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EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SUS FUENTES

LA LEY Y EL REGLAMENTO. NOCIONES GENERALES SOBRE ACTOS Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

1. REFERENCIAS LEGISLATIVAS Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuya última modificación se ha producido por Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el R.D. Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en materia sancionadora. Código Civil, de 24 de julio de 1889, cuya última modificación se ha producido por Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción internacional. Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, cuya última modificación se ha producido por Ley Orgánica 15/2007, de 30 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal en materia de seguridad vial. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, modificada por Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuya última modificación se ha producido por Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, cuya última modificación se ha producido por Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial.

2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SUS FUENTES El Derecho Administrativo puede definirse como un conjunto de normas de Derecho Público reguladoras de la organización y actividad del Estado y de otros entes públicos. Al hablar de fuentes del Derecho se hace referencia al lugar de donde emana o procede el derecho, es decir, a los medios de producción de normas jurídicas y a las formas en que se manifiesta el derecho. La doctrina distingue entre: a) Fuentes en sentido material: Son aquellas instituciones o fuerzas sociales que poseen capacidad para crear o producir normas jurídicas. b) Fuentes en sentido formal: Son los modos a través de los cuales se manifiesta el derecho (ley, reglamento, costumbre, etc.). Las fuentes del Derecho Administrativo, no se diferencian mucho de las fuentes del Derecho Privado, las cuales se encuentran reguladas en el art. 1 del Código Civil, y son: -

La ley, que se explicará detalladamente en siguientes apartados.

-

La costumbre, que consiste en normas vinculantes creadas por la sociedad mediante la repetición uniforme de una práctica o conducta. Apenas tiene vigencia.

-

Los principios generales del Derecho, que expresan los valores sobre los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. Suelen ser pautas de contenido moral o suprajurídico.

Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido. Este precepto, nos sirve para llegar a la conclusión de que existen tres principales fuentes directas, la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho; y dos fuentes indirectas, la Jurisprudencia y los Tratados Internacionales. El problema de las fuentes del derecho tiene en el Derecho Administrativo una importancia fundamental, porque la Administración no sólo es una destinataria obligada por las normas jurídicas (como los restantes sujetos del derecho), sino un protagonista importante en su elaboración. La participación de la Administración en la creación del derecho se manifiesta de tres formas:

1) Por la coparticipación de la Administración, dirigida por el Gobierno, en la función legislativa del Parlamento, mediante la elaboración de proyectos de ley. 2) Por la participación directa en la misma función legislativa, dictando normas con valor de ley, que al ser elaboradas por el Gobierno reciben el nombre de Decretos Legislativos y Decretos Leyes. 3) A través de la elaboración de los reglamentos (de valor inferior y subordinado a la normas con rango de ley) que, sin embargo, constituyen cuantitativamente el sector más importante del ordenamiento jurídico. Por otra parte, debe resaltarse que en el Derecho Administrativo las fuentes indirectas o complementarias tienen un valor muy distinto al que poseen en el ámbito del derecho privado. La costumbre apenas tiene vigencia en el Derecho Administrativo, ya que el precedente administrativo (práctica reiterada de la Administración) no constituye Derecho y sólo tiene un cierto valor vinculante para la misma Administración.

2.1. Clases de fuentes del Derecho Administrativo Las fuentes del Derecho Administrativo se clasifican en fuentes directas e indirectas. A) Son fuentes directas: -

La Constitución. Los Tratados Internacionales publicados en el B.O.E. Las Leyes Orgánicas y Ordinarias del Estado y de las Comunidades Autónomas. Las normas con rango de Ley emanadas del Gobierno: Decretos-leyes y Decretos Legislativos. Los Reglamentos contenidos en Decretos del Gobierno, Órdenes de Comisiones Delegadas del Gobierno y Órdenes Ministeriales. La Costumbre. Los Principios Generales del Derecho.

B) Son fuentes indirectas: -

La Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Tratados Internacionales no publicados en el B.O.E. La Doctrina Científica.

