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LA GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL 1.- Introducción En México el municipio es la célula política básica de la sociedad; en él encuentran su espacio natural de actuación tanto el gobierno como la ciudadanía organizada, en la búsqueda de soluciones a los problemas más inmediatos de la población. Sin embargo, ante la creciente participación social, sobre todo en las últimas décadas, los ayuntamientos se encuentran rebasados para dar respuesta oportuna y suficiente a la problemática que se les plantea cada día con mayores niveles de precisión y detalle. El acelerado proceso de desarrollo ocurrido durante los años 40 y 70, dio origen a la concentración de población en algunos centros urbanos, principalmente por migración de áreas rurales empobrecidas. Desafortunadamente, la mayoría de los municipios catalogados como metropolitanos han crecido anárquicamente como resultado de la ausencia de políticas de planeación urbana y de ordenamiento del territorio, lo cual ha provocado, entre otras cosas, el deterioro de la calidad ambiental. De esta manera, una gran cantidad de municipios se ven envueltos en una dinámica compleja, que al mismo tiempo los coloca en una situación desventajosa ya que estos deben enfrentar problemas ambientales característicos de las grandes ciudades, pero con las limitaciones legales, técnicas, financieras y políticas del gobierno municipal. Aunque la atención a la problemática ambiental se inició en el gobierno federal desde los años setenta, y buena parte de los gobiernos estatales han asumido un compromiso serio en la protección al ambiente, la gestión ambiental municipal, aún no ha logrado consolidarse. Para superar esta desventaja es necesario fortalecerla mediante la formulación de una estrategia nacional que de como resultado la elaboración de programas estatales que contemplen la formulación de estrategias particulares, acordes con la problemática y particularidades de cada estado en materia jurídica, financiera, técnica e institucional, así como la implementación de mecanismos para fomentar la participación y la corresponsabilidad de la sociedad. Para lograrlo, se requiere de una profunda reflexión y discusión colectivas que derive en propuestas armónicas y efectivas para el paulatino e irreversible fortalecimiento de la autonomía municipal en materia de protección al ambiente.

En el marco de la transformación nacional hacia el verdadero federalismo, la orientación de la política ambiental enfocada al fortalecimiento de los gobiernos locales, en general, y de la gestión ambiental municipal, en particular, no podrá ser calificada menos que como un acierto. De esta manera, el municipio se constituirá en un orden de gobierno eficiente y capaz de enfrentar los problemas y las demandas más apremiantes por un mejor medio ambiente, dejando a los otros órdenes de gobierno tareas menos particulares y sobre todo de incidencia regional y nacional.

II.- Marco de municipal

actuación

de

la

gestión

ambiental

Al promulgarse la Constitución de 1857 se reinstituyó el federalismo que se había establecido inicialmente en la Constitución de 1824, reconociendo a los estados como miembros de la Federación, los cuales, para su administración interior debían reconocer a su vez a las municipalidades (artículos 36 y 42). Sin embargo, poco a poco la autonomía de los estados fue cediendo ante la presión de un gobierno central, por lo que las administraciones estatales sufrieron cada vez más una reducción de sus esferas de competencia y de su capacidad de gestión (Barrera y Ferreyra, 1989; Calíope, 1990; Meyer, 1986). Ante esto, los gobiernos estatales reprodujeron los esquemas centralistas dejando a los municipios con mínimas facultades y posibilidades en la toma de decisiones y en la definición de políticas. Posteriormente, la Constitución de 1917, proporcionó con el artículo 115 un nuevo marco legal, que establece al municipio libre como la base de la administración política de los estados y por ende del país (Calíope, 1990). Las condiciones históricas del surgimiento del federalismo en México marcaron el rumbo que seguirían los municipios y que prevalece hasta nuestros días; es decir, los municipios constituyen la base de la organización política, pero también han estado sometidos a la estricta vigilancia del centro. Como resultado de ese proceso histórico, la realidad del municipio mexicano sigue siendo, con algunas excepciones, la que se identifica con la pobreza y la desorganización; ya que en la práctica, los municipios se encuentran atados a las administraciones estatales, las que, a su vez, dependen de las decisiones tomadas en el centro (Merino, 1992).

