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From the SelectedWorks of Flavia Freidenberg

January 2004

Ecuador

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Ecuador Flavia Freidenberg

A. Visión General 1. Breve introducción histórica-política reciente Ecuador fue uno de los primeros países de América Latina en realizar el proceso de transición a la democracia a fines de la década de 1970. El régimen autoritario había sido instaurado tras un golpe de Estado en 1972 liderado por el General Guillermo Rodríguez Lara contra el gobierno de José María Velasco Ibarra y sus autoproclamaciones dictatoriales, con la pretensión de encabezar transformaciones radicales en la relación Estado-Sociedad a través de un gobierno "nacionalista y revolucionario". Tras un período de riqueza petrolera y cierto bienestar económico pero con una errática gestión gubernamental plagada de acusaciones de corrupción oficial que involucraban a las Fuerzas Armadas como institución, en enero de 1976, un Triunvirato Militar1 asumió el poder para restaurar la integridad física y moral de la institución armada (Mills, 1991: 330); preparar la salida desde un régimen autoritario, caracterizado como una dictablanda, que no había conseguido gran parte de las transformaciones deseadas; y sentar las bases de una transición pacífica y negociada con los sectores progresistas de la sociedad que facilitara en dos años el regreso de los militares a los cuarteles e hiciera olvidar su gestión del poder. Las discrepancias entre los grupos civiles sobre al procedimiento a seguirse se manifestaron rápidamente y en consonancia con las divisiones internas de la corporación armada, en donde un grupo que simpatizaba con los partidos de centro-izquierda propugnaba un plan inclusionista de reordenamiento de la participación frente a otro, más cercano a los sectores tradicionales de la política ecuatoriana, que defendía un programa más exclusionista pero que garantizaba la participación de los militares y algunos grupos de derecha en la definición de los pasos a seguir para la reforma política. Tras una serie de negociaciones con diversos sectores de la sociedad civil, en el que se encontraban cerca de 68 agrupaciones de carácter político, empresarial, laboral y campesino; los militares anunciaron en junio el "Plan de Reestructuración Jurídica del Estado", por el que se establecían una serie de etapas para llevar a cabo el proceso de transición2. Los militares reformistas, pese a la oposición de la derecha militar y los sectores tradicionales, finalmente encomendaron a mediados de diciembre de 1976 a una Junta de Notables la definición del diseño institucional. La Junta fue integrada por representantes de los sindicatos, las cámaras de la producción, los colegios profesionales, los maestros, universitarios, chóferes, periodistas y los partidos3. Todos ellos formaron parte de las tres Comisiones, integradas por once vocales cada una, las que debían elaborar una nueva Constitución, con su Ley de Partidos y de Elecciones, al mismo tiempo que debían reformar 1 El Triunvirato Militar estaba integrado por los miembros más antiguos de la Armada (Almirante Alfredo Poveda), el Ejército (General Guillermo Durán Arcentales) y la Aviación (General Luis Leoro). 2 El Plan establecía 1. la creación de tres comisiones jurídicas para elaborar dos proyectos de constitución y para redactar las leyes de partidos y elecciones que regirían el retorno; 2. la convocatoria y realización de un referéndum para escoger entre los dos proyectos elaborados por las Comisiones; y 3. la convocatoria y realización de elecciones de los nuevos mandatarios. 3 Por decisión propia, los velasquistas, el Partido Nacionalista Revolucionario, la Izquierda Democrática, la Federación de Abogados declinaron su participación y el ala de Julio César Trujillo del Partido Conservador no fue invitada a participar (Mills, 1991: 332). Asimismo, no hubo representación militar en las comisiones, salvo la del coordinador de las mismas, el General Rafael Rodríguez Palacios.

en algunos aspectos la Constitución de 19454. Además, las Comisiones debían mantener un clima de concordancia nacional; confeccionar el padrón electoral y renovar la cédula de ciudadanía y formar un Tribunal Supremo Electoral que coordinara el referéndum (Argonés, 1986: 94). Con esta decisión, las Fuerzas Armadas perdían la capacidad de iniciativa política que hasta ese momento habían tenido en el proceso de transición y trasladaban la discusión a los sectores civiles, en un momento en que el eje del debate se estructuraba en torno al enfrentamiento entre tradición versus reforma (Mills, 1991: 333). Ambos diseños fueron remitidos al Triunvirato Militar y éste los aprobó a mediados de 1977; presentándolos a la opinión pública en un Referéndum el 15 de enero de 1978, al que concurrió el 90 por ciento del electorado, a pesar de la oposición clara de la derecha militar y los partidos Social Cristiano, Nacionalista Revolucionario y algunos grupos velasquistas, que intentaron sabotear el Plan en diversas oportunidades. Los ciudadanos decidieron por un 45 por ciento de los sufragios adoptar el nuevo texto constitucional que recogía algunas de las propuestas más importantes de una coalición heterogénea de partidos que abarcaba todo el espectro ideológico: el liberalismo y el conservadurismo; el centro izquierda (Izquierda Democrática, Democracia Cristiana, Concentración de Fuerzas Populares) y la izquierda (Partido Comunista, Frente Amplio de Izquierda)5. El Referéndum dotó de amplia legitimidad al programa reformista de los militares y sirvió de punto de partida a una intensa actividad política para preparar a los partidos para la contienda electoral. El nuevo orden institucional enmarcaba los cambios acontecidos en la política, la economía y la sociedad durante la década de 1970, siendo el Estado el actor que mayor transformación había experimentado. A partir de este conjunto de reglas se buscó acabar con el viejo orden político que había sumido en la inestabilidad al sistema durante gran parte del siglo XX y así crear una nueva institucionalidad centrada en los partidos como modo de garantizar la estabilidad democrática. Según los promotores de estas reformas, los partidos se convertirían en el eslabón legítimo entre sociedad y política, pasando a monopolizar la representación al ser las únicas organizaciones autorizadas constitucionalmente a inscribir candidatos en los procesos de elección popular. Además, no se pensaba en cualquier tipo de partido sino que desde la misma ley se les exigía una serie de requisitos con la intención de que fueran estructuras organizadas, ideológicas, fuertes y estables6. Las élites políticas estaban convencidas que las respuestas a los males del país estaba en los partidos: había que diseñar e implementar un sistema de partidos fuerte con organizaciones nacionales y 4 Los proyectos diferían en veintiocho puntos. Uno, el de la nueva Constitución, establecía el voto para todos los mayores de 18 años, alfabetos, y facultativo para los analfabetos; preveía la reinstauración de una única cámara legislativa (el último Congreso Unicameral había funcionado en 1945), eliminando de esta manera al Senado y a las senadurías funcionales y creando en su reemplazo a los 12 diputados nacionales; creaba la figura de un vicepresidente; establecía la elección presidencial por mayoría a doble vuelta; eliminaba la reelección presidencial; fijaba el reestablecimiento del régimen de partidos (creado en 1967), el principio de reelección no consecutiva para los legisladores y pautaba el control del gasto electoral. También buscaba dar un papel más activo al Estado en el proceso de desarrollo social y económico a través de la creación del Consejo Nacional de Desarrollo, del establecimiento del área autogestional de la economía, junto a la empresa privada. El segundo proyecto, el de la Constitución de 1945 reformada, confería poder de votar sólo a los que sabían leer y escribir; contemplaba la presencia de dos cámaras; la elección presidencial por mayoría simple, la elección de diputados funcionales y la reelección inmediata de los legisladores y no consecutiva del presidente. 5 Los resultados fueron los siguientes: a favor del nuevo texto constitucional 807.574 votos (el 45%); a favor de la Constitución de 1945 reformada, 582.556 votos (32%), cuya base partidista fue la Coalición Institucionalista Democrática (CID) y un sector del velasquismo. Total de votos válidos: 1.390.130 y un 23% de votos nulos, casi la cuarta parte de los ecuatorianos en 1978 (Mejía, 1996:47), lo que se interpretó como un rechazo al proceso o una falta de confianza en los mecanismos propuestos. 6 En palabras de Osvaldo Hurtado, presidente de la comisión que tenía a cargo elaborar la Ley de Partidos y Elecciones, "[...] si la política habría de cambiar en el Ecuador no sería por lo que dijera la Constitución Política, sino por los cambios positivos que experimentaran los partidos, entre otros la simplificación de su número [...]" (1993:53).

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modernas como requisito para el funcionamiento de la democracia en un país que tradicionalmente no había tenido partidos. El texto constitucional contemplaba también la ampliación de la participación política a través de la inclusión del derecho al voto a los analfabetos; restringía la participación de algunos candidatos como una manera de renovar la elite política y marginar a aquellos sectores que tradicionalmente habían participado por fuera de los mecanismos institucionales del sistema político7; dotaba al Estado de nuevas instituciones para mejorar la calidad de la democracia representativa a través del Tribunal de Garantías Constitucionales y el Tribunal Electoral, ambos con capacidad para controlar y fiscalizar la actividad de los partidos e introducía la realización de la segunda vuelta electoral para la elección presidencial como una manera de incentivar la construcción de gobiernos de mayoría, sustentando en la formación de alianzas entre partidos de la misma tendencia, que contaran con altos niveles de legitimidad y apoyos suficientes para gobernar. Desde aquel 16 de julio de 1978, cuando se llevaron a cabo las primeras elecciones competitivas, la historia política-electoral ecuatoriana ha sido intensa y variada. Se han convocado cinco consultas populares, una elección para Asamblea Constituyente, siete elecciones presidenciales, seis de diputados nacionales y diez para elegir diputados provinciales, siete para consejeros provinciales, alcaldes y concejales municipales. En los comicios seccionales de 2000, además, se reglamentó e impulsó la figura de las Juntas Parroquiales Rurales, prevista por el texto constitucional de 1998, transformándose ésta en la menor instancia de poder local del sistema político ecuatoriano (Cuadro I). La dinámica electoral ha mostrado el cumplimiento de cierta rutinización poliárquica aunque marcada por la inestabilidad de las reglas de juego político debido a los constantes cambios en el sistema electoral, los conflictos institucionales, las presiones regionalistas y corporativistas, las interrupciones autoritarias y la paulatina pero lenta incorporación de sectores históricamente excluidos al sistema político y a sus instituciones, que en ocasiones han optado por representar sus derechos a través de mecanismos alternativos de acción política, poniendo en jaque al sistema político. Año

Presidencial Primera Vuelta

1978 1979 1980 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1995 1996 1997 1998 2000 2002

Diputados Nacionales

CUADRO I: CALENDARIO ELECTORAL* Diputados Prefectos Consejeros Alcalde Provinciales

Concejales Municipales

Juntas

Consulta Popular

Asamblea Constituyente

Segunda Vuelta

16 julio

16 julio 29 abril

29 abril

29 abril

29 enero

6 mayo

29 enero

29 enero

31 enero

8 mayo

31 enero

17 mayo

17 mayo

17 mayo

29 enero 1 junio 31 enero 17 junio 17 mayo 1 mayo

19 mayo

19 mayo

7 julio

19 mayo

19 mayo

31 mayo

12 julio

31 mayo

31 mayo

20 octubre

24 noviembre

-

20 octubre

31 enero 17 mayo

16 julio 7 diciembre 29 enero 1 junio 31 enero 17 junio 17 mayo

16 julio

29 enero 31 enero 17 mayo

16 julio

15 enero

7 diciembre 29 enero 1 junio 31 enero 17 junio 17 mayo

1 junio

28 agosto 26 noviembre 19 mayo

19 mayo

19 mayo 25 mayo

21 mayo 20 octubre

21 mayo 20 octubre

21 mayo

21 mayo 20 octubre

30 noviembre

21 mayo

* Convocatorias Generales. Fuente: Elaboración propia.