Otra de las clasificaciones que la doctrina establece de las fuentes del Derecho, además de ésta, es la que contrapone dentro de las fuentes directas, a las primarias y a las subsidiarias (o secundarias). C) Son fuentes primarias: las que se aplican siempre que concurran los supuestos de hecho por ellas contemplados. Tal carácter tienen aquellas fuentes que se exteriorizan de forma escrita: -

La Constitución. La Ley. Las disposiciones normativas con valor de Ley. Los Reglamentos.

D) Son fuentes subsidiarias: las que solo se aplican en defecto de fuentes primarias: -

La costumbre. Los principios generales del Derecho.

La última clasificación distingue entre fuentes escritas y no escritas. E) Son fuentes escritas: F)

La Constitución. La ley. Las normas del Gobierno con fuerza de Ley. Los Reglamentos.

Son fuentes no escritas: -

La Costumbre Los Principios generales del Derecho

2.2. Principio de jerarquía de las fuentes

Las normas integrantes del Derecho Administrativo están sujetas al principio de jerarquía normativa, que se encuentra reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución. Según Garrido Falla (considerado uno de los padres de la Ciencia Jurídica Pública en la España del siglo XX), los criterios fundamentales para establecer el orden jerárquico de las fuentes directas del Derecho Administrativo son: a) La Primacía del Derecho escrito. Las fuentes escritas del Derecho Administrativo gozan de primacía sobre las no escritas, es decir, la costumbre y los principios generales del Derecho. En consecuencia, la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. Asimismo, los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre. b) La jerarquía del órgano del que emana la regla escrita de Derecho. Sin perjuicio de la supremacía de la Constitución respecto de las leyes orgánicas y ordinarias, ha de tenerse en cuenta que a mayor jerarquía del órgano que dicta la norma administrativa, mayor valor de la norma dictada. El Código Civil lo recoge en su artículo 1.2 al disponer que: "carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior". En virtud de este principio las normas de rango superior prevalecen y se imponen sobre las de rango inferior. Las normas que ostentan el mismo rango tienen la misma fuerza normativa. Por otra parte el principio de jerarquía normativa permite constatar la relación existente entre la fuente de la que emana cada norma (el órgano que la produce) y la forma de la misma, así como su rango y fuerza. Corresponde a la Constitución determinar las potestades normativas y la atribución del rango en virtud de la fuente de la que proceden. De esta forma todas las normas procedentes de la misma fuente tienen, en principio, la misma forma externa y la misma fuerza (leyes, decretos, etc.). En virtud de este principio se configura una estructura piramidal, cuya cúspide es la Constitución, norma suprema que prevalece y se impone a todas las demás. En segundo lugar, se encuentran las leyes y las disposiciones del Gobierno con rango de Ley (Decretos-Leyes y Decretos Legislativos), y en este mismo escalón se hallarían los Tratados Internacionales publicados en el B.O.E. También hay que tener en cuenta las Leyes y reglamentos emanados de las Comunidades Autónomas. Un tercer escalón lo constituyen los Reglamentos, que también tienen una ordenación jerárquica. De acuerdo con el artículo 51.2 de la LRJ-PAC, ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior, y según el apartado 3 del citado artículo, las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Además, existe una primacía de los Reglamentos comunitarios europeos sobre el Derecho interno.

3. LA CONSTITUCIÓN La ley no puede modificar la Constitución. Definir la Constitución como norma fundamental implica que sus mandatos quedan fuera de la disponibilidad de las fuerzas políticas, de manera que éstos no pueden ser alterados por los poderes públicos en su actuación ordinaria. Sus preceptos son básicos e inalterables y constituyen los límites a los poderes del Estado. El mismo texto constitucional destaca su propia posición normativa dentro del ordenamiento al disponer en el artículo 9.1: "Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico". Tiene el carácter de norma jurídica, con eficacia directa e inmediata. En cuanto a su reforma se contemplan dos procedimientos distintos, ambos son de carácter rígido (más complejos que el procedimiento legislativo ordinario); esta rigidez es una forma de garantizar la supremacía de la Constitución, para evitar que resulte afectada por cualquier ley posterior (cualquier ley que la contradiga es inconstitucional). A la regulación de su reforma se dedica el Título X. En la estructura jerárquica del ordenamiento jurídico estatal, la Constitución se sitúa en el vértice de la pirámide como ley de leyes o fuente suprema del ordenamiento jurídico. Sobre esta base, la Constitución se caracteriza por tres principios:

1.