III.- Marco jurídico-normativo de la gestión ambiental municipal El marco jurídico que sustenta la gestión ambiental municipal es mucho más complejo que el federal, ya que las disposiciones que establecen las atribuciones de los municipios en la materia se encuentran diseminadas en

varios ordenamientos: desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) y sus reglamentos; las normas oficiales mexicanas; las constituciones de cada estado y sus propias leyes y reglamentos de protección al ambiente; los reglamentos ambientales municipales, las disposiciones jurídicas contempladas en sus bandos de policía y buen gobierno; las leyes orgánicas de la administración pública federal, estatal y municipal así como otras disposiciones generales, tales como acuerdos, decretos, circulares, programas nacionales, manuales de organización y resoluciones, entre otros. La situación para los municipios se vuelve aún más compleja debido a la falta de claridad en las interpretaciones jurídicas, sobre todo a nivel de la distribución de competencias municipales; además, en general la reglamentación municipal vigente fue elaborada con base en modelos propuestos por las autoridades federales y estatales, sin considerar la realidad en cada municipio.

a) Marco constitucional La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la base del sistema jurídico nacional, ya que de ella emanan todas las disposiciones reglamentarias y normativas que rigen la actividad política, social y productiva, incluyendo las relativas a la protección del ambiente. La Constitución instituye el sistema federal mexicano (artículo 40), organiza el sistema de competencias entre la federación y los estados miembros y establece las bases que fundamentan el derecho ambiental de nuestro país. En lo que respecta a la distribución de competencias entre la federación, los estados y los municipios, el artículo124 establece que las facultades que no están expresamente concedidas a la federación, se entienden reservadas a los estados; los artículos 117 y 118 establecen las facultades que se prohiben a las entidades federativas; el artículo 71 establece que las legislaturas estatales tienen el derecho de promulgar leyes o decretos en todas las materias; y el Artículo120 establece que el ejecutivo estatal está obligado a publicar y hacer cumplir las leyes federales. Las reformas constitucionales de 1983, 1987 y 1992, incorporan disposiciones generales en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico, tales como: el derecho a vivir en un ambiente sano, el impulso el desarrollo productivo bajo modalidades de conservación del medio ambiente y de los recursos naturales, así como las facultades del Congreso para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias,

imponer modalidades a la propiedad privada y restaurar el equilibrio ecológico. Por su parte, el artículo115, fracción II, otorga a los municipios la facultad de expedir bandos municipales y disposiciones de carácter general en materia ambiental. Dicho artículo amplía el ámbito de competencia municipal, atribuyéndole a este orden de gobierno la prestación de servicios públicos (agua potable y alcantarillado; alumbrado público; limpia; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines; seguridad pública y tránsito), la administración libre de su hacienda conforme a los bienes que les pertenezcan, el decreto y manejo de reservas territoriales, la intervención en la regularización de la tenencia de la tierra urbana y los usos del suelo. No obstante, los gobiernos municipales encuentran acotadas las posibilidades de ejercer tales atribuciones debido a otras restricciones legales establecidas en las leyes estatales y federales.

b) Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) Las recientes modificaciones a la LGEEPA (publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 1996), incluyen una mayor definición en la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, a diferencia de la Ley de 1988 que no distinguía las competencias entre los órdenes estatal y municipal. De acuerdo con dichas modificaciones, corresponde a las entidades federativas la formulación. ejecución y evaluación de un programa estatal de protección al ambiente (artículo7, fracción XVIII); asimismo corresponde a los municipios la formulación, ejecución y evaluación de un programa de protección al ambiente (artículo 8, fracción XV). Otro de los elementos novedosos de las modificaciones a la Ley lo constituye la posibilidad de suscribir convenios o acuerdos de coordinación entre la Federación y las entidades federativas en materia ambiental, así como entre éstas y los municipios, con el objeto de que los estados o el Distrito Federal, y en su momento los municipios, asuman algunas funciones que hoy son de competencia federal (artículos 11 y 12). Asimismo, las entidades feederativas podrán suscribir entre sí y con el gobierno del Distrito Federal, acuerdos de coordinación y colaboración administrativa, con el propósito de atender y resolver problemas ambientales comunes; de igual manera, los municipios podrán a su vez suscribir entre sí este tipo de acuerdos, aunque pertenezcan a entidades federativas diferentes (artículo13).

