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Gobernabilidad Ensayo Mercedes Lanza

La Gobernabilidad entendida como la capacidad de la sociedad para resolver sus conflictos y problemas y, al mismo tiempo conducir y atender las exigencias sociales, a partir del funcionamiento de determinadas instituciones, es uno de los conceptos más debatidos en el ámbito político, jurídico y sociológico. A decir de los innumerables trabajos de investigación que se dedican a poner de plano la relación de la gobernabilidad con distintos elementos, que buscan la interpretación de la realidad socio-política en un determinado territorio. Para Coppeadge, citado por Ochoa Antich (2003), consiste en “la capacidad y el deseo de los grupos políticamente relevantes para comprometerse con algún tipo de arreglo institucional que sirve para dirimir sus diferencias”. (p78). En este mismo orden de ideas, Arbós y Ginés (2002), quienes definen la gobernabilidad como: ...“la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legitimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia del pueblo”. (p6)

Por su parte, Echebarría (2004), amplía el concepto de gobernabilidad en los términos siguientes: “Si la gobernabilidad es simplemente la capacidad de un sistema político de resolver conflictos mediante reglas, la gobernabilidad democrática es aquélla que lo hace a través de reglas democráticas, deseables en sí mismas como componentes indispensables del desarrollo humano”.

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Según (Luongo, s.f), la gobernabilidad democrática establece las dimensiones siguientes: 1. Eficacia: tiene que ver con la capacidad del sistema de cumplir los objetivos que se propone, por ejemplo en el desempeño institucional del Estado. 2. Legitimidad: está relacionada con la validez que los ciudadanos le otorgan a su sistema de gobierno y a los gobernantes que en un momento determinado los están dirigiendo. 3. Procesos políticos: referidos a la participación electoral, los procesos de división efectiva de poderes, la responsabilidad administrativa, que haya o noviolencia política y que el Estado sea capaz de monopolizar o no la violencia. 4. Presencia y funcionamiento del Estado de Derecho

De acuerdo con (Alcántara, s.f.), el término gobernabilidad tiene sus orígenes en la crisis de la política occidental de principios de 1970, generada por la crisis cultural producida a partir del “Mayo Francés” y, el incremento de las materias primas que ocasionó la Crisis energética de 1973; entre otros factores. No obstante se trata de vocablos que con frecuencia se esgrimen como sinónimos, la gobernabilidad y gobernanza tienen significados diferentes. Algunos análisis especifican que se trata de conceptos no excluyentes e inclusive, los

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clasifican como complementarios. Esencialmente, por gobernabilidad se entiende la "cualidad de lo gobernable"; mientras por gobernanza, el "arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía". (Orozco, 2010) NOCIÓN Y ORIGEN DEL TÉRMINO GOBERNABILIDAD Definición de Gobernabilidad Gobernabilidad: “Capacidad de una sociedad para resolver sus conflictos y problemas, y canalizar y atender las demandas sociales, de acuerdo con determinadas instituciones” Whitehead et al., citados por El (Diccionario Ciudad Política, s.f.) cita a Arbós y Ginés, quienes definen la gobernabilidad como: ...“la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legitimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia del pueblo”.

En una investigación monográfica titulada “Gobernabilidad”, (Peña, s.f.) la define de la manera siguiente: Proceso mediante el que diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo, influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas tanto a la vida pública como al desarrollo económico y social.

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Al ampliar el concepto, el mismo autor señala que la gobernabilidad supone una integración entre las instituciones concebidas formalmente y las organizaciones de la sociedad civil, de allí que menciona las variables esenciales siguientes: los valores culturales y las normas sociales existentes, las tradiciones y las estructuras sociales que influyen en este proceso. Rial, citado por (Camou, A., s.f.) entiende la gobernabilidad como la "capacidad de las instituciones y movimientos de avanzar hacia objetivos definidos de acuerdo con su propia actividad y de movilizar con... coherencia las energías de sus integrantes para proseguir esas metas previamente definidas. Lo contrario, la incapacidad para obtener ese... 'encuadramiento' llevaría a la ingobernabilidad". También Camou ofrece una definición de gobernabilidad: “es un estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental”. Por su parte, la Corporación Andina de Fomento1 (CAF, 2005), en un documento sobre la Cooperación Técnica, define la Gobernabilidad como: ... “el ambiente adecuado para la legitimación de las acciones del gobierno, mediante instituciones con procedimientos y reglas claras, en las que se desarrolla capacidad, eficiencia, transparencia y agilidad de respuesta a las

1 La Corporación Andina de Fomento (CAF) es una institución financiera multilateral que apoya el desarrollo sostenible y la integración regional entre los países de la Comunidad Andina que son sus accionistas. Suministra productos y servicios financieros múltiples a una amplia cartera de clientes, constituida por los gobiernos de los Estados accionistas, instituciones financieras, y empresas públicas y

privadas.

(Véase

Wikipedia.

Disponible

%C3%B3n_Andina_de_Fomento

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en:

http://es.wikipedia.org/wiki/Corporaci

demandas de la ciudadanía –como parte del equilibrio que debe existir entre el Estado y la sociedad civil”. La Enciclopedia Libre (Wikipedia, s.f.), citando un informe del Banco Mundial, define el término como sigue: “estilo de gobierno caracterizado por un mayor grado de cooperación e interacción entre el Estado y actores no estatales en el interior de redes de decisiones públicas y privadas”. De igual manera cita a Alcántara, para quien la gobernabilidad es entendida “como la situación en la que concurren un conjunto de condiciones favorables para la acción de gobierno, que se sitúan en su entorno o son intrínsecas a éste”...“se da siempre en un ámbito societal en el que se registran demandas de los ciudadanos que son procesadas en menor o mayor medida por el sistema político. Por su parte (Echebarría, 2004), amplía el concepto de gobernabilidad en los términos siguientes: “Si la gobernabilidad es simplemente la capacidad de un sistema político de resolver conflictos mediante reglas, la gobernabilidad democrática es aquélla que lo hace a través de reglas democráticas, deseables en sí mismas como componentes indispensables del desarrollo humano”.

Gobernabilidad y Gobernanza En los últimos años en el ámbito de la teoría política se incorpora el término Gobernanza, según (Wikipedia, s.f.) el concepto se emplea para: ...“designar a la eficacia, calidad y buena orientación de la intervención del Estado, que proporciona a éste buena parte de su legitimidad en lo que a veces se define como una "nueva forma de gobernar" en la globalización

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del mundo posterior a la caída del muro de Berlín (1989). También se utiliza el término gobierno relacional; y en muchas ocasiones, la palabra gobernancia”

Por su parte, Le Galès citado por (Ruano, 2002) “un proceso de coordinación de actores, de grupos sociales, de instituciones para lograr metas definidas colectivamente en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre”. También en (Ayuntamiento de Zaragoza, 2006) se define el concepto de gobernanza en los términos siguientes: “Arte o manera de gobernar que se propone como objeto el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”.

