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EMPRESAS MINERAS Y DESARROLLO LOCAL America Latina: Chile, Colombia y PerU RESUMEN EJECUTIVO

Centro Internocional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canada) Iniciativa de Investigaciónsobre PoliticosMineras(IIPM/IDRC)

Resumen Ejecutivo

Equipodel proyecto

Introducción 1.

3

busca de alianzas para el desarrollo local En

4

2. Chile: Pesada herencia de paternalismo social

8

3. Colombia: Entre el voluntarismo empresarial y Ia responsabilidad social 4. Peru: Paz social o desarrollo sustentable?

deinvestigación LaIIPM/lDRCdisenOlainvestigaciony coordinó los equipos encargados de los informes nacionales y los estudios de caso.

Diseñoy coordinacióncentral 12

16

Cristina EchavarrIa, Directora de Ia 11PM Patricia Gonzalez, Oficialde investigaciónde

Ia 11PM Juan Osslo, directorde proyecto

CamiloLeon, consultor Copyrights©Centro Internacional de Investigacionespara el Desarrollo (IDRC,Canada),Iniciativa de lrivestigacion sobre PolIticasMineras (11PM IDRC),2003

/

Proyeclo deinvestigacion Actividades de desarrollo comunitario de empresas mineras y de extracciOnde recursosnaturalesen America Latinay el Caribe Instituciones patrocinadoras Este trabajofue realizado con

IacontribuciOn defondos de Ia FundaciOriFord y del Centro Interriacional de Investigacionespara el Desarrollo(IDRC, Canada),a través de Ia Iniciativa de InvestigaciOnsobre Politicas Mineras

Investigadores en lospoises Chile Darinka Czischke,coordinadora; Centro de lnvestigacion yPlanificaciOn del Medio Ambiente- CIPMA Andrés Mann,CIPMA ClaudiaGana, CIPMA Diego Carrasco,CIPMA

(11PM!IDRC).

Colombia Publicación del ResumenEjecutivo Centro Internacional de Investigacionespara el Desarrollo (IDRC, Canada),Iniciativade lnvestigacionsobre PolIticas Mineras(11PM! IDRC) AvenidaBrash 2655, 11300 Montevideo, Uruguay Tel (598-2) 709 00 42, Fax (598-2) 708 67 76 Correo-E:[email protected] Sitio Web: http:!!www.iipm-mpri.org ISBN: 9974-7687-5-6 RedacciónycoordinaciOn editorial:Victor1. Bacchetta Publicación: Graciela Pujol, DobleClicEditoras Revision:Equipo IIPM!IDRC

Andrea Vargas, coordinadora

IvoSantiago Beracasa Peru Juan Ossio, coordinador Gerardo Damonte Camilo LeOn Boris Dávila Fidel Rocha

I

El

proyecto "Actividades dedesarrollo comunitario deemde recursosnaturales en America Latinayel Caribe" fuedisenado y coordinado por Ia Iniciativa de lnvestigacionsobre PolIticas Mineras(IIPM/MPRI) del Centro Internacional de Investigacionespara el Desarrollo (IDRC,Canada). LainvestigaciOnseconcentrO entres paIsesdeIaregion:Chile, Colombia y Perci. Parasu ejecuciOn, se formaron equipos de investigadores encada pals, quetrabajaron con términosdereferenciaymetodologiaspreviamenteacordadasen tallerespresenciales, vinculados atravésdeuna coordinación central. Con elfin deextraer lecciones y producirrecomendaciones sobre cOmo mejoraras articulaciones entre empresas, gobiernos y organizaciones comunitarias, paralograr mayores nivelesde bienestaren las regionesminerasygenerarprocesos dedesarrollo local yregional de largo plazo, el proyecto se propuso:

... existe unarelacióndirectaentreelpotencialdecontribu-

presas mineras y de extracción

• identificary analizarIa polIticasocia! y os programasde

• •

•

desarrollo local promovidoso auspiciados por empresas mineras, considerando cuál ha sido su evoluciOn, situación actual y su adecuación al entornolocal; analizar lasarticulacionesexistentes entregobiernos,cornpanias, comunidades afectadasy demás actores involucrados en el contextode esosprogramas; analizar los ámbitos ytiposde participacion de los distintos actoressociales locales endichosprogramasyen los procesosde tomade decisiOn sobre os mismos; y analizarIa percepcionde los programaspor partede los actoressociales involucrados.

La investigacion se llevO acabo en dos etapas:

•

•

Una faseprevia de análisisdel contexto económico, politico, socioterritorial,legaleinstitucionaldecada pals,como escenario marco parael análisis de las iniciativasempresarialesde desarrollo local. La segundafaseconsistiOen el estudio dedos casos seleccionadospor palsentornoal objetivo centraldel proyecto, sobre Iabasede Ia exploración directa enel campo.

La selección de los proyectos mineros involucradosen los casos estudiadostuvoen consideraciOn:el tamaño (mediana

ciónde Ia minerla a procesosdedesarrollo local,yIa ca/idad, capacidadyoportunidad deIagestionpüblica, eldesempeñoambientalysocialdelas empresas minerasye!ejerciciodeIaparticipacion pblicainformadaen losprocesos de tomadedecisionesrespectodeproyectosmineros." "...America Latina enfrenta eldesafIodeasegurarqueíaexplotación desusriquezasbrinde unaoportunidad demejoraría calidaddevida ylosniveles debienestardesushabitantes, especialmentedeaquellos quehabitanenzonasque hospedanemprendimientosdegran envergadura." Cristina Echavarriay Patricia Gonzalez, 11PM!IDRC

ygran mineria) a partirde a hipótesis dequeel tamaño de Ia operacion podriadeterminar diversos niveles de impacto social; el origen del capital (nacionales ytransnacionales), entendiendo que este factorpodria influiren las politicasambientales y sociales de las empresasmineras; y IaoperaciOn en distintas zonas geograficasde cada pals, bajo Ia logicade que el entorno socioambientalde IaoperaciOn minera podria generar diversasinteracciones conesta actividad. Los resultadosmásrelevantesdel proyecto se encuentran sintetizadosen el libroelectrOnico Empresas Minerasy Desarrollo Local, disponibleen CD-Rom y en el sitioWeb de Ia 11PM IDRC.' El primercapItulo, redactadoporel investigador peruano CamiloLeon Castro,articula las hipOtesisy las conclusiones del estudio,apartirde un análisis comparativo de los resultados de los estudios de caso. Los tres capitulos siguientes son versiones resumidasde los estudios nacionales yde los estudios decaso realizadosen cada pals. La publicaciOn secompleta con cuatro anexos, que incluyen los términos dereferenciasobre aspectos politicos ydegobernabilidad, agulageneralde entrevistas, las instruccionespara Iaericuesta realizada en Colombiay el formularioutilizadoen PerU.

/

1.

y

Sin perjuicio deello, los informes completos todos losdocuseencuentran a disposición mentosgeneradosporelproyecto delpOblicoen http://www.iipm-mpri.org.

EMPRESAS MINERAS Y DESARROLLO LOCAL

Cuadro 1

•

CaracterIsticas

generales de los proyectos mineros estudiados en Colombia, Chile y Peru Inicio explotaciOn

ProducciOn anual

UbicaciOn

1982

44:529.411 libras de ferronIquel PerIodo: 1982-1999

Municipiode MontelIbano, Depto. de Córdoba

1 987

1:383.530 tm de carbon PerIodo: 1996-2000

Municipio de La Jagua de Ibirico,

1910

638.566 tm de cátodos de cobre PerIodo: 1996-2000

Comuna de Calama, ii Region de

Cia. Minera Zaldivar (Placer Dome)

1995

153.000 tm de cátodos de cobre PerIodo: 1999-2000

Comuna de

Torata-Cuajone y Toquepala

Southern Perfi (Grupo Mexico, Cerro Trading Co., Phelps Dodge)

1 976

257.730 tm de cobre PerIodo: 1999-2000

El Porvenir

Milpo S.A (accionariado

1949

150:000.000 libras de zinc, 46:000.000 libras de plomo 3:000.000 onzas de plata Periodo: 2000

Distrito de Torata, Provinciade Mariscal Nieto, Depto. de Moquegua Distrito de

Pals

Proyecto

Propiedad

Colombia

Cerro Matoso

Cerro Matoso S.A. (Grupo BHP Billiton)

Carbonesdel Caribe

InversionesCastro Jaramillo Ltda., MACEL, Carbones del Caribe S.A. (Sindicato Antioqueno), CARBOMED (de origen

Depto. del Cesar

espanol)

Chile

Chuquicamata

Codelco Chile (Estado de Chile).

ZaldIvar

Peru

mayoritariamente peruano).

I__i

I

U

I

Antofagasta, II Region de Antofagasta

Yanacancha,

provincia de Pasco, Depto. de Pasco

EN BUSCA DE ALIANZAS PARA EL DESARROLLO LOCAL

n problema inicialque motivó esta investigaciOn es Iaparadoja de Ia coexistenciade proyectosmineros rentables en zonashistóricamente pobres deAmericaLatina. Esaparadojaes mayor ante Ia importancia de las inversiones sociales de muchas empresas,los efectos probables del empleoy las adquisiciones en las zonas en donde operan las minas, asI comodeIa inversion de los ingresosdel Estadogeneradospor Ia minerIa, una partede los cuales retorna a esas zonas. El estudio se centróentonces en los impactos socioeconómicos localesde IaminerIa, analizando lasoperacionesmlneras y sus acciones especIficasde desarrollo, juntocon el marco institucionaly social en que se Itevan a cabo.Dostemasevaluadosen forma simultánea fueron el grado departicipación de las poblaciones, asIcomoel nivel y el tipo dearticulaciOn entre empresas,Estadoyorganizaciones sociales para implementar estrategias dedesarrollo local. La participacion de Ia población en el diseño, ejecucion y seguimiento deproyectos es reconocida como unaestrategia quefacilitaIacompatibilidad entre los objetivos de desarrollo y los recursos disponibles. SiendoIa minerIa unaactividad con un ciclode vida limitado,IaparticipaciOn de Ia comunidad en Ia deuiniciónde los objetivos yenIa ejecucionde los proyectos que Ia involucranes una herramienta dave para Ia cons-

41

Antofagasta

truccióndecapacidades productivas yde gestion necesarias

para el desarrollo local enel largoplazo, másaIlá del cierre de Ia mina. Porello esteestudio asumió también Ia participaciOn como un parametro para evaluarel grado desostenibilidad de las actividades de desarrollo de las empresasmineras. Otroaspectovinculado a IaparticipaciOnenfocadoen este estudio ha sido el de las articulacionesentreinstancias empresariales,localesy pOblicas paraIacreaciOnygestión conjunta de estrategias dedesarrollo.

Contextosocial y económico La minerIa opera en zonas tanto rurales comourbanas y en entornos sociales tantopobres como relativamente desarrollados. Como se vio en este estudio, Indices de desarrollo humano relativamente altos en zonas minerasprovienen del esconde ingreso percapita regional, peromuchas veces de alfabetización de bajospromedios y esperanza vida. La minerIa tiende a Ia concentración de los ingresos, generando desigualdadessociales en las zonas dondeactOa. LosdiferentespesoseconOmicosy marcos institucionales

en quese desenvuelve Ia minerIa ayudan a explicarlas diferentesestrategias de articulación de Iaactividad minera con el desarrollo local.

RESUMEN EJECUTIVO En casi todoslos casos existen conflictos sociales por im-

pactosambientalesy porel usode recursoscomo Iatierra yel agua. En algunoslugares, Ia minerIacompitecon los agricultoresporel uso del aguaespecialmenteescasa. En otrassituaciones, los impactosambientalesysocialesson encaradospor las empresas de acuerdo a sus estudios de impacto y planes de estambién unade las principamanejo ambientales,pero les razones por lascualesrealizan accionesdedesarrollo local.