Aplicabilidad directa La Constitución es una norma que vincula a todos los poderes públicos, de una manera más directa que cualquier otra norma jurídica.

2.

Constitución como directriz del sistema normativo La Constitución establece las directrices básicas sobre las que ha de interpretarse todo el ordenamiento jurídico, por lo que toda norma debe ser compatible con ella.

3.

Supremacía normativa La Constitución es la primera de las Normas, la Norma Suprema del ordenamiento jurídico, que ostenta el carácter de norma supralegal, de forma que no puede ser alterada ni modificada por los procedimientos ordinarios de creación de normas jurídicas. Éste, se desarrolla, a su vez en otros dos principios: 3.1. Superlegalidad formal La Constitución fue aprobada con una pretensión innata de permanencia a lo largo del tiempo, Así, la Constitución establece, en su Título X, dos modalidades complejas de reforma, una esencial y otra no esencial: a) En cuanto a la reforma esencial, ésta se refiere a una reforma total de la Constitución o a una parcial que afecte al título preliminar, a la sección primera del capítulo segundo del título I (derechos fundamentales y libertades públicas) o al título II (de la Corona). Ésta requiere el siguiente procedimiento: 1

La reforma ha de ser aprobada por mayoría de 2/3 de cada Cámara (Congreso y Senado).

2

Debe producirse la disolución inmediata de las Cortes.

3

Las nuevas cortes elegidas deben ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que ha de ser aprobado por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras. Aprobada la reforma por las Cortes, ha de ser sometida a referéndum para su ratificación

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b) Respecto a la reforma no esencial, es decir, la de cualquier otra parte de la Constitución, exige el siguiente procedimiento: 1

El proyecto debe ser aprobado por mayoría de tres quintos de cada Cámara.

2

Aprobada la reforma por las Cortes, se somete a ratificación si así lo solicita una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

3.2. Superlegalidad material Dado que la Constitución es de rango superior al resto de las leyes, siempre debe prevalecer cuando entre en conflicto con cualquier otra ley. Para garantizar tal supremacía se podrá interponer el llamado Recurso de Inconstitucionalidad, siendo el Tribunal Constitucional el órgano competente para resolverlo. Asimismo, la Constitución posee efectos derogatorios frente a cualquier disposición normativa anterior a ella y contraria a sus preceptos.

4. LA LEY 4.1. Concepto Desde un punto de vista político, la Ley elaborada por el poder legislativo del Estado, que ostenta la representación del pueblo, constituye la expresión de la voluntad popular. Junto con la Constitución, la ley goza de directa legitimidad democrática al ser producto de la actividad normativa de las Cortes Generales. Considerada como fuente del Derecho, constituye la categoría básica del ordenamiento jurídico, inmediatamente subordinada a la Constitución. La ley ha de ser democrática, puesto que el Preámbulo de la Constitución señala su voluntad de consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular. No toda ley ha de ser irretroactiva, tan sólo cuando se trate de normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales; esta prohibición aparece contenida en el art. 9.3 de la Constitución. Por otra parte, la Constitución reserva determinadas materias para que su regulación se realice por ley (y no por reglamento), lo que constituye la llamada reserva de ley, a fin de garantizar que determinadas materias por su especial trascendencia sean reguladas por el titular del poder legislativo o por normas de igual rango y fuerza. En cuanto a su sanción y promulgación, las leyes aprobadas por las Cortes Generales serán sancionadas por el Rey en el plazo de 15 días, quien las promulgará y ordenará su inmediata publicación.