Diferencias entre Gobernanza y Gobernabilidad

Ahora bien, la diferencia básica entre gobernabilidad y gobernanza, es que la primera se refiere a la capacidad de acción, mientras la segunda, guarda relación con el entramado institucional.

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De acuerdo con Kooiman citado por (Santos, 2008) dado que gobernabilidad y gobernanza, son dos conceptos que frecuentemente se utilizan como sinónimos, es necesario, con fines metodológicos, hacer la diferencia. Gobernabilidad y gobernanza son, finalmente, conceptos complementarios, cuya diferencia está en el sujeto de estudio y en su variable explicativa. Así mismo, los conceptos de Kooiman de gobernabilidad y gobernanza son centrales para una comprensión institucional de la acción pública local. En primer lugar, gobernanza significa el proceso de interacción entre actores gubernamentales y no gubernamentales. Esta forma de definirla, se refiere a las estructuras sociopolíticas que impulsan u obstaculizan los procesos de interacción de los actores. Así definida, la gobernanza, se convierte en una herramienta analítica y descriptiva, ya que los mecanismos que regula la interacción entre actores tienen una dimensión normativa. Esto se debe a que la interacción requiere de normas que homogenice el comportamiento de los actores y contribuya a evitar el conflicto. Además, según Kooiman, citado por Zavala (Ibídem) la gobernabilidad es la capacidad de un sistema político para gobernarse a sí mismo. Es decir, la gobernabilidad se derivaría de la capacidad de respuesta a las necesidades por parte del gobierno; es decir, de sus capacidades para hacer frente a los problemas públicos. El problema de la gobernabilidad es un problema de generar “reglas de juego” que permitan hacer frente a los asuntos públicos. En este sentido la gobernabilidad depende de la calidad de reglas del juego, aunque también influye en las reglas del juego.

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Dimensiones de la gobernabilidad

Según (Luongo, s.f), la gobernabilidad “es la viabilidad de un sistema político”. Refiriéndose a la gobernabilidad democrática establece cuatro dimensiones para analizar el término: 5. Eficacia: tiene que ver con la capacidad del sistema de cumplir los objetivos que se propone, por ejemplo en el desempeño institucional del Estado. 6. Legitimidad: está relacionada con la validez que los ciudadanos le otorgan a su sistema de gobierno y a los gobernantes que en un momento determinado los están dirigiendo. 7. Procesos políticos: Ej. La participación electoral, los procesos de división efectiva de poderes, la responsabilización, que haya o no-violencia política y que el Estado sea capaz de monopolizar o no la violencia. 8. Presencia y funcionamiento del Estado de Derecho Origen del Término Gobernabilidad

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El tema de la gobernabilidad, de acuerdo con (Alcántara, s.f.), tiene sus orígenes en la crisis de la política occidental de principios de 1970, generada por los siguientes hechos: La Crisis Cultural Producida a Partir del “Mayo Francés”2

A pesar del fracaso de Mayo del 68, según (Wikipedia, s.f) debido a la falta de coordinación de ideas y tácticas en la etapa crucial del proceso, el movimiento trajo una serie de consecuencias en el orden político, social y cultural. 

Los partidos comunistas occidentales acentuaron su distanciamiento de Moscú y de la lucha revolucionaria, sobre todo los de Italia y España, dando lugar al eurocomunismo y aceptando el marco democrático y la revolución científico-



técnica. Se creó una “nueva izquierda”, mucho más crítica con los modelos económicos y políticos del capitalismo occidental e incluso del socialismo de la Europa del este. Se produce una transformación de la izquierda haciéndose más plural.

2 Con el nombre de Mayo francés o Mayo del 68 se conocen los acontecimientos sucedidos en Francia en la primavera de 1968. Todo se inició cuando se produjeron una serie de huelgas estudiantiles en numerosas universidades e institutos de París, seguidas de confrontaciones con la universidad y la policía. El intento de la administración de Charles de Gaulle de ahogar las huelgas mediante una mayor carga policial sólo contribuyó a encender los ánimos de los estudiantes, que protagonizaron batallas campales contra la policía en el Barrio Latino y, posteriormente, una huelga general de estudiantes y huelgas diversas secundadas por diez millones de trabajadores en todo el territorio francés (dos tercios de los trabajadores franceses). Las protestas llegaron a tal punto que De Gaulle disolvió la Asamblea Nacional y se celebraron elecciones parlamentarias anticipadas el 23 de junio de 1968. (Véase Wikipedia, disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Mayo_del_68)

10



La frustración de las esperanzas llevó a algunos, influidos por la mitificación de las luchas guerrilleras del tercer mundo, a una guerrilla urbana que desembocó en varios países en la formación de grupos terroristas como los



Brigadas Rojas en Italia o el RAF (fracción del ejército rojo) en la RFA. Supuso un cambio en las formas organizativas, ya que se estructuró en función a las acciones, rompiendo con las jerarquías que reinaban también en los movimientos de izquierdas. Las asambleas se convierten en el motor de estas organizaciones, y los delegados, en portavoces de las decisiones de la



mayoría. Se hizo posible una renovación tanto de forma como de ideas del movimiento



sindical. Se inauguró la era del movimiento estudiantil, donde la juventud apareció



como un factor social y político de importancia. Los movimientos indígenas, feministas, ecologistas, estudiantil, homosexuales, etc., florecen y son reconocidos en el mundo entero. Emergiendo la demanda de identidad y el reclamo a una libre expresión.

El Incremento de las Materias Primas que Ocasionó la Crisis Energética de 1973

En relación a la crisis energética de 1973, tuvo sus antecedentes en las políticas financieras de Richard Nixon3. La caída de los precios petroleros ocasionada 3 Para provocar una caída del precio del oro en los mercados internacionales, Nixon abandonó el patrón oro el 15 de agosto de 1971, finalizando así el sistema Bretton Woods, que había estado en vigor desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. El dólar fue devaluado en un 8% en relación con el oro en diciembre de 1971, y se volvió a devaluar en 1973. La devaluación dio lugar a una creciente incertidumbre económica y política en todo el mundo. A principios de los 70, la caída del dólar trajo consigo también una bajada del precio del petróleo, que se pagaba en dólares. Véase Wikipedia: Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Crisis_del_petr%C3%B3leo

