de la juventud con la sociedad. Ese desencuentro se hereda a los hijos y fortalece la transmisión intergeneracional de la pobreza y la exclusión.

Las autoridades locales deben comprender que mantener altos niveles de desnutrición crónica equivale a sembrar todos los días granos de ingobernabilidad, que tarde o temprano, terminarán cosechándose a nivel local.

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Por tanto, focalizar esfuerzos en capacitar y educar a las madres (o cuando menos alfabetizarlas) es fundamental. Esto puede tener efectos en el corto plazo en reducir la desnutrición. Ese podría ser un eje de trabajo para que las Oficinas Municipales de la Mujer (OMM) asuman las funciones más sustantivas que ahora establecen las reformas al Código Municipal. Ya hay varios municipios “libres de analfabetismo” y en todos los casos, esos logros han sido liderados por el gobierno municipal. También es primordial organizar campañas municipales de capacitación y comunicación para promover el cambio de comportamientos en nutrición e higiene en los hogares rurales, principalmente.

Causa 2.

Pobreza extrema y precariedad del empleo.

La pobreza extrema y los empleos inestables (temporales e informales) con bajos salarios, son los factores que más limitan el acceso a los alimentos, porque los hogares no tienen ingresos suficientes para comprarlos.

Según el IV Informe SAN de la PDH, en noviembre de 2010 se había ampliado la brecha entre el salario mínimo (Q1,930 al mes) y el costo de la canasta de alimentos (Q2,138). En 2006, el 70% de los trabajadores indígenas ganaban menos que el salario mínimo, el 93% no tenía seguro social y el 27% trabajaba sin recibir salario alguno. La PDH sostiene que es difícil que esa situación haya cambiado a la fecha.

El 80% de los niños desnutridos son pobres, sobre todo indígenas y viven en el área rural En desnutrición no hay diferencia significativa entre hombres y mujeres. El problema básico es que la economía guatemalteca ha crecido en los últimos veinticinco años, pero no todas las personas ni todos los municipios, se han beneficiado por igual. El beneficio de ese crecimiento económico es escaso y mal distribuido. La razón es simple: el modelo económico del país tiene fallas de crecimiento y, sobre todo, distributivas: a. Las inversiones privadas y zonas económicas se concentran en pocos territorios, donde hay mejores condiciones para invertir y exportar. Allí están los mejores empleos y oportunidades productivas; pero no la mayoría de población, ni la más necesitada. Así, la distribución primaria de la riqueza y del ingreso no funciona como debiera y las personas no tienen ingresos suficientes para comprar sus alimentos. Las personas no tienen acceso equitativo a las oportunidades, por la falta de educación, salud, tierra, crédito, tecnologías y otros activos. Sin esos activos productivos personales y del hogar, se ocupan en actividades que ofrecen ingresos bajos e inestables, insuficientes para alimentarlos y menos aún para invertirlos o ahorrarlos. La dificultad de acceso a la tierra es un indicador ilustrativo. Entre 1979 y 2000, los campesinos sin tierra aumentaron de 23% a 29% y el minifundio

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aumentó del 40% al 45%. Hay más hogares sin tierra y las parcelas que ahora tienen son más pequeñas. “El riesgo de tener niños desnutridos es 3.2 veces mayor en familias que tienen menos de dos manzanas de tierra, en comparación con los que tienen acceso a más de cinco manzanas de tierra”.

b. La redistribución secundaria de la riqueza y del ingreso, que se realiza a través del gasto del Estado, se hace con políticas centralistas (se deciden y ejecutan desde la capital), sectoriales (de cada Ministerio) y discontinuas (no pasan de un gobierno a otro), sin focalización geográfica, que no logran difundir las oportunidades en forma apropiada, en especial para los grupos más vulnerables; y esa situación nacional, se repite a nivel local. Eso explica por qué aunque la economía crece, la pobreza no disminuye en igual proporción. Según el PNUD, para que la situación mejore, se necesitaría aumentar cada año un 7% el ingreso real de los guatemaltecos y bajar 10% la desigualdad.2 Esas cifras están muy por encima de lo que hasta ahora se ha logrado. Los programas de ayuda alimentaria reducen el hambre en el corto plazo, pero no la desnutrición. No están diseñados para eso: son temporales y para emergencias. Es inapropiado entonces cuestionarlos por no eliminar la inseguridad alimentaria y nutricional. Por otra parte, los proyectos productivos aislados, tampoco son la solución; ayudan, eso sí, a aumentar la disponibilidad de alimentos para un grupo reducido de hogares, pero son insuficientes y casi siempre insostenibles para atender a comunidades enteras y para erradicar la desnutrición. En las experiencias más exitosas, la clave ha sido que las municipalidades asuman el enfoque de desarrollo económico local (planes DEL), como el eje central de sus planes de desarrollo municipal. Esos planes DEL identifican dos tipos de estrategias, productiva y competitiva, orientadas a cambiar en forma sostenida y sostenible la base productiva de los territorios. En general, esa nueva base productiva incluye nuevos “motores” económicos capaces de hacer crecer la economía local y de mejorar la distribución de los beneficios de ese crecimiento económico. Mayor producción, empleo e ingresos locales, ayudarán a las familias a tener más disponibilidad y acceso a alimentos suficientes, estables y de calidad. En este sentido, los gobiernos locales pueden y deben desempeñar un rol fundamental. Un ejemplo son los cuatro municipios de la región Chortí. El plan DEL mancomunado, con apenas tres años de ejecución, ha tenido un impacto significativo. Allí, los Concejos Municipales, junto a líderes comunitarios y empresarios locales, construyeron una alianza público-privada para diseñar el plan y lo están ejecutando con una visión de largo plazo.

2. SESAN. Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Occidente (PLANOC). Documento de trabajo. Junio de 2011.

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Causa 3. Agua potable, saneamiento ambiental y servicios de salud. La falta de agua potable y de saneamiento ambiental en los hogares reduce la capacidad de las personas para aprovechar los alimentos. Cuando los hogares no tienen agua potable, drenajes, alcantarillados y manejo apropiado de los desechos sólidos, hay mayores riesgos de contraer 30 enfermedades que provocan diarrea. Ese tipo de enfermedades hace que cualquier alimento consumido no pueda ser digerido y que tampoco puedan aprovecharse sus nutrientes. Así, los niños y niñas se alimentan, pero no se nutren. Y si están desnutridos, perderán los pocos nutrientes que tenían, agravando su salud.

Se estima que en 2007 hubo más de un millón de personas que sufrieron “enfermedades hídricas”. También se estima que el 10% de las muertes podrían estar asociadas a ese tipo de enfermedades. El síndrome diarreico agudo es la segunda causa de morbilidad y de mortalidad infantil en el 2007. FUENTE: CEPAL. Servicios de agua potable y saneamiento en Guatemala.

A estas alturas, está claro que la desnutrición no es solo un problema de salud y nutrición; sus causas son múltiples y, por tanto, las estrategias de atención también deben serlo. Sin embargo, es cierto que las debilidades del sector salud contribuyen a las altas tasas de desnutrición y mortalidad. No estamos sólo frente a un problema de infraestructura, médicos, medicinas y equipos, sino también de falta de pertinencia cultural en algunos de los servicios que se prestan, como la discusión perdurable sobre el rol de las comadronas y el parto en los hogares, que prevalece en muchas comunidades indígenas del país. En Guatemala, la mortalidad materna e infantil son muy elevadas, aunque están disminuyendo. El 70% de las madres que mueren en el proceso de embarazo y parto, son indígenas; el 85% de ellas eran madres analfabetas o con educación primaria; muchas de ellas adolescentes apenas. Una de las razones es que en Guatemala las mujeres todavía tienen más hijos que las mujeres de los otros países de habla hispana del hemisferio. El uso de anticonceptivos en las mujeres indígenas es del 18%. Existe un déficit claro en el acceso a la salud reproductiva, pero el asunto no es tener menos hijos, cuya decisión compete solo a las familias, sino tenerlos con más años de espaciamiento entre uno y otro. Lo recomendable es tener los hijos con un mínimo de tres años de intervalo. En el 62% de los nacimientos del área rural no se cumple esa condición. Las madres con embarazos frecuentes no tienen la capacidad física para nutrir a sus hijos durante el embarazo, ya que ellas mismas estarán anémicas, desnutridas y con riesgo de enfermedad y muerte. Y muchas veces, tampoco pueden alimentar a sus hijos con leche materna en sus primeros meses de edad. Lo mejor es que las madres

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alimenten a sus hijos solo con leche materna en sus primeros seis meses de edad y continúen haciéndolo, junto a otros alimentos, durante los dos primeros años. Sin embargo, la lactancia materna en mujeres indígenas dura, en promedio, cinco meses. En esas circunstancias, el resultado casi inevitable es niños con bajo peso al nacer, que llegan rápido a la desnutrición crónica. Por eso es tan importante asumir el llamado “Plan de los 1,000 Días”, que promueve la atención focalizada a las madres y niños desde el embarazo hasta que cumplan los primeros dos años de edad (mil días). Es una política simple que, asumida por todos, evitaría miles de muertes de madres y de niños al nacer, o que viven muy poco porque tienen bajo peso al nacer. Por supuesto, la fragilidad con que nacen y las condiciones adversas en que viven, hace que miles de niños mueran cada año, con el silencio cómplice y la mirada, acaso indiferente, de nuestra sociedad. De cada mil niños nacidos vivos, 18 mueren antes de los 28 días; 34 fallecen antes del año y 41 mueren antes de cumplir cinco años de edad. Esas tasas han venido disminuyendo, pero aún son de las más altas en América Latina y el Caribe. En orden de importancia, las causas de muerte infantil son: enfermedades diarreicas, infecciones respiratorias y causas neonatales, asociadas con la desnutrición, como la anemia por deficiencia de hierro que afecta al 20% de las mujeres en edad fértil y al 40% de los preescolares. Lo terrible es que son enfermedades y circunstancias que se pueden prevenir. Para lograrlo, hace falta trabajar con el gobierno local para mejorar la disponibilidad de agua potable (no solo cobertura, sino calidad), incrementar el saneamiento básico, aumentar el nivel educativo de las madres (alfabetización al menos) y cambiar las malas prácticas higiénicas y de nutrición en los hogares, por medio de campañas de comunicación y de capacitación. No es mucho, pero no lo hacemos. ¿Por qué?

La OPS (2009) afirma que “hasta el 50% de las enfermedades asociadas a la mala nutrición puede atribuirse al ambiente, y en particular, a la mala calidad del agua, el saneamiento y la higiene”.

Otro problema crítico es la falta de acceso a la salud reproductiva. En el 2011, Guatemala tiene 14.7 millones de habitantes. Su población crece al 2.5% anual en promedio, pero en el área rural ese crecimiento es mayor. Es cierto que ahora las mujeres tienen menos hijos en Guatemala, pero todavía más que en Latinoamérica. Entre 1987 y 2008, el número de hijos por mujer bajó de 5.6 a 3.6. Sin embargo, las mujeres indígenas, rurales, menos educadas y más pobres, siguen teniendo más hijos que el promedio. El problema es que, en promedio, las madres rurales tienen un control prenatal inadecuado que se traduce en niños con bajo peso al nacer y, luego, alrededor de los tres meses de edad, con problemas de desnutrición crónica. Pero más que el tamaño de los hogares (que ya se está reduciendo), el problema es el poco espaciamiento entre cada embarazo. Hay que agregar otro factor crítico: pocas personas generan ingresos, y muy bajos, para mantener esos hogares (tasa de

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dependencia). Esa dependencia es alta porque la población en Guatemala es muy joven (además de poco calificada) y la población de tercera edad está empezando a aumentar como en otros países (transición demográfica). Por tanto, hay que incrementar los ingresos de quienes ya trabajan en el hogar, como se busca en muchos proyectos, pero no basta. También hay generar empleo u oportunidades productivas a otros miembros de ese mismo hogar, para diversificar y ampliar las fuentes de ingreso familiar. Por esa razón es tan importante mejorar las capacidades y oportunidades productivas y laborales de las mujeres, así como desestimular el uso de mano de obra familiar no remunerada, sobre todo de niños, como casi siempre sucede. La incorporación temprana de niños y niñas a actividades productivas no remuneradas les deja sin educación, sin salud, sin autoestima, sin oportunidades y sin futuro. Es una receta segura para multiplicar la pobreza y la exclusión.

Causa 4. Factores climáticos y déficit de granos básicos. Un resultado inesperado del estudio reciente del CONASAN es que el déficit de granos básicos explica muy poco (correlación del 3%) el problema de la desnutrición crónica. Esto se debe a que el déficit de producción se ha cubierto con aumentos significativos de las importaciones de granos básicos a partir de 1987, sobre todo de maíz y arroz.3 Si bien esas importaciones aumentaron la disponibilidad y, probablemente, estabilizaron los precios internos de los granos básicos, en algunos casos se sostiene que se ha logrado a costa de aumentar la dependencia alimentaria y de reducir la capacidad de producción para autoconsumo de los hogares pobres. De hecho, la inseguridad alimentaria y nutricional depende más de las heladas, las inundaciones y las sequías, en ese orden, que del déficit de granos básicos. La amenaza consiste en que esa relación entre la desnutrición crónica y los cambios climáticos es muy alta y cada vez es menos coyuntural. Los fenómenos climáticos ocurren cada vez más y muy concentrados en los municipios más pobres, con alta vulnerabilidad ambiental.

Algunos expertos predicen que el cambio climático es irreversible. Durante las próximas décadas, Guatemala se convertirá en un país más seco, con alteraciones fuertes en sus estaciones: cambio de temperaturas, lluvias menos predecibles, tormentas intensas más frecuentes, desplazamiento de zonas agroecológicas y alternancia de un año a otro de fenómenos extremos como sequías e inundaciones, como de hecho ya está ocurriendo. Esto provocará el desplazamiento de poblaciones como “refugiados climáticos” hacia las ciudades, ampliando los focos de hambre incluso fuera del conocido “corredor seco” del país. 3. M. Palmieri y H. Delgado (2011, p. 15).

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Las sequías suelen tener mucha cobertura mediática (incluso se ha hablado del “corredor seco” del país), pero en realidad las heladas afectan más, porque la producción de granos básicos se concentra en las tierras altas del occidente del país, donde hay más población y se registran las más altas tasas de desnutrición.

Calendario estacional de eventos que influyen en la situación alimentaria en Guatemala

FUENTE: IV Informe del Procurador de los Derechos Humanos en seguimiento a la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, 2011.

Eso significa que ninguna política o plan local o nacional para reducir la desnutrición, tiene posibilidades de éxito si no incluyen acciones de adaptación al cambio climático. Este tema se aborda por separado en este documento, ya es uno de los tres ejes de desarrollo priorizados por la Instancia Municipalista.

3. Guía básica sobre los planes municipales de SAN 3.1 ¿Cómo empezar? Al asumir sus funciones, los Concejos Municipales tienen la enorme oportunidad de replantear su visión de desarrollo del municipio y sus prioridades de inversión. Esa es su primera y más importante tarea al asumir el cargo. Pero no siempre se tiene claro qué hacer. La tentación común es seguir construyendo obras y prestando servicios. Eso ya no es suficiente.