,Por qué realizar acciones de apoyosocial? Una hipOtesis de Ia investigaciOn fue que las empresas mlneras realizan actividades de desarrollo ante Ia creciente presión dediferentesgruposde interés oactores. Delestudiosurge que Ia principal motivaciOn delas empresas mineraspara realizarprogramassocialesesel mantenimiento derelacionesarmoniosascon los actores locales, queconstituyen un elementocentral parael normal funcionamiento de lasoperaciones. En casi todoslos casos, los impactos sobre el ambiente, sobretodoen los proyectos más antiguos, han generadofuertes demandaspor indemnizaciones departe de las poblaciones. Especialmenteantesdel surgimiento de leyespara Iaprotección del medio ambiente, Ia minerla hasido una fuentede emisiones contaminantes que han deteriorado Ia calidadde suelos,aireyagua en diversas zonas. Esto es reconocidopor las mismasempresasy losestados en los paIses estudiados. No obstante, algunas empresas se resisten a admitirque sus acciones de desarrollo responden a Ia necesidad de indemnizara comunidades afectadaspor aactividadminera. En muchos casos, los conflictos ambientalesentre empresasy comunidades tienen larga data y han conducidoa enojosas querellas judiciales. Por ese motivo, algunas empresasprecisan que notienenobligaciOn, que susacciones de desarrollo social con las poblaciones locales responden a polIticas voluntarias de "buenvecino" y de responsabilidad social o a demandasde las Ieyes nacionales. Los nuevosproyectosmineros operan en un entornolegal diferente,que lasobligaacumplirestándares ambientales.Sin embargo, las poblaciones se muestrandesconfiadashaciael manejo ambiental de las empresas y los controles estatales. Existe desconfianzasobre Iaveracidad de Ia información brindadapor lasempresas yel Estado, a loquese agrega Iapercepción dequeel Estado, dueño y promotor de IaexplotaciOndel recurso,noes imparcial en Ia fiscalización ambiental. En los casos estudiados se observan asimismo enfoques distintosde Iacuestión social, que respondenal cumplimiento denormasnacionalesquepromueven ciertas articulaciones,a polIticasde lascasas matricesde las corporaciones,a sus necesidades de imagen piblicaante actores lejanos, comoONGs en sus palses de origen, clientes con "listas deproveedofinancieros condicionan sus res", organismos que préstamosa social asI como a las de ambiental, pautas manejo y pautasde gremiosyorganizacionesempresarialesinternacionales. Apesar de existirdiversas motivaciones para los programasde desarrollo social en Ia minerIa, se percibeuna clara tendencia haciaIa homogeneizacion de polIticas sociales y ambientalesalrededor del concepto dedesarrollo sostenible.

,A quiénesapoya Ia empresa? Otrahipótesisde Iainvestigacionfue que lasempresas aplicandiferentes criterios paraescogeralosbeneficiarios desus accionesde desarrollo: gruposque reciben impactosdel proyecto,con capacidadde afectaral proyecto, con mayor capacidadde participaciOn (en las operacionesmineras yel desarrollocomunitario), con particularvulnerabilidad u otrosfactores como ubicación geografica, antiguedadderesidenciaypreexistenciadeprogramascomunitarios. Los resultadosdelestudio indicanque las poblaciones involucradas en las accionesdedesarrollo de las empresas son, mayoritariamente,las afectadas porel proyecto yaquellas con las que debenegociarseel usode recursoscomotierrasyagua.

Operacionesmineras y desarrollo local Unatercera hipOtesis, confirmada ampliamente por elestudlo, fue que los impactosen eldesarrollo local provendrIan de dos fuentes, lasoperaciones minerasy actividadesespecIficamente dirigidasal desarrollo comunitario. Las pollticasde contratación local enfrentan algunasdificultades.Por un lado, Ia bajacalificaciónde los recursoshumanos locales requiere una capacitaciOn para atender las demandaslaboralesde los proyectos, loqueimplica tiempoy recursos.Porotro lado, las subcontratistas de los proyectos, que tienen aveces un potencial mayor de generación deempleo en Iazona,nose desempenan con los mismosestándares ni demandassocialesque lasempresas minerastitulares. Entodos los casos, Iadisparidadentre los bienesyservicios ofertadosa nivel local y regionaly las demandasde calidad y cantidad de las empresas mineras,esun obstáculoparael establecimiento deeslabonamientos productivos.Peroelproblema noestanto cómogenerarestos eslabonamientossino,teniendo presente el ciclodevidalimitado deIaminerIa,cOmoutilizar localmente losrecursosprovenientesdeesta actividad parageneraractividadeseconómicassostenibles enel largoplazo. El manejo ambiental es mencionado por todaslas empresas analizadascomounadesus prioridades, locual responde a Ia necesidadde cumplircon las regulacioiies nacionalessobremedloambiente, asI comocon los estándares internaclonales a los cualeslasempresas extranjerasestán sujetas. El tema ambiental estátambién intrInsecamenteligado al manejo de conflictos concomunidades afectadasya Ianecesidadde lograr una relación armoniosacon las poblaciones locales. Otro aspecto de las operaciones es el del uso detierras y aguas paraproyectos mineros. Los impactos que genera Ia apropiaciOn detierras para uso mineroen Colombiay Peri son considerables,sin quese observenmedidasque busquen compensar a las comunidades afectadas con programas de desarrollo sostenibles.El conflicto por aguas,a su vez, es un elemento presenteen Per6 y Chileen Iadefiniciónde los beneficiarios ycontenidode las actividades dedesarrollo. En cuanto a las accionesde las empresasespecIficamente dedicadasal desarrollolocal, los programasmásrecurrentesse dirigen a promovercapacidades productivas yde gestiOn en lasramasagropecuariaycomercial. Estasactividadessirvende

p

EMPRESAS MINERAS Y DESARROLLO LOCAL complementoalas polIticasdeempleo local yaque, con Ia tendencia en Ia minerIa a un aumento de Ia productividad y a Ia reducción de Iamanode obranocalificada, son una posibilidad degenerarfuentes alternativasdetrabajoe ingreso. Otrasactividades dedesarrollo privilegiadas por Ia minerIa son programasde salud, de infraestructura local ydeeducaciOnformal.Las instanciasejecutoras varIan: algunas em-

utilizan oficinasespecializadas dentrode su propia estructura,otrascrean fundaciones con relativa independencia del proyecto. Laspoblaciones afectadas tienendiversos nivelesdeparticipaciOn en esosprogramas,segón las estrategias de desarrollo adoptadas por lasempresas.

bientales, son muypositivas. Cuandohay conflictos,las percepciones varIan segin los actores. En general, las poblacionesse muestran favorablesalos programasquetienen impacto local real y carácter participativo. Sin embargo, los sindicatos en especial, los municipiosconsideran quetalesacciones son insuficientes para compensar los daños ocasionados.

presas

Participación de Ia población La hipótesisdelestudlo fue que lascomunidades participarIan tantoenel diseño delas operacionesque las afectan(empleo, adquisiciones,uso detierrasyaguay manejo ambiental) comoen los programasdedesarrollo delas empresas. En las operaciones de manejoambiental y social, obtendOndetierras superficiales, contratación de mano deobray adquisicion debienes y servicios, las poblaciones tienen una limitada capacidad de participación. Las normasde los paIses estudiados obligan a Ia empresa a realizarun Estudiode Impacto Ambiental(EIA) previoa Ia ejecución del proyectominero,que incluyeIa consulta a las poblaciones interesadas, peroel Estado es el quedecidesilas respuestas de Iaempresason satisfactorias. Esta IimitaciOn,sumada a Iafaltadecapacitacion yasesorIaa las comunidades para participar adecuadamente,ha generadonumerosascriticas hacia estas formas de consulta. Con respecto al uso deterritorios de poblaciones indIgenas, una herramienta legal potencialmente importante es el Convenio 169 de Ia OIl, que obliga a los palsesfirmantes a consultar a las poblaciones afectadas, antesdeautorizar cualquieractividad de prospeccion o explotaciOn.Soloel Ministerio de MedioAmbientede Colombiautiliza este mecanismo, conpueblosindIgenasycomunidades negras. Es importante resaltarqueel uso de tierras superficialeses uno de los aspectos generadoresde mayores impactos sociales en Ia minerIa. La cesiOn detierras, sea deforma coercitiva o negociada, implica Ia IimitaciOno Iaeliminación totaldeuno de los más importantes recursos con los que cuenta una población rural. DeahIque las empresasden prioridad asusactividades de desarrollo con las poblaciones con las queexiste alguna negociaciOnpor el uso desus terrenos. El empleoes manejado por las empresasen forma exclusiva, en Ia mayorIa de los casos,con criterios de mercado yb de "compensacion" apoblaciones afectadas. Laparlcipaciónde Ia poblaciOn en los programasdedesarrollo de las empresas muestrasituacionesmuydispares. En aproximadamente Ia mitadde los casos, existe un bajo nivel de participaciOn.Tresde las empresasestudiadastienenprogramascon componentesaltamente participativos y, explIcitamente, se plananevitarrelaciones paternalistasentre explotaciones minerasypoblaciones, asIcomo incentivar el desarrollo de capacidadesde gestión en las localidades. Las percepciones de Ia poblaciOn sobre las acciones de desarrollo de las empresas,cuandonoexisten conflictos am-

Estadoy empresas ,aIiados? Otra hipótesisdetrabajo fue queen las zonasminerasexistirIanarticulacionesoalianzas entreel Estadoy lasempresas para apromociOnconjuntadel desarrollo local. Los resultados muestran unaclara tendenciaen las empresas minerasatrabajarcon el Estado, peroexistendiversosobstáculosa superar. Sin excepcion, Ia minerlabusca integrarsea los programas pbIicosde desarrollo existentesen Ia zona, apoyándolos dediversas maneras. Asimismo, busca atraer a estas instancias estatales hacia una coparticipacion en los programas de desarrollo dirigidosacubrir necesidadesdetectadasen su zonadeoperaciones. Entodos los casos estudiados,existen convenios de cooperaciOn parael desarrollo local entrediversosentesdel gobierno central y las empresasmineras. Los municipiosson una de las principales instanciaspciblicas con intervención en el desarrollo local yreciben parte de los ingresosdel Estado generados por Ia minerIa. Sin embargo, muchos deellos no han estadocapacitados paraaplicar ygestionarestos recursosenforma productiva y eficiente. En este sentido, las poblaciones y las empresas critican por igualIa faltade preparación del gobierno central y de los gobiernos locales paracooperar en programas de desarrollo. El personal estatal tiene una percepcion positivade los programas sociales de las empresas mineras, peroalgunos representantes municipales consideranque lasempresas compiten coneI gobierno local.Si Ia responsabilidaddel desarrolb esexclusivadel Estado yel rob social de Ia minerla se agota en su aporte económico osi las empresas deben ir más alláde ese IImite,es una cuestiOn presenteen todoslos casos estudiados yque genera una diversidad de opiniones. Larealidad parece coincidir, sin embargo,con Iahipótesis inicial deeste estudiosegcin Iacual Ia motivaciónde las empresas para intervenir socialmente noesvoluntaria ni respondea motivos sino aIa presion dediversosgrupos deinterés, desde lo local hasta bo nacional e internacional. En este caso, los lImitesestándeterminadospor IaparticularrelaciOn queuna empresatenga con sus diferentes grupos de interés, más que porun principiogeneral.

Alianzas con diversos actores Una ciltima hipOtesis fue que los programasdedesarrollo de Ia minerIase podrIan articubar con diversas instituciones civiles,comoONGse iglesias. En el estudio se constataque tienenestrategias variablescon respecto a Ia minerIa. AlgunasONGs dedicadasa a conservaciónambientab han participado en largos conflictos con proyectosmineros. Otras ONGs, p.ej.especializadasen produccion agropecuaria,han sido contratadaspor empresas para promoveractividadesde desarrollo. La lgbesia CatOlicatambiéncoopera con algunos

RESUMEN EJECUTIVO proyectosmineros en aspectos del desarrollo local y, en otros casos, haparticipado como mediadora en situacionesde conflicto oen abierta oposiciOn a proyectos mineros.