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a partir de la devaluación del dólar, como consecuencia inmediata de la política financiera de Nixon, produjo intranquilidad de los países del Tercer Mundo, quienes vieron claramente el desequilibrio existente en las relaciones de intercambio comercial con los países desarrollados. Siendo propietarios de los recursos naturales veían cómo la riqueza que había bajo sus tierras se reducía, y cómo sus activos crecían en una divisa que valía bastante menos de lo que había valido hasta hacía muy poco. Esta situación inauguró una nueva etapa de lucha por el control de los recursos naturales y por un reparto más favorable del valor de estos recursos entre los países ricos y los países exportadores de petróleo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo. La OPEP lanzó una nueva estrategia para que las economías industrializadas, que dependían fuertemente del petróleo, fuesen más vulnerables a las presiones del Tercer Mundo. La disminución de la ayuda exterior de Estados Unidos y sus aliados, combinada con la postura pro-israelí que mantenía Occidente en Oriente Medio, acabó encolerizando a los países árabes de la OPEP. Aunado a la situación anterior, los países del Medio Oriente toman la decisión de boicotear a los países occidentales que habían apoyado a Israel en la llamada Guerra de Octubre o Guerra del Yom Kippur (dentro del denominado conflicto árabeisraelí). Es de hacer notar que estos países tenían un peso considerable como miembros de la OPEP. El embargo afectó a las economías occidentales, especialmente a Estados Unidos y los Países Bajos, también se acordó el boicot en

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contra de Israel. Al bajar la producción de petróleo los precios subieron considerablemente. Como consecuencia, se inició una prolongada recesión y aumentó notablemente la inflación. Todo esto aceleró una etapa económica negativa en Estados Unidos que ya había empezado, y llevó a una recesión global durante el año siguiente. A largo plazo, el embargo produjo un cambio en algunas políticas estructurales de Occidente, avanzando hacia una mayor conciencia energética y una política monetaria más restrictiva para combatir mejor la inflación. Otros Hechos que Influyeron en el Origen del Término Gobernabilidad Ahora bien, a partir de los hechos antes señalados se produjo un reflujo conservador. Asimismo, la renuncia de Charles De Gaulle en Francia como consecuencia inmediata del Mayo del ’68 y la renuncia de Richard Nixon, aunado a la derrota de los estadounidenses en Vietnam; produjeron una crisis del liderazgo4 en el occidente. Todo ello en el marco del desgaste sobre las ideas que impulsaban el Estado del Bienestar5. La intelectualidad de la época, en la búsqueda de un diagnóstico de los cambios que se estaban viviendo tuvo dos aproximaciones ideológicas muy distintas. De acuerdo 4 Francia y Estados Unidos eran consideras las vitrinas del mundo occidental desde el punto de vista intelectual y cultural la primera, y económico y político, el segundo. 5 Se dice que existe un Estado del bienestar o Estado providencia cuando el Estado asegura la protección social, entendida ésta mediante derechos tales como la sanidad, la vivienda, la educación, los servicios sociales, las pensiones de jubilación o la protección del empleo o del empleado. (Véase Wikipedia. Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Estado_de_Bienestar)

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con Alcántara (Ibídem) James O´Connor en representación del neomarxismo explicó la crisis fiscal del Estado como producto de las contradicciones del Estado del capitalismo avanzado agravadas por el sistema democrático, ambiente que preludiaba la crisis de gobernabilidad. Los alemanes Habermas y Off siguen esta línea al referirse a los problemas de legitimación del capitalismo tardío. En contraposición a este grupo, el sociólogo estadounidense Daniel Bell, se había referido a la ingobernabilidad como una consecuencia de la sobrecarga de demandas a las que inevitablemente el Estado respondía con su intervencionismo expansivo produciendo la crisis fiscal. En 1975, Michael Crozier (francés), Samuel J. Huntington (estadounidense) y Joji Watanuki (japonés) elaboraron el informe para la Comisión Trilateral6 haciendo un diagnóstico de la situación política, plantearon cuatro tendencias que generaban disfunciones en el sistema democrático. 1. Deslegitimatimización de la autoridad y pérdida de confianza en el liderazgo como consecuencia de la persecución de la igualdad y del individualismo, virtudes preciadas del credo democrático. 2. Diagnóstico de los efectos en la actividad de gobierno en clave de “sobrecarga” de la misma causa de la expansión de la participación política y del febril desarrollo de las actividades estatales. 3. Fragmentación de los partidos políticos y una suerte de pérdida de identidad de los mismos, fruto de la intensificación de la competencia partidista.

6 En 1973 se creó la denominada Comisión Trilateral organizada por ciudadanos prominentes del sector privado de Japón, Europa y Estados Unidos. El propósito inicial de esta comisión fue el de concentrar, en una época en que existía mucha presión entre los gobiernos, personas del más alto nivel profesional e intelectual para tratar de determinar los principales problemas que enfrentaban esas tres áreas geográficas.

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4. Denuncia del surgimiento de unas fuertes pautas localistas en la política exterior debido a la presión de sociedades que se estaban volviendo estrechamente nacionalistas. Según (Díaz, 2008) la Comisión Trilateral llegó a la conclusión que el concepto de gobernabilidad se encuentra íntimamente ligado a una sobrecarga de demandas sociales frente al Estado, y que la ingobernabilidad está asociada a la falta de eficacia de los Estados para responder a los crecientes reclamos de la sociedad en el marco de las condiciones económicas existentes, y, por otro, a la pérdida de confianza de la ciudadanía hacia los políticos y las instituciones democráticas al no encontrar cumplidas sus demandas. En la década de 1980 se incorporó el pensamiento neoliberal al análisis politológico. Los economistas políticamente conservadores criticaron el keynesianismo por su teórica mala relación con la democracia. Según ellos la situación de ingobernabilidad, por una mezcla inestable entre democracia y economía, generaba inflación dado que se confrontaban sindicatos y votantes a los gobiernos porque se veía al Estado como un botín de servicios. Esto concluyó en el Consenso de Washington,7 una solución para los países menos industrializados. En la década de 1990 el término comenzó a ser utilizado por las clases políticas y por diferentes organismos internacionales. La búsqueda de la gobernabilidad sustituyó a 7 Consenso de Washington: es un listado de políticas económicas consideradas durante los años 1990 por los organismos financieros internacionales y centros económicos con sede en Washington DC(Distrito de Columbia), Estados Unidos, como el mejor programa económico que los países latinoamericanos debían aplicar para impulsar el crecimiento. A lo largo de la década el listado y sus fundamentos económicos e ideológicos, tomaron la característica de un programa general.

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la de la consolidación democrática. La gobernabilidad se intentaba lograr con unos procedimientos simples tales como el apoyo legislativo al ejecutivo o la ausencia de trabas sistemáticas que malograsen la eficacia de las políticas públicas. Los organismos internacionales tomaron interés por la gobernabilidad dado que tenía implicaciones concretas en las políticas de reforma estructural. Es por eso que organismos como el BID o el BM se preocuparon por estas variables institucionales que permiten formulaciones relativas al buen gobierno.

Para (Echebarría, 2004) a

mediados de los años noventa se produce una nueva reevaluación de las teorías y estrategias vigentes como producto de dos hechos históricos importantes: 

La constatación del milagro asiático de que el estado desarrollista, si va acompañado de buenas políticas e instituciones, puede ser un factor clave de progreso económico y social.