7 La ley electoral incluía el requisito de nacionalidad para los candidatos a presidente de la República, y de sus padres, con el objeto indirecto de limitar la participación del líder populista Assad Bucaram Emalín y también prohibía a los expresidentes presentarse como candidatos para imposibilitar una nueva participación de José María Velasco Ibarra (que había ejercido la presidencia en cinco períodos:1934-1935, 1944-1947, 1952-1956, 1960-1961 y 1968-1972); Carlos Julio Arosemena (que había sido Presidente entre 1961-1963); Clemente Yerobi y los miembros del Tribunal Militar.

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2. El sistema de gobierno El sistema de gobierno ecuatoriano es de corte presidencialista como la mayor parte de los países de América Latina. De las características básicas definitorias de los sistemas de gobierno propuestas por Aguilera de Prat y Martínez (2000:78), el presidencialismo ecuatoriano cumple las siguientes: a) elección directa del Jefe de Estado y del gobierno; b) identificación del jefe de Estado y el de gobierno; c) Jefe del Estado con amplios poderes políticos; d) elección directa del Congreso y e) gobierno con (cierta) capacidad legislativa. El Poder Ejecutivo ecuatoriano, de carácter monista, se centra en una única figura, el Presidente de la República, que ejerce tanto la Jefatura de Estado como la de Gobierno, así como también es el máximo responsable de la administración pública. Asimismo, además de un Presidente, se elige a un vicepresidente en una misma papeleta electoral que, en ausencia temporal o definitiva del primero, lo reemplaza y cuenta con la misma legitimidad de origen del Presidente. En esta configuración también se cumple el principio de doble legitimidad, toda vez que los ciudadanos eligen de manera independiente al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo, como se puede observar en la figura I. La elección del Poder Legislativo es concurrente con la primera ronda presidencial, aunque en una oportunidad lo fue con la segunda8, generando la elección a Presidente el efecto "portaviones" (de arrastre) sobre su lista de candidatos legislativos. FIGURA I: EL PRESIDENCIALISMO ECUATORIANO

PODER EJECUTIVO

JEFE DE ESTADO

PODER LEGISLATIVO

JEFE DE GOBIERNO

Presidente (elección directa) Destitución

Congreso de la República (unicameral) (elección directa)

nombra

control

Ministros

Las primeras elecciones de la democracia fueron simultáneas en primera vuelta con la elección de prefectos, consejeros provinciales, alcaldes y concejales municipales. Los diputados provinciales y nacionales se eligieron en la segunda vuelta electoral. Estas elecciones fueron las únicas en las que los diputados fueron elegidos de manera coincidente con la segunda vuelta electoral presidencial. A partir de la siguiente elección se eligieron en la primera vuelta.

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Una manera de describir los rasgos preponderantes del presidencialismo ecuatoriano es a partir de la consideración del tipo de poderes legislativos y no legislativos del Presidente y del Congreso de la República, toda vez que estos permiten diferenciar a los presidencialismos entre sí (Mainwaring y Shugart, 2002). Entre los poderes legislativos del Presidente de la República se encuentra la de: a) expedir leyes; sancionar, promulgar, ejecutar u objetar las que expide el Congreso. Dictar los reglamentos para la aplicación de las leyes; b) elaborar y proponer la proforma presupuestaria; c) emitir decretos de emergencia económica (uno a la vez) y si el Congreso no los aprueba en 30 días, entran automáticamente en vigencia. Contrata y autoriza empréstitos; d) celebrar tratados o convenios internacionales con otros Estados; e) vetar total o parcialmente las iniciativas legislativas; f) convocar a una consulta popular si el Congreso no hubiere conocido, aprobado o negado un proyecto de reformas a la Constitución o por cuestiones de trascendental importancia para el Estado y g) puede declarar estado de emergencia y asumir poderes especiales. Entre los poderes no legislativos, el presidente puede: a) definir con autonomía del Congreso las políticas públicas; b) nombrar y remover libremente a los ministros y otros funcionarios del gobierno; c) proponer ternas para que el Congreso elija al Procurador y sus Ministro Fiscal y d) decretar el estado de emergencia por un plazo de 60 días, tras notificarlo al Congreso. Entre los poderes legislativos del Congreso de la República se encuentra la facultad de: a) expedir leyes, reformarlas o derogarlas; interpretar la constitución; b) aprobar la proforma presupuestaria; c) aprobar los decretos de emergencia económica en el plazo de 30 días; establecer, modificar o suprimir impuestos u otros ingresos públicos; d) ratificar los tratados o convenios internacionales que celebre el Ejecutivo con otros países u organismos internacionales; e) revocar el veto parcial con un voto de 2/3 de los diputados. En caso de veto total, sólo puede volver a presentar la iniciativa un año después o solicitar una consulta popular con el apoyo también del 2/3 de los diputados y f) puede conceder amnistía por delitos políticos e indulto por delitos comunes. Además, tiene la facultad de reformar la Constitución e interpretar, expedir y reformar las leyes. Entre los poderes no legislativos del Congreso se encuentra la capacidad de: a) nombrar al Procurador General del Estado y al Ministro Fiscal según las ternas enviadas por el Presidente; b) nombrar a los funcionarios de Control con independencia; c) conocer los informes presentados por los ministros y demás funcionarios de los órganos de poder público así como también interpelar, censurar y destituir durante el ejercicio de sus funciones y hasta un año después de terminadas a Ministros y otros altos cargos de gobierno; magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Miembros del Consejo Nacional de la Judicatura, del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo Electoral, Procurador, Controlador, entre otros. Además, el Congreso puede enjuiciar y destituir al Presidente y Vicepresidente por traición a la Patria, cohecho o cualquier otra infracción que afectare gravemente el honor nacional (con el voto conforme de las 2/3 partes del Congreso) e incluso aceptar su renuncia en caso necesario o determinar que éste ha abandonado el cargo9. El sistema presidencial ecuatoriano no ha contribuido al fortalecimiento de los partidos considerados aisladamente ni del sistema de partidos como un todo (Pachano, 1998a); ha motivado el enfrentamiento entre los poderes; ha hecho que los partidos se enfrascaran en una ardua competencia por la presidencia, condicionando el tipo de estrategias y beneficios que tendría el partido del presidente, relegando a las elecciones legislativas a un segundo lugar (Sánchez López, 1999:18). Asimismo, Ecuador se ha manifestado como ejemplo de la conocida la hipótesis (Mainwaring, 1993; Carey, 1997; Sánchez Parga, 1998) que señala la combinación perversa que se da en aquellos sistemas de gobierno presidencialistas, que aplican sistemas de representación proporcional en escenarios multipartidistas, lo que tiende a favorecer la pugna de poderes.

9 También puede autorizar el enjuiciamiento penal del Presidente y Vicepresidente de la República con la votación de las 2/3 partes de los miembros del Congreso.

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3. El sistema de partidos Históricamente, la estructura de la competencia del sistema de partidos ecuatoriano ha girado en torno a dos partidos: el Liberal y el Conservador, por lo que cabría referirse a un sistema de corte bipartidista en los términos expuestos por Sartori (1976). Aún así, hubo momentos en donde se estructuró un sistema de partido hegemónico, ya que si bien había dos partidos sólo uno controlaba todo el poder: no había alternancia en las urnas, ni incertidumbre sobre los resultados, ni competencia normada. El Partido Liberal controlaba el aparato del estado, excluyendo al Partido Conservador del proceso de toma de decisiones. Entre 1895 a 1925, el PL mantuvo el poder absoluto, donde todos los presidentes fueron liberales y el Partido Conservador fue excluido a través de dos mecanismos: se limitó su participación en la función legislativa y se aseguró la hegemonía liberal a través del fraude. A partir de la década de 1930, la oferta de partidos se incrementó producto de la movilización y emergencia de sectores hasta ese momento excluidos del sistema político; del agotamiento del sistema hacendatario; de las múltiples tendencias que emergieron al interior de los dos grandes partidos; de la superación del cleavage clericalismo-anticlericalismo con la intención de separar lo religioso de lo político; de los cambios mundiales de la Iglesia Católica y la influencia de estos en el discurso del Partido Conservador así como también en la desactualización programática del Partido Liberal (Hurtado, 1999:207-208). La crisis del bipartidismo se tradujo en la estructuración de un sistema de corte multipardista10, en donde había cabida para fuerzas de izquierda, de derecha y hasta de autodenominación "populista". Y esa estructuración del sistema de partidos se mantuvo incluso cuando dentro de cada una de ellas ha habido múltiples fracturas11. Con la reinstauración democrática se reprodujo el sistema de partidos anterior a la quiebra de la democracia, bajo la presencia del Partido Radical Liberal Ecuatoriano, el Partido Conservador Ecuatoriano y Concentración de Fuerzas Populares, siguiendo una pauta similar a otros sistemas de partidos latinoamericanos (Alcántara y Freidenberg, 2001:21) En 1926 se creó el Partido Socialista Ecuatoriano para representar a las clases medias y a los sectores profesionales, el que se convirtió en el adalid de la tendencia de centro-izquierda. Seguidamente emergió el velasquismo, un movimiento político que lideró la tendencia populista, que nunca se convirtió en un partido político propiamente dicho y que durante décadas estuvo bajo la conducción de su caudillo José María Velasco Ibarra, el que participó en seis campañas electorales y en cinco oportunidades fue elegido Presidente de la República. En 1942, desde la derecha, se crea Acción Revolucionaria Nacionalista Ecuatoriana (ARNE), tras la fundación por parte de grupos de estudiantes de las Compañías Organizadas Nacionales de Ofensiva Revolucionaria (CONDOR) bajo la influencia de ideas europeas falangistas y fascistas. En 1949, hay una nueva formación populista, Concentración de Fuerzas Populares, con el liderazgo de Carlos Guevara Moreno, que pretende representar los valores "autóctonos", populares, republicanos, democráticos, progresistas, anticaciquiles y antifeudales del ser ecuatoriano. En 1951 hay una nueva agrupación, que supone la transformación del antiguo Partido Demócrata Nacional: el Movimiento Social Cristiano, que en 1956 adopta el nombre de Partido Social Cristiano. Se funda con la intención de representar las ideas de la Democracia Cristiana y bajo el liderazgo de Camilo Ponce Enríquez, quien lo lleva al poder en 1956 y consigue con ello su estructuración nacional. 11 Por ejemplo, para las décadas de 1960-1970, la izquierda se encontraba ampliamente fragmentada. En 1963, se forma Liberación Popular, con la participación de grupos de profesionales jóvenes, que habían militado en las organizaciones juveniles y estudiantiles pero pronto se alía con el velasquismo y para 1972 ya había desaparecido (Hurtado, 1999: 252); en 1964, se crea la Democracia Cristiana, tras la unión de grupos de Guayaquil, Quito, Cuenca y Loja y con una importante representación de sectores de la Juventud Social Cristiana; en 1970, Izquierda Democrática, producto de la confluencia entre el Partido Liberal y su tradicional adversario, el velasquismo; y en 1975, el Movimiento Segunda Independencia, fundado por exmilitantes de los partidos marxistas. Todos ellos eran democráticos; partidarios de emplear la vía electoral antes que la lucha armada; y, optando por el "reformismo radical" que conlleva el cambio progresivo (Hurtado, 1999: 253). 10