4.2. Clases Además de la Constitución, considerada como la única ley extraordinaria, se distingue principalmente entre: A) Leyes estatales y leyes autonómicas El artículo 66.2 de la Constitución atribuye a las Cortes Generales el ejercicio de la potestad legislativa del Estado, que se concreta en la facultad jurídica de elaboración de las leyes. Sin embargo, debido a la organización territorial del Estado español, el ejercicio de la potestad legislativa no corresponde exclusivamente a las Cortes Generales, ya que las Comunidades Autónomas disponen de sus propios Parlamentos, que ejercen su potestad legislativa en los diferentes territorios. Las leyes autonómicas poseen el mismo rango y fuerza que las leyes del Estado pero tienen un campo material distinto en virtud del principio de competencia, como medio de delimitación del ámbito del ejercicio de la potestad normativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La relación entre ley estatal y autonómica no se rige como regla por el principio de jerarquía sino por el de competencia. B) Leyes ordinarias y leyes orgánicas a) Leyes ordinarias Leyes ordinarias son aquellas que se elaboran por el procedimiento habitual y se aprueban por mayoría simple. Regulan materias para las que no se exige la tramitación propia de las leyes orgánicas. Es decir, las leyes ordinarias tienen carácter residual. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste. El Senado, en el plazo de 2 meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos 2 meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple. El plazo de 2 meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados. Dentro de las leyes ordinarias, por su especial relevancia, cabe señalar los siguientes tipos: -

Leyes de Bases: Son las leyes a través de las cuales las Cortes Generales delegan en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley, en concreto, las tienen por objeto la formación de textos articulados.

-

Leyes Básicas: Son las leyes dictadas por las Cortes Generales, para aquellas competencias sobre las que el Estado tiene potestad legislativa básica, pero son las Comunidades Autónomas las encargadas de su ejecución y desarrollo legislativo.

-

Leyes Marco: Son las aprobadas por las Cortes Generales atribuyendo la facultad de dictar leyes a todas o alguna de las Comunidades Autónomas en materias de competencia estatal, fijando los límites dentro de los cuales podrán ejercitar dicha potestad.

-

Leyes de Armonización: Son las que el Estado puede dictar para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

Tampoco debe obviarse que son leyes ordinarias las de las Comunidades Autónomas, ya que éstas pueden dictar normas con fuerza de ley y otras de carácter reglamentario que estén subordinadas a aquellas. b) Leyes orgánicas Son leyes orgánicas, según el artículo 81.1 de la Constitución, las relativas al desarrollo de los Derechos Fundamentales y Libertades Públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el Régimen Electoral General y de las demás previstas en la Constitución. Las leyes orgánicas van referidas a materias a las que la Constitución atribuye especial trascendencia y para cuya aprobación se requiere un quórum especialmente reforzado en el Congreso, ya que a tenor del artículo 81.2 de la Constitución, la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Su tramitación parlamentaria ha de pasar por el Pleno de las Cámaras.

Son ejemplo de materias objeto de regulación por ley orgánica y, por tanto, excluidas de la iniciativa popular, las bases de la organización militar, la Institución del Defensor del Pueblo, la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas, determinados derechos, etc.

5. LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUERZA DE LEY La Constitución contempla además la existencia de normas, que sin ser leyes ni proceder del Parlamento tienen su mismo rango y fuerza. Estas normas se dictan en virtud de facultades que constituyen también la potestad legislativa del Estado pero que se atribuyen al Gobierno. Son los Decretos Legislativos y los Decretos-Leyes previstos en los artículos 82 a 86 de la Constitución española. Las Cortes Generales pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre materias determinadas que no sean objeto de Ley Orgánica.