Las autoridades ambientales federales y estatales integrarán un órgano en el que se reunirán periódicamente con el propósito de coordinar sus esfuerzos en materia ambiental, analizar e intercambiar opiniones en relación con las acciones y programas en la materia, evaluar y dar seguimiento a las mismas, así como formular las recomendaciones pertinentes (artículo14 BIS). De esta manera, las modificaciones a la LGEEPA aumentan las posibilidades de participación tanto de las entidades federativas como de los municipios en la toma de decisiones a través de una mayor coordinación, y por lo tanto, su contribución en la solución de los problemas ambientales dentro de sus propias jurisdicciones territoriales.

c) Financiamiento para la gestión ambiental municipal La falta de recursos financieros destinados a la gestión ambiental es quizá uno de los principales problemas que enfrentan los municipios para el desarrollo de sus propias políticas y programas ambientales, y en los casos en los que se cuenta con recursos, éstos se destinan a otras áreas consideradas como prioritarias para el desarrollo, dejando de lado las asignaciones destinadas a la solución de problemas ambientales. Existen múltiples mecanismos para la obtención de recursos financieros que hasta la fecha no se han aplicado en los municipios. Esto se debe en cierta medida al desconocimiento que existe por parte de las autoridades municipales sobre el diseño y la aplicación de fórmulas fiscales e instrumentos económicos aplicables a la gestión ambiental municipal. Para lograr una verdadera autonomía económica, los municipios necesitan crear esquemas de financiamiento provenientes de los recursos fiscales municipales para aumentar sus propios ingresos; promover la inversión privada en proyectos para el mejoramiento del ambiente en términos financieros favorables para los municipios; desarrollar, integrar y aplicar instrumentos económicos en las políticas ambientales que ayuden a modificar los patrones de producción y consumo que simultáneamente aporten los fondos necesarios para consolidar la gestión ambiental municipal. Dentro de dichos esquemas, la participación del sector privado a través de concesiones para la prestación de servicios públicos es fundamental para incrementar la calidad y la oferta de los servicios públicos, responsabilidades que constitucionalmente corresponde a los municipios (suministro de agua potable y su tratamiento, alcantarillado y limpia, y manejo de residuos sólidos, por ejemplo).

Los instrumentos económicos, además de contribuir a cambiar los patrones de consumo y de producción de los agentes económicos, podrían generar recursos para los gobiernos municipales. Dichos recursos permitirían fortalecer la capacidad de gestión, dar mayor certeza en la planeación municipal y finalmente podrían contribuir a mejorar la provisión de bienes y servicios públicos. Para lograr una mejor gestión, los municipios requieren de mayores recursos que les permitan cubrir sus necesidades y alcanzar las metas ambientales establecidas. Además de las necesidades de financiamiento, de capacitación técnica y de recursos humanos, es necesaria una continuidad en las políticas así como el diseño de planes a largo plazo. Antes de las modificaciones de la LGEEPA, los ayuntamientos encontraban serias limitaciones jurídicas y administrativas que bloqueaban su participación en asuntos que afectaban directamente a sus habitantes; por otro lado, no se habían desarrollado esquemas institucionales que permitieran la colaboración de otros sectores sociales en la gestión ambiental local. Hoy en día, con las reformas a la legislación ambiental se amplían las perspectivas de los ayuntamientos, ya que ahora se establece claramente la posibilidad de coordinación intergubernamental entre todos los actores involucrados en el quehacer ambiental.