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pero rápidamente acompañado de algunas fuerzas políticas que emergieron en los primeros años de la transición como Pueblo, Cambio y Democracia, el Partido Roldosista Ecuatoriano, el Partido Assad Bucaram, por mencionar algunos. Todo ello aún cuando la Ley de Partidos aprobada en el Referéndum tenía la pretensión expresa de reducir el número de partidos políticos existentes en el sistema político, toda vez que se consideraba ésta la causa principal de la inestabilidad política del país. Bajo este marco, el sistema de partidos nacional en Ecuador ha reproducido los rasgos de un pluralismo polarizado en los términos de Sartori (1976), con bajos niveles de institucionalización en relación a los lazos entre partidos y sociedad, lo que ha llevado a Mainwaring y Scully (1995: 19) a definirlo como un sistema de partidos débilmente institucionalizado (inchoate system party)12 de manera similar a otros sistemas como el peruano, el boliviano o el brasileño. La estructuración multipartidista del sistema de partidos de Ecuador ha sido considerada como uno de los elementos que potencian el conflicto, dificultan la configuración de mayorías legislativas (Mainwaring, 1993; Mejía, 1996; CORDES, 1999:140) y potencia la pugna de poderes (CORDES, 1998:140) Aún así, el multipartidismo es una característica de carácter natural del sistema político: "hay elementos estructurales que se manifiestan por medio del multipartidismo" (Sánchez López, 1999:21)13. De esta manera, introducir mecanismos institucionales que busquen reducir esa peculiaridad natural podría llegar a ser incluso más perjudicial para el sistema político. En el sistema de partidos ecuatoriano se da la presencia de cinco o seis partidos, cuya fuerza electoral, capacidad de coalición o de chantaje los coloca en competencia a unos con otros; que tienen dificultades para construir consensos; con la presencia de comportamientos y prácticas políticas deslegitimantes del sistema político; con altos niveles de polarización ideológica, con la presencia de movimientos políticos de tipo antisistema que presionan constantemente contra la estabilidad y funcionamiento del sistema democrático, más allá de su participación en las instituciones poliárquicas. También se encuentran oposiciones bipolares al partido en el gobierno que no han facilitado la construcción de bloques consistentes y disciplinados. Además, hay una fuerte tendencia al transfuguismo (“cambio de camiseta” o de partido), lo que ha mostrado altos niveles de indisciplina partidista y fluidez de la oferta partidista. La competencia ha sido fluida en términos de la oferta partidista aunque sustentada en cuatro tendencias ideológicas claramente identificadas que ya habían predominado décadas anteriores (León, 1994; Conaghan, 1995:437; Mejía, 1996:145) y que contaban con altos niveles de fragmentación interna14. Los niveles de polarización ideológica del sistema de 12 La categoría sistemas de partidos de débil institucionalización se refiere a aquellos sistemas en los que las agrupaciones partidistas tienen dificultades para vincularse con los ciudadanos, no cuentan con raíces fuertes y permanentes en el electorado ni funcionan sobre la base de reglas y estructuras razonablemente estables; existe inestabilidad de la competencia partidista y los ciudadanos manifiestan rechazo hacia las instituciones partidistas y las elecciones como mecanismo para decidir quién gobierna. 13 Este punto es de naturaleza controvertida toda vez que algunos sectores académicos no están de acuerdo con que la fragmentación partidista sea traducción de la pluralidad social. Sobre este punto ver CORDES (1999:117). 14 Esos espacios ideológicos en donde se han apoyado los partidos del sistema político son: el populista (representado tradicionalmente por la CFP y, actualmente, liderado por el Partido Roldosista Ecuatoriano, aunque también compartido por el Frente Nacional Velasquista (FNV), Acción Popular Revolucionaria Ecuatoriana (APRE), el Frente Radical Alfarista (FRA), Pueblo, Cambio y Democracia (PCD), el Partido Assad Bucaram (PAB); el de derecha (en el que se ubica el Partido Social Cristiano (PSC), el Conservador Ecuatoriano (PCE), el Liberal Radical Ecuatoriano (PLRE), Unidad Republicana (PUR), Coalición Institucionalista Democrática (CID), Coalición Nacional Republicana (CNR) y el Partido Nacionalista Revolucionario (PNR), el del centro o centro-izquierda (compartido mayoritariamente por la Izquierda Democrática y la Democracia Popular; así como también representada por otros partidos como el Demócrata (PD) y el Partido del Pueblo (PDP). En los últimos años, espacio disputado también

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partidos ecuatoriano es uno de los más altos de América Latina (Alcántara y Freidenberg, 2001). En Ecuador, las élites partidistas más distantes entre sí son las de PSC - MUPP/NP, los dos partidos con posiciones más extremas en el continuo izquierda-derecha15. Para 1996, la distancia entre ambas agrupaciones era de 0,37 y en 1999 se había incrementado a 0,58 (Freidenberg, 2000). El hecho de que el eje izquierda-derecha diferencie a las elites partidistas no necesariamente supone que los partidos sean consistentes y coherentes en sus preferencias. Ecuador, precisamente, es un ejemplo de cuando hay dificultades en la consistencia de las propuestas programáticas y las políticas públicas que luego los partidos llevan a cabo cuando son gobierno. La ubicación ideológico-programática no es el único eje de diferenciación intrapartidista en Ecuador. Los partidos se estructuran en torno a una fractura social aún mucho más significativa como es la regional, generando un sistema de partidos fracturado regionalmente (Costa-Sierra)16, que dibuja dos subsistemas de partidos, con dinámicas de competencia diferenciada entre sí (bipolar en la Costa y multipolar en la Sierra) y, a la vez, organizaciones que internamente se encuentran fragmentadas en espacios regionales (no sólo por el enfrentamiento bipolar sino por la presencia de múltiples localismos). Asimismo, y aún cuando la oferta partidista es tan alta, el comportamiento electoral de los ciudadanos ha sido más estable de lo esperado, toda vez que se ha concentrado en torno a cuatro organizaciones partidistas (PSC, DP, ID, PRE) que son las que han conseguido mayor número de escaños en el Congreso en los últimos veinte años (Freidenberg y Alcántara Sáez, 2001b:133) y muestran un sistema de partidos legislativo mucho más estable de lo que se suele señalar en medios académicos y políticos17. La peculiaridad de estos partidos es que han ganado votos por regiones. La idea de la fractura regional tiene dos lecturas. Por una parte, desde el sistema de partidos y, por otra, desde los partidos. Los cuatro partidos concentraron de diversa manera los apoyos a nivel regional. En la Costa, estas cuatro agrupaciones han conseguido cerca del 75 por ciento de los apoyos y en la Sierra el 61 por ciento. Desde el punto de vista de los partidos, el PSC ha sido el partido que más escaños ha controlado en todo el período (147: 20,7 por ciento), seguido por ID (129: 18 por ciento), por PRE (92: 13 por ciento) y DP (79: 11 por ciento). En cuanto a los apoyos regionales, el PRE y el PSC consiguen su mayor porcentaje de escaños en la Costa e ID y DP en la Sierra. Al estar fracturados regionalmente, el papel de los partidos sobre el sistema político también ha sido diferente. En las regiones con apoyos favorables han desempeñado diversas funciones con relativo éxito: ha ganado elecciones, formado gobiernos, han discutido y aprobado leyes en el Congreso, han prestado apoyos a otros políticos y han controlado de manera más o menos responsable a los gobiernos. Además, los partidos han creado opinión por el Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik (MUPP), aunque sus dirigentes prefieren identificarse como un movimiento político independiente). Finalmente, se encuentra el espacio de izquierda (integrado por el Frente Amplio de Izquierda, el Movimiento Popular Democrático, el Partido Socialista Ecuatoriano y Liberación Nacional). 15 La distancia existente entre las élites partidistas a partir de su autopercepción de cuán cercanos o lejanos se sienten de los demás partidos permite conocer el grado de polarización del sistema de partidos (Sartori y Sani, 1976/1992). La polarización está vinculada a la gobernabilidad y es una variable explicativa del potencial de estabilidad, eficacia y viabilidad del sistema democrático. 16 Las regiones que integran el país son cuatro: la Costa, la Sierra, la Amazonía y la Insular. Entre ellas hay dos, la Costa y la Sierra, que juntas concentran el 96 por ciento de la población del país y el mayor número de electores como así también de escaños en el Congreso Nacional. De los 595 legisladores provinciales elegidos en el período 1979-1998, 295 correspondieron a la Sierra; 229 a la Costa y el resto a las demás regiones. La población total alcanzaba en 1990 los 9.648.189 habitantes; 4.876.643 habitantes en la Costa (50,57 por ciento sobre el total del país) y 4.399.013 en la Sierra (45,59 por ciento del total). Datos oficiales elaborados por el SIISE según el Censo de 1990. 17 Cerca del 63 por ciento de los escaños ha estado ocupado por estos cuatro partidos, es decir, 447 de los 675 escaños elegidos en el período (1978-1998) (Freidenberg y Alcántara, 2001a:133).

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a través de los medios de comunicación de masas y han expresado una serie de valores y formas de observar los objetos y procesos políticos que han ayudado a los ciudadanos a conformar su propia visión respecto al mundo que les rodeado. Lo hacen posiblemente sólo para subespacios regionales, pero lo hacen. Los partidos se han comportado como expresiones culturales específicas, toda vez que representan modos de pensar, de comportarse y de observar la realidad de manera peculiar (y muchas veces antagónica a otras existentes en el mismo sistema político). Los aparatos partidistas han encubierto el funcionamiento de otra lógica subterránea que incide sobre el modo en que los partidos desarrollan sus prácticas políticas y construyen sus estrategias políticas. El partido otorga a los ciudadanos un universo conceptual (un entramado simbólico) desde donde observar y comprender los procesos políticos. Desde esta perspectiva, los partidos además de ser resultado de posicionamientos tras cleavages de intereses económicos racionales-instrumentales son resultado de modos de vida y de maneras de hacer las cosas diferentes. Son manifestaciones de corrientes culturales que ligan a las personas por un modo particular de "hacer y entender" la política (Bustamante, 2000:89; Pachano, 1996; Freidenberg, 2001a y 2001b). En resumen, los partidos en Ecuador no sólo están fracturados regionalmente sino que, además, en dichas regiones, representan subculturas específicas diferentes. Y esta división múltiple (regional, ideológica y cultural) es a mi manera de ver uno de los elementos que dificulta la articulación de los intereses de los ciudadanos por parte de los partidos.

4. La evolución del sistema electoral El período 1978-2002 ha estado caracterizado por los cambios constantes en el sistema electoral, lo que ha dificultado la implantación de las reglas aprobadas en el Referéndum de 1978 y ha debilitado la estructuración del sistema de partidos, toda vez que no han permitido la continuidad de los procesos electorales con unas mismas reglas de juego, mecanismo fundamental para el funcionamiento y consolidación de un sistema de partidos y para la estabilidad del sistema político. El escenario político que se dibujó en la elección fundacional de 1978-1979 fue modificado durante todo el período, condicionando de distinta manera las estrategias de los políticos que participaban en las diversas contiendas electorales. La constante inestabilidad en las reglas de juego se dio por los cambios producidos en la estructura del voto, en el principio de representación, en el tamaño del Congreso, en la fórmula electoral, en la magnitud de los distritos y en el umbral electoral. Estos cambios permiten referirse a la vigencia de dos sistemas electorales18, bajo el marco de dos textos constitucionales: el de 1978 y el de 1998, lo que conduce a identificar con fines meramente analíticos, tres fases en la evolución del marco institucional: a) El momento pro-partidista, que se dio con la Constitución de 1978, la Ley de Partidos y la de Elecciones, y que buscó la configuración de un sistema centrado en organizaciones partidistas fuertes y con estrechos lazos en la sociedad; b) El momento intermedio, que comprendió una serie de reformas entre 1983 y 1994 que no llegaron a conformar un sistema electoral propio y que se caracterizó por la constante presión de diversos sectores para abrir el régimen de partidos y facilitar la participación independiente; y,

Lijphart (1995:47) sostiene que si se producen cambios significativos en una o más de las cuatro dimensiones del sistema electoral se debe distinguir un nuevo sistema electoral. Por ejemplo, un cambio en la fórmula electoral suele reconocerse como un cambio significativo así como también en las magnitudes de las circunscripciones o en la estructura del voto.

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c) El momento antipartido, que terminó plasmándose en la Constitución de 1998, pero que tiene como punto de inflexión la Consulta Popular de 1994 y las reformas constitucionales de 1995, a partir de la apertura del sistema a la participación de los sectores independientes. El momento propartido se inició en 1976 con el "Proyecto de Reestructuración Jurídica del Estado", implementado como un mecanismo de transición para facilitar el cambio del régimen político. Como ya se mencionó en el primer epígrafe, este sistema buscaba la configuración de un sistema de partidos estable, con organizaciones políticas fuertes y lazos aceitados con la ciudadanía a nivel nacional19. El sistema electoral establecía para la elección del presidente y vicepresidente de la República el sistema de mayoría a dos vueltas con el objeto de reducir el número de partidos. Fijaba un Congreso unicameral integrado por diputados elegidos a través de dos tipos de circunscripciones: una de ámbito nacional, en la que todo el territorio se convertía en un distrito único, y otra provincial, donde cada provincia se transformaba en una circunscripción electoral y por la que se elegía un diputado si sus habitantes no sobrepasaban los doscientos mil habitantes y aquellos que superaran esa barrera poblacional elegían dos20. El argumento era conciliar una base de representación nacional con los intereses provinciales. Por último, se preveía la existencia de un umbral del cinco por ciento de los votos válidos a escala nacional, con el objeto de restringir la presencia de opciones partidistas21 y fortalecer la de tres o cuatro tendencias que dieran estabilidad al sistema de partidos. Los diputados eran elegidos por el sistema de listas cerradas y bloqueadas; la asignación de escaños se realizaba a partir del sistema proporcional mediante el sistema de cuociente o residuo electoral; los legisladores duraban en funciones cinco años y no podían ser reelegidos para desempeñarse en el mismo cargo por otro período aunque sí podían presentarse como candidatos para el otro nivel de representación (un diputado provincial como nacional, o viceversa). Además, estaban prohibidas las alianzas entre partidos y se garantizaba la representación de las minorías. Entre 1983 y 1995 se dieron diversas reformas para modificar las reglas de juego y con ello se inició el segundo momento, en términos analíticos, en la evolución del sistema electoral ecuatoriano22. Las primeras reformas fueron en 1983, luego hubo un intento sin resultados positivos tras la Consulta Popular de 1986, le siguieron las originadas por la Consulta Popular de 1994 y, posteriormente, las de 1995. La primera reforma buscaba atemperar los Para que un partido político pudiera ser reconocido legalmente debía cumplir una serie de condiciones. La Ley de Partidos exigía su presencia en por lo menos diez distritos (de los cuales dos debían corresponder a las tres de mayor población del país); el apoyo en firmas del 1.5 por ciento del padrón electoral; la presentación de actas de fundación, emblemas, declaración de principios filosóficos, lista de dirigentes y programa de gobierno en el Tribunal Supremo Electoral, institución que debía observar y controlar el funcionamiento partidario (art. 10 y 12) así como también obtener en las elecciones un cuociente electoral de conformidad con la ley. 20 En el transcurso del período que fue desde 1979 a 1998 se han dado variaciones significativas en el número de electores requeridos para ocupar un escaño. En las circunscripciones donde debían elegirse dos representantes, uno correspondía a la lista que hubiere obtenido mayor número de sufragios y el otro a la lista que le siguiere en votos, siempre que esta hubiere alcanzado cuando menos el cincuenta por ciento de los votos de la primera. Si no obtenía esa cantidad, los dos escaños se otorgaban a la lista que hubiera obtenido el mayor número de votos (art. 84 de la Ley de Elecciones de 1978). Cuando en los distritos debían elegirse más de dos representantes, los escaños se asignaban a través de un sistema mixto que combinaba un cociente eliminador (el total de votos válidos obtenidos en la circunscripción se dividía por el número de escaños a asignarse en la Cámara) con un cociente distribuidor (los partidos no eliminados recibían escaños según el total de votos partido por la magnitud distrital (art. 85 de la Ley Electoral de 1978). 21 En 1978 la barrera legal era del 5 por ciento de los votos para eliminar a los partidos poco representativos pero fue declarada inconstitucional e inaplicable en 1983; restablecida en 1992 al 4 por ciento y derogada una vez más en 1996. En 1997 se volvió a establecer la barrera al 5 por ciento de los votos válidos a escala nacional y confirmada por la Asamblea Constituyente en 1998. 22 La Constitución de 1978 fue reformada hasta 1998 en cinco oportunidades.

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conflictos que se habían dado entre Ejecutivo y Legislativo por el enfrentamiento al interior del CFP y buscaba reforzar los poderes y atribuciones del Ejecutivo. Así y todo, los cambios finalmente se concentraron en la simplificación del procedimiento de aprobación del presupuesto; se otorgó al Presidente la posibilidad de gobernar por decreto en temas económicos; redujo la duración del mandato del presidente y de los diputados nacionales a cuatro años23; se cambió la elección general de diputados para que sea simultánea con la primera vuelta presidencial; y se introdujeron elecciones a medio periodo para los diputados provinciales, lo que hizo que estos permanecieran en el cargo dos años. En la práctica, los diputados tenían las mismas atribuciones y sólo se diferenciaban por la duración de su mandato. Además, se cambió el nombre de la "Cámara de Representantes" por el de Congreso Nacional. Todas estas reformas tuvieron efecto a partir de la elección de 1984. En 1986 el gobierno del Frente de Reconstrucción Nacional intentó eliminar el monopolio de los partidos en la representación política y para ello convocó a una Consultar Popular el 1 de junio, que se celebró paralelamente a las elecciones legislativas de medio período, en la que se preguntó acerca de permitir a personas no afiliadas a los partidos a participar en los comicios electorales. Los ciudadanos se pronunciaron en contra y solo en 1994, cuando se realizó otra Consulta Popular, los partidos perdieron su monopolio sobre la presentación de candidaturas, ya que se permitió la postulación de candidatos por fuera de las estructuras partidistas24. Una de las cuestiones que más se ha consultado a la ciudadanía ha sido la de la realización de elecciones simultáneas (o no) para la elección de diputados y Presidente. Convencidos de que la elección de diputados en primera vuelta era una de las causas del multipartidismo; en 1994, en la Consulta Popular, el gobierno de Durán Ballén consultó respecto a si las elecciones a diputados debían llevarse a cabo en la primera o en la segunda vuelta. Lo mismo ocurrió en 1997, cuando se realizó la siguiente Consulta Popular. En ambas circunstancias, la ciudadanía rechazó la concordancia entre la segunda vuelta electoral y las elecciones legislativas por amplio margen25. Las constantes reformas al primer conjunto de reglas electorales y elementos del sistema electoral imposibilitaron una aplicación en sentido estricto de las disposiciones de 1978. Las causas de ese fracaso pueden encontrarse en la inexistencia de un acuerdo mínimo entre los diversos actores para que aceptaran las medidas diseñadas y en las continuas reformas que imposibilitaron su rutinización e institucionalización como reglas de juego válidas para todos los actores intervinientes.

La reducción del mandato presidencial se debió a los intentos de evitar la pérdida de autoridad que el ejercicio del poder le ocasionaba al Presidente de la República así como también la erosión de su imagen ante la opinión pública y la reducción de sus capacidades de actuación. Esto también disminuyó los incentivos para que los partidos colaboraran con el Presidente, ya que el electorado asociaría a los partidos con los potenciales responsables de las crisis económicas. 24 La quinta pregunta de la Consulta Popular del 28 de agosto de 1994 interrogaba a la ciudadanía acerca de la incorporación de la posibilidad de reelección para todos los cargos de elección popular. Los ciudadanos aprobaron esta disposición por el 53 por ciento de los votos válidos (1.423.623) sobre el 47 por ciento que se manifestó por el No (1.274.254) (TSE, 1997). La segunda pregunta consultaba acerca de la posibilidad de que independientes no afiliados a partidos políticos se presentaran como candidatos en toda elección popular. El 65 por ciento del electorado aprobó esta disposición (1.797.454) sobre el 35 por ciento que se manifestó en contra (966.778) (TSE, 1997). 25 En la Consulta Popular de 1994, el 56 por ciento del electorado se pronunció a favor de la elección en primera vuelta y el 44 por ciento a favor de la segunda. En la Consulta Popular de 1997, el 61 por ciento se manifestó a favor de la elección en la primera vuelta y el 39 por ciento a favor de la elección de los diputados en la segunda. Finalmente, en 1998, a raíz de la Asamblea Constituyente, la elección en segunda vuelta también fue rechazada. 23

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CUADRO II: RÉGIMEN ELECTORAL PRESIDENCIAL ECUATORIANO* Sistema Electoral 1978

Sistema Electoral 1998

1. Ley Electoral Derecho a voto

Obligatorio para ciudadanos (hombres y mujeres mayores de 18 años). Facultativo para analfabetos y para mayores de 65 años. Minorías Representación garantizada en las elecciones pluripersonales como principio fundamental. Requisitos de entrada de los partidos Emblemas, declaración de principios, listado de dirigentes, logotipo, programa de gobierno. • Simbología Presencia en por lo menos diez distritos (dos deben corresponder a algunas de las tres de mayor • Organización población del país). Apoyo ciudadano El 1.5 por ciento del padrón en firmas de apoyo** El 1.5 por ciento del padrón electoral Motivos de salida de los partidos Que no participe en un evento electoral pluripersonal al menos en diez provincias o que no obtenga el 5 por ciento del total de votos válidos en dos elecciones pluripersonales consecutivas a nivel nacional. Requisitos de los Afiliados a los partidos, de nacionalidad Ecuatoriano/a, afiliados a los partidos e candidatos ecuatoriana e hijo de padre y madre ecuatoriana y independientes y mayor de 40 años. mayor de 35 años (Desde 1996 se pueden presentar candidatos por fuera de los partidos). Mandato Cinco años (reducido a cuatro tras la reforma de 1983). Renovación de No reelección, ni sucesión con período intermedio (hasta 1994). mandatos Reelección con mandato intermedio (aplicable desde 1996). 2. Sistema Electoral Principio de Mayoritario (doble vuelta) Representación Distrito Uninominal (el país). Vigente a partir de la elección de 2002. Elección Fórmula Electoral Elección directa por mayoría a dos vueltas. Si en directa por mayoría a dos vueltas. Si en la la primera vuelta ningún candidato obtiene el 50 por ciento de los votos (mayoría absoluta), los dos primera vuelta ningún candidato alcanza el 40 por ciento de los votos con una diferencia de 10 candidatos más votados pasan a una segunda puntos porcentuales (calculados sobre el total de vuelta donde gana aquel que alcance más votos votos válidos) sobre el inmediato competidor; los (mayoría relativa). dos candidatos más votados pasan a una segunda vuelta en la que gana el que obtenga más votos (mayoría relativa). * El derecho electoral ha ido experimentando diversas modificaciones en el período analizado por lo que para sistematizar la información se prefirió diferenciar entre un sistema inicial, resultado de la normativa de 1978, y uno actual, delineado tras la reforma política de 1998. ** Según Mejía (1998) unos 20.000 habitantes en 1978. Fuente: Elaboración propia.

El tercer momento en esta evolución se inicia en enero de 1996 cuando Sixto Durán Ballén finalmente aprobó la reforma a la Ley de Elecciones y tras la aprobación por parte de la ciudadanía en la Consulta Popular de 1994 del derecho de los candidatos independientes a participar políticamente tanto auspiciados por partidos políticos como por un determinado número de ciudadanos de la respectiva jurisdicción26. Con la eliminación de la restricción de los independientes a participar se superaba uno de los ejes de conflicto que había polarizado el sistema político ecuatoriano desde la reinstauración democrática. También en 1994 se permitió la reelección inmediata de diputados, alcaldes y otras autoridades locales. Tras la crisis institucional de febrero de 1997, que tuvo su punto culminante en la salida del gobierno del presidente Abdalá Bucaram Ortíz, y en el transcurso del "interinato" de Fabián Alarcón, se convocó una Consulta Popular en mayo del mismo año y una Asamblea Constituyente a los efectos de reformar el texto constitucional de 1978 y diseñar un nuevo Los candidatos presidenciales independientes debían presentar ante el TSE un total de 98.670 firmas de respaldo, equivalente al 1,5 por ciento del total nacional de electores que en ese momento era de 6.577.974. En el caso de las elecciones pluripersonales las firmas no serían para cada uno de los integrantes de la lista sino para ésta en su conjunto. Además, para esa elección se permitieron las alianzas pluripartidistas. Diario Hoy "Luz Verde a los independientes" publicado el 21 de enero de 1996, 3-A.

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andamiaje institucional en Ecuador. En la Consulta de 1997 se le preguntó a los ciudadanos respecto a una serie de temas en materia electoral como la modificación del sistema de listas cerradas y bloqueadas en la elección de los legisladores, la introducción de la revocatoria del mandato, la limitación del gasto en las campañas electorales, el modo de designar a los miembros del TSE y el proceder del Congreso en la destitución de Bucaram Ortíz27. El nuevo sistema electoral se delineó en la Constitución Política de 1998, en la Ley Especial para la Elección de Representantes para la Asamblea Nacional y en la Reforma de la Ley de Elecciones del 2000, con el objeto de afrontar algunos de los principales problemas del sistema político: el desinterés del electorado por los partidos; la traducción constitucional de la presión de diversos sectores por crear espacios de representación para nuevos grupos sociales (indígenas, mujeres, ecologistas) y la introducción de las reformas aprobadas por la ciudadanía en la Consulta Popular de 1997 en el texto constitucional. En esa ocasión, se introdujeron reformas en la manera de elegir al presidente; el Congreso mantuvo su estructura unicameral, pero cada provincia pasó a estar representada por un mínimo de dos diputados y uno más por cada doscientos mil habitantes o fracción que superara los ciento treinta y tres mil28. Se eliminó el sistema de dos circunscripciones para las legislaturas elegidas a partir de 2002, aunque se mantuvo para la de 1998 y, junto al cambio de circunscripciones, se introdujeron modificaciones en el principio de representación, adoptándose el mayoritario29; en la fórmula electoral; en los criterios de asignación de escaños y en la estructura del voto, pasando a utilizarse un sistema que combina la elección de nombres de candidatos de una lista o entre distintas listas partidistas así como también de candidatos independientes. Además se unificó el mandato de los diputados en cuatro años, lo que pretendió ser un elemento que facilitara la estabilidad en las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo y se reestableció el cinco por ciento como barrera legal, con el objeto de reducir la fragmentación partidista a través de la eliminación de aquellos partidos que no alcanzaran ese número de votos. También se introdujeron incentivos para fomentar la participación de las mujeres en las listas de candidatos así como también la representación étnica cultural. Mientras la Constitución de 1978 privilegió un sistema de partidos fuerte como requisito del funcionamiento de la democracia; la Constitución de 1998 buscó desestructurar al sistema de partidos eliminando el monopolio de la representación partidista, cláusula que ya había sido aceptada por la ciudadanía y usada desde la elección de 1996. La Constitución de 1998 recogió de las Reformas Constitucionales de 1995 el espíritu antipartido y, por ello, eliminó definitivamente el control exclusivo de la política a los partidos, autorizando a otros mecanismos para que ocuparan los espacios de poder y compitieran electoralmente (movimientos con candidatos independientes y/o candidatos auspiciados). Las modificaciones realizadas en 1997-1998 permiten, entonces, referirse a la existencia de un nuevo sistema electoral que se puso completamente en práctica en las elecciones del 2002.

Los ciudadanos ratificaron el proceder del Congreso en la destitución de Bucaram Ortíz por 2.241.299 votos frente a 1.036.722 en contra. Además, señalaron que preferían el sistema de voto personalizado, escogiendo nombres de cada lista o entre listas. Este sistema fue incorporado luego de la realización de la Consulta Popular del 25 de mayo de 1997 en la que se preguntó si para la elección de Diputados, Concejales Municipales y Consejeros Provinciales preferían a. votación por lista completa o b. votación, escogiendo nombres de cada lista o entre listas. La ciudadanía se pronunció mayoritariamente a favor de la segunda opción (1.254.663, 51,73 por ciento) sobre la primera (1.170.865, 48,27 por ciento) (TSE, 1997). 28 Décima Disposición Transitoria de la Asamblea Constituyente de 1997. 29 Según el cual la asignación de puestos se realiza teniendo en cuenta al candidato más votado, en forma individual, en orden descendente hasta completar el número de representantes a elegir en cada

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CUADRO III: RÉGIMEN ELECTORAL LEGISLATIVO ECUATORIANO Sistema Electoral 1978 Diputados Nacionales Diputados Provinciales 1. Ley Electoral Requisitos de los candidatos Ciudadanía Nacionalidad ecuatoriana. Edad 30 años (35 para 1998). Relación con los Afiliados a los partidos** partidos Domicilio -

Mandato Renovación del Mandato 2. Sistema Electoral Principio de Representación Distrito Magnitud***

Estructura del voto

Fórmula Electoral

Umbral electoral

25 años.

Cinco años*

Oriundo de la provincia o los tres últimos años residencia permanente en ella. Dos años

Proporcional

Proporcional

Sistema Electoral 19981 Diputados

Nacionalidad ecuatoriana. 25 años. Afiliados a los partidos, auspiciados por partidos y candidatos independientes (desde 1996). -

Cuatro años (eliminación de las elecciones a medio período y de la figura de los diputados nacionales). No Reelección (hasta 1994) **. Reelección (a partir de 1996).

Mayoritario (Mayoría relativa)

Plurinominal (país) Plurinominal (provincia) Plurinominal (provincia) 12 diputados (hasta 1996) Un diputado hasta 1998: Dos por provincia y uno más por cada y 20 (1996-1998) 200.000 hab. y dos si 200.000 hab. O fracción que exceda de 133.000. se supera esta cifra. Dip. (N): la quinta parte del total de diputados provinciales Sistema de listas cerradas y bloqueadas Dip. (P) Sistema de listas que permite la elección de candidatos de una sola lista o entre listas. Cada elector debe votar tantas veces como escaños a cubrir tenga su distrito electoral. Dip.(N): listas cerradas y bloquedas. Elección popular directa de un órgano unicameral. Los escaños se distribuyen entre los candidatos más Fórmula de representación proporcional, con la votados en cada distrito hasta completar el número utilización de dos tipos de cocientes (cocientes de puestos disponibles. Asignación de escaños a través del método de electorales o de residuos mayores)**** cocientes D'Hont.***** a. Cociente eliminador (el total de votos válidos entre dos veces el número de escaños a asignarse) b. Cociente distribuidor (los partidos no eliminados reciben escaños según el total de votos partido por la magnitud del distrito. 5 por ciento de los votos válidos 5 por ciento de los votos válidos.

Las reglas electorales establecidas en el sistema electoral de 1998 terminarán de implementarse en el año 2003. Para la Legislatura de 1998 se mantuvo la figura de los diputados nacionales pero ya para la de 2002 han desaparecido. * En 1983 mediante una disposición constitucional se redujo el mandato de los diputados nacionales a cuatro años y se crearon las elecciones intermedias para los diputados provinciales lo que llevó su mandato a dos años. ** Mediante la Consulta Popular de 1994 se aprobó la participación de candidatos independientes no afiliados a partidos políticos y la posibilidad de reelección de todos los cargos. *** El Congreso quedó conformado por sesenta y nueve miembros en 1979. Desde 1984 a 1988 pasó a estar integrado por 71 diputados; 72 en 1990; 77 en 1992; nuevamente por 72 en 1994; 82 en 1996, y, luego de la última reforma constitucional, por 121 (101 provinciales y 20 nacionales). Tras la creación de la provincia de Orellana en 1999 pasó a tener 123 diputados (103 provinciales y 20 nacionales). **** Esta manera de calcular el cociente eliminador fue incorporada en la reforma de 1987. ***** Según el artículo 11 de la Reforma de la Ley de Elecciones de 2000 que introduce cambios en el artículo 85 de la Ley de 1978. Fuente: Elaboración propia a partir de la normativa electoral.

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distrito electoral. En el caso de que se produjera un empate en votos, la adjudicación se decidirá por

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B: La doble vuelta 1. El sistema de doble vuelta en Ecuador La figura central del sistema político ecuatoriano, como sistema presidencialista de gobierno, es la del Presidente de la República. Históricamente, la elección del responsable de esta institución se ha realizado por un sistema de mayoría relativa (plurality) pero en 1978 se decidió incorporar el sistema de doble vuelta como una manera de contribuir a la gobernabilidad del sistema político, asegurar su representatividad (Hurtado, 1999:330; CORDES, 1997:246); disminuir la fragmentación partidista al desalentar la participación de los candidatos sin ninguna opción de pasar a la segunda vuelta electoral (Hurtado, 1999: 330; CORDES, 1997: 246; Mejía, 1996); fortalecer el mandato presidencial otorgándole una mayor legitimidad electoral (Pachano, 1998; Hurtado, 1999:330; Sánchez López, 1999:18; CORDES, 1999:107) y evitar que candidatos con bajos apoyos se convirtieran en presidentes, por lo que se buscaba forzar alianzas entre partidos con la misma tendencia programática para que compitieran de manera conjunta (Sánchez López, 1999: 18). El sistema de doble vuelta se sustentaba en el principio de representación mayoritaria, convirtiéndose todo el territorio en distrito único. Las reglas fijaban que si ningún candidato obtenía en la primera convocatoria la mayoría absoluta de votos sobre el número total de votos válidos, esto es, más del cincuenta por ciento, los dos partidos más votados pasaban a una segunda ronda electoral, la que se regía por el principio de mayoría relativa puesto que ganaba el partido que obtuviera más sufragios, con independencia del resultado de los demás30. Este sistema de majority-runoff funcionó para las elecciones realizadas entre 1978 y 1998, inclusive. En el diseño institucional que surge tras la reforma constitucional de 1998, se modificó el mecanismo para elegir al binomio presidencial y se estableció que a partir de 2002 para ganar en primera vuelta basta obtener el cuarenta por ciento de los votos válidos pero se debe sobrepasar con diez puntos porcentuales, calculados sobre la totalidad de los votos válidos, al inmediato competidor para ocupar esas dignidades. De no ser así, los dos candidatos más votados pasan a competir en una segunda convocatoria en la que eligen de manera directa los ciudadanos31. De esta manera, actualmente Ecuador cuenta con un sistema de doble vuelta sin mayoría absoluta pero con doble exigencia en la primera vuelta (porcentaje mínimo y una cantidad de puntos porcentuales entre el primer y segundo candidato).

sorteo (Segunda Disposición del Instructivo para la Aplicación del sistema de listas). 30 "Si en la primera votación ninguno de los binomios que tercien en la elección de Presidente y Vicepresidente de la República obtuvieren mayoría absoluta, se realizará una segunda votación en la que se concretará la elección entre dos binomios que hayan obtenido las dos primeras mayorías" (Ley de Partidos Políticos 1978, art. 81). 31 Constitución Política de la República de Ecuador (1998, artículo 165).

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Sistema político

Ecuador I

CUADRO IV: SISTEMA ELECTORAL PARA LAS PRESIDENCIALES Tipo de Mayoría Período Número de Duración Posibilidad candidatura requerida en interelectivo candidatos mandato de reelección 1ra. vuelta que acceden a la 2da. vuelta 5 años

No

(1978-1979)

Ecuador II

4 años

Si

4 años

Si

4 años

Si

(1984-1996)

Ecuador III (1998)

Ecuador IV (2002)

Fórmula con vicepresidente

Absoluta

Fórmula con Absoluta vicepresidente Fórmula con Absoluta vicepresidente Fórmula con >40 y dif. de vicepresidente 10 puntos

2

+ 8 meses(a)

Mayoría requerida en 2da. vuelta

Coincidencia con elecciones generales

Relativa

Si

(en segunda) 2

(b)

Relativa

2

(b)

Relativa

2

45 días

Relativa

Si (en primera) Si (en primera) Si (en primera)

Por única vez, en 1979, la elección de legisladores se realizó en la segunda vuelta electoral. La fecha de la segunda vuelta electoral fue cambiada en múltiples ocasiones. En el art. 45 de la Ley de Elecciones de 1978 se indicaba que la primera vuelta se debía realizar el último domingo de enero y la segunda el primer domingo de mayo. En la reforma de 1987 se mantuvo la fecha de la primera vuelta pero se cambió la fecha de la segunda. En 1990 se volvió a reformar y se decidió acortar el período interelectivo ya que la primera vuelta se debía realizar el tercer domingo de mayo y la segunda el tercer domingo de junio. En 1991, se volvió a reformar éste artículo en la fecha de la segunda vuelta, pasándose a elegir el primer domingo de julio. En 2000, se reformó nuevamente y se estableció que la primera vuelta se realizara el tercer domingo de octubre mientras que la segunda el último domingo de noviembre de ese año. Fuente: Elaboración propia. (a)

(b)

2. Los efectos que la elección directa del presidente sobre el sistema político La elección directa del presidente de la República ya de por sí genera efectos sobre el sistema político (Aguilera de Prat y Martínez, 2000: 212). Una manera de conocer esas repercusiones es observar lo que Parodi (1980) ha sistematizado como los cinco efectos posibles de este tipo de elección: la nacionalización de la vida política, la personalización frente a la partidización, la bipolarización del sistema de partidos, el aumento de la probabilidad de conflicto institucional y el incremento del ritmo electoral. En relación a la nacionalización de la política efectivamente la elección directa del Presidente en Ecuador genera este efecto sobre el sistema político. Todos los ciudadanos tienen igual responsabilidad al elegir al primer mandatario y todo el país se convierte en un distrito electoral único con igual representación para cada uno de los electores. La importancia de la nacionalización de la política es mayor aún en sistemas políticos fracturados regionalmente donde hay que intentar que el candidato ganador "represente" al conjunto de las regiones y no a un espacio subregional concreto. Esta idea también se encuentra plasmada en la Ley de Partidos, que buscaba que las organizaciones partidistas fueran estables, fuertes y con importantes lazos con los ciudadanos de todo el país. Esto es, una amplia cobertura organizativa en el territorio (Aguilera de Prat y Martínez, 2000:215). En Ecuador, la personalización de la política se asienta en tradiciones culturales históricas, en parte, por la tendencia al culto de un líder más allá de su partido o movimiento político. Precisamente, las reglas introducidas al sistema político con la Constitución de 1978 buscaban estructurar un régimen de partidos que superara el caudillismo, las tendencias movimientistas y, con ello, la personalización de la política frente a la partidización. El tipo de liderazgo y el lugar central que tienen los presidentes, expresidentes o presidenciables lleva a que se personifique la política en detrimento de las organizaciones partidistas (Sánchez López 1999:18). En este sentido, la separación de las elecciones generales y presidenciales, y la importancia de cada candidato hace, como indican en términos teóricos Aguilera de Prat y Martínez (2000:215), que en Ecuador muchas veces el partido tenga rendimientos diferenciados en función del tipo de elección. Aún así, incluso una vez que se consiguió retirar el monopolio de la representación política a los partidos y se introdujeron

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cambios en la estructura de voto legislativa en el sentido de un voto de corte más preferente, los votantes ecuatorianos no se volcaron masivamente a apoyar a los movimientos independientes sino que continuaron votando por partidos. Respecto a la bipolarización del sistema de partidos, en Ecuador este efecto se da pero mediatizado por la variable regional, toda vez que los dos polos que se dibujan en el escenario electoral enfrenta a los candidatos en función de sus atributos identitarios referenciados en la región de pertenencia o de referencia32. La fractura regional existe y se manifiesta constantemente con (o sin) segunda vuelta electoral. Sánchez López (1999: 18) muestra precisamente cómo la tensión regional también se da en elecciones en las que no hay una segunda vuelta. Para ello presenta los resultados de los comicios del período 19521962 en las que la votación por Velasco Ibarra, Camilo Ponce Enríquez y Galo Plaza Lasso ya manifestaban diferencias regionales importantes. Los partidos tienden a aglutinarse en torno a los candidatos de su propia región o, por el contrario, alrededor de aquellos que son sus adversarios en su espacio regional. Aún así, la elección directa con doble vuelta no elimina ni minimiza el carácter multipartidista del sistema de partidos. Efectivamente, la elección directa del Presidente aumenta las probabilidades de que haya un conflicto institucional entre el Ejecutivo y el Legislativo por el principio de doble legitimidad resultado de su elección separada. El ciudadano ecuatoriano elige a las instancias por vías separadas, creyendo éstas que son las únicas depositarias de la confianza del votante y que su mandato está por encima del de la otra institución, que también fue elegida de manera directa. Finalmente, la elección directa incrementa el ritmo electoral debido a que se hacen convocatorias de manera separada y además, en el caso de estudio, se da la figura de las elecciones intermedias para renovar el Congreso cada dos años. Se han llevado a cabo siete elecciones presidenciales, seis de diputados nacionales y diez para elegir diputados provinciales, siete para consejeros provinciales, alcaldes y concejales municipales (Cuadro I). Con ello la dinámica electoral ha sido muy intensa y ha desgastado en cierta medida la credibilidad de las instituciones democráticas.

3. La competencia por la Presidencia de la República En el transcurso del período de 1978-2002, las preferencias de los ciudadanos han sido tan volátiles que ningún partido elegido en las urnas ha ocupado la Presidencia de la República en dos oportunidades y, al mismo tiempo, cada cambio en la elección del partido estuvo acompañado por un cambio en la elección del espacio o tendencia ideológica. Paralelamente a esta sucesión extrema de partidos en el Palacio de Carondelet, se ha dado el triunfo de tres de las tendencias ideológicas estructurales en dos oportunidades. El espacio populista alcanzó el poder en 1978 con la CFP y en 1996 con el PRE; el espacio de derecha lo hizo en 1984 con el PSC y en 1992 con el PUR, que en realidad era una escisión del anterior, y el centro izquierda en 1988 con la ID y en 1998 con la DP, aunque éste último estaba más por el centro-derecha en ese momento. En tanto, hasta la elección de 2002, nunca un partido de izquierda había logrado pasar a la segunda vuelta electoral. Desde 1978 siempre ha sido necesario pasar a la segunda vuelta electoral ya que ningún candidato ha obtenido la mayoría absoluta en la primera ronda, más del 50 por ciento de los votos, que era la mayoría exigida por el sistema electoral hasta 2002. Esto muestra cuatro particularidades significativas del período analizado: a) que los electores ecuatorianos siempre han quitado al partido gobernante del poder, b) que siempre han mutado de espacio Hay candidatos que aún siendo de una sociedad regional específica, es valorado por los electores de la otra región como propio, olvidándose de sus atributos regionales originales. Estoy pensando en casos como el de Raúl Baca o el de Vladimiro Álvarez, entre otros.

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ideológico, c) que en el transcurso del período al cambiar de espacio ideológico han generado una especie de ciclo en el que participan de manera semejante tres de las tendencias analizadas; e) que un único partido, el Social Cristiano, ha llegado en cuatro oportunidades a la segunda vuelta pero sólo una vez consiguió la Presidencia (1984); f) que en las últimas elecciones presidenciales (2002) por primera vez los ciudadanos apoyaron a los dos candidatos más independientes de todos los presentados, ambos con partidos "ómnibus", creados para llevarlos al poder, como una manifiesta crítica a la clase política tradicional ecuatoriana y dando argumentos a aquellos que señalan (Mainwaring y Shugart, 2002) que este tipo de elección presidencial favorece el triunfo de figuras ajenas a los partidos. Si se toma en cuenta el análisis del margen de victoria para la primera ronda electoral presidencial resulta factible señalar que el mayor nivel de competitividad de todo el período, en los términos reformulados por Artiga (1999), se dio en 1984 en la elección que enfrentó a León Febres Cordero con Rodrigo Borja (1,53) mientras que el menor nivel de competitividad, cuando la diferencia entre los candidatos ha sido más amplia, se dio en la última elección presidencial de 1998 entre Jamil Mahuad y Alvaro Noboa (8,31). Al momento de analizar el margen de victoria de un candidato sobre otro en la segunda vuelta electoral es posible señalar que en la elección fundacional (1979) se da un bajo nivel de competitividad (36,88), debido a la victoria del lema "la fuerza del cambio" (Roldós- Hurtado) sobre los candidatos socialcristianos Durán Ballén e Icaza por más de 600.000 votos. Este bajo nivel de competitividad, que no se ha repetido en la política ecuatoriana, fue superado en la elección de 1984 alcanzando niveles significativamente altos (3,08) cuando la fórmula Febres Cordero y Peñaherrera se impuso a los candidatos de ID sólo por un 3 por ciento de los votos. CUADRO V: PORCENTAJE DE VOTOS OBTENIDOS POR LOS DOS PRIMEROS CANDIDATOS EN ELECCIONES PRESIDENCIALES (1978-2002) AÑO

FÓRMULA

1979 Jaime Roldós Sixto Durán Ballén 1984 León Febres Cordero Rodrigo Borja 1988 Rodrigo Borja Abdalá Bucaram 1992 Sixto Durán Ballén Jaime Nebot 1996 Abdalá Bucaram Jaime Nebot 1998 Jamil Mahuad Álvaro Noboa 2002 Lucio Gutiérrez Álvaro Noboa

PARTIDO

CFP PSC PSC PID PID PRE PUR PSC PRE PSC DP PRE SP-MUPP- MPD PRIAN

PRIMERA VUELTA Votos % MV*

381.215 328.461 600.563 634.327 744.409 535.482 1.089.154 855.234 1.001.071 1.035.101 1.342.114 1.022.667 913.113 776.132

27,70 23,86 27,20 28,73 24,48 17,61 31,88 25,03 26,28 27,17 34,91 26,60 20,43 17,37

Dif. 3,84 1,53 6,87 6,85 5,96 8,31 3,06

Votos

1.025.148 471.657 1.381.709 1.299.089 1.699.895 1.448.059 2.146.762 1.598.707 2.285.397 1.910.651 2.243.000 2.140.481 2.726.476 2.286.819

SEGUNDA VUELTA % MV*

68,49 31,51 51,54 48,46 54,00 46,00 57,32 42,68 54,47 45,53 51,16 48,83 54,38 45,62

Espacio Ideológico

Dif. 36,98

Populista

3,08

Derecha

8 14,64

Centro Izquierda Derecha

8,94

Populista

2,33

Centro Izquierda Izquierda? Populista

8,76

* Se emplea la categoría de Margen de Victoria en los términos empleados por Artiga (1999) según el cual cuanto mayor sea la diferencia entre los dos candidatos, mayor es el margen de victoria y menor la competitividad entre los contendientes. Los candidatos señalados en cursiva resultaron ganadores de los comicios. Los datos de 2002 son preliminares. Fuente:. Elaboración propia a partir de datos del TSE.

En la primera elección presidencial el nivel de incertidumbre fue alto con un gran número de formaciones políticas que buscaban obtener un espacio de representación. Veintitrés organizaciones cumplieron con los requisitos establecidos por la Ley de Partidos Políticos y obtuvieron la personería jurídica necesaria para competir en la contienda electoral. Se presentaron 6 candidaturas presidenciales bajo la forma de frentes electorales33 y el En la derecha, dos candidaturas: una en torno a Sixto Durán Ballén, el exalcalde de Quito, bajo el Frente Nacional Constitucionalista, coalición conformada por el PC, PSC, CID, ARNE, Poncismo, el

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poderoso CFP debió alterar el nombre de su candidato debido a la decisión del gobierno militar, con la venia de la derecha, de descalificar la virtual candidatura de Assad Bucaram Emalín tras hacer cumplir una disposición transitoria del fuero militar. Con esta decisión, los militares estaban inconscientemente dando por hecho el triunfo del gran partido populista. Esta decisión supuso cambios en las estrategias de los otros partidos que estaban deseosos de acaparar la potencialidad electoral del cefepismo. Bucaram finalmente designó a su sobrino político en la fórmula y éste incorporó a Hurtado, de la Democracia Popular, como su acompañante mientras que Bucaram Emalín continuó haciendo campaña como si él mismo fuera el candidato presidencial. En suma, la campaña se realizó bajo el lema: "Roldós a la Presidencia, Bucaram al poder". En las elecciones que se realizaron con el período interlectoral más largo de toda la democracia (más de ocho meses de espera entre las dos vueltas electorales) triunfó la fórmula integrada por los candidatos de CFP-DP, Jaime Roldós Aguilera y Osvaldo Hurtado Larrea. Los candidatos ganaron por un amplio margen en la segunda vuelta electoral y con altos niveles de participación ciudadana. CFP alcanzó la mayor votación tanto a nivel presidencial como legislativa, obteniendo en este último nivel cuatro de los doce escaños que se repartían en la circunscripción nacional y 24 de los 57 en las provinciales. Estos resultados mostraron el espíritu reformista del electorado ecuatoriano y el fracaso de las fuerzas tradicionales de derecha que habían intentado sabotear el proceso de transición. También manifestaron que las preferencias históricas hacia las fuerzas populistas, que la clase política ecuatoriana había intentado contener y desestructurar a través de una serie de mecanismos en el sistema electoral, no habían podido ser diezmadas. En 1981, un accidente de aviación acabo con la vida del presidente Roldós y Osvaldo Hurtado asumió la presidencia hasta finalizar el período. Así, el régimen poliárquico se instauró el 10 de agosto de 1979 con la asunción del presidente elegido dando inicio a uno de los períodos de mayor estabilidad electoral. En los comicios presidenciales de 1984 triunfaron los candidatos de derecha, aglutinados en el Frente de Reconstrucción Nacional (FRN) León Febres Cordero y Blasco Peñaherrera. Estas elecciones mostraron una mayor fragmentación legislativa, ya que 13 partidos alcanzaron algún tipo de representación en el Congreso, y fue la primera muestra de la emergencia de ID como un partido mayoritario, consiguiendo ésta el mayor bloque con 24 diputados seguido por PSC con 9 así como también manifestando el fracaso electoral del CFP, la que había sido una de las más importantes fuerzas populistas desde el período anterior a la dictadura. CFP ya no se recuperaría de su errática gestión gubernamental y lentamente iría desapareciendo como líder de esa tendencia. Asimismo, antes de que se iniciara el período legislativo, ya había seis diputados que se habían desafiliado de sus partidos, la mayoría del Partido Demócrata), constituyendo un bloque de independientes y convirtiéndose para 1985 en el cuarto bloque del Congreso. En 1986 se realizaron las primeras elecciones a medio período para renovar las dos terceras partes de la Cámara, como así lo indicaban las reformas introducidas en 1983. En estas elecciones ID continuó teniendo el bloque mayoritario opositor pero redujo el número de diputados de 24 a 17 y, paradójicamente, el partido de gobierno se fortaleció incrementando su bloque a 14 diputados.

Nacional Guevarista, la Alianza Democrática Ecuatoriana, dirigida por Jaime Acosta Velasco y apoyada por José María Velasco Ibarra y un ala del socialismo que principalmente habían formado parte de la Alianza Popular; la otra, alrededor de Raúl Clemente Huerta Rendón, que en el Frente Democrático Nacional, tuvo el respaldo del Partido Liberal, del Partido Nacionalista Revolucionario, del Partido Ecuatoriano del Pueblo y un ala del Partido Socialista. El centro-izquierda, estuvo ocupado por ID, que presentó a Rodrigo Borja como candidato y dos agrupaciones de corte populista: FRA, que presentó a Abdón Calderón y el CFP-DP-UDC, con Roldós-Hurtado, aunque éste último no consiguió que el Tribunal Supremo autorizara a la DP como partido y debió afiliarse a CFP para poder participar como candidato a vicepresidente.

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En los tres comicios que se realizaron entre 1988 y 1996 la competitividad del sistema de partidos osciló entre los 8 y los 15 puntos lo que señala una relativa estabilidad en la competencia partidista. La de 1988 fueron las primeras elecciones con reglas ya conocidas, por su uso en los comicios anteriores. En la primera vuelta se presentaron diez candidaturas, ID obtuvo más de 700.000 votos y ganó en todas las provincias menos en Guayas y Los Ríos (donde triunfó Bucaram Ortíz por el PRE) y en Manabí (donde se impuso el exmilitar Frank Vargas). Esto hizo que pasaran a la segunda vuelta la fórmula socialdemócrata y la roldosista, imponiéndose finalmente la de ID con 1.699.895 votos frente a su contrincante que recibió 1.448.498. Esta elección enfrentó dos estilos políticos diferentes en el panorama ecuatoriano, caracterizado por el debate en las diferencias entre clases sociales y pugnas regionales. Borja había aprovechado la gestión de Febres Cordero (1984-1988) para presentarse en esta elección como una alternativa, centrando su discurso en la defensa de los fundamentos del sistema político; la crítica al manejo económico de libre mercado; a la postura antipartido; a la política de ajuste y al regionalismo febrescorderista34. En esta ocasión la mayoría presidencial se manifestó también en la elección legislativa, consiguiendo la mayoría de escaños y el primer bloque en el Congreso (30 de los 71 diputados) así como también se redujo por primera vez el número de partidos con representación parlamentaria (de 13 a 11) y la distancia entre la primera mayoría y el segundo bloque era muy importante (8 diputados)35. Pero este escenario tan beneficioso para el partido socialdemócrata se vio dramáticamente modificado tras las elecciones de medio periodo de 1990, cuando el partido oficial perdió la mayoría y redujo su representación parlamentaria a 14 diputados mientras que el opositor PSC aumentó a 16. Cuatro años después, un sector del Partido Social Cristiano se había escindido a causa de la definición de las candidaturas36 y se enfrentaba al partido convirtiendo a la segunda vuelta electoral en una “interna socialcristiana”. En la misma competían uno de los tradicionales líderes y ex candidato a presidente en las elecciones de 1979, ahora en la oposición (Sixto Durán Ballén con el Partido Unidad Republicana y Alberto Dahik por el Partido Conservador Ecuatoriano) y el delfín del expresidente León Febres Cordero (Jaime Nebot Saadi). En esta oportunidad se enfrentaron no sólo dos estilos de hacer política sino dos perfiles de candidatos opuestos en el marco de la histórica rivalidad entre Quito y Guayaquil aunque con la misma propuesta (neoliberal) y dentro del mismo espacio ideológico (derecha). Tras los comicios, Unidad Republicana (PUR) improvisó un bloque electoral que aglutinó a conservadores, liberales y exsocialcristianos con la intención de implementar medidas de contenido neoliberal sin una articulación política-partidista ni una política de gobierno. Asimismo, los votantes castigaron rotundamente a la ID, el partido que mejor había representado el proyecto reformista que condujo la transición a la democracia, otorgándole apenas el 9 por ciento de la votación en el congreso. Los comicios de 1996 supusieron un cambio sustancial de las preferencias del electorado por el triunfo de la fórmula del neopopulista Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) y del Movimiento Independiente República Auténtica (MIRA), compuesta por Abdalá Bucaram Ortíz y Rosalía Arteaga así como también se transformaron en un hito en la historia política ecuatoriana tanto por la participación electoral de un nuevo movimiento político (Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik- Nuevo País) que representaba por primera vez en las urnas las demandas de los sectores indígenas, quienes hasta ese momento actuaban a El triunfo de ID puede ser entendido también como el éxito de lo ideológico, que había calado en el electorado urbano, preferentemente de la Sierra y que ya en 1984 había superado en provincias como Cañar, Azuay, Imbabura y Loja a la tendencia conservadora representada por el PSC. 35 Este bloque era el del PSC que hasta ese momento era el partido de gobierno (10 por ciento de los escaños). 36 Los conflictos internos entre las cúpulas partidistas normalmente se han resuelto a través de la escisión del partido en otras formaciones. Así, la ruptura del partido socialcristiano de 1991 puede señalarse no como un hecho aislado sino como una tendencia característica de la política ecuatoriana.

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través de mecanismos alternativos de acción política, como por la posibilidad de que se presentaran candidaturas independientes en las elecciones37, gracias al apoyo popular a la Consulta Popular de 1994 y la reforma constitucional de 1995. Bucaram y Arteaga no pudieron terminar su mandato en los términos que fijaba la Constitución de la República aprobada en 1978, puesto que en febrero de 1997 una coalición legislativa destituyó a Bucaram Ortíz por incapacidad mental por 44 votos contra 34, designándose como sucesor al Presidente del Congreso, Fabián Alarcón del Frente Radical Auténtico, tras una semana de intensas negociaciones, altos niveles de inestabilidad e incertidumbre política y con la mediación de la plana mayor del Ejército, encabezada por el General Francisco Moncayo. Con el compromiso de convocar a una Asamblea Constituyente para reformar el régimen político vigente y dotar de una nueva Constitución al Ecuador, Alarcón se hizo cargo de un gobierno interino durante un año y medio y esa fue la manera de resolver la crisis institucional originada por la salida anticipada de Bucaram Ortíz. Se realizaron elecciones constituyentes, se redactó un nuevo texto constitucional (1997) consensuado principalmente por los partidos acogidos bajo la "aplanadora", conformada por los socialcristianos y los demócratas populares pero con la participación de diversos actores sociales y políticos entre los que se encontraba el movimiento plurisectorial que agrupa a los sectores indígenas y la Coordinadora de Movimientos Sociales. Finalmente, se llevaron a cabo en julio de 1998 elecciones generales bajo la vigencia de una nueva Constitución y un nuevo sistema electoral dando así por iniciado para amplios sectores un nuevo período en la vida del régimen poliárquico. En los comicios resultaron elegidos los candidatos propuestos por la Democracia Popular Jamil Mahuad Witt y Gustavo Noboa Bejarano, un político guayaquileño independiente. Ambos contaban con el apoyo electoral expreso del Partido Social Cristiano, toda vez que éste decidió no presentar candidato presidencial a la contienda y así mantener vigente la fuerza que sostenía a la "aplanadora". Tras dos años de gestión, Mahuad debió renunciar a su cargo y exiliarse del país luego de que el sector indígena, junto a un grupo de coroneles del Ejército, apoyados por diversos sectores civiles, llevaran a cabo un levantamiento popular el 21 de enero de 2000. Noboa Bejarano, respetando la línea de sucesión constitucional, con el apoyo de la Democracia Popular, asumió junto al entonces diputado Pedro Pinto en calidad de vicepresidente, el compromiso de ejercer el gobierno hasta que terminara el mandato constitucional de Mahuad, el 15 de enero de 2003, previa elección del sucesor presidencial en octubre-noviembre de 2002.

Se presentaron alrededor de 20 mil candidatos, 17 partidos reconocidos y 55 movimientos políticos independientes. En: Diario Hoy "La Bola de Candidatos" publicado el 5 de abril de 1996.

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CUADRO VI: CONCENTRACIÓN Y FRAGMENTACIÓN DEL VOTO (1979-2002) Porcentaje de votos obtenidos por los dos partidos más votados en las elecciones legislativas incluyendo a todas las circunscripciones(1) Porcentaje de escaños obtenidos por los dos partidos más votados en el Congreso Porcentaje de votos obtenidos por el tercer y cuarto partidos más votados en las elecciones legislativas incluyendo a todas las circunscripciones(2)

1979 47,95

1984 34,36

1986

1988 38,49

1990

1992 39,22

1994

1996 52,79

1998 48,30

2002*

63,8

46,48

43,66

53,52

41,67

47,69

50,65

56,10

52,07

46

17,18

17,24

18,87

33,88

22,61

23,81

Media

Las columnas sombreadas indican por una parte la realización de elecciones presidenciales y la elección conjunta de diputados nacionales y provinciales. En el caso de 1986-1990 y 1994, la concentración del voto no está calculada ya que no se realizaron elecciones de diputados nacionales. Para esos años sólo se señala la concentración del voto en el total de la escaños, contando con la presencia de diputados nacionales de ese partido en la elección anterior. (1) Los dos partidos que obtuvieron el mayor número de escaños fueron: en 1979, CFP y el PID; en 1984 el PID y el PSC; en 1986, PID y PSC; en 1988, PID y PRE; en 1990, PSC y PID; en 1992, el PSC y el PRE; en 1994, el PSC y el PRE; en 1996, el PSC y el PRE y en 1998 la DP y el PSC. (2) El tercer y cuarto partido fueron en: 1979, el PLRE y el PCE; en 1984, la CFP y el FRA; en 1986, la CFP y la DP; en 1988, PRE y la DP ; en 1990, PRE y DP; en 1992, PUR y PID; en 1994, ID y MPD; en 1996, la DP y el MUPP-NP y en 1998 el PRE y el PID. * Hasta que el Congreso no se posesione el 5 de enero de 2003 no se conocerá la conformación definitiva del Poder Legislativo, más allá de que estén listos los resultados electorales de las elecciones de octubre de 2002, puesto que la costumbre indica que los diputados “tejen” alianzas que muchas veces les hace cambiar de bloques legislativos. Fuente: Elaboración propia.

4. Efectos de la segunda vuelta sobre el sistema político y de partidos Diversos autores han profundizado en el estudio de los sistemas electorales en Ecuador (Conaghan, 1995; Mejía Acosta, 1996; Pachano, 1998b; Ardaya y Verdesoto, 1998; CORDES, 1999; Sánchez López, 1999; Molina Molina, 2000; Molina, 2001; Chasquetti, 2001) y sobre sus posibles efectos en el sistema de partidos y otros rasgos del sistema político. En términos teóricos es de esperar que la doble vuelta genere una mayor dispersión de votos que la fórmula de mayoría relativa y que "más que una elección sea una selección de candidatos", ya que en la primera vuelta decide cuáles son los candidatos con mayores probabilidades de ganar (Sartori, 1994:71). Con esta fórmula es posible que el elector suponga que en la primera vuelta no se va a decidir la elección y tienda a votar por