5.1. Decretos-Legislativos Son normas con fuerza de ley, dictadas por el Gobierno, en virtud de una autorización expresa de las Cortes Generales, denominada "Delegación Legislativa", y versan sobre materias no reguladas mediante leyes orgánicas. Esta figura está prevista en el artículo 82 de la Constitución que permite que el Parlamento, mediante una ley de delegación, atribuya al Gobierno la facultad de dictar una norma con fuerza de ley, denominada Decreto-Legislativo, en los términos previstos y dentro de los límites y requisitos establecidos en la Constitución. Los requisitos básicos para dicha delegación son: -

Deberá otorgarse mediante una ley de bases, cuando su objeto sea la formación de texto articulado, o mediante una ley ordinaria, cuando su objeto sea refundir varios textos legales.

-

Habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio.

Su fundamento reside en la importancia de la colaboración del Gobierno en la función legislativa, en supuestos de gran complejidad, como ocurre con la elaboración de códigos. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno, ni delegar la potestad legislativa en materia de Ley Orgánica; la Ley de Bases nunca puede autorizar su propia modificación. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se suscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control. Las leyes de bases no podrán en ningún caso: -

Autorizar la modificación de la propia ley de bases.

- Facultar para dictar normas con carácter retroactivo. Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación. El control de los Decretos Legislativos por los Tribunales, se circunscribe a comprobar que se adecuan a la Ley de delegación. Sólo en el caso de que exista esta adecuación, tendrá fuerza de ley y quedará fuera del control jurisdiccional, siendo posible únicamente, al igual que en el caso de los Decretos-Leyes, el control por parte del Tribunal Constitucional, tal como establece el artículo 161.1 de la Constitución. Por otra parte, según el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

5.2. Decretos-Leyes

Aparecen regulados en el artículo 86 de la Constitución que establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes. Los Decretos Leyes no podrán afectar nunca a: -

Instituciones básicas del Estado.

-

A los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos recogidos en el Título I de la Constitución.

-

Al régimen de las CC.AA.

-

Al derecho electoral general.

Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su ratificación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

6. EL REGLAMENTO 6.1. Concepto y naturaleza Se llama reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración en virtud de su propia competencia. Podría definirse como una disposición normativa de carácter general, de rango inferior a la Ley y sometido a ella por los principios de legalidad y jerarquía normativa, que emana, con carácter de disposición general, de aquellos órganos de la Administración que tienen potestad reglamentaria. El reglamento tiene de común con la ley el ser una norma escrita, pero difiere en todo lo demás. Lo propio del reglamento, lo que le separa definitivamente de la ley, es que es una norma secundaria, inferior y complementaria de la ley, obra de la Administración. 

Características -

Generalidad, ya que los reglamentos poseen un alcance general y se dirigen a un número indeterminado de personas.

-

Subordinación a la ley.

-

Emanación de los órganos de la Administración en cualquiera de sus manifestaciones (estatal, autonómica o local). Dichos órganos que dicten los reglamentos lo harán en el ejercicio de sus competencias propias, no delegadas.

-

Inderogabilidad singular de los reglamentos. Según este principio, son nulas las resoluciones administrativas que vulneran lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo ha aprobado.

6.2. Clasificación Pueden ser clasificados desde diversos puntos de vista: 1.- Por el sujeto del que proceden: estatales, si proceden de la Administración del Estado; autonómicos, es decir, emanados de una Comunidad Autónoma, o locales, si emanan del ayuntamiento y de sus alcaldes o de las diputaciones; sectoriales, si emanan de entes de la Administración institucional y corporativa. 2.- Por sus efectos, -

Reglamentos jurídicos o normativos, que desarrollan situaciones en que la colectividad se encuentra sometida a la Administración por una relación de supremacía general (todos los ciudadanos). Establecen las relaciones entre la Administración y los particulares.

-

Reglamentos administrativos o de organización, que regulan, por medio de normas especiales, situaciones en las que existe, además, una relación de supremacía especial, es decir, una relación más próxima entre la Administración y el destinatario del reglamento. Estos suelen ser los reglamentos de autoorganización, que afectan, por ejemplo, a los funcionarios de un órgano determinado. Regulan la organización de la Administración.