iv.- Diagnóstico de la gestión ambiental municipal El ayuntamiento, pese a ser la institución político-administrativa más antigua del país y ser, en virtud de lo señalado por el artículo 115 constitucional, el orden de gobierno que atiende a las necesidades y problemáticas más inmediatas de la población, aún no logra alcanzar un nivel de desarrollo y autonomía que le permita abordar con eficiencia la definición y operación de una política ambiental. Las causas que dan origen a esta circunstancia son múltiples y de muy diversa naturaleza. Este hecho se hace aun más evidente si consideramos que, en una cantidad creciente de municipios, la metropolización ha incorporado elementos que hacen más compleja la solución a la problemática ambiental. De una manera sucinta expondremos las limitaciones que enfrenta la gestión ambiental municipal en lo concerniente a los siguientes aspectos:

Marco Programático 

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En general, los municipios no cuentan con diagnósticos ambientales actualizados que les permitan identificar necesidades y priorizar su atención hacia los problemas más urgentes. Ausencia de programas municipales de protección al ambiente. A pesar de que las modificaciones a la LGEEPA contemplan como

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responsabilidad de los ayuntamientos la elaboración de un programa municipal de protección al ambiente, la mayoría de éstos no han desarrollado aún dichos programas y cuando existen, repiten el modelo central. Además, los programas ya elaborados presentan incongruencias con la política estatal y federal, y no incluyen mecanismos de evaluación y seguimiento. Centralismo en las políticas de planeación estatal y federal, las cuales no consideran los aspectos que los municipios pudieran tomar en cuenta para la elaboración de sus propios planes y programas. Ausencia de políticas de planeación del desarrollo urbano municipal, que resultan en asentamientos irregulares, uso inadecuado del suelo debido a que no se toma en cuenta su vocación natural; además tampoco se imponen restricciones y condicionamientos ambientales de carácter preventivo a los nuevos desarrollos y edificaciones. Marginación del municipio en los procesos de definición de las políticas metropolitanas y estatales para el mejoramiento del ambiente.

Marco jurídico 

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Deficiente conocimiento de la materia jurídica ambiental por los órganos municipales, lo cual limita considerablemente las posibilidades de una eficiente reglamentación local y redunda en interpretaciones y aplicaciones inapropiadas. Ausencia y, en su caso, insuficiencia e imprecisiones de los instrumentos normativos municipales que provoca que una buena parte de las facultades conferidas a los ayuntamientos por ordenamientos superiores no puedan ser cumplidas cabalmente. Por otra parte, los ordenamientos existentes repiten el modelo federal y estatal.

Financiamiento  

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Falta de financiamiento para la gestión ambiental municipal. Restricciones presupuestales de las áreas del ejecutivo municipal encargadas de la aplicación de la política ambiental y de la vigilancia del cumplimiento de los ordenamientos locales en la materia. Indefinición y falta de aplicación de impuestos y derechos ambientales de carácter local. Ausencia de mecanismos de financiamiento y autofinanciamiento de programas de protección ambiental que involucren a los diversos sectores de la sociedad. Subutilización de los mecanismos de financiamiento que ofrecen instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales a los municipios para programas de protección ambiental.

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Inequidad en la distribución fiscal y en el ejercicio del gasto público.

Institucionalidad 

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Falta de estructuras administrativas para la gestión ambiental municipal con áreas definidas que redunda en dispersión de funciones operativas entre diversas dependencias del ejecutivo municipal y en la falta de procedimientos técnico-administrativos de la política ambiental municipal. Falta de capacidad operativa, debida a la escasez de recursos humanos con alto perfil, y a la falta de recursos técnicos y financieros. Indefinición de funciones de las diversas áreas relacionadas con la operación de la política ambiental, duplicación de acciones en algunas materias y vacíos en otras, debido a la multiplicidad de instancias involucradas en el quehacer ambiental. Desconfianza hacia la capacidad operativa de los municipios. Desarticulación entre las áreas operativas y las comisiones edilicias sobre el tema. Restricciones a la participación de la comunidad en proyectos y acciones debido a la ausencia de procedimientos de consulta ciudadana efectivos y sistemáticos. La participación de la sociedad se limita a la denuncia popular y a demandas aisladas de solución a problemas específicos. Falta de interés por parte de los ayuntamientos en la definición y apoyo a la gestión ambiental municipal.