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La propuesta de la Instancia Municipalista es que las municipalidades asuman como objetivo principal luchar contra la desnutrición crónica, que ese sea el eje fundamental de su agenda de trabajo. Además, que la estrategia para lograrlo sea el diseño participativo y la ejecución coordinada de un Plan Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Plan SAN Municipal). Para asumir con éxito ese reto, cada alcalde debe asumir un rol de promotor activo, iniciando el proceso con las siguientes actividades: 1. Pida a los responsables de la OMP y de la OMM que preparen la información disponible sobre desnutrición crónica en el municipio (consulte a las delegaciones de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SESAN). También información sobre el gasto municipal en temas de SAN (agua, saneamiento, salud, educación, producción y otros). Estimule el liderazgo de la OMM en este tema desde el principio. 2. Convoque al Concejo Municipal y explíqueles el tema. Obtenga un acuerdo específico, con punto de acta, que incluya fondos para apoyar la fase de diseño del plan, de ser necesario. Busque que el Concejo nombre a sus representantes ante la Comisión Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COMUSAN). 3. Haga una presentación del tema ante el COMUDE. Obtenga un acuerdo con punto de acta que apoye el tema y que incluya la creación o el nombramiento de representantes ante la COMUSAN. 4. Hable con los funcionarios del gobierno central y de la cooperación internacional con presencia en el municipio. Busque que estén presentes los representantes de la SESAN, el MAGA, el MINEDUC, el MSPAS, así como las ONG que trabajan el tema de la desnutrición. Promueva acuerdos de coordinación interinstitucional, así como de asistencia técnica y financiera. Formalice la alianza entre todos los actores relacionados. 5. Pida a los directores de la OMP y OMM que organicen los talleres de capacitación de autoridades y funcionarios municipales, así como de representantes ante el COMUDE y la COMUSAN. Asegúrese de participar y de que estén presentes los miembros del Concejo. Es fundamental que las autoridades lideren el proceso. 6. Promueva que el COMUDE y la COMUSAN aprueben el cronograma de actividades para diseñar el Plan SAN Municipal. Defina con claridad los roles y responsabilidades. 7. Anuncie a la población el inicio del proceso y el compromiso de su administración en la lucha contra la desnutrición crónica. Convoque a todos a unirse y participar. Esa fase preparatoria es clave. Sin información, capacitación y acuerdos firmes, no habrá compromisos sostenibles.

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3.2 Componentes básicos de un Plan SAN Municipal Como se ha descrito en los incisos anteriores, hay múltiples factores que influyen en la desnutrición crónica. Por tanto, un plan para combatirla debe abordar muchos temas. No hay recetas; todo depende de la situación específica de cada municipio. Sin embargo, como lo que se quiere lograr es mejorar la seguridad alimentaria y nutricional (SAN), hay dos formas de discutir y organizar las acciones e inversiones a realizar: 1. Según los cuatro pilares de la definición de SAN: disponibilidad, acceso, consumo y aprovechamiento biológico de los alimentos. 2. Según las principales causas o determinantes de la desnutrición crónica que se analizaron en los incisos anteriores. Pueden usarse ambas formas; no tienen por qué ser excluyentes, pero quizás la segunda forma sea más comprensible para las comunidades. Luego habrá que agruparlas en los pilares de la SAN. Lo que sí es importante, es evitar los enfoques sectoriales (de salud, de educación, agrícolas u otros) y aislados. Lo primero que hay que entender es que el éxito de un Plan Municipal SAN dependerá de que se logre romper la transmisión de la desnutrición de padres a hijos, a nietos y así sucesivamente. Por ello, hay que diseñar acciones para atender a cuatro grupos poblacionales específicos: a) mujeres embarazadas; b) madres en período de lactancia; c) niños y niñas menores de dos años; y d) niños y niñas entre tres y cinco años. Eso implica adoptar un enfoque preventivo, porque lo que se busca es evitar que los niños estén desnutridos desde el embarazo mismo o que se pueda corregir esa situación antes de los dos años de edad, para que la desnutrición crónica no tenga efectos irreversibles. La primera medida que debe tomarse es hacer un estudio de línea de base, que mida la situación alimentaria y nutricional del municipio. Entre 2009-2011 se hicieron varios estudios a nivel municipal. Se sugiere solicitarlos a la SESAN. Cada plan será distinto, pero tomando en cuenta las causas identificadas en los incisos anteriores y los aportes de varias estrategias oficiales y de organismos de cooperación, los ejes y actividades básicas que se podrían considerar en un Plan Municipal SAN son:

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Plan Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional Guía de contenidos básicos

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Plan Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Causa 1:

El factor más determinante de la desnutrición crónica es el analfabetismo de las madres. Las madres sin educación ni información y suelen tener hábitos higiénicos y alimenticios inapropiados, que transmiten a sus hijos e intensifican su desnutrición.

Líneas clave de acción:

Objetivos específicos:

1. 2. 3. 4. 5.

Municipios libres de analfabetismo Lactancia materna Agua segura y saneamiento básico Espaciamiento entre embarazos Rol protagónico de las OMM en el diseño, ejecución y monitoreo del Plan Municipal de SAN

1. Modificar el patrón alimenticio y nutricional de los hogares. 2. Reducir la incidencia de las enfermedades diarreicas. Actividades:

1. Mejorar el nivel educativo de los padres. Focalizar esfuerzos en madres y mujeres en edad fértil. • Campaña de alfabetización a nivel municipal. • Campañas para promover la no deserción de las mujeres del sistema educativo. • Campañas para disminuir la repitencia escolar y mejorar la calidad de la educación. • Apoyar la implementación del modelo de Educación Inicial y Preprimaria que el Ministerio de Educación tiene programado implementar en 2012. • Observar que los maestros desarrollen adecuadamente los contenidos de salud y nutrición en los establecimientos de primaria y básicos del municipio. 2. Incentivar el cambio del patrón alimenticio. • Impulsar un patrón alimenticio más sano en los hogares, que incluya fuentes nuevas y más balanceadas de nutrientes, así como la preparación higiénica de alimentos. • Fomentar la lactancia materna exclusiva en los primeros seis meses y continuada hasta los dos años de edad. • Proveer alimentos complementarios a los niños entre 6 y 23 meses de edad. • Aporte de micronutrientes a niños entre los 6 y 59 meses (vitamina A, hierro y yodo) y madres embarazadas (hierro y ácido fólico). • Apoyar la fortificación de alimentos de consumo universal (sal, azúcar y harinas). • Incentivar el registro, control y capacitación para la preparación higiénica de alimentos en ventas callejeras y otros establecimientos. 3. Estimular la mejora en los hábitos higiénicos y el acceso a los servicios. • Mejorar el acceso a agua segura. • Aumentar el manejo adecuado de las excretas, las aguas servidas y los desechos sólidos. • Promover campañas de control de las fuentes de contaminación en los hogares. • Educar sobre la importancia de lavarse las manos. • Mejorar el acceso a la salud reproductiva. Enfatizar la importancia del espaciamiento entre embarazos. • Talleres de capacitación para mejorar el cuidado de los niños en su crecimiento y desarrollo, a ambos padres. 4. Apoyo a la participación activa de las mujeres. • Centros de cuidado y estimulación temprana de los niños de las madres que trabajan fuera del hogar. • Talleres de capacitación para mejorar la capacidad de toma de decisiones de la mujer dentro del hogar. • Favorecer la participación de las mujeres en los Consejos de Desarrollo y en redes de protección social.

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Causa 2:

La debilidad de las economías locales, la pobreza extrema y los empleos inestables con bajos salarios, limitan la disponibilidad y el acceso a los alimentos. El 80% de los niños desnutridos son pobres, sobre todo indígenas que viven en el área rural.

Líneas clave de acción:

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Planes de desarrollo económico local con alianzas público-privadas Protección social efectiva Extensión agrícola Desconcentración de la actividad económica Gremialidad y empresarialidad de los agentes económicos locales Empleo y oportunidades productivas para mujeres y jóvenes

Objetivos específicos:

1. Aumentar la disponibilidad y el acceso a alimentos sanos y nutritivos. 2. Cambiar la base productiva de los municipios. 3. Mejorar la competitividad territorial para atraer nuevas inversiones.

Actividades: 1. Promover el diseño y la ejecución de planes de desarrollo económico local (planes DEL): • Organizar una alianza público-privada a nivel local. • Hacer un diagnóstico de la estructura productiva del municipio, sobre todo de su capacidad para producir alimentos. • Identificar nuevos “motores” económicos (incluso no agrícolas) para generar más y mejores empleos en el municipio. Hacer el portafolio de inversiones privadas necesarias para ejecutar los proyectos productivos que fortalezcan esos “motores” económicos. • Hacer un diagnóstico de los factores de competitividad que influyen en la capacidad del municipio para atraer más inversiones productivas. Hacer el portafolio de inversiones públicas necesarias para mejorar la competitividad territorial. • Gestionar asistencia técnica a los pequeños productores para mejorar los rendimientos en las cosechas de granos básicos y la reducción de pérdidas poscosecha (silos y centros de acopio). • Promover el uso de semillas mejoradas desarrolladas por los centros nacionales de investigación. • Identificar los productos locales (agrícolas y pecuarios) donde se pueden promover cadenas productivas y mayor procesamiento local. • Impulsar la horticultura y los huertos familiares para consumo familiar. • Proyectos productivos con apoyo técnico y microfinanciero focalizado en grupos de mujeres. 2. Robustecer, focalizar, transparentar y hacer más eficaces los programas de protección social. • Programas de alimentación escolar con productos fortificados. • Colaborar con los programas de alimentación complementaria (harinas compuestas como Incaparina o Vitacereal), además de alimentos fortificados (sal y azúcar). • Revisar los programas de transferencias monetarias condicionadas que incrementen el ingreso familiar y promuevan la formación de capital humano (salud, nutrición y educación). • Apoyar las pensiones a las personas de la tercera edad, para atenuar la tasa de dependencia económica en los hogares. • Apoyar la entrega temporal de alimentos a grupos vulnerables en condiciones de emergencia alimentaria (pérdida de cosechas por fenómenos climáticos). • Promover, dentro de los programas internacionales de asistencia alimentaria, la compra local de granos básicos. 3. Apoyar los esfuerzos para restablecer los programas de extensión agrícola y apoyo a pequeños productores. • Apoyar los programas de dotación de insumos agrícolas básicos. • Fomentar sistemas de control y monitoreo del uso de insumos agrícolas, para velar por la inocuidad de los alimentos. • Fortalecer la organización y la empresarialidad de los agentes económicos locales. • Explorar experiencias exitosas de seguros agrícolas para pequeños productores. • Establecer un sistema de capacitación y monitoreo para que el aumento de oportunidades productivas y de ingresos se traduzcan en mejor alimentación y nutrición de las familias.

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Causa 3:

La falta de agua potable, de saneamiento ambiental y las deficiencias en el sistema de salud, sobre todo en el área rural, reducen la capacidad de las personas para aprovechar los alimentos, aún cuando estos estuvieren disponibles.

Líneas clave de acción:

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Campaña municipal de cloración Plan de los 1,000 días Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) Unidades municipales de agua y saneamiento Planes mancomunados de manejo de los desechos sólidos Gasto social municipal Vigilancia centinela, salas situacionales y observatorios locales SAN

Objetivos específicos:

1. Universalizar la cloración del agua domiciliar para reducir las enfermedades diarreicas. 2. Reducir los factores de riesgo de desnutrición aguda y severa durante la gestación y los primeros años de vida.

Actividades: 1. Adoptar el enfoque de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) para actuar en todo el ciclo del agua (producción, distribución, consumo y sostenibilidad). • Promover la campaña municipal para la cloración del agua como estrategia fundamental para prevenir la desnutrición crónica. • Aumentar el monto y la calidad del gasto social de las municipalidades: agua potable, saneamiento, salud, educación y otros. • Diseñar y promover un plan maestro de riego a nivel municipal para el uso racional del recurso agua. • Revisar y asegurar la asignación presupuestaria para cubrir los gastos de cloración del agua. • Revisar y focalizar los subsidios al agua. • Fortalecer las unidades municipales de prestación de servicios básicos. • Hacer campaña de comunicación para mejorar la aceptación comunitaria sobre la cloración del agua domiciliar. • Capacitar al personal técnico de las municipalidades (incluyendo fontaneros) y a los comités de agua. • Capacitar en los hogares sobre el uso racional del agua y su aprovechamiento en los hábitos de higiene. • Promover planes mancomunados (no solo municipales) para el manejo de los desechos sólidos. 2. Promover alianzas interinstitucionales para adoptar un enfoque integrado de servicios de salud y nutrición en el municipio. • Focalizar esfuerzos en el Plan de los 1,000 Días (atención focalizada durante el embarazo y los primeros dos años de vida del niño). • Fortalecer los programas de apoyo a la lactancia materna exclusiva en los primeros seis meses de edad, complementada con otros nutrientes en los primeros dos años de vida. • Incentivar las consultas prenatales y el parto limpio y seguro. • Apoyar la dotación de micronutrientes a mujeres embarazadas, lactantes y niños (hierro, ácido fólico, vitamina A y cinc). • Apoyar las campañas de vacunación en las comunidades. • Gestionar la dotación de alimentos suplementarios, como el Vitacereal y otros similares, para niños y niñas a partir de los seis meses, así como para mujeres gestantes y en período de lactancia. • Identificar y referir para atención médica los casos de desnutrición aguda. • Apoyar el monitoreo de fortificación de alimentos (azúcar y sal, entre otros). • Apoyar el acceso de las mujeres rurales e indígenas a la salud reproductiva, promoviendo en particular el espaciamiento de los embarazos y la atención pre y posnatal. • Tramitar programas para prevenir y tratar otros problemas nutricionales: anemia, obesidad y sobrepeso, en las madres y los niños escolares. • Participar en los sistemas de monitoreo y alerta sobre la desnutrición crónica y aguda en el municipio. • Fortalecer los sistemas de vigilancia centinela, salas situacionales y observatorios nacionales y locales de la seguridad alimentaria y nutricional.

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Causa 4:

Los factores climáticos, sobre todo las heladas e inundaciones, representan una amenaza muy seria para la disponibilidad de granos básicos. Líneas básicas de acción:

1. 2. 3. 4.

Plan de ordenamiento territorial Plan de gestión de riesgos Gestión mancomunada de las cuencas hidrográficas Fortalecimiento y uso del laboratorio SIG del MAGA

Objetivos específicos:

1. Disminuir la vulnerabilidad ambiental de los municipios. 2. Reducir el riesgo de déficit temporal de granos básicos por factores climáticos.

Actividades: 1. Adoptar el enfoque preventivo de adaptación local al cambio climático. • Obtener información sobre el mapa de riesgos ambientales a nivel municipal y subregional. • Gestionar asistencia técnica para analizar la situación de las cuencas hidrográficas que influyen en el municipio. • Ejecutar campañas para informar y capacitar sobre las implicaciones del cambio climático a nivel local. • Fomentar la protección y descontaminación de las fuentes de agua. 2. Promover la conservación de suelos y las mejores prácticas agroforestales. • Estimular la conservación de los bosques comunales y municipales. • Promover y gestionar el pago por servicios ambientales. • Impulsar en las comunidades la explotación racional de los bosques por medio del uso de los incentivos forestales. • Identificar y promover las mejores experiencias sobre cultivos hortícolas en asociación con bosques o árboles frutales. • Capacitar a las comunidades sobre los seguros agrícolas y las medidas de mitigación de riesgos.

