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DIFERENCIAS ENTRE GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

DIFERENCIAS ENTRE GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA Introducción.- El presente trabajo muestra las diferencias existentes entre los términos de gobernabilidad y gobernanza, en primer instancia explicamos la diferencia terminológica, a continuación dilucidamos que es gobernabilidad y su definición teórica, posteriormente desarrollamos el cómo se entiende estos términos según algunos autores reconocidos en este ámbito, más adelante se explicitan las diferencias conceptuales los dos respectivos términos, luego mostraremos las diferencias modernas que existen entre estos dos elementos y finalizamos con algunas definiciones de gobernabilidad. El objetivo específico del trabajo es explicar las diferencias entre los términos de gobernabilidad y gobernanza, como objetivos particulares definimos los términos conceptualmente según algunos autores reconocidos en el ámbito y mostrara que también existen muchas similitudes en la concepción de estos dos términos. Diferencias entre Gobernanza y Gobernabilidad Gobernanza y gobernabilidad son conceptos muy relacionados; un gobierno eficiente, con alta gobernabilidad será un mejor moderador de las relaciones de gobernanza, de tal manera que la gobernabilidad es de alguna manera una condición para promover una gobernanza democrática; a su vez, formas de gobernanza democráticas fortalecerán la gobernabilidad. En cuanto a la confusión de los términos de gobernanza y gobernabilidad la discusión es mucho más que terminológica, ya que implica el significado de situaciones diferentes y de concepciones analíticas distintas: el concepto de gobernación se encuentra fuertemente vinculado al de gobernanza. La gobernanza puede verse como la pauta o estructura que emerge de un sistema sociopolítico como el resultado conjunto de los esfuerzos de interacción de todos los actores intervinientes; esta pauta emergente conforma las reglas del juego en un sistema específico o, en otras palabras, el medio a través del cual los actores pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo con sus propios intereses y objetivos. La gobernabilidad se entiende como la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo; la gobernabilidad se refiere a la habilidad para gobernar. Si entendemos a los gobiernos como redes de instituciones políticas, entonces la gobernabilidad sería la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas. La gobernabilidad y la gobernanza surgen frente a conflictividades presentes o futuras; toda sociedad tiene sus procesos de gobernabilidad y gobernanza. El análisis de la gobernabilidad de un sistema implica el de su gobernanza, es decir, el descubrimiento del mapa de actores, sus expectativas, sus conflictos y las estructuras y procesos de interacción. Una de las condiciones para que podamos construir gobernabilidad democrática nacional y gobernanza democrática global es que recuperemos la conciencia y la confianza en la política como una excelente y civilizadora actividad humana. Podemos decir que la gobernanza es el arte o la manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo social, económico e institucional duradero promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad y el mercado de la economía; desde una perspectiva político-administrativa la gobernabilidad es la cualidad de un sistema social que deriva del hecho de que los actores estratégicos del mismo consienten en que las decisiones de autoridad se adopten conforme a reglas y procedimientos determinados. El concepto de gobernabilidad asume el conflicto entre actores como una dimensión fundamental sin la que no sería posible interpretar la dinámica de las reglas, procedimientos o fórmulas –gobernanzallamadas a asegurar la gobernabilidad en un momento y en un sistema sociopolítico dados. A mayor eficiencia adaptativa de las fórmulas, mayor será el grado de procesamiento de los conflictos, mejor el aprendizaje colectivo y el desarrollo incremental de nuevas fórmulas y, en definitiva, mayor calidad de la gobernabilidad existente. Que es gobernabilidad La gobernabilidad alude más al poder de toma de decisiones por el Gobierno y a la capacidad del ejercicio de la autoridad para ponerlas en práctica. El sano equilibrio al que se refiere la gobernanza, significa que no sólo el Gobierno toma las decisiones y las lleva a cabo, sino que también la sociedad civil puede y debe participar en las determinaciones que la afectan. "En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas". Como entendemos gobernanza y gobernabilidad Uno de los grandes problemas de

