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Gobernabilidad y derechos humanos

Gobernabilidad y derechos humanos SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS DE LA COOPERACIÓN DE LOS PAÍSES BAJOS EN BOLIVIA Marcelo Renjel y René Rivera

Título: Gobernabilidad y derechos humanos Primera edición: Noviembre de 2013 Editor: Mabel Franco Autores: Marcelo Renjel y René Rivera Fotografías: Contrapartes de la Embajada del Reino de los Países Bajos Diseño y diagramación: SALINASANCHEZ Depósito legal: ISBN: Impreso en: Bolivia La Paz, Bolivia Tel: (591-2) 2444040

ÍNDICE Presentación

11

Resumen ejecutivo

13

Introducción

15

a Gobernabilidad como un eje de la Cooperación Neerlandesa

17

a.1 Antecedentes del enfoque de gobernabilidad

18

a.2 Gobernabilidad y derechos humanos

18

a.3 Sentido del aporte en gobernabilidad

20

b Gobernabilidad y descentralización

23

b.1 Economía política de la descentralización en Bolivia

23

b.2 Marco general de las políticas institucionales y descentralización

27

b.3 Marco general de la cooperación neerlandesa a la descentralización

28

b.4 Programas de la cooperación en descentralización; lecciones aprendidas

29

c Gobernabilidad y derechos humanos c.1 Cooperación neerlandesa a la Defensoría del Pueblo: un marco de política

37 38

-

Apoyo clave a la institucionalidad y trabajo de la Defensoría

39

-

Financiamiento, un asunto difícil

40

-

Una institución reconocida

41

c.2 Principales aprendizajes de la cooperación neerlandesa en el apoyo a la promoción y ejercicio de los derechos humanos en Bolivia d Gobernabilidad y desarrollo institucional

41 43

d.1 La línea del tiempo de la institucionalidad democrática (1988-2012)

43

d.2 Aprendizajes en desarrollo institucional y lucha contra la corrupción

45

d.3 Aprendizajes en el fortalecimiento de la Corte Nacional Electoral

49

d.4 Aprendizajes en Transformación Constructiva de Conflictos

51

d.5 Aprendizajes en democracia multipartidaria

51

d.6 Aprendizajes en el apoyo a la institucionalidad y democracia en Bolivia

52

e Reflexiones Finales

55

e.1 Sobre las políticas bolivianas para construir gobernabilidad democrática

55

e.2 Sobre la cooperación neerlandesa y las políticas bolivianas para construir gobernabilidad democrática

56

e.3 Sobre el rol de los actores para impulsar la gobernabilidad democrática

57

Perspectivas de investigación

59

Bibliografía

60

Anexo

62

Personas entrevistadas

62

CUADROS Y GRÁFICOS Cuadro 1.

Normas y políticas públicas y disposiciones relacionadas que orientaron la cooperación neerlandesa a descentralización, institucionalidad y gobernabilidad, según periodos del contexto macro

27

Cuadro 2.

Programas y proyectos de la cooperación neerlandesa a la descentralización

30

Cuadro 3.

Resultados PAP Santa Cruz

33

Cuadro 3.

Casos admitidos y recursos constitucionales

40

Cuadro 4.

Denuncias de derechos más vulnerados (2012)

40

Gráfico 1.

Desembolsos en el área de gobernabilidad y derechos humanos

17

Gráfico 2:

Desembolsos 2000–2012 en desarrollo institucional y democracia

45

Gráfico 3:

Recaudaciones del SIN 1996-2009 (en porcentaje del PIB)

47

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

7

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

10

Gobernabilidad y DD.HH.

Presentación Con gran satisfacción presentamos un conjunto de estudios

ligadas con las modalidades, alineamiento, efectividad,

orientados a compartir aprendizajes y experiencias del apoyo

sostenibilidad, trayectorias, resultados y percepciones de

de los Países Bajos a Bolivia después de transcurridos veinti-

informantes clave, procurando resaltar algunas vivencias y

cinco años del Programa de Cooperación Bilateral. Durante

lecciones aprendidas.

este periodo fuimos testigos de singulares acontecimientos,

El ejercicio de sistematización de experiencias también

profundas transformaciones y cambios producidos en el país,

incluye algunos trabajos puntuales dentro de los sectores y

los que tuvieron nuestro respaldo decidido sin ningún tipo

temas señalados, que rescatan experiencias de programas

de injerencia ni condicionamiento.

específicos, así como la producción de un documento de

Brindamos apoyo técnico y financiero no reembolsable a

síntesis y balance de experiencias y lecciones aprendidas

una serie de iniciativas dirigidas a fomentar el desarrollo del

después de transcurrido mucho tiempo de la ayuda bilate-

país con el firme propósito de enfrentar la pobreza, exclusión

ral a Bolivia.

y desigualdad. Cuando arrancó el Programa de Cooperación

Una serie de documentos impresos y en versión digital

Bilateral el año 1988, la mayor parte de la población boliviana

son el resultado de este importante esfuerzo de sistematiza-

subsistía en condiciones de pobreza, sobre todo en el contex-

ción de experiencias y aprendizajes, que contó con el invalo-

to rural del país donde el fenómeno de la pobreza era masivo

rable apoyo de expertos nacionales, el elevado entusiasmo

y crónico.

del equipo de la Embajada, personal local y expatriado, y la

Al tiempo de concluir con el Programa de Cooperación Bilateral en Bolivia asumimos el desafío de sistema-

notable apertura de contrapartes y de autoridades del gobierno boliviano.

tizar experiencias sobre nuestro apoyo a Educación, De-

Esperamos que esta iniciativa, prevista para el cierre de

sarrollo Productivo Sostenible, Medio Ambiente, Género

un importante ciclo en las relaciones entre los Países Bajos y

y Emancipación, Gobernabilidad y Derechos Humanos, y

Bolivia, con notable predominio de la cooperación, contribu-

Cultura. Cada uno de estos sectores y temas fue estudia-

ya al análisis, reflexión y debate sobre el desarrollo de Bolivia.

do con cierto detalle, tomando en cuenta algunos criterios

Gracias por permitirnos acompañar sus increíbles sueños y procesos. Por brillar juntos.

de análisis sobre las principales características de la ayuda,

Ronald Muijzert Encargado de Negocios a.i.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

11

Resumen ejecutivo Las áreas de derechos humanos y de gobernabilidad han me-

el logro de mejores niveles de desarrollo y la consolidación

recido especial dedicación de la cooperación neerlandesa en

democrática del país. La permanente reinvención de las ac-

Bolivia. En la primera, el respaldo se ha manifestado de mane-

ciones de la administración del Estado, las prácticas informa-

ra formal desde los años ochenta del siglo XX, con acciones

les y la ausencia de una política pública de gestión pública

que precedieron a la restauración democrática y al estableci-

han actuado como fuerzas de freno en la conexión de los es-

miento de un programa de cooperación propiamente dicho,

fuerzos para superar el déficit institucional y para sostener e

mientras que el trabajo con el Estado y la sociedad boliviana

impulsar las transformaciones que requiere el país.

ha seguido una trayectoria desde los inicios mismos de dicha cooperación.

En el área de derechos humanos, la cooperación de los Países Bajos centró su atención en la Defensoría del Pueblo,

El presente estudio pone en evidencia el apoyo decidido

entidad a la que acompañó desde su creación hasta su conso-

de los Países Bajos al fortalecimiento de la democracia en el

lidación como referente en el rubro. Procuró, adicionalmente,

país y a los esfuerzos de éste por promover la descentraliza-

fortalecer la Transformación Constructiva de Conflictos con el

ción, contribuir a la construcción de institucionalidad y ga-

apoyo a la Fundación UNIR y a la propia Defensoría.

rantizar un estado de derecho. En materia de fortalecimiento

Los aprendizajes en ese recorrido histórico muestran que

de instituciones democráticas, se analiza especialmente el

el mecanismo más empleado por los Países Bajos, es decir la

trabajo con la Corte Nacional Electoral (CNE), entidad que

canasta de fondos, ha permitido actuar según prioridades es-

recibió colaboración, principalmente a través del mecanismo

tratégicas surgidas del propio seno de ambas instituciones.

de canasta de fondos, en campos como el acceso universal

Esto mismo, sin embargo, ha hecho difícil que se pueda dife-

al derecho de inscripción en el Registro Civil y, a fines de la

renciar el aporte de la cooperación neerlandesa a la creación

primera década del siglo XXI, en su iniciativa para modernizar

de valor público. Aunque es ponderado positivamente el es-

el Padrón Electoral.

píritu flexible de la cooperación, éste pesó en contra del logro

En materia de desarrollo institucional, la contribución a

de impactos mayores y de sostenibilidad institucional, toda

la agenda boliviana para construir un estado transparente y

vez que el Estado boliviano no cubrió los requerimientos fi-

al servicio de sus ciudadanos se refleja en los esfuerzos e im-

nancieros que demanda el funcionamiento de las entidades

portantes recursos asignados a objetivos que, sin embargo,

públicas de manera autónoma e independiente de los recur-

están aún pendientes de ser alcanzados en Bolivia: fortalecer

sos externos. Esta lección es importante también en el con-

la gestión pública, mejorar la calidad de los servicios estatales

texto de las entidades de la sociedad civil que verán afectado

y lograr la eficiencia en la ejecución de recursos con la corres-

su trabajo y su sostenibilidad futura ante el cierre de las activi-

pondiente rendición de cuentas por los resultados alcanzados.

dades de la cooperación neerlandesa en el país. El respaldo a

Tanto el fortalecimiento de la CNE y de otras entidades

la descentralización del Estado ha sido otra de las apuestas de

de la sociedad civil (la Fundación Boliviana para la Democra-

la cooperación holandesa, que valoró la necesidad del país de

cia Multipartidaria, por ejemplo), así como el desarrollo ins-

contar con una institucionalidad estatal cercana al ciudadano

titucional, han tenido iniciativas e innovaciones en tiempos

y el aporte de ésta a la profundización de la democracia en el

complejos tanto política como fiscalmente. A pesar de la im-

país. Desde la perspectiva de la economía política (siguien-

portancia de los avances, éstos son todavía insuficientes para

do los subperiodos analizados en el documento de contexto

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

13

macro: ajuste estructural, reformas estructurales, agotamien-

aunque ambos se complementaron y complejizaron con los

to de las reformas estructurales y de la democracia pactada,

enfoques y prioridades de las políticas de ayuda al desarrollo

crisis y posneoliberal), la descentralización se caracterizó por

emergentes de la Declaración de París y las iniciativas para

el rol variable de las organizaciones sociales y la sociedad ci-

impulsarlas, entre las que destaca el apoyo a la gobernabi-

vil, un marco normativo profuso y políticas públicas desco-

lidad y la institucionalidad, especialmente a nivel de los go-

nectadas del mismo, la pervivencia de rasgos y prácticas de

biernos locales.

una cultura política autoritaria y sus consiguientes problemas

Un monto de 54 millones de dólares fue el aporte oficial

institucionales, la falta de visión en las élites y la sociedad ci-

de la cooperación neerlandesa a la descentralización desde

vil sobre la política económica y el modelo de desarrollo y,

1995, mayormente ejecutados por la entidad cabeza de sec-

finalmente, de 2003 en adelante, una relación Estado-socie-

tor y entidades de representación gremial de los municipios,

dad civil reconfigurada, una institucionalidad desafiada y la

como la Federación de Asociaciones Municipales (FAM). Tres

necesidad de un nuevo pacto social.

momentos o escenarios reflejan el mencionado aporte: im-

El marco general de las políticas institucionales y de descentralización contó, a su vez, con un contexto normativo y

pulso necesario, innovaciones y riesgos y la apuesta autonómica.

de política pública estable y en desarrollo continuo, pese a

En el balance, el apoyo neerlandés a la descentralización

que el respaldo y liderazgo político para su aplicación en los

resultó oportuno, aunque respondió también a la lógica del

diferentes períodos gubernamentales no fue decidido. La

desembolso que, lamentablemente, caracteriza a la coopera-

descentralización o, con mayor precisión, la participación ciu-

ción internacional en general. Partió asimismo de supuestos

dadana en los asuntos públicos inspiró y permeó otras nor-

equivocados, como la sobrevaloración de normas como po-

mas sectoriales y empoderó a la ciudadanía para exigir, como

lítica pública, la expectativa de mayor voluntad política, y las

derecho, servicios públicos y políticas que respondan a sus

condiciones y capacidades institucionales para implementar-

necesidades y demandas.

las. Mostró también debilidades en la definición y seguimien-

La política económica no acompañó al desarrollo institu-

to de resultados e impactos.

cional, las políticas o estrategias concebidas para el área rural

En lo que concierne a la reducción de la pobreza —la prin-

no fueron aplicadas del todo y similar suerte siguieron las le-

cipal motivación de la cooperación—, a las políticas públicas

yes. Dichas políticas se tradujeron en decretos, planes y pro-

y la reforma del Estado, es difícil determinar su contribución,

gramas ambiciosos, pero sin una idea del rol e importancia

aunque queda claro el aporte a la democratización del país.

de los gobiernos subnacionales en su definición, ejecución y resultados.

El estudio (que es complementario de otros de carácter sectorial) muestra que la ayuda neerlandesa ha estado per-

Con excepción de las mejoras en determinados indicado-

manentemente alineada a los esfuerzos de reforma y avance

res y algunas innovaciones como el Seguro Universal Mater-

para reducir la pobreza y la exclusión en Bolivia. Tanto de-

no Infantil, que se origina, precisamente, en el marco de la

rechos humanos como gobernabilidad constituyeron una

municipalización, la política social corrió la misma suerte que

apuesta difícil que estuvo marcada por racionalidades políti-

la económica, con la consecuente persistencia de los proble-

cas y económicas que hubiese sido necesario advertir —para

mas de calidad en los servicios públicos, al igual que en los te-

ajustar las intervenciones— y que necesitaba de una visión

mas relacionados con equidad y cohesión social y en los que

de largo plazo, aquel que ha sido sistemáticamente negado a

la necesidad de participación de los gobiernos subnacionales

lo largo de la vida institucional del Estado.

es incuestionable.

Estos desafíos son devueltos ahora a los protagonistas de

La lucha contra la pobreza y el apoyo al desarrollo de la

la historia: el Estado y la sociedad civil boliviana, así como las

gestión pública descentralizada fueron los ejes de la coope-

entidades de la cooperación en los nuevos roles que les toca

ración neerlandesa en el campo de la reforma del Estado,

desempeñar y que son esbozados en el capítulo final.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

14

Gobernabilidad y DD.HH.

Introducción Es larga la trayectoria de respaldo de la cooperación de los

sido complejo, en particular por la interacción entre actores

Países Bajos a los esfuerzos bolivianos por promover los de-

cuyos intereses en juego quedaban de alguna manera afecta-

rechos humanos, fortalecer la democracia y construir gober-

dos; tal realidad ha marcado el contexto general en el que la

nabilidad. Los ejes de concentración han estado ligados al

cooperación ha apoyado propuestas bolivianas y se ha con-

proceso de descentralización iniciado en el país a mediados de

vertido en un articulador válido.

los noventa del siglo pasado (aunque sus raíces se remontan

Los derechos humanos y el rol del Estado en su defensa,

tiempo atrás) y también a las reformas institucionales orienta-

promoción y universalización han dejado también importan-

das a mejorar la efectividad, legitimidad y transparencia del

tes lecciones inscritas en los logros del país y en la agenda de

Estado para reducir la pobreza. Asimismo, al fortalecimiento

los desafíos. La institucionalidad del Defensor del Pueblo, hoy

de los derechos humanos, cuyo accionar ha estado principal-

Defensoría del Pueblo, representa un cambio estratégico que

mente vinculado al trabajo desempeñado por la Defensoría

ha permitido su recorrido y trayectoria a lo largo de estos años

del Pueblo; en el seno de esta entidad ha sido posible arti-

en los que el país ha vivido y vive profundas transformaciones.

cular varias de las líneas de política expresadas en el texto

Sin embargo, como se anotará, la sostenibilidad institucional

constitucional, las leyes vigentes en el país y en la política y

de esta importante entidad constituye un punto débil que exi-

estrategia neerlandesas.

ge la reflexión por parte de las autoridades bolivianas.

El presente estudio se dedica fundamentalmente a los

A pesar de la amplitud de las experiencias, el estudio se

ejes mencionados y recorre desde fines de la década de 1980

limita a contextualizar y rescatar principalmente los apren-

hasta 2012. Se argumenta que la gobernabilidad es un eje de la

dizajes, los mismos que, en criterio de los autores, se han

cooperación y la hipótesis fundamental es que la contribución

producido en condiciones complejas, con una alta dinámica

efectiva a la reducción de la pobreza se da cuando el Estado

política, intereses contrapuestos, estrategias diversas y débil

es más eficiente, se concentra en la provisión, gestión y di-

perfil institucional. En este proceso, los consultores han re-

rección de servicios públicos para la ciudadanía, cuando es

flexionado junto al equipo de la embajada y con consultores

transparente, rinde cuentas y respeta la universalidad de los

sectoriales respecto de la línea del tiempo, es decir los hitos

derechos humanos.

clave que han definido el apoyo de la cooperación neerlande-

En el campo de la descentralización, el estudio se enfoca

sa en distintos sectores.

en los momentos clave y de oportunidades políticas que die-

En el eje de los derechos humanos, los esfuerzos han esta-

ron lugar al proceso a partir de la recuperación de la demo-

do principalmente concentrados en la Defensoría del Pueblo

cracia en el país. La descentralización, en su razón de ser, pasó

(especialmente, para fines del estudio, el período 2007–2011).

por un camino complejo desde la Participación Popular hasta

En el eje del desarrollo institucional, se ha tomado como

el actual proceso autonómico consagrado en la Constitución

referencia el Programa de Reforma Institucional (1998) en el

Política del Estado de 2009.

que los Países Bajos formaron parte de la comunidad de do-

En materia de desarrollo institucional y transparencia se

nantes, el Plan Integral Anticorrupción (2004) y el apoyo a la

ha seguido la corriente internacional según la cual “las institu-

Corte Nacional Electoral (2006) y a entidades de la sociedad

ciones importan” cuando se procura lograr avances significa-

civil: Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria

tivos e irreversibles en un país. El escenario, en tal sentido, ha

(fBDM) y UNIR Bolivia, entre 2006 y 2012.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

15

En el eje de la descentralización, dos son los hitos funda-

rios y exfuncionarios de la Embajada del Reino de los Países

mentales considerados: el proceso de Participación Popular

Bajos. Este trabajo, coordinado desde la embajada, fue desa-

(1994) y las autonomías configuradas a partir de la nueva

rrollado, en su etapa de campo, entre octubre de 2012 y enero

Constitución Política del Estado (2009) y la Ley Marco de Au-

de 2013.

tonomías y Descentralización (2010).

El documento forma parte de un conjunto más amplio

El trabajo del equipo de consultores se ha focalizado en

de estudios sectoriales paralelos, además de otros dos rela-

recolectar, analizar e interpretar críticamente información

cionados con el contexto macro de Bolivia y uno similar que

secundaria (publicaciones y material multimedia), así como

ha guiado la cooperación de los Países Bajos en el país. El

información primaria para cuya obtención se ha recurrido a

estudio no abunda en detalles de carácter operativo que se

entrevistas estructuradas con informantes clave: autoridades

encuentran disponibles en los informes que han servido de

y exautoridades del Gobierno boliviano, así como funciona-

referencia.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

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Gobernabilidad y DD.HH.

a

Gobernabilidad como un eje de la Cooperación Neerlandesa

a. Democratización. Fue fundamental la promoción de la participación política, la igualdad de género y los principios democráticos, tal cual se hizo evidente en el apoyo a entidades como la Corte Nacional Electoral. b. Descentralización. Se trabajó con las entidades responsables del proceso y con actores relacionados, como la Federación de Asociaciones Municipales (FAM). c. Lucha contra la corrupción. El respaldo fue constante, como evidencia el trabajo en favor del fortalecimiento del servicio civil de carrera en el Programa de Reforma Institucional y del Plan Integral Anticorrupción. d. Derechos humanos. El apoyo se ha dirigido principalmente a la Defensoría del Pueblo: a sus objetivos estratégicos y la promoción de sus actividades y resultados. e. Desarrollo institucional. Parte importante de los recursos fue destinada al fortalecimiento y construcción de instituciones, como muestra la experiencia de reformas institucionales a

Este capítulo presenta el marco de abordaje general de la cooperación en el área de gobernabilidad, los campos de interés, las instituciones de referencia y una breve exploración de la discusión internacional sobre la materia.

nivel gubernamental o la de Transformación Constructiva de Conflictos a nivel de entidades de la sociedad civil. La cooperación ha desembolsado en el período 20002012 cerca de 370 millones de euros, de los que algo más del 29% ha sido asignado a los rubros de gobernabilidad y derechos humanos. El gráfico 1 muestra la distribución porcentual de recursos considerando —para fines de claridad— el agregado de las

Para la cooperación de los Países Bajos, la gobernabilidad en

tres áreas que abarca este informe: derechos humanos demo-

Bolivia implicaba fortalecer el estado de derecho en los nive-

cracia - desarrollo institucional y el proceso descentralización

les central y descentralizado y mejorar la eficacia, legitimidad

y autonomías. En el caso de derechos humanos, la contribu-

y transparencia del aparato estatal. En ese marco, fueron defi-

ción es menor debido a la concentración del apoyo multido-

nidas cinco áreas concretas de trabajo:

nante a la Defensoría del Pueblo.