Resumen del enfoque integrado de atención en salud y nutrición Grupo Objetivo

Intervención

1. Adolescentes (10 a 14 años)

Educación sexual y reproductiva, micronutrientes, promoción de servicios

2. Mujeres en edad fértil (15 a 49 años)

Micronutrientes, vacunación, planificación familiar, promoción de servicios

3. Embarazadas

Control prenatal, micronutrientes, vacunación, alimentación complementaria, planificación familiar, promoción de servicios

4. Parturientas

Atención del parto, planificación familiar, promoción de servicios

5. Puérperas

Control del puerperio, micronutrientes, vacunación, alimentación complementaria, planificación familiar, promoción de servicios

6. Recién nacidos

Cuidados rutinarios del recién nacido, madres canguro, HBB, promoción de servicios

7. Niños de 6 a 23 meses

Crecimiento y desarrollo, lactancia materna, alimentación complementaria, micronutrientes, vacunación, manejo de casos, promoción de servicios

8. Niños de 24 a 59 meses

Crecimiento y desarrollo, desparasitación, micronutrientes, vacunación, manejo de casos, promoción de servicios

FUENTE: Propuesta de plan de trabajo integrado de los proyectos de salud, educación y nutrición, bajo el marco de la iniciativa Feed the Future y Global Health Initiative de USAID. Guatemala, Julio de 2011 (borrador).

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4. ¿Cuál podría ser el rol de los gobiernos locales? Hasta ahora, muy pocas municipalidades han diseñado y están implementando políticas o planes municipales de seguridad alimentaria y nutricional. Hay varias causas probables. Los gobiernos municipales no están conscientes de la magnitud del problema, ni de la necesidad de promover la seguridad alimentaria y nutricional con un enfoque más local. Quizás porque las competencias del gobierno local asignadas en el Código Municipal no incluyen en forma específica la lucha contra la desnutrición. Tal vez porque prevalece la idea de que es un problema sectorial de salud o porque se piensa que la asistencia alimentaria del gobierno central y otras entidades, es suficiente. Siguiendo esa lógica, no siempre se tiene clara la potencialidad de los gobiernos locales para luchar contra la desnutrición. En el Índice de Vulnerabilidad Alimentaria y Nutricional (IVISAN) que elaboró el CONASAN para medir la capacidad de respuesta del Estado, no se incluye a las municipalidades. Por esas circunstancias, no es extraño que no se aprovechen al máximo los espacios de coordinación interinstitucional a nivel local, en particular los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE), los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDE) y las Comisiones SAN. Sin embargo, los gobiernos locales son parte esencial de la capacidad de respuesta del Estado para enfrentar la desnutrición. Su participación es indispensable por varias razones: 1. Los gobiernos locales pueden aportar mucho para reducir la desnutrición crónica. En 2009, las municipalidades gastaron Q914 millones en agua y saneamiento; 33% más que en 2008. El 79% de esos Q914 millones fueron para inversión y el 21% para funcionamiento, que incluyen la compra de insumos para clorar el agua. Pero no en todos lados es igual. En Quiché, del total de gastos en agua y saneamiento, sólo el 1% fue para funcionamiento. Parece bueno, pero no lo es, porque eso significa que se sacrificó la calidad del servicio, incluyendo la cloración. Y la cloración es tan importante como la disponibilidad del agua.

En alguna ocasión, una lideresa del oriente del país dijo: “Invertir mucho en llevar agua entubada a los hogares y luego no echarle cloro, es igual a pagar por llevar enfermedades a domicilio”.

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Esos Q914 millones gastados en agua y saneamiento representan el 13% del gasto total de todas las municipalidades del país. Los departamentos del occidente del país tienen un gasto muy similar a ese promedio nacional, pero destacan Totonicapán, que pasó del 9% al 19% de 2008 a 2009, y Huehuetenango, que pasó del 12% al 17% en el mismo período, aunque en ese último departamento hay dos municipios que no asignaron nada para agua y saneamiento (San Juan Ixcoy y San Rafael La Independencia). Otra área crítica donde se puede hacer mucho es en aquellos municipios donde el agua domiciliar la proveen los Comités de Agua en el área rural, precisamente donde se concentra la desnutrición crónica. Aprovechando la confianza de las comunidades en sus autoridades municipales, se puede avanzar más y mucho más rápido para convencer a las comunidades de aceptar la cloración y el uso racional del agua. Un paso más allá podría ser la adopción del enfoque integrado de los recursos hídricos (GIRH), para que varios municipios, en forma mancomunada, trabajen en la protección y descontaminación de las fuentes de agua de uso común. Nada de eso puede lograrse sin la participación activa de los gobiernos locales. 2. Las municipalidades también asignan recursos significativos para salud y educación. En 2010, un total de 203 municipalidades reportaron gastos en educación y 82 municipalidades efectuaron gastos en rubros de salud.4 En algunos casos, las municipalidades promueven la construcción de edificios escolares, otorgan becas y pagan maestros, por ejemplo; en otros, crean y operan clínicas médicas municipales, que proveen servicios y medicinas a personas muy pobres. También hay municipalidades que gestionan o incluso proveen alimentos en épocas de hambre estacional. La contribución de ese tipo de iniciativas municipales aumentará si en el futuro se logra la descentralización efectiva de los servicios públicos hacia las municipalidades. 3. Las municipalidades tienen la función de planificar y promover el desarrollo de su municipio. Esto lo logran a través de planes de desarrollo y políticas públicas municipales. Es importante lograr que los gobiernos municipales asuman el enfoque integrado de SAN como parte de su gestión y sus prioridades. La participación de las municipalidades brindaría sostenibilidad política y recursos financieros para implementar el enfoque integrado de la SAN. Una política municipal de SAN debería verse reflejada en el presupuesto municipal, pudiéndose monitorear el gasto en estos rubros a través de los sistemas informáticos municipales (SIAF, SICOINGL y Servicios GL). En casos muy contados, se han diseñado e implementado planes de desarrollo económico local (planes DEL), como estrategia municipal o mancomunada para 4. No se puede establecer el monto del gasto municipal en esos rubros, porque las cifras disponibles son inconsistentes.

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cambiar la base productiva y local, para asegurar mayor producción de alimentos e ingresos para los hogares pobres. El enfoque de desarrollo económico local incluye dos grandes estrategias: una, productiva; otra, de competitividad territorial. La educación, la salud y el acceso a infraestructura y otros servicios básicos, son indispensables para llevar a cabo ambas estrategias. La experiencia ha demostrado que las municipalidades y mancomunidades que asumen ese enfoque tienden a comprometerse más con la mejora de los factores de competitividad que incluyen los servicios de educación, salud y nutrición, para tener una población más preparada para aprovechar las oportunidades del mercado y mejorar sus condiciones de vida. 4. La coordinación interinstitucional con entidades del Estado, con las comunidades y con la cooperación internacional, puede resultar más efectiva con el liderazgo del gobierno municipal. Es una oportunidad extraordinaria para lograr que las Oficinas Municipales de la Mujer (OMM) asuman el rol más sustantivo que ahora les asigna el Código Municipal recién reformado. En el análisis previo sobre las causas de la desnutrición, queda demostrado el papel fundamental que desempeñan las mujeres en la lucha contra el hambre y la desnutrición. Con la debida capacitación y fortalecimiento financiero e institucional, las OMM podrían ser el eje articulador de los esfuerzos integrados de un Plan Municipal de SAN. También se debería trabajar de cerca con las comisiones específicas del Concejo Municipal, del COMUDE y de la SESAN, relacionadas con la SAN. La participación de los COMUDE y COCODE dará sostenibilidad social a esa prioridad. El involucramiento de esas instancias de participación ayudaría a promover la rendición de cuentas del Concejo Municipal y la auditoría social por parte de las comunidades, sobre la evolución de los compromisos asumidos dentro de una estrategia municipal para enfrentar el hambre y la desnutrición. Aprovechar el Sistema de Consejos de Desarrollo resulta vital para establecer una relación más cercana con las comunidades y lograr la réplica de las acciones concertadas; y allí, la confianza de las comunidades en su autoridad municipal puede hacer la diferencia.

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Segundo eje: prevención de la violencia 1. La magnitud del problema Guatemala enfrenta hoy día un enorme desafío: garantizar la vida de sus ciudadanos y recuperar el control de los territorios que se ha perdido en manos de grupos delictivos de gran poder y accionar violento. Desde que se reinició la democracia en 1985, el número de homicidios ha crecido en forma casi constante y no se redujo después de la firma de la paz en 1996. Cada año se cometen aproximadamente seis mil homicidios en el país; el doble de violencia que cuando aún estaba vigente el conflicto armado interno. Guatemala: número anual de homicidios, 1986-2010 República de Guatemala, homicidios anuales según INE (1986-2007) y PNC (1995-2010) 7000 6292 5885

6000

5781

6498 5960

5338

5000 4237

4515 4507 4381 4300

3998

4000

3619 3001

3000 1891 1968

2000 1572

2041 1970

3631 3310

3260

3310

2166

3230 2904 2655

2002

2167

3308

3428

2794

2304

1636 1663 1691 1690 1693

1000

0

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 3003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Elaborado por Carlos A. Mendoza (6 oct 11)

INE

PNC

FUENTE: CABI, 2011.

Eso significa que, en promedio, cada día hay 18 homicidios en el país. Hace apenas una década, el número de homicidios diarios era menos de la mitad. El aumento más significativo ocurrió a mediados del gobierno de Oscar Berger, aunque logró estabilizar la situación al final de su período. Hasta ahora, ninguno de los tres últimos gobiernos ha logrado reducir la tasa diaria de homicidios a un nivel inferior a como la encontró al inicio de su gestión. GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

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Guatemala: número de homicidios diarios, 2000-2010 20 18 18

16

16

15

14

12

12

12

10

10

8

8 6

17

16

9

Gobierno de Portillo

Gobierno de Berger

Gobierno de Colom

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC.

Es cierto que el número de homicidios pudo haber crecido como reflejo del aumento la población, pero aún si se usa la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes, que es el indicador principal que se utiliza en todo el mundo para medir la violencia, la situación para Guatemala sigue siendo crítica. La tasa de 41.5 homicidios por cada cien mil habitantes de 2010 sigue siendo una de las más altas del continente americano. Sin embargo, se redujo ese año y se espera que también lo haga el año siguiente. Guatemala: tasa de homicidios por cada cien mil habitantes, 2000-2010

50.0

46.4

45.2

44.1

45.0 42.0 43.3

40.0

36.7

45.1 36.4

35.0 30.8

30.0 28.1

25.0 20.0

25.9

Gobierno de Portillo

Gobierno de Berger

Gobierno de Colom

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC (homicidios) y del INE (población).

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2. Impacto territorial de la violencia Contrario a lo que comúnmente se cree, los estudios recientes de la consultora privada CABI muestran que en la actualidad las tasas de homicidios más altas se presentan en las áreas urbanas de los municipios, donde hay alta proporción de población ladina, donde vive la población menos pobre y donde hay, curiosamente, mayor presencia del Estado. Una tendencia alarmante es que los homicidios están afectando cada vez más a las mujeres. En 2001, el 9% de las personas fallecidas por homicidio eran mujeres; en 2010, este porcentaje había aumentado a 12%. En el período 2001-2010, el número de homicidios a hombres creció un 80% en forma acumulada; pero en el caso de las mujeres se incrementó 294%. Guatemala: Número de homicidios según sexo de la víctima, 2001-2010 Año

Hombres

Mujeres

Total homicidios

% Mujeres

2001

2,927

303

3,230

9%

2002

3,313

317

3,630

9%

2003

3,849

387

4,236

9%

2004

4,010

497

4,507

11%

2005

4,820

518

5,338

10%

2006

5,282

603

5,885

10%

2007

5,191

590

5,781

10%

2008

5,605

687

6,292

11%

2009

5,778

720

6,498

11%

2010

5,265

695

5,960

12%

FUENTE: Elaboración propia con cifras de CABI.

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Para tener una idea de cómo la violencia está cambiando el mapa del país, se pueden utilizar tres indicadores: 1. Número de homicidios. En los departamentos de Guatemala (centro), Escuintla (sur), Petén (norte), Chiquimula e Izabal (nororiente) es donde se cometieron más homicidios en 2010. Guatemala: Número de homicidios por departamento, 2010 2,500

2,423

2,000 1,500 1,000 534

366

500

282 258 233 255

186 180 177 166 166 165 150 95 70 68 65 56 48 27 20 Sololá

Totonicapán

El Progreso

Baja Verapaz

Quiché

Retalhuleu

Sacatepéquez

Jalapa

Chimaltenango

San Marcos

Zacapa

Suchitepéquez

Quetzaltenango

Huehuetenango

Santa Rosa

Alta Verapaz

Izabal

Jutiapa

Petén

Chiquimula

Escuintla

Guatemala

0

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC.

Sin embargo, como se ha dicho, la cantidad de homicidios puede deberse al tamaño de la población. Por esa razón, se deben tomar en cuenta otros dos indicadores para establecer cuáles son los departamentos más violentos: 2. Tasa de homicidios. Este indicador se refiere al número de homicidios tomando en cuenta el tamaño de la población de cada departamento. Este es el verdadero indicador para medir la violencia homicida. En ese caso, los departamentos más violentos son: Guatemala: tasa anual de homicidios por departamento, 2010 (Número de homicidios por cada cien mil habitantes) Totonicapán Sololá Quiché Huehuetenango Chimaltenango San Marcos Alta Verapaz Baja Verapaz Retalhuleu Sacatepéquez Quetzaltenango Suchitepéquez El Progreso Jalapa Jutiapa Petén Izabal Santa Rosa Zacapa Chiquimula Escuintla Guatemala

0.0

4.3 6.4 8.3 15.9 15.9 16.6 17.2 18.2 21.9 22.6 23.3 32.9 36.0 48.4 54.4 59.5 64.0 66.1 76.0 77.7 77.9 78.1

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC (homicidios) e INE (población).

100

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Como suele ocurrir en la mayoría de países, la violencia se concentra en los lugares más poblados: los departamentos de Guatemala y Escuintla, en el caso de Guatemala. Desde hace muchos años, Escuintla había sido el departamento más violento del país, pero a partir de 2006, el departamento de Guatemala pasó a ocupar el primer lugar y lo ha mantenido desde entonces. El deterioro del departamento de Guatemala ha sido alarmante: en el 2000, la tasa de homicidios del departamento de Guatemala era casi la mitad de la de Escuintla. La ciudad de Guatemala, Mixco y Villa Nueva “aportan” el 75% de los homicidios del departamento. Es significativo que, después de Guatemala y Escuintla, los departamentos con las tasas más altas de homicidios estén concentrados en el oriente y nororiente del país: Chiquimula, Zacapa, Santa Rosa, Izabal, Petén, Jutiapa, Jalapa y El Progreso, en ese orden. Los tres municipios más violentos en cada uno de esos departamentos son:

  CHIQUIMULA Chiquimula Esquipulas Jocotán ZACAPA Zacapa Gualán Estanzuela SANTA ROSA Chiquimulilla Cuilapa Barberena IZABAL Puerto Barrios Morales

Tasa homicidios 2010

Los Amates

77.7 103.3 94.0 51.9 76.0 114.7 85.1 116.7 66.1 100.7 71.8 59.0 64.0 126.5 56.4

                               

77.0  

 

Tasa homicidios 2010

PETÉN La Libertad Flores San Benito JUTIAPA Jutiapa Moyuta Asunción Mita JALAPA Jalapa San Pedro Pinula Monjas EL PROGRESO Sanarate Guastatoya San Agustín Acasaguastlán

59.6 61.0 105.8 101.0 54.4 37.4 92.6 83.5 48.4 49.7 47.7 79.3 36.0 40.4 46.0 25.8

Casi la mitad de esos 24 municipios tienen tasas de homicidios que duplican el promedio nacional (41.5) y superan ampliamente sus respectivos promedios departamentales. El mayor problema se da en los municipios medianos o grandes (más de 50 mil habitantes), excepto Estanzuela, que es muy pequeño, pero tiene una tasa muy alta. Por el contrario, los municipios del Altiplano con grandes poblaciones indígenas y muy rurales, como Totonicapán, Sololá, Quiché, Huehuetenango y Chimaltenango; son los departamentos menos violentos.