los líderes opositores, los partidos y los grupos políticos de la entidad es que aún no terminan de entender la diferencia entre gobernabilidad y gobernanza. Hasta hoy, el gobierno estatal y sus opositores se han enfrascado en el fenómeno de la gobernabilidad. Según el Diccionario de la Real Academia Española, el término gobernabilidad se refiere sólo a la “cualidad de gobernable”, mientras que gobernanza es el “arte o manera de gobernar el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad Civil y el Mercado de la Economía”. En ese sentido, la gobernabilidad tiene un sesgo donde se privilegia la acción gubernamental; es decir, es la capacidad del gobierno para decidir las cuestiones fundamentales para mantener el equilibrio en las relaciones sociales, decidir las prioridades de gobierno y lograr el acatamiento de sus disposiciones por parte de los miembros de la sociedad. Es pues, fundamentalmente, una relación que va del gobierno a la sociedad. Por el contrario, la gobernanza es un concepto más amplio, que incluye la reciprocidad de las relaciones entre la sociedad civil y la política; es una construcción de relaciones sociales, que implican el reconocimiento de todas las partes de la sociedad, para construir su proyecto de futuro. Exige la intervención organizada, consiente y participativa de todos los integrantes de una sociedad determinada, en condiciones de igualdad y de respeto. Ése ha sido el problema de los actores políticos del estado. Ni el gobierno ha logrado construir la gobernanza necesaria para inducir proyectos de largo alcance, con visión de Estado, ni sus adversarios han logrado construir un bloque social, suficientemente fuerte, como para imponerle al gobierno la necesidad de escuchar sus planteamientos y, a partir de ellos, comenzar a construir una hegemonía alternativa de poder en el estado. Diferencias_conceptuales La gobernabilidad, es la capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas de los que forma parte. En otras palabras, la gobernabilidad es la capacidad de un sistema socio-político para auto-reforzarse, mientras la gobernanza, es el proceso de interacción entre actores estratégicos. Esto quiere decir que la gobernabilidad implica una correlación entre necesidades y capacidades a través de las instituciones. En este orden de ideas, la gobernabilidad dependerá tanto de la calidad de las reglas de juego, como de la influencia sobre ellas. Por tanto, para Prats a mayor Gobernabilidad mayor capacidad institucional de satisfacción de necesidades. La diferencia es sutil pero fundamental, si se trata de dar cuenta de la implementación de una política pública desde una perspectiva institucionalista, pues mientras la gobernabilidad se refiere a la capacidad de respuesta técnica y política que tiene el Estado a las demandas de la sociedad, la gobernanza tiene que ver con la calidad de la respuesta que ofrece el Estado, el entramado institucional que soporta la respuesta, el momento en que aparece y todos los requerimientos que la respuesta amerita. De lo anterior, se entiende porque la Gobernabilidad depende, entre otras variables, de la Gobernanza, pues la calidad del gobierno o la efectividad de su respuesta, obedece necesariamente a la manera como están organizados y el poder relativo de los actores y organizaciones al interior del entramado institucional para determinar a quién, cuándo y cómo responder a los aspectos determinantes en los resultados generados con la intervención estatal y la generación de confianza y legitimidad en la sociedad. En este punto, conviene hacer una breve referencia a la distinción, que sugiere Prats, entre la dimensión analítica y normativa de la Gobernabilidad. La primera, entiende el término como la capacidad de un gobierno para formular e implementar decisiones públicas, es decir, hace referencia a las condiciones necesarias y suficientes para que las instituciones políticas transformen de manera efectiva las demandas o necesidades en políticas o regulaciones. Por su parte, la visión normativa, asocia la Gobernabilidad con mayores niveles de democracia y bienestar, dado que por medio del ejercicio de la democracia se canalizarán de mejor forma las demandas ciudadanas y las políticas públicas se verán reflejadas en términos el desarrollo humano. Finalmente, siguiendo la línea de Prats en su escrito, es necesario recordar que para establecer un concepto más completo de Gobernabilidad así mismo como de Gobernanza, exige seguir un camino aun más extenso y riguroso, en donde los avances que se presenten en el futuro van a ser determinantes para encontrar con claridad las diferencias entre ambos conceptos, así mismo para examinar con más precisión su uso adecuado, en donde se proporcioné resultados cada vez más satisfactorios. Diferencias modernas Gobernabilidad y gobernanza son conceptos que surgen paralelos a la preocupación por los efectos de la acción de gobernar en las sociedades modernas. Estas sociedades han sufrido importantes transformaciones en la última década ligadas al desarrollo de la sociedad de la información y cambios en los comportamientos sociales en los que rigen valores como el individualismo, la privacidad, el mercantilismo y el pluralismo social. En lo que se refiere a la manera de gobernar en etapas

anteriores la preocupación se centró en los modos en que se producían los nombramientos políticos y el funcionamiento de la maquinaria administrativa. Los gobiernos ponían el acento sobre las demandas e intereses de los diferentes actores sociales, la dirección de la colectividad, se buscaba la representatividad y la eficacia. En la actualidad para los gobiernos no es suficiente con que un gobierno surja de las urnas y se constituya según los procedimientos formales establecidos por la democracia, además tiene que legitimarse en su acción de gobierno y por los resultados. Aquí es donde entra a formar parte de la acción de gobierno la capacidad de dar respuestas a los diversos intereses sociales: heterogéneos y contradictorios. Las causas de la aparición de la gobernabilidad, según autores como Jean Leca serían las siguientes: 1. La crisis del modelo de estado interventor. 2. Los efectos de la globalización. 3. La crisis del estado-nación. 4. Los desequilibrios sociales transversales y territoriales. 5. El pluralismo social, étnico y religioso. 6. La crisis de valores, filosóficos y políticos. Gobernabilidad es un concepto que intenta dar respuesta a la nueva forma de entender la acción de gobierno en este contexto, que surge según este mismo autor ante la imposibilidad de los gobiernos de ofrecer menos, con lo cual demandan menos para ofrecer más. Otros autores definen la gobernabilidad como el proceso por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad influyendo y llevando a cabo políticas y toma de decisiones relativas a la vida pública, económica y social. Entre los criterios que permiten evaluar la gobernabilidad se pueden mencionar los siguientes: 1) El grado de legitimidad, 2) La representatividad, 3) La responsabilidad ante el ciudadano y 4) La eficacia de la gobernabilidad. Del mismo modo este concepto nos sirve para conocer y evaluar el rendimiento del sistema político y la capacidad del mismo para dirigir la sociedad y sus conflictos. La gobernabilidad implica una nueva visión, orientación y forma de actuar de los gobiernos. Supone una afirmación de la política frente al economicismo y monetarismo, eficiencia e individualismo neoliberales. Y se asienta sobre valores ligados al pluralismo, la participación, la solidaridad, la equidad, la ética y la responsabilidad. Por todo ello supone una nueva manera de actuar gobernando las democracias a través de pactos, acuerdos y contratos con instituciones públicas, privadas, empresas, ONGs, sindicatos, etc. Activa nuevos instrumentos y enfoques basados en la interacción: público privado, estado y mercado. Según Aguilar el concepto de gobernabilidad habría que delimitarlo teniendo en cuenta los siguientes factores: 1. Gobernabilidad es un concepto más amplio que gobierno. 2. No se refiere a las instituciones siendo éstas importantes. 3. Las redes y procesos son esenciales. 4. Como sistema implica interconexiones y flujos. 5. Gobernar supone “pilotar” la sociedad en ámbitos de interés público. 6. Es muy importante la dimensión internacional. 7. Tienen una gran importancia los medios de comunicación. 8. La cultura y valores son un factor relevante. 9. Es central el papel de los ciudadanos. Implicación para la gestión pública. Esta forma de entender la acción de gobierno implica una revisión de algunos aspectos próximos al enfoque de la Nueva Gestión Pública, un modelo de gestión que centra su interés en la eficiencia, eficacia, economía, y satisfacción del ciudadano cliente: en términos mercantiles e individualistas. En este nuevo contexto, según Subirats, los ciudadanos son copropietarios, decisores, partícipes y controladores de la gestión pública. La gestión pública en red que implica la gobernabilidad, debe sumar a los valores anteriores la solidaridad, participación, transparencia y la ética. La gobernanza, por su lado, es un concepto que emerge en la literatura de los estudios políticos después de la crisis de los años 70. Según Aguilar, surge en un contexto caracterizado por el repliegue del estado, la privatización, desregulación y las reformas liberales como fórmulas de ajuste y adelgazamiento del estado, circunstancia que llevaría a la pérdida de capacidad de los gobiernos para dirigir la sociedad. Pasada esta crisis los estados y sus gobiernos se encuentran en un contexto de globalización, autonomía social, privatización del sector público, complejidad de la sociedad civil y mayor peso de los organismos internacionales. En este escenario el estado es incapaz de controlar la realidad y los gobiernos son incapaces de dirigirla. ¿Cómo se gobierna entonces? Aparece la gobernanza que evoca un proceso mediante el cual los actores de una sociedad definen el sentido de la dirección social y la capacidad de dirección. La gobernanza genera un orden y se trata en definitiva de un proceso de dirección social por la sociedad misma. ¿Cómo dirigen los gobiernos en este nuevo contexto? La mayor parte de las veces carecen de toda la información necesaria para la toma de decisiones, sin las capacidades necesarias, sin los recursos fiscales, sin el control de actores importantes, en un panorama de desafección política y con actores sociales con igual peso que los propios gobiernos (multinacionales). Ocurre que el gobierno ya no es el centro sino que lo que rige es un sistema formado por una red de redes de actores. Gobernar en este contexto es más una labor de coordinación, de rol

facilitador, moderador y capacitador de la acción del estado en interacción con la red de actores para conseguir los objetivos públicos deseados y preservar el interés general. En resumen, la diferencia entre gobernabilidad y gobernanza sería que el concepto de gobernabilidad entiende que se puede gobernar fortaleciendo las capacidades de los gobiernos, mejorando los instrumentos, desbloqueando las facultades gubernamentales. Sin embargo el término gobernanza, más actual, entiende que incluso dotando al gobierno y el estado de las capacidades no es suficiente para gobernar y dirigir la complejidad de la sociedad actual. Definiciones de gobernabilidad Antonio Camou plantea una definición amplia de gobernabilidad rescatando su carácter multidimensional y relacional. Así la gobernabilidad debe ser entendida como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz”. Ello permite superar una lectura dicotómica y analizar grados y niveles de gobernabilidad involucrando en la definición una “serie de acuerdos básicos entre las élites dirigentes en torno a tres ámbitos principales el nivel de la cultura política el nivel de las reglas e instituciones del juego político acuerdos en torno al papel del Estado y sus políticas públicas estratégicas”. El énfasis en las élites comparte el criterio de la relevancia de los “actores estratégicos”, admitido por la mayoría de los estudiosos del tema, y es entendido por Camou como una condición necesaria, aunque no suficiente, para lograr adecuados niveles de gobernabilidad. Retomaremos estos puntos cuando esbocemos su idea de “paradigma de gobernabilidad”; por lo pronto veamos cómo construye el objeto de estudio al que refiere la noción de gobernabilidad, definida líneas arriba. Camou arriba a esta definición después de una digresión acerca de las similitudes y diferencias entre gobernabilidad y gobernanza/gobernación, formulando una hipótesis muy sugerente para explicar por qué en el pen¬samiento latinoamericano se prestó más atención a los temas de gobernabilidad que a los de gobernanza. Durante mucho