GRÁFICO 1

Desembolsos en el área de gobernabilidad y derechos humanos (2000 - 2012) Descentralización y Autonomías Fuente: Elaboración propia en base a información de la Embajada del Reino de los Países Bajos en Bolivia

36%

Derechos Humanos Democracia y Desarrollo Institucional

2% 62%

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

17

A.1 ANTECEDENTES DEL ENFOQUE DE GOBERNABILIDAD La democracia, su búsqueda, su desarrollo y su consolidación

en el manejo público2. Puso, en cambio, un “freno de mano” al proceso de descentralización municipal que retomaría su vigor y vigencia más adelante.

en un marco de respeto por los derechos y obligaciones ciu-

La cooperación de los Países Bajos hizo una lectura

dadanas fundamentaron la contribución de los Países Bajos

adecuada del contexto en el que debía moverse: la soste-

a Bolivia. Tal como se señala en informes de la embajada,

nibilidad, legitimidad e impulso a la gobernabilidad demo-

durante los regímenes militares anteriores a la recuperación

crática demandaban un respaldo franco y comprometido al

de la democracia, en 1982, no existió la ayuda de gobierno a

aparato institucional, a la vez que era necesario mantener

gobierno. Antes, desde la década de los sesenta, los recursos

el apoyo al proceso de municipalización. Recursos no reem-

fueron canalizados a través de organizaciones multilaterales

bolsables y asistencia técnica para que el por el Gobierno

u organizaciones no gubernamentales holandesas.

implemente reformas estructurales y acciones estratégicas

El Gobierno de los Países Bajos tomó la decisión de lanzar

fueron los mecanismos usuales. En la embajada se creó un

un programa de cooperación bilateral en 1984, motivado por

área específicamente dedicada a los procesos de fortaleci-

el deseo de contribuir al retorno a la democracia y promover

miento institucional y descentralización a través de los si-

la estabilidad política en Bolivia1.

guientes programas:

Una primera aproximación de la cooperación en el campo de la gobernabilidad está reflejada en el informe de 1995,

Apoyo presupuestario al proceso de Participación Popu-

“Holanda en Bolivia”, en el que se hace mención al Fondo

lar y Descentralización Administrativa (PAP), ejecutado

de Gobernabilidad “orientado al fortalecimiento de la par-

por el entonces Viceministerio de Participación Popular y

ticipación ciudadana en el proceso de municipalización”, el

Fortalecimiento Municipal.

mismo que está directamente relacionado con las reformas

Apoyo a la gestión municipal, ejecutado por el equipo de

descentralizadoras iniciadas casi a mediados de la década de

descentralización y fortalecimiento municipal de la em-

los noventa.

bajada.

Una mirada más incisiva se produce casi a finales del siglo

Fondo de Gobernabilidad encargado de brindar apoyo fi-

XX. El informe denominado “Cooperación Holanda Bolivia

nanciero a iniciativas destinadas a contribuir al desarrollo

1998 – 1999” resalta:

de condiciones de gobernabilidad en los ámbitos departamental y municipal3.

Para alcanzar su principal objetivo, que es el de luchar contra la pobreza, la cooperación neerlandesa ha adoptado como eje

Se sumó luego el apoyo bilateral al Programa de Reforma

operativo, el sistema de gestión pública descentralizada, que

Institucional (PRI), instrumento orientado a implementar el

busca que los diversos programas y proyectos de la coopera-

Plan Nacional de Integridad (PNI). En el marco de esa política

ción se articulen a los procesos de descentralización y partici-

de Estado, Bolivia puso en marcha la Defensoría del Pueblo,

pación popular vigentes en el país.

cuya primera autoridad fue la comunicadora Ana María Romero de Campero.

A.2 GOBERNABILIDAD Y DERECHOS HUMANOS En 1997, el recién asumido Gobierno de Hugo Banzer Suárez

La cooperación neerlandesa reconocía, por una parte, la importancia de esos avances como impulsores de la institucionalidad, la democracia y el estado de derecho; pero por

había puesto su atención en las reformas institucionales del nivel central, impulsado sobre todo por la necesidad de enfrentar de manera más efectiva el problema de la corrupción

1

Departamento de Evaluación de Operaciones y Políticas – Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos, 1996: 3.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

18

Gobernabilidad y DD.HH.

2

3

Recién posesionado, el gobierno de entonces conoció el informe de Transparencia Internacional que ubicaba a Bolivia como el segundo país con mayor percepción de corrupción. Revista de la Cooperación de los Países Bajos en Bolivia. Cooperación Holanda Bolivia 1998–1999, página 6.

otra, veía que las instituciones mantenían una debilidad es-

to de la Contraloría General de la República. Sin embargo,

tructural, en algunos casos congénita. Esto hacía prever ries-

la tardía promulgación de las normas básicas y un enfoque

gos de sostenibilidad en el mediano y largo plazo. Frente a

mayormente punitivo de la corrupción predominante en la

ello, las respuestas de la cooperación fueron discretas y no

agenda pública —antes que preventivo y analítico de las cau-

hubo una estrategia clara de salida, con lo que se creó una

sas— fue debilitando a las propias entidades públicas que la

dependencia preocupante que persiste aún ahora.

ayuda neerlandesa (como otras agencias cooperantes) procu-

De alguna forma, la cooperación neerlandesa subvaloró

ró fortalecer.

sistemáticamente el déficit de capacidades de las institucio-

El apoyo a la democratización como piedra angular de la

nes públicas para ejecutar los mandatos que eran definidos

gobernabilidad en el país fue la característica de la coope-

o asumidos por las personas que estaban eventualmente al

ración de los Países Bajos. Su apoyo a la CNE, traducido en

mando de éstas.

mejoras en el registro civil y en la educación de valores demo-

La Defensoría del Pueblo, cuyos preceptos en cuanto a

cráticos, impulsó un accionar efectivo de la entidad. La CNE

la defensa y promoción de los derechos humanos han sido

se encargó de una labor delicada y difícil: la construcción del

incuestionables en los cambios institucionales y constitucio-

Padrón Biométrico Digital en 2009, para lo cual los Países Ba-

nales en el país, se convirtió también en un eje importante

jos pusieron a disposición recursos concurrentes. El Órgano

del apoyo de la cooperación neerlandesa enmarcado en un

Electoral Plurinacional (OEP) —creado por el Estado Plurina-

ambicioso objetivo de la política exterior de los Países Bajos,

cional—, establecido en la Constitución Política, continuó la

que sería expresado posteriormente como “protección a ni-

labor en procura de perfeccionar la transparencia y confiabi-

vel mundial y fomento de los derechos humanos” (Ministerio

lidad de los registros electorales, tema que fue central en el

Holandés de Asuntos Exteriores, 2007).

debate político en el país.

El respaldo a las políticas nacionales de transparencia y

Contribuir al trabajo de la CNE ha significado apostar por

lucha contra la corrupción ha sido importante, en la medida

la “salida por el voto”, valiosa como forma de resolución pa-

en que esta última (el manejo discrecional de los recursos pú-

cífica del conflicto político y como estrategia legítima para

blicos) constituye una amenaza crítica al sistema democrático

fortalecer la democracia. En tal sentido, el valor creado para

y al propósito de reducir la pobreza en el país. En ese marco,

la institucionalidad democrática constituye un punto que se

tras la contribución al PNI de 1998, ésta se dirigió al Progra-

destaca de la cooperación neerlandesa a la gobernabilidad4.

ma Integral Anticorrupción (PIA) (diseñado por la Delegación

En contrapunto, con el marco institucional dispuesto por la

Presidencial para la Lucha contra la Corrupción del Gobierno

nueva Constitución Política del Estado, el OEP experimentó

boliviano presidido por Carlos Mesa, en 2004). En este caso —

cambios en la composición del personal que trabajaba en la

como en otras experiencias—, se procuró articular a distintos

antigua estructura.

donantes a partir del mecanismo de financiamiento llamado Canasta de Fondos.

Pero el respaldo a la joven democracia en el país abarcó también a entidades de la sociedad civil, en la perspectiva de

Con la Política Nacional de Transparencia y Lucha contra

posibilitar una actitud propositiva en el diálogo político y en

la Corrupción aprobada por el presidente Evo Morales en

la gestión constructiva de conflictos. La Fundación Boliviana

2007, y bajo el liderazgo del Viceministerio de Transparencia

para la Democracia Multipartidaria (fBDM), que contó con

y Lucha contra la Corrupción (posteriormente Ministerio), el

el soporte técnico y financiero del Instituto Holandés para

tema fue cimentado como un eje de la gestión pública.

la Democracia Multipartidaria (NIMD, por su sigla en inglés),

Si bien la cooperación en esta materia ha sido importante, la estrategia no resultó clara y fue, en algún sentido, hasta contradictoria. Los primeros intentos de las administraciones gubernamentales para luchar contra la corrupción se remontan a la aprobación de la Ley 1178 (Ley de Administración y Control Gubernamentales, Safco) de 1990 y el fortalecimien-

4

El video producido por la CNE, “Cómo votan los bolivianos”, reflejo del proceso electoral de 2005 y producido con apoyo de la cooperación neerlandesa, constituye quizás uno de los ejemplos emblemáticos más significativos que hemos encontrado en el estudio.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

19

jugó un rol destacado en la edificación de consensos sobre

La discusión internacional en la materia sostiene que el

temas políticamente sensibles, producto de las deliberacio-

rol de las instituciones constituye una clave para el desarrollo

nes en la Asamblea Constituyente. Por otra parte, la construc-

económico (North, 1990). La paradoja boliviana en el momen-

ción de una cultura de paz y transformación constructiva de

to actual es la de su crecimiento económico sin instituciones

conflictos tiene una respuesta en la respaldada labor de la

consolidadas. La duda y el debate pueden generarse a partir

Fundación UNIR Bolivia.

de un análisis prospectivo que indique si el crecimiento ac-

La sostenibilidad financiera de esas instituciones es asun-

tual pudo ser incluso mayor con una institucionalidad madu-

to de debate actual. El estudio ha evidenciado la debilidad de

ra y, por lo tanto, producto de políticas de Estado resultantes

la estrategia de salida considerando que los fondos holande-

de consensos mínimos entre los actores políticos y sociales.

ses han apoyado de manera considerable el funcionamiento de ambas.

En la misma línea, el debate internacional ubica la gobernabilidad en un amplio espectro orientado a representar la calidad de las interacciones y relación entre los ciudadanos

A.3 SENTIDO DEL APORTE EN GOBERNABILIDAD

y el Gobierno, entre el soberano y sus representantes, entre

Apostar por la construcción de gobernabilidad implica nece-

el gobernante y el gobernado. Referirse a la gobernabilidad

sariamente continuidad y previsión de largo plazo, algo com-

como un marco es útil en pos de una válida aproximación para

plejo en sistemas políticos e institucionales con escasa ma-

contextualizar las distintas formas y modalidades que ha em-

durez como ocurre en Bolivia. La eficacia de la cooperación

pleado la cooperación de los Países Bajos en Bolivia, a la vez

neerlandesa ha estado ligada al fortalecimiento de marcos

de analizar si ésta, con sus debilidades y fortalezas, con sus

normativos, programáticos e institucionales, por ejemplo a

potencialidades y limitaciones, fue capaz de dar respuesta

través de la adscripción a políticas nacionales articuladas con

—en un contexto de frágil institucionalidad y de avances y

objetivos y programas institucionales de mediano y largo pla-

frenos— al enorme desafío de contribuir a la reducción de la

zo, aunque aquéllas no siempre hayan tenido la continuidad

pobreza en el país.

necesaria.

Aunque no se ha encontrado evidencias de que el accio-

En buena parte, construir institucionalidad sigue siendo

nar de la cooperación haya respondido a un marco concep-

un trabajo pendiente en el país, más aun considerando que

tual específico, su aporte al debate no deja de ser importante.

desde 2006 —y con mayor énfasis desde la aprobación de

Aunar los esfuerzos de desarrollo institucional a la promoción

la nueva Constitución Política del Estado— la gran mayoría

de los derechos humanos constituye una visión poderosa

de las entidades públicas ha cambiado en aspectos formales

que es necesario rescatar para el fin perseguido de manera

(como su denominación) y en estructura (incluidos sucesivos

consecuente por los Países Bajos en su relación con Bolivia: la

cambios de autoridades y personal). Han sido creadas, ade-

reducción de la pobreza.

más, empresas públicas estratégicas como parte de la visión de un nuevo modelo plural de la economía. En todo caso, los esfuerzos de respaldo a la consolidación

En el informe de 1998–1999 de la cooperación neerlandesa, señala que la gobernabilidad depende consolidar las condiciones adecuadas para el desarrollo:

de entidades del Estado, en sus roles y funciones, requieren de madurez del contexto político en el que actúan. La con-

Con este enfoque, se promueve el desarrollo de mecanismos

solidación democrática y el desarrollo de las instituciones

básicos de participación, legitimidad, transparencia, organi-

necesarias es, de muchas maneras, una variable dependiente

zación y eficiencia, involucrando tanto a organismos estatales

de la coherencia y visión de las élites, del sistema de actores

como a los de la sociedad civil, especialmente en el ámbito de-

políticos y sociales para definir reglas y hacerlas cumplir. La

partamental y municipal (1999: 5).

institucionalidad no se agota en la mera definición de propósitos y política; éstos deben ser cumplidos, ejecutados y

Es importante anotar lo incipiente que es la discusión

luego valorados para redefinir su rumbo y promover avances

internacional sobre la relación entre gobernabilidad y eco-

sostenibles e irreversibles.

nomía política en países con débiles niveles de institucionali-

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

20

Gobernabilidad y DD.HH.

zación. Este enfoque es importante en el contexto boliviano,

ticas propias, a menudo intereses de la élite profundamente

en la medida en que la estructura de incentivos favorece o

arraigados y asuntos sensibles en materia de equidad social;

frena las decisiones políticas y de política pública para el de-

todo esto hace que el logro de mejoras rápidas sea intimidan-

sarrollo económico y social. En el caso de la cooperación que

te. El éxito se enfrenta también al relativamente disperso, com-

se analiza —probablemente replicable en otras latitudes—,

partimentalizado y no estructurado carácter de gran parte del

los supuestos quizás han pecado por su excesiva racionali-

trabajo que se realiza en esta área. Transparencia, rendición de

dad técnica, sin considerar suficientemente el grado de per-

cuentas, la responsabilidad (accountability) y el control de la

sonalización de la política que es, precisamente, uno de los

corrupción son conceptos complejos y multifacéticos; el pro-

rasgos que caracterizan la gestión pública boliviana. Lo que

greso requerirá de acciones en múltiples frentes”. (De Ferranti

es agenda y prioridad para un actor, posiblemente no lo sea

et al., 2009: 11)

para su sucesor. Esta variable es también crítica para sostener En general, esas condiciones han sido complejas y difícil

las reformas y cambios que la agenda pública boliviana ha demandado en su momento.

la coordinación entre múltiples donantes, mientras que las posibilidades de aplicación efectiva de los cambios y las polí-

En contrapunto, la experiencia en este campo demuestra que

ticas (enforcement) han sido reducidas por una lógica de mo-

cualquier esfuerzo por mejorar la gobernabilidad debe lidiar

dificaciones continuas que han dominado la agenda pública

con condiciones divergentes del país, culturas sociales y polí-

boliviana desde l9855.

5

Las reformas de “primera generación”, de “segunda generación” y “posneoliberales”.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

21

b

Gobernabilidad y descentralización

la continuidad de instituciones como las corporaciones de desarrollo, prefecturas y municipios de capitales de departamento y alguno que otro intermedio, aunque no representaban prácticamente nada en términos de gestión y prestación de servicios públicos a la ciudadanía y profundización de la democracia. Esto, a pesar de antecedentes como la exitosa experiencia de los comités populares de salud del Gobierno de la Unidad Democrática y Popular (UDP), el ya iniciado debate de la descentralización, la promulgación de la Ley Orgánica de Municipalidades en 1985 y la demanda creciente de constitución o reforma de instituciones democráticas como la Corte Nacional Electoral, cuya independencia empezaba a ser reclamada como uno de los principales cimientos de una democracia en construcción. En materia económica —además de los efectos del ajuste estructural, como la migración de la población de los centros mineros, producto de la “relocalización”, hacia la ciudad de

El marco político e institucional o de economía política en el que se efectuó la cooperación holandesa al área de descentralización no es lineal y menos uniforme; por el contrario, guarda relación con las características de la subperiodización que se establece en el análisis del contexto macro para el periodo 1985-2012, considerado para esta investigación: ajuste estructural, reformas estructurales, agotamiento y crisis y posneoliberalismo6.

El Alto (La Paz), urbes del eje e incluso zonas rurales como el Chapare (Cochabamba)—, la reforma tributaria proyectada en la Ley 843 de 1986 marcaría un hito, y su aplicación, una serie de implicaciones consideradas y abordadas en la definición de la Ley de Participación Popular (LPP). Cabe destacar que la reorganización y definición de los impuestos y el establecimiento de la coparticipación tributaria reaparecen cada vez que se presenta la oportunidad de distribuir recursos a las entidades subnacionales, como ocurrió con la condonación de la deuda, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), la propuesta de un pacto fiscal y, seguramente ahora, con los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda 2012. Otras iniciativas de orden institucional y económico consideradas en 1988 merecen ser mencionadas, aunque terminasen sin ser aprobadas: el intento de descentralización de salud y educación y la creación de un impuesto especial a los

B.1 ECONOMÍA POLÍTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA El subperiodo de ajuste estructural (1985-1989) para la descentralización comprendió, por un lado, el tránsito del capitalismo de estado a las reformas de mercado y, por otro,

hidrocarburos coparticipable con las entidades regionales y urbanas para financiar nuevas competencias. Durante el ajuste estructural, las organizaciones sociales y de la sociedad civil, organizaciones corporativas y sector privado cumplieron y experimentaron diferentes roles y cambios desde la perspectiva de la descentralización. El rol de representación e intermediación social de las organizaciones sociales y corporativas, como los sindicatos

6

Para mayores referencias ver el documento de Pereira, Bolivia: Referencias Contextuales (1988-2011), Embajada del Reino de los Países Bajos, La Paz, 2013.

de mineros, se vio significativamente disminuido —casi extinguido— y, con ello, también su capacidad de movilización

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

23

y presión social. No obstante, su capacidad organizativa, dis-

EMSO9, la conformación de la Gran Comisión Nacional de Con-

cursiva e impronta ideológica quedaron intactas y resurgie-

certación propiciada por el Senado Nacional para la elabora-

ron luego en contextos urbanos y rurales como El Alto y el

ción de la Ley de Descentralización y una serie de propuestas

Chapare, para citar los principales.

teóricas publicadas por especialistas en la temática, como

Las organizaciones de la sociedad civil, como las Orga-

Carlos Hugo Molina, Iván Finot y Rubén Ardaya (Molina, 1997),

nizaciones No Gubernamentales (ONG), cobraron un rol im-

además de los resultados de las elecciones de 1993 —que da-

portante, principalmente en las urbes, en la ejecución de los

ban una mayoría relativa en el congreso al ganador de las elec-

programas de emergencia para paliar los efectos del ajuste

ciones y la consideración de la participación ciudadana en los

estructural, con lo que se inauguró una nueva forma de re-

asuntos públicos en el programa de gobierno de éste—, con-

lacionamiento con el Estado totalmente contraria a la oposi-

figuraron un ambiente propicio para la aprobación y posterior

ción que, “por definición”, debían interponer ante éste para

aplicación de la municipalización. Esto, en sentido contrario a

reclamar los derechos de quienes representan, como la po-

la vía departamental discutida desde fines de la década del se-

blación más pobre, marginal y excluida.

tenta por los movimientos cívicos y regionales, que perseguían

El sector privado, que tuvo un rol importante en la tran-

además la restitución de la democracia.

sición democrática7 y en la estabilización de la economía, al

A la LPP, le siguieron la aprobación de la Constitución Polí-

final perdió impulso, aunque varios de sus líderes termina-

tica del Estado en 1994 y la Ley de Descentralización Adminis-

ron involucrados en la gestión pública, concretamente en

trativa (LDA) y otras reformas, políticas y normas sectoriales

las reformas de segunda generación como la Participación

como la educativa, el seguro materno infantil y la ley del Ser-

Popular.

vicio de Reforma Agraria y la Forestal. Todas ellas terminaron

En el subperiodo de las reformas estructurales (1990-

permeadas por la participación popular en cuanto a mecanis-

1998), como se ha dicho antes, la descentralización dispuso

mos para tomar decisiones públicas y la gestión del territorio:

de un entorno favorable y hasta promisorio. Se constituyó

Tierras Comunitarias de Origen (TCO) y Asociaciones Sociales

en uno de los objetivos centrales de la modernización del

del Lugar (ASL), en el caso de las dos últimas leyes.

estado, aunque el debate y las iniciativas en mesa, como la

La LDA, pese a su importancia para los movimientos cí-

primera versión de la Ley de Comunidades propuesta por

vicos y regionales, así como para los departamentos, resultó

el Movimiento Bolivia Libre y la Ley de Gobiernos Departa-

insuficiente en gran medida por la lógica de administración

mentales planteada por el Gobierno de Jaime Paz Zamora,

del Estado prevaleciente en los partidos políticos. Dicha lógi-

no permitían augurarle una salida política y técnicamente

ca generó las condiciones para que la clientela del nivel cen-

viable.

tral y su demanda de puestos laborales en la administración 8

Empero, los acuerdos políticos de 1992 y la discusión posterior de las reformas a la Constitución Política del Estado, el

central —insatisfecha por la reforma del poder ejecutivo— se trasladase a la departamental.

trabajo realizado por el componente regional del programa

La modernización del Estado en materia económica contemplaba un mecanismo creativo de capitalización de las empresas públicas, el que incluso ha permitido al Gobierno actual recuperarlas (bastó un decreto para transferir a YPFB, a

7

8

Al respecto, consultar el libro de HCF Mansilla sobre el rol de la empresa privada en la recuperación democrática: “La empresa privada boliviana y el proceso de democratización”, Fundación Milenio, 1994. Los acuerdos políticos de 1992 expresaban la voluntad y decisión política de los partidos políticos con representación parlamentaria para encarar reformas a la educación pública, la independencia de la Corte Nacional Electoral y la reforma de la Constitución Política del Estado, según el procedimiento constitucional establecido para el efecto. Sin duda, constituyen un hito del periodo democrático que vive el país hasta la fecha.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

24

Gobernabilidad y DD.HH.

9

El programa EMSO o de fortalecimiento institucional para el ajuste estructural contemplaba acciones de asistencia técnica y capacitación a los técnicos de los ministerios de Planeamiento y Hacienda en tres áreas: apoyo municipal, inversión pública y descentralización. La última terminó conociéndose como EMSO Regional y su trabajo resultó beneficioso para las discusiones sobre la descentralización, pero sobre todo para las definiciones fiscales de la LPP.

título gratuito, las acciones de los ciudadanos bolivianos que

reforma institucional, dos de los cuatro pilares que emergieron

formaban parte del Fondo de Capitalización Colectiva en las

de esta primera experiencia de discusión de políticas públicas y

empresas petroleras capitalizadas como Chaco S.A, Andina

que encontraron eco en la cooperación internacional.

