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Implementación del POTCC: Caso SEMARNAT Noelia Laínez La visión familiar del proceso de la política nos acostumbró a ver en la legislatura y el gobierno los puntos de decisión sobre lo que hay que hacer y cuando hacerlo; que después de esta orden, la burocracia simplemente debe ejecutarla, como una pirámide escalonada de funcionarios expertos, dedicados, sometidos e imparciales. Por ende, la decisión de la política es institucionalmente perfecta (adoptada por titulares legalmente competentes conforme a procesos legalmente establecidos), y por tanto legal y administrativamente procede ejecutarla, implementarla; en consecuencia, los incumplimientos de la política y su fracaso se imputan a la burocracia, su incompetencia y/o irresponsabilidad. (Aguilar, 2007). El Programa Operativo para la Transparencia y el Combate a la Corrupción (POTCC) es el nombre simplificado del Programa Nacional de Combate a la Corrupción, fomento a la Transparencia y al Desarrollo Administrativo 2001-2006. Es un instrumento del gobierno federal diseñado para fomentar la transparencia y combatir el fenómeno de la corrupción; se aplica en todas las Secretarías de Estado y es coordinado por una instancia del Ejecutivo Federal que es la COMISIÓN INTERSECRETARIAL PARA LA TRANSPARENCIA Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN (CITCC). Este programa fue puesto en ejecución por la SEMARNAT en enero de 2002, el objetivo del mismo era reducir la corrupción a través del control ejercido mediante informes rendidos en formatos y presentados en reuniones con el presidente; así, nace la COORDINACIÓN DE TRANSPARENCIA Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN, cuya actividad es objeto del presente análisis de problemas de implementación. Tal y como acoté al principio del presente ensayo, estamos acostumbrados a que las decisiones de políticas sean verticales hacia abajo, surgiendo de las máximas autoridades gubernamentales; así, el entonces presidente de México, Vicente Fox, decidió implementar esta política de combate a la corrupción, por lo cual no sólo SEMARNAT sino todas las secretarías de la República Mexicana se vieron en la obligación de implementar esta política, creando las dependencias necesarias para llevar a cabo el mandato conferido. En este momento, surge el primero de los problemas de implementación, la decisión estaba tomada, había que ejecutar un programa que combatiera la corrupción, pero ¿cuál iba a ser la función exacta de esta nueva dependencia? ¿De qué manera iba a impulsar este combate dentro de la SEMARNAT? Se cae en un problema de incertidumbre, por carecer de definiciones al respecto de jerarquía interna, facultades, potestades, funciones, objetivos específicos acotados, métodos y líneas procedimentales de acción dentro de la secretaría.

Si bien el primer problema a resolver para la Coordinación era definir y delimitar sus funciones, no tiene menor importancia el tema de la jerarquía dentro de la institución; en este sentido se da un conflicto entre la Unidad de Transparencia (UPAST) y la Dirección General de Gestión, pues la primera, debido al tema que ocuparía a la Coordinación “reclamaba” que esta estuviera bajo su mando ya que burocráticamente le significaba más personal a su cargo, más plazas, más responsabilidad, lo que a la larga podría derivar en mejoras en estatus, remuneraciones y obviamente en reputación, que son evidentemente juegos de implementación de políticas descritos por Bardach: “El proceso de implementación se caracteriza por el maniobrar de muchos actores semiautónomos, cada uno de los cuales intenta tener acceso a los elementos del programa y tenerlos bajo su control, intentando al mismo tiempo extraer las mejores ventajas de otros actores que también buscan tener acceso a elementos que les den el control” (1977). La resolución del conflicto no lo fue tanto, la Coordinación quedó bien ubicada, dependiendo directamente del Secretario; no obstante, se condicionó al ejercicio del coordinador en funciones, acordando que cuando llegara uno nuevo, la oficina quedaría bajo responsabilidad de la UPAST; quedando en evidencia problemas de juegos, de agencia y de organización interna, ya que para evitar la lucha de poderes adentro de la misma, la autoridad máxima se auto adjudicó la responsabilidad de la Coordinación, siendo claro que los agentes burocráticos no perseguían los mismos fines con que el presidente Fox había decretado la política. Obviamente, éstos no fueron tomados en cuenta ni consultados previo a la toma de decisión, por lo que la macroimplementación de la política se da de una manera obligatoria, no consensuada ni transversalizada, lo que genera, entre otras, este tipo de situaciones, donde el interés no radica en generar las mejores condiciones para que el programa tenga éxito, sino en mejoras particulares siguiendo el juego del “territorio”. Tal era la incertidumbre, que dentro de la misma Coordinación tuvieron que darse a la tarea de definir cuáles eran sus funciones. Al percatarse que la Secretaría reprobaba en las evaluaciones anuales, decidieron o implementaron la política en el sentido de poner orden en los informes de labores a fin de resolver esta situación. La implementación es el “proceso de ensamblar numerosos y diversos elementos del programa que se encuentran en manos de diferentes partes que son independientes entre sí, por lo que la persuasión y negociación son el único modo de lograr que cada parte coopere proporcionando los elementos del programa que están bajo su control”. (Bardach, 1977). Así, se dieron a la tarea de revisar los informes anuales y sus respectivos formatos, cayendo en cuenta que había actividades reportables, que no habían sido tomadas en cuenta por las dependencias, por no saber hacer un buen uso de los formatos, ya que estos eran bastante flexibles; aquí detectamos lo que Bardach llama “entropía social” es decir, la incompetencia presente en todos los niveles de las organizaciones -en las incontables dificultades de coordinación de actividades, organizaciones, personalidades,