Los efectos devastadores que tuvo la transición al mercado de los antiguos países socialistas de Europa del Este y la antigua Unión Soviética, en ausencia de las instituciones públicas eficientes. De las anteriores experiencias se llegó a la conclusión que las instituciones

cuentan y, en particular, cuando son coherentes con el desarrollo de los mercados, proporcionando un marco de seguridad y estabilidad a las inversiones y el tráfico económico.

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El mismo autor expresa que paralelamente, emergen dos corrientes con fuerza en el marco del debate. 1. Institucionalismo económico. 

Representado en los trabajos de North, Williamson o Mancur Olson.



A través de análisis históricos, se destaca la importancia de las instituciones, en particular de las instituciones jurídico-económicas. Parten entre otras, del desarrollo de los derechos de propiedad, para explicar el crecimiento de los países.

2. Desarrollo Humano. 

Sitúa la idea de desarrollo más allá del crecimiento económico, incorporando a su acervo la satisfacción de las libertades y de los derechos políticos y económicos, razonando además su coherencia y compatibilidad con los objetivos económicos del crecimiento.



Amartya Sen8 aporta su idea de libertad como medio y como fin del desarrollo y el Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas expresan este nuevo paradigma.

8 Amartya Kumar Sen (* 3 de noviembre de 1933 en Shantiniketan, India) es un economista bengalí, conocido por sus trabajos sobre las hambrunas, la teoría del desarrollo humano, la economía del bienestar y los mecanismos subyacentes de la pobreza. Recibió el premio Nobel de Economía en 1998 y el Bharat Ratna en 1999 por su trabajo en el campo de la matemática económica.

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Desde este momento, hay un cambio en el discurso en materia de desarrollo, dando un giro a la importancia de las instituciones. Partiendo de la máxima de “ir ‘más allá del Consenso de Washington’ o la discusión entre reformas de primera y segunda generación, señalando entre estas últimas las necesidades de fortalecimiento institucional son algunos testimonios de este vuelco institucional de la teoría del desarrollo”.9

COMPONENTES, INDICADORES Y GRADOS DE GOBERNABILIDAD

Componentes de Gobernabilidad

A partir del análisis de distintas definiciones de gobernabilidad Camou (Íbid.) encuentra un común denominador entre los autores, quienes prestan atención a tres términos en sus definiciones, los cuales son: “eficacia”, “legitimidad” y “estabilidad”

9 El Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 1997, es frecuentemente considerado el punto de inflexión definitivo hacia esta tendencia. Basta citar la frase que lo encabeza: “han fracasado los intentos de desarrollo humano basados en el protagonismo del Estado, pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas” (Véase Echebarría, K. Objetivizar la gobernanza: funciones y metodología)

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en el ejercicio del poder político. Las diferencias en los conceptos es producto de los modelos teóricos y valorativos.

Gobernabilidad y Eficacia: la Tradición de la “Razón de Estado”.

Entre los rasgos característicos de esta corriente pueden destacarse los siguientes: 

Pone énfasis en la dimensión de la eficacia/eficiencia en el ejercicio del poder político, y por ende de la gestión gubernamental, como clave de la gobernabilidad de un sistema social.



La gobernabilidad es una propiedad de los sistemas políticos, definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible.



Guarda semejanza con la noción de “razón de Estado” de Maquiavelo10.



El problema central de la política pasa por el ejercicio eficaz/eficiente del poder, es decir, por el mantenimiento adecuado del “grado de gobierno” sobre la sociedad.

10 De acuerdo con este postulado se descarga a la acción política del requisito de congruencia moral entre medios y fines, reemplazándolo por un criterio de eficacia instrumental dictado por la necesidad de mantener el poder.

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Gobernabilidad y Legitimidad: la Tradición del “Buen Gobierno”



Las condiciones de gobernabilidad se han vinculado a la justicia y la legitimidad de un ordenamiento político – social, la tradición del respeto a los derechos humanos y de la obligación gubernamental de proveer el bienestar general. El “buen gobierno”.



Destacan la conexión necesaria entre legitimidad y ejercicio del poder, concentrando su atención en el problema de la calidad de la acción gubernamental.



La gobernabilidad debería recoger, elaborar y agregar en la acción gubernamental la demanda de la sociedad civil haciéndola valer como criterio de utilidad colectiva.

Gobernabilidad y Estabilidad



Se ubica en un plano intermedio pone su atención en el problema del orden político.

20



Un sistema será más gobernable en la medida en que posea mayor capacidad de adaptación y mayor flexibilidad institucional respecto de los cambios de su entorno nacional e internacional, económico, social y político.

Indicadores de Gobernabilidad

Definición

Según (Echebarría, 2004) los indicadores de gobernabilidad “... son las medidas numéricas que permiten evaluar la calidad intrínseca o el desempeño de las instituciones. Estos indicadores expresan de forma sintética la posición relativa en la que se sitúa su objeto (la institución), bien con respecto a una situación comparable en el tiempo (la misma institución en dos momentos diferentes), en el espacio (la misma institución en otro país) o con respecto a una medida o estándar ideal. De este modo, los indicadores pueden expresar el grado de aproximación de una institución específica en relación a una meta deseable, constituyendo un punto de referencia clave de una estrategia orientada a la gestión por resultados”.

Funciones y Etapas

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Tal como lo expresa Echebarría (Ibídem) los indicadores de gobernabilidad pueden desempeñar una serie de funciones (Ver Cuadro 1) en apoyo al desarrollo institucional, las cuales se señalan a continuación: atención, conocimiento, intervención y responsabilización.11 En relación a las etapas en el proceso de definición y aplicación de los indicadores el mismo autor señala las siguientes: (a) Definición, (b) Análisis, (c) Medición y (d) Gestión. Criterios de Clasificación y Modalidades, según Criterio de Koldo Echebarría Según el Nivel de Agregación También conocido como nivel de especificidad, se refiere al ámbito de cobertura del indicador. Este puede incluir reglas individuales, grupos de reglas relacionadas o grandes ámbitos institucionales como el Estado de Derecho de un país en su conjunto. Mayores niveles de agregación tienden a reducir los errores de medición, dado que la recolección de datos en variables agregadas es más fiable que en sus componentes por sí solos. Cuadro 1 Funciones de los indicadores de gobernabilidad, según análisis de Koldo Echebarría12 11 Traducción de la voz inglesa accountability, que hace referencia a los arreglos institucionales utilizados para la rendición de cuentas en la gestión pública. (Véase Sipal On line. Disponible en: http://www.sipalonline.org/glosario.html#R)

12 Nota. Cuadro elaborado con datos tomados de Objetivar la gobernanza: funciones y metodología. [Documento en línea] Ponencia presentada en el IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública.(Disponible en: http://www.clad.org.ve/fulltext/0049612.pdf)

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FUNCIONES

ATRIBUTOS 

Revelar de forma directa y concisa la situación comparativa de una determinada realidad institucional.



Captar la atención de los decisores de forma más rápida que los análisis institucionales tradicionales.