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3. Tendencia de crecimiento anual. A pesar de lo anterior, el número de homicidios está aumentando en forma más acelerada en el norte (Verapaces) y en el altiplano del país (Quetzaltenango, Huehuetenango y Chimaltenango). Guatemala: Porcentaje de aumento del número de homicidios entre 2000-2010, por departamento Jutiapa Totonicapán El Progreso Santa Rosa Sololá San Marcos Quiché Escuintla Petén Sacatepéquez Izabal Jalapa Zacapa Chiquimula Guatemala Suchitepéquez Retalhuleu Chimaltenango Huehuetenango Baja Verapaz Alta Verapaz Quetzaltenango 0%

99% 125% 130% 145% 150% 153% 158% 165% 166% 171% 179% 185% 210% 227% 253% 256% 260% 271% 290% 300% 310% 333% 50%

100%

150%

200%

250%

300%

350%

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC.

Es probable que ese incremento en los índices de violencia se deba a la incorporación creciente de esos departamentos dentro de los corredores del narcotráfico y otros fenómenos delictivos. Guatemala: rutas del narcotráfico, 2011

FUENTE: Steven Dudley. Los Zetas en Guatemala. In Sight, Septiembre de 2011.

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Sea cual sea la causa, el hecho es que la situación está empezando a deteriorarse aún en los departamentos más tranquilos. La sombra de la violencia se está extendiendo sin parar, hasta llegar a convertirse en una amenaza estratégica a la gobernabilidad local.

3. El enfoque preventivo de la violencia Las municipalidades tienen capacidades limitadas para enfrentar por sí solas el fenómeno de la violencia: a) no es su rol principal ni tienen la capacidad institucional para hacerlo; b) sus competencias legales restringen su ámbito de acción para enfrentar directamente los hechos delictivos (los policías municipales no pueden portar armas, por ejemplo); c) hay otros órganos del Estado directamente responsables y mejor capacitados; y d) la violencia responde a múltiples causas que rebasan el ámbito de acción del gobierno municipal. Sin embargo, la mayor potencialidad de los gobiernos locales para reducir la violencia está en la prevención. La experiencia muestra que las autoridades municipales sí pueden tener éxito cuando asumen el reto de diseñar y ejecutar planes comunitarios de prevención de la violencia. Esos planes no tienen que ser muy complejos, sino más bien focalizados en cuatro ejes fundamentales:

1. Policía comunitaria (cooperación y confianza)

2. Comisiones Municipales de prevención de violencia (rol consultivo)

Énfasis en poblaciones en riesgo (mujeres, jóvenes y niños) 3. Espacios públicos para el uso sano y seguro del tiempo libre

4. Educación, capacitación vocacional e inserción laboral

1. La policía comunitaria no implica que las municipalidades deban crear cuerpos policíacos propios. Se trata más bien de coordinar acciones para que los miembros de la Policía Nacional Civil (PNC) tengan relaciones más cercanas con las comunidades. Basado en el conocimiento que las personas tienen sobre lo que sucede en sus propias comunidades, un policía comunitario estará en mejor posición de identificar síntomas o tendencias delictivas y anticiparse a la comisión de delitos.

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Las relaciones de cooperación y confianza entre policías y vecinos es uno de los fundamentos más sólidos de la prevención. Sin embargo, es preciso poder aprender una lección: no debe estimularse, bajo ninguna circunstancia, el patrullaje ciudadano. La experiencia demuestra que esas acciones suelen dar algunos resultados de muy corto plazo, pero la medicina termina siendo peor que la enfermedad. Tarde o temprano esos mecanismos se salen de control y se convierten en feudos de poder informal que retan incluso al gobierno local. 2. Las Comisiones Municipales de Prevención de la Violencia son la mejor forma de canalizar el deseo de cooperación de los vecinos. En particular, si esas comisiones se mantienen dentro de la institucionalidad de los Consejos de Desarrollo y se someten a procedimientos de debate, propuesta y seguimiento de los COCODE y COMUDE. Se crean por acuerdo específico del Concejo Municipal, para darles legitimidad y capacidad de gestión. El rol de esas comisiones suele ser propositivo y consultivo, pero también de coordinación con las instancias responsables de la seguridad a nivel del gobierno central. Mejor aún, si están presididas por un líder o una lideresa comunitaria y no por una autoridad municipal. No son instancias de inteligencia civil, ni autoridades con poder represivo o de castigo. Casi siempre funcionan en coordinación con el Viceministerio de Apoyo Comunitario del Ministerio de Gobernación, encargado de fortalecer la capacidad técnica y administrativa de dichas comisiones. En algunos casos, las Comisiones Municipales de Prevención de la Violencia son complementadas con las Juntas Locales de Seguridad Ciudadana. Esas Juntas tienen jurisdicción solo en sus comunidades y no en todo el municipio, como las Comisiones. Casi siempre surgen instancias de los COCODE, para dar seguimiento a las políticas, programas y proyectos que apruebe la Comisión de Prevención de la Violencia a nivel de todo el municipio. En otras experiencias, también se han conformado los Observatorios de la Violencia Juvenil y de Género. Son grupos de vecinos, integrados por jóvenes y mujeres, encargados de observar la evolución de la violencia que afecte específicamente a niños, jóvenes y mujeres. Su propósito es actuar como un sistema de alerta temprana para identificar factores de riesgo, pero también suelen proponer acciones específicas para atender a esos grupos vulnerables. El impacto diferenciado de la violencia homicida, que ya se ha destacado en incisos anteriores, hace indispensable que las políticas de prevención sean específicas para cada territorio. Esa especificidad sólo puede lograrse con el apoyo de ciudadanos dispuestos a participar en la prevención de la criminalidad y a respaldar el accionar de los cuerpos policiales. En un sentido más amplio, esas comisiones fortalecen los mecanismos locales de participación y el capital social, así como la cultura ciudadana de prevención, que suelen ser elementos básicos para la gobernabilidad local.

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Programas de prevención de la violencia a nivel local 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Grupo de amigos del vecindario. Mi vida sin alcohol, drogas y armas. Estudiantes y jóvenes contra la violencia. Programa de mediación de conflictos. Por una vida libre de violencia. Espacios públicos sanos y seguros. Cero indigentes. Programa de formación de valores en las escuelas y comunidades. 9. Regulación y control de bares y cantinas. 10. Programas de apoyo a los adultos de la tercera edad. FUENTE: Adaptación de la Política Municipal de Seguridad Democrática de Santa Lucía Cotzumalguapa.

3. En los dos ejes anteriores, el rol principal lo asume la ciudadanía, pero el rescate de los espacios públicos, es función principal del gobierno municipal. Una de las estrategias más exitosas para recuperar la confianza es invertir en las instalaciones públicas de convivencia ciudadana: parques, calles peatonales, salones, canchas polideportivas y otros. No siempre se necesita desarrollar nuevas obras de infraestructura. A veces es suficiente con mejorar la iluminación, pintar con colores más claros, construir paradas de buses mejor ubicadas y otras medidas similares. Pero los espacios en sí mismos no bastan. El apoyo a actividades deportivas, recreativas, artísticas y culturales, son un atractivo extraordinario para todos. Ahora bien, para saber qué se necesita realmente, la mejor receta es preguntarle a la gente. No solo porque tienen la mejor información; también porque el propósito es reducir, en un primer momento, su percepción de inseguridad, y luego, la violencia misma. La razón para enfatizar la recuperación de los espacios públicos es muy simple: la concurrencia de muchas personas en espacios sanos y seguros empieza por dar una sensación de seguridad, que luego pasa a confianza, al intercambio de información y, finalmente, a la cooperación. Es importante que esos espacios públicos sean rediseñados pensando en atraer, principalmente pero no en forma exclusiva, a los grupos más vulnerables: mujeres, jóvenes y niños. Además, que esas inversiones no se concentren solo en las áreas urbanas, sino también en las comunidades con mayores índices de criminalidad. El resultado puede ser poco visible en el corto plazo, pero poco a poco se irá mejorando la autoestima, el sentido de pertenencia y de protección mutua; se mejorará el uso productivo del tiempo libre, se mejorará la educación en valores, se reducirá la práctica de consumo de alcohol y tabaco, se reducirán las oportunidades de contacto directo con delincuentes y, finalmente, se reducirán las conductas agresivas y delictivas. 4. El otro eje de intervención del gobierno municipal es la educación, formación vocacional e inserción laboral. Aquí el papel de la municipalidad es ser promotor y facilitador. Más que invertir recursos municipales escasos, el éxito

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depende de la capacidad de gestión para lograr que los jóvenes, sobre todo, se incorporen o mantengan en el ciclo formal de educación o bien que participen en cursos de formación vocacional. Hay experiencias exitosas, como la de la Mancomunidad Copán Chortí. Con apoyo de USAID, allí se gestionó la construcción y el equipamiento de un Instituto Tecnológico, lo cual también ha ocurrido en otros lados. Lo que hace particular esa experiencia es que en la mañana se enfocaron en atender a los jóvenes que se han mantenido dentro del sistema formal de educación (carreras técnicas avaladas por el MINEDUC), pero en la tarde, en las mismas instalaciones, se atiende a jóvenes que han abandonado la educación formal, que son los que tienen más riesgos de ser víctimas de la delincuencia o de ser atraídos por grupos delincuenciales. Allí es donde se enfatiza la prevención, porque ésta busca evitar que surjan conductas o condiciones que favorezcan la delincuencia y la violencia en grupos de alto riesgo. Sin embargo, hay otra lección que aprender: de poco sirve crear capacidades (educación y formación vocacional), si no se construyen, en forma simultánea, las oportunidades (inserción laboral). Eso no significa caer en la tentación de convertir a la municipalidad en oficina de empleos, sino de apoyar el diseño y la ejecución de planes de desarrollo económico local que cambien la base productiva del municipio, como estrategia sostenible para generar más empleos y oportunidades económicas. La experiencia de la Mancomunidad Copán Chortí (y de otras en el occidente del país) también tiene algo que decir en ese sentido. Hay que tener presente que la escuela es un ámbito de socialización por excelencia. La formación de valores, las campañas para evitar el consumo de drogas, tabaco y alcohol, así como la portación de armas, los mecanismos de resolución pacífica de conflictos, las campañas en contra de la violencia intrafamiliar y contra las mujeres, así como las charlas para explicar el rol preventivo de la criminalidad que pueden desempeñar las comunidades, entre otras muchas actividades, suelen contribuir a la cultura de paz. Y hay muchas medidas más, pero la clave es focalizar, sobre todo en aquellos aspectos en los que el gobierno municipal sí tiene un aporte significativo que ofrecer. Ahora bien, la construcción de una cultura de paz y la convivencia armónica, no se logran de inmediato. Los factores de riesgo son muchos y muy variados. Por eso mismo, es fundamental que los planes locales de prevención de la violencia sean realistas, tanto en término de los resultados previstos, como de los recursos disponibles. De hecho, a veces puede ser recomendable empezar solo en aquellas comunidades más afectadas, para tener un número manejable de problemas a atender. También deben identificarse y transmitirse algunas victorias rápidas, para ganar la credibilidad de la población. Sin embargo, ninguna medida o resultado es justificable si no se respetan el estado de derecho y los derechos humanos de la población. Ese es el principio fundamental de cualquier política local de seguridad democrática.

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La Policía Municipal de Tránsito: competencia de seguridad y portación de armas ¿Puede la PMT ejercer la función de seguridad ciudadana o usar armas? La Policía Municipal de Tránsito (PMT) se crea por la Ley de Tránsito (Decreto 132-96). Su funcionamiento, competencias y facultades están limitadas a lo que establece dicha ley. La Ley de Tránsito regula el tránsito vehicular (art. 1) y establece que corresponde al Ministerio de Gobernación el ejercicio de la autoridad de tránsito. Sin embargo, los artículos 8 y 9 dicen que el Ministerio de Gobernación podrá trasladar la competencia de administración del tránsito a las municipalidades para que la ejerza en su jurisdicción. La administración del tránsito (artículo 5) incluye: a) Planificar, dirigir, administrar y controlar el tránsito en todo el territorio nacional; b) Elaborar el reglamento para la aplicación de la presente ley; c) Organizar y dirigir la Policía Nacional de Tránsito y controlar el funcionamiento de otras entidades, públicas o privadas, autorizadas para cumplir actividades de tránsito; d) Emitir, renovar, suspender, cancelar y reponer licencias de conducir; e) Organizar, llevar y actualizar el registro de conductores; f) Organizar, llevar y actualizar el registro de vehículos; g) Diseñar, colocar, habilitar y mantener las señales de tránsito y los semáforos; h) Recaudar los ingresos provenientes de la aplicación de esta ley y disponer de ellos conforme a la misma; i) Aplicar las sanciones previstas en esta ley; j) Diseñar, dirigir y coordinar el plan y sistema nacional de educación vial; y k) Todas las funciones otorgadas por la ley y las que le asigne el Ministerio de Gobernación en materia de tránsito. Ninguna de las actividades está relacionada con la seguridad ciudadana o la portación de armas. Por tanto, la Policía Municipal de Tránsito no puede ejercer la función de seguridad dentro de su jurisdicción, ni portar armas para el cumplimiento de sus funciones. ¿Qué entidad es responsable de la seguridad ciudadana? La Ley de la Policía Nacional Civil establece: a) La seguridad pública es un servicio esencial de competencia exclusiva del Estado y para ese fin se crea la “Policía Nacional Civil” (art. 1). b) La Policía Nacional Civil es una institución profesional armada, ajena a toda actividad política… (art. 2). La PNC es la única entidad autorizada para ejercer la competencia de seguridad pública y es legalmente una institución armada. La PMT, por el contrario, solo tiene funciones administrativas. ¿Pueden las municipalidades ejercer la competencia de seguridad ciudadana? La Ley General de Descentralización (Decreto 14-2002) establece que las municipalidades podrán ejercer por delegación del organismo ejecutivo algunas competencias, dentro de las que se priorizan (art. 7) las de: 1. Educación 2. Salud y asistencia social 3. Seguridad ciudadana 4. Ambiente y recursos naturales 5. Agricultura 6. Comunicaciones, infraestructura y vivienda 7. Economía 8. Cultura, recreación y deporte. GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

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Para que una municipalidad pueda recibir la competencia de seguridad ciudadana, por ejemplo, es necesario llenar los requisitos y gestionar la descentralización de la competencia vía la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP). Es decir, se necesita un acuerdo específico para asumir la competencia de seguridad ciudadana. La competencia no puede asumirse por acuerdo del Concejo Municipal y de ninguna otra autoridad a ese nivel. La Ley de Descentralización fue aprobada en 2002. En los siguientes tres años, al menos cinco municipalidades solicitaron asumir las competencias de educación y salud. Todas las solicitudes fueron rechazadas por la SCEP, argumentando que se puede trasladar la competencia pero no recursos financieros. Según la SCEP el traslado de recursos adicionales a las municipalidades está prohibido por el artículo 257 de la Constitución Política de la República. ¿Qué cuerpos de seguridad están autorizados para usar armas? Según la Ley de Armas y Municiones (Decreto 15-2009) solo el Ejército de Guatemala y la Policía Nacional Civil pueden tener armas y municiones propias. Dice que las fuerzas de seguridad del Estado, cuya misión sea la seguridad ciudadana y el orden público pueden usar las armas contempladas por dicha ley (art. 3). Dado que las PMT no son encargadas de la seguridad ciudadana, ni del orden público, no pueden usar arma.