S.A y Transredes S.A, con lo que le permitió una participación

El ingreso del país a la iniciativa de alivio de deuda de países

accionaria, retomar el control de las mismas y renegociar para

altamente endeudados, más conocida como HIPC II, fue el marco

ello nuevos contratos, sin el pago o indemnización previa que

para el segundo diálogo nacional (de lucha contra la pobreza) en

demanda un proceso típico de privatización). Preveía, asimis-

el que los municipios y la sociedad civil fueron los protagonistas

mo, medidas como la creación del sistema de regulación que,

para delinear, participativamente, una Estrategia de Reducción

además de mejorar la prestación de determinados servicios pú-

de Pobreza, cuya aplicación fue breve y sin mayores impactos.

blicos, perseguía la mejora del clima de negocios y la atracción

El ejercicio, no obstante, se construyó sobre la institucionalidad

de inversión extranjera directa y tecnología. Sin embargo, las

municipal emergente y el reposicionamiento de las organizacio-

demoras en su ejecución, errores de diseño (por ejemplo, para

nes corporativas consideradas en extinción, según lo promo-

estimular la participación de empresas bolivianas, así fuese sólo

vido por el Jubileo 200010 y otros diálogos propiciados por el

en la prestación de determinados servicios, como ocurrió im-

Gobierno, como el político; todo ello derivó en propuestas que

pensadamente en el sector de hidrocarburos) y la constatación

alimentaron las agendas de esas organizaciones y movimientos

de que este tipo de reformas requiere de un período de ma-

sociales, entre 2001 y 2003, y que, según René Mayorga11, propi-

duración y sobre todo de consensos en el sistema político para

ciaban el desmontaje de la democracia. No se entra aquí en el

consolidarlas, prepararon un escenario de cuestionamiento al

detalle del diálogo económico porque resultó marginal, aunque

capital transnacional y su aporte a la economía y capacidad

su desarrollo y resultados corroboraron dos rasgos sobre los que

para generar empleo, que se agravó con las crisis económica de

se volverá más adelante: la ortodoxia de mercado de las autori-

fines de la década de 1990 y principios del 2000, tal como se

dades y la burocracia del área económica y la falta de ideas sobre

observa en los niveles de conflictividad social de ese periodo.

ajustes y alternativas de políticas públicas para modificar el curso

Pese a que se encararon normas como las leyes INRA

y los magros resultados del modelo económico de entonces.

(del Instituto Nacional de Reforma Agraria) y Forestal y a que

La crisis económica de fines de 2000 y otros factores que han

fueron elaboradas estrategias sectoriales como la de Trans-

caracterizado a la gestión pública, como su falta de eficiencia y

formación Productiva del Agro (ETPA), no se consiguieron

eficacia en la provisión de servicios públicos y generación de

resultados en la mejora de la productividad agropecuaria,

oportunidades, a la par de actos de corrupción que cobraron un

especialmente de los pequeños productores y, por lo tanto,

carácter emblemático (como los que propició Luis Alberto Valle,

tampoco en sus ingresos y condiciones de vida. En el caso

yerno del presidente Banzer, prefecto de La Paz por ese enton-

de las micro, pequeñas y medianas empresas, y del sector

ces) e iniciativas como los mencionados Jubileo 2000 y el diálogo

industrial en general, relevantes para la realidad urbana en

político, reanimaron el tejido corporativo del país y, consiguien-

desarrollo en el país, los esfuerzos no alcanzaron siquiera el

temente, el rol de sus organizaciones. En contraparte, disminuyó

ámbito normativo o estrategia alguna para potenciarlo.

el peso y el rol de las organizaciones territoriales que habían sur-

Este panorama encontró una ventana de oportunidad en

gido a partir de la aplicación de la LPP en 1994. Organizaciones

los diálogos nacionales que se organizaron a partir de 1997. El

indígenas, de campesinos, movimientos periurbanos nacientes,

primero convocó a intelectuales y especialistas, los que además

como el de los regantes de Cochabamba, en ese orden de im-

de contribuir a un diagnóstico integral y pormenorizado de los

portancia, fueron penetrando el espacio político y comenzaron

principales problemas del país, subsanaron la carencia de un plan de gobierno de la administración de Hugo Banzer que asumía por entonces su mandato. En su favor se puede destacar la decisión de encarar, más allá de su debilidad, limitaciones y problemas asociados a la forma en la que organizó y aseguró su gobernabilidad, temas como la lucha contra el narcotráfico y la

10 Movimiento de perdón de deuda de la Iglesia Católica. 11 “Desmontaje de la Democracia, crítica de las propuestas de reforma política del Diálogo Nacional 2000 y las tendencias antisistémicas”, René Antonio Mayorga, Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios, 2001.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

25

a disputarle al sistema de partidos la representación popular y

de la economía, una de las pocas medidas ejecutadas de la

la posibilidad de plantear soluciones a los problemas societales.

Ley de Reactivación Económica (LRE) que propuso el Gobier-

Al final del subperiodo de las reformas estructurales, la

no y cuya importancia, vista en el tiempo, ha sido significativa

municipalización y la gestión pública descentralizada de go-

en el saneamiento de la finanzas municipales y la estabilidad

biernos locales presentaban avances importantes. Evaluacio-

fiscal de la que goza hoy el país.

nes institucionales y otros estudios (Booth et al, 1996; VPPFM

El PRF así como el propio PSAC contaron con apoyo espe-

1998; Oxhorn 1999; VPEPP 2000); coincidieron, en términos

cializado de una Unidad de Gestión (Unidad de Programación

generales, en que se había conseguido acercar el Estado al

Fiscal) apoyada por la cooperación neerlandesa y otros orga-

ciudadano gracias a la ampliación de competencias y trans-

nismos bilaterales y multilaterales.

ferencia de recursos a los municipios, atributos clásicos de

Ante este panorama, las organizaciones sociales y cor-

cualquier reforma de esta naturaleza; pero sobre todo de-

porativas recobraron fuerza y vigencia recogiendo, además,

mocratizando la descentralización mediante un “mecanismo

buena parte de las propuestas de reforma política e institu-

enraizado en nuestra cultura y en nuestra trayectoria política

cional debatidas en el diálogo político de 2000 e iniciando un

para articular, en lugar de oponer, la democracia represen-

proceso de articulación y diálogo. Esto ha tenido que pesar,

tativa y la participativa. Si se quiere, una respuesta propia al

más adelante, en su cohesión y la constitución de iniciativas

marxismo y a la cooperación internacional” (Ibíd, 1997).

políticas, como el pacto de unidad que congregó práctica-

El agotamiento de las reformas y la democracia (2000-2006)

mente a todas las organizaciones sociales.

llegaron de la mano. Las reformas no habían conseguido los

El diálogo de lucha contra la pobreza o social, la transfe-

resultados esperados, al menos no en aquello que es cen-

rencia de recursos adicionales a los municipios (producto del

tral para el ciudadano, como el empleo y la mejora de sus

alivio de la deuda), la política nacional de compensación, el

ingresos. La crisis económica, además de poner en cuestión

PRF y el propio Plane le habían dado un nuevo aire a la des-

la orientación del modelo, como es natural había generado

centralización y oportunidades para actuar en áreas como la

incertidumbre y desesperanza, agudizadas por un debate

fiscal. Y lo propio en problemáticas o temas puntuales impos-

improductivo de las autoridades económicas para definirla

tergables, como el indígena y otros que marcaban los défi-

como recesión o desaceleración. No bastaron tampoco las

cits del proceso como la distritación y mancomunidades o el

medidas de política que no daban en el blanco, como la devo-

desarrollo urbano, entre otros que encontraron respuesta en

lución de los aportes de vivienda, o que resultaban limitadas,

programas que respaldó la cooperación holandesa.

como la creación del Plan Nacional de Empleo de Emergencia

Otro tema pendiente era el desarrollo de capacidades, es-

(Plane) en el que la contribución de la cooperación interna-

pecialmente gerenciales, y el fortalecimiento institucional de

cional, y particularmente de los Países Bajos, fue importante.

las entidades subnacionales, un requerimiento constante en

Pese a los progresos de la municipalización, no había

la historia política de Bolivia caracterizada por la pervivencia

mayores avances en la institucionalidad del nivel central e

de las prácticas clientelares y rasgos autoritarios en el ejerci-

intermedio, aunque, contra todo pronóstico de viabilidad

cio del poder y el relacionamiento del Estado con la sociedad.

política, se iniciaba el PRI y se ampliaba el marco normativo

La demanda autonómica colisionó con el posneolibera-

de la descentralización con la Ley del Diálogo Nacional 2000

lismo, esencialmente porque el modelo económico no sólo

y su reglamentación en materias que requerían precisión o

fracasó a la hora de satisfacer las demandas centrales de em-

un nuevo impulso, como el del control social. Otras medidas

pleo e ingreso de los ciudadanos, sino que tampoco pudo

requirieron rapidez por tratarse de políticas nuevas, como la

resolver las disparidades y brechas regionales. La motivación

de compensación que implicaba también la reforma de los

de la demanda autonómica fue económica antes que política,

fondos de desarrollo. Se reveló asimismo el endeudamiento

naturaleza que ha quedado relegada por el boom de los pre-

de los municipios capitales de departamento y la respuesta

cios internacionales de las materias primas y el crecimiento

al problema fue la creación del Programa de Readecuación

extraordinario de los ingresos del estado y, por ende, de los

Financiera (PRF) como parte de las medidas de “reactivación”

gobiernos subnacionales.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

26

Gobernabilidad y DD.HH.

B.2 MARCO GENERAL DE LAS POLÍTICAS INSTITUCIONALES Y DESCENTRALIZACIÓN

a. La descentralización contó con un marco normativo y de política pública estable y en desarrollo continuo,

Con los antecedentes expuestos, en el siguiente cuadro se

pese a que el respaldo y liderazgo político para su apli-

presentan las principales normas y políticas públicas que

cación en los diferentes periodos gubernamentales no

conforman el marco que tuvo la cooperación neerlandesa

fue invariable.

para apoyar la institucionalidad y descentralización en el país.

b. La descentralización o, con mayor precisión, la participa-

El detalle de las normas en materia de descentralización,

ción ciudadana en los asuntos públicos inspiró y permeó

que tienen además relación directa con la institucionalidad

otras normas sectoriales y empoderó a la ciudadanía para

y la gobernabilidad, permite realizar las siguientes puntuali-

exigir —como derecho— servicios públicos y políticas

zaciones:

que respondan a sus necesidades y demandas.

CUADRO 1

Normas y políticas públicas y disposiciones relacionadas que orientaron la cooperación neerlandesa a descentralización, institucionalidad y gobernabilidad, según periodos del contexto macro SUBPERIODO

Ajuste estructural

Reformas estructurales

NORMAS

-------------------

Ley Orgánica de Municipalidades Decreto Supremo 21060 (Nueva Política Económica) Ley de Reforma tributaria (843) Ley  de Administración y Control Gubernamentales, Safco (1178) Ley Electoral (1246) Ley de Privatización (1330) Ley de Participación Popular (1551) Constitución Política del Estado 1994 Ley de Descentralización Administrativa (1654) Otras relacionadas o influenciadas por la LPP; Reforma Educativa, Servicio Nacional de Reforma Agraria (INRA) y Forestal Ley del Defensor del Pueblo (1818) Ley de Partidos Políticos (1983) Ley del Código Electoral (1984) Ley del Estatuto del Funcionario Público (2027) Ley de Municipalidades (2028) Decreto Supremo 26130, Fondo de Control Social Ley de Reactivación Económica (2064) Ley de Unidades Político Administrativas (UPA) (2150)

Agotamiento de las -- Ley del Diálogo Nacional (2235) Reformas Estructu- -- Decreto Supremo 26564 Reglamento de los Mecanismos de rales y Democracia Participación y Control Social Pactada -- Ley de Regularización del Derecho Propietario Urbano (2372) -- Decreto Supremo 27164 Mecanismos para llevar adelante el Diálogo Nacional 2003 -- Constitución Política del Estado 2004 -- Ley del Referéndum (2769) -- Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas (2771) -- Decreto Supremo 27988 Convocatoria a elecciones para selección de prefectos -- Ley de Hidrocarburos (3058)

POLÍTICAS PÚBLICAS Y OTRAS RELACIONADAS

-- Creación Fondo Social de Emergencia -- Descentralización salud y educación a prefecturas y municipios (truncada) -- Programa Servicio Civil -- Reforma del Estado; Ley de Organización del Poder Ejecutivo -- Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES) -- Participación popular y descentralización administrativa; fortalecimiento institucional -- Pueblos Indígenas y originarios -- Equidad de Género -- Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) -- Modelo de Gestión y Directorio Local de Salud -- Reforma Educativa; órganos de participación popular y organización y funciones de las juntas escolares -- Estrategia de Transformación Productiva del Agro (ETPA) (No ejecutada) -- Plan Operativo de Acción (1997-2000) Para Vivir Mejor. -- Plan Nacional de Integridad; Programa de Reforma Institucional -- -Plan de Reestructuración Financiera -- Estrategia Boliviana de Reducción de Pobreza (EBRP) -- Fondo Solidario Municipal para la Educación y Salud Pública -- Política Nacional de Compensación -- Plan Nacional de Empleo de Emergencia -- Plan de Readecuación Financiera para entidades del sector público -- Creación Red de Protección Social (Propaís) -- Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuaria y Rural (No ejecutada)

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

27

SUBPERIODO

Posneoliberalismo

NORMAS

POLÍTICAS PÚBLICAS Y OTRAS RELACIONADAS

-- Leyes Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente y -- Plan Nacional de Desarrollo (PND) Referéndum Nacional Vinculante a la Asamblea Constituyente -- Bonos Juancito Pinto y Juana Azurduy (Transferencias para las Autonomías Departamentales Condicionadas) -- Decreto Supremo 28701 de Nacionalización de los Hidrocarburos “Héroes del Chaco” y otros sectoriales de alcance similar. -- Ley de Reconducción de la Reforma Agraria (3545) -- Constitución Política del Estado (2009) -- Ley de Lucha contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz” (004) -- Ley del Órgano Judicial (025) -- Ley del Régimen Electoral (026) -- Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (031) -- Ley Contra el Racismo y toda Forma de Discriminación (045) -- Decreto Supremo 0802 estructura organizacional y de funcionamiento del Servicio Estatal de Autonomías (SEA) -- Ley de la Procuraduría General del Estado (64) -- Ley de Deslinde Jurisdiccional (073) -- Ley de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria (144) -- Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos (154) -- Ley de Regularización del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos destinados vivienda (247) -- Ley de Delimitación de Unidades Territoriales (339)

Fuente: Elaboración propia.

c. La política económica no acompañó el desarrollo institu-

e. Se observa una tendencia a “actualizar” instrumentos le-

cional, las políticas o estrategias concebidas para el área

gales para abordar temas críticos, por ejemplo los de deli-

rural no fueron aplicadas y las leyes siguieron, en gran

mitación y límites territoriales, regularización y propiedad

medida, la misma suerte. Se hizo política económica con

urbana y otros que no fueron contemplados en el Cuadro

decretos (21060 y 28701), planes y programas nacionales

1, como los relacionados con la gestión y protección social,

ambiciosos, de emergencia, sin una idea clara del rol que

cuando es muy probable, sobre todo en el caso de estos

podrían jugar los gobiernos subnacionales en su defini-

últimos, que su solución pase por capacidades gerenciales

ción, ejecución y logro de resultados.

y de negociación y concertación antes que por leyes y más

d. En lo social —al margen de los progresos en determina-

regulaciones.

dos indicadores como la mortalidad materna-infantil y algunas innovaciones como el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) que nace, precisamente, en el marco de la

B.3 MARCO GENERAL DE LA COOPERACIÓN NEERLANDESA A LA DESCENTRALIZACIÓN

descentralización y que no ha podido ser revertido (o más

La lucha contra la pobreza ha enmarcado la cooperación ho-

bien recentralizado) por la administración gubernamental

landesa en el área de la descentralización, no obstante que

actual—, no existen avances significativos en política social

en el inicio, en los años sesenta y hasta fines de los ochenta,

(por ejemplo, la calidad de los servicios públicos) o en la

dicha ayuda estuvo guiada por la recuperación de la demo-

mejora de la equidad y cohesión social, asuntos en los que,

cracia, la promoción de los derechos humanos y el impulso

una vez más, el rol de los gobiernos subnacionales es in-

del desarrollo rural.

cuestionable. Las transferencias condicionadas, más allá de

En la década del noventa, todos los programas se inscri-

su contribución a la mejora de la distribución del ingreso,

bieron de lleno en la lucha contra la pobreza, sin excluir otros

son insuficientes y no constituyen innovación alguna.

rubros para sustentarla o complementarla en respuesta a los

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

28

Gobernabilidad y DD.HH.

cambios o énfasis en las políticas holandesas de cooperación,

dad en las acciones, tanto como la aplicación de una serie de

como el desarrollo sostenible, equidad y desarrollo institu-

principios para promover en el país el liderazgo, apropiación,

cional, entre otros. Se hace evidente también la posición de

institucionalidad y sostenibilidad.

los Países Bajos frente al contexto global de la cooperación al

La cooperación holandesa respondió a determinados

desarrollo, tanto en términos temáticos como financieros. No

criterios temáticos nacionales para los que se definieron

faltaron las intervenciones o programas puntuales comparti-

objetivos y metas generales y de país, pero su carácter des-

dos con el Gobierno, como el de inversión social para ampliar

centralizado y forma de organización le permitió —y lo hace

y facilitar el acceso a servicios sociales básicos; una misión

aún— responder de manera oportuna y, se puede afirmar

que demandaba la voluntad política y puesta en práctica de

que flexible, a los diversos requerimientos y necesidades bo-

criterios como el 20/20, según el cual la embajada destinaba

livianas y, consiguientemente, según las limitaciones y poten-

el 20% de su presupuesto de cooperación y el Gobierno el

cialidades del país beneficiario para enfrentar la pobreza. En

20% del presupuesto nacional.

la valoración de los diferentes programas destacan las carac-

Iniciativas como la de inversión social respondieron a la decisión de apoyar el sistema de gestión pública descentra-

terísticas clave de valor agregado y aprendizajes de la cooperación neerlandesa a la descentralización.

lizada como eje operativo destinado a que los distintos pro-

Los diferentes mandatos del Ministerio de Relaciones

gramas y proyectos de la cooperación holandesa se articulen

Exteriores, como los referidos a la cooperación al desarrollo,

a los procesos de descentralización y participación popular

marcaron asimismo la dinámica de la ayuda tanto como influ-

emprendidos por el país. La cooperación se desarrolló así en

yeron en ella los acuerdos en la materia signados por el Reino

los ámbitos nacional, departamental, municipal y comunal,

de los Países Bajos —la Declaración de París, por ejemplo—,

con interlocutores en los respectivos órganos del Estado: Go-

y consiguientemente la aplicación de principios, enfoques

bierno nacional, prefecturas (en ese entonces, hoy goberna-

temáticos, metodologías e instrumentos promovidos por

ciones) y gobiernos municipales, y también organizaciones

aquéllos.

no gubernamentales y de la sociedad civil12.