"Cuando más empresas minerascomprometidascon elde-

sarrollosostenible deuna region searticulencon agentes delEstadoyde Ia sociedad civilcapacitados yfortalecidos, el resultado másprobableserá Ia rupturade Ia coexistenciaentre pobreza yminerIa."

Conclusiones

Camilo LeOn Castro Los entornossocio económicos nacionales y

localesinfluencian las polIticas comunitarias de las empresasmineras Los marcosnormativos nacionalesafectan a forma cOmo se articulan los proyectos mineros con las economIas locales y regionales. El ámbitolocal es también davepara entender las polIticas socialesde Ia minerla. Laspoblaciones afectadas década en y las autoridadeslocales han devenido en Ia importantes grupos depresion. Los proyectos han respondido con medidasdirigidas a lograr Ia paz social necesariapara el desarrollo de susoperaciones. Envarioscasos, lasaccionessocialespuedenexplicarsepor IapresiOn degrupos de interésforáneos(banca internacional, clientescon "listas de proveedores),que incidenen Ia polItica de las corporacionesduenasde los proyectosmineros.

El modelo de Desarrollo Sostenibleestá presenteen el discurso de Ia industria minera, pero se traduce escasamente en Ia práctica SegiTh el grado de participaciónde Ia población,sepueden distinguira grandes rasgosdos polIticas sociales de las

empresasmineras: "ApoyoSocial", centrada en transaccionesparael uso de tierras, Ia contrataciOnde personal local, donaciones y Ia subvenciOnde proyectosdirigidospor Ia empresa,con bajapartidipación de Ia comunidad; y "Desarrollo Sostenible",queincorpora Iaparticipación comunitaria en diversasfases de las accionesde desarrollo, buscandogenerar proyectos conjuntos de las comunidades y el Estado que aseguren Iacontinuidadde dichosprocesos más allá de Ia duraciOn del proyecto minero. Sinexcepciones,el discursopredominanteen lasempresas esel del "desarrollosostenible",perosolo algunastraducenese concepto en acciones y programas acordes. No obstante, se observa unatendenciaa Iaeliminación progresivadepracticas paternalistas yasistencialistas yun acercamiento mayora estrategias sostenibles decoparticipación parael desarrollolocal.

•

El Estadoy los agentes económicos locales tienen serias deficienciaspara articularse con Ia

minerIaen programasde desarrollo

Losmunicipios yotras instanciasdel Estado presentanuna falta general de recursos materiales, financieros y humanos. Estasdebilidades dificultanlas alianzasde los gobiernos con las empresas y poblaciones locales. Y ponenen riesgo tambiénel uso de los fondos provenientes de Ia minerlaque se distribuyen en las regiones. Paralelamente, Ia dificultad de los agentes econOmicos locales paraaprovechar las oportunidades de empleoy negocios que ofrecen los proyectos mineros ha hechoque las empresas incluyan en sus programas,no solo Iamejorade los indicadoressocialesy económicos, sino de capacidadesproductivas y de gestion.

•

Existen diferenciasculturales y de intereses entreel Estado, las empresas y las poblaciones Lascomunidades agrarias y las sociedadesindustrialesno perciben de igual forma el mundonatural yhumario, asI como el uso ymedidadel espacio ydel tiempo. Lasempresasminerasylos pueblos indIgenastienen concepciones diferentesde recursosnaturales comoIatierray el agua. Las empresas los consideran elementos explotables, cuyovalorpuede ser determinado ysu propiedad transferida. Mientras paralas comunidades indIgenasson parte intrInseca desu vida social y espiritual. Estasdiferenciasculturales son másnotorias en Iarelación entre pueblos indIgenas y el Estado, que trata los recursos naturalespor separado(tierra,agua, minerales),mientras para las comunidades estánIntimamente unidos. El choquede concepciones y necesidadesde espacio y tiempopuede ser manejado con estudios que permitan entender las diferencias culturales y socio económicas entre comunidades yempresasycon formas de consulta y participadion que ayuden a encontrar interesesconvergentes.

Recomendaciones Con elfinde mejorarlas articulaciones entre empresas, gobiernos ycomunidades ygenerar procesos de desarrollo a largo plazoen las zonas mineras, se recomienda:

• •

Promover Iaparticipaciony las alianzas entre poblaciones, empresase instituciones estatales. Fortalecer Ia presencia institucional y Ia capaditación del Estado.

• • • • •

• •

CompilarIa información disponibleacercadeprogramas de desarrollo. Informara las comunidades acerca de sus derechos, especialmente sobre recursoscomo tierras yaguas. Implementar instanciasde mayor coordinación entre las instituciones gubernamentales. Fortalecer a losgobiernos locales, capacitandoasus autoridadesyfuncionariosentemasde gestión ptthlica ydesarrol lo. Implementarplanes dedesarrollo local,con un diagnOsticode los problemasprioritariosyoportunidadesen Iazona y un conjuntodemetas, acciones y responsablesparael uso de los fondos provenientesde Ia minerfa. El diseno de este plandeberIa contar con IaparticipaciOn de los principales entespiblicos yprivados de Ia localidad y Ia region. Capacitar a los diferentesactores en negociaciOny manejode conflictos. Fomentar eslabonamientosproductivos, perosobre todo proyectos dedesarrollo sostenibles.

!

2

PESADA HERENCIA DE PATERNALISMO SOCIAL LE

n

mun-

ocasiones, Chile ha sido primerproductor Edialvarias deoro, plata ocobre, a los cuales sesuman el hierro,

salitre, carbon, hidrocarburos y otrosminerales metàlicos y no metálicos, con una produccióna granescala. En el perIodo1990-2000,se produjoun auge mineroen el pals, que triplicO Ia producciónnacional del cobre, queera fueel ya Ia mayor del mundoen 1990. En gran medida, resultado de un proceso de liberalizaciónde Ia economia caracterizadopor Iadisminución detributos y aranceles, apertura a Ia inversion extranjera y fomentode las exportaciones. La mineriarepresentahoyen Chileun 10%del PIB y, en 2000, llegoa 46,4%de lasexportaciones del pals. Lasexportaciones mineras chilenassumaron US$ 6.414 millones en 1998y se esperaque superen los US$ 10.000millones a comienzos de a próximadécada. Sin embargo, mientras las cifras de producciónaumentaron, los indicadoresdedesarrollo social noacompanaroneste incremento.

Conflictos por el uso de recursos Un problema de fondo enfrentado por las empresas que explotan recursos naturales en Chile se relaciona con el concepto de "territorio".ParaIacultura indigena, el territorio es un todo indivisible: suelo y subsuelo, aire, agua, bosques,etc. La leychilena, en cambio,disponededistintos cuerpospara regular los derechosde uso y explotaciOn decada recurso.AsI, junto a Ia propiedad privadasobre Ia superficie del terreno, reconoce al Estado Ia propiedad sobre los mineralesyal concesionario minero el derecho a explorarlos yexplotarlos. En el mismo sentido se presenta una competencia pore! agua, asociada a Iagranescasez del recursoen los climas áridos de Ia zona norte. El Nuevo Codigode Aguas,dictado en 1981,separo el derechode aguadel derecho de Ia tierra, permitiendo que particulares obtuvi.eranderechos sobre las aguas ubicadas históricamentedentrode tierrascomunitarias. La competencia por los recursos no ha desatado agresionesentre las partes,sinoque se expresa,por logeneral, en contiendasjuridicas por saneamientoso constituciOny regularizacion dederechos de aguas.

Marco politico, institucional y normativo La ley chilena exigeel pagode una patente anuala las concesiones mineras, que no constituyeimpuesto sino una forma indirectade inducira desarrollarIa actividad. Una cantidadigualal productode las patentes mineras debeser distribuida entrelas regiones y comunas del pals, para ser

invertidoen obrasdedesarrollode Ia region y comunacorrespondiente. El sistema impositivochileno contempla dos impuestos directos sobre Ia renta relevantesal sector minero, el Impuesto de Primera Categoria yel Impuesto Adicional,queopera sobre los retiros oremesas a! exterior de rentasde origen chileno, con unatasageneral de 35%,perocon un crédito equivalente all6,5%ya pago pore! impuesto de 1 Categoria.Actualmente, se ha abierto un debate en Chile acerca de Ia tributación de las empresas mineras que parte de Iaconstatación de que algunas empresasse valen de varios resquicios legalespara reducir el pagodeestos impuestos. Enestemarco se está analizando también Ia posibilidad de imponer regalIas (royalties)a Ia actividad minera. La Ley de Bases del Medio Ambiente de 1994ye! Reglamento del Sistemade Evaluación del Impacto Ambiental de 1997,refundieron el disperso conjuntoexistente de exigenciasambientales para autorizar proyectosyactividades, entre ellas las mineras. El marco juridico y politico paralas actividades dedesarrollocomunitariode lasempresasminerases una multiplicidad denormas sin estructura organica, que asignan competencias a unadiversidad deorganismos que, en Ia mayoria de los casos, carecen de coordinaciOn entre si. El conceptode "desarrollo comunitario"no figura en las polIticas del Estado paraIa mineria,pues Ia legislaciOn del sector considera a Ia comunidadsOlo comofuente demanode obra y mercado de consumo o proveedor de bienes y serviciosparaIa actividad. Laforma juridica más utilizadapor lasempresas en actividades socialeses Iadonación a entidadessin fines delucro. El regimen juridico chileno incentiva especialmente las donaciones de las grandesempresas,por mediodeun créditoofranquiciaimpositiva. Por esta via, el Estado financia las obras sociales mediante una menorrecaudación.

Politicos y actividadesde desarrollo comunitario de las empresas El marco institucional, politico yeconOmico vigente impuso una progresiva desvinculaciónde las empresas mineras del antiguorol asistencial haciasustrabajadores y Ia comunidad.Al mismo tiempo, en los ltimos 10 a 15 años, existe una tendenciaa que las empresas mineras establezcan una mayorvinculaciOn con Ia comunidadlocal, pero diferente a Ia tradicional. Se identifican,en general, tres grandes tendencias en las politicaso enfoques hacia as comunidades locales de las empresas mineras en Chile: Lasquetienen politicas de inserciOn comunitaria claramen-

teestablecidas;

CHILE

•

Las que realizanacciones aisladas de desarrollocomu-

•

nitario;y Lasqueconsideran que cumplen con su "rol social"al incorporaren sus operaciones una conducta ambiental y socialmenteresponsable.

PocasempresastienenpolIticasde desarrollo comunitario, aunqueIa mayorIacuentacon undepartamentopara los asuntosde Ia comunidad. En aquellas donde existen polIticas corse porativas de relaciones con Ia comunidad, implementan através de las gerenciasde asuntos poblicoso similares. No obstante, Ia relacióncon las comunidades en tomb a los proyectos es más frecuente que Ia existencia de polIticasexplIcitas en Ia materia. Asimismo, gran parte de las empresas mineras suscribelos principios del desarrollo sustentable, pero se refieren básicamenteal tema ambiental ySematerializan en el cuniplimiento de Ia legislacionambiental nacional vigente.A su vez, Iapasividad de Ia sociedad civil local contribuyen aque las empresas no sean más activas y explIcitas en Iamateria. La manera más frecuente de brindar apoyoa las comunidadesesatravés decontribucioneso regalos,seguida por el apoyo en colaboraciOncon los gobierrios locales. Este hecho refuerzaIa idea deque las empresastienden aestablecer una relación paternalistacon las comunidadesy los gobiernos,ejecutando polIticas asistencialistas y node desarrollopropiamentetales. Las fundaciones y corporaciones empresariales han ido ganandoen eficacia ylegitimidad entre los actoresde Ia minerIa. La fundaciónes creada con un fondo inicial donado por Iaempresapara ser manejado por un directorio integrado con representantesde Ia empresay de Ia comunidad local.