3.- Por su relación con la ley, se clasifican en ejecutivos, independientes y de necesidad. -

Reglamentos Ejecutivos: desarrollan las disposiciones contenidas previamente en una ley.

-

Reglamentos Independientes: se dictan por ausencia de una ley en determinadas materias que a la Administración le interesa regular para satisfacer necesidades públicas.

-

Reglamentos De necesidad: sólo se justifican en función de un estado de necesidad. Por causas naturales graves (epidemias, terremotos, etc.) o sociales, suspenden la aplicación de una ley temporalmente, imponiendo obligaciones especiales a los ciudadanos. En ocasiones se colocan por encima de la ley. No son habituales

Este tipo de medidas excepcionales procederá en las situaciones previstas en el art. 116 de la Constitución, es decir, estado de sitio, alarma o excepción.

6.3. Reglamentos ilegales, ejecutivos y de organización A) REGLAMENTOS ILEGALES El ordenamiento ha de reaccionar necesariamente con medios enérgicos contra el grave ataque que para él representa el reglamento ilegal. El art. 117.1 de la Constitución, al declarar a los Jueces y Tribunales sometidos "únicamente al imperio de la ley", les obliga más enérgicamente a buscar el respaldo legal de todo reglamento antes de cualquier aplicación de los mismos. Por otra parte, el art. 106 de la Constitución dice que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Los medios para luchar contra el Reglamento ilegal son: a.

La vía administrativa

En esta vía la reacción será la nulidad de pleno derecho del reglamento ilegal. El art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) establece que son nulas las disposiciones (se entiende que son disposiciones generales, entre las que se incluyen los reglamentos) que: -

Vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.

-

Regulen materias reservadas a la Ley.

-

Establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

La Administración puede, de oficio, declarar la nulidad de las disposiciones generales contrarias al art. 62.2 de la LRJ-PAC; esto es lo que se llama revisión de oficio. Por otra parte, el art. 107.3 de la LRJ-PAC dispone que "contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa"; es, por ello, que contra tales disposiciones sólo cabe interponer el correspondiente recurso contenciosoadministrativo. Pero, el segundo párrafo del citado artículo dispone que "los recursos contra un acto administrativo que se funden en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición"; indirectamente está reconociendo la posibilidad de impugnación de una disposición que se ha aplicado a través de un acto administrativo. b. La vía contencioso-administrativa A tenor del art. 26.3 de la Ley del Gobierno, los reglamentos son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora. El art. 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece que el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general. Por otro lado, según el art. 26 del citado texto legal, además de la impugnación directa de una disposición general también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el párrafo anterior. Con todo ello, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa asegura las más amplias posibilidades de someter a control judicial la legalidad de las disposiciones generales, preservando lo que se ha dado en llamar recursos directos e indirectos.

Los particulares pueden impugnar ante los tribunales los reglamentos ilegales en los 2 meses siguientes a su publicación por medio de recurso contencioso-administrativo ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. c.

La vía penal

El Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, tipifica el delito de usurpación de atribuciones, disponiendo en su art. 506 que "la autoridad o funcionario que, careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposición de carácter general o suspendiere su ejecución, será castigado con la pena de prisión de 1 a 3 años, multa de 6 a 12 meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de 6 a 12 años". d. La vía de excepción En el desarrollo de un proceso judicial, un particular puede evitar por vía de excepción que, cualquier Juez o Tribunal decida su caso de acuerdo con las prescripciones de un Reglamento ilegal. Así, el art. 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, establece que los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa. B) REGLAMENTOS EJECUTIVOS a.