Atención 

Establecer correlaciones que ilustren la importancia de instituciones y atributos específicos de las mismas con efectos deseados del desarrollo económico y humano.



Captar la atención facilitando el cálculo de los costes de una institucionalidad disfuncional.



Mejorar el conocimiento de los requerimientos de la buena gobernabilidad.



Separar y relacionar problemas síntoma y problemas raíz, de

Conocimiento modo, que las estrategias de cambio puedan ser coherentes con las relaciones de causalidad entre ellos.



Distinguir entre requerimientos institucionales básicos del buen gobierno y modelos institucionales alternativos que puede permitir dar cobertura a dicho requerimiento.



Generar una capacidad de diagnóstico que puede resultar útil

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para alertar sobre prioridades y seleccionar estrategias de intervención, tanto en relación a un país, como en relación a Intervención

una institución o conjunto de instituciones.



Permitir el diseño proyectos, tanto para analizar e identificar los problemas que se quieren resolver, como para establecer las metas y objetivos y efectuar el seguimiento y evaluación de los mismos.



Servir de base a la fijación de metas de desarrollo institucional que ejerzan en este campo.



Distribuir los recursos y metas de desarrollo institucional en

Responsabilizació estrategias nacionales, programas y proyectos es la forma de

n

transparentar intenciones y logros. (accountability)

Según la Fuente de Información y/o el Método de Generación de Datos En función del método hay indicadores de diferentes tipos: a. Los basados en datos objetivos de diferentes fuentes estadísticas nacionales o internacionales, como el FMI (GFSY), PNUD o DAC7OCDE. Los que surgen de las opiniones de actores, colectivos de cierta naturaleza y organizaciones no gubernamentales que, en general, no esconden el carácter normativo de su orientación.

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b. Los basados en el análisis de expertos en base a la comparación con un estándar o modelo de referencia (por ejemplo los procedentes de universidades y otro tipo de instituciones académicas) c. Los que se basan directamente en encuestas a la opinión pública. También pueden generarse a partir de una combinación entre datos objetivos, opiniones cualitativas de actores concretos y el criterio de expertos; esto es lo que ocurre con las agencias calificadoras de riesgos. Finalmente, hay indicadores que se generaran en base a la combinación de otros indicadores ya disponibles, como ocurre con los indicadores de gobernabilidad elaborados por el Banco Mundial. Indicadores de Input, Output y Outcome de Políticas a. Los indicadores de input miden la dotación de recursos de las instituciones y utilizan una metodología basada en datos objetivos. También proveen información sobre instituciones concretas, y por lo tanto son más útiles para proyectos y reformas individuales. Ej. Indicador que mide el volumen del empleo público como porcentaje de la población. b. Los indicadores de output miden el volumen de producto-servicios generados por las políticas de una institución o grupos de instituciones (servicios realizados, eficiencia y calidad en el procesamiento de casos, etc.). . Porcentaje de vacunación de niños. c. Los indicadores de outcome son todavía más indirectos, ya que observan la incidencia de factores exógenos en el resultado. Ej. Número de homicidios por habitante. Indicadores de Desempeño Institucional

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Estos evalúan la calidad de reglas específicas y/o su aplicación en función de un buen desempeño gubernamental. Su metodología está basada en datos, tanto objetivos como subjetivos (juicio experto y encuestas). Son indicadores que se dirigen de forma directa a evaluar la llamada “caja negra” 13. Dentro de ellos, los hay de muy diversas clases. a. Indicadores institucionales agregados a nivel nacional. Estos indicadores presentan valores para grandes categorías institucionales a nivel nacional. Este es el caso de los indicadores desarrollados por el Instituto del Banco Mundial. Ej. El Índice de Voz y Rendición de Cuenta, evalúa a nivel de instituciones nacionales, el grado al que los ciudadanos de un país pueden participar en la selección de sus gobiernos y la libertad de prensa. b. Indicadores agregados de satisfacción con el desempeño institucional. Proceden de encuestas y miden el grado de aceptación y satisfacción con determinadas instituciones. Ej. Datos relativos a la satisfacción de los ciudadanos con la democracia por país. c. Indicadores de instituciones del sistema democrático. Ej. Índice de Libertades Políticas de Freedom House14 que clasifica 192 países y 18 territorios con 13 Es lo que se quiere medir al acotar específicamente las instituciones. 14 La Freedom House es una fundación conservadora norteamericana, una institución investigadora de ideas y una Organización no gubernamental con sede en Washington DC y con oficinas en cerca de una docena de países. La organicación fue fundada por Wendell Willkie, Eleanor Roosevelt, George Field, Dorothy Thompson, Herbert Bayard Swope, y otros en 1941. Originalmente fue promovida contra la amenaza ideológica del nazismo, aunque actualmente se define como «una voz en favor de la democracia

en

el

mundo».

(Véase

http://es.wikipedia.org/wiki/Freedom_House

26

Wikipedia.

Disponible

en:

respecto al grado en el que los ciudadanos pueden participar libremente en el proceso político. d. Indicadores de instituciones del Estado de Derecho. Ej. Evaluación del grado de independencia judicial en base a encuestas realizadas a empresarios por el World Economic Forum.15 e. Indicadores de instituciones de mercado. Ej. Grado de protección de los derechos de propiedad, que refleja el resultado de una encuesta a empresarios del World Economic Forum. f. Indicadores de instituciones administrativas. Ej. El Índice agregado de Servicio Civil, que evalúa mediante un juicio experto, a través de un marco analítico que permite determinar mediante el grado de cumplimiento en cada país de ciertos requerimientos que se asocian a la calidad de empleo público. Críticas a los Indicadores de Gobernabilidad Los indicadores de gobernabilidad se han caracterizado por su elevada agregación y por tener su fuente principal en encuestas de opinión. Sin embargo presentan limitaciones importantes, tales como:  La combinación de su alcance y sus fuentes de información les permiten alcanzar sólo a una caracterización muy sintomática de las instituciones y establecer vinculaciones muy generales entre calidad de las instituciones y desarrollo.

15 El Foro Económico Mundial (World Economic Forum, WEF) es una fundación sin fines de lucro con sede en Ginebra, conocida por su asamblea anual en Davos, Suiza. Allí se reúnen los principales líderes empresariales, los líderes políticos internacionales y periodistas e intelectuales selectos para analizar los problemas más apremiantes que enfrenta el mundo; entre ellos, la salud y el medioambiente. El Foro Económico Mundial fue fundado en 1971 por Klaus M. Schwab, un profesor de economía de Suiza. (Véase Wikipedia. Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/ Foro_Econ %C3%B3mico_Mundial)

27



Tienen un valor limitado en términos de orientar a los decisores a la hora de



extraer conclusiones sobre instituciones en particular. Escasa transparencia y falta de apropiación por parte de los países encuestados, particularmente cuando sus autores son organizaciones con fines de lucro.

Grados de Gobernabilidad

De acuerdo con Camou (Ibídem), no es posible hablar de un nivel absoluto de gobernabilidad o ingobernabilidad.