Tercer eje: adaptación al cambio climático 1. El cambio climático llegó para quedarse El cambio climático ya no es una posibilidad; es un hecho. Llegó al país, a cada municipio, a cada comunidad… y piensa quedarse. Tocó fuerte la puerta con el Mitch en 1998. Se presentó de nuevo con todo derroche con las tormentas Stan (2005) y Ágatha (2010). Fue muy ruidoso y más variado con la erupción volcánica del Pacaya (2010). Nos recuerda su presencia amenazadora con fenómenos menos espectaculares, pero igualmente destructivos: sequías, heladas, sismos, inundaciones, deslaves y otros más.

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¿Qué es cambio climático? Son variaciones del clima a nivel mundial, provocados por el incremento de una capa casi invisible al ojo humano de una sustancia química llamada dióxido de carbono (CO2) y otros derivados de dicha sustancia. ¿Cómo afecta la capa de CO2? La forma esférica del planeta tierra permite que los rayos del sol entren en la tierra. Los rayos del sol tienen una temperatura elevada que permite que la vida sea posible en nuestro planeta. Pero esos rayos rebotan y se liberan otra vez al espacio junto a otras energías calóricas que se generan desde la tierra misma. Esa es la actividad normal que mantiene la temperatura del planeta. Sin embargo, la capa de CO2 que se está produciendo alrededor del planeta permite que los rayos solares ingresen pero no que regresen al espacio. El resultado es el aumento de la temperatura del planeta y la pérdida del equilibrio ambiental. A este efecto se le conoce como calentamiento global o “efecto invernadero” porque la temperatura del sol queda “atrapada” bajo el manto de CO2 , así como queda atrapada bajo el plástico de los invernaderos agrícolas. ¿Cómo se genera el CO2? Todas las actividades que realizamos los seres humanos generan la capa de CO2, pero sobre todo el humo de cualquier cosa que se quema. Todas las fábricas que producen algún producto generan CO2. Los vehículos de todo tamaño provocan monóxido de carbono (CO), que es un derivado que también contribuye a la capa de CO2. Todas las actividades de quema de petróleo generan ese compuesto químico. Todo ello ocurre con mayor intensidad en los países desarrollados, pero en países pobres como Guatemala también contribuye la quema de leña y el uso de vehículos en mal estado, como los buses del transporte público. ¿Cómo se relacionada la capa de CO2 con el cambio climático? El efecto invernadero aumenta la temperatura en todo el planeta y cambia el ciclo del agua. Por eso ocurren todos los desórdenes en las lluvias que actualmente afectan al país. Como el agua es vital para todos seres vivos, su escasez provoca que plantas, árboles y todo tipo de animales mueran, o a veces, que logren adaptarse a las nuevas condiciones de esa variabilidad climática. Sin embargo, el problema es que no existe una constancia en el patrón climático que permita a todos los seres vivos adaptarse a las nuevas condiciones. Casi todos los años son diferentes, provocando alteraciones en la floración de las plantas, en la reproducción de los animales, así como muertes y pérdidas materiales de los medios de vida de los seres humanos.

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¿Qué acciones contribuyen a la reducción de la capa de CO2? El aliado primordial del ser humano para reducir el CO2 son las plantas, los árboles y, en su conjunto, los bosques. La razón es simple: son los únicos seres vivos que necesitan el CO2 para crecer y reproducirse. Las plantas y árboles no solo consumen y reducen el CO2 y contribuyen a disminuir el daño ambiental; al hacerlo, producen oxigeno que es vital para la vida en el planeta. Si se cortan las plantas y los árboles, se vuelve a “liberar” el CO2 que estos seres vivos han consumido y tenían almacenados en sus tallos, hojas y raíces. Sembrar árboles es la mejor medida, pero se debe hacer en gran escala para lograr suficientes masas boscosas que sean capaces de consumir mucho CO2 y “mitigar” todo lo que produce el planeta. ¿Basta con sembrar más árboles? Aunque es una buena manera, los árboles no son capaces de reducir todas las emisiones de CO2. Es necesario cambiar los hábitos de consumo del ser humano: utilizar fuentes de energía limpia y ordenar el territorio para evitar que la población se encuentre vulnerable ante las variaciones climáticas. El exceso de basura, en sí mismo, o no darle ningún tratamiento, no genera CO2, pero sí produce otros químicos que se pueden adherir a la capa de CO2 o quedar en el ambiente, dañando la salud de los seres humanos. Separar la basura y el reciclaje son buenas prácticas de higiene urbana y del hogar, pero una medida fundamental es no tirar la basura a los ríos. Las prácticas de conservación de suelos y el uso mínimo de productos químicos en la agricultura ayudan a evitar erosión y contaminación de los suelos, con lo que se minimiza el riesgo ambiental. Adaptación propia basada en el texto preparado por Rainforest Alliance. Guatemala, octubre de 2011.

Pero la historia no empezó en 1998. Los fenómenos naturales han existido siempre. Guatemala: fenómenos naturales acumulados en 1530-1999 5,480

6,000 5,000 4,000 3,000

1,437

2,000

1,089

724

1,000

534

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243

164

112

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FUENTE UNEPAR -UNICEF, 2001

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0

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En los registros históricos ni siquiera aparecían las sequías. El número de deslaves, hundimientos y derrumbes, por ejemplo, acumulados durante casi 482 años, son insignificantes si se comparan con lo que ahora ocurre en un solo invierno copioso. Para muestra un botón: la depresión tropical de octubre de 2011. Sucedió justo cuando los alcaldes del país se reunían en la ciudad de Guatemala para tener su primer Encuentro Nacional de Autoridades Electas, convocado por la Instancia Municipalista (ANAM y AGAAI). Un evento natural, como queriendo decir que no deberían olvidarse de incluir el tema en la visión de desarrollo de los gobiernos locales. Acumulación de eventos

Mitch 1998

Sequía 2001

3 años

Stan 2005

4 años

• Crisis alimentaria • Crisis política • Crisis energética

Sequía

Tormenta 16 La Unión 2008 2009

3 años

2 años

Pacaya Ágatha 2010

9 meses • Crisis económica mundial • Crisis fiscal de Guatemala

FUENTE: SEGEPLAN. “Después de Ágatha y Pacaya, juntos hacia un plan de recuperación y reconstrucción, con transformación”; 2 de julio de 2010.

Lo que sí cambió desde 1998 es que los fenómenos naturales son ahora más frecuentes, más destructivos y sus efectos negativos se juntan en el tiempo y en el territorio, sin dar tiempo a la recuperación.

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Vulnerabilidad territorial

Área afectada por DT16

La reincidencia de municipios afectados por Mitch, Stan, DT16 y Agatha muestran la vulnerabilidad del territorio. Área afectada por Ágatha

Área afectada por Huracán Mitch

Datos comparados del impacto del Huracán Mitch, Tormenta Stan y Tormenta 16

Área afectada por Tormenta Stan

FUENTE: SEGEPLAN. “Después de Ágatha y Pacaya, juntos hacia un plan de recuperación y reconstrucción, con transformación”; 2 de julio de 2010.

Pero no son desastres “naturales”: lo que convierte a un fenómeno natural en un desastre, es la intervención humana equivocada. Es decir, cómo se usan y se transforman los territorios, sin racionalidad y sin sostenibilidad ambiental. Entonces, para empezar, convengamos en una cosa: el cambio climático ya no se puede evitar, pero sí se puede adaptar. La clave es lograr que las comunidades, los municipios, el país en su conjunto, adopten medidas de adaptación al cambio climático. Esto es, que se enfoquen en reducir sus vulnerabilidades y sus amenazas, sobre todo a nivel municipal, porque los fenómenos naturales asumen formas distintas y se traducen en problemas específicos a nivel local.

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Mapa de amenaza por sequía

Elaborado por Laboratorio de Información Geográfica UPGGR, Guatemala, 17/08/2004

Guatemala tenía dos zonas secas reconocidas: la costa sur y los municipios del oriente. Ahora el “corredor seco” se está ampliando desde el oriente hacia el occidente del país, donde ocurre el mayor número de heladas e inundaciones que afectan la cosecha de granos básicos. Sequías, heladas e inundaciones: un coctel catastrófico para los municipios del altiplano que tienen las tasas más altas de desnutrición crónica del país.

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Y es que ahora en las tierras del altiplano también pasa algo especial: las inundaciones ya no solo afectan las tierras bajas de la costa sur. De hecho, según los últimos estudios del CONASAN citados en el primer eje de este informe, las heladas y las tormentas tienen un alcance geográfico mucho mayor que las sequías, y explican en mayor medida la desnutrición crónica. La tormenta Stan de 2005 afectó la zona costera pero también la parte media de la cadena montañosa que divide al país en dos. Llegó incluso a poblados más allá de los 1200 metros sobre el nivel del mar. Vivir en lo alto ya no es la solución y la causa es la deforestación de la parte alta de las cuencas, que aumenta sin cesar año con año. Es unteresante que el exceso de lluvia y la sequía bailan en pareja. Se turnan cada año o dos, incluso en las mismas zonas, volviendo el clima impredecible y multiplicando los problemas. Los daños de las inundaciones en los ecosistemas tardan varios años en recuperarse y los de la sequía, también. Exceso de lluvia, agosto de 2008 Déficit de lluvia, agosto de 2008 (188%) (-13%) 57 a 100 100 a 150 150 a 200 200 a 216

-85 a -50 -50 a -25 -25 a 0 o a 25 25 a 50 50 a 100 100 a 121

Anomalía Agosto 2008

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Anomalía Agosto 2008

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La lista de problemas ambientales es larga, casi interminable. Pero quizás los ejemplos anteriores basten para entender la gravedad de la situación y para enfatizar que los impactos de los desastres no son solo en vidas humanas, cosechas e infraestructura, en el corto plazo. Son más variados y más perdurables. Impactos potenciales del cambio climático

Cambios climáticos

Temperatura

Precipitación

Aumento del nivel del mar

Impactos en la salud • Mortalidad relacionada con el clima • Enfermedades infecciosas • Calidad del aire y enfermedades respiratorias Impactos en la agricultura • Producción agrícola • Demandas de irrigación Impactos en los bosques • Cambios en la composición • Cambios en el rango geográfico • Salud del bosque y productividad Impactos en el recurso agua • Cambios en la distribución • Calidad de agua • Aumento de la competencia por el agua Impactos en las áreas costeras • Erosión de las playas • Inundación de límites costeros • Costos para proteger a comunidades costeras Impactos en las especies y áreas naturales • Cambio en las zonas ecológicas • Pérdida de hábitats y especies

FUENTE: Informe de cambio climático del MARN, 2005.

Con esas tendencias, los expertos coinciden en que durante las próximas décadas Guatemala podría convertirse en un país más seco, con alteraciones fuertes en sus estaciones de invierno y verano: 1. Cambio de temperaturas 2. Lluvias menos predecibles 3. Tormentas intensas y más frecuentes 4. Alternancia de sequías e inundaciones de un año a otro. Así que el cambio climático llegó para quedarse… y los resultados podrían ser muy graves: 1. Desplazamiento de las zonas agrícolas actuales hacia las reservas forestales y a otros municipios, provocando graves desequilibrios ecológicos y posibles conflictos sociales. 2. Surgimiento de grandes grupos de “refugiados climáticos”, que cambiarían el mapa socioeconómico del país y las demandas de servicios municipales. 3. Ampliación del corredor del hambre y la desnutrición crónica, condenando a más de la mitad de la población al subdesarrollo humano de por vida. 4. Pérdida de la gobernabilidad local y de la legitimidad de los gobiernos municipales.

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Los “refugiados climáticos” en el mundo Cerca de 25 millones de personas al año se desplazaron en el mundo por motivos ambientales desde 2008, según un informe del gobierno de Inglaterra. La ONU, por su parte, estima que otros 740 millones emigraron a diferentes regiones dentro de sus propios países en 2009. Un promedio de 25 millones de personas fueron desplazadas cada año por eventos relacionados con el clima a partir de 2008. Es probable que esta cifra aumente a medida que los fenómenos climáticos se vuelvan más extremos. Varios estudios recientes indican que el cambio climático podría incrementar la probabilidad de conflictos al aumentar la competencia por recursos escasos y vitales como agua y alimentos. Incluso, algunos expertos señalan que los daños y las migraciones por causas climáticas representan una amenaza “inmediata, creciente y grave” para la seguridad y la salud mundial. En años recientes, historiadores y climatólogos han vinculado la caída de civilizaciones pasadas, como la Maya, con fenómenos como sequías extremas. Por esa razón, se afirma que la “estabilidad de las sociedades modernas está vinculada al clima mundial”.

FUENTE: Adaptación propia con base en reportajes de la BBC de Londres, octubre de 2011.

2. La estrategia más viable es la adaptación La adaptación al cambio climático implica trabajar en forma simultánea para restaurar la calidad ambiental, reducir las vulnerabilidades, las enfermedades y también la inseguridad alimentaria y nutricional. Va mucho más allá de las capacidades de los gobiernos locales. Sin embargo, sin éstos, ninguna estrategia es viable, sobre todo porque la “canasta de riesgos” es muy amplia y las crisis provocadas por fenómenos climáticos son cada vez más complejas, además de tener impactos diferenciados a nivel territorial. Una primera reacción podría ser que los gobiernos locales participen más decididamente en los sistemas de alerta temprana, que en el país están bastante desarrollados, dirigidos por la CONRED. Es necesario, pero insuficiente. Los gobiernos locales deben ser parte integral de la capacidad de respuesta del Estado para enfrentar la problemática ambiental, porque son parte del mismo y porque tienen mucho que aportar.

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Sin embargo, desde una perspectiva más local y tomando en cuenta sus propias limitaciones y competencias legales, el mayor aporte de los gobiernos locales para adaptarse al cambio climático podría focalizarse en tres componentes principales:

2. Plan de Gestión de Riesgos

1. Plan de Ordenamiento Territorial

3. Manejo Mancomunado de las Cuencas Hidrográficas

2.1 Plan de ordenamiento territorial Como ya se ha dicho, los fenómenos naturales se convierten en desastres porque el ser humano ocupa y usa mal los territorios: aumenta los riesgos y los vuelve más vulnerables. Para revertir esa situación, hay que ordenar la forma actual en que se usan y transforman los territorios a nivel municipal. Es necesario formular Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Ese puede ser uno de los aportes más significativos de los gobiernos municipales para la adaptación al cambio climático. No es casual que el propio Código Municipal establezca que el ordenamiento territorial y el desarrollo integral del municipio, sean una competencia propia y obligatoria de los gobiernos municipales (artículo 142 del Código Municipal y 253-262 constitucionales). Para que ese aporte sea efectivo, hay que empezar por entender el rol y la naturaleza de los POT municipales. ¿Compite con los otros planes municipales y sectoriales? El esquema siguiente puede ayudar a entender cómo el conjunto de planes articulados y congruentes entre sí, deberían constituir y hacer funcionar un Sistema de Planificación Municipal:

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Planes Rectores

Planes Sectoriales Plan de desarrollo económico local

¿Qué hacer?

Plan de Desarrollo Municipal (PDM)

Plan de seguridad alimentaria y nutricional Plan municipal de prevención de la violencia Plan de gestión de riesgos Otros planes sectoriales a nivel local

Plan de Ordenamiento Territorial (POT)

Programa de Inversión Multianual (PIMA)

Plan Operativo Anual (POA) y Presupuesto Anual

¿Dónde hacerlo?

¿Cuánto cuesta?

¿Cómo empezar?

FUENTE: Propuesta Proyecto Gobernabilidad Local de USAID.