Esta decisión se sustentó en enfoques o criterios defini-

La existencia, asimismo, de apoyo macroeconómico y ali-

dos por la propia cooperación holandesa, como proceso,

vio de deuda mediante aportes presupuestarios destinados

gobernabilidad y apropiación, pero también en el debate in-

a distintos rubros del presupuesto gubernamental posibi-

ternacional del desarrollo sobre descentralización, desarrollo

litó la aplicación de reformas estructurales. Éste fue el caso

institucional, gobernabilidad y reducción de pobreza13.

del apoyo inicial a la municipalización y descentralización del país planteadas por las leyes de Participación Popular y

B.4 PROGRAMAS DE LA COOPERACIÓN

Descentralización Administrativa y luego por el Diálogo Na-

EN DESCENTRALIZACIÓN; LECCIONES

cional que resultó del proceso participativo de diálogo y ela-

APRENDIDAS

boración de la Estrategia Boliviana de Reducción de Pobreza

El siguiente cuadro presenta y resume los programas y pro-

(EBRP, condición para acceder a la condonación de deuda).

yectos de descentralización apoyados por la cooperación ho-

Del 2000 en adelante, el marco de trabajo se hizo más

landesa en el periodo de estudio.

complejo, no sólo en términos temáticos sino también en el enfoque, lo que dio paso a temas como medio ambiente (conservación de recursos naturales y su manejo sostenible), cambio climático y emancipación, entre otros, y a enfoques derivados de acuerdos como el de París con sus demandas de mayores esfuerzos de coordinación, armonización y efectivi-

12 Citado en la Revista de la Cooperación Holanda Bolivia, 1998–1999, página 5.

13 Estudios como el de Burki, Perry y Dillinger sobre la descentralización del Estado en América Latina y otros de carácter global como los de Kaufmann, y específicos sobre las instituciones y la política de organismos multilaterales y regionales como el BM y BID sirvieron de base a las discusiones entre oficiales de las agencias de cooperación y funcionarios de gobierno, quizás en muchas ocasiones de manera un tanto exagerada e irreal en las consideraciones para la aplicación de sus enfoques y expectativas de resultados que se definían bajo su orientación.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

29

CUADRO 2

Programas y proyectos de la cooperación neerlandesa a la descentralización14 NOMBRE PROGRAMA/PROYECTO

Profoc (Programa de Fortalecimiento Comunitario) Apoyo a la Gestión Municipal15 PAP Holanda (Programa de Apoyo Presu15 puestario al Gobierno de Bolivia –sectorial) 16 Fondo de Gobernabilidad

DURACIÓN

1995

1996 60 meses, a partir de enero de 1997 19 meses, a partir de 1996 17 PAP18Santa Cruz (1ª fase); Programa de Alivio 36 meses, a partir de a la Pobreza en la ciudad de Santa Cruz de noviembre de 1997 19 la Sierra PAP20Santa Cruz (extensión); Conclusión Del 01/01/2001 proyecto PAP Santa Cruz al 31/12/2001 21 Plan de Emergencia 2001-2002 Extensión Programa de Apoyo a la Gestión Del 15/06/2004 de la Inversión Municipal al 31/12/2004 Apoyo Económico a la preparación y 4 meses organización del Dialogo Nacional – Bolivia Productiva Crédito Programático de Ajuste Estructural PSAC, policy lending Apoyo al Plan Estratégico 2006-2010 de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-Bolivia); Proyectos Apoyo a la Gestión de la Inversión Pública Municipal y Desarrollo del Sistema de Representación Política y Desarrollo Institucional PFI (Programa de Fortalecimiento Institucional de la Gestión Prefectural)

2 años, a partir de mayo de 2001 Del 1/10/2006 al 31/12/2008

2 años y 8 meses, a partir del 1/04/2007 al 31/12/2010

EJECUTOR/ADMINISTRADOR

FINANCIAMIENTO EMBAJADA (EXPRESADO EN DÓLARES)

Secretaría Nacional de Participación Popular Embajada de Holanda Viceministerio de Participación Popular y Fortalecimiento Municipal Embajada de Holanda

1.700.000

PAP Santa Cruz

2.500.000

Viceministerio de Participación Popular y Planificación Estratégica Ministerio Sin Cartera Responsable de Participación Popular Ministerio de la Presidencia, Secretaría Técnica del Diálogo Nacional (STD) – Programa de las Unidades para el Desarrollo (PNUD) -AdministraciónMultiejecutor

902.722

FAM Bolivia/GTZ-Administración

4.500.000; 4.000.000 (Apoyo a la Gestión de la Inversión Pública Municipal)19 500.000 (Desarrollo del Sistema de Representación Política y Desarrollo Institucional20 6.000.00021

ND 12.500.000

900.000 anuales16 Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz 2.300.000 de la Sierra/PAP Santa Cruz

Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV)

141.422,5317 726.041,92

10.000.00018

14 Basado en información de las revistas de la cooperación de los Países Bajos en Bolivia 1995 y 1998-1999, así como en los Memorándums de Valoración (Bemos) disponibles de los proyectos que figuran en el cuadro. 15 Se concentró en 19 municipios preseleccionados en los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba, Tarija y Potosí. 16 No se cuenta con información sobre el monto total de financiamiento que alcanzó el fondo. 17 Cofinanciado por la Embajada de Suecia con un aporte de $US 120.000 y recursos no ejecutados, con un total de $US 307.724,28 18 El monto total del programa fue de $US 80.000000; de los cuales 60.000.000 correspondían al Banco Mundial y el resto a la cooperación bilateral. Al aporte de Holanda se sumaron el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido con $US 7.000.000 y la Agencia Sueca para la Cooperación Internacional (SIDA, por su sigla en inglés) con $US 3.000.000. Posteriormente Dinamarca se sumó al esfuerzo con $US 0,7 millones. 19 Administrado por la GTZ (Deutsche Gesellscahft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), GmbH, aunque contribuyó con una contraparte de 6,7% al financiamiento del costo total del proyecto. 20 Administrado directamente por la FAM-BOL. 21 El monto total del programa con la contraparte del SNV ascendió a $US 7.600.000.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

30

Gobernabilidad y DD.HH.

NOMBRE PROGRAMA/PROYECTO

DURACIÓN

FINANCIAMIENTO EMBAJADA (EXPRESADO EN DÓLARES)

EJECUTOR/ADMINISTRADOR

Proyecto “Implementación de la Descentra- Seis meses, del Ministerio de Autonomías lización con Autonomía” 1/07/2009 al 31/12/2009 Programa de Apoyo a la Gestión de la InverFAM sión Pública Municipal (Gespro) Total

413.037,9622 12.000.000 54.083.224

Fuente: Elaboración propia. 22

Como se aprecia, la cooperación de los Países Bajos a la

La administración de estos recursos contempló tam-

descentralización emprendida por el país a mediados de los

bién, sobre todo en los últimos años, modelos de admi-

noventa ha sido significativa y determinante para la continui-

nistración y ejecución terciarizada, como el aplicado para

dad de una política pública que hoy presenta un carácter irre-

el Programa de Apoyo a la Gestión de la Inversión Pública

versible, como coinciden en señalar funcionarios bolivianos

Municipal, más conocido como Gespro, a través de la GTZ

23

y holandeses que estuvieron involucrados en la ejecución

(cooperación alemana) o el Programa de Fortalecimiento

de programas y proyectos importantes, como el Programa de

Institucional (PFI) con el SNV (Servicio Holandés de Coope-

Alivio a la Pobreza ejecutado en el municipio de Santa Cruz

ración al Desarrollo).

de la Sierra, el Programa de Apoyo a la Gestión de la Inver-

Los recursos detallados no contemplan el financiamien-

sión Pública Municipal y el propio Crédito de Ajuste Estruc-

to de la embajada a través de otros canales a organizaciones

tural Programático (PSAC por sus siglas en inglés), el primero

privadas holandesas y locales, principalmente ONG, ni tam-

de apoyo a una política como la de descentralización (policy

poco a organizaciones o agencias de la Organización de las

lending).

Naciones Unidas y multilaterales que ejecutaron y ejecutan

Con excepción de los primeros proyectos —como el de

programas y proyectos relacionados con la descentralización

Apoyo a la Gestión Municipal ejecutado directamente por el

o, de manera más concreta, con el sistema de gestión pública

personal técnico de la embajada y el Fondo de Gobernabili-

descentralizada. De ser así, es probable que el aporte holan-

dad—, la ayuda a la descentralización ha tenido un carácter y

dés a la descentralización, en el periodo de estudio, supere

cobertura nacional: el ejecutor en su mayoría ha sido el Esta-

con facilidad los 100 millones de dólares americanos. Entre

do representado en el 90% de los casos por la entidad cabeza

las organizaciones que accedieron a estos canales se encuen-

de sector.

tran, por ejemplo, HIVOS, ICCO, NOVIB, SNV, FAO, PMA, Unicef,

En cuanto a montos de dinero, la cooperación ha representado, desde mediados de los noventa a la fecha, más de

OMS, PNUD, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Mundial (BM).

54 millones de dólares americanos destinados a la ejecución

Un análisis rápido de los programas y proyectos agrupa-

de programas y proyectos que figuran en el Cuadro 2, ejecu-

dos según momentos o escenarios en los que fueron formula-

tados mayormente por la entidad estatal responsable de la

dos, justificados y ejecutados permite identificar las variables

política a nivel nacional u otras reparticiones relacionadas de

centrales del presente estudio, tales como relevancia, perti-

ministerios como el de la Presidencia, la FAM en tanto institu-

nencia, eficacia e impacto en aspectos estructurales como

ción de representación gremial de los gobiernos municipales,

alivio a la pobreza, políticas públicas, reforma del Estado y

municipios capitales de departamento como el de Santa Cruz

efectividad de la cooperación. Al propio tiempo es posible

de la Sierra y también El Alto e instituciones del nivel meso

señalar resultados y aprendizajes.

como las prefecturas de departamento (hoy gobernaciones). El impulso necesario. No cabe duda de que el Profoc y el Programa de Apoyo Presupuestario (PAP) a la Secretaria 22 Correspondiente a € 303.123,30, según moneda consignada en BEMO del proyecto. 23 Entrevistas a Guillermo Dávalos y Peter de Haan.

Nacional de Participación Popular (SNPP) y al Viceministerio de Participación Popular y Fortalecimiento Municipal

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

31

(VPPFM), respectivamente, representaron el espaldarazo

te de la SNPP y consiguió alimentar el debate político con

que necesitaba la municipalización para arrancar. El pri-

insumos técnicos que luego fueron aprovechados en el

mero facilitó la difusión de la LPP entre la población y el

Diálogo Nacional de Reducción de Pobreza y el político

desarrollo de actividades de información y reconocimiento de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), así

del año 2000.

La administración del PAP no fue fácil y la evaluación

como el inicio de la capacitación a los Comités de Vigi-

de sus intervenciones es poco favorable; sin embargo,

lancia. El segundo, parte del apoyo a la ejecución de re-

su aporte fue el de mantener ciertas condiciones para

formas estructurales que encaraba el país, definido ade-

la continuidad de la política y en iniciativas puntuales,

más en el marco de la realización del Grupo Consultivo

como el propio encuentro gubernamental que será

de mayo de 1994 , posibilitó un conjunto de actividades

abordado más adelante, la ejecución de experiencias pi-

dirigidas a la construcción y ejecución de una política de

loto de descentralización sectorial que demostraron que

fortalecimiento municipal.

era imposible propiciarlas sin la convicción y definición

24

El Profoc recurrió a ONG para la ejecución de sus activi-

del propio sector y la elaboración de tres estudios de

dades y recuperó, hasta cierto punto, la experiencia de

capacidades municipales, prefecturales y sectoriales26 .

vinculación entre Estado y sociedad civil que inauguró

De haber sido considerados estos últimos y utilizados

el Fondo Social de Emergencia (FSE), y sentó además las

oportunamente, la gestión —especialmente de los mu-

bases para un mecanismo de acreditación o certificación

nicipios e instituciones del nivel intermedio— proba-

de conocimientos y competencias que después fue uti-

blemente hubiera tenido una fisonomía más positiva.

lizado en actividades un tanto más complejas por otros

Transcurridos más de diez años de su realización, una

proyectos, como el de Desarrollo de Comunidades Rura-

gran parte de sus consideraciones, lineamentos y pro-

les (PDCR) financiado por el BM y la Cooperación Suiza al

puesta mantienen su validez. Innovaciones y riesgos. El aspecto más intenso de la

Desarrollo.

El PAP Holanda proporcionó, en todo el sentido de la pa-

cooperación holandesa al área de la descentralización fue

labra, las condiciones para la ejecución y continuidad de

éste sin duda, motivado no sólo por los antecedentes y la

la política de descentralización, aunque se inició poco an-

experiencia previa, sino también por la convicción de que

tes del cambio de la primera gestión gubernamental de

la descentralización se consolidaba y empezaba a mostrar

Gonzalo Sánchez de Lozada, demandando del gobierno

atisbos de una política de Estado. Pese a ello, fue también

entrante una definición clara y condiciones para su ejecu-

la etapa más difícil; en términos políticos, el desgaste de

ción. Esto ocurrió en un encuentro gubernamental sobre

los partidos tradicionales y del sistema político se acele-

25

descentralización y participación popular , en el marco

raba y, en términos económicos, no se había conseguido

del Plan de Acción 1997-2002 de la administración Ban-

responder a las expectativas de empleo y crecimiento, y

zer que, además de conocer el estado de situación del

la crisis económica de fines de los noventa dejaría al país

proceso de municipalización y descentralización admi-

con un crecimiento menor al 1%, difícil de remontar para

nistrativa, persiguió la definición de una estrategia para

llegar al nivel promedio previo, es decir de más del 3,5%.

su consolidación. Aunque ésta no se cumplió en buena

Quizás la paradoja de este período reside en que fueran

parte, el apoyo de Holanda permitió consolidar una masa

encaradas iniciativas creativas y riesgosas en un escenario

crítica de funcionarios públicos que habían formado par-

de marcada debilidad institucional y política.

24 Entrevista a Carlos Hugo Molina. 25 Memoria del Encuentro Gubernamental “Descentralización y Participación Popular Desafío del Plan de Acción 19972002”, Ministerio de la Presidencia y Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, 1998.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

32

Gobernabilidad y DD.HH.

26 Ver: “Estudio de Evaluación de Capacidades Institucionales y de Gestión de los Gobiernos Municipales”, Ministerio de Desarrollo Municipal, 2002; “Estudio de Evaluación de Capacidades Institucionales y de Gestión Prefectural” y “Estudio de Competencias, Capacidades y Recursos Sectoriales”, Ministerio de la Presidencia, 2002.

CUADRO 3

Resultados PAP Santa Cruz • Modelo participativo de alivio a la pobreza urbana; metodología de planificación vecinal que incluía la identificación de necesidades y demandas y la organización y capacitación de las unidades vecinales para encarar aquéllas o conseguir que sean atendidas. • La aplicación del modelo en 200 Unidades Vecinales (UV) y 4 distritos, y no sólo en las 10 programadas en un solo distrito, lo que fue posible por la conformación de una red interinstitucional en la que, además de ONG, se consiguió la participación e involucramiento de centros privados de investigación como el Centro de Estudios para el Desarrollo Urbano y Regional (Cedure) y públicos como la Universidad Autónoma Gabriel René-Moreno (UAGRM); a éstos, el programa les permitió ampliar su conocimiento y posibilidades de trabajo e investigación en los distritos más pobres y necesitados de la ciudad, con lo que especializaron y desarrollaron su capacidad institucional. • La reducción del costo de construcción de infraestructura educativa a un tercio del presupuestado por el gobierno municipal y de otra infraestructura urbana básica; se recurrió a mano de obra con conocimientos en construcción existente en los propias UV, se promovió la generación de empleo y en algunos casos la constitución de micro y pequeñas empresas. • La mejora de condiciones de vida de la población de los distritos mediante el acceso a la educación de niños, niñas, adolescentes y, en menor medida, población adulta; la generación de empleo a través de la construcción de infraestructura pública, la capacitación y formación laboral de jóvenes y mujeres para mejorar sus oportunidades de inserción laboral.



El PAP Santa Cruz, del municipio de Santa Cruz de la Sierra,

es un apoyo de emergencia al entonces Viceministerio

queda como una experiencia importante no sólo porque

de Planificación Estratégica y Participación Popular (VPE-

modificó la forma de operación de la cooperación holan-

PP)— y la Cruzada Nacional de Lucha Contra la Pobreza

desa a la descentralización, sino sobre todo porque abor-

(CNLCP). El primero se fijó como objetivo brindar asisten-

dó la problemática urbana de una manera creativa y en

cia técnica en inversión pública a los gobiernos munici-

ausencia de una política urbana que hasta el día de hoy

pales que, tras la condonación de deuda externa al país,

no ve la luz. En la modalidad de cooperación, el PAP fue

habían comenzado a recibir transferencias adicionales de

un proyecto de asistencia técnica especializada destina-

recursos; la fórmula de distribución incluía el criterio de

do a generar un modelo que pudiese ser extendido a mu-

pobreza y la realidad mostraba que los municipios más

nicipios de similares características en el país y el mundo.

afectados por ésta adolecían también de capacidades

Introdujo también un modelo de administración directa

institucionales. La CNLCP incluía un programa de inser-

y dirección con el gobierno municipal de Santa Cruz, en

ción laboral de universitarios en proceso de titulación,

el que participaban las instituciones correspondientes del

lo que representó una experiencia de vinculación de la

gobierno central con el objetivo de que su diseño, ejecu-

universidad en la ejecución de políticas públicas y la ges-

ción y logros sean considerados en las políticas públicas

tión pública en general. Este programa dejó entrever los

nacionales y en las de la propia embajada.

principales problemas de la formación superior en Boli-

El PAP Santa Cruz buscaba resultados para los distritos ur-

via, así como su excesiva concentración y rezago teórico;

banos más pobres del municipio a través de un modelo

se hizo evidente la enorme brecha entre teoría y práctica

de gestión vecinal participativo capaz de recoger las ne-

y la ausencia de enfoques y metodologías para dotar a los

cesidades y demandas de la población, a la vez de invo-

alumnos de habilidades o competencias prácticas para

lucrarla en las prácticas de planificación y toma de deci-

desempeñarse en sus respectivos campos.

siones relacionadas con la gestión municipal para mejorar

El PIM mejoró el enfoque y criterios de trabajo de los Gru-

sus condiciones de vida y oportunidades. Desarrolló un

pos Operativos Locales (GOL), vinculándolos por ejemplo

modelo de planificación vecinal y de intervención que le

a las mancomunidades municipales y precisando los pro-

permitió alcanzar y sobrepasar los resultados esperados

blemas que se presentaban en el ciclo de gestión de la

que se destacan en el recuadro de arriba.

inversión pública municipal. Dichos problemas después

Merecen mención también el Programa de Apoyo a la

fueron recogidos, sustentados y encarados a través de

Gestión de la Inversión Municipal —cuyo antecedente

una propuesta integral que incluía un mecanismo de

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

33

mercado de atención de la demanda de asistencia técnica

en las condiciones particularmente en los temas fiscales,

en preinversión e inversión, lo que se tradujo en el pro-

de intervenciones generales y con problemas de resulta-

grama Gespro desarrollado por la GTZ y que, como se ve

dos en los temas políticos-institucionales28.

en el Cuadro 2, representa un monto significativo de la



El compromiso del personal de la embajada y el respaldo

cooperación holandesa a la descentralización: aproxima-

institucional a la política de descentralización permitieron

damente el 30% del total, incluyendo el aporte a la CNLCP

encarar desafíos como el PSAC, y los otros programas ci-

del plan de emergencia.

tados, asumiendo riesgos, dificultades y frustraciones. De

El PSAC es otra iniciativa interesante y a la vez riesgosa de

esa manera se fue consolidando un proceso que necesita-

esta etapa. No sólo porque fue una primera experiencia

ba de acciones para permitir su desarrollo y mejora frente

de crédito para la ejecución de una política pública como

a los cambios institucionales y constitucionales que se

la descentralización y porque convocó a organizaciones

empezaban a discutir en el país. Y, aunque la descentra-

multilaterales y bilaterales para respaldarlo, sino y sobre

lización o, más concretamente, la participación popular

todo por su objetivo de establecer y hacer más explícito

nunca fue mencionada como una reforma a ser revertida,

el papel de la descentralización en la reducción de la po-

de no ser por el apoyo brindado, el proceso autonómico

breza27.

emergente hubiese perdido fuerza.





Esta forma de crédito fue importante porque intentó

La apuesta autonómica. El inicio y desarrollo del debate

aplicar propuestas como el marco comprensivo general

autonómico explica que dos tercios de los programas que

de desarrollo CDF (Comprehensive Development Fra-

coinciden con este momento fuesen ejecutados por insti-

mework) del BM y su aplicación piloto en Bolivia. Asi-

tuciones como la FAM, las GIZ (ex GTZ, Cooperación Téc-

mismo buscó poner en marcha principios como el de ar-

nica Alemana y el SNV, y que, en el caso de esta última, las

monización o apropiación que perseguían los donantes

gobernaciones sean las destinatarias o beneficiarias, sin

después de los grupos consultivos y declaraciones (París,

intervención del ministerio cabeza de sector en la admi-

por ejemplo) que, en para el caso, además de armonizar

nistración de los recursos y en la conducción de los pro-

procedimientos, delegó la verificación del cumplimiento

gramas. La FAM se benefició en dos ocasiones del progra-

de las condiciones al Banco Mundial, quien se constituyó

ma Gespro; la primera con la GTZ en la gerencia, aunque

en la única contraparte para el gobierno.

posteriormente la entidad que asocia de los municipios

En la misma línea, aunque del lado gubernamental, el

asumió la responsabilidad siguiendo la sugerencia de la

PSAC destaca por su concepción integral: incluía bajo un

evaluación de medio término29. La segunda vez recibió un

solo marco los diferentes temas o aspectos que corres-

financiamiento significativo destinado enteramente a la

pondían a los principales problemas y desafíos que se de-

entidad; significativo, porque alcanza al 22% del total de

bía encarar en una reforma institucional como la descen-

la cooperación holandesa para la descentralización en el

tralización y que, por lo tanto, demandaba coordinación

periodo estudiado.

y eficiencia en las diferentes instituciones públicas invo-

En el caso del Programa de Fortalecimiento Institucional

lucradas y liderazgo en las autoridades responsables de

(PFI), éste procuró responder al escenario de transición

su ejecución. Por primera vez se consideraban, de manera

hacia las autonomías y, particularmente, a la legitimidad

conjunta, temas sectoriales o especializados y aspectos

de la elección de los prefectos y el Referéndum Vincu-

fiscales, y se ponían sobre el tapete temas complejos y

lante para la adopción constitucional de un régimen de

diversos: indígena, gestión de los servicios, distritación y

autonomías departamentales. Respecto al apoyo al Mi-

mancomunidades y urbes. No obstante, la evaluación en-

nisterio de Autonomías, se cree que respondió a la nece-

contró que el programa fue ambicioso y con problemas

27 Ver: Evaluación del PSAC-I Apoyo a la Descentralización, Unidad de Descentralización Fiscal, Ministerio de Hacienda, 2003.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

34

Gobernabilidad y DD.HH.

28 Ibíd. 29 Evaluación de medio término, programa Gespro, SAXgr, FAM, 2008.



sidad de acompañar al órgano con competencia sobre el

destinado al desarrollo de capacidades y fortalecimiento ins-

proceso. El monto y el tipo de actividades propuestas en

titucional, aunque sin una propuesta clara de las competen-

el documento de valoración del programa30, que resultan

cias que era preciso desarrollar ni de los impactos previstos.

del proyecto presentado por esa institución a la embaja-

Los resultados normalmente se reflejaron sólo en contrata-

da, confirman esta apreciación.

ción y remuneración de consultores como medio de ejecu-

La vigencia del régimen autonómico debió demandar so-

ción de los recursos.

luciones un tanto más complejas y no sólo en términos de

En la práctica, las experiencias de descentralización sec-

operación, como se encuentra en el caso del Gespro en la

torial y fiscal no lograron concretarse en resultados especí-

FAM o del PFI (pronto a concluir), sino en términos temá-

ficos. No hubo claridad en los objetivos, la estrategia y los

ticos y de política pública, quizás del corte del PSAC, to-

mecanismos de evaluación de éstos. Existió una brecha im-

mando en cuenta, por supuesto, las lecciones aprendidas

portante entre la voluntad de contribuir a la gestión pública

en éste y, sobre todo, sin incurrir en los mismos errores de

descentralizada y la verdadera capacidad de los sectores, se-

diseño y ejecución. Desafortunadamente, no es el caso.

guida además de severas restricciones financieras.

Es llamativo, pero la vigencia del régimen autonómico,

yormente se impuso la “lógica del desembolso” antes que la

en opinión nuestra, debió demandar soluciones un tanto

coherencia de las operaciones y su gestión efectiva rumbo a

más complejas, no sólo en términos de operación como se

metas de impacto. Por ello mismo, se hace difícil determinar

encuentra en el caso del Gespro en la FAM o del PFI, (pronto

la influencia que tuvo en variables estructurales como alivio a

a concluir), sino en términos temáticos y de política pública,

la pobreza y políticas públicas y reforma del Estado, o deter-

quizás del corte del PSAC, por supuesto, tomando en cuenta

minar el grado o nivel de contribución, por ejemplo, a la re-

las lecciones aprendidas en éste y, sobre todo, sin incurrir en

ducción de la pobreza o, más concretamente, su peso en indi-

los mismos errores de diseño y ejecución, pero, desafortuna-

cadores que muestren cambios, principalmente en cobertura

damente, no es el caso.

y acceso a determinados servicios públicos. Sin embargo, su

En lo que toca al financiamiento de los Países Bajos, ma-

Probablemente éste sea un indicador de la prioridad y respaldo del Gobierno con el que cuenta esta política.

contribución al proceso democratización fue importante. La llegada de Evo Morales al poder presenta posiblemente el

Por lo expuesto, queda claro que la cooperación neerlan-

mejor ejemplo de lo anotado, este hecho que no habría sido

desa resultó relevante; apoyó políticas definidas por los distin-

posible, en gran medida, sin tomar en cuenta la participación

tos gobiernos y la prioridad en su ejecución, en general, guar-

popular.

dó relación con el apoyo financiero otorgado por la embajada

La efectividad de la cooperación es siempre un tema

a los diferentes programas y proyectos para concretarlas. Re-

complejo, no sólo porque implica evaluar la relación bene-

sultó además oportuna, como reflejo del compromiso con las

ficio-costo de las intervenciones, sino también el impacto

reformas estatales, especialmente en los primeros años de la

de éstas. En el caso de la descentralización, la contribución

participación popular31 y, en los momentos críticos, como en

holandesa fue efectiva porque, además de respaldar la de-

la administración Banzer. No obstante, muchas veces partió

mocratización del país y la mejora en la provisión de determi-

de supuestos erróneos (voluntad política, sobrevaloración de

nados servicios públicos, acompañó el desarrollo de una ins-

las normas como política pública, condiciones y capacidades

titucionalidad que busca mejorar la relación entre el Estado

institucionales para implementarlas) y debilidades en cuanto

y el ciudadano. Dos indicadores ejemplifican mejor esto últi-

a la definición y seguimiento de resultados e impactos.

mo: la elección de autoridades y la transferencia de recursos a

Por ejemplo, una parte importante del presupuesto fue

los municipios que, al margen de posibles modificaciones en su asignación, tiene ya un carácter irreversible32.

30 Proyecto Implementación de la Descentralización con Autonomía (Emergencia corto plazo). 31 Entrevista a Carlos Hugo Molina.

32 Entrevista a Peter de Haan.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

35

Esta institucionalidad naciente, a pesar de sus problemas

conjuntamente oportunidades en áreas tradicionales (como

y limitaciones, renueva los esfuerzos de construcción estatal

la agropecuaria, aunque con enfoques distintos) y en otras

cuando la ciudadanía sitúa a los municipios entre las institu-

como energía, etc.

ciones de mayor credibilidad y vota en las elecciones conside-

Parte de esta nueva lógica es la contribución en el cam-

rando y reconociendo la importancia de la gestión local y su

po del desarrollo de conocimiento, investigación, tecnología

papel en la prestación de los servicios públicos33.

y capacidades en las ciencias sociales, requerimientos que

El crecimiento extraordinario en el país de las trasfe-

justificarían la permanencia de la cooperación neerlandesa

rencias a los gobiernos subnacionales y, por tanto, la dis-

para el área de descentralización. Quizás el mayor reclamo en

ponibilidad de recursos de que gozan éstos deja de lado el

torno de la sostenibilidad de este aporte es el no haber traba-

debate clásico de sostenibilidad y dependencia del dinero

jado con instituciones privadas y universidades, como sí hizo

de la cooperación. Pero abre paso a otro sobre el tipo de

en desarrollo productivo e incluso derechos humanos, de

cooperación que se necesita para encarar los problemas re-

manera que los avances se sostengan y el trabajo continúe.

currentes y los nuevos desafíos. Por ello, quizás se está en las

Quedó también olvidada la sociedad civil, cuando su rol

puertas de una cooperación especializada como la que pro-

es determinante para la continuidad en la sociedad y el Esta-

porcionó en su momento el PAP Santa Cruz y que plantea ya

do de una política como la abordada en este estudio, sobre

no la relación de donante-receptor o beneficiario, sino una

todo frente carácter inmediatista, aunque sea legítimo, de los

de carácter más horizontal o de sociedad para aprovechar

gobiernos34.

33 Estudios de opinión ex Corte Nacional Electoral, LAPOP (Proyecto de Opinión Pública de Latinoamérica) de la Universidad de Vanderbilt, USA y Latinobarómetro.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

36

Gobernabilidad y DD.HH.

34 Entrevista a Carlos Hugo Molina.

c

Gobernabilidad y derechos humanos

Luego de la profunda crisis política en el país, que también afectó al Defensor del Pueblo35 (el Gobierno del MNR bloqueó en 2003 la reelección de Romero en el Parlamento), se sucedieron en el cargo Waldo Albarracín (2003–2008), Rielma Mencias (suplencia legal entre diciembre de 2008 y principios de 2010) y Rolando Villena —el Primer Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional—, con la misión de trabajar para profundizar la legitimidad y credibilidad de la institución respecto de la defensa intransigente de los derechos humanos. En 2009, la nueva Constitución Política del Estado (CPE) aprobada mediante un Referéndum Constitucional cambió la denominación anterior por Defensoría del Pueblo (DP). Los principios originales fueron mantenidos, es decir, su independencia del Estado: pese a ser una institución pública, no recibe instrucciones de los órganos oficiales. Su ámbito de competencia es nacional, es decir, no circunscrita al aparato central sino a todas las administraciones públicas y se extiende a cooperati-

Este capítulo presenta la política y experiencia de la coo-

vas y empresas privadas que prestan servicios públicos.

peración neerlandesa en materia de derechos humanos. El

La CPE precisa:

texto está concentrado en el decidido apoyo a la Defensoría del Pueblo, sus avances y aprendizajes, y hace referencia



La Defensoría del Pueblo velará por la vigencia, promo-

al contexto de la política boliviana y de la cooperación en la

ción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos,

materia.

individuales y colectivos, que se establecen en la Cons-

Desde la recuperación de la democracia en Bolivia, la

titución, las leyes y los instrumentos internacionales. La

defensa incondicional de los derechos humanos ha sido una

función de la Defensoría alcanzará a la actividad admi-

preocupación principalmente afincada en organizaciones de

nistrativa de todo el sector público y a la actividad de las

la sociedad civil. En 1994, en el marco de la Reforma Constitucional se crea el Defensor del Pueblo, entidad destinada a ve-

instituciones privadas que presten servicios públicos.

Corresponderá asimismo a la Defensoría del Pueblo, la

lar por la vigencia de los derechos y garantías de las personas

promoción de la defensa de los derechos de las naciones

en su relación con la administración del Estado. Asimismo,

y pueblos indígena originario campesinos, de las comu-

recibe el encargo de asumir la defensa, promoción y divulga-

nidades urbanas e interculturales, y de las bolivianas y

ción de los derechos humanos. En 1998, luego de promulga-

bolivianos en el exterior.

da la Ley 1818, por el presidente de entonces, Hugo Banzer, fue posesionada la primera autoridad, Ana María Romero de Campero. La gestión de Romero se caracterizó por la construcción de institucionalidad y por el posicionamiento de la entidad ante una sociedad ávida de canalizar demandas y quejas, aunque en principio, como es natural, lo hiciese con un profundo desconocimiento de los roles y funciones de aquélla.

35 El apoyo neerlandés se mantuvo en el momento más crítico: en octubre de 2003, Iván Zegada fue elegido Defensor del Pueblo, producto de la designación congresal de 2003 basada, según la percepción pública de entonces, en criterios políticos. El nombramiento suscitó incluso una huelga de hambre del personal de la entidad (El Diario ww.eldiario.net/ noticias/2003/2003_10/nt031005/4_00scd.html). La dimisión de Zegada permitió luego, en el período de Carlos Mesa, que el Congreso procediese con la elección del abogado Waldo Albarracín.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

37



La Defensoría del Pueblo es una institución con autono-

La mencionada norma establece también, en su artículo 6

mía funcional, financiera y administrativa, en el marco de

parágrafo tercero, que “los medios de comunicación públi-

la ley. Sus funciones se regirán bajo los principios de gra-

cos y privados deberán proveerse de mecanismos internos

tuidad, accesibilidad, celeridad y solidaridad. En el ejer-

que garanticen la eliminación del racismo y toda forma de

cicio de sus funciones no recibe instrucciones de los ór-

discriminación, en relación a su responsabilidad de gene-

ganos del Estado (Constitución Política del Estado, 2009:

rar opinión pública conforme a la Constitución Política del

Artículo 18–I-II-III).

Estado”. Esta disposición fue objeto de una larga polémica entre gobierno y medios de comunicación, pues estos últi-

Según la Revisión de Medio Término a los avances del Plan Estratégico Institucional, realizada por el Instituto Da-

mos entendieron que se estaba atentando contra el libre y democrático derecho de libertad de opinión.

nés para los Derechos Humanos, la Defensoría del Pueblo ha cumplido a satisfacción los siguientes principios de la Decla-

C.1 COOPERACIÓN NEERLANDESA A LA

ración de París36:

DEFENSORÍA DEL PUEBLO: UN MARCO DE POLÍTICA

Independencia.

La cooperación de los Países Bajos en el eje de gobernabili-

Nominación del personal y autoridades por Acta Oficial.

dad contempló el apoyo a la Defensoría del Pueblo y la par-

Continuidad del personal en la entidad.

ticipación activa en la mesa de donantes. Hay que decir que

Participación de la entidad en redes y estructuras regio-

la política neerlandesa sobre derechos humanos está funda-

nales e internacionales. Pluralismo en su composición.

mentada en su precepto constitucional que señala con claridad el valor innegociable de aquellos:

Representación de Organizaciones No Gubernamentales, líneas diversas de pensamiento, universidades y expertos.



Todos los que se encuentren en los Países Bajos serán

Al mismo tiempo, posee capacidad de asesoría en los te-

tratados en casos idénticos de igual manera. No estará

mas que le competen.

permitida la discriminación por razón de religión, creen-

Promoción y canales de información y de educación de grupos meta.

cia, convicción política, raza, sexo o cualquier otro motivo (Constitución del Reino de los Países Bajos: Artículo 1).

En términos generales, en el contexto en el que ha de-

La política denominada “Para una vida digna: Una Estra-

sarrollado sus funciones, se destaca que Bolivia firmase las

tegia de Derechos Humanos para la Política Exterior” parte

convenciones internacionales más importantes sobre de-

de la concepción de que los “derechos humanos son las re-

rechos humanos. Internamente, se ha producido avances

glas del juego para una sociedad en la que está permitido

en materia de derechos económicos, sociales y culturales;

que las personas sean diferentes entre sí en libertad, pero

asimismo, el país ha avanzado en la reducción del analfa-

iguales ante la Ley” (Ministerio Holandés de Asuntos Exte-

betismo y ha dado un paso significativo con la Ley 045 de

riores, 2007: V).

octubre de 2010, denominada Ley Contra el Racismo y Toda

Cuatro grandes áreas concentran la mencionada política:

Forma de Discriminación. Gracias a ésta, el Estado protege, entre otros, el derecho humano contra toda forma de

a. La universalidad. En concordancia con la Declaración

distinción, exclusión, restricción o preferencia fundada en

Universal de los Derechos Humanos de 1948, la coopera-

razón de sexo, color, edad, orientación sexual y género.

ción procura en esta área que los derechos humanos rijan para todos, siempre y en cualquier parte. Las prioridades de política en esta área son descritas como:

36 The Danish Institute for Human Rights. Defensoría del Pueblo, Plan Estratégico Institucional (2007 – 2011). Revisión de Medio Término. Mimeo, La Paz, 2009.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

38

Gobernabilidad y DD.HH.

i. La protección de la vida y el cuerpo, en particular la lucha contra todo tipo de tortura y la pena de muerte.

ii. El derecho de libertad religiosa y la protección de

- Apoyo clave a la institucionalidad y trabajo

las minorías religiosas. Los derechos humanos están

de la Defensoría

por encima de las diferencias entre religiones y que a

Laguna, directora de Planificación de la Defensoría del

nombre de éstas no pueden imponerse limitaciones a

Pueblo, afirma que el apoyo recibido de la cooperación neer-

la realización de los derechos humanos.

landesa ha sido sustancial.

iii. Derechos de las mujeres, particularmente orientados

Cuando la entidad implementaba su primer plan estra-

a combatir todo tipo de discriminación y violencia

tégico, los pilares de su institucionalidad estaban ya cons-

contra las mujeres.

truidos y por ello el Memorándum de Valoración para el

iv. Protección de los derechos de los niños, particular-

financiamiento del segundo Plan Estratégico Institucional

mente, la defensa contra todo tipo de violencia y el

(PEI) señala que “la institución ha demostrado ser una ins-

combate al trabajo infantil.

tancia profesional, dado que ha respondido con responsa-

v. Combatir a nivel mundial la discriminación a los homosexuales.

bilidad en la ejecución del Plan Estratégico 2001-2006 financiado anteriormente por la Embajada Real de los Países

b. Los derechos humanos, la paz y la seguridad. En este marco, se procura que la lucha contra el terrorismo no implique vulnerar los derechos de las personas.

Bajos, entre otros”37. En el mismo documento se pone de relieve que la entidad hubiese logrado al menos el 60% de los resultados

c. La indivisibilidad de los derechos humanos. En parti-

intermedios, en tanto que la concreción de impactos re-

cular, fomentar los derechos civiles y políticos relaciona-

quiriese “esfuerzos sostenibles, integrales y de largo pla-

dos con el desarrollo (derechos económicos, sociales y

zo para que se pueda contribuir a la construcción de una

culturales). Se destaca el fortalecimiento de los sistemas

cultura de derechos humanos y que finalmente incidan en

nacionales para la protección de los derechos humanos y

cambios de comportamiento en la ciudadanía y en los ser-

la concreción de los objetivos del milenio,

vidores públicos” (Ibíd.: 4).

d. La voz de los derechos humanos. Particularmente importante en esta

Esos impactos serían fijados en la nueva planificación, cruzada esta última

a la Fundación UNIR Bolivia (que será

“A principios del año 2000 hicimos un Plan Estratégico Institucional (20012006) que permitió ordenar mejor nuestro trabajo y ése fue un aporte muy importante de parte de Holanda; nos dio un impulso muy grande y llegamos a una canasta de fondos a la que se sumaron diez agencias de la cooperación. En forma conjunta elaboramos el reglamento de operaciones. Esa misma forma de trabajo ha prevalecido en el segundo Plan Estratégico (2007-2011) que fue ampliado hasta agosto de 2012”.

visto con mayor detalle en el capítu-

Entrevista a Blanca Laguna, 22 de no-

ticos de violación de los derechos hu-

lo siguiente) en cuanto al Derecho de

viembre de 2012

área es la libertad de expresión, el derecho a información y comunicación libre y sin condicionamiento alguno. Éstos han sido los lineamientos del trabajo de la cooperación de los Países Bajos en Bolivia y están reflejados transversalmente en varias de sus intervenciones, una de ellas, la Defensoría del Pueblo. Mención aparte merece el apoyo

por un cambio de gran importancia: el nuevo texto constitucional que, por un lado, ampliaba el mandato y por otro contemplaba un nuevo catálogo de derechos que, aunque indirectamente, iban a afectar la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo. Asumido el nuevo desafío, se observa que los informes presentados anualmente a la Asamblea Plurinacional por el actual defensor, Rolando Villena, registran de manera detallada las acciones, resultados y los casos emblemámanos a los que se hace seguimiento.

Información y Comunicación (DIC), que ha procurado una relación más profesional y equilibrada entre el Estado, la sociedad civil y los medios de comunicación.

37 Embajada del Reino de los Países Bajos. Memorándum de Valoración – Apoyo al Plan Estratégico Quinquenal (PEQ) 20072011 del Defensor del Pueblo, mimeo, La Paz: 2007.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

39

CUADRO 4

doras y servidores públicos. Destaca el hecho de que, según

Casos admitidos y recursos constitucionales

cifras de la institución, si en 2007 hubo 84 participantes de la

GESTIÓN

Nº DE CASOS

RECURSOS CONSTITUCIONALES

2007 2008 2009 2010 2011 2012 (junio)

15.105 15.708 14.709 14.092 13.871 4.412

154 164 153 143 135 54

Fuente: Defensoría del Pueblo.

sociedad civil, a fines de 2011 se tuvo 347, mientras que los servidores públicos fueron 65 en 2007 y 159 en 2011. Otra labor destacable es la de capacitación y atención de denuncias que realiza la Defensoría en el marco de sus competencias, que equivale a haber dado voz en temas de derechos humanos a más de 1.000 ciudadanos en los últimos años38. Y ha trabajado, paralela e intensamente, en la formación de promotores de los derechos humanos, la coordina-

CUADRO 5

ción de campañas masivas con medios de difusión y la incor-

Denuncias de derechos más vulnerados (2012)

poración de un enfoque intercultural en los mensajes.

DERECHO

Nº DE CASOS ASESORADOS

Propiedad Integridad física, psíquica y moral Protección de la familia y del niño Derechos laborales Garantías judiciales Petición Nivel de vida adecuado Dignidad Personalidad jurídica Seguridad social

1.097 655 559 442 301 300 207 197 137 128

Fuente: Defensoría del Pueblo.

Aunque ni la norma de creación de la entidad ni el mandato constitucional sobre su labor incluyen el tema de prevención e intervención de conflictos sociales, la entidad ha desplegado sus esfuerzos en este campo. Laguna explica que así ha sucedido por la solicitud y demanda de la población “para mediar en los conflictos; la institución no puede dejar de hacerlo”. De hecho, la Defensoría cuenta con un sistema de seguimiento y monitoreo de la conflictividad y, con recursos de la cooperación, también ha establecido una Unidad de Conflictos. Cabe anotar al respecto que —como se verá en el siguiente capítulo— la cooperación neerlandesa ha apoyado en el mismo tema a

Los casos admitidos (número de quejas) muestran una

la Fundación UNIR Bolivia, con lo que ha creado, quizás sin

reducción considerable en relación con el inicio del PEI de

habérselo propuesto, un relacionamiento complejo entre

2007. En la percepción de Laguna, esto se debe a que las de-

ambas instituciones.

mandas, en gran parte, son canalizadas a partir de entidades - Financiamiento, un asunto difícil

específicas del Órgano Ejecutivo, de manera que su procesamiento no corresponde a la Defensoría. De todas maneras,

El financiamiento de la Defensoría del Pueblo es todavía

la cantidad es todavía una sobrecarga para el personal de la

altamente dependiente de la cooperación, tal como señala

entidad. El Cuadro 4 resume esta información.

Laguna:

La Defensoría también ha identificado, entre las varias



categorías de información disponibles públicamente, una es-



Se suponía que el Tesoro General de la Nación (TGN) nos

cala (anual) de los derechos más denunciados por gestión. El

iba a dar dinero, pues sabíamos que no podíamos vivir de

Cuadro 5 ofrece, a título de ejemplo, los datos correspondien-

la cooperación para siempre. En el último PEI, que acaba

tes a 2012, con el número de asesoría brindada.

de terminar, inclusive se había incorporado un incremen-

El grueso del trabajo de la Defensoría se encuentra di-

to gradual de 5% del TGN. Desde el Ministerio de Econo-

rectamente vinculado con la política de la cooperación neer-

mía se nos dijo que este despacho no había firmado este

landesa en el área de gobernabilidad. Difusión y educación

documento, sino el Ministerio de Planificación, y que por

ciudadana sobre derechos humanos son tareas adicionales; ha organizado con recursos del fondo canasta eventos de capacitación, tanto a nivel de la sociedad civil como de servi-

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

40

Gobernabilidad y DD.HH.

38 Defensoría del Pueblo. Informe Ejecutivo de Resultados en el Marco del PEI 2007 – 2011.Presentación, La Paz, 2012.

tanto éste, a través del Viceministerio de Inversión Pública

C.2 PRINCIPALES APRENDIZAJES DE LA

y Financiamiento Externo (VIPFE), debe ver cómo conse-

COOPERACIÓN NEERLANDESA EN EL APOYO

guir otros recursos.

A LA PROMOCIÓN Y EJERCICIO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN BOLIVIA

En la Revisión de Medio Término a la ejecución del PEI de

La defensa y el ejercicio de los derechos humanos no tienen

la Defensoría del Pueblo, se anota que “otro aspecto impor-

tregua. En ese sentido, la cooperación neerlandesa ha contri-

tante es el elevado número de consultores, casi similar a los

buido a la canasta de fondos, pero además ha sentado pre-

funcionarios de planta. En alguna medida, este hecho da un

sencia y criterios que son ponderados por la Defensoría del

grado de incertidumbre en relación a la estabilidad laboral

Pueblo.

en la institución”.

Una forma alternativa de ver la canasta como un mecanis-

El Informe Ejecutivo por la Defensoría del Pueblo sobre el

mo efectivo es la contribución y alineamiento de ésta a prio-

PEI 2007–2011 destaca que la relación entre recursos del TGN

ridades estratégicas definidas por las instituciones bolivianas.

y la cooperación internacional ha pasado de 42% en 2007 a

La cooperación de los Países Bajos es particularmente va-

47% en 2011.

lorada por la Defensoría debido a la coherencia de su apuesta

La Defensoría ha logrado legitimar su trabajo en la pro-

por la institucionalidad de ésta y también porque, en el inicio

moción y ejercicio de los derechos humanos consagrados

de su relacionamiento, alentó a otros cooperantes a confor-

en la CPE y es congruente con los lineamientos de la política

mar la modalidad de canasta de fondos, mecanismo que ha

neerlandesa en la material; sin embargo, su presencia a nivel

sido mantenido hasta la fecha. El reglamento operativo del

rural es todavía débil.

funcionamiento de dicha canasta ha contado con aportes neerlandeses precisos.