“Por una parte, el nivel de equilibrio (o discrepancia) entre demandas sociales y respuestas gubernamentales no puede ser separado de la percepción, los valores o las creencias que tengan los ciudadanos en torno a determinada situación social, económica o política. Por otra parte, esa situación será calificada como aceptable o inaceptable por parte de actores con algún grado relevante de organización, y por tanto, con posibilidades de hacer un uso eficaz de su capacidad para amenazar la relación de gobierno. De ese modo, la percepción social y la organización de los diferentes actores son elementos relativos a una sociedad concreta, y están configurados por un patrón histórico de vinculación entre gobernantes y gobernados, entre gobierno y sociedad, entre Estado y sociedad”

28

Ahora bien, siguiendo al mismo autor, una comunidad política va conformando un patrón político “normal” donde se articula un conjunto de demandas usuales y esperadas, un conjunto de respuestas usuales y esperables. En una sociedad siempre habrá demandas no satisfechas por el gobierno. De hecho se producirán discrepancias entre ambos actores. Dependerá de las características de cada sociedad y de las ideas, valores y creencias; el nivel de tolerancia para sobrellevar por ejemplo los índices inflacionarios, la desigualdad social o capacidad política. Sin embargo, en circunstancias especiales comienza a percibirse que las respuestas del modelo de gobernabilidad no es capaz de responder satisfactoriamente al colectivo. Es allí donde se presentan las “anomalías” sociales, económicas o políticas, se produce una “crisis de gobernabilidad” que sólo puede ser subsanada a través de la formulación del modelo de relaciones entre el estado y sociedad. De tal manera que no siendo absoluta la gobernabilidad puede precisarse grados de gobernabilidad, (Véase Cuadro 2) donde los puntos extremos constituyen conceptos “límite” que se refieren a situaciones muy raras, mientras que los estadios intermedios, serán útiles para el análisis de las situaciones – tipo más o menos habituales. Situaciones Clave que Pueden Identificar el “Déficit o Crisis de Gobernabilidad” Las Luces “Rojas” y el Déficit de Gobernabilidad Para Camou (Ibíd.), existe consenso entre los estudiosos del tema en señalar cuatro áreas en donde es posible que se presenten problemas de gobernabilidad,

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pudiendo encenderse luces “rojas” o “amarillas”, según el grado menor o mayor de gravedad de los problemas suscitados. 1. El mantenimiento del orden y de la ley, lo que implica que haya una reconocida capacidad del gobierno para mantener o restaurar rápidamente un nivel mínimo de orden; el cumplimiento mínimo de la legislación y de las políticas gubernamentales y la ejecución de las órdenes del gobierno. Tales situaciones serían las siguientes: a. Proliferación de delitos y la consiguiente percepción ciudadana de inseguridad pública. b. Diversos episodios de corrupción hasta la vinculación entre las fuerzas del orden y el crimen organizado. c. Explosión de la protesta social y la violencia callejera, motivadas por reclamos insatisfechos de vastos sectores de la población, o bien por la irrupción de organizaciones armadas que disputan al Estado el monopolio legítimo de la fuerza sobre una parte o la totalidad del territorio nacional. 2. La capacidad del gobierno para llevar adelante una gestión eficaz de la economía. Cuadro 2 Grados de Gobernabilidad según modelo propuesto por Antonio Camou16 GRADOS DE

CARACTERÍSTICAS

16 Nota. Cuadro elaborado con datos tomados de la Revista Gobernabilidad y Democracia. Instituto Federal Electoral. Disponible en: http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/gobernabilidad_y_democracia.htm

30

GOBERNABILIDAD Es un concepto límite que designa el equilibrio puntual entre Gobernabilidad Ideal

demandas sociales y respuestas gubernamentales (una respuesta adecuada por cada demanda). El modelo de gobernabilidad ideal tendría como correlato una sociedad sin conflictos (o con conflictos absolutamente "neutralizados"). Describe una situación donde las discrepancias (o diferencias) entre demandas y respuestas se encuentran en un equilibrio dinámico, esto

Gobernabilidad Normal

es, varían dentro de márgenes tolerados y esperables para los miembros de la comunidad política. Ciertamente, esto no significa que no haya conflictos, cuestiones irresueltas e incluso problemas irresolubles; pero el hecho que importa resaltar es que esas diferencias son aceptadas como tales e integradas en el marco de la relación de gobierno vigente en una sociedad. Designa un desequilibrio entre el nivel de las demandas sociales y la

Déficit de gobernabilidad

capacidad de respuesta gubernamental, que es percibido como inaceptable por actores políticamente organizados y que hacen uso eficaz de su capacidad para amenazar la relación de gobierno en una situación dada. Llamaremos a cada uno de estos desequilibrios "anomalías", las cuales pueden presentarse en diversas esferas de la sociedad (economía, política, seguridad ciudadana, etc.). Describe una situación de "proliferación de anomalías", es decir, una

Crisis de gobernabilidad

conjunción de desequilibrios inesperados y/o intolerables entre demandas sociales y respuestas gubernamentales. Es, como el de gobernabilidad ideal, un concepto "límite" que

Ingobernabilidad

designa la virtual disolución de la relación de gobierno que une, por ambos lados, a los miembros de una comunidad política.

31

a. Manejo

ineficaz,

por

parte

del

Estado,

de

equilibrios

macroeconómicos básicos (inflación, tipo de cambio, equilibrio fiscal, balances externos, etc.) b. Conducción estatal con dificultades para llevar adelante procesos de reestructuración económica con vistas a generar niveles adecuados de desarrollo (crecimiento económico, extensión de la seguridad social, distribución del ingreso, etc.) 3. La capacidad del gobierno para promover el bienestar social y garantizar servicios sociales mínimamente adecuados. a. La falta de respuestas eficaces en la promoción del bienestar y la igualdad. b. La falta de capacidad del gobierno para elaborar políticas enfocadas al combate de la pobreza. 4. El control del orden político y la estabilidad institucional, esto es, la capacidad del sistema político para incorporar, restringir o acomodar (de acuerdo con pautas institucionalizadas) a individuos y grupos que buscan influir en el juego político, con el propósito de permitir el flujo eficaz en la toma de decisiones. a. La incapacidad del sistema político para incorporar nuevas fuerzas b.

emergentes de la sociedad. Enfrentamiento de los poderes republicanos (poder legislativo y

ejecutivo) debido a la extrema fragmentación partidaria. c. Las tensiones entre las diferentes dependencias de gobierno, encargadas de dar respuesta a demandas sociales.

32

PROGRAMA DE HERRAMIENTAS PARA LA GOBERNABILIDAD Y LA CONSTRUCCION DE CONSENSOS

Definición

Es un proyecto elaborado por la Corporación Andina de Fomento que tiene como finalidad enseñar a generar entendimientos entre los sectores opuestos, como una de las iniciativas en el desarrollo de la gobernabilidad, de los países miembros, que se ha plateado la CAF como meta.