El PDM refleja la visión de desarrollo que tienen los vecinos. El POT ubica en el territorio esa visión de desarrollo. Y el PIMA prevé los recursos para ejecutar los planes a mediano y largo plazo. El POA expresa cómo ejecutar los PDM y los POT año con año, así como el presupuesto ejecuta año con año el PIMA. Mucho del desencanto con la planificación a nivel municipal se debe a que no siempre se entiende esa lógica, secuencia y complementariedad. Sólo se hacen planes aislados, incongruentes entre sí, que no constituyen un sistema de planificación. El resultado son muchos papeles y poca acción. El ordenamiento territorial es posible porque el territorio no es solo un espacio físico o geográfico donde habitan seres vivos; es también una construcción social, porque el ser humano lo transforma todos los días, para bien o para mal. En ese sentido, un POT ayuda a entender qué uso se le va a dar a cada espacio del municipio, cuánto de ese espacio se va a utilizar para cada actividad y cómo se va a lograr la sostenibilidad ambiental de esos usos. Y de allí que el ordenamiento territorial es, a su vez, un plan de gestión de riesgos, porque ayuda a reducir las vulnerabilidades socioambientales. En síntesis, apoya los esfuerzos de desarrollo del PDM, pero agrega la visión de equilibrio territorial y la sostenibilidad ambiental. En algunos casos se plantea que la competencia municipal para el ordenamiento territorial se reduce a normar el desarrollo urbano. Quizás por ello la Política de Ordenamiento Territorial de la SEGEPLAN plantea que ordenar el territorio es una función del gobierno central y ordenar el desarrollo urbano es una función del gobierno municipal.

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Desde esa perspectiva, las municipalidades solo tienen un rol normativo y regulador del uso del suelo y de la ocupación del territorio a nivel local. Ambos niveles de planificación del ordenamiento territorial se vinculan a través del Sistema de Consejos de Desarrollo. El artículo 143 del Código Municipal no especifica el “tipo” de ordenamiento territorial que compete a las municipalidades. Pero quizás el argumento se desprenda de la norma que establece que “las lotificaciones, parcelamientos, urbanizaciones y cualquier otra forma de desarrollo urbano o rural que pretenda realizar o realice el Estado o sus entidades o instituciones autónomas y descentralizadas, personas individuales o jurídicas que sean calificadas para ello, deben contar con la aprobación y autorización de la Municipalidad correspondiente” (artículo 35 del Código Municipal). También podría deberse a que buena parte de los problemas ambientales, como la contaminación, se generan en las ciudades.

Un Plan de Ordenamiento Territorial a nivel municipal tiene carácter de instrumento legal y obligatorio. Por ello, debe ser aprobado por acuerdo específico y con el voto favorable de las dos terceras partes del Concejo Municipal. Por ser norma de observancia general y obligatoria para todos los habitantes del municipio, tiene que ser publicada en el Diario Oficial.

Sea cual sea el alcance que se quiera asumir, lo cierto es que un POT municipal no puede dejar de considerar al menos tres temas principales, si ha de ser útil para la adaptación al cambio climático: 1. Las tendencias de crecimiento de los centros poblados. 2. La vocación del suelo municipal (urbano y rural). 3. Las medidas específicas de protección o rehabilitación de las zonas de riesgo para la vida humana. Uno de los desafíos más importantes para la gestión municipal es anticiparse a las dinámicas del crecimiento poblacional y, por tanto, de las ciudades o lugares poblados del municipio. Un crecimiento poblacional alto y desordenado implicará mayor demanda de servicios básicos e inversiones más costosas para proveer servicios públicos a centros poblados dispersos y muy rurales. Pero también, el riesgo de que nuevos grupos poblacionales se pasen a vivir a lugares de alto riesgo y aumenten su vulnerabilidad frente a los fenómenos climáticos. Por eso, una de las medidas típicas de un POT es diseñar una red de ciudades secundarias que aglutinen población, servicios y oportunidades económicas, en lugares sanos y seguros, que preserven además el patrimonio cultural y los lugares sagrados de los pobladores. Un buen POT también está orientado a ayudar a proveer soluciones habitacionales más accesibles para los pobres, a través de regulaciones e incentivos para los urbanizadores. GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

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Para ejercer esa función, la autoridad municipal tiene la facultad de regular las construcciones en su jurisdicción. El instrumento principal son las licencias de construcción. Las lotificaciones, parcelamientos, urbanizaciones y cualquier otra forma de desarrollo urbano o rural en el municipio, deben contar con la aprobación y autorización de la municipalidad correspondiente. Ésta, a su vez, debe garantizar que tengan los servicios básicos que establece la ley. El problema es que las licencias municipales de construcción fueron eliminadas con las reformas recientes al Código Municipal, vigentes desde julio de 2010. Por esa razón, la Instancia Municipalista ha incluido restituir esta facultad en su propuesta de una segunda generación de reformas al Código Municipal.

De igual manera, un POT municipal debe reflejar el uso actual y deseable del suelo urbano y rural. En especial, la asignación de áreas propicias para la actividad agrícola, industrial, residencial, protegidas, de riesgo y otras similares, así como normar bajo qué condiciones, requisitos y procedimientos, se puede o no hacer uso de ellas. Un mapa actualizado de uso actual y potencial del suelo puede contribuir en mucho a prevenir conflictos de jurisdicción entre comunidades, incluso entre municipios. También a establecer directrices para normalizar los terrenos de viviendas en situación irregular, además de favorecer la identificación, recuperación y mejora de los espacios públicos que ayuden a la convivencia ciudadana y a la prevención de la violencia. Sin embargo, hay que tenerlo claro: no se trata solo de “asignar” usos específicos al suelo de acuerdo a su vocación. Se trata, más bien, de aprovechar la oportunidad para identificar de qué manera se puede equipar esos territorios con mayores servicios e infraestructura, que mejoren la competitividad y la equidad territorial. También se busca usar las normativas de ordenamiento territorial para estimular la especialización económica y reconversión productiva que estarán propuestas en el plan de desarrollo económico local. Son objetivos de desarrollo, no solo de regulación, los que deben prevalecer. Es decir, un POT establece cómo gestionar y administrar las intervenciones públicas y cómo orientar las intervenciones privadas en el territorio.

“Un buen plan de ordenamiento territorial es aquel que potencia aquellos procesos positivos que el mercado lleva a cabo operando en el territorio, pero también aquel que contribuye a evitar o mitigar los impactos negativos que el mercado sin regulación ocasiona”.

El uso de catastros multifinalitarios (no solo para el cobro del IUSI) y de sistemas de información geográfica (SIG), suelen ser herramientas muy eficaces para apoyar la gestión eficaz del territorio, así como para dar certeza jurídica a la propiedad, tenencia y uso de la tierra. El catastro, incluso, puede ayudar a recuperar ingresos propios municipales que sean producto de la plusvalía del suelo que se haya generado por las

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mejoras que introducen los gobiernos locales, así como ocurre con las contribuciones por mejoras que sirven para cubrir parte de las inversiones en infraestructura a nivel local.

2.2 Plan de gestión de riesgos El papel clave del POT para mitigar los efectos del cambio climático es identificar las medidas de protección para identificar, proteger y rehabilitar la calidad ambiental en las zonas de riesgo del municipio, al mismo tiempo que prohibir o normar muy rigurosamente las posibilidades de uso por parte de la población. Un plan de gestión de riesgos puede y debe tener “vida propia”. Empieza con un mapa actualizado de riesgos, no solo actuales, sino también potenciales, que no sea resultado solo del uso de herramientas informáticas, sino de consultas ciudadanas. Esto, porque los mapas no son el producto final, sino instrumentos para ayudar en la toma de decisiones sobre el territorio y sus zonas de riesgo. Los factores de riesgo más frecuentes son inundaciones, erupciones volcánicas, deslizamientos, deslaves, sequías, heladas, hundimientos, vientos fuertes y huracanes, incluso. Es importante involucrar a los vecinos en la identificación de las causas de cada una de esas amenazas, como la deforestación, la erosión del suelo, el agotamiento de las fuentes de agua, el manejo inadecuado de aguas servidas, los asentamientos humanos en zonas de riesgo, la contaminación por agroquímicos y desechos sólidos, los incendios por mal manejo de prácticas agrícolas, la calidad de las construcciones de bienes públicos y privados y muchas otras. Con esa información, se pueden establecer las zonas de riesgo y las medidas preventivas, de protección o de rehabilitación, que habrán de tomarse a nivel municipal o mancomunado. La gestión de riesgos a nivel municipal no debe limitarse a prepararse para las emergencias o la reconstrucción posterior a desastres. Eso es importante, pero hay mucho más que hacer. Un plan municipal de gestión de riesgos debe ser una estrategia integral para reducir las vulnerabilidades; es decir, la posibilidad de que la población, sus bienes e infraestructura, así como sus ecosistemas naturales, sufran un desastre provocado por factores climáticos. Dados los múltiples factores que influyen en esas vulnerabilidades, debe quedar claro que el cambio climático no es solo un problema ambiental. Es un producto del modelo de desarrollo del mundo, no solo del país. Así que además de lo ambiental, abarca muchas otras dimensiones sociales, económicas, culturales, políticas e institucionales, y es necesario actuar en todos esos ámbitos. A manera de ejemplo, a nivel municipal algunas de las acciones que pueden gestionarse o apoyarse en forma directa son: 1. El manejo integrado y mancomunado de los recursos hídricos con el enfoque GIRH, a nivel de cuencas y microcuencas hidrográficas.

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2. Campañas municipales para desincentivar el desperdicio del agua y para apoyar la cloración. 3. Prohibir las urbanizaciones en zonas de recarga hídrica, dentro del POT municipal. 4. Tratamiento municipal de las aguas residuales y control de las descargas en los alcantarillados. 5. Proyectos de cosecha de agua de lluvia, vía pequeños embalses o minipresas, para proveer agua de riego en época de sequía. 6. Protección de las fuentes de agua. 7. La reforestación y manejo racional de los bosques, incluyendo la promoción del uso de los incentivos forestales y la creación de empresas forestales comunitarias. 8. La gestión de asistencia técnica por medio de extensionistas agrícolas para promover o renovar las prácticas de agroforestería, de cultivo de especies resistentes a los fenómenos climáticos y las prácticas de conservación de suelos. 9. La construcción de obras viales, la concentración de asentamientos urbanos y la creación de sistemas de transporte público, que reduzcan el uso y los tiempos de movilización de vehículos y, por tanto, la emisión de dióxido de carbono. 10. La promoción de estufas ahorradoras y otras herramientas que disminuyan el uso de leña para cocinar, que se consume en el 86% de los hogares rurales. 11. El manejo mancomunado de los desechos sólidos para reducir costos y lograr impactos mayores. 12. Promoción de invernaderos de pequeña escala para la producción de hortalizas. 13. Las campañas de promoción del espaciamiento de embarazos para reducir las presiones poblacionales y las demandas de servicios básicos municipales. 14. El uso permanente de los sistemas de información para alerta temprana de la CONRED, del MAGA y otras entidades. 15. Crear o fortalecer las unidades municipales de gestión de riesgos y adaptación al cambio climático, con sistemas de información geográfica.

Para avanzar hacia una agricultura sostenible, la FAO ha propuesto el modelo de Milpa del Siglo XXI. Se sugiere usar dos tecnologías de comprobada efectividad: la agroforestería y la siembra de frijoles de cobertura, según sea la zona agroecológica. Entre los sistemas agroforestales, se propone enfocar en la promoción del sistema KuxurRum, una variante del sistema agroforestal investigado por la FAO bajo el nombre Quesungual. Esto implica modificar la roza y quema como práctica agrícola, maximizando los servicios de los árboles dispersos en los campos para mantener los rendimientos, a pesar de lluvias o sequías.

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2.3 Manejo mancomunado de cuencas hidrográficas Aquí el asunto empieza a complicarse, porque muchas de las amenazas y vulnerabilidades ambientales se generan en otros municipios, incluso en lugares muy lejanos. Se necesita, por tanto, un enfoque de país, o cuando menos, mancomunado. Una gran oportunidad para la buena gestión municipal es adoptar el enfoque de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH). Es común que, debido a la presión y demanda de las comunidades, las autoridades municipales se preocupen por llevar agua a los hogares y nada más. Es un enfoque limitado ampliar la cobertura, pero no la calidad del agua. Suele ser más intenso cuando el agua en el área rural la manejan los comités de agua, sin regulaciones ni estándares de servicio. No es un problema de aplicación de normas consuetudinarias, sino de falta de información y concientización.

La falta de cloración del agua equivale a pagar por “llevar enfermedades a domicilio”, porque el agua no clorada puede ser fuente de contagio de 30 enfermedades diarreicas, que terminan aumentando la desnutrición, la morbilidad y la mortalidad infantil, entre otros problemas.

El enfoque GIRH, por el contrario, implica considerar todo el ciclo del agua: producción, distribución, calidad, manejo adecuado del agua residual y sostenibilidad financiera del servicio. También la descontaminación del agua por desechos sólidos. Para que ello sea posible, se debe trabajar a nivel de toda la cuenca hidrográfica con acciones específicas a nivel de microcuencas. Es un esfuerzo que rebasa por mucho las capacidades y la jurisdicción de un solo municipio. Lo deseable es trabajar en forma mancomunada, uniendo las voluntades, los recursos y las capacidades de las comunidades y de los gobiernos locales de varios municipios. El tema del agua también tiene que ver con el uso para actividades productivas. Según la SEGEPLAN, la capacidad de los embalses solo permite aprovechar del 1.5% del agua disponible. Es preciso implementar políticas de cosecha y almacenamiento del agua de lluvia para usarla en época seca para consumo humano y usos productivos. Los embalses no solo sirven para generar energía eléctrica. Pueden ser multiusos, como abastecer los sistemas locales de riego o incluso para controlar las crecidas de los ríos en épocas demasiado lluviosas. En realidad, el tema del agua requiere también acciones más complicadas a nivel nacional, si es que alguna vez se aspira a garantizar la gobernabilidad democrática del agua. GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

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Hace falta de una Ley de Aguas Numerosos intentos se han hecho para aprobar una Ley de Aguas. Todos han fracasado hasta ahora. El problema básico radica en la contradicción que existe respecto al dominio del agua, entre varias normativas legales (la Constitución, el Decreto Ley 1932 y el Código Civil). Por un lado, se declara que las aguas son bienes del dominio público; por otro, se indica que las aguas subterráneas son de quien las extrae, al igual que las superficiales que atraviesan terrenos particulares. Esto último ha sido aprovechado para desviar el cauce de ríos para uso privado. La creación del Gabinete de Agua fue un paso importante, pero aún insuficiente.

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ANEXOS

Inseguridad alimentaria, violencia homicida y vulnerabilidad ambiental, a nivel municipal, 2010

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2010 No.