Concepto

Los reglamentos ejecutivos, responden a la necesidad de completar y desarrollar la ley en que se apoyan, normalmente en virtud de una autorización o mandato expreso de la misma. La Ley, en muchas ocasiones, regula una materia enunciando unos principios básicos y deja a la Administración, para que por medio de un reglamento, desarrolle esas líneas directivas fijadas por el legislador. El desarrollo puede ser total o parcial. Con ello, se dota al conjunto normativo de una mayor flexibilidad; cuando esto sucede se habla de reglamentos ejecutivos de las leyes. Son ejemplo de reglamento ejecutivo, entre otros: -

El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, que desarrolla la Ley de Bases de Régimen Local.

-

El Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Ambas normas desarrollan la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

b. Características Los reglamentos ejecutivos se caracterizan por ser: -

Externos: contienen normas de derecho objetivo referidas a los particulares.

-

Complementarios de la Ley: por eso, parte de la doctrina los califica como reglamentos secundum legem, porque se limitan a desarrollar los preceptos recogido en una Ley formal o acto equiparado a ella.

C) REGLAMENTOS DE ORGANIZACIÓN También denominados por razón de su contenido, Reglamentos INTERNOS; son aquellos que regulan situaciones especiales (ejemplo: relaciones entre la Administración y los funcionarios de un determinado órgano). Es característica de esta clase de Reglamentos el no desplegar sus efectos fuera del ámbito de la propia Administración y por ende, no repercutir en las relaciones con los particulares o con otros entes públicos. Precisamente, este carácter del Reglamento interno, ha llevado a parte de la doctrina a negarles su carácter jurídico.

6.4. Procedimiento de elaboración

El art. 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dispone que la elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento: a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivas, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo. c)

Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado. Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de 7 días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.

d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b). e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la Ley del Gobierno, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella. f)

Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.

En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos. Será necesario informe previo del Ministerio de Política Territorial cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

6.5. La potestad reglamentaria: fundamento y límites A) Fundamento de la potestad reglamentaria La potestad reglamentaria consiste en la competencia que tienen atribuida determinados órganos de las Administraciones Públicas para dictar normas reglamentarias. Desde un punto de vista lógico, la potestad reglamentaria se explica porque el poder legislativo no se puede encargar por sí sólo de prever todas las posibles circunstancias que puedan surgir cuando se aplica la ley, siendo aconsejable por tanto que la Administración se encargue de desarrollar la misma. El punto de vista jurídico, es el fundamento más importante de la potestad reglamentaria; parte de la idea de que el ordenamiento jurídico es el que faculta a la Administración para dictar reglamentos, es decir, que el derecho positivo atribuye a los órganos administrativos la potestad de dictar los mismos, recayendo en el Gobierno la titularidad de esta potestad; así ha de tenerse en cuenta el art. 97 de la Constitución que establece que el Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Se trata de una potestad originaria atribuida al Gobierno; asimismo tienen potestad originaria las Comunidades Autónomas, tal y como se deduce de diversos artículos de nuestra norma fundamental. No ocurre lo mismo con los restantes entes públicos, que poseen una potestad derivada, ejerciéndola únicamente por disposición de una ley. B) Límites de los reglamentos Los reglamentos generalmente desarrollan lo establecido por una ley, pero ocurre a veces que se ocupan de una materia todavía no regulada por ésta. Tanto en uno como en otro caso se establecen una serie de limitaciones al desarrollo o regulación por reglamento, que pasamos a ver: Los reglamentos deben observar una serie de límites, de cuyo respeto depende su validez.

Estos límites se pueden agrupar en dos categorías: a) Límites formales: que afectan al aspecto externo del reglamento. b) Límites sustanciales: que afectan al contenido. a) Límites formales 

Competencias para emanar reglamentos

El art. 97 de la Constitución atribuye expresamente al Gobierno la potestad reglamentaria, pero a la vez, al establecer la garantía institucional de la autonomía en favor de los municipios, las provincias y las Comunidades Autónomas (arts. 137, 140, 141 y 143), está admitiendo también como contenido de dicha autonomía una potestad normativa propia de esas entidades territoriales, potestad que incluye como mínimo la reglamentaria. Estos son casos de potestad reglamentaria originaria. Los demás supuestos: Ministros, autoridades y órganos inferiores tienen una potestad reglamentaria derivada, en virtud de habilitaciones legales específicas, salvo en lo referente al ámbito organizativo estricto. Aluden a los requisitos formales que ha de presentar el reglamento, que son básicamente:

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-

Competencia, puesto que ha de emanar de un órgano que tenga atribuida potestad reglamentaria (Estado, CCAA, provincias y municipios).