Antecedentes

El interés de la CAF en el tema de la gobernabilidad está relacionado con las dificultades de la consolidación democrática en la región. Entre los factores que influyeron en esta situación problemática cabe destacar las siguientes: 

Ausencia de consensos y de liderazgos sólidos y efectivos.



Incremento de la pobreza.

33



Desigualdad



Desconfianza de las poblaciones hacia la ética y la capacidad de los gobiernos.

Áreas de la Gobernabilidad

La Corporación Andina de Fomento, en documento ya citado, presenta las cuatro áreas de la gobernabilidad como parte del programa de cooperación técnica por sectores y proyectos particulares en cada país de la región.

Ética y Transparencia para el Desarrollo

Objetivo

Busca promover una línea de comportamiento de los actores sociales en la que sus actitudes estén guiadas por la ética y la disposición a informar de modo

34

transparente, a rendir cuentas y ser sujetos de control social, actitudes que contribuirían a la legitimación permanente de sus acciones.

Temas



Valores éticos y democráticos.



Eficacia en la comunicación interactiva entre los actores: capacidad de generar credibilidad y compromiso.



Mecanismos de rendición de cuentas.



Tecnología informática en la comunicación y transparencia.

Institucionalidad

Objetivo

35

Tiene como propósito promover el desarrollo de instituciones de gobierno y procedimientos capaces de responder eficiente y eficazmente a las demandas y exigencias de la colectividad, y donde se faciliten las relaciones e interacciones entre los actores, a través de una definición de reglas y procedimientos transparentes.

Temas



Metodología de evaluación del nivel de desarrollo institucional de los países miembros. Esto permitirá diseñar y rediseñar instituciones que sean capaces de adecuarse a los cambios de su entorno, ser eficaces en el cumplimiento de su responsabilidad y determinar acciones adecuadas a las condiciones sociopolíticas.



Sistemas de planificación, coordinación y regulación.



Sistemas esenciales de toma de decisiones, a nivel de consenso de ministros, seguimiento y evaluación en la ejecución de las decisiones.



Sistema de toma de decisiones y coordinación de los gabinetes sectoriales.

Descentralización y Participación Ciudadana 36

Objetivo

El objetivo principal es fortalecer y capacitar a líderes y equipos de apoyo de los gobiernos subnacionales para un desempeño eficaz de las funciones y atribuciones de su competencia. Temas



Mecanismos de coordinación entre el gobierno nacional, subnacional y la sociedad civil.



Descentralización en la toma de decisiones.



Gerencia integral de procesos de desarrollo, con una visión conjunta de lo político, económico y social.



Planificación y participación.



Construcción de consenso.



Tecnología informática y democratización.

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Liderazgo para la Transformación

Objetivo

En relación a esta área tiene por finalidad, la formación de la juventud en visión de país y valores democráticos. Para el logro de sus objetivos se propone identificar potenciales líderes en la región y preparar las bases de un estilo de liderazgo, enriqueciendo su sistema de valores y proporcionándoles herramientas para que puedan asumir con ética y profundo sentido cívico y democrático responsabilidades de conducción de futuro.

Temas



Capacidad de innovación.



Valores democráticos: Cívicos, respeto a las normas, tolerancia, solidaridad.



Capacidad de negociación, construcción de consenso y viabilidad política.

38



Valoración del medio ambiente.



Igualdad de género.

GOBERNALIDAD EN AMÉRICA LATINA

Indicadores de Gobernabilidad

En un artículo sobre la gobernabilidad Latinoamericana (Díaz R. , 2007) presentó el extracto de un Informe del Instituto del Banco Mundial sobre Indicadores de gobernabilidad Mundial. Año 2007. Dicho estudio fue realizado por Kaufmann, Kraay, Mastruzzi y Lobatón quienes midieron la gobernabilidad de un país comparándolo con otros u otros. Para sistematizar estos estudios se identificaron tres áreas principales de apreciación: (a) Proceso de selección, supervisión y reelección de la autoridad (Variable Política), (b) Respeto de los ciudadanos y del Estado a las instituciones que rigen su interacción (Variable Institucional) y (c) Capacidad de formular e implementar políticas adecuadas (Variable Económica). A su vez, cada una de estas áreas se subdividió en dos parámetros. Los indicadores de la variable política son: “Voz y Rendición de Cuentas” y “Estabilidad

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Política y Ausencia de Violencia”. Los indicadores de la variable económica son: “Efectividad Gubernamental” y “Calidad Regulatoria”, y los indicadores de la variable institucional son: “Estado de Derecho” y “Control de la Corrupción”. Los autores de la investigación recopilaron la información que suministran unas treinta organizaciones de la más diversa índole y procedencia. Los aspectos que miden los anteriores indicadores, según (Casa Árabe, 2007) son los siguientes: 

Voz y Rendición de Cuentas: mide en que grado los ciudadanos de un país pueden participar en la elección de su gobierno, así como los derechos humanos, políticos y civiles (la libertad de expresión, la libertad de asociación y la libertad de prensa).



Estabilidad Política y Ausencia de Violencia: mide la percepción de la probabilidad de que el gobierno esté sujeto a actos de desestabilización o sea derrocado a través de medios inconstitucionales o violentos, incluidos actos de terrosimo.



Efectividad Gubernamental: mide la calidad de los servicios públicos, la calidad de la administración pública y en que grado es independiente de presiones políticas, la calidad de la formulación y ejecución de las políticas y la credibilidad del gobierno con esas políticas.

40



Calidad Regulatoria: mide la capacidad del gobierno para formular y aplicar políticas y reglamentaciones acertadas que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado.



Estado de Derecho: mide el grado en que los agentes confían en las reglas sociales y las obedecen y, en particular, la calidad de la ejecución de contratos, la policía y los tribunales, así como la probabilidad de que se cometan delitos y actos de violencia.



Control de la Corrupción: mide en que grado se ejerce el poder público en beneficio privado, así como la corrupción en pequeña y gran escala y el control del Estado por minorías selectas e intereses privados. A través de una metodología estadística avanzada, estos indicadores se

construyen basados en cientos de variables que miden un amplio rango de temas de gobernabilidad. Por su parte, el (Grupo Coppan SC, 2006) al explicar la metodología utilizada en el estudio mencionado expone que la información por país proviene de diversos estudios realizados por instituciones locales e internacionales y los datos se pueden situar en el ámbito global o regional. La investigación permite la comparación para un mismo país, en diferentes años, o en relación con otros países.