Municipio

REPÚBLICA Guatemala

Número de Homicidios

14,361,667

5,960

3,103,685 988,150

Tasa de Homicidios por cada 100,000 habitantes

Índice de Desnutrición Crónica

Índice de Heladas

Índice de Inundaciones

Índice de Sequías

41.5

42.0

2,423

78.1

27.8

1253

126.8

18.7

0.000

0.440

0.703

1

Guatemala

2

Santa Catarina Pinula

85,290

45

52.8

23.1

0.025

0.000

0.689

3

San José Pinula

67,730

56

82.7

26.8

0.105

0.000

0.525

4

San José del Golfo

5,721

6

104.9

16.0

0.000

0.000

0.900

5

Palencia

58,046

24

41.3

33.0

0.035

0.000

0.750

6

Chinuautla

121,306

48

39.6

26.2

0.000

0.314

0.700

7

San Pedro Ayampuc

8

Mixco

9

67,728

33

48.7

27.0

0.000

0.000

0.821

474,421

294

62.0

20.8

0.020

0.314

0.700

San Pedro Sacatepéquez

40,059

5

12.5

38.8

0.114

0.000

0.700

10

San Juan Sacatepéquez

208,035

62

29.8

48.6

0.013

0.289

0.700

11

San Raimundo

28,756

4

13.9

36.3

0.001

0.000

0.716

12

Chuarrancho

12,462

5

40.1

35.2

0.000

0.000

0.874

13

Fraijanes

42,607

15

35.2

30.7

0.010

0.000

0.697

14

Amatitlán

105,738

93

88.0

26.8

0.021

0.000

0.817

15

Villa Nueva

501,395

277

55.2

20.5

0.009

0.803

0.790

16

Villa Canales

139,449

116

83.2

26.0

0.003

0.516

0.698

17

Petapa

0.000

0.000

0.735

El Progreso

156,790

87

55.5

17.4

155,596

56

36.0

22.3

18

Guastatoya

21,724

10

46.0

10.1

0.000

0.000

0.900

19

Morazán

11,751

4

34.0

23.3

0.049

0.366

0.805

20

San Agustín Acasaguastlán

38,755

10

25.8

38.3

0.130

0.314

0.738

21

San Cristóbal Acasaguastlán

6,807

6

88.1

19.7

0.075

0.000

0.858

22

El Jícaro

10,813

3

27.7

17.9

0.000

0.000

0.900

23

Sansare

11,482

0

0.0

24.1

0.000

0.000

0.900

24

Sanarate

37,115

15

40.4

18.7

0.000

0.000

0.900

25

San Antonio la Paz

17,148

8

46.7

26.6

0.001

0.000

0.900

Sacatepéquez

126

Proyección de Población

310,037

70

22.6

34.9

26

Antigua Guatemala

44,786

18

40.2

28.6

0.098

0.289

0.819

27

Jocotenango

20,357

2

9.8

20.1

0.034

0.000

0.900

28

Pastores

14,481

2

13.8

39.5

0.041

0.314

0.882

29

Sumpango

35,938

9

25.0

47.9

0.056

0.314

0.730

30

Santo Domingo Xenacoj

9,915

0

0.0

41.1

0.060

0.000

0.700

31

Santiago Sacatepéquez

28,167

10

35.5

49.0

0.141

0.000

0.701

32

San Bartolomé

7,996

0

0.0

19.2

0.278

0.000

0.722

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33

San Lucas Sacatepéquez

23,997

12

50.0

34.8

0.116

0.000

0.700

34

Santa Lucía Milpas Altas

14,138

4

28.3

34.0

0.053

0.000

0.700

35

Magdalena Milpas Altas

10,436

0

0.0

44.8

0.177

0.000

0.700

36

Santa María de Jesús

16,308

0

0.0

56.7

0.195

0.000

0.700

37

Ciudad Vieja

34,147

1

2.9

27.9

0.109

0.000

0.754

38

San Miguel Dueñas

10,905

2

18.3

31.5

0.228

0.000

0.701

39

Alotenango

25,107

10

39.8

39.6

0.163

0.000

0.537

40

San Antonio Aguas Calientes

9,965

0

0.0

22.2

0.017

0.000

0.900

41

Santa Catarina Barahona

3,393

0

0.0

20.8

0.059

0.000

0.817

Chimaltenango

595,769

95

15.9

53.8

42

Chimaltenango

114,440

53

46.3

41.4

0.021

0.000

0.700

43

San José Poaquil

23,639

1

4.2

60.9

0.061

0.000

0.733

44

San Martín Jilotepeque

72,982

5

6.9

46.9

0.026

0.314

0.767

45

Comalapa

42,226

0

0.0

65.1

0.200

0.000

0.727

46

Santa Apolonia

15,527

1

6.4

73.4

0.430

0.000

0.700

47

Tecpán Guatemala

81,091

3

3.7

69.2

0.399

0.000

0.700

48

Patzún

51,406

0

0.0

61.7

0.248

0.000

0.670

49

Pochuta

11,170

2

17.9

45.0

0.015

0.000

0.385

50

Patzicía

32,181

0

0.0

55.1

0.182

0.000

0.700

51

Santa Cruz Balanyá

7,740

0

0.0

68.9

0.158

0.000

0.700

52

Acatenango

21,814

3

13.8

59.5

0.105

0.000

0.616

53

Yepocapa

30,521

1

3.3

42.7

0.069

0.000

0.341

54

San Andrés Itzapa

30,430

10

32.9

49.0

0.235

0.000

0.739

55

Parramos

14,572

5

34.3

44.2

0.146

0.000

0.882

56

Zaragoza

23,960

3

12.5

42.3

0.096

0.000

0.700

57

El Tejar

22,068

8

36.3

35.1

0.021

0.000

0.700

Escuintla

685,830

534

77.9

25.8

58

Escuintla

147,617

149

100.9

24.0

0.010

0.715

0.425

59

Santa Lucía Cotzumalguapa

121,651

55

45.2

31.3

0.000

0.000

0.360

60

La Democracia

24,226

10

41.3

25.0

0.000

0.000

0.555

61

Siquinalá

21,567

9

41.7

36.3

0.011

0.314

0.309

62

Masagua

42,745

33

77.2

22.5

0.000

0.892

0.579

63

Tiquisate

55,469

38

68.5

24.2

0.000

0.314

0.713

64

LA Gomera

58,273

41

70.4

25.3

0.000

1.000

0.746

65

Guanagazapa

16,591

13

78.4

30.6

0.000

0.000

0.526

66

San José

50,250

73

145.3

16.8

0.000

0.852

0.711

67

Iztapa

11,695

4

34.2

17.9

0.000

0.992

0.719

68

Palín

56,519

28

49.5

31.1

0.021

0.322

0.547

69

San Vicente Pacaya

16,314

4

24.5

30.3

0.007

0.000

0.586

70

Nueva Concepción

62,912

77

122.4

20.3

0.000

0.998

0.751

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

127

2010 No.

Municipio

Santa Rosa

Número de Homicidios

Tasa de Homicidios por cada 100,000 habitantes

Índice de Desnutrición Crónica

Índice de Heladas

Índice de Inundaciones

Índice de Sequías

340,381

225

66.1

29.0

71

Cuilapa

38,979

28

71.8

36.1

0.000

0.314

0.680

72

Barberena

44,047

26

59.0

29.9

0.000

0.322

0.664

73

Santa Rosa de Lima

17,260

16

92.7

25.5

0.002

0.000

0.662

74

Casillas

23,089

7

30.3

22.5

0.009

0.000

0.685

75

San Rafael Las Flores

12,137

5

41.2

29.6

0.010

0.000

0.605

76

Oratorio

23,058

8

34.7

25.2

0.000

0.000

0.680

77

San Juan Tecuaco

9,354

5

53.5

39.4

0.000

0.000

0.500

78

Chiquimulilla

46,674

47

100.7

22.1

0.000

0.582

0.733

79

Taxisco

22,948

15

65.4

20.8

0.000

0.909

0.690

80

Santa María Ixhuatán

20,547

13

63.3

37.7

0.000

0.000

0.540

81

Guazacapán

14,774

15

101.5

31.0

0.000

0.000

0.734

82

Santa Cruz Naranjo

12,930

4

30.9

26.0

0.000

0.000

0.709

83

Pueblo Nuevo Viñas

23,537

19

80.7

30.5

0.001

0.000

0.547

84

Nueva Santa Rosa

31,044

17

54.8

30.0

0.001

0.000

0.690

424,068

27

6.4

57.9

107,646

12

11.1

68.2

0.596

0.000

0.700

Sololá

128

Proyección de Población

85

Sololá

86

San José Chacayá

4,172

0

0.0

63.3

0.466

0.000

0.700

87

Santa María Visitación

2,476

0

0.0

31.3

0.106

0.000

0.621

88

Santa Lucía Utatlán

23,260

0

0.0

56.0

0.603

0.000

0.700

89

Nahualá

64,000

2

3.1

74.5

0.607

0.000

0.539

90

Santa Catarina Ixtahuacán

48,828

4

8.2

75.5

0.218

0.000

0.455

91

Santa Clara La Laguna

9,342

0

0.0

59.5

0.225

0.000

0.700

92

Concepción

6,244

1

16.0

73.0

0.131

0.000

0.700

93

San Andrés Semetabaj

12,443

2

16.1

59.1

0.220

0.000

0.700

94

Panajachel

16,206

0

0.0

30.3

0.018

0.000

0.700

95

Santa Catarina Palopó

5,091

1

19.6

52.8

0.027

0.000

0.700

96

San Antonio Palopó

12,830

1

7.8

59.6

0.061

0.000

0.700

97

San Lucas Tolimán

28,662

4

14.0

54.3

0.093

0.000

0.606

98

Santa Cruz La Laguna

6,713

0

0.0

72.0

0.144

0.000

0.700

99

San Pablo La Laguna

7,165

0

0.0

67.8

0.111

0.000

0.700

100

San Marcos La Laguna

3,891

0

0.0

59.4

0.094

0.000

0.700

101

San Juan La Laguna

10,552

0

0.0

64.8

0.119

0.000

0.644

102

San Pedro La Laguna

10,984

0

0.0

29.7

0.211

0.000

0.642

103

Santiago Atitlán

43,561

0

0.0

49.5

0.143

0.000

0.530

Totonicapán

461,838

20

4.3

68.4

104

127,190

8

6.3

65.2

0.857

0.000

0.728

Totonicapán

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

105

San Cristóbal Totonicapán

36,675

1

2.7

62.5

0.740

0.000

0.900

106

San Francisco El Alto

61,656

3

4.9

66.9

0.876

0.000

0.743

107

San Andrés Xecul

108

Momostenango

109

32,663

0

0.0

68.9

0.869

0.000

0.900

120,742

4

3.3

74.1

0.386

0.000

0.766

Santa María Chiquimula

46,003

4

8.7

75.5

0.344

0.000

0.732

110

Santa Lucía La Reforma

20,519

0

0.0

67.8

0.020

0.000

0.840

111

San Bartolo

16,389

0

0.0

66.6

0.155

0.000

0.847

Quetzaltenango

771,674

180

23.3

50.1

112

Quetzaltenango

147,968

31

21.0

36.4

0.675

0.314

0.701

113

Salcajá

17,883

1

5.6

29.4

0.500

0.000

0.900

114

Olintepeque

31,591

2

6.3

49.2

0.717

0.000

0.900

115

San Carlos Sija

34,246

0

0.0

41.7

0.670

0.000

0.722

116

Sibilia

7,986

0

0.0

45.6

0.984

0.000

0.700

117

Cabricán

24,474

0

0.0

69.8

0.642

0.000

0.700

118

Cajolá

10,114

0

0.0

67.8

0.886

0.000

0.798

119

San Miguel Siguilá

9,143

0

0.0

63.7

0.691

0.000

0.899

120

San Juan Ostuncalco

50,393

3

6.0

60.2

0.618

0.000

0.688

121

San Mateo

9,145

4

43.7

41.0

0.858

0.000

0.700

122

Concepción Chiquirichapa

17,774

1

5.6

62.6

0.954

0.000

0.700

123

San Martín Sacatepéquez

25,213

2

7.9

64.6

0.396

0.000

0.554

124

Almolonga

17,186

0

0.0

57.5

0.533

0.000

0.700

125

Cantel

40,267

1

2.5

47.9

0.678

0.000

0.796

126

Huitán

13,633

0

0.0

73.9

0.907

0.000

0.700

127

Zuníl

12,499

1

8.0

50.6

0.404

0.000

0.562

128

Colomba

40,254

16

39.7

42.3

0.003

0.000

0.277

129

San Francisco La Unión

7,586

0

0.0

53.3

0.986

0.000

0.900

130

El Palmar

27,756

2

7.2

42.6

0.037

0.000

0.169

131

Coatepeque

124,373

94

75.6

31.2

0.000

0.000

0.523

132

Génova

38,867

12

30.9

45.0

0.000

0.440

0.584

133

Flores Costa Cuca

26,078

5

19.2

32.5

0.000

0.000

0.361

134

La Esperanza

24,512

3

12.2

31.7

0.548

0.000

0.830

135

Palestina de los Altos

0.963

0.000

0.700

Suchitepéquez

12,721

2

15.7

61.5

504,267

166

32.9

41.5

136

Mazatenango

88,333

62

70.2

33.6

0.000

0.000

0.703

137

Cuyotenango

50,853

38

74.7

35.2

0.000

0.322

0.690

138

San Francisco Zapotitlán

18,814

6

31.9

44.1

0.011

0.000

0.097

139

San Bernardino

17,238

4

23.2

49.2

0.000

0.322

0.436

140

San José El Idolo

8,966

1

11.2

39.1

0.000

0.314

0.563

141

Santo Domingo Suchitepéquez

35,303

10

28.3

36.5

0.000

0.440

0.682

142

San Lorenzo

11,869

1

8.4

42.0

0.000

0.000

0.759

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

7,59

129

2010 No.

Municipio

Número de Homicidios

Tasa de Homicidios por cada 100,000 habitantes

Índice de Desnutrición Crónica

Índice de Heladas

Índice de Inundaciones

Índice de Sequías

143

Samayac

20,908

4

19.1

36.2

0.000

0.000

0.170

144

San Pablo Jocopilas

19,275

2

10.4

48.6

0.000

0.000

0.126

145

San Antonio Suchitepéquez

47,846

3

6.3

52.8

0.000

0.000

0.299

146

San Miguel Panán

8,244

2

24.3

54.8

0.000

0.000

0.131

147

San Gabriel

5,539

0

0.0

37.4

0.000

0.000

0.280

148

Chicacao

49,961

10

20.0

46.8

0.001

0.000

0.183

149

Patulul

39,314

12

30.5

40.9

0.003

0.403

0.256

150

Santa Bárbara

22,749

2

8.8

48.2

0.009

0.000

0.324

151

San Juan Bautista

9,338

1

10.7

31.1

0.000

0.000

0.248

152

Santo Tomás la Unión

11,668

1

8.6

43.0

0.000

0.000

0.100

153

Zunilito

7,223

0

0.0

34.4

0.000

0.000

0.053

154

Pueblo Nuevo

10,750

1

9.3

33.9

0.013

0.000

0.112

155

Río Bravo

20,073

6

29.9

41.6

0.000

0.000

0.402

Retalhuleu

297,385

65

21.9

36.9

156

Retalhuleu

83,452

23

27.6

28.1

0.000

0.863

0.721

157

San Sebastián

27,139

2

7.4

33.6

0.000

0.322

0.214

158

Santa Cruz Muluá

12,731

3

23.6

41.6

0.000

0.348

0.477

159

San Martín Zapotitlán

10,839

2

18.5

35.1

0.000

0.000

0.101

160

San Felipe

23,609

3

12.7

40.6

0.000

0.000

0.108

161

San Andrés Villa Seca

37,466

13

34.7

41.8

0.000

0.000

0.542

162

Champerico

33,391

13

38.9

28.6

0.000

0.322

0.821

163

Nuevo San Carlos

31,006

1

3.2

40.2

0.000

0.000

0.174

164

El Asintal

0.000

0.000

0.430

San Marcos

130

Proyección de Población

37,751

5

13.2

42.3

995,742

165

16.6

51.9

165

San Marcos

48,919

14

28.6

33.7