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Procedimiento, puesto que el ejercicio de la potestad reglamentaria está sometido a un procedimiento establecido por ley.

La jerarquía normativa

Está garantizada por el art. 9.3 de la Constitución. En la cúspide se encuentra la Constitución y, tras ella, la Ley. A una y otra está sometida plenamente la Administración (arts. 9, 97 y 103 CE). Por tanto, el principio de jerarquía se traduce: -

En la supremacía que con respecto a los Reglamentos tiene la Ley y la Constitución.

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En la supremacía que tienen los reglamentos de grado superior con respecto a los de grado inferior.

Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado. b) Límites sustanciales o materiales 

El respeto a los Principios Generales del Derecho y en especial a la interdicción de la arbitrariedad

El art. 103.1 de la Constitución establece que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, del cual forman parte, como dice el art. 1 del Código Civil, los principios generales del Derecho. Por otra parte, el art. 9.3 de la Constitución garantiza de manera específica "la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos" y por tanto de la Administración, que es uno de ellos. Las técnicas de control de la discrecionalidad. Se aplicarán técnicas específicas para controlar a la Administración. 

La materia reglamentaria

El art. 23.2 de la Ley del Gobierno establece que los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas de dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. 

La irretroactividad

El art. 9.3 de la Constitución establece la irretroactividad de las disposiciones sanciona- doras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

7. OTRAS FUENTES DEL DERECHO 7.1. La costumbre La costumbre es una fuente directa secundaria del Derecho Administrativo. Podríamos definirla como una norma vinculante creada por la sociedad, originada por una conducta que se sigue de forma regular, uniforme y duradera.

La costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público, y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre. En conclusión se puede decir que la costumbre apenas tiene vigencia en el Derecho Administrativo, ya que el precedente administrativo (práctica reiterada de la Administración) no constituye Derecho y sólo tiene un cierto valor vinculante para la misma Administración. El art. 54 de la LRJ-PAC obliga a la Administración a motivar con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

7.2. Los principios generales del Derecho El Código Civil señala que los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de Ley o de costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. Por tanto, no sólo constituye una fuente directa secundaria, por defecto de ley o de costumbre, sino que también son principios informadores del ordenamiento jurídico. Estos principios, aunque normalmente no aparecen expresamente escritos, constituyen una base del ordenamiento jurídico, es decir, son manifestación de los valores que fundamenta el mismo. Expresión práctica de estos principios lo constituyen, entre otros: -

El principio de buena fe.

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El principio de igualdad, que aparece consagrado en la Constitución de 1978.

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El principio de seguridad jurídica que supone una protección por los Tribunales frente a los actos arbitrarios.

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El principio de equidad.

7.3. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo La Jurisprudencia es la doctrina que establece el Tribunal Supremo al interpretar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. La Jurisprudencia constituye un reflejo de cómo interpretan las leyes los Tribunales, y su conocimiento es muy importante a la hora de tener constancia de toda la doctrina legal que el Tribunal Supremo ha establecido. La Jurisprudencia complementará el Ordenamiento Jurídico; quiere esto decir, que los Tribunales en el ejercicio de su función jurisdiccional, deberán observar una función integradora del derecho cuando de forma reiterada se produzcan unos mismos hechos. Una serie de sentencias unidas deben ser respetadas por los jueces inferiores y por la propia Administración, constituyendo su conocimiento un requisito ineludible para conocer la interpretación de la Ley que realizan los Tribunales.