etc., sus efectos son los excesos, deficiencias y retrasos en las operaciones- existiendo una flagrante incompetencia y falta de interés de las distintas dependencias al momento de introducir la información en los formularios. Con esta acción, la Secretaría paso de puntos rojos (reprobados) a puntos amarillos (donde necesitaba mejorar) y verdes. Ahora, además de su función de combate a la corrupción, debía a ayudar a mejorar las evaluaciones de la SEMARNAT. Donde la incertidumbre era un problema generalizado en todos los empleados, pues padecían un absoluto desconocimiento de los criterios de evaluación, de los criterios para determinar áreas o procesos críticos y de la manera cómo estos eran ponderados a la hora que se realizaba una evaluación; tomando en cuenta que en la medida que el proceso de implementación esté dominado por la reglamentación, la estructura organizativa formal y el control directivo, es de esperar que los problemas de complejidad crezcan, en este punto era absolutamente necesario enfocar la atención a los empleados a fin de conseguir la microimplementación del programa. “La implementación debería ser el desarrollo realista de la decisión de acuerdo con las condiciones del contexto local. En la situación ideal, los encargados de la implementación deberían tomar la idea básica y modificarla según las condiciones locales específicas. El resultado debería tener una semejanza razonable con la idea básica, estimada en los términos de los insumos y productos esperados, y debería incorporar lo mejor de la decisión y lo mejor de las ideas locales”. (Williams, I. 1975). Siendo la corrupción un fenómeno atacable desde varios frentes no excluyentes, tales como: transparencia, colaboración ciudadana, simplificación administrativa, mejoras regulatorias, cambios en la cultura organizacional, etc., dentro de esta implementación, se toparon con serias limitaciones: -

El programa no contó con elementos previos que permitieran enrutarlo hacia objetivos específicos. Fue un programa de aprendizaje sobre la marcha en términos de que precisó el gran objetivo de combatir la corrupción, pero el resto era descubrir en sitio, y a la par de la implementación, al propio objeto de atención y su método de abordaje.

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En ese orden de ideas, no se contaba con reglas ni rutinas organizacionales que permitieran la simplificación administrativa; por lo que existía una multiplicidad de “decisión and clearance points”.

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Por la naturaleza de su objeto y su inicial falta de precisión administrativa, trasladó cierto margen de confusión a algunos de sus públicos participantes respecto a la forma de operarse y los resultados que de él se podrían obtener.

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Su correcta implementación implicaría el desmantelamiento de muchos de los arreglos institucionales con los que funciona el país. Afectando a grupos

sumamente poderosos o desechando procedimientos y prácticas, para las cuales no se cuenta con mejores modelos. -

No existían estímulos positivos que impulsaran a las personas a cooperar; ya que al ser una política vertical no hubo siquiera consenso al respecto de que el programa fuese socialmente estimable.

Al darle seguimiento al programa, en los años siguientes, se detectaron otro tipo de problemas y juegos de implementación dentro de la Secretaría: -

Nuevamente, la entropía social. Gerencia y procedimientos administrativos. Muchas de las oportunidades de corrupción o irregularidad eran atribuibles a la falta de preparación o cuidado de los gerentes o a deficiencias importantes en los procedimientos, o a ambas cosas juntas.

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Juego de “territorio” al respecto de las decisiones relativas a los permisos y concesiones. En la mayoría de las áreas de gestión las últimas decisiones eran tomadas por un número muy limitado de técnicos y directivos con antecedentes de responsabilidades fincadas por decisiones mal tomadas con rasgos de dolo a favor o en contra de solicitantes.