tiempo prevaleció una lectura diacrónica/histórica, y la cuestión del Estado tuvo más importancia que los problemas refe¬ridos al ejercicio de gobierno. Citando a Luis Aguilar Villanueva, “la ciencia polí¬tica latinoamericana ha estudiado prácticamente casi todo, „menos la manera como el gobierno construye y desarrolla sus decisiones‟”, o, como señaló Norbert Lechner refiriéndose al pensamiento de la izquierda latinoamericana, se privilegiaba la elaboración de una estrategia de poder y no se planteaba una estrategia de orden. Sin embargo, en los últimos años la atención se ha dirigido al examen sobre la manera específica en que los gobiernos establecen sus agendas, diseñan sus políti¬cas, toman sus decisiones y evalúan sus impactos, es decir, hacia temas de gobernanza entendida, por Camou, como la acción y el efecto de gobernar y gobernarse, mientras que la gobernabilidad indagaba acerca de cómo se gobierna, prestando atención a la estabilidad política. Los problemas no se derivaban sino de aspectos deficitarios o debilidades de las instituciones de la democracia, aparte de los consabidos resabios autoritarios que atentan contra el fortalecimiento de una cultura cívica o la debilidad de las bases económicas y sociales de la democracia que impiden la plena vigencia de derechos ciudadanos. Paulatinamente, el interés se desplazó, complementariamente, hacia las acciones y los efectos de gobernar y se produjo una correlativa ampliación del objeto de estudio al que se refería la no¬ción de gobernabilidad (en cierta medida, este autor termina incluyendo los temas de gobernanza en el concepto de gobernabilidad: es decir, incluye la acción y el efecto de gobernar en el cómo se gobierna. Bajo el criterio de paradigmas de gobernabilidad, relaciona niveles de análisis (cultura política, instituciones y políticas públicas) y campos de acción gubernamental (campo político, económico y social) que pueden tener una articulación adecuada si se sustentan en una serie de acuerdos básicos entre las élites dirigen¬tes y una mayoría significativa de la población que adoptan un carácter insti¬tucional, reduciendo la incertidumbre y proporcionando legitimidad a las acciones de gobierno. La importancia de los acuerdos entre élites dirigentes y una mayoría poblacional está vinculada al protagonismo de los denominados “actores estratégi¬cos” que analizaremos más adelante. Nos interesa resaltar que la confluencia de niveles y campos y sus diversas intersecciones permiten evaluar la consistencia o el déficit de cada relación y por esa vía analizar las características que presenta la gobernabilidad democrática en cada caso nacional y en relación a los aspectos que son considerados dimensiones clave: legitimidad, representatividad y eficien¬cia eficacia. La legitimidad es una cualidad de la gobernabilidad; la estabilidad tiene que ver con el estado de la gobernabilidad, y la eficacia eficiencia es una propiedad de la gobernabilidad. Así, cuando se aborda la relación entre gobernabilidad y eficacia, la gobernabilidad es pensada como una propiedad de los sistemas políticos definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. Cuando se trata

de la relación entre gobernabilidad y legitimidad la atención se refiere “al problema de la calidad de la acción gubernamental”. Y cuando la relación se establece entre estabilidad y gobernabilidad se apunta a “la previsible capacidad del sistema de durar en el tiempo” puesto que un sistema es estable cuando tiene capacidad para transformarse a través de su adaptación a los desafíos que provienen de su entorno. Los sistemas políticos adoptan determi¬nado modelo de gobernabilidad de acuerdo con las exigencias de un entorno cam¬biante. Al ingresar esta relación en una fase crítica, los sistemas están compelidos a articular un nuevo modelo de gobernabilidad. Conclusiones.- Se realiza un recuento de las ideas principales tratadas en el trabajo y lo que podemos destacar es la diferencia conceptual, con la cual se logra entender teóricamente ambos términos (gobernabilidad y gobernanza), además de que la evolución histórica de la concepción de ambos términos permite diferenciarlos en su sentido aplicativo en las diferentes épocas de su concepción. Otro elemento destacable es la complementariedad conceptual de ambos términos y que varias de sus características se repiten en sus definiciones.