Percepción de los actores La participaciOnde lascomunidades afectadases engeneral baja, tiende a ser levementemayor en Iafase de ejecuciOnde los proyectos, seguida luegopor Iafase deconcepción de los mismos. La fase menos participativa,por tanto, es ladedisenode los proyectos. Algunos beneficiarios deciertos programasestán insatisfechoscon los mecanismosde participación implementados. Segánlos entrevistados,Ia sola aplicación deencuestasno alcanzapara integrar Iaopinionde Ia comunidad yIa cuestiOn indigena ha quedado excluidadel proceso. Pocasveces las iniciativasparaIa formaciOn de alianzas

de cooperaciOn parten del sectorpiblico y, cuandolo hacen, son solicitudesde aportes puntuales a las empresas. Se critica al sector pOblicoregional por su escasa capacidadtécnica y de gestion para implementarestas alianzas.

Sinergia parael desarrollo En las regionesmineras deChile,en general, el desarrollo comunitario noesabordado demanera integral ycoordinada por los distintos actores, por lo que no se produceuna sinergia con ese fin. Si bienel marco legal e institucional contem-

pla procesos deesa Indole, el desconocimiento deestos mecanismos oel desinterés de ciertos actores no permite aprovecharlos. Asimismo, los rasgos tradicionales de Iasociedad civil regional —pasividad y débilasociación, reticencia ante los conflictos y acostumbramieritoa las practicaspaternalistas—conspiran contra una accióricon las empresas,el Estado y otros actores en pro del desarrollo comunitario. Por óltimo, hay un desacuerdo impllcito en tornoal rol social de Ia empresay del Estadoen el desarrollo comunitario, que paraalgunos estarea exclusiva del Estado,utilizando Ia redistribuciOn de impuestos de Ia minerIa, y para otros las empresas deben asumirsu responsabilidad ante las comunidades a las que afectan, directao indirectamente, con su actividad.

PRESENTACIÔN DE LOS ESTUDIOS DE CASO Los dos casos particulares estudiados en Chilede empresasmineras en procesos locales dedesarrol lo comunitario, Ia CompanIa Minera ZaldIvar y el complejo minero Chuquicamata de Codelco, están localizados en Ia II Region de Antofagasta, caracterizada por un ecosistema desértico

cuyaprincipalvulnerabilidades Ia gestiOn del agua. Las comunas urbanas dondese concentraIa actividad industrial y portuaria reinena 96,6% de Ia poblaciOn de Ia region y presentan un alto estándar de desarrollofrente al resto del pals. Las comunas rurales, en cambio, en Ia zona precordillerana, son de las más pobres y las de mayor presenciade comunidadesindIgenas, principalmente atacameñas. Si bien en Ia II RegiOn, el porcentajede sindicalizaciOn ha sido históricamente uno de los más altos,el porcentaje de asociaciones vecinales es el menor del pals, lo que hablade unacultura que ha privilegiado Ia integraciónsocial a través del sindicato,en lugar de Ia organizacioncomunitaria.

Conflictos socloambientales Desde Ia epocaprecolombinalos indigenas establecieron en Ia region pequenos poblados,dondese Ilevó a cabo una agriculturabasada en el cultivo de las laderas de los estrechos valles y las planiciesaltoandinas. En estos mismos espacios conviven hoy las comunidades indigenas, junto con Ia gran mineriainstalada desde cornienzos de siglo. La escasezde fuentes hIdricaspropia de Ia region y Ia necesidad de grandes volOmenes de agua por Ia industria minera, han generadohistOricamenteunacompetencia muy fuerte y conflictos entrelas comunidades y las empresaspor el acceso y uso de este recurso, de lo cual forma partetambién Ia controversia en tomb al COdigo deAguas.

I-

19

EMPRESAS

MINERAS Y DESARROLLO LOCAL

CASO 1:

COMPAiA MINERA ZALDIVAR ZaldIvariniciO sus operacionesen diciembre de 1999. Su procesode producciOn, de alta tecnologIa, nogeneraemanaclonestóxicas. Lasaguas son extraIdasde Iaalta cordillera con procedimientosdisenadosapartirde un estudio de Ia cuenca hidrolOgica,con supervision de las autoridades ambientales. ZaldIvarprodujo158.000y 148.000toneladas decobre en cátodos en 1999y2000,dandoocupaciondirecta a 81 3 y 775trabajadores, respectivamente. Cerca de 24 empresas contratistastrabajanparaCMZ y los proyectos en construcdOn, Ia mayorIa son locales o tienen instalacionesen Antofagasta. Los actores involucradosen las actividades de cooperadOncomunitaria de Ia CompanIa MineraZaldIvar(CMZ) son

gruposdetrabajadoresde Iaempresa, institucionesy organismos del Estado,munidipios,organizadiones de Ia sociedad civil (HogardeCristo,etc.) y las localidades ruralespobresque reciben los aportes de Iaempresa ydesustrabajadores. Se pueden diferenciardos areas distintas de articulación para el caso deZaldIvar: comunas rurales con bajo IDH,San Pedrode Atacama yTaltal, ycomunas urbanas,Antofagastay Mejillones, que concentran Ia actividad productivay tienen un IDH mayor. En particular, San Pedro registrauna alta deficienciaen educación, area en Ia queZaldIvarcooperaa trayes de un programa de becas. Exceptoenesta comuna, CMZ notiene otrasarticulaciones con poblaciones indIgenas.

PolItica y programassociales de Ia empresa

I

La poiltica comunitaria de CMZproviene de Ia PolItica de Sustentabilidad del grupo Placer Dome y se centra en dos areas: educación y desarrollo social. CMZ haestablecido canalesdecomunicaciOn para el intercambio de informaciones sobre Ia actividad minera y Ia identificaciOn de comunidades yb actores con los cuales crearoportunidades de desarrollo. LaSuperintendencia de Desarrollo Sustentabley su area deMedioAmbientefueroncreadas en 1 999 comodepartamentosencargadosespecIficamente de las relaciones con Ia comunidad local yde Ia implementacion de los programasde desarrollo. CMZ realiza52% de susgastos de abastecimiento en Ia region, casi 100% del personal eschileno y 60%desus469 trabajadoresresideen Antofagasta. SOlo encargos directivos se encuentran profesionalesextranjeros. La participación de Iacomunidaden los programasdesarrollados por CMZ se restringe a casos ytemas especIficos. Las comunidades y organizaciones participanprincipalmente comoreceptoresde las donaciones deCMZ, En el areadeeducación, sedestacael programa de becas que, desde 1997, asiste a estudiantes de escasos recursos, sobresalientes,deenseñanza media y universitaria, atletas y profesores, a loque sesuma Ia entrega deequipamientos, de materialdidáctico y bibliografIaa escuelas deAntofagasta,San PedrodeAtacama, MejillonesyTaltal,

La ejecucionde este programa cuentacon a participación de IaSecretarIaRegionalMinisterial (SEREMI)de EducaciOn, las municipalidadesde las comunas referidas y sus escuelas.No existe coordinacióncon otrosactorescomunitarios o piblicosen el diseno, implementación oevaluación del programa. En el area de desarrollosocial,CMZ entrega recursos y equipamientoa institucionesde beneficencia comoel Hogar deCristo, perteneciente a Ia IglesiaCatólica. También grupos detrabajadores de CMZ Ilevan a cabo, con aportesde Ia empresa, acciones voluntarias de cooperacion en localidades pobres. Por Oltimo, CMZ yotras empresasnacionales yextranjeras discuten, a través de Ia Asociaciónde Industriales de Antofagasta, el desarrollo de un "cluster"mineroen a II Región, en apoyoa Ia pequena y mediana empresalocal.

Percepcionesde otros actores En general, Ia percepciOn de las comunidades sobre Ia empresaysu polItica son positivas. Lasdemandasconsisten, básicamente,en aumentar los aportesde Iaempresay en asegurarIa continuidad de los mismos. Para algunos es una ventaja que Ia empresa pueda realizar donacionesde maneradirecta,mientrasotros señalan que Ia ausenciade una normatiya, deja los aportes librados a Ia "buenayoluntad"de las empresas. Las percepciones desde el sector p6blico de Ia II RegiOn están más referidasa Ia minerIa ensu conjunto, y a las demandas de Iaregion haciaeste sector, ynoespecIficamente a las acciones de CompañIa MineraZaldIyar, Sevalora queCMZ ha realizado aportesa IaeducaciOnde las comunas sin Ia necesidadde compensar impactos negatiyos. También se valorael vInculo directocon las escuelas o municipios, sin trabas burocrâticas. Al igualque las comunidades, en el sector püblicoseresalta Ia necesidadde que las minerasaporten al desarrollo con infraestructura.

CASO2:

-

CHUQUICAMATA CODELCO CHILE Codelcoes el primer productormundialde cobrey una de las empresasmás rentablesde Ia industria. En los años, más de 18%de las exportaciones yun 4% del PIB chilenoson generados por Codelco, cuyosaportes representan 8% de losingresosfscales totales. Chuquicamata, Ia mina decobrea cieloabierto más grande del mundo,iniciOsus actividades en 1910, administrada por una empresa estadounidense, se convirtiO en 1967 en sociedad mixta entre a estatal CorporaciOn del Cobre (Codelco) y Ia Anaconda CopperCompany, pasando totalmente a manos deCodelcoen 1976, tras Ia nacionalizaciOn del cobre, Chuquicamataemplea directamente a 7.286 trabajadores ycuentacon los serviciosdeunas 4.200 personasmásatravés deempresas contratadasparaproyectos ylaboresespecIficas.

CHILE El Loa, provinciadondeopera Ia nina,se caracteriza por Ia disparidad socloeconómica entre areas urbanas rurales y porconcentrargran parte deIa poblaciOnindigena de Ia zona:

y

21 comunidades atacameñas, ocho ubicadas en Calama, y una comunidad quechua en Ollague. Losactores involucrados en las actividades comunitarias emprendidas por el complejo minero Chuquicamatade Codelco son el gobierno de Ia II Region,organismos pOblicos descentralizados, comoIaCorporación Nacionalde Desarrollo IndIgena (CONADI), Ia Corporaciór Nacional Forestal (CONAF) y GendarmerIa, las comunidades indIgenas de Calamay Ollague y, en forma indirecta, las escuelasy Ia poblaciOn urbana deCalama.

Confllctos socloambientales El conflictorelevante que afecta atodoslos pueblosmdl-

genas de Iazona yque involucra directamentealcomplejo

1

mineroChuquicamata de Codelcoes Iacompetencia por los escasos recursos hIdricosde Ia zona.

PolItica y programassociales de ta empresa Las nuevasexigencias socioambientales del mercado internacionalobligaronaCodelcoa cerrar el campamento de Chuquicamata ytrasladar su población aCalama, que noestaba preparadaparael cambio.Eneste marco surgió Ia polIticade BuenVecinoy Ia estrategiade puertasabiertasaplicada actualmente porCodelco. LapolIticade Buen Vecinose traduce en acciones dedesarrollocomunitario; proteccion del entomb;capacitacion y educacion; informacióna Ia comur.idad; apoyoa Ia investigacion; cultura y esparcimiento; y relacionescon Ia comunidad. ParaIlevarlas a cabo, Ia empresabusca alianzasestratégicascon las instituciones yorganismos regionales. Laempresainterviene enel desarrollo de Iaregion através del Plan Estratégico de DesarrolloUrbano deCalama (PEDUC) yel Plan de IntegraciOnalaNueva Calama (PINC),queincluyen obrasvialesydeembellecimiento urbanoyelmejoramiento de Ia infraestructuraeducacional ysanitaria de Iaciudad. En las zonas rurales, Codelco intervienea través de un convenio con el gobierno regional en apoyo a las comunidadesindigenashistOricamente afectadasy postergadas enel uso del aguapor Ia actividad minera, conocidocomoPAC. El pro-

gramacoordina adistintos organismosptThiicos e incluye proyectos deforestación de Ia ciudadde Calama. El PAC abarca tres areas:producciónagrIcola, desarrollo ruraly apoyo al oasisde Calama. Un proyecto muydestacado, quebeneficiaa agricuItores indIgenasdeCalamayOllague, es el revestimiento de canales de riegocon correastransportadorasdadas de bajaen las minas. Paralelamente, se busca mejorar Iaentrega predial del agua. Los rasgos principalesde las comunidades abarcadaspor el programa agrIcola de Codelcoson Ia condiciónde pobreza, riesgo social y marginalidad, a lo cual sesumael origen indIgena de las comunidades del interior, condiciónprotegi-

da por Ia Ley lndIgena y a CONADI, pero con problemas de discriminaciOn, El ConsejoAdministrativodel PAC,formado porCodelco y el gobierno regional, dirigeel programa apartirdesolicitudes de las comunidades y propuestas propias, ateniéndosea las estrategias deambas instituciones. La participacion de Ia comunidad se reduce a Iaconsulta yrecepcion de sugerencias.