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La resistencia masiva. Capacidad institucional de vigilar y sancionar ilícitos ambientales insuficiente. El número de inspectores de la Procuraduría para la Protección Ambiental, era escaso para cubrir la vigilancia de un territorio tan extenso y rico en recursos naturales.

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Ejercicio del juego “no es nuestro problema” en referencia a la coordinación entre las distintas agencias. A partir del 2004, este aspecto se focalizó en la capacidad de coordinación entre las áreas centrales de gestión y las delegaciones federales.

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El persistente desorden en las evaluaciones, pues además de la incertidumbre de criterios y ponderaciones, los formatos eran cambiados cada vez que iba a haber una nueva evaluación, generando confusión y descontento.

Los teóricos sostienen que cuando una política desde el comienzo goza de consenso serio, disponibilidad de recursos, criterios legislativos precisos y compatibles, sin oposición y pese a ello fracasa, se está en sentido estricto frente a un problema de implementación. Este es uno de los fracasos mas graves y desconcertantes, pues los factores que parecen decisivos para el buen desarrollo y cumplimiento de la política, estuvieron presentes. En este orden de ideas, es evidente que el programa en cuestión no padecía de un problema de implementación en sentido estricto; sino más bien de un problema estructural de formulación y diseño, el cual fue tratado de corregir mediante la implementación por parte de la Coordinación, a pesar de carecer de los insumos

necesarios para hacerlo. El presente es uno de esos casos donde se palpa fehacientemente que la mayor parte de los actos administrativos hacen política y cambian la política al intentar implementarla, por lo que debemos analizar la implementación como parte del policy making (Lindblom, 1980). Más allá del diseño, está la implementación de la decisión, y más allá del presidente, está la compleja red de organizaciones públicas, que se encarga de transformar las decisiones en hechos efectivos; siendo las personas encargadas de la implementación, los policy makers a través de la misma. Conclusión La implementación consiste en la capacidad de realizar las consecuencias previstas después de que las condiciones iniciales han sido cumplidas; defecto de implementación no sería la falla en la puesta en marcha de una política sino la incapacidad de seguir adelante (forjar los eslabones siguientes de la cadena causal de modo que se consigan los resultados deseados). El doble sentido existente en la implementación: el proceso de convertir un mero enunciado mental en un curso de acción efectivo, y el proceso de convertir algo que es sólo un deseo, un efecto probable, en una realidad efectiva; es lo que permitió que se ejecutara el programa a pesar de las carencias de diseño de las que adolecía. Según Bardach, el foco último del fracaso de la implementación de una política, se encuentra en la teoría causal (la relación entre condiciones iniciales y consecuencias esperadas) que presupone, y en la cual se asienta el diseño del programa. Se debe procurar la articulación entre el diseño y la implementación de las políticas; en el momento del diseño debe complementarse con la previsión de los problemas político-organizacionales que aparecerán al implementarse la política, se debe prever e incluir esa secuencia de acciones que es la implementación y cuyo efecto es la producción del estado de cosas buscado como objetivo. Por ende, al haberse puesto en marcha y dado seguimiento a este programa, a pesar de que en la etapa de diseño no se tomaron en cuenta las posibles consecuencias, y ni siquiera aún se vislumbraron las formas para implementar la política. “La implementación debería ser el desarrollo realista de la decisión de acuerdo con las condiciones del contexto local. En la situación ideal, los encargados de la implementación deberían tomar la idea básica y modificarla según las condiciones locales específicas. El resultado debería tener una semejanza razonable con la idea básica, estimada en los términos de los insumos y productos esperados, y debería incorporar lo mejor de la decisión y lo mejor de las ideas locales”. (Williams, W. 1976). En razón de todo lo antes expuesto, se comprueba que si bien una mala implementación anula una formulación y un diseño excelentes, una buena implementación atenúa las deficiencias en los ciclos de la política antes mencionados al punto de hacerla ejecutable y funcional, salvando programas y trayendo bienestar a la ciudadanía; en casos como el expuesto en el presente ensayo, podemos apreciar su radical importancia.

Bibliografía Aguilar Villanueva, Luis F. 2007. La implementación de las Políticas. Editorial Porrúa, México. Bardach, E. 1977. The implementation Game. MIT Press, Cambridge. Williams, W. y R. Elmore, eds. 1976. Social Program Implementation. Academic Press, Nueva York. Apuntes de clases del curso: “Implementación de Políticas”, impartido de mayo a junio de 2011, por el profesor Rodolfo Vergara. Coordinador de la Maestría en Políticas Públicas, de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco.