• Author / Uploaded
• jaleve

• Categories
• Derecho procesal
• Administración Pública
• Libertad
• Estado (Forma de gobierno)
• Toma de decisiones

Citation preview

Área

Derecho y Procedimiento Administrativo

X

X

Derechos y deberes de los administrados en el procedimiento administrativo Ficha Técnica Autor : Nelson Salazar Bustamante* Título : Derechos y deberes de los administrados en el procedimiento administrativo Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 60 - Octubre 2013

Sumario 1. 2. 3. 4.

Introducción Los sujetos del procedimiento administrativo Los administrados Palabras finales

1. Introducción La premisa para poder entender los derechos y deberes de los administrados en el procedimiento administrativo es que este procedimiento no está condicionado a varios intereses sino a uno solo: “el interés público”, y aun cuando existan terceros interesados, solo hay intereses concurrentes colaborando en la formación de la voluntad pública. Partiendo de esta premisa procederemos a analizar a la figura de los “administrados” al interior de la Ley de Procedimiento Administrativo General N° 27444 (en adelante, la LPAG), y cuáles son sus derechos y deberes al interior del procedimiento administrativo.

un rol imprescindible en el desarrollo de la dinámica del procedimiento al interactuar a fin de obtener un resultado de manera conjunta, los administrados en términos de interés personal y la Administración Pública en función del interés general. La citada interacción, sin embargo, no implica ni configura necesariamente un conflicto de intereses entre las citadas partes, pero deja en claro la relación desigual existente entre ambos. De tal suerte, dos sujetos conforman la relación jurídico-procedimental existente en cualquier procedimiento administrativo: • El órgano administrativo, representado por las autoridades partícipes en la secuencia de recepción, análisis, decisión y ejecución, asumiendo en el iterín los roles de informante, instructor y ejecutor. • El administrado o interesado en el procedimiento, actuando de modo activo como pretensor o, de forma pasiva, como afectado o implicado por el desenvolvimiento de la voluntad estatal. No obstante, como señala Morón, «la preponderancia de cualquiera de los posibles roles del administrado, no soslaya que eventualmente, cuando el interés público en juego lo requiera, pueda ser necesaria la participación de otras personas para exponer sus intereses individuales relacionados con la materia procesa».

2. Los sujetos del procedimiento administrativo Los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo general son los administrados y la autoridad administrativa. Estas categorías procesales cumplen * Egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica los Ángeles de Chimbote. Ha laborado en el Estudio Monteverde Abogados y en la Pontificia Universidad Católica como asistente técnico en las áreas de gestión e investigación de bibliotecas.

Sin embargo, este diseño de la relación jurídica no es uniforme para todo procedimiento administrativo, pues depende de la manera como se estructuran las posibilidades de acción de ambos, pudiendo existir estructuras diferenciadas tales como: • Una actuación de oficio del Estado. • Una petición del administrado • Un procedimiento trilateral sobre conflictos de intereses de dos o más administrados • Un procedimiento trilateral sobre conflictos de intereses entre un administrado y una entidad. Como podemos apreciar, estas cuatro figuras no configuran la relación estructural habitual de la autoridad administrativa y el administrado; no obstante, los efectos de los actos siempre vincularán de algún modo a estos sujetos, por ejemplo en el procedimiento trilateral existen tres partes claramente diferenciadas, una de ellas es la Administración –el ente encargado de la solución del conflicto, en general un órgano colegiado o un tribunal administrativo– y las otras son dos administrados con intereses claramente contrapuestos, respecto de los cuales la autoridad debe resolver. Al respecto desarrollaremos la figura procesal de los administrados, tomando en cuenta su naturaleza, deberes y derechos.

Autoridad administrativa

Colaboración en función del interés público

Relación de jerarquía

Administrado directo

Actualidad Gubernamental

La entidad como administrado que desciende

N° 60 - Octubre 2013

Tercero administrado

X 1

Informe Especial

Área Derecho y Procedimiento Administrativo

X

Informe Especial

3. Los administrados El administrado es «la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento administrativo1». Del mismo modo, el artículo 51° de la LPAG considera como administrados respecto de algún procedimiento administrativo concreto a (i) quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos y a (ii) aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse. En este sentido, en el marco de cualquier procedimiento administrativo concurren tres diferentes roles de administrados: el de administrado-interesado, el de la entidad como administrado y el del tercero-administrado. 3.1. Tipos de administrados 3.1.1. El administrado interesado o directo La doctrina describe al “administrado” como el sujeto de derecho –sin distingo de su calidad de persona jurídica o natural, pública o privada, o según actúe con personería propia o no– que se encuentre en relación de subordinación respecto a la Administración Pública. En este sentido Morón nos dice que «el término “administrado” representa un ente en estado de neutralidad y generalidad frente a la variedad de roles y denominaciones que pueden corresponder, según las normas que disciplinan el área en el cual se desenvuelva; de tal suerte que “administrado” comprende los términos de “contribuyente” (en el procedimiento tributario), “exportador” o “importador” (en el procedimiento aduanero), “agricultor” (en el procedimiento agrario), “oferente”, “proveedor” o “contratista” (en los procedimientos de contratación), “concesionario” (propio de los procedimientos vinculados a las concesiones), “inventor” (propio de los procedimientos industriales), “usuario” (respecto a los servicios públicos), etc. La situación jurídica que compete al administrado es la sujeción a los poderes jurídicos de la Administración Pública, correspondiéndole soportar su ejercicio a través de los deberes, obligaciones y cargos que le son impuestos durante el desenvolvimiento de cualquier procedimiento. Por tanto, el interés planteado por el administrado, como solicitante, reclamante o recurrente, aparece siempre integrando el interés de la colectividad y no exclusivamente como titular de un interés individual, particularizando o personal que merezca una consideración aislada». Como bien expresa Fiorini, «la diferencia entre parte litigante –en el proceso civil por ejemplo– y administrado colaborador, aunque impugne un acto administrativo, 1 Artículo 50° de la LPAG.

X 2

será siempre notable, por eso se le juzga con valores distintos aunque sean jurídicos. El litigante está en función de contendor, el administrado de colaborador. Por ello una relación entre administrado y administración nunca será un litigio, sino una colaboración para la formación de la voluntad administrativa». En tal sentido, el contribuyente, el usuario de un servicio, el exportador, el postor en una licitación o subasta, el denunciante o el recurrente contra un acto administrativo, a todos ellos jurídicamente les corresponde no aspirar a la satisfacción de su interés personal como principal premisa, sino que deben tener en cuenta como punto de partida el recto y eficiente accionar de la Administración Pública. No obstante, esto no limita la defensa de los derechos de los administrados cuando estos son mermados, pues tal intervención se sustenta en el derecho de defensa, en el derecho a colaborar en la inalterabilidad de sus derechos, o a que se aplique el principio de razonabilidad, salvaguardando la eficiencia de la administración y al mismo tiempo los derechos de los administrados. Únicamente en el caso de procedimientos disciplinarios o sancionadores, el carácter de colabordor en el administrado aparece distorsionado, por confundirse con el pleno ejercicio del derecho de defensa. 3.1.2. La Administración Pública como administrado La Ley determina que una entidad estatal puede intervenir como administrado en un procedimiento administrativo cuando se somete a las normas que lo disciplinan, en igualdad de facultades y deberes que los demás administrados. Esto se ve por ejemplo en procedimientos administrativos trilaterales, en donde la autoridad administrativa puede resolver conflictos incluso entre dos entes administrativos. Nota: Los funcionarios públicos, fuera del ejercicio de su función, pueden actuar en defensa de sus derechos e intereses emanados de su situación funcional, en calidad de administrados. Por el contrario, no pueden actuar en tal calidad, los órganos de la misma persona jurídica a la que pertenece el órgano ante el cual se tramita el procedimiento. Si debieran de intervenir, lo harán como integrantes de la Administración, ya que no son titulares de situaciones jurídicas propias.

3.1.3. El tercero administrado El tercero administrado es aquel ciudadano que sin tener un interés legítimo o derecho, sino solo interés simple, puede participar en el procedimiento a través de los actos y momentos específicos que la normativa lo habilita. Los actos y momentos procedimentales en los cuales se habilita la participación de los terceros, a saber son:

Actualidad Gubernamental

N° 60 - Octubre 2013

i) A través del derecho a formular denuncias. ii) El derecho de acceso a la información. iii) El derecho a participar en las audiencias públicas. iv) El derecho a presentar información en los periodos de información pública. Como se puede apreciar, la participación del tercero en el procedimiento administrativo, esto es, de quien solo posee un interés simple o general, mas no un interés legítimo o derecho subjetivo, autoriza un rol acotado, específicamente a la realización de actos procedimentales específicos, y en ninguno de estos casos, adquiere el rol de administrado-interesado. «Si durante la tramitación de un procedimiento es advertida la existencia de terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar afectados con la resolución que sea emitida, dicha tramitación y lo actuado les deben ser comunicados mediante citación al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el procedimiento. Respecto de terceros administrados no determinados, la citación es realizada mediante publicación o, cuando corresponda, mediante la realización del trámite de información pública o audiencia pública, conforme a esta Ley. [Bajo estas comunicaciones, los] terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo los mismos derechos y obligaciones de los participantes en él»2.

Una vez que el tercero ingresa dentro de la actuación administrativa concreta, deja de tener la calidad de tercero y se convierte automáticamente en administrado directo para todos sus efectos. Dicha conversión se debe al reconocimiento del interés público inherente a todo procedimiento gubernativo por el cual la relación jurídica-procesal afecta a diversas maneras a otras personas distintas a las originalmente relacionadas. 3.2. La capacidad procesal de los administrados y su libertad de actuación procesal El artículo 52° de la LPAG determina que «tienen capacidad procesal ante las entidades las personas que gozan de capacidad jurídica conforme a las leyes». En tal, sentido. la capacidad procesal de aquellos que acuden a la sede administrativa no tienen límites en el propio Derecho administrativo ni en la LAPG. Por tanto, la capacidad de goce y para obrar ante la Administración Pública, estará dada por las normas del Derecho Civil, societario, laboral, etc., más no por normas administrativas. Al respecto Guzmán Napuri señala que «algunos consideran, no obstante la remisión al derecho común, que la capacidad administrativa para obrar –o capacidad de ejercicio– es más amplia que la mera capacidad civil, lo que en nuestra legislación se aprecia particularmente en diversas hipótesis puntuales, 2 Artículo 60° de la LPAG.

Área Derecho y Procedimiento Administrativo referidas por ejemplo a los menores de edad al amparo del Código de Niños y Adolescentes, que le otorga a aquellos una capacidad para obrar mucho mayor que la prescrita por el Código Civil para el ejercicio de actos más bien cotidianos, en especial para efectos de actos relacionados con la defensa de intereses para los cuales no se requiere participación de quienes ejercen patria potestad o tutela sobre dichos menores. Es necesario señalar, finalmente, que resulta irrelevante para efectos de capacidad procesal el género, la nacionalidad –salvo circunstancias limitativas de carácter específico establecidas en leyes especiales, por razones de seguridad nacional o interés general– o el domicilio del administrado, aun cuando en este último caso pueda requerirse la constitución de un domicilio legal al efecto del procedimiento». Respecto de la libertad de actuación procesal, el artículo 54° determina que: (i) El administrado está facultado, en sus relaciones con las entidades, para realizar toda actuación que no le sea expresamente prohibida por algún dispositivo jurídico. Y para los efectos del [apartado anterior], (ii) se entiende prohibido todo aquello que impida o perturbe los derechos de otros administrados, o el cumplimiento de sus deberes respecto al procedimiento administrativo. El primer enunciado del artículo 54° en su primera parte es declarativo de un principio de carácter general en el ámbito del procedimiento administrativo con base en la libertad, mientras que la segunda parte, contiene los límites de la misma libertad. La declaración de libertad de actuación procesal constituye la proyección dentro de lo administrativo del derecho constitucional de la libertad personal (art. 2° inciso 24), según el cual nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe. Conforme a ello, todo administrado se halla en plena libertad de petición, de aporte y evaluación probatoria, la libertad para presentar los recursos y quejas que considere convenientes a su derecho. Ahora bien, como esta libertad debe ser ejercida responsablemente según las reglas del Estado de derecho, la propia ley se encarga de establecer los límites esenciales para esta libertad. Tales como las siguientes: a) Actuaciones prohibidas (por ejemplo, la interposición de doble recurso o recurso subsidiarios). b) Actuaciones que impida o perturbe derechos de otros administrados. c) Actuaciones que perturbe o impida el cumplimiento de deberes a otros administrados. d) Actuaciones contrarias a los deberes que se han establecido a los adminis-

trados, particularmente a los establecidos en el artículo 56°. Es preciso señalar que dicha libertad se desarrolla en un ámbito de actuación procesal y no contradice el enunciado del procedimiento administrativo en donde uno no puede hacer aquello que la ley explícitamente no determina. Por lo que la administración siempre deberá regirse estrictamente por el principio de legalidad. 3.3. Derechos de los administrados El artículo 55° de la LPAG establece como derechos de los administrados, con respecto al procedimiento administrativo, los siguientes preceptos: a) Derecho a la precedencia en la atención del servicio público requerido, guardando riguroso orden de ingreso: Es la facultad de requerir que la atención y decisión de los expedientes sean producidas de acuerdo con la orden de ingreso del requerimiento. En sentido estricto, este derecho se refiere a que la procedencia de su impulsión y despacho de los asuntos responde a su orden de presentación. Caso distinto es la resolución, en donde el grado de avance que haga visible emitir la decisión, dependerá de aspectos aleatorios tales como: agotar la materia a investigar, recopilar toda la evidencia, entre otras circunstancias. En caso de no respetarse este derecho, el administrado cuenta con la facultad de oponerse, e incluso formular queja, cuando este orden se altere si el funcionario pese a encontrarse el expediente en estado de resolución prefiere resolver antes otro expediente que haya sido presentado posteriormente. b) Derecho a ser tratados con respeto y consideración por el personal de las entidades, en condiciones de igualdad con los demás administrados: Este derecho requiere un personal administrativo al servicio de sus ciudadanos, capacitado para dar respuestas oportunas, a través de protocolos de atención de calidad y una relación sustentada en un lenguaje claro e inequívoco, y un derecho a ser entendido por la Administración. Para lograr esta meta, es necesaria una simplificación en dos dimensiones: por una parte, la simplificación de los procedimientos administrativos, de modo de reducir la pérdida de tiempo burocrática y las cargas inútiles para los ciudadanos; y por otra parte, la simplificación del lenguaje utilizando tanto desde el punto de vista lexical como sintáctico, y tanto en lo que respecta a los contenidos como a la estructura lógica de esos contenidos. Los ciudadanos no solo deben estar informados, sino que también deben

Actualidad Gubernamental

X

ser escuchados; vale decir, que es necesario que la Administración esté preparada para enterarse de cuáles son sus necesidades, abierta a las críticas y en disposición y con voluntad para evaluar y/o implementar las propuestas de los ciudadanos. En virtud de las condiciones de igualdad exigidas por la Ley, todos los administrados deben recibir de la Administración un tratamiento procedimental equiparable en cuanto a oportunidades, derechos y deberes. c) Derecho a acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la información contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley: La Administración Pública tiene el deber de la publicidad de sus actos, lo cual concuerda, como principio general, con la aptitud del administrado para conocer los actos procesales respecto de los cuales tuviere legítimo interés. Adicionalmente, la nueva Constitución Política ha consagrado en su inciso 5) del artículo 2° el derecho a “solicitar” sin expresión de causa, la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. d) Derecho a acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigramas, ubicación de dependencias, horarios de atención, procedimientos y características: El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. La publicación de esta información involucra una multiplicidad de aspectos organizacionales y requiere de soluciones coherentes en términos de la planificación y la gerencia de los servicios. En tal sentido, la Administración no debe limitarse a dar respuestas a los consumidores con miras a satisfacer sus requerimientos con precisión y puntualidad, sino que también debe tener a sus ciudadanos sistemáticamente al tanto e informados con respecto a sus decisiones, datos e informaciones más relevantes. El acceso a la información debe ser gratuito. Los solicitantes tendrán el derecho de consultar documentos que

N° 60 - Octubre 2013

X 3

X e)



f)



g)

h)

Informe Especial contengan la información buscada y/o a recibir dicha información por correo electrónico de forma gratuita. Solo se podrá cobrar una tasa al solicitante si se solicita copias de documentos. Derecho a ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de su duración, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación: Tratándose de los procedimientos de oficio que la Administración inicia por su propio interés, y que por lo general pueden conllevar a actos de gravamen sobre los administrados (Ej. Procedimiento de fiscalización tributaria, coactivo, sancionar, disciplinario, auditoría, etc.). En estos casos, la normativa exige a la Administración poner en conocimiento de los administrados involucrados en el procedimiento, toda aquella información referida a: la naturaleza del procedimiento de oficio (expresar su origen, objetivo, base legal, antecedentes), el alcance del procedimiento de oficio (expresar que se persigue con el procedimiento, la extensión material o temporal del procedimiento), el plazo estimado de su duración, de ser previsible (expresar el plazo de la actividad procedimental), sus deberes y derechos en el procedimiento específico (expresar las facultades y compromisos específicos que el administrado debe cumplir en este procedimiento). Derecho a participar responsable y progresivamente en la prestación y control de los servicios públicos, asegurando su eficiencia y oportunidad: Este derecho de los administrados lleva a la Administración a implementar medidas que permitan la participación ciudadana, de tal modo que mejoremos la prestación y el control de los servicios públicos. Derecho al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuación y exigirlo así a las autoridades: Los administrados tienen el derecho que las autoridades, en cualquier procedimiento, cumplan las acciones a su cargo con la debida celeridad, dentro de los plazos previstos para cada actuación. Derecho a ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones: Este derecho implica la necesidad que la Administración provea mecanismos organizados y permanentes de asesoramiento y orientación a los administrados dirigidos a asistirles en el cumplimiento de sus obligaciones procesales (conocer ubicación de dependencias, horarios de atención, comprender cómo llenar los for-

X 4

mularios, modelos de documentos, entregar el texto único de procedimientos administrativos, consultas precedentes, etc.). i) Derecho a conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su interés: Por este derecho, las autoridades deberán identificarse permanentemente cuando firmen documentos administrativos, pero aún más, conlleva implícito la facultad de acceder a la identidad de las autoridades que resuelven los procesos propios del trámite que incumbe al administrado. j) Derecho a que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible: Los actos administrativos que imponen cargas, obligaciones, limitan derechos, contiene declaraciones perjudiciales a los administrados, deben ser llevados a cabo en la forma menos gravosa posible, para los administrados, en una proyección del principio de razonabilidad establecido en el título preliminar. k) Derecho al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas o a cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades: Este derecho tiene dos escenarios posibles: la crítica general de las decisiones administrativas como partícipe del interés nacional, sin que exista legitimación particular o especial sobre ellas, y el derecho al cuestionamiento individual y concreto de las decisiones que afectan a los administrados. Este derecho se ejerce mediante los instrumentos procesales de queja, recursos, acciones judiciales, denuncias, etc. l) Derecho a exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente: El administrado tiene derecho para exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, mediante las denuncias, quejas y demás instrumentos procesales establecidos en la Ley. m) Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las leyes. 3.4. Deberes de los administrados El artículo 56° de la LPAG establece que los administrados respecto del procedimiento administrativo, así como quienes participen en él, tienen los siguientes deberes generales: a) Deber de abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes,

Actualidad Gubernamental

N° 60 - Octubre 2013

de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental. La inexactitud de una declaración (obrepción) o el ocultamiento de los hechos (subrepción), sin perjuicio de su sanción, pueden viciar de invalidez los actos administrativos subsiguientes sobre todo si revisten trascendencia para lo decidido. b) Deber de prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los hechos3. Los administrados están facultados para proporcionar a las entidades la información y documentos vinculados a sus peticiones o reclamos que estimen necesarios para obtener el pronunciamiento. En los procedimientos investigatorios, los administrados están obligados a facilitar la información y documentos que conocieron y fueren razonablemente adecuados a los objetivos de la actuación para alcanzar la verdad material, conforme a lo dispuesto en el capítulo sobre la instrucción. c) Deber de proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a identificar a otros administrados no comparecientes con interés legítimo en el procedimiento: Si estamos en un procedimiento a instancia del administrado, la entrega de información configura una facultad del administrado, siempre que lo considere necesario para obtener el pronunciamiento pretendido. Por otro lado, si se trata de procedimientos de oficio o investigaciones iniciados por la Administración, la entrega de información es obligatoria, conforme a lo previsto en el artículo 169°. d) Deber de comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la autenticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad.

4. Palabras finales Para los servidores públicos, resulta vital conocer cada uno de los derechos y los deberes de los administrados en un afán de servicio y de eficiencia en la labor pública, y además protección, pues a veces nos tentamos a creer que solo los administrados tienen el derecho de reclamar –derecho que si bien es amplio no es infinito y se encuentra reglado dentro de determinados marcos– y olvidamos que estos también poseen deberes que deben cumplir ante la Administración Pública. 3 El artículo 57| de la LPAG hace referencia al Suministro de información a las entidades.