Percepciones de otros adores Para las comunidades,el PAC propone e impone los proyectos, sin abrirse a las ideas e iniciativasde Ia comunidad, cuyaparticipaciónen las decisiones es muyescasa, lo que impide priorizarproyectos mas adecuados a sus necesidades.

El PAC utilizadiversoscanales devinculación, lo que es consideradouna debilidad, pomquetmaeproblemas decoordinaciOn entrelas comunidadesyel equipodel Programa. Pom encima de sus carencias, los dirigentes indigenas meconocen que el PAC en general ha beneficiado a las comunidades, a través de Iacapacitacion, el conocimiento de las comunidades pom las empresasyel sector pblico, el fomentodel trabajocomunitario,el mejoramiento del riego, entreotros. No obstante, algunos miembros de Ia comunidadopinan que es muyescasoel n6mero decomunidades beneficiarias. Ajuiciode representantes del sector p6blico, es necesario asegurarlos recursoshidricos para Ia supervivenciadelas comunidades agricolas locales. Las comunidades tienen necesidadesdedesarrollo, peroel meconocimientoy respetode susderechos ancestralessobre tiermasy aguases pmiomitamio.

El gobiemno local también identificaIa necesidadde proyectos dirigidosafomentarelcompromiso y Ia capacitaciOn de las comunidades.

CONCLUSIONES En

Chile las zonas mineras mantienen rasgos de

paternalismodel Estadoypaternalismoempresarial,en que el ladomas débil,con menororganizacion y capacidad de decisión, es Ia comunidad. Noobstante, se identificaron expectativas sociales con respecto a Ia empresa y su entomb,asI comodemandasporun enfoque distintodel desarrollo local. El sector p6blico regional carece del liderazgo necesario para convocar a los distintos actores a instrumentar acciones decooperacion para el desarrollo comunitario.El histórico centralismo del Estado chilenoestarla determinando en gran medida una percepcion negativasobre lasoportunidadesque pueden encontrarseen el marco legal e institucional. El informe concluye con recomendaciones paramejorar lasarticulaciones parael desarrollo comunitario, eritre ellas el fomentoy apoyo a las iniciativassociales de los trabajadores de las empresas mineras; el fortalecimientode las organizaciones intermediariaslocalesyel desarrollode lmderazgospara a cooperación en todoslos sectoresinvolucrados.

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COLOMBIA: ENTRE ELVOLUNTARISMO EMPRESARIALY LA RESPONSABILIDAD SOCIAL

C

olombiaposee unagran diversidad y riqueza derecurSOS minerales,quebansidoexplotadosdesde Ia colonizaciOn espanola. Hoyexisten unos 1 7frentes mineros activos, desdeIa gran mineria hastaIaminerIa artesanal,localizados en casi todos los ecosistemasdel pals. Los minerales aportanun 1 5% de las exportaciones nacionales. La inversiOn extranjera en el sector en 1998fue de unos US$ 103 millones, 2,6%del totaldel pals. Entre 1996y 1999 Ia minerlaocupode 1,6% a 1,1%del empleonacional y un 60%del sector mineroenergetico.

Conflictos por territorio La evoluciOn de Ia minerla ha estado asociada a Ia destrucciOn de pueblosy culturas indlgenas. Aunquesubsisten disputas y choques, se han iniciado procesos politicosy juridicos de protecciOn de las comunidadesy sus derechospatrimoniales y culturales, mediante el reconocimiento legal de territorios a los pueblosindIgenas, teniendoen cuentalos interesesestrategicos de Ia NaciOn en Iaexplotación de los recursosminerales. Hoy las areas de potencial minero se sobreponen con areas de restricdOnpara actividades extractivas en casi un 50%del terntorio, ya sea por ser resguardosindlgenas oareas naturales protegidas.

Marco polItico, institucional y normativo LaConstitución Polltica de 1991 restableciOIa propiedad inmanentedel Estado sobre los bienes pOblicosy los recursos naturalesnorenovables yasignOa Ia ley IadeterminaciOn de las condiciones parasu explotación,estipulando que las regallas poreste concepto pertenecenen forma exclusiva a las entidadesterritoriales. LaComisión Nacional de Regallas yel Fondo Nacional de Regallas administranlas regalias, cuyos recursosdebenserdestinadosaIapromocion de Ia minerla, Ia preservaciondel medio ambientey Iafinanciaciónde proyectos regionalesy prioritarios de inversiOn, principalmente en las regiones y localidades en donde seencuentran las explotaciones. Aunquedébilen su regulaciony aplicación, Ia legislación ambiental establece Ia obligatoriedad de las autorizaciones ambientalesparatodos los proyectosde exploraciOn y explotación minera. Se utilizan diversosinstrumentosde control ambiental ysocial, principalmente el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y el Documento de EvaluaciOn y Manejo Ambiental. Existen también condiciones para el aprovechamientode los recursos, como el manejo planificadodel recurso y el uso del suelo, asI como

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Ia recuperaciOn y rehabilitaciOnde areas degradadas por Ia explotaciOn. A Ia minerIa se Ie aplican asimismo las normasfiscalesgeneraleseincentivos a Ia inversion para eldesarrollo, asl como otrasnormasque permitendeduccionesdel impuestoa Iarenta por donaciones a instituciones sin finesde lucro e inversionesde interéssocial. Por áltimo, existennormas generales que obligan a las empresasaprivilegiarIa contratación de personal o aadquirir bienes y servicios nacionales y regionales,en igualdad de condiciones,y otras que contemplan Ia formalizaciónde acuerdos entre empresasy municipiosparaobras cuyocosto se considera un anticipo del pagode impuestos.

Politicas y actividades de desarrollo comunitariode las empresas Las empresas mineras entiendenque su actividad promueve el desarrollo local a través del empleoen Ia producción, Ia capacitaciOn del personal y Ia adquisicionprivilegiadadebienes yservicios e insumos en su zonade influencia. En Ia compradetierras, consideranque su aportese da con el pago o con acciones compensatorias de iriterés social.Lasempresastienen asimismoplanesde gestionambiental y social, de acuerdocon las normas vigentes, y aplican controlesambientales propiosde las emisiones e impactos al exteriorde Ia explotación. Para lasempresas,Ia motivaciOn de sus acciones sociales responde a valores corporativos de responsabilidad con comunidadeslocaleso procesos regionalesdedesarrollo,a cornpromisos del estudio de impactoambiental, a prioridades de Ia gerencia yal cumplimientode normas iriternacionales,nacionales y locales. EducaciOn, salud, vivienda e infraestructurason areas frecuentes de intervenciOn de las empresas,aunque tamblén lo hacen en educaciOnambiental yfornento de actividadesproductivas. Engeneral, comono tienen un concepto dedinámicas integralesdedesarrollo,consideran comotal cualquier intervenciOnen el ámbitolocal. Las actividades dedesarrollo comunitarioson realizadas através de diversos medios, como fundaciones, dependencias especializadasde Ia empresa,consultorlasu ONGexternas contratadas, otrasasociaciones (cooperativa de ahorro o fondode empleados),empresas mixtaso iristanciasorganizativas de las propias comunidades. Lasempresasconsideran a Ia comunidadcomousuaria y beneficiaria de los proyectos, procuran involucrarla en diferentesfasesdel ciclo de ejecuciOn, con un mayor en actividadesde seguimientoy evaluaciOny, excepcionalmente, en Ia tomadedecisiones.

COLOMBIA

Percepcionesde los actores En el gobierno nacional se reconoce Ia ausenciade polfticas sobre los programas dedesarrollo local de las empresas mineras. Los EIAson considerados un instrumento átil, que incluye el componente social. En algunos casos se ha logrado una articulaciOn entre losdiversos actores, peroen Ia mayoria se hace en las regalias, entendiendo Ia inversion social comovoluntaria. Desdelas empresasse considera que el desconocimiento de Ia actividad minera por parte del Estado es Ia causaprincipal de Ia faltadecontrol sobre los recursosdestinados a los municipios yde Ia ausenciade Iaproblemática minera en Ia planificación territorial. Desde sectoressindicales se considera que las acciones de las empresas no son voluntarias,sino Ia respuesta a diferentes presiones ya Ia necesidad de construcciónde una imagen ante Ia comunidadparaevitarconflictos. Se insiste en que es necesarioque Ia nueva Iegislacion definalas responsabilidades ambientalesde los diversos actores.

dro y las residenciasdel personal, presentainsuficiencias debido a un desarrollo lentoy limitadode los servicios, con un solo centro hospitalario, y deficiencias de infraestructura,cobertura y calidaddelsistemaeducativo. Entre 1989 y 1998, el municipiorecibiO unos US$11 millones por regalias, de los cuales se destinó39,2%a servicios de Ia deuda, 22% a educación y 11,7%a obras viales. La participación de Ia población en estas decisiones es reducida o inexistentey, con frecuencia,Ia comunidad planteaque las regalias han tenido un manejo inadecuado. Este descontentose expresa en Ia peticiOn reiterada de que Ia empresa intervengaen Ia administracionde las regalias. La migraciOn continuahacia Ia capital municipalgenera Ia proliferacion de viviendas precarias y Ia carenciade servicios piblicos. La presencia del proyectominerogenera grandesdiferenciasentre el personal administrativo y

obrero de Ia mina, por un lado, y el restode Ia población, por el otro.

Conhictos socioambientales En el Departamento de COrdoba, los conflictossociales

Sinergia para el desarrollo Desde1991,el nuevo marco politico e institucionalaumentOlasexigencias paraque las empresas minerasestablezcan una relaciOn armónicaconel medioambiente natural y social, peroel bajo nivel de exigencia y fiscalizaciónde las autoridades ambientales no ha permitidoaprovechar estos mecanismos.

Aunque los gobiernos locales hablan de Ia participación del sector privadoen las dinámicas de desarrollo de su zona, Iamisma nose traduceen accionesconcretasye! diálogo entre autoridadesyempresasnoes comin. Por6ltimo, los municipiosnodisponen de instrumentos para promover Ia inversion de las empresasen desarrollo local y, en lo ambiental, el controlde los compromisos asumidos por las empresas noes de su competencia.