41

Además la efectividad del gobierno está clasificada en una escala de uno al 100 en donde los países que ocupan los últimos lugares clasifican en el rubro “crisis de gobierno” y los 10 primeros se consideran ejemplos de gobernabilidad. A manera de ejemplificar la presentación de los datos aportados por el Informe del Instituto del Banco Mundial, a continuación se muestra en Cuadro 3, el equipo investigador no tiene como propósito profundizar en el análisis del mismo. Cuadro 3 Indicadores de Gobernabilidad en Latinoamérica del Instituto del Banco Mundial 200717

% de Rendición

Estabilidad

Efectividad

Calidad

Estado de

Control de

gubernamental

Regulatoria

Derecho

Corrupción

Países de cuentas

Política

Goberna-

Bilidad Chile

83,0

76,7

87,0

94,1

85,5

88,7

86,0

Costa Rica

84,0

83,0

68,3

71,4

65,7

77,3

75,0

Uruguay

79,1

62,1

68,8

61,6

61,8

71,4

67,0

Panamá

63,6

55,3

57,2

60,6

52,7

55,2

57,0

Brasil

55,8

43,7

58,2

58,1

46,9

53,2

53,0

México

56,8

43,7

56,7

68,0

45,9

48,8

53,0

17 Nota. Cuadro elaborado con datos tomados de Díaz, R. en Analítica.com. Disponible en: http://www.analitica.com/va/internacionales/opinion/8599171.asp

42

El Salvador

53,4

39,8

47,6

68,5

42,5

43,8

49,0

R. Dominicana

53,9

48,1

36,5

41,4

38,2

41,4

43,0

Nicaragua

48,5

41,7

27,4

46,3

30,4

46,3

40,0

Perú

44,7

27,2

32,2

57,1

31,9

44,8

40,0

Argentina

62,1

38,3

42,3

20,2

28,5

42,9

39,0

Bolivia

47,1

28,6

29,8

53,7

37,2

25,1

37,/0

Colombia

34,5

58,0

51,0

47,8

29,5

52,2

37,0

Honduras

46,1

26,7

27,9

39,4

33,8

30,0

34,0

Guatemala

36,4

21,8

38,8

48,8

18,8

27,1

29,0

Ecuador

40,8

23,3

20,2

25,1

28,5

26,6

27,0

Cuba

19,0

52,9

36,1

39,0

11,6

33,0

23,0

Paraguay

40,3

25,7

12,0

25,1

13,5

12,8

22,0

Venezuela

35,4

13,6

15,9

9,9

12,6

14,3

17,0

Promedio

60,5

58,3

55,6

57,6

54,3

57,4

43,58

Región

Gobernabilidad y Democracia

La gobernabilidad en unas de sus acepciones se refiere a los procesos de transición a la democracia. En esta perspectiva O’Donnell citado por (Santos, 2008) conceptualizó la gobernabilidad como el estado que evitaba la regresión autoritaria y, permitía avanzar en lo social, económico y político. Otros conceptos se refieren a 43

incremento en la eficiencia económica, mayor igualdad social y mayor democracia en lo político. Es decir, la gobernabilidad se refiere a la existencia de mayor democracia y mejores respuestas a los problemas públicos. El mismo autor al sintetizar la dimensión analítica de la gobernabilidad hace referencia a las condiciones institucionales necesarias para que las instituciones políticas transformen las demandas o necesidades en políticas públicas. En su dimensión política, la gobernabilidad esta asociada con los niveles de democracia y bienestar, en el que se supone que: (a) a mayor democracia mejor se canalizan las necesidades y las demandas ciudadanas en políticas públicas y (b) es el índice de bienestar el que refleja la calidad de las políticas públicas. A pesar de que la gobernabilidad puede estar presente tanto en contextos democráticos como autoritarios; en ambas hay capacidad para formular e implementar políticas. Sin embargo, al estar la democracia asociada a una mayor participación ciudadana, es por tanto garantía de un proceso decisorio más participativo y transparente. La influencia de la democracia en la gobernabilidad es directa y determinante. En el discurso de inauguración con ocasión del Seminario Internacional sobre “La gobernabilidad democrática y el problema del empleo en la subregión andina”, (Araníbar, 2005),18 al exponer el panorama general de los países de la región se expreso de la manera siguiente: 18 Secretario General de la Comunidad Andina

44

“... el escenario político de los países andinos, al igual que el de la mayoría de países latinoamericanos, presenta, de acuerdo con mediciones confiables, como las realizadas po Latinobarómetro y el PNUD, preocupantes síntomas de una progresiva deslegitimación de la democracia, fenómeno que se expresa en una frágil gobernabilidad, polarización social e incertidumbre política que pueden conducir – como lo hemos visto en repetidas oportunidades durante la última década – a soluciones políticas que tensionan severamente la institucionalidad democrática”. (Subrayado del equipo investigador)

Por su parte, (Rodríguez, 2005) en el mismo evento destacó la importancia que ha tenido el fortalecimiento de la democracia como uno de los temas principales de las Cumbres de las Américas. A través de un recorrido por las cumbres realizadas hasta el año 2005, demuestra la veracidad de su opinión. Cabe destacar tres de las Cumbres nombradas. En la Cumbre de Miami, en 1994, los Jefes de Estado y de Gobierno manifestaron que la democracia “es el único sistema político que garantiza el respeto de los derechos humanos y el estado de derecho, que asegura la diversidad cultural, el pluralismo, el respeto de las minorías y la paz en y entre las naciones”.

45

Posteriormente, en 1996 se llevó a cabo la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible,19 “...los mandatarios reiteraron que la democracia representantiva era esencial para la paz, la justicia y el desarrollo y que el desarrollo sostenible requería del fortalecimiento y de la promoción de las instituciones y valores democráticos”. También, en la Segunda Cumbre de las Américas, realizada en Santiago de Chile, los gobernantes “establecieron que el fortalecimiento de la democracia, la justicia y los derechos humanos era una prioridad hemisférica esencial”. El análisis del paseo por los objetivos de las Cumbres lleva al autor a la conclusión siguiente:

“... en América Latina siempre hemos vivido en constantes crisis, que no crecemos y que los beneficios de las políticas acertadas no llegan a todos. Esto hace que nuestras democracias se vean afectadas y la credibilidad en nuestro sistema a veces se debilite. A lo anterior hay que sumarle la frustración de nuestra población por las amenazas contra la seguridad nacional, como el terrorismo, el tráfico ilícito de armas, de drogas, de personas y la delincuencia organizada”.

19 El término desarrollo sostenible, perdurable o sustentable se aplica al desarrollo socio-económico y fue formalizado por primera vez en el documento conocido como Informe Brundtland (1987), fruto de los trabajos de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, creada en Asamblea de las Naciones Unidas en 1983. Dicha definición se asumiría en el Principio 3.º de la Declaración de Río (1992). (Véase Wikipedia. Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Desarrollo_sostenible

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Ahora bien, partiendo de que la gobernabilidad es la capacidad de los gobernantes de satisfacer las demandas de los gobernados, los altos niveles de insatisfacción de la población por la incapacidad de respuesta de quienes tienen en sus manos el control del Estado, redundaran a la larga en crisis constantes de gobernabilidad. En la medida en que la democracia, como sistema político, no de respuesta la ciudadanía perderá su identificación con el sistema.

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