La problemática anteriormente expuesta, y que enfrentan la mayoría de los municipios del país, son realidades que ya no son compatibles con los patrones de centralización de funciones y de recursos que restringen a los gobiernos locales en el ejercicio de su soberanía y autonomía, lo que se traducen como obstáculos difíciles de salvar para el logro de una eficiente gestión ambiental, sobre todo, frente al esquema de globalización mundial que demanda la generación de oportunidades y expectativas favorables para la población de las diferentes regiones que integran el mosaico nacional y la necesidad de insertar al país en las relaciones de competitividad mundial. Por lo anteriormente expuesto, es necesario contribuir a crear los consensos y acuerdos que fortalezcan la autonomía municipal en materia de gestión ambiental y los mecanismos de coordinación metropolitana. De no hacerse así, es de prever que las políticas ambientales impulsadas por la federación y los gobiernos estatales no puedan trascender como es debido, al no encontrar el apoyo correspondiente de los gobiernos municipales.

Política nacional y fortalecimiento ambiental municipal

de la

gestión

Para superar la problemática mencionada es necesario que las entidades federativas elaboren programas estatales que incorporen estrategias para el fortalecimiento de la gestión ambiental municipal. Los programas estatales deberán considerar: 

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Los compromisos adquiridos por el Estado mexicano ante los organismos internacionales y que requieran para su cumplimiento de la participación de los órdenes de gobierno estatal y municipal. El marco jurídico vigente, particularmente la distribución de competencias estatales y municipales establecida en las modificaciones de la LGEEPA. El marco programático que incluye el Plan Nacional de Desarrollo 19952000, el Programa de Medio Ambiente 1995-2000 y los demás programas sectoriales relacionados con la materia. La problemática ambiental regional, particularmente de la entidad de que se trate.

Las estrategias para el fortalecimiento de la gestión ambiental municipal deberán considerar cuatro líneas de acción básicas:

Fortalecimiento de la legislación  

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Revisión del marco jurídico estatal y municipal en la materia. Asesoría jurídica permanente para la elaboración de los instrumentos jurídico normativos que den sustento a la actuación municipal en los ámbitos de su competencia. Desarrollo de normas estatales para la protección al ambiente. Desarrollo de instrumentos propios para la aplicación de la política ambiental municipal.

Fortalecimiento de las estructuras de gestión ambiental     

Elaboración de diagnósticos ambientales locales y regionales. Establecimiento de formas más efectivas de participación ciudadana. Fortalecimiento de las áreas operativas en los municipios. Optimización de la coordinación interinstitucional. Inclusión de los gobiernos municipales en los órganos consultivos y de coordinación en materia ambiental.

Capacitación 

Apoyo a la capacitación técnica y actualización profesional del personal.

Financiamiento  

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Gestión para la consecución de apoyos crediticios y de financiamiento con los organismos públicos y privados nacionales e internacionales. Reformas a las leyes de hacienda municipal que las tesorerías municipales incrementen la captación de recursos propios por las tesorerías municipales. Creación de mecanismos de financiamiento de los programas ambientales municipales con recursos de los diferentes órdenes de gobierno.

Es obvio que los resultados de la aplicación de la política ambiental nacional y de la de los estados en lo particular, depende en buena medida, de contar con municipios fortalecidos, capaces de emprender con éxito acciones para el mejoramiento ambiental. Esto no puede ser producto de la casualidad o de acciones desordenadas e inconexas, sino de la debida planeación que redunde en la homologación de los tres órdenes de gobierno en cuanto a su capacidad para hacer gestión ambiental.

Bibliografía Barrera, R. y María del Pilar Ferreyra, 1989. Descentralización pública de los estados federados (ensayo analítico-metodológico). INAP-Universidad Autónoma del Estado de México. México. Calíope, 1990. Realidad y perspectivas del proceso de descentralización en México. Manuscrito. México. Merino, Mauricio, 1992. Fuera del centro. Universidad Veracruzana, México. Meyer, Lorenzo, 1986. "Un tema añejo siempre actual: el centro y las regiones en la historia mexicana" en B. Torres (comp.). Descentralización y democracia en México. Colegio de México, México.