- Una institución reconocida

Desde otra perspectiva, la modalidad de canasta dificul-

El prestigio de la Defensoría y de sus autoridades consti-

ta una medición más objetiva del valor creado por la coope-

tuye un importante logro. El Informe de Gestión 2011 resume:

ración holandesa. Se trata de una debilidad del mecanismo, que será útil para la entidad y su trabajo, pero es más comple-



Se fortaleció la imagen del Defensor del Pueblo, Rolan-

ja para cualquier agencia al momento de evaluar su contribu-

do Villena Villegas, llegando a ser considerado por la

ción a los resultados alcanzados.

Agencia de Noticias Fides como el tercer personaje del

La ayuda ha mantenido un enfoque integral y flexible, se

año, por detrás de Adolfo Chávez (Presidente de la Con-

ha incorporado y alineado a las propuestas programáticas

federación de Pueblos Indígenas de Bolivia, CIDOB) y por

nacidas en el seno de la propia institucionalidad boliviana.

Fernando Vargas (Presidente de los Pueblos del Territo-

La calidad del relacionamiento es, también en este caso, al-

rio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure, TIPNIS).

tamente ponderada.

Esto indica que el trabajo desarrollado por la institución

La eficiencia de la cooperación, medida en términos del

está siendo valorado por la población (Defensoría del

impacto de las actividades financiadas y el oportuno des-

Pueblo, 2011: 12).

embolso de recursos para la canasta, es evidente y esto se manifiesta en su presencia en circunstancias clave para la

La empresa de estudios y encuestas IPSOS indicó en 2011

construcción institucional. Sin embargo, el hecho de asignar

que, desde la percepción ciudadana, la Defensoría del Pueblo

recursos a dos instituciones en el mismo tema (partiendo de

se situaba en el primer lugar de las instituciones que defien-

un supuesto de buena coordinación), puede terminar debili-

den los derechos humanos en el país. En octubre de ese año,

tando el sistema institucional en su conjunto. Es el caso del

según IPSOS y el periódico Página Siete, la entidad superaba

respaldo, en cuanto a transformación de conflictos, de la De-

en la valoración ciudadana incluso a la Iglesia Católica y a la

fensoría y de la Fundación UNIR. La lección de esto último es

Comisión Permanente de Derechos Humanos en Bolivia (Pá-

que es mejor es concentrar y alinear la ayuda a la entidad que

gina Siete, noviembre 6 de 2011).

tenga el mandato más directo. Cabe también señalar que el

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

41

financiamiento alcanzó a otras actividades de ambas institu-

datos al nuevo marco constitucional. A decir de la directora

ciones. Una estrategia más efectiva hubiera contemplado la

Laguna, la ley de 1998 “ha quedado corta frente al accionar

medición de los “efectos intangibles” que tienen las decisio-

de la entidad”. Ésta ha planteado un proyecto de ley en este

nes de financiamiento paralelo.

sentido, cuyo análisis y tratamiento corresponden al Órgano

La débil llegada de la entidad al nivel rural disminuye el im-

Legislativo.

pacto conseguido. Sin embargo, los cimientos para que esta

Una ventana de oportunidad podría resultar de esa nece-

cobertura sea alcanzada han sido construidos y su nuevo Plan

saria discusión, de manera que se aclare el rol de la entidad

Estratégico focaliza en ello gran parte de sus expectativas.

respecto de la conflictividad social y la definición del financia-

La sostenibilidad se verifica en una institución que ha

miento que haga sostenible el trabajo institucional.

logrado legitimidad su accionar en tiempos políticamente

La independencia de la Defensoría del Pueblo ha sido

complejos. Como materia pendiente queda la asignación

crucial desde su inicio. Esta cualidad le ha permitido pronun-

de recursos suficientes por parte del Estado boliviano, que

ciarse públicamente sobre asuntos sensibles (por ejemplo, en

permita financiar actividades y la labor de personal técnico

el caso de la violenta intervención oficial contra una marcha

especializado en funciones de línea; de lo contrario, la tarea

de pobladores del TIPNIS que se oponen a la construcción de

se verá significativamente reducida una vez que se produzca

una carretera por el parque, o en las violaciones de derechos

la salida de la cooperación. Probablemente, una estrategia

humanos en las Fuerzas Armadas), lo que en ocasiones —no

de financiamiento incremental por parte del TGN para la se-

pocas— ha generado una corriente de crítica negativa del ac-

gunda canasta (considerando la experiencia de la primera),

cionar institucional y de la figura del defensor Villena. Estado

hubiera sido recomendable para una salida con mayor sos-

y sociedad boliviana requieren reflexionar sobre la contri-

tenibilidad . La gestión del conocimiento y la medición de

bución fundamental a la democracia y al estado de derecho

una estrategia realista en este sentido resultan los eslabones

que hace la institución. Aún más: esa reflexión podría formar

débiles de la cooperación.

parte de las reformas normativas necesarias que garanticen la

39

La flexibilidad de la ayuda, normalmente reconocida por

independencia de la institucionalidad de la Defensoría.

las contrapartes, deja otra lección: tal cualidad no lo es todo,

La apuesta por la universalidad de los derechos huma-

se requería también de cierta firmeza y de la ya mencionada

nos y la construcción de una cultura basada en éstos ha

estrategia de financiamiento incremental como condición

constituido un sello del aporte de los Países Bajos en Bolivia.

para viabilizar la ayuda neerlandesa.

El país ha dado algunos pasos significativos y ahora el reto

La agenda de la Defensoría del Pueblo está repleta de desafíos; quizás el más importante es la adecuación de sus man-

39 Al respecto, es preciso señalar que tanto la Defensoría del Pueblo como el grupo de cooperantes han sostenido reuniones con el Ministerio de Economía y Finanzas.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

42

Gobernabilidad y DD.HH.

es no sólo mantenerlos, sino profundizarlos a la luz de las experiencias logradas.

d

Fue y es aún más pertinente en este momento destacar el rol de las instituciones y de la institucionalidad en un contexto de economía política. Scartascini y Tomassi, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) señalan puntualmente:

Así como las instituciones, en cuanto conjunto de reglas que regulan la interacción y afectan los incentivos de los actores importan, nuestra evidencia se ha ido acumulan-

Gobernabilidad y desarrollo institucional

do respecto de que las capacidades de las instituciones determinan los resultados de las políticas (Scartascini y Tomassi, 2012: 2). En la cooperación para la gobernabilidad democrática, el tema de las capacidades institucionales fue recurrente en la agenda de transformaciones estatales. Esas capacidades han requerido un marco de institucionalización, tal como complementan los autores citando a Rhodes, Binder y Rockman:

Este capítulo presenta brevemente la evolución de la discu-



El término institución se aplica comúnmente a los hábi-

sión internacional sobre la importancia de las instituciones y

tos y costumbres relevantes en una sociedad, así como

la institucionalidad en un marco de gobernabilidad democrá-

también a las formas particulares de organización de los

tica. Y también describe la trayectoria de transformaciones

gobiernos y la burocracia. En particular, el concepto de

institucionales, con el acento en aquellas que han sido apo-

instituciones políticas se refiere al conjunto de reglas del

yadas por la cooperación de los Países Bajos.

juego constitucionales y electorales que definen lo que

Como se ha visto en el punto b, la gobernabilidad tiene una

los diferentes actores políticos pueden hacer. El término

relación directa con la calidad institucional. Daniel Kauffmann,

también se aplica a ciertas organizaciones formales de

del Instituto del Banco Mundial (World Bank Institute), la define

gobierno, tales como el Poder Legislativo, la Administra-

de manera general como las “tradiciones e instituciones me-

ción Pública, etc. La institucionalización es una propiedad

diante las cuales la autoridad en un país es ejercida”40.

de algunos sistemas de interacción que se asocia con un

Ya desde la década de los noventa se había puesto de manifiesto la importancia de las instituciones como factor de de-

mayor reconocimiento y formalización de ciertas maneras de tomar decisiones y hacerlas cumplir (Ibíd.: 3).

sarrollo económico y social; quizás la argumentación iría en contrapunto de las reformas tecnocráticas impulsadas hasta

D.1 LA LÍNEA DEL TIEMPO DE LA

entonces en Latinoamérica como consecuencia de las crisis

INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA

fiscales. El rol de la política —y de los actores políticos— so-

(1988-2012)

bre la hechura de las políticas públicas comenzó a ser desta-

A finales de los ochenta, la economía del país se había es-

cado, en particular sobre aquéllas de corte más económico.

tabilizado, superada la turbulenta hiperinflación que condicionó la propia gobernabilidad de la gestión encabezada por Hernán Siles Zuazo, la primera del periodo democrático.

40 Kauffmann, Daniel. Governance, Democracy, Corruption & Development: Latin American Empirics in International Comparative Perspective. Lecture at the Free University of Amsterdam, as part of SID’s Netherlands Lecture Series. Amsterdan, May 14 th, 2007.

Posteriormente, en julio de 1990, fue promulgada la Ley 1178 (Safco), referida a los Sistemas de Administración y Control Gubernamentales, que regula el funcionamiento del manejo público.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

43

En los noventa el país decidió pasos importantes para

Entre 2004 y 2009, el Programa Integral Anticorrupción

fortalecer las capacidades de la administración del Estado, a

fue implementado y dio, de alguna manera, continuidad

la vez de fortalecer las instituciones democráticas. La prime-

institucional a las políticas previas. La Política Nacional de

ra acción de institucionalidad democrática fue fundamental

Transparencia y Lucha contra la Corrupción, aprobada por el

y estuvo referida a colocar los cimientos de la democracia.

presidente Evo Morales en 2007, ratificó la importancia de ge-

Tal como señala el ex Presidente de la entonces Corte Nacio-

nerar una cultura de servicio público, transparencia, gestión

nal Electoral en el discurso de inauguración del año electo-

por resultados y rendición de cuentas en el sector público.

ral de 2008:

La nueva CPE, aprobada en enero de 2009, generó nuevos mandatos institucionales en el marco del Estado Pluri-



Garantizar la independencia de la Corte Nacional Electo-

nacional. En ella está ratificada la necesidad de construir la

ral ha constituido para Bolivia uno de las principales con-

(esquiva) carrera funcionaria en el sector público y orientar

quistas de estos 25 años de democracia. Con la elección

éste bajo principios, entre otros, de integridad, resultados y

de un organismo electoral imparcial en 1991 se abrió

transparencia.

una etapa nueva: la ciudadanía comprendió muy bien

Pese a los intentos desarrollados a lo largo de más de veinte

los beneficios de un organismo independiente, apega-

años, la construcción institucional para la gobernabilidad de-

do únicamente a las leyes, sin subordinación a ningún

mocrática en el país sigue siendo una asignatura pendiente.

partido, capaz de asegurar la transparencia de los resul-

La debilidad de las instituciones públicas (con pocas excepcio-

tados; las organizaciones políticas también entendieron

nes) persiste porque, quizás y en parte, los supuestos muchas

que resignar unas parcelas de poder para contar con

veces concentrados en reformas de carácter tecnocrático no

elecciones limpias correspondía, no sólo a una visión de

consideraron los incentivos que definen el comportamiento

una nación institucionalizada, sino representaba un pre-

de los decisores. El modelo de gobernabilidad había tomado

cio finalmente bajo que les permitía concentrarse en las

la administración pública como permanente objeto de nego-

campañas proselitistas sin inquietarse por el comporta-

ciación entre quienes, por fuerza de la representación política

miento del árbitro.

en el entonces Congreso Nacional, se veían obligados a pactar para gobernar. Adicionalmente, la maduración de las reformas

En 1995, en el marco de las políticas emprendidas por el

emprendidas no suele cosechar resultados rápidos (tal como

gobierno de entonces, fue creado el Sistema de Regulación

fue descrito en el punto b), lo que a su vez generó una suerte

Sectorial (Sirese), los Sistemas Nacionales de Planificación e

de reinvención permanente de las instituciones alineadas a la

Inversión Pública (Sisplan y SNIP) y luego aquellas normas

visión de las autoridades de turno.

relacionadas con los sistemas operativos de la Ley 1178. Las

En ese contexto casi repetitivo, la cooperación neerlan-

disposiciones destinadas a regular esos sistemas demoraron

desa ha sido una aliada de Bolivia para acompañar las refor-

en completarse siete años, lo que de alguna forma reflejaba

mas, introducir elementos al debate y la reflexión, así como

el padrinazgo y las prácticas clientelares que caracterizaron

prácticas innovadoras —por ejemplo, los fondos canasta ya

el manejo de la administración pública, a lo que hay se su-

descritos— para asegurar resultados de manera coordinada.

mar la precariedad de las finanzas públicas para emprender

El Gráfico 2 resume el volumen de contribuciones financieras

reformas clave.

para apoyar la construcción de instituciones democráticas en

En 1999, luego de 32 años desde que se formulase el

el país.

mandato constitucional respecto del régimen de carrera en

Si hay una lección aprendida en este campo, probable-

el sector público, fue promulgada la Ley del Estatuto del Fun-

mente sea que el éxito en el acompañamiento a los esfuerzos

cionario Público. Entre 1999 y 2003, el efecto de la citada nor-

para mejorar la gobernabilidad está reflejado más en la di-

ma permitió incrementar el número de servidores públicos

mensión de “procesos”, pero que se requiere de una inversión

de 400 a 1.366.

sostenida en el desarrollo de capacidades institucionales.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

44

Gobernabilidad y DD.HH.

GRÁFICO 2

Desembolsos 2000–2012 en desarrollo institucional y democracia

Desarrollo Institucional

42,794,378

PRI 11,914,264 CNE, Democracia

12,949,565

Fuente: Elaboración Propia en base a información proporcionada por Embajada del Reino de los Países Bajos

poner en marcha instituciones constitucionales tales como el

D.2 APRENDIZAJES EN DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LUCHA CONTRA

Consejo de la Judicatura, el Tribunal Constitucional y la De-

LA CORRUPCIÓN

fensoría del Pueblo.

La política de la cooperación de los Países Bajos tuvo como

El PNI dio lugar al Programa de Reforma Institucional (PRI),

premisa el mejoramiento de la eficacia, legitimidad y trans-

con apoyo de la cooperación multilateral (del Banco Mundial),

parencia del aparato institucional. En tal sentido, vale la pena

y de la bilateral, con el apoyo de los Países Bajos. La reforma

abordar los aprendizajes relacionados con el Programa de

era muy ambiciosa (aun cuando sólo se concentró en el nivel

Reforma Institucional y el Programa Integral Anticorrupción.

central de gobierno) y procuró hacer transformaciones insti-

Transcurridos más de media década de los noventa y el

tucionales tanto verticales (es decir al interior de las estruc-

quinto período constitucional, este último bajo la batuta de

turas de las entidades públicas según sus correspondientes

Hugo Banzer Suárez, la necesidad de enfrentar de manera in-

marcos) como horizontales (comunes a todas las entidades).

tegral y con mayor efectividad la lucha contra la corrupción era

La reforma institucional implementó cambios importan-

ya ineludible. Quedaba claro que tal lucha era un mecanismo

tes en el funcionamiento de las “entidades piloto”, es decir

no sólo para lograr un Estado más responsable y transparen-

aquellas que habían sido priorizadas, como el Ministerio de

te en sus intervenciones, sino también como señal política de

Justicia y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación

la intencionalidad para combatir la pobreza y la inequidad,

(cuya importancia en el proceso de reformas se había consi-

situaciones agravadas, entre otros factores, precisamente por

derado sustancial), y que daban, en algunos casos, continui-

los niveles de corrupción. Se había estimado que entre 1990 y

dad y profundización al trabajo del viejo Programa de Servi-

1997, ésta se había llevado de las arcas del Estado más de 1.000

cio Civil (PSC). Éste había contribuido a crear algunas “islas de

millones de dólares, y que entre 1994 y 2004, la Contraloría ha-

integridad”, es decir, ciertas áreas del Poder Ejecutivo en las

bía girado cargos contra cerca de 9.000 personas por un daño

que la meritocracia o el ingreso al servicio público se había

41

económico de aproximadamente 100 millones de dólares .

dado a través de un concurso público y competitivo de califi-

El Gobierno propuso entonces el Plan Nacional de Integri-

caciones profesionales y experiencia. El PRI logró trascender

dad (PNI), concebido como la Estrategia Boliviana de Lucha

el concepto de “isla”, hacia un sistema más coherente de en-

contra la Corrupción y Desarrollo Institucional. Esto supuso

tidades con funcionarios de carrera: más de 240% de incremento de personal incorporado, en relación con lo que había alcanzado en años previos el PSC.

41 UDAPE: Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza: Informe de avance y perspectivas. La Paz – Bolivia. Diciembre de 2002. Citado en: Delegación Presidencial Anticorrupción, Módulos de capacitación normativa: participación democrática y gobernabilidad, requisitos para la lucha contra la corrupción. La Paz, Bolivia. Septiembre 2004.

En contrapunto, la reforma soportó problemas estructurales, principalmente de orden político. Alberto Leytón, ex ministro de la Presidencia y artífice clave del programa, dice que un esfuerzo de esta naturaleza implicaba “menos man-

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

45

Servicio de Impuestos Nacionales (SIN).

considerable de recursos externos, el

Lo que se intentó con el PRI fue una proyección gradual de la institucionalidad a partir de una realidad muy concreta, como era el modelo de gobernabilidad política que tenía entonces el país y en el cual primaba la negociación, con la administración pública como objeto de esa negociación. El PRI busco reemplazar ese modelo por otro en el que las instituciones fueran un poco más independientes.

programa estaba muy condicionado.

Entrevista con Alberto Leytón, 19 de

El Gráfico 3 retoma el caso del SIN

La sostenibilidad financiera de las refor-

noviembre de 2012

y muestra, a título de ejemplo, la evo-

zanas para los mismos comensales”42 y que por tanto las resistencias no se dejaron esperar. Con un sistema político fragmentado y frecuentemente motivado por la captura de la administración del Estado, una carrera administrativa incipiente, sistemas de control poco efectivos, escasa orientación de la gestión pública hacia resultados y una dependencia

mas (en particular aquéllas vinculadas

En buena parte, el proceso comenzó con un programa del BID y no fue sino hasta 2002 cuando el PRI tuvo una presencia mucho más activa. Por el lado del Servicio Nacional de Aduana (SNA), el PRI logró avances parciales (por ejemplo, en el área normativa) aunque con menor efectividad en el campo de la institucionalización de puestos de carrera.

lución del volumen de recaudaciones

con el servicio civil) también se constituyó en una real vulne-

(como porcentaje del Producto Interno Bruto), que ha mante-

rabilidad del programa. En 2005, luego de la más profunda

nido una tendencia creciente en los últimos años.

crisis política y social vivida en Bolivia desde el retorno de su

A lo largo del proceso, según Leytón, la cooperación neer-

aún joven democracia, el PRI concluyó, cuatro años antes de

landesa “aportó calidad y fue un interlocutor de contenido que

lo previsto, y las reformas emprendidas fueron desbaratándo-

acompañó adecuadamente la discusión temática y los avances

se en los años siguientes.

y problemas del PRI”. El aporte fue, aclara, no sólo financiero,

Bolivia inició un nuevo y profundo ciclo de transformacio-

sino también intelectual: “Fue una cooperación de vanguardia,

nes a partir de enero de 2006. En medio de muchos cambios,

ellos tomaban más riesgos de los acostumbrados (y ahí está)

algunas semillas que habían sido plantadas por las reformas

por ejemplo, su disponibilidad a apoyar programas, recono-

anteriores germinaron:

ciendo el liderazgo del gobierno, apoyando bolsas comunes y adaptando sus reglas internas. Fue una de las pioneras”.

a. La transparencia como política de Estado continuó y se profundizó durante los sucesivos gobiernos.

A pesar de que el PRI no alcanzó las metas propuestas, la cooperación neerlandesa fue eficiente pues ejecutó el finan-

b. La nueva CPE recogió varios de los principios de la Ley del

ciamiento comprometido. Sin embargo, cabe anotar que la

Estatuto del Funcionario Público y ha generado la necesi-

relación entre el costo y la efectividad pudo ser más óptima si

dad de actualizar la Ley del Estatuto del Funcionario Pú-

se hubieran hecho lecturas del difícil contexto político en el

blico con una Ley del Servidor y Servidora Pública que sea

que se desarrollaba el programa43.

compatible con los principios establecidos en la marco del Estado Plurinacional.

La efectividad ligada a la incidencia de la cooperación muestra que sólo algunas de las transformaciones clave se

c. Las Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas de los ser-

mantuvieron. La cooperación apostó por una profunda re-

vidores públicos se ha convertido en una rutina. En con-

forma en la administración pública, pero el tiempo de ma-

trapunto, no hay evidencias de seguimiento efectivo a la

duración fue claramente insuficiente. En buena parte, dicha

información contenida en dichas declaraciones. d. Un caso de éxito particular es la institucionalización del

42 República de Bolivia–Ministerio de la Presidencia. La Política de Desarrollo Institucional y Modernización del Estado en Bolivia. Presentación efectuada por Alberto Leytón, ministro de la Presidencia en mayo de 2002.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

46

Gobernabilidad y DD.HH.

43 Es también justo afirmar que el PRI contempló un Sistema de Evaluación de Resultados (Siser), iniciativa que tuvo avances importantes, aunque insuficientes al momento de decidirse su discontinuidad. El Siser no preveía el análisis de las variables críticas de la gobernabilidad y se concentraba mayormente en aspectos técnicos, financieros y administrativos de la gestión pública.

GRÁFICO 3

Recaudaciones del SIN (en % del PIB) 1996 - 2009 25

20

Sostenibilidad e Institucionalidad - Gobierno de Evo Morales Conclusión PRI - Gobierno de Eduardo Rodríguez

15

Reforma más intensa - Gobiernos de Jorge Quiroga y Sánchez de Lozada PRI - Gobierno de Hugo Banzer

10

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Elaboración Propia en Base a información de Pereira, Rodney, et al (2012)

2009

reforma no tuvo la respuesta política que era absolutamente esencial para su continuidad y ajuste.

b. No obstante que ya se habían producido diagnósticos respecto a esta problemática, resultaron insuficientes en

En 2004, en pleno debilitamiento del PRI y durante el Go-

la medida en que no se llegó a contar con una línea de

bierno de Carlos Mesa, la agenda pública volvió a poner su

base respecto de las capacidades institucionales de las

atención en la lucha contra la corrupción, problema no supe-

entidades ejecutoras.

rado pese a los esfuerzos anteriores. Se optó por formar un

c. La gestión de conocimiento y sistemas de monitoreo fue-

nuevo PIA que focalice su accionar en el fortalecimiento de

ron eslabones débiles en el proceso mismo de ejecución.

capacidades de las entidades directamente vinculadas con la

d. Hubo quizás demasiadas instituciones involucradas, sin

problemática. Ese programa contó para su diseño con el apoyo conceptual de la cooperación de los Países Bajos y fue el primer intento práctico de involucrar en la iniciativa al Poder Judicial;

que el programa lograra conectar con las especificidades de cada una. e. La apropiación fue débil y el marco institucional continuó siendo frágil.

se apuntaba al frente estructural de la corrupción y a sus efectos en la percepción ciudadana. Se involucró a la Delegación

El enfoque también resultó insuficiente en la medida en

Presidencial Anticorrupción, el Ministerio Público, la Contra-

que trabajó más sobre el efecto que sobre la causa, es decir,

loría General de la República y la Unidad de Investigaciones

criminalización de la corrupción antes que enfrentamiento

Financieras. Fue ejecutado hasta 2009.

de sus raíces (enfoque punitivo).

En el nuevo marco institucional, iniciado en 2006, el Vice-

El PRI anterior y las reformas en el servicio civil habían de-

ministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupción —

mostrado la importancia del sistema de incentivos para los

posteriormente ministerio— se convirtió en un actor crítico

actores políticos. Este análisis no fue apropiadamente valo-

para profundizar y ajustar el programa.

rado. Por ejemplo, si bien se identificó la fragilidad de la insti-

Pese a su carácter integral, el PIA capitalizó poco la ex-

tucionalidad de la Delegación Presidencial Anticorrupción, el

periencia del Programa de Reforma Institucional. Si una for-

supuesto de sostenibilidad estuvo basado más en la esperan-

taleza de diseño de éste era el enfoque multiactor (aunque

za que en los hechos de su continuidad en futuros gobiernos.

con debilidades en la coordinación), en éste hubo obstáculos

La sucesión de cambios en la administración gubernamental,

clave:

entre 2004 y 2006, limitó los probables impactos.

a. La ausencia de entidades relacionadas con la temática,

Los resultados más importantes, por ejemplo en la cons-

principalmente el Poder Judicial al que se procuró involu-

trucción de capacidades e información para la lucha contra la

crar sin éxito.

corrupción, fueron logrados entre las gestiones 2007 y 2008, lo

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

47

que coincide con el trabajo desarrollado por el Viceministerio

Juan Carlos Cruz, director de Planificación del Ministe-

de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, dependiente

rio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, destaca

del Ministerio de Justicia44. La decisión política de llevar ade-

que “la simple presencia de las Unidades de Transparencia

lante un proceso institucionalizado de lucha contra la corrup-

han generado mayor solidez en el trabajo”. Y las rendiciones

ción, posiblemente tenga que ver con esos logros. El viceminis-

de cuenta en el sector público se incrementaron de manera

terio trabajó en la Política Nacional de Transparencia y Lucha

considerable: en 2007 eran 75 las entidades que cumplían, en

contra la Corrupción, cuya implementación piloto se inició en-

tanto que a fines del 2011 fueron más de 300.

tonces y cuya aprobación se produjo en julio de 2009 a través del Decreto Supremo 0214 del presidente Evo Morales. La política generó un “nuevo aire” para enfrentar la corrupción porque fue definida como prioridad de la nueva

El valor del trabajo de la cooperación neerlandesa, además de su flexibilidad y apoyo en momentos cruciales (como la transición de viceministerio a ministerio), fue el trabajo integral, destaca el Director de Planificación.

gestión gubernamental. La delegación anterior, cuya insti-

Otro aspecto valioso es la vocación de continuidad, con

tucionalidad fue dificultosa, ahora se integró a la estructura

la certeza de que la corrupción y falta de transparencia en la

del Poder Ejecutivo y, al mismo tiempo, partió de una base

administración de la cosa pública terminan afectando la esta-

distinta al incorporar la participación ciudadana en el proce-

bilidad y legitimidad de la democracia.

so y señalar una visión explícita hacia la Gestión por Resul-

Se puede concluir que la cooperación ha sido congruen-

tados y la Rendición Pública de Cuentas. Cabe recordar que

te con su política y sus principios, y eficiente y flexible para

si bien estos elementos habían sido discutidos ya a raíz de la

adaptarse a las condiciones cambiantes del contexto.

Ley 1178, se había carecido de un mecanismo efectivo para

La efectividad, en cambio, es aun compleja y difícil de

su implantación. La política incidió también en el derecho al

conseguir. La experiencia internacional señala que institu-

acceso a información pública y la obligación de implemen-

cionalizar prácticas de transparencia en el sector público,

tar códigos de ética en las instituciones. La nueva CPE incor-

incluso en países con mayor grado de desarrollo relativo, es

poró, en su cuarto capítulo, varios elementos afines, entre

una tarea compleja: “Incluso en un país próspero y rico en

ellos, la obligación de rendir cuentas y de “prestar declara-

datos como es Estados Unidos, ha resultado muy difícil de-

ción jurada de bienes y rentas, antes, durante y después del

sarrollar mecanismos de rendición de cuentas” (Fukuyama,

45

ejercicio del cargo” .

2004: 72).

La materia pendiente en la implementación de la política resi-

En Bolivia persisten configuraciones imperfectas de

de principalmente en la sanción penal a los actores públicos rela-

responsabilidad por resultados en el sector público. Así

cionados con casos más contundentes de corrupción. Es un pro-

por ejemplo, si bien se han multiplicado las audiencias

ceso que se pinta aún largo y complejo. Entre las áreas destacadas para la implementación de la política, a las que aportó la cooperación de los Países Bajos, figura la conformación de las Unidades de Transparencia (UT) en el Órgano Ejecutivo. A finales de 2012 se contaba con 106 UT.

públicas de rendición de cuentas, la

El Ministerio se vio muy apoyado por la Cooperación Holandesa, por ejemplo, en las Unidades de Transparencia, su creación y desarrollo de capacidades, asimismo plasmar y poner en práctica la Política Nacional de Transparencia.

calidad de estas medidas, desde su

Entrevista con Juan Carlos Cruz, 14 de

quizás sea lo más institucionalizado,

diciembre de 2012

subsiste a pesar de los esfuerzos rea-

orientación hasta los resultados y desempeño institucional que sean relevantes para la planificación nacional y sectorial, constituye un eslabón frágil. La debilidad institucional, que

lizados. Recientemente, el periódico 44 En febrero de 2009, el Decreto Supremo 29894 creó el Ministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción sobre la base del equipo viceministerial. 45 Estado Plurinacional de Bolivia, Constitución Política del Estado, Art. 234 -3. Enero de 2009-

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

48

Gobernabilidad y DD.HH.

de circulación nacional Página Siete, ha señalado, recurriendo a datos de la empresa encuestadora IPSOS, que la corrupción es el principal problema que enfrenta Bolivia en la actualidad:



La reciente encuesta de IPSOS elaborada en exclusiva

donde nadie va: ésa es la mejor energía. Testimonio de

para Página Siete revela que el 31% de la población consi-

Jesús Bolaños extractado del video “Cómo votan los boli-

dera que los actos irregulares en la administración púbica

vianos”, producido por la Corte Nacional Electoral sobre

son el principal inconveniente en el país. Mientras tanto,

las elecciones de 2005, con el auspicio de la Embajada del

29 de cada 100 personas afirmaron que la falta de seguri-

Reino de los Países Bajos.

dad en las calles es el mayor dilema que enfrenta Bolivia. En tercer lugar de la lista aparece el narcotráfico (17%). La

Una de las contribuciones probablemente más signifi-

economía y el desempleo ya no preocupan: la corrupción

cativas, que hacen patente el apoyo decidido de la coope-

es el principal problema (Página Siete. Suplemento Ideas,

ración neerlandesa a la democracia boliviana, es el trabajo

enero de 2013. Pág. 7).

con la Corte Nacional Electoral, hoy Tribunal Electoral Plurinacional (OEP).

Una preocupación más, para cerrar este acápite, está

Como en otras experiencias, la integralidad del proce-

vinculada con la sostenibilidad financiera. Sin un servicio ci-

so y su enfoque sistemático constituyeron singular valor. La

vil institucionalizado y en función en la totalidad del sector

cooperación se concentró en apoyar experiencias previas de

público, las entidades estatales —en todos sus niveles— han

la CNE, las que luego serían sistematizadas en un ambicioso

incrementado las consultorías de línea financiadas en parte

plan diseñado para profundizar áreas críticas.

por la cooperación internacional. Vale recordar que la susti-

Tal como afirma la ex Directora de Planificación de la

tución de esas consultorías fue justamente el cimiento para

CNE, la estrategia institucional procuró implementar ejes

la creación del Programa de Servicio Civil a principios de la

ya trabajados por la entidad. Se apuntaba, por una parte,

década de 1990. Los esfuerzos que ha hecho el país en mate-

a dar soporte a los procesos electorales que, como señala

ria de desarrollo institucional y lucha contra la corrupción han

el expresidente de la CNE, Salvador Romero Ballivián, se

sido mayormente financiados con recursos externos, parte de

habían constituido en la genuina “vía boliviana para ir so-

ellos ayuda neerlandesa.

lucionando los conflictos”46 . La institución se vio, por tan-

La sostenibilidad parte de una decisión política que no

to, en todo momento obligada a generar procesos técnica-

ha podido ser asegurada en la larga cronología de reformas

mente impecables para mantener su credibilidad y su rol

emprendidas. El momento económico actual del país (vis-

como árbitro imparcial en dichos procesos. Es importante

to como una ventana de oportunidad para una política de

rememorar, al respecto, que en 1991, una vez logrado el

gestión pública) podría sentar las bases de una institucio-

acuerdo de institucionalización de la CNE, el país fue actor

nalidad de largo plazo, al menos en sectores prioritarios,

de cuatro comicios nacionales en nueve años (1993-2002),

optimizando la calidad, remuneración y composición del

en tanto que en el quinquenio comprendido entre 2004 y

funcionariado público según las necesidades del Estado

2009 hubo dos elecciones (2005 y 2009) y tres referendos

Plurinacional. Los casos del SIN y, en alguna medida, el Ser-

de carácter nacional: Gas, 2004; Revocatorio, 2008 y Cons-

vicio Nacional de Aduanas, constituyen ejemplos de éxito

titucional, 2009.

—así sea relativos— de que en el país es posible alcanzar resultados en esta materia.

La CNE ocupó un rol central que legitimó su actuación a partir de la credibilidad ciudadana en los procesos electorales. Muestra de ello, señala Romero, es “el nivel de confianza

D.3 APRENDIZAJES EN EL FORTALECIMIENTO

en la Corte Nacional Electoral que en 2006 fue considerada

DE LA CORTE NACIONAL ELECTORAL

la segunda entidad más confiable después de la Iglesia Católica”.



Deben ser unas diez o doce veces que estoy cruzando el salar (de Uyuni); es un viaje pesado, pero el propio trabajo, la satisfacción de llegar a un lugar, el hecho de cumplir el deber que se nos ha dado, el ir hasta lugares

46 Entrevista efectuada a Salvador Romero Ballivián el 14 de noviembre de 2012.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

49

La modernización del Registro Civil era un segundo componente que daba continuidad a los esfuerzos iniciados por la CNE. El énfasis se puso en dar inicio a campañas y crear las condiciones para llevar el registro, que da

Creímos que una forma de ordenar el accionar de la CNE era haciendo un plan estratégico y entonces se trabajó con todas las cortes departamentales; fue muy participativo y muy consensuado.

fe a la ciudadanía, a los sectores más

se encuentran los bolsones de indocumentados. En la gestión se trabajó en los departamentos de La Paz, Cochabamba, Potosí y Tarija, consiguiendo inscribir a más de 35.000 personas (…) Si a estos datos se suma el trabajo cum-

Entrevista a Wilma Palenque, 14 de

plido desde 2004, totalizando alrede-

noviembre de 2012

dor de 130.000 registrados en ocho de-

vulnerables:

partamentos, se puede estimar que en Se fortaleció el Registro Civil y en ese marco se hicieron mo-

la población adulta se ha resuelto la mitad del problema

dificaciones al código que data de 1898. Entonces, si una no

de la indocumentación47.

inscribía a su hijo los primeros cinco días de nacido, tenía que hacer un proceso legal para hacerlo. Eso ocasionaba que los

La modernización institucional, tercer componente orien-

niños quedaran sin registro, sobre todo las mujeres porque en el

tado a diseñar la CNE del futuro, no prosperó, reconoce Ro-

campo costaba 30 pesos (sic) inscribir a un niño; por tanto, si se

mero, quizás porque no se llegó a incidir en una cultura ad-

disponía de ese dinero, se prefería inscribir al hijo hombre que

ministrativa que tiende a complejizar los procesos como una

iba al cuartel y no a la hija mujer.

llave de poder; “jamás se hizo un achicamiento de trámites y

Entrevista a Wilma Palenque

procedimientos (para que sean) más cortos”’. La educación en cultura ciudadana para valores demo-

La digitalización de todas las actas existentes (nacimien-

cráticos, último desafío, se tradujo en varias publicaciones y

tos, matrimonios y defunciones) fue una tarea ardua y difícil.

análisis, además del documental­audiovisual —apoyado por

No se ha encontrado para este estudio un dato concluyente

la cooperación neerlandesa— de Cómo votan los bolivianos,

sobre la cantidad (debido, es de suponer, a la escasa informa-

realizado por Fernando Vargas y Verónica Córdova sobre la

ción disponible públicamente); sin embargo, una estimación

elección de 2005 y que llegó a ser exhibido en el Festival de

aproximada, según Romero, supera los doce millones de ac-

Cine Latinoamericano de Biarritz (Francia).

tas.

Aunque el plan era realizable, la lógica política impidió La cooperación de los Países Bajos subsidió el costo de

su ejecución oportuna; no pudo ser financiado y sus fondos

inscripción al Registro Civil, en parte porque las estadísticas

fueron congelados. La canasta de recursos sólo fue reactiva-

de la CNE mostraban un alto porcentaje de bolivianos y bo-

da cuando el sucesor de Romero, José Luis Exeni, asumió la

livianas, mayores de 18 años, sin partidas de nacimiento. Ro-

Presidencia de la Corte; en el plan quinquenal 2008–2012 se

mero añade: “La modernización de este servicio permitió que

mantuvieron los ejes definidos por la corte.

un certificado de nacimiento, (cuya emisión) tomaba antes fá-

En 2009, luego de la aprobación de la nueva CPE, la CNE

cilmente 30 días o más, hoy demande apenas unos minutos”.

trabajó en la construcción del Padrón Electoral Biométrico. El

A pesar de los avances en este campo, resta mucho por

proceso fue apoyado de cerca por los Países Bajos y los logros

hacer, tal como lo dejó asentado Romero en el Informe de

se dieron en un marco de respaldo político desde el Gobierno

inauguración del año electoral 2008, el que a la vez fue su

central.

último discurso como presidente de la entidad:

El aporte de la cooperación aportó valor en cuanto fortaleció a la principal entidad de la democracia boliviana, en su



La Corte Nacional Electoral ha proseguido en 2007 las

rol de justo juez de los procesos electorales. La eficiencia de la

campañas de certificación gratuita destinadas a registrar

ayuda se vio comprometida parcialmente por la paralización

y otorgar el primer certificado de nacimiento de forma gratuita a personas que nunca fueron inscritas. Se ha privilegiado las zonas rurales más aisladas, allá donde

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

50

Gobernabilidad y DD.HH.

47 Salvador Romero Ballivian: Discurso de inauguración del año electoral de 2008. Mimeo, La Paz, Bolivia

de los fondos comprometidos para la canasta —otros coope-

miento de la misión de UNIR. En este último punto, cabe citar

rantes fueron Suecia y Canadá—, por tanto, pero un paráme-

entre las experiencias destacadas la implementación de ajus-

tro bien puede ser la calidad de los procesos electorales y la

tes en la currícula del sistema educativo de Fe y Alegría, para

fiabilidad del voto de los bolivianos. El aporte al Registro Civil

que tanto maestros como estudiantes y padres de familia se

ha sido importante y aunque resta trabajo, se percibe que el

familiaricen con la necesidad de impulsar la cultura de paz

país ha avanzado y sigue una ruta adecuada.

desde temprana edad. Asimismo, la creación de la Gestión

La sostenibilidad de los aportes a la CNE y al OEP se traduce principalmente en procesos electorales técnicamente limpios y en un Padrón Electoral que siembra hoy menos dudas que en el pasado reciente.

por Resultados como filosofía de trabajo ha permitido avanzar y comprobar algunos efectos intermedios. La eficiencia en la aplicación de recursos, la eficacia medida a través de la orientación a resultados y procesos, así como el posicionamiento de UNIR resultan, pues, aspectos sobre-

D.4 APRENDIZAJES EN TRANSFORMACIÓN CONSTRUCTIVA DE CONFLICTOS

salientes. El trabajo en equidad de género, reconocida por Aramayo

La Fundación UNIR Bolivia es quizás una de las referencias

como un tema de fundamental importancia, no ha tenido los

más destacadas, a nivel nacional e internacional, en materia

resultados deseados. Una constante en esta temática —más

de Transformación Constructiva de Conflictos y la promoción

allá de la experiencia de UNIR— es la debilidad en cuanto a

de la Cultura de Paz. Trabaja de manera decidida por el Dere-

resultados, lo que conlleva a su necesaria incorporación en

cho Ciudadano a la Información y Comunicación.

la agenda de discusión boliviana, sobre todo si se considera

La cooperación de los Países Bajos juzgó —como otras agencias internacionales— que la situación de conflictividad

que el país ha recibido para este tema un permanente apoyo internacional en los últimos veinte años.

podía convertirse en un detonante muy peligroso y desesta-

La sostenibilidad se presenta difícil. Ante la inminente

bilizador de la democracia, que afectaría incluso la conviven-

salida de los fondos neerlandeses, la fundación siente los

cia pacífica entre compatriotas. Factores que afectan el desa-

efectos en su presupuesto. Una estrategia de más amplia du-

rrollo y potencian las condiciones de pobreza.

ración para dicha salida o con una preparación adecuada de

UNIR, dirigida por Aramayo, ha desplegado un trabajo sistemático para la medición de la conflictividad y su transfor-

las contrapartes, probablemente hubiera permitido recomponer la estructura financiera de manera menos traumática.

mación. Una reciente publicación señala que: D.5 APRENDIZAJES EN DEMOCRACIA

En 2009 los conflictos comenzaron a incrementarse, aun-

MULTIPARTIDARIA

que dentro de parámetros medios, en 2010 se agudizó el

La Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria

incremento y en 2011 las cifras de conflictividad se dispa-

(fBDM) desempeñó un rol clave y a la vez muy exitoso en el

raron. Hay que añadir a esto que los conflictos empiezan

diálogo político para la aprobación de las reformas consti-

a mostrar en esos años una tendencia a hacerse más com-

tucionales. De hecho, su presencia ha sido importante en el

plejos y, en algunos casos, a transversalizarse algunas de-

contexto de fortalecimiento del rol del sistema de partidos

mandas, como ocurrió con las protestas por el gasolinazo

políticos como entidades de representación del soberano en

de diciembre de 2010, lo que amplificó su potencial de

la democracia boliviana.

amenaza para la estabilidad social (UNIR, 2012: 64).

La cooperación neerlandesa respaldó el desarrollo de las actividades de la fBDM, tanto en el aspecto financiero como

La cooperación neerlandesa ha sido “efectiva y estraté-

en el fortalecimiento de la entidad, tema compartido con

gica”, a decir de Aramayo, en la medida en que respaldó la

el NIMD (Netherlands Institute For Multiparty Democracy). Se

construcción institucional de una entidad que, por su filoso-

trabajó en varios componentes orientados a desarrollar ca-

fía e independencia, contribuye al fortalecimiento de valores

pacidades en organizaciones políticas, promover el diálogo,

democráticos. Asimismo, ha sido importante para el cumpli-

apuntar a la renovación del sistema político boliviano e inves-

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

51

tigar y promover materiales de alta calidad para la discusión y

polo opuesto, es decir la ingobernabilidad en la democracia,

la incorporación en la agenda del país. Sin embargo, la hipó-

genera efectos perversos y de rápido contagio.

tesis de la vigencia de un sistema multipartidario se fracturó

Las experiencias de la cooperación de los Países Bajos en

como resultado de la crisis política y social que convulsionó

este campo han sido variadas. Hay que reconocer que el for-

Bolivia desde la denominada “guerra del gas” que se manifes-

talecimiento de instituciones públicas es parte de un contexto

tó en el 2000 y que explosionó en octubre de 2003.

de naturaleza predominantemente política y que las reformas

La histórica victoria del ahora gobernante Movimiento al

que perduran son aquéllas en las que ese contexto es interpre-

Socialismo (MAS), con cerca del 54% de la preferencia elec-

tado más allá de las mejoras esencialmente técnicas. Son los

toral, cerró un ciclo de la historia política del país e inauguró

actores, las élites políticas y sociales y sus incentivos los que

el actual momento de cambios. Antes de las elecciones de

dan lugar a los éxitos o fracasos de las reformas iniciadas.

2005, ningún frente político había logrado alcanzar la mayo-

La motivación para iniciar procesos de institucionaliza-

ría absoluta. La segunda victoria del presidente Evo Morales

ción, en el sentido expuesto en este capítulo, pasa por prio-

en 2009, con más del 64% de los votos, parece haber sellado

ridades políticas y de política pública. En el primer caso, la

la suerte del sistema tradicional de partidos.

visibilidad es un aspecto importante y esto explica que las re-

Para una fundación que apoyaba el multipartidismo, ese

formas concentradas en servicios prestados directamente a

contexto constituyó un desafío muy difícil de superar. Y más,

la población parezcan las de mayor sostenibilidad. Por tanto,

luego del fallecimiento en 2012 de quien fuera su director eje-

la gestión y dirección en la prestación de servicios públicos

cutivo, Guido Riveros Tejada.

que son percibidos por la población tienen mayores posibili-

En términos de eficacia, es pertinente rescatar el traba-

dades de éxito. El estudio de los mecanismos de prestación y

jo en la construcción de consensos críticos del nuevo texto

gerencia de dichos servicios es fundamental para emprender

constitucional, en un momento de alta polarización social y

y sostener procesos de reforma. En el segundo caso, las deci-

política. La contribución neerlandesa valoró el enfoque inte-

siones políticas de priorizar una reforma parecen facilitar que

gral y programático.

la institucionalización no se asuma como un fin, sino como un

La cooperación financiera ha sido eficiente en tanto per-

medio clave para lograr las metas propuestas.

mitió sostener las actividades de la fundación, en especial

El grado de maduración de las reformas también deja

en las áreas de Diálogo e Investigación. La sostenibilidad es

aprendizajes. Éstas requieren tiempo y acompañamiento, así

ahora un factor crítico, pues la conclusión de dicho respaldo,

como el monitoreo constante. La experiencia de la CNE, hoy

también por parte del NIMD, coloca a la fBDM en una difícil

Órgano Electoral Plurinacional, muestra que la cooperación

coyuntura. Hay que citar también que en el área de conflicti-

neerlandesa se decantó por el proceso y los resultados y así

vidad política, el trabajo de la entidad causó tensiones simila-

se logró la consolidación de una de las instituciones funda-

res a las ya señaladas en el capítulo previo.

mentales de la democracia. Quizás en este aspecto se en-

Su función futura requerirá redoblar esfuerzos para moti-

cuentre el mayor valor de su trabajo en esta área específica.

var nuevos apoyos, quizás a través de una articulación efec-

En contrapunto, aunque el éxito de la CNE es reconocido, la

tiva con universidades y centros de investigación de manera

permanencia del personal que impulsó los logros se ha visto

que haya nuevos socios y sea posible recoger la valiosa expe-

debilitada. En este momento no trabaja más el equipo direc-

riencia y traducirla en conocimiento práctico.

tivo que acompañó los cambios institucionales. En definitiva, el aprendizaje que se puede obtener es que, aunque la flexi-

D.6 APRENDIZAJES EN EL APOYO A LA

bilidad de la contribución es un valor apreciado, bien pudo

INSTITUCIONALIDAD Y DEMOCRACIA EN

la cooperación neerlandesa (y sus pares) asumir un rol más

BOLIVIA

activo en la preservación del talento humano.

La gobernabilidad es un proceso antes que un resultado y sus

El enfoque integral de la cooperación de los Países Bajos,

efectos son casi siempre percibidos en un margen relativa-

así como la calidad técnica y humana de su personal han sido

mente generoso de tiempo. A la vez, y paradójicamente, el

destacados muchas veces por los distintos entrevistados. Pa-

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

52

Gobernabilidad y DD.HH.

rece evidente que aquélla quiso aplicar un enfoque amplio

ra y manifiesta de consolidar un estado orientado al servicio

para que las decisiones tomadas por el Gobierno boliviano,

público. Los reiterados intentos de construir un servicio civil

en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y sus predeceso-

de carrera representaron ese espíritu, aunque debieron en-

res, sean implementadas en su totalidad. En términos gene-

frentar restricciones financieras y lógica política que frenaron

rales, se constata que hubo congruencia en tal sentido y que

su implementación exitosa. La agenda de reformas institucio-

la propia cooperación se mostró coherente con sus principios

nales —hoy quizás más necesarias que antes— ha desapa-

y valores al respaldar los impactos valorados en este capítulo.

recido del escenario público y se observa un retroceso: en la

El punto más débil es, claramente, la sostenibilidad. La vo-

triplicación, por ejemplo, del número de servidores públicos

latilidad del entorno y la salida de la cooperación a finales de

que ingresan sin estándares de desempeño fijos y en algunos

2013 conspiran en este sentido. Las entidades públicas y las

casos sin concurso público. Tal vez lo más preocupante es que

de la sociedad civil, sujetos de la cooperación, no han logra-

el origen de la reforma del servicio civil, es decir la sustitución

do fortalecer su capacidad de respuesta ante la pérdida de la

de consultores de línea, sea necesaria una vez más en vista

valiosa y apreciada contribución financiera.

de la cantidad de personal que ostenta tal condición en las

En el campo estrictamente financiero, la cooperación neerlandesa no parece haber tenido una estrategia clara: apeló a la canasta como un mecanismo (eficiente) de asigna-

reparticiones públicas. Es poco probable avanzar sin una política pública de gestión pública y ése es un desafío crítico a ser abordado.

ción y ejecución de recursos, y a la vez asignó financiamiento

La gran lección aprendida es que apostar por la gober-

específico, en general desconectado de la integralidad que

nabilidad desde el desarrollo de instituciones, de capacida-

suponía el primer enfoque.

des y de institucionalidad requiere constancia y una visión

Es importante destacar dos elementos de la agenda y de lo que sigue: detrás de las reformas hubo una intención cla-

de largo plazo. Ambos elementos han sido normalmente escasos en el país.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

53

e

Reflexiones Finales

de derecho en el país. En ese sentido, la cooperación ha sido relevante y ha aportado a la profundización de las grandes transformaciones que ha vivido y seguirá viviendo Bolivia. El camino no ha sido sencillo y eso, de alguna manera, ha limitado la concreción de mayores impactos. El sistema político no estuvo a la altura de los grandes retos que involucraba el desarrollo de la propia democracia y el fortalecimiento de sus instituciones. Si bien se tomaron riesgos importantes para afrontar las reformas (por ejemplo, la Participación Popular), el sistema político no pudo ejecutarlas plenamente. Y cuando lo hizo, el “modelo de gobernabilidad” fomentó muchas veces prácticas clientelares, prebendales y discrecionales en el manejo de los asuntos del Estado. A la vez, demostró escasas capacidades para generar consensos, aunque con excepciones notables, como aquéllas alcanzadas para aprobar el nuevo texto constitucional o, tiempo antes, la institucionalización de la Corte Nacional Electoral. El sistema político boliviano no tuvo la capacidad sufi-

Este capítulo, que cierra el estudio sobre la gobernabilidad

ciente —o voluntad— para generar política pública y mucho

como un eje de la cooperación neerlandesa, plantea reflexio-

menos institucionalidad. En el balance queda que los esfuer-

nes y provocaciones generales respecto de los grandes temas

zos por institucionalizar —con las probables excepciones

que, en algunos casos, han impulsado o frenado los avances

descritas en este estudio— fueron agotándose con la volun-

y logros esperados por el Estado boliviano con el apoyo de la

tad de las personas; ese carácter intensamente personalista/

cooperación de los Países Bajos.

caudillista que caracteriza a las entidades estatales ha limitado de manera importante la edificación de un sólido sistema

E.1 SOBRE LAS POLÍTICAS BOLIVIANAS PARA CONSTRUIR GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

institucional. Si muchas veces la voluntad de las personas hizo posible los avances, el efecto de esto ha sido contraproducente en el

Al observar en retrospectiva el período analizado en los

sistema institucional, pues se ha debilitado las posibilidades

capítulos previos, se aprecia su riqueza en materia de cons-

de alcanzar resultados y cumplir compromisos de largo plazo.

trucción de gobernabilidad democrática y formulación de

La sociedad boliviana tampoco fue consecuente con los

políticas gubernamentales. Los bolivianos demostraron una

esfuerzos que exigen la democracia y sus instituciones. Asimi-

gran creatividad para dar soluciones prácticas a desafíos en

ló las reformas, pero, salvo pocas excepciones, mostró escasa

tiempos de gran complejidad; hubo apuestas difíciles para

disposición para apoyarlas. En buena parte alimentó el patrón

cambiar el Estado y generar institucionalidad democrática a

del paternalismo estatal. Reformas clave como la descentrali-

fin de que el país esté preparado ante los retos de su tiempo.

zación, las autonomías o el propio servicio civil fueron apenas

Para los distintos gobiernos que recibieron el respaldo

“respaldadas” y, en otros casos, ganó la indiferencia ante una

de la cooperación neerlandesa, los pilares que cimentaron el

agenda que era —y es— crucial para el desarrollo del país.

eje de gobernabilidad fueron, de seguro, irreprochablemen-

El sistema político (que es un efecto del sistema social en

te válidos. Destaca el esfuerzo por crear una estructura legí-

el que opera) probablemente nutrió también esa relación pa-

tima y eficiente a través del proceso de descentralización, y

ternalista y prebendal, en la medida en que no tuvo éxito en

otra que, a nivel central, consolide instituciones capaces de

objetivos como reducir la pobreza, generar oportunidades

apuntalar la democracia, los derechos humanos y un estado

sostenibles y empleo digno.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

55

Asumir la ciudadanía plena implica derechos y obliga-

dido las demandas que han surgido a lo largo del tiempo y

ciones y tal condición es materia pendiente en la Bolivia que

bajo distintos gobiernos. Una cooperación basada en valores

observa profundos cambios y un nuevo ciclo de construcción

democráticos sólo podría apuntar —como lo ha hecho— a

de la estatalidad.

fortalecer al Estado y sus instituciones para la consolidación

Un rasgo que sobresale en este análisis es la predilección nacional por las normas, por las instituciones legales, antes

de la aún joven democracia en el país y sus instituciones más representativas.

que por políticas públicas que interpreten e interpelen la rea-

En la evaluación, es reconocible el alto nivel de calidad

lidad, que busquen debate y que consideren alternativas. De

y profesionalismo de las intervenciones neerlandesas y de

alguna manera, leyes, decretos y resoluciones han intentado

los expertos nacionales a los que apeló, algo que constituye

ser las vías sustitutivas de la realidad. Posiblemente el camino

el factor de éxito en muchas de ellas. Sin embargo, el reco-

más adecuado era, además de robustecer capacidades para

nocimiento del contexto eminentemente político en el que

hacer política pública y pasar del hecho al derecho, desarro-

operan las entidades públicas, las asimetrías de información

llar mejores competencias de gerencia pública, gestión por

para hacer ajustes y tomar decisiones oportunas ha limitado,

resultados y rendición de cuentas del sistema político al so-

de alguna manera, la efectividad de su contribución y apoyo.

berano.

Muchas veces, la cooperación ha respondido a necesida-

La política de Estado más visible es la institucionalidad del

des administrativas de las entidades públicas y con una lógi-

Órgano Electoral y del Servicio Nacional de Impuestos —me-

ca propia de hacer efectivos los desembolsos en detrimento

diante acuerdos políticos que sobrevivieron a los cambios—,

de la coherencia de las operaciones y sus posibilidades para

a diferencia de otras experiencias en las que la permanencia

lograr impactos. Algunos supuestos también han sido poco

(como la Participación Popular) es más producto de la apro-

realistas; por ejemplo, sobre la voluntad política de las auto-

piación ciudadana que de una decisión política de conservar-

ridades de turno para emprender reformas, sobre las condi-

la y mejorarla.

ciones políticas e institucionales para implementar acciones

En contraposición se ubica la reforma del servicio civil como cimiento de la construcción estatal. Los mandatos

gubernamentales o sobre que la sola promulgación y vigencia de normas garantizara la existencia de políticas públicas.

constitucionales fueron insuficientes para su implementa-

La flexibilidad, valorada como una característica sobre-

ción y, ciertamente, las consecuencias del débil compromiso

saliente, ha jugado también en contra de la cooperación al

con éste son advertidas en la fragilidad de la institucionalidad

haber debilitado la sostenibilidad de las obras a las que des-

y del estado de derecho. Sin una burocracia estable se impo-

tinó sus esfuerzos. El que siguiera apoyando financieramen-

ne la ambivalencia en el sistema político, la sociedad bolivia-

te a una entidad, a pesar de que el Estado no hubiese dado

na y la misma cooperación a la hora de que sean mantenidos

señales claras de incrementar su aporte financiero para que

y conservados principios como el de la independencia de los

aquella continuase funcionando, es un ejemplo de lo dicho.

Órganos del Estado, vigencia de la ley y la libertad de expresión.

Mostrar flexibilidad fue importante, pero no lo era menos mantener firmeza en la necesidad de generar transformaciones de las contrapartes nacionales o, mejor aún, asegurar los

E.2 SOBRE LA COOPERACIÓN NEERLANDESA Y LAS POLÍTICAS BOLIVIANAS PARA CONSTRUIR GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

principios básicos de la vigencia y garantía del estado de derecho. La cooperación ha trabajado en la línea de las políticas bolivianas establecidas en el marco sectorial y en los planes

La cooperación neerlandesa ha gravitado en la democracia

de desarrollo. Sin embargo, a pesar de la energía y esfuerzo

boliviana por su carácter incondicional y por haberse enfoca-

desplegados, ni gobierno ni cooperación lograron una con-

do en generar una gobernabilidad que contribuya a la cons-

centración efectiva de los recursos en metas prioritarias, de

trucción de un Estado responsable, legítimo y eficiente. Esta

manera que se genere sinergias o se focalice y especialice en

cooperación ha sido relevante porque ha atendido y enten-

ciertas áreas. El enfoque de proyecto en parte del período

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

56

Gobernabilidad y DD.HH.

analizado pesó, probablemente, en la dispersión, tanto como

ción” que articula al Estado con la cooperación y organiza-

la propia indefinición de metas programáticas prioritarias por

ciones de la sociedad civil sea compensada cuando se logra

parte de los distintos gobiernos que recibieron el apoyo neer-

incidencia en políticas públicas basadas en tal interacción. El

landés.

concepto de incidencia, consiguientemente, no ha sido prag-

Los apoyos presupuestarios y el mecanismo de canasta

máticamente definido y operado por la cooperación, rol que

de fondos consiguieron apuntalar ciertas reformas institucio-

también pudieron haber jugado la facilitación estatal y la so-

nales, pero vieron limitada su efectividad por la debilidad a

ciedad civil.

la hora de hacer un análisis y seguimiento adecuado de los supuestos resultados e impactos.

La academia y las universidades públicas y privadas estuvieron ausentes o muy lejanas del debate de las políticas

La cooperación ha procurado trascender las fronteras es-

públicas. Es probable que estos centros de conocimiento

tatales y ha apoyado a instituciones de la sociedad civil en

hubiesen no sólo enriquecido las propuestas, sino apoyado

temas importantes para la democracia, como la convivencia

a una mejor implementación de las reformas y políticas y, con

pacífica y el fortalecimiento del multipartidismo. En el caso

ello, generado mayores condiciones de éxito. La cooperación

de la descentralización, esa focalización no fue evidente, lo

pudo jugar un rol importante si facilitaba incentivos para que

que disminuyó en algún grado la sostenibilidad dada la de-

este debate se produjera, a la par de aportar por una gober-

bilidad institucional que aún caracteriza a las entidades del

nanza desde la sociedad civil. Lo que no resta que las univer-

nivel intermedio y local.

sidades y la academia boliviana estén, por su lado, en deuda con el país.

E.3 SOBRE EL ROL DE LOS

Una vez producido el ajuste estructural, era de esperar

ACTORES PARA IMPULSAR LA

que el sector privado desempeñe un rol más activo en la pro-

GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

moción del desarrollo. Esto no ocurrió. No llegó a constituirse

La cooperación de los Países Bajos dirigida a los diversos pi-

en el protagonista de las transformaciones con capacidad de

lares de la gobernabilidad y la articulación de los variados te-

respuesta frente a la oferta estatal (quizás en un rol de contra-

mas con el sistema político es invalorable. Y su importancia

propuesta) y, en ocasiones, la exigencia de su demanda cor-

no disminuye pese a la visión generalmente cortoplacista de

porativa se impuso a la apuesta por una mejor institucionali-

dicho sistema, además frecuentemente desmerecedor de es-

dad, que, paradójicamente, pudo impulsar más la inversión y

fuerzos anteriores y, por tanto, poco predispuesto a construir

el desarrollo de un sector privado competitivo.

sobre lo obrado.

Las organizaciones sociales, que han desempeñado

El trabajo de entidades de la sociedad civil también ha

un rol clave en la recuperación de la democracia, no se

merecido el respaldo, en particular a ONG que aportaron de

constituyeron protagonistas de la nueva concepción del

manera consecuente a los avances democráticos del país y

Estado sino hasta el inicio del desplome del sistema políti-

que abrieron sus puertas para coadyuvar en la implementa-

co tradicional. Ante el agotamiento del modelo político y

ción de políticas públicas. En este nivel, sin embargo, a veces

económico, encontraron una ventana de oportunidad para

el incentivo del financiamiento ha jugado un rol más prepon-

construir una propuesta propia que hoy constituye un pilar

derante que el interés de apoyar la concreción de esas po-

del proceso de cambio por el que atraviesa el país. Pese a

líticas. Ésta es una falla compartida con el Estado, pues éste

su mayor peso específico en este momento, las organiza-

pudo haber desempeñado un rol facilitador de condiciones

ciones no han conseguido transformar el antiguo patrón

estructurales para que, tanto cooperación como entidades

de relacionamiento clientelar y paternalista entre Estado

de la sociedad civil (que recibían soporte financiero) se en-

y sociedad civil.

cuentren alineadas y articuladas en las prioridades de política pública e institucional.

La tendencia a incrementar los conflictos para apropiarse de manera corporativa o personal de las rentas públicas po-

Tanto en el debate nacional como internacional se ha

dría dar señales de que aún es imprescindible y estratégico

analizado el hecho de que esta especie de “costo de transac-

fortalecer espacios para la construcción y ejercicio pleno de

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

57

la ciudadanía, crear una cultura de derechos y obligaciones y

blemente apunte, en el mediano y largo plazo, a trascender

que éstos sean cumplidos más allá de lo papeles y las normas.

su papel de financiador para convertirse en socio estratégi-

El proceso de cambio ha apuntado correctamente a ate-

co, asesor técnico para la construcción de gobernabilidad y

nuar las prácticas de discriminación que atentan contra la

facilitador, a fin de que el país incorpore y emplee de ma-

universalidad de los derechos humanos. En la medida en

nera efectiva conocimientos y tecnologías y fortalezca su

que se profundice y articule una política pública clara (no

posición internacional.

basta la sola legislación), es probable que se logre la trans-

En un rol horizontal, de Estado a Estado, hay ventajas es-

formación. Y a eso ha contribuido de manera consecuente el

tratégicas; para ello está de por medio el desafío de redefinir

trabajo de la cooperación neerlandesa. Para el futuro proba-

la visión de lo que significa la cooperación en el país.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

58

Gobernabilidad y DD.HH.

Perspectivas de investigación A continuación, algunas líneas sugeridas para profundizar en el eje de gobernabilidad:

c. Gerencia de servicios públicos. Se puede estudiar los patrones, modelos de prestación de servicios públicos y los mecanismos en que son gerenciados —o podrían ser-

a. Relación entre municipios y desarrollo. Si bien Bo-

lo—, tanto desde una perspectiva técnica como política,

livia ha transitado por reformas en su economía, éstas

a través de una sistematización de casos exitosos a nivel

son insuficientes en tanto los municipios no encuentren,

nacional y local. Y analizar a la vez y contrastar con mo-

definan y hagan operativas, de manera pragmática,

delos privados o publificados en el contexto regional. La

competencias (legales y laborales) sobre la promoción

hipótesis es que servicios que afectan directamente a la

del desarrollo, la mejora tecnológica, el acceso al cono-

ciudadanía tienen un contexto más favorable para proce-

cimiento, el apoyo a la producción y el aprovechamiento de ventajas locales.

sos de institucionalización exitosos. d. Déficits de capacidades para gestionar de la inversión

b. Democracia intercultural. Urge un estudio de la inter-

pública. Estudiar cuáles son los “cuellos de botella” para la

culturalidad en su amplio y abarcativo significado, no sólo

ejecución de la inversión pública en un momento particu-

lo indígena originario campesino, y del aporte y significa-

larmente propicio para que ésta genere mayor impacto. A

do de la democracia para llevar adelante una propuesta

la vez, determinar qué modelos de competencias son de

propia de interculturalidad. Por otra parte, al reconocer

desarrollo crítico en el funcionariado público para gestionar

que en materia de derechos el país ha hecho avances (al

programas y proyectos complejos. Ambas partes son impor-

menos en la parte legal), el estudio de la gestión del terri-

tantes en la medida en que la tendencia hacia la urbaniza-

torio que permita unir conocimiento con saberes y pro-

ción en Bolivia será, con gran probabilidad, confirmada con

cedimientos de manera práctica, que nutra la discusión

los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda

nacional y permita una agenda inclusiva se abre como

efectuado en 2012. Gestionar esa complejidad y hacerlo con

terreno seguramente revelador.

efectividad es un imperativo para construir mejores condiciones de vida y combatir efectivamente la pobreza.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

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INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

Gobernabilidad y DD.HH.

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ANEXO Personas entrevistadas Alberto Leytón, exdirector del PRI y exministro de la Presidencia 2001-2002 Antonio Aramayo, director Ejecutivo de la Fundación

Países Bajos, responsable de institucionalidad y descentralización. Raúl Maidana, excoordinador del Programa Gespro.

UNIR. Patricia Alborta, excoordinadora de la Unidad de Programación Fiscal y exviceministra del Tesoro, Ministerio de Hacienda. Blanca Laguna, directora de Planificación de la Defensoría del Pueblo. Guillermo Dávalos, excoordinador del Programa de Alivio a la Pobreza y excoordinador del Programa PIM. Juan Carlos Cruz, director de Planificación del Ministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción. Juan de Dios Fernández, exfuncionario de la Embajada de Holanda, actual director de Planificación del Instituto Nacional de Reforma Agraria.

INFORME DE SISTEMATIZACIÓN

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Peter de Haan, exfuncionario de la Embajada Real de los

Gobernabilidad y DD.HH.

Carlos Hugo Molina, exsecretario nacional de Participación Popular, primera autoridad del ramo. Salvador Romero Ballivián, expresidente de la Corte Nacional Electoral. Wilma Palenque, exdirectora de Planificación de la Corte Nacional Electoral. José Antonio Terán, ex secretario ejecutivo de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia y exdirector del Gespro en la GTZ (Cooperación Técnica Alemana).