CASO 1: CERRO MATOSO S.A. En 1970seiniciO el proyecto Cerro Matoso en el Departamento de Córdoba. Actualmente su producciónrepresenta 46,2%del PIB industrialdepartamental. El total de empleos directos e indirectos generados por el proyecto fuede5.674 en 1999 y 6.697en el año 2000. En el pianoambiental, Cerro Matoso S.A.cumplecon las normativasnacionalesy lasdel BancoMundial. En laactualidad, prepara Ia puesta en marcha del Sistema de GestiOn Ambiental (SGA), con baseen Ia norma ISO 14001/96. El municipio de MontelIbano,dondese encuentran Ia mina,las oficinas deCerro Matoso S.A., Ia FundaciOnSan Isi-

están determinados principalmentepor los niveles significativosde inequidady desigualdad en el desarrollo social, que generan situaciones extremasde pobreza; Ia ineficiencia del Estadoo su ausenciaen Ia atenciOn al desarrollode las comunidades;y, a Ia insatisfacción de sus necesidadesbásicas.Los impactos generados por Ia luchaarmadapotencian,a su vez, Ia precariasituaciOn social. Lagestion del agua es una de las más conflictivasya que su demanda aumenta en todoslos sectoresde consumo, humano, industrial y agrIcola, asociadacon el crecimiento urbano e industrialy los megaproyectos. Lo anterior es agravado por el vertimientode residuos industriales, mineros, agroquimicosy residenciales en los rIos Sin(i, SanJorge y las vertientes que los alimentan.

Politico y programassociales de Ia empresa La politica social de Cerro MatosoS.A. se remonta a los comienzos del proyecto, cuandosu objetivo principal era entablarbuenas relaciones con las comunidades. Su primer enfoquefue asistencialista, perohoy manifiesta su compromisocon el desarrollo sustentabley con sus principiosde responsabilidad social. La politicasocial de Cerro MatosoS.A. es ejecutadaatrayes detres fundaciones, dos de las cuales atienden a los trabajadoresde Iaempresaya sus familias. La tercera, Ia Fundación San Isidro (FSI), fue creada en 1981 por Cerro Matoso S.A. y Ia Prelatura del AltoSinüy San Jorge parapromover y desarrollar las polIticassociales dirigidasa las comunidades locales. Las politicasde Ia FSI abarcan tres areas:generacion de empleoe ingresos, formaciónde lideresy organizaciones comunitarias, yfortalecimiento institucional y desarrollo co-

1EMPRESAS MIN ERAS

I

V DESARROLLO LOCAL

munitario.Los proyectosatienden a: I) comunidadesafectadas por fenOmenos puntuales; ii) comunidadesque presentan proyectos dentrode los requisitos de Ia FSl; y iii) comunidadesque participan en los programas yobtienen a confianza de Ia Fundación. Los programas de Ia Fundación abarcaban en 1999 a un 42%de a poblaciOnde su area de influencia. Los estatutosde Ia FSI no contemplan Ia presencia de las comunidades en IadirecciOn, peroSi 5U participaciónen Ia formulación, ejecuciOn y seguimiento de los proyectos asI comoen Ia gestiOn de recursos.La empresafinanciaparcialmente los proyectosyexige aportesa las comunidades yotras instituciones privadas y póblicas. CerroMatosoS.A.dio inicio en 1998 a un procesode planeación estratégica con participaciOn de las comunidades del area de influenciade Ia empresa. Su objetivo principal era apoyara los pobladoresy a las administraciones municipalesen Ia construcciónde metas orientadorasde sus acciones, Ia identificaciónde las debilidadesde las administraciones locales, Ia toma de concienciasobreIa necesidad decomprenderse como regiony Ia elaboraciónde una propuesta comOn que potenciara los recursos de los municipios. Este proceso participativo dio origen al Sistemade PlaneaciOnZonal (SPZ), un instrumento que permi-

tió fortalecery difundirel trabajo comunitario en pro del desarrollo de los tres municipios involucradosy que Se ha convertidoen una herramientadavepara Ia elaboración de los planesde desarrollomunicipal, generandoun mayor liderazgode Ia comunidad yfortaleciendo los proce-

sosdegestion. Ademásde Cerro Matoso S.A., este proceso contOcon el apoyo de Ia DiOcesisde MontelIbano, IaFundación Oleoductos de Colombia, las alcaldIas de MontelIbano, Puerto LibertadoryLaApartada, 350 IIderes comunitarios de igual nómerodeJuntas deAcciónComunal, docentes yvarias organizaciones comunitarias de Ia zona. PorOltimo, es polIticadeCerro Matoso S.A.dar prioridad a Ia adquisicion de bienes y servicios locales y regionales, evaluando Ia oferta existente, capacitandoa los posibles abastecedoresy fomentando Ia creación de microempresas de suministro.

Percepciones de otros actores De acuerdocon los resultados del SPZ, las prioridades de las comunidades deMontelibanoson el mejoramiento de serviciospOblicos, Ia creaciónde empresas y el aumentode fuentesde trabajo no dependientes de Cerro Matoso, el fortalecimientocomunitario y Ia creaciónde instancias de partidipadiOngubernamentalyde convivencia social. Para los beneficiariosde los proyectos, Ia FSI realiza un aportevalioso,respeta las manifestaciones de Ia region,

fortalecea Ia comunidad y procurauna estabilidadindependientede Ia presencia de Ia empresa. Sin embargo, junto con Ia capacitacion,reclaman un aumentode las inversiones que permitanaplicar los conocimientos adquiridos.

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Para los no beneficiarios, en cambio, Ia empresa no ha cumplido las expectativas generadas por el proyecto y cuestionan los mecanismos utiIizados.Senalan,porejemplo, que Iaexigencia de aportescomunitarios en los proyectosolvidaque, aveces, loplanificadoes responsabilidad del gobierno. La alcaldiaactual considera que las relaciones con Cerro MatosoS.A. son buenas y ha buscado Ia integraciOn con Ia empresa y Ia FSI medianteeI planteamientode ideas y el aporte de recursos. Pero hay una brechaentre los propOsitos y Ia realidadde las acciones gubernamentales. Parael gobiernolocal, Ia presencia de Cerro Matosoes una gran oportunidadde desarrolloparaMontelIbano, peroconsideraquesu contribuciónno compensaain los impactos generados,que Ia contrataciOnde personal local es insuficiente y que no es suficienteIa información sobre Ia gestion ambiental de Iaempresa.

CASO 2: CARBONESDEL CARIBE S.A. Carbonesdel Caribe S.A. fue fundada en 1981 por el Grupo Caribedel Grupo Económico Antioqueno,para reducirel gasto en energIa de sus empresas cementeras utilizandoel carboncomo alternativa a Iaelectricidad.El principal proyecto de Carbones del CaribeS.A.se siUiaen el municipio de La Jagua de lbirico, en el Departamento del Cesar. La mina cuenta con unos 650 empleados y trabajadores directos. La region se dedicatradicionalmentea Ia actividad agropecuaria, peroatraviesa hoy una crisis de productividad. El crecimiento desordenadodel municipio,con las migraciones provocadaspor Ia minerla yel conflictoarmada, ha generado problemasestructuralesde pobreza, altastasas de desempleo e insuficiencia de los servicios. El Cesar posee diversosminerales, el carbones el más importante,cuyaexplotaciOn registra un aumento del empleo. El municipio recibe una cifraglobal de las regalIas generadas por a mineria, que fue de US$ 3:355.335 en 2000. La administraciOn aplica estos ingresos sin participacion de las comunidades,las que proponen con insistencia que las empresas minerassean las encargadas de Ia inversion de las regalIas. No obstante, Carbones del Caribe S.A. ha manteriido su decisiOn de no inmiscuirse en Ia administraciónlocal. Las comunidadesbuscan obtenerlos mayores beneficiosde Ia actividadminera, peroalgunas se sienten excluidas de los impactos positivosy, al mismotiempo,afectadas par los negativos.

COLOMBIA

Conflictos socioambientales Con respecto a Ia actividadde Carbones del CaribeS.A., nose han presentadoconflictosexplIcitos, a pesar deque los diversos actoressociales expresancontinuamente que su medioambientese ha visto afectado por Iaactividad minera. Noexisten estudios en el ámbitodepartamental que exploren Ia contaminaciónproducidapor esta empresa y, aunque existen percepciones en las instituciones estatales que señalan Ia presencia de impactosmedio ambientales negativos, expresados especialmente en Ia contaminación y aniquilamientode los recursoshIdricos, sobre las acciones de Carbones del Caribe S.A. solo se han presentado reclamos efimeros, que han sido resueltossin dificultad por Ia autoridad ambientaldel Departamento (Corpocesar). ParaIaAlcaldIade LaJagua de Ibirico,Iaactividad minera ocasiona importantes impactos negativos sobre el medio ambiente, porIa contaminaciOnatmosféricayel vertido de sólidos en los principalesarroyos y rIos. Uno de los mayores problemas, segOn las autoridades locales, es Ia desestabilizaciOn deIacuenca deabastecimiento del acueducto. Otrosimpactos seman ifiestan en las SequIasydeslizamientos de tierras.

Poilfica y programassociales de Ia empresa Carbonesdel CaribeS.A. no tiene un documentode p0liticas sociales,perose planteacomo objetivoIa realizaciOn de proyectosproductivos dedesarrollo sustentable,que permitan a las comunidades incrementar y perfeccionar SUSCapacidades.

Las polIticas sociales de Ia empresacumplen con regulaclones y pautasregionales, nacionales e internacionales, asI como con compromisos adquiridosen su EIA, favorecen el

reconocimientode Iaempresa en aquellos ámbitosy mitigan los conflictoscon los grupos y comunidades locales. Los programassociales de Carbones del Caribeabarcan diversas areas perosu prioridades Ia formaciOn y fortalecimiento delas asociacionescomunitarias, asIcomoIacreaciOn defuentes de trabajo sustentables,no dependientesde Ia minerIa,respetandohabilidades localesydando carácter formal a actividadespreexistentes.Laempresaconsidera quesu trabajosocial debe incluir areasdonde Ia administración muni-

cipal no hace

LaFundaciónCarbonesdel Caribe (FCDC), creadaen 1992 paraatender los programassocialesde Iaempresa, sevincula directamente con las gerencias internas. La FCDC comenzó con un enfoque asistencialista, pero hoy busca desarrollar proyectosproductivos, integrando a los actores a un plancoman,nodependiente enel futurode minerla. Por medlo detalleres educativosydiscusionesen lasasambleascomunales,el DiagnOsticoSocioeconómicode 2000ha sido un proyecto importante para Ia participaciOn comunitaelconocimiento del entorno social. El objetivode Ia Fundación esque este diagnOsticolepermita "sermás puntual en

ny

Ia toma de decisiones", que se consolidecomo base de los planesdedesarrollo municipalyquefortalezca los planesde

ordenamientoterritorial. Los proyectos son ejecutados en su totalidadpor Ia FundaciOn, perolas grandes decisiones son tomadas por Ia Gerencia de Mina yb IaGerencia General. Laevaluación de los proyectos se hace junto con las comunidades. Lasformas jurIdicas utilizadas para ejecutar los programas son las tradicionales en Ia contratacióncon el Estado. Los convenios procu ran articular los esfuerzos y recursos de (a Fundación con los deentidades pablicas. Carbones del CaribeS.A. prioriza Iacompradebienes y servicios en LaJagua,peroIa oferta del municipionoes suficiente. Un80%delos trabajadores de Iaempresa son delCesar y Ia mayorIa de los administrativos proviene de Ia region.

Percepciones de otros actores Las prioridades de las comunidades de La Jagua son el aumentode los proyectosproductivos, Ia recuperaciOn ambiental, IacapacitaciOnen Ia producciOnagrIcola y Ia minerIa, elconocimientode los mecanismos legalesde participacion yorganización comunitaria y Iavivienda. Paralas comunidades beneficiadas por los programasde Ia FCDC, siempre atiendesus inquietudes y plantea soluciones. Paraalgunos, sin embargo, en el pasado habIa mayorfacilidad de presentacióndeproyectos. Lascomunidades reconocen limitacionesen el trabajo de Ia FCDC,pero es Iaónica empresa minera del municipioque mantiene relacionesconellas. Asuvez, lasrelacionesentreelgobierno local ylasempresas minerasson mejoresqueenel pasado,peroconCarbones delCaribe S.A. son optimas, porque IamayorIadelasaccionesde Ia FCDCcuentancon recursosde Iaalcaldla. Para (a municipalidad, Carbonesdel Caribe S.A. es Iaempresa con mayor sentido social, peroseconsidera que lo realizado nocompensalos impactosnegativosyexistepreocupaciOn por el futuro cuandoIa mina cierre.