0.716

0.000

0.527

166

San Pedro Sacatepéquez

67,075

12

17.9

46.3

0.601

0.000

0.700

167

San Antonio Sacatepéquez

19,103

0

0.0

55.6

0.804

0.000

0.700

168

Comitancillo

59,359

1

1.7

77.7

0.637

0.000

0.700

169

San Miguel Ixtahuacán

35,276

1

2.8

61.5

0.343

0.000

0.700

170

Concepción Tutuapa

57,060

0

0.0

80.9

0.682

0.000

0.691

171

Tacaná

74,241

3

4.0

63.2

0.572

0.000

0.667

172

Sibinal

15,706

0

0.0

69.2

0.622

0.000

0.373

173

Tajumulco

53,791

4

7.4

69.7

0.317

0.000

0.253

174

Tejutla

32,123

1

3.1

52.6

0.855

0.000

0.664

175

San Rafael Pie de La Cuesta

15,207

0

0.0

38.4

0.000

0.000

0.061

176

Nuevo Progreso

34,742

5

14.4

51.0

0.074

0.000

0.174

177

El Tumbador

40,517

4

9.9

49.1

0.014

0.000

0.138

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

178

El Rodeo

16,454

0

0.0

42.9

0.000

0.000

0.079

179

Malacatán

98,320

40

40.7

51.0

0.000

0.554

0.280

180

Catarina

32,757

7

21.4

38.2

0.000

0.322

0.297

181

Ayutla

35,977

24

66.7

27.5

0.000

0.403

0.684

182

Ocós

40,445

22

54.4

27.0

0.000

0.950

0.870

183

San Pablo

49,694

5

10.1

50.0

0.124

0.000

0.183

184

El Quetzal

22,627

6

26.5

49.9

0.004

0.000

0.169

185

La Reforma

15,314

0

0.0

54.1

0.140

0.000

0.231

186

Pajapita

22,807

12

52.6

38.1

0.000

0.322

0.425

187

Ixchiguán

27,171

2

7.4

66.2

0.920

0.000

0.461

188

San José Ojetenam

19,192

0

0.0

60.9

0.893

0.000

0.630

189

San Cristóbal Cucho

16,158

0

0.0

46.2

0.182

0.000

0.654

190

Sipacapa

17,554

2

11.4

61.6

0.267

0.000

0.700

191

Esquipulas Palo Gordo

11,143

0

0.0

46.7

0.463

0.000

0.479

192

Río Blanco

5,468

0

0.0

43.4

0.654

0.000

0.700

193

San Lorenzo

0.938

0.000

0.700

Huehuetenango

11,539

0

0.0

52.1

1,114,389

177

15.9

64.6

194

Huehuetenango

105,849

65

61.4

30.1

0.070

0.000

0.809

195

Chiantla

104,850

7

6.7

56.9

0.771

0.000

0.440

196

Malacatancito

20,145

4

19.9

39.9

0.077

0.314

0.804

197

Cuilco

57,067

4

7.0

52.4

0.373

0.000

0.700

198

Nentón

41,614

1

2.4

60.2

0.085

0.322

0.625

199

San Pedro Necta

32,430

4

12.3

66.5

0.120

0.000

0.700

200

Jacaltenango

42,853

4

9.3

53.6

0.016

0.000

0.700

201

Soloma

47,686

2

4.2

60.2

0.657

0.000

0.239

202

San Idelfonso Ixtahuacán

41,233

3

7.3

64.1

0.126

0.000

0.700

203

Santa Bárbara

16,980

0

0.0

69.2

0.140

0.000

0.700

204

La Libertad

36,528

8

21.9

54.4

0.158

0.000

0.700

205

La Democracia

43,185

41

94.9

47.9

0.011

0.000

0.699

206

San Miguel Acatán

24,939

3

12.0

80.6

0.159

0.000

0.672

207

San Rafael la Independencia

11,824

0

0.0

79.2

0.782

0.000

0.493

208

Todos Santos Cuchumatán

33,619

2

5.9

67.4

0.821

0.000

0.633

209

San Juan Atitán

15,221

0

0.0

91.4

0.781

0.000

0.700

210

Santa Eulalia

43,711

1

2.3

74.4

0.196

0.000

0.033

211

San Mateo Ixtatán

38,049

0

0.0

79.7

0.380

0.000

0.256

212

Colotenango

25,904

1

3.9

73.8

0.188

0.000

0.700

213

San Sebastián Huehuetenango

27,792

2

7.2

72.2

0.649

0.000

0.700

214

Tectitán

8,019

0

0.0

71.8

0.109

0.000

0.700

215

Concepción

18,708

1

5.3

70.4

0.371

0.000

0.694

216

San Juan Ixcoy

25,847

0

0.0

71.3

0.467

0.305

0.215

217

San Antonio Huista

17,149

5

29.2

44.1

0.002

0.000

0.700

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

131

2010 No.

Municipio

Índice de Heladas

Índice de Inundaciones

Índice de Sequías

8.5

67.5

0.380

0.000

0.400

14

11.0

73.2

0.008

0.305

0.114

2

3.9

63.7

0.428

0.000

0.752

Número de Homicidios

23,462

2

127,168 51,687

218

San Sebastián Coatán

219

Santa Cruz Barillas

220

Aguacatán

221

San Rafael Petzal

8,190

0

0.0

72.5

0.264

0.000

0.700

222

San Gaspar Ixchil

6,779

0

0.0

74.7

0.011

0.000

0.700

223

Santiago Chimaltenango

7,011

1

14.3

82.1

0.230

0.000

0.700

224

Santa Ana Huista

8,890

0

0.0

35.7

0.000

0.000

0.699

225

Unión Cantinil

N/D

0

0.0

66.5

0.120

0.000

0.700

Quiché

921,390

68

7.4

61.9

226

Santa Cruz del Quiché

94,702

10

10.6

59.9

0.227

0.322

0.704

227

Chiché

26,135

1

3.8

66.6

0.079

0.000

0.700

228

Chinique

10,309

0

0.0

56.8

0.202

0.000

0.700

229

Zacualpa

41,337

1

2.4

57.4

0.083

0.000

0.838

230

Chajul

231

Chichicastenango

232

Patzité

233

San Antonio Ilotenango

234

San Pedro Jocopilas

235 236

48,864

4

8.2

76.7

0.058

0.000

0.031

141,113

6

4.3

72.4

0.346

0.000

0.700

5,753

1

17.4

74.7

0.243

0.000

0.700

20,326

0

0.0

63.0

0.078

0.000

0.838

27,711

0

0.0

63.6

0.088

0.000

0.840

Cunén

34,389

2

5.8

72.1

0.423

0.000

0.610

San Juan Cotzal

26,469

2

7.6

74.5

0.151

0.314

0.265

237

Joyabaj

74,150

1

1.3

55.7

0.030

0.000

0.783

238

Nebaj

79,036

3

3.8

78.3

0.262

0.000

0.225

239

San Andrés Sajcabajá

24,449

2

8.2

50.3

0.024

0.000

0.848

240

Uspantán

61,946

2

3.2

65.4

0.048

0.000

0.357

241

Sacapulas

45,229

4

8.8

64.7

0.020

0.000

0.867

242

San Bartolomé Jocotenango

13,996

1

7.1

67.0

0.010

0.000

0.900

243

Canillá

11,824

2

16.9

39.6

0.001

0.000

0.900

244

Chicamán

34,133

2

5.9

66.9

0.029

0.000

0.563

245

Ixcán

91,210

23

25.2

48.2

0.000

0.000

0.383

246

Pachalum

0.000

0.000

0.700

Baja Verapaz

132

Tasa de Homicidios por cada 100,000 habitantes

Índice de Desnutrición Crónica

Proyección de Población

8,307

1

12.0

26.5

264,019

48

18.2

41.2

247

Salamá

54,399

15

27.6

37.9

0.016

0.000

0.771

248

San Miguel Chicaj

27,122

8

29.5

41.8

0.006

0.000

0.842

249

Rabinal

35,124

12

34.2

46.2

0.005

0.000

0.886

250

Cubulco

58,248

2

3.4

47.5

0.033

0.000

0.847

251

Granados

11,253

0

0.0

29.0

0.040

0.000

0.742

252

El Chol

9,004

1

11.1

26.3

0.010

0.000

0.878

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

253

San Jerónimo

254

Purulhá

Alta Verapaz

21,653

4

18.5

37.7

0.014

0.000

0.724

0.010

0.297

0.456

47,215

6

12.7

62.9

1,078,942

186

17.2

54.7

255

Cobán

215,796

81

37.5

43.2

0.002

0.497

0.292

256

Santa Cruz Verapaz

33,138

7

21.1

57.6

0.009

0.000

0.651

257

San Cristóbal Verapaz

57,657

16

27.8

63.8

0.012

0.322

0.630

258

Tactic

33,255

3

9.0

61.9

0.036

0.000

0.590

259

Tamahú

18,650

0

0.0

70.4

0.076

0.289

0.416

260

Tucurú

39,055

4

10.2

58.4

0.003

0.421

0.235

261

Panzós

56,999

5

8.8

52.1

0.027

0.873

0.486

262

Senahú

65,123

2

3.1

60.1

0.009

0.000

0.211

263

San Pedro Carchá

207,755

20

9.6

49.3

0.005

0.000

0.213

264

San Juan Chamelco

54,423

9

16.5

58.5

0.095

0.314

0.315

265

Lanquín

23,128

4

17.3

60.5

0.000

0.000

0.377

266

Cahabon

56,891

4

7.0

51.1

0.000

0.000

0.468

267

Chisec

95,279

8

8.4

45.8

0.000

0.297

0.479

268

Chahal

24,493

7

28.6

55.1

0.000

0.322

0.500

269

Fray Bartolomé de las Casas

60,777

7

11.5

44.3

0.000

0.305

0.500

270

La Tinta

36,519

5

13.7

52.1

0.027

0.873

0.486

271

Raxruhá

N/D

4

0.0

45.8

0.000

0.297

0.479

613,693

366

59.6

32.0

53,867

57

105.8

23.6

0.000

0.000

0.700

Petén 272

Flores

273

San José

5,250

4

76.2

36.8

0.000

0.000

0.700

274

San Benito

54,431

55

101.0

21.2

0.000

0.000

0.701

275

San Andrés

38,985

29

74.4

34.1

0.000

0.000

0.700

276

La Libertad

109,908

67

61.0

32.6

0.000

0.000

0.692

277

San Francisco

15,738

10

63.5

27.1

0.000

0.000

0.700

278

Santa Ana

29,264

7

23.9

29.5

0.000

0.000

0.700

279

Dolores

47,204

18

38.1

34.8

0.000

0.000

0.681

280

San Luis

72,792

24

33.0

46.4

0.000

0.297

0.586

281

Sayaxché

104,522

41

39.2

37.6

0.000

0.305

0.610

282

Melchor de Mencos

21,588

33

152.9

23.4

0.000

0.322

0.700

283

Poptún

60,142

21

34.9

36.4

0.000

0.000

0.654

403,256

258

64.0

33.6

100,370

127

126.5

21.3

0.000

0.892

0.527

Izabal 284

Puerto Barrios

285

Livingston

61,580

13

21.1

42.2

0.000

0.664

0.451

286

El Estor

69,150

8

11.6

43.0

0.002

0.331

0.479

287

Morales

109,847

62

56.4

27.6

0.000

0.972

0.681

288

Los Amates

62,307

48

77.0

34.1

0.000

0.829

0.636

Zacapa

218,510

166

76.0

28.6

289

Zacapa

67,128

77

114.7

29.2

0.000

0.715

0.875

290

Estanzuela

11,140

13

116.7

13.1

0.000

0.000

0.900

291

Río Hondo

17,764

10

56.3

15.4

0.048

0.348

0.778

292

Gualán

39,964

34

85.1

25.7

0.000

0.348

0.710

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

133

2010 No.

Municipio

Número de Homicidios

Tasa de Homicidios por cada 100,000 habitantes

Índice de Desnutrición Crónica

Índice de Heladas

Índice de Inundaciones

Índice de Sequías

293

Teculután

16,673

8

48.0

22.6

0.089

0.305

0.788

294

Usumatlán

10,636

7

65.8

18.7

0.013

0.314

0.900

295

Cabañas

11,117

1

9.0

25.6

0.000

0.000

0.900

296

San Diego

5,854

0

0.0

34.6

0.000

0.314

0.900

297

La Unión

28,651

12

41.9

59.5

0.000

0.478

0.700

298

Huité

9,582

4

41.7

42.0

0.000

0.000

0.900

Chiquimula

362,826

282

77.7

43.5

91,951

95

103.3

47.4

0.000

0.535

0.900

299

Chiquimula

300

San José La Arada

8,081

3

37.1

21.6

0.000

0.000

0.900

301

San Juan Ermita

13,108

3

22.9

59.8

0.000

0.000

0.900

302

Jocotán

53,960

28

51.9

72.8

0.000

0.000

0.774

303

Camotán

48,440

25

51.6

63.5

0.000

0.000

0.700

304

Olopa

22,993

23

100.0

72.3

0.000

0.322

0.717

305

Esquipulas

53,201

50

94.0

33.6

0.002

0.000

0.694

306

Concepción las Minas

12,853

7

54.5

17.7

0.007

0.000

0.700

307

Quezaltepeque

26,382

25

94.8

30.7

0.001

0.000

0.776

308

San Jacinto

12,005

5

41.6

37.5

0.000

0.000

0.900

309

Ipala

0.000

0.000

0.886

Jalapa

134

Proyección de Población

19,851

18

90.7

21.2

309,908

150

48.4

39.7

310

Jalapa

138,740

69

49.7

52.2

0.045

0.322

0.765

311

San Pedro Pinula

56,629

27

47.7

57.5

0.003

0.000

0.842

312

San Luis Jilotepeque

24,373

11

45.1

33.5

0.000

0.000

0.900

313

San Manuel Chaparrón

8,395

2

23.8

22.1

0.000

0.000

0.896

314

San Carlos Alzatate

16,798

8

47.6

54.3

0.088

0.000

0.700

315

Monjas

23,961

19

79.3

23.0

0.000

0.322

0.755

316

Mataquescuintla

41,011

14

34.1

35.2

0.091

0.610

0.626

Jutiapa

428,462

233

54.4

24.3

317

Jutiapa

131,314

49

37.3

33.7

0.003

0.305

0.700

318

El Progreso

18,453

8

43.4

15.6

0.000

0.000

0.700

319

Santa Catarina Mita

23,892

11

46.0

17.2

0.001

0.000

0.730

320

Agua Blanca

14,415

3

20.8

18.7

0.000

0.000

0.846

321

Asunción Mita

40,702

34

83.5

13.2

0.000

0.314

0.827

322

Yupiltepeque

14,933

8

53.6

30.7

0.000

0.000

0.700

323

Atescatempa

15,278

11

72.0

26.4

0.000

0.000

0.701

324

Jeréz

5,188

3

57.8

21.0

0.000

0.000

0.698

325

El Adelanto

5,475

2

36.5

23.3

0.000

0.000

0.700

326

Zapotitlán

9,589

5

52.1

21.0

0.000

0.000

0.700

327

Comapa

26,530

17

64.1

45.8

0.000

0.000

0.700

328

Jalpatagua

24,581

12

48.8

26.9

0.000

0.000

0.700

329

Conguaco

18,490

8

43.3

40.8

0.000

0.000

0.699

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo

330

Moyuta

37,790

35

92.6

26.5

0.000

0.305

0.710

331

Pasaco

8,995

3

33.4

15.5

0.000

0.000

0.707

332

Acatempa

13,024

19

145.9

22.0

0.000

0.000

0.700

333

Quezada

19,811

5

25.2

15.3

0.000

0.305

0.700

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RETIRO DE CONTRAPORTADA

“La realización de esta publicación fue posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos de América proporcionado a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido aquí expresado no necesariamente refleja las opiniones de la USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de América”.