CONCLUSIONES Laexperiencia deCerro Matoso, durante20años,es uno de los ejemplos sobresalientesen Colombiadel aporte pro-

gresivo y Iatomade concienciasobre las responsabilidades que caben a las empresasmineras en el desarrollo de las comunidades de sus areasde operaciones. Carbones del Caribe, aunque carece de organización polIticaypractica, sepresentacomo uncaso atener en cuenta,dadoquees Ia ónica de las empresasqueseencuentranen Iazonaa Ia cual le interesaactuar directay positivamente en ycon las comunidades vecinas del proyecto. El estudiode Colombiaconcluyecon una enumeración de los desafIosque podrIanorientarIadiscusiOn y Ia definición de los cursos más adecuados para Ia integración de las empresasmineras al desarrollo comunitarioen sus areas de influencia directa.

4

PERU:

,PAZ SOCIAL 0

DESARROLLOSUSTENTABLE?

n lastres óltimasdécadas, los minerales fueronel rubro

de E mayor dedeexportación y, en el periodo 1990-99, 6% a8% del PIBnacional. minePerci

En 1999, Ia rIa empleO60.000trabajadoresdirectos y 240.000indirectos. En los años 90 se privatizóIa minerIayse aprobaron incentivos para Ia inversion extranjera, incrementados si era sobre recursos naturales. Este proceso desencadenó, a mediados de Iadécada, un augemineroen el pals, acompañado por unaola deexploraciones que promete mantener el ritmo de inversion en eI sectoren los próximos años. El incremento en las operacionesfueacompanado de una nueva organizaciOnen Ia producción y de un nuevo enfoque socialbasado en Ia creaciónde mayores lazoscon Ia poblaciOn. representaron

Conffictos por uso de recursos La normativasobre accesoycontrol detierrasdispone que, silas empresasno Ilegan a un acuerdocon los propietarios, es posible imponeruna servidumbre minera,que es una virtual expropiaciOn estatal.Aunqueeste mecanismo no ha sido utilizadoporel Estado, esusado por las empresasen su negociaciOncon las comunidades para inducirlas a aceptar cesiones de terreno a precios menores. Estas normasson consideradas injustasy coercitivas por las poblacionesrurales involucradas en negociacionesytransacciones con empresasmineras.

Marco institucional, polItico y normativo

I

La reforma constitucionalde 1993, bajoel gobiernode Fujimori, significouna redefiniciOn neoliberal del rol del Estado. La Ley Marcoparael Crecimientode Ia Inversion Privada, dirigidaagarantizar Ia libreiniciativay las inversiones, fue seguida por Ia Ley de Promociónde Inversiones en el SectorMinero. El Ministeriode EnergIa y Minas publicóen 2001 una GuIa de RelacionesComunitarias, que notiene fuerza legal, condirectrices paraestudios de impactosocial, mecanismos de consulta pbica y responsabilidad social de las empresas. El mismoaño se sancionO Ia Ley del Sistema Nacional de EvaluaciOnde EIA, que incorporoel concepto de impactosoda1 ycultural. Las normas sobre Ia articulaciónentreactividades mineras y poblaciones afectadas por las mismasestán principalmente referidasa las rentasyel acceso a Iatierra. La legislaciOn minera y iributaria establecedos tiposde renta: el Derecho deVigencia yel Canon Minero. El derechodevigendia es el montoque deben pagar los concesionariospara mantener Iavigencia de las concesiones

otorgadas. La recaudaciOn iritegra un Fondo Municipal de InversiOn,cuya finalidad es garantizar que los recursos Se destinen aobras de infraestructura en beneficiode las poblaciones yno agastos administrativos corrientes. El mayor ingreso aportado por las empresasminerasesel Canon, queesun 50%del total de ingresosy rentaspagados al Estado. El gobierno lodistribuye a los municipios dondese realizaIa actividad,con prioridadparalas poblaciones más pobres. El montoy Ia distribucióndel Canon son objetode conflictoentreel gobierno central, las municipalidades y las comunidades. Lasempresas minerascritican,asu vez, el destinodadoa esosfondos por los municipios. Porotra parte, Ia legislaciOn peruana contemplaciertos beneficios tributariospara las empresas que realicen inversiones en obras pblicas, vivienda o bienestar social, pero Ia reglamentacion de esa ley tiene vaciosque impiden su aplicación, por lo que las empresas prefierenrecurrir a Ia donaciOn para formalizar el apoyo acordado con las comunidades.

Politicasy actividades de desarrollo comunitariode las empresas Lasempresasmineras enfrentan reclamos de comunidades, ONG y el Estado, peropocas reconocen los impactos sodioeconómicos y Ia necesidaddeuna indemnización. No obstante, variasempresasrealizan acciones de desarrollo en las comunidades que denuncian impactos, tantopara prevenir yb mitigar tales impactos, como asegurar Ia paz social a los proyectos. Las relacionesde las empresas minerascon las poblaciones, sobre todo en el medio rural, han estado orientadas por criterioscompensatoriosy asistencialistas,antesque por un principio de desarrollo sustentable. Las empresas privilegian las relacionesde mercadoy las aplican en Ia

compra de tierras, adquisiciones, indemnizaciones por danos y perjuicios,etc. Lasacciones de las empresasminerasconsistenhabitualmente en donaciones puntuales para tecnificarlas actividades de Ia comunidad y, por lotanto, no respondenapoliticas deapoyocomunitarioa mediano o largoplazo. A mayorescala de las operaciones mineras y de las empresas, mayores en nmeroy magnitud son las acciones de desarrollocomunitario.Esto sedebea que las operaciones y empresas de granescala se hallan bajo mayor escru-

tinio pibIico.

Las empresas coordinan sus actividadesdedesarrollo con el sector pblicocon elfin deevitar Ia duplicaciOn deacciones, ahorrar costos yaprovechar Ia experiencia de los entes estatales especializadosen programas de desarrollo.

PERU

Percepciones de los actores La percepcionde las poblaciones asentadasen areas de influencia deoperaciones minerases que Ia minerIa afecta sus actividades econOmicas ysus formas devida. Seatribuye a ha minerIa Ia contaminaciónde suelos, cursos de agua y el aire, con repercusiOnsobre Ia agriculturay Ia ganaderia, sus principalesfuentes de subsistencia. Además, se considera que talesoperaciones, al promover Ia inmigracion de personasforáneas, generan problemas de seguridad yorden ciudadano.

Sinergia para el desarrollo La coparticipacion entreel Estadoy las empresasmineras en programassociales es frecuente en Peró. En general, Ia empresaaporta un fondopara queel Estado impulse algunos desus programasdeeducación, salud, industria, agricultura, pesquerIa,etc. Sin embargo, el Estado peruano no ha mostrado ser una buena contraparte, enciertamedida por suescasa presencia en las areas de actividad minera y por Ia descoordinaciOn existente entrelos diversos Organosencargados de promoverel desarrollo en zonas rurales. En el pianolocal, las empresasdiscriminan entremunicipbsdispuestosal dialogoy los queconsideran agresivos. El grado de cooperacion con las comunidades depende de las polIticas, estrategiasyámbitosdeacciónde Ia empresay de las entidadesacargodeIa relación. Las poblaciones locales a menudono están preparadas parainteractuar con un proyecto minero.Si las instituciones comunitarias son débiles, para las empresas es más fácil Ia negociacion, peroIa faitade unacontraparte activa hace más difIcil también emprender acciones de desarrollo.

CASO 1 SOUTHERN PERU Southern Peruposee dos minas en actividad, Toquepala, desde 1960, y Cuajone, desde 1 976, en los departamentos contiguos de Tacna y Moquegua, respectivamente. Laoperación incluye Iafundicióny refinerIade ho, en Iaque se procesa el mineralextraIdo. En 1 998, Ia empresa obtuvo IaautorizaciOn del Estado para desarrollarel proyectoTorataCuajone. El proyecto Torata-Cuajone consiste en una ampliación de Ia mina y unadesviaciOn del rio Torata para utihizar su lecho como depositode desmontes. Iniciadoen 1999,iuego de aprobado el Estudio de ImpactoAmbiental,el proyecto afecta a las poblaciones de Torata y Moquegua. Paraoperarsus unidadesde minero metalcrgicas,Southern Peri requiereun volumen mInimo deaguade 2.360 1/seg. Con esefin instaló un sistema de captacion de agua en Ia laguna de Suches, en el distrito de Candarave, en Ia provincia homOnimadel departamento deTacna.

El GobiernoRegional y las Direcciones Regionales de Transporte y Agricultura,con sede en Moquegua y jurisdicción sobre el distritode Torata, han firmadoconvenios con Southerny Ia Juntade Usuariosdel Distrito de RiegodeTorata paradiversos programasde desarrollo. Las operacionesde Southerntienenimpactosobre varias comunidades deMoquegua y Tacna quecomparten aguaso son afectadaspor las emisiones y deshechos de las minas o que seyen favorecidas por el empleode manodeobra, las adquisiciones en Ia zona y las donaciones y programas de desarrollo implementados por Ia empresa. Los distritos deTorata e llabaya poseen los menoresmdi— ces de pobreza, Candaravee Ite tienen los mayores,mientras El Algarrobal, lb yMoquegua estánen una franja intermedia. Las comunidades de Moquegua presentan un Indice de pobreza menor al departamentaly al nacional. Entre las comunidades deTacna hay algunascon mayores niveles de pobreza que las de Moquegua siendo Iteel caso extremo, hlegando virtualmente al nivel nacional (42,3%).

Conflictos socioambientales Alconocerse el proyecto Torata-Cuajone,secreó eI Fren-

te de Defensa de los Interesesde Torata y se genero un debate en tornoal proyecto. La empresa logroIa aprobación del EIAa fines de 1998yprocedióa Ia construcción de Ia represay las tuberIas. La empresatiene un control sobre el rio Torata, pero no

administralas aguas, pues su objetivo es derivarlaspara utilizarel antiguo echo. Algunos actoreslocalessiguencuestionando el proyecto,alegandoqueexisten riesgos de contaminación del riocon aguas ácidasy que no existe garantiadecontroldeIacontaminaciOn luegodelcierrede Iamina. Unade las mayoresfuentes de confhictoentre Southerny Ia poblaciOn de Moquegua han sido las emisiones con anhidridosulfuroso (5Q2) de Iafundición ubicada en ho, que perjudican Ia actividad agricola. Southernfueobligada por ley a pagar indemnizaciones a los agricultores del ValledeIboafectados. Actualmente, Ia empresa invierteen un Programa de Adecuación y ManejoAmbiental,para cumphir con los estándaresvigentes en el pais. La obtenciónde agua para las operaciones de Southern es otra fuentede confhictos. En el pasado, ha empresa Ia extraia depozos en el Vallede Ibo, pero enfrentó una fuerte resistenciade los agricultores locales. El bombeo del rio Cinto afecta ha disponibihidad del recurso en Ia comunidad deCarumbraya, que intentóanular Iaconcesión.

Politica y programassociales de Ia empresa La empresa tradicionalmenteenmarcO sus acciones de desarrollo en una polIticaasistencialistadirigidaa mejorar su imagen antediversos pcthlicos,en sus areas de inipactoyen Ia capital,Lima.Sin embargo, en Ia historia de las relaciones entre Southern Peru y las poblaciones en Ia zona de operaciones se han producidoconflictosocasionados por los impactos ambientales y sociales. Porello, uno de los objetivos

I!:

EMPRESAS MINERAS Y DESARROLLO LOCAL explIcitos de Ia actividad de Relaciones Comunitarias de Southern Peróesevitarcualquier paralizadOn delas actividades que pudieraser causadapor un conflictocon las comunidades en las areas de impactode los proyectos. AfinesdeIadecadade 1990, se inaugurO elareade Relaciones Comunitariasparaejecutar proyectosdedesarrolloconun enfoque deresponsabilidadsocialcentrado encriterios decoparticipacionysustentabilidad.Sin embargo,Iaestrategia delos proyectosno incluye Ia evaluaciOnde los impactosgenerados. Southern Perupracticados tiposde acciones sociales, las donacionesy los proyectosde desarrollo. Las donaciones son otorgadasa municipios,iglesias, poblaciones vulnerables y diversos sectores sociales de Ia region. El areade Relaciones Póblicaspriorizalos aportespara educación ycultura,apoyo a Iacomunidad(infraestructura de municipiosy comunidades campesinas), apoyoa proyectosde Ia iglesia,salud ybienestar. Un significativomontode las donaciones lo decidedirectamenteel presidentede Ia empresa. Entre los proyectosejecutados se han construido redesde aguay desague, plantasdeacopio, secadoycomercial izaciOn deoregano, servicioseducativos, talleres de mecánica,obras deinfraestructuraderiegoyredesdeelectricidad. También se han organizado estudios de mejoramiento de cultivosy de camélidos. Las comunidadesque participan en los proyectosdedesa-

rrollode Ia empresa son aquellas que reciben impactossocio ambientales por causa de lasoperacionesactualesoantiguas de Ia Southern, especialmente conlasquecomparteeluso deaguas. Asimismo, Southernfomentael empleolocal mediante Ia selección, capacitaciOnycontratación temporal depobladores rurales para Ia prestaciOn de servicios no calificados o semicalificados.

Percepcionesde otros actores Todos los pobladores entrevistadosconsideran positivoel carácter participativode losprogramas deSouthern Peru. Los participantes en el programa de riegotecnificadoen Torata estaban bastante satisfechospor el aprendizaje sobre el uso apropiadodel agua. Todos ellosseñalaron que sus vecinos habIan manifestado interés en participardel proyecto. En cambio, las autoridades locales cuestionan Ia eficacia de los programasde Ia empresaen su contribuciOn al desarrollo local ycomo mecanismo decompensación y mitigacion de los impactos sociales y ambientales atribuidos a Ia empresaen Iazona. Entre lasautoridades deldistritodeTorataexiste una demanda com1inparaque Iaempresaincremente suaporteglobal al desarrollocomunitario hastarecuperar los niveles Iogrados en años anteriores.Una percepciOnsimilar existe entre las autoridadesde El Algarrobal, apartir del impacto de lasoperacionesde refinación en el puertoy Ia ciudadde lb. El argumento esque el balanceentre impactos ambientales y actividadesde desarrolbo comunitarioes negativo. Sin embargo, se reconoce Ia posibilidaddeentablarnuevasrelaciones empresa-comunidad-Estado,apartirde Iasolución delos problemasde contaminación ambiental.

Las autoridades municipalesdel distritode Ite mostraron una visiOn favorablea los programaspromovidos porIaempre-

sa en su zona,a los que se asigna importancia estrategica para eldesarrollo local,pues surgen de un diagnOsticode necesidades realizado con participacion de Iacomunidad. Se considerapositivotambién el seguimiento,que va más alládelos plazos del proyecto, entre eI areade relaciones comunitariasde Iaempresay los actoreslocales. Mientrastanto, los funcionariosdel gobiernocentraly regional evaluaroncomopositivoel enfoquecoparticipativode Ia empresa. Todas los proyectossehancoordinado con los mlnisterios deAgricultura,de EnergIayMinas yde Educación.

Sinergia para el desarrollo Las relacionesentre SouthernPer6ylas comunidadesvecinasa sus areas deoperacion han atravesadoperiodos significativos detension yconflicto. En algunasde las comunidades los conflictos siguenvigentes,aunque con menoresgradosde intensidad, comoconsecuenciade lasmedidasdemanejo ambiental y las accionesde desarrollo realizadaspor Ia empresa. Aplicandoun método de autoevaluación, Ia comunidad definesus necesidadesmás urgentesy aporta mano deobra, perono participa en los estudios de los proyectos. Southern aplica asuvezel métododeEvaluaciones Rurales Rápidas para elaborar sus propuestasa partir de los problemasdetectados, que lesirven comoelemento denegociacion a Ia hora dediscutircon Iacomunidad el usodeaguas otierras.La mayorIade los proyectos se encuentran en fase de experimentaciOny es necesariounseguimiento paraevaluar sus resultados. Por otro lado, el intento de Iaempresadecoordinar con el Estado puso en evidencia a debilidaddel sector pblicopara participaren este tipo de acciones de desarrollo.

CASO 2:

COMPAiiA MINERA MILPO LaCompanIa MineraMilpooperadesde hace más de50años Ia mina El Porvenir, situada en Iasierra sur centralandinadePeró,

enel Departamentode Pasco, que esel mayor productordeplomo yzincanivel nacional.Laagriculturarepresenta Ia segunda actividad económica más importantedel departamento. Clasificada comoproyecto de mediana minerIa, El Porvenir se extiende por cuatro distritos municipales de IaprovinciadePasco: Yarusyacan, Yanacancha,TiclacayányNinacaca, Esta operacion,que cuenta con Ia certificaciónISO 14001, produceanualmente 150 millones de Iibras de zinc,46 millonesde libras de plomoy.3 millonesde onzasde plata. Milpo es Iasegunda mayorproductorade esosminerales en el Departamento de Pasco. Hasta unos años atrás, Ia actividaddeMilpono requerIa mayormente depersonal calificado, lo cuál favorecla Ia ocupación local. Hoy en dIa, Ia modernización tecnologica, Ia tercerización de tareasy Ia prevenciOn deconflictos cambió drásticamentesu polIticade empleo.

PERU

Afinesde2000, El Porvenirempleaba372 trabajadores, 157 administrativosy21 5 obreros. Enforma subcontratada, empleaba unos 700 trabajadoresmás. Milpoabandonó el modelo de campamentoe incentiva a sus empleadosa residir en Cerro de Pasco. Laactividadeconómicade Ia ciudadse incrementaporel consumo de bienesy servicios del personal de Ia mina. El area de articulación de El Porvenir abarca 1 3 comunidades campesinasy unacooperativa ganadera.Las poblaciones másnumerosas y extendidas son las deYarusyacanyNinacaca. El restono superalas 300 familias, aunque Iaextension de sus terrenosvade 32 a 8.360has. Es poco significativo el nómero de comunerosque trabaja en las operacionesmineras. Un 50% de las parcelas de Ninacaca, Yanacancha y Yarusyacán son de propiedad comunal. Estas comunidades se hallan en situación de pobreza y registran un bajo nivel educativo. Predomina el nivel primarioy las personas con estudios terciarios no superan el 8%.

pobladores hacia Ia empresay quieren evitarel contacto directo con las comunidades. Enconsecuencia, Ia ejecucion de sus programassociales es encomendada a ONG yempresas consuItoras subcontratadas. La empresa ha lievadoa cabo, en conveniocon ONG, programasde desarrollo en las areas de conservación y educación ambiental, salud materno infantil yplanificación familiar, prevencion de drogas y alcohol, educación cIvica para adolescentesy jOvenes y desarrollo agropecuario. La principalfuentede compensacionde Milpoes Ia provisión deenergIaeléctricaaalgunas comunidadescampesinas. Ha dadoapoyo tambiénaIa construcciónde pequenas obras, como canchasdeportivas,medianteIadonación de materiales. CompanIa Milponotiene una polItica deadquisiciOn de bienes y servicios locales. Tampoco da prioridad el empleo en Ia zona,salvocontratacioneseventualesyesporádicaspara actividades menores y decortaduración.

Coniictos socioambientales

Percepciones do otros actores

LaCompañIaMiIpo enfrentaconflictoscon 11 comunidades campesinas yunacooperativadel area deoperacion, Iamayorla porel uso defuentesdeaguaoIaderivacióndelas mismas. Tambiénson motivo de conflicto los relavesdeIa mina y los tItulosde los terrenossobre losquese asienta Iamisma. El deterioro de las relacionescon las comunidades ha afectado las perspectivasfuturas de El Porvenir. Una alternativa para Iaescasez deagua es Ia lagunade Cochachuyco,pero fue rechazadapor Iacomunidad de Ninacaca,dada Iafalta de confianza en Ia empresa. Algunos comuneros demandan el cumplimientodel conveniosuscritopor Milpoal iniciode sus operaciones ydel compromiso posterior asumido en 1998, consistenteen Ia construcción de una escuela, un estadio, un mercado, un puente, junto con el mantenimiento de los canales y del caminoprincipaldecomunicaciOn de las cornunidades.2

La poblacion opinaque Milpo deberla enfocar sus esfuerzos dedesarrollo en revertir los pasivos ambientalesylos efectos socioeconómicos negativos de sus operaciones, asIcomo en Ia resoluciOnde los conflictos vigentes y hacerefectivas las compensacionesrespectivas. Frentea este conjuntode demandas, las acciones de desarrollo realizadaspor aempresaen Ia actualidadsonconsideradas poco importantes e ineficaces. A juicio de los integrantesde las comunidades, un mayor impactopositivo seconseguirIamedianteel ernpleo de trabajadoreslocales y Ia adquisicion de sus productos. Por otro lado, los pobladores no intervienen en el diagnOstico,diseñoy evaluaciOnde los programasde Milpo, sino sOlo en su ejecuciOn.

Sinergia parael desarrotlo

Politica y programassociales de Ia empresa Lasmotivacionesque Ilevan a CompanIaMilpoa redefinir su polIticasocial son asegurarIa paz social y mejorar las relaciones con las comunidades del area, puesel deterioro impidecelebraracuerdos importantes para el futuro de Ia operación minera yafectan su imagen p6blica. Las interrelaciones deMilpocon los organismosp6blicos con las comunidades de su area de operaciónson casi y inexistentes. Losprogramassocialessondirigidos desde Ia sede en Lima, quedetermina las necesidadesaatender sin consultaa los destinatarios. Los directivos de Milpo consideran que sus acciones en el pasado generaron una relaciOn de dependencia de los 2.

ElcapItulo4dellibroelectrónico EmpresasMineras yDesarroI/o Local, disponible en CD-Rom yen elsitio Web de Ia 11PM IDRC: www.iipm-mpri.org,detalla los conflictosque enfrenta Milpocon laspoblaciones rurales delarea dearticulación.

/

Enel casode IaoperaciOn El Porvenir, los intereses divergentesy las desconfianzasexistentesentre el Estado, Ia CornpanIa Milpoy las poblaciones rurales y urbanas del area de articulaciónimpidenIa coordinación y cooperacion en función de objetivos comunes.

CONCLUSIONES La mayorIa de las empresas mineras se relaciona con las comunidades dentrode criteriosde transacción y asistencia social. Más recientemente, algunas empresashan comenzado a poner en prácticaprogramas de desarrollo sustentable con participacionde las comunidades. Las acciones de CompañIa Milpo correspondena una estrategiaasistencialista,aunque a misma se hallaenrevision, y las de Southern Peru a una de desarrollo sustentable. En una perspectiva de desarrollo sustentable, el informe extraedel contexto peruanoylas experienciasanalizadasuna serie de recomendaciones para cada grupode interés.)

Ii!

1

i4 "... Existe una relación directa

entre el potencial de contribución de Ia minerIa a procesos de desarrollo local, y Ia calidad, capacidad y oportunidad de Ia gestión póblica, el desempeño

ambiental y social de las empresas mineras y el ejercicio de Ia participación póblica informada en los procesos de toma de decisiones respecto de proyectos mineros." IDRC

CRDI

Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo(IDRC, Canada)

MPRI/IIPM Iniciativa de Investigación sobre PolIticas Mineras (IIPM/IDRC)

Canacia

Cristina EchavarrIa y Patricia Gonzalez, 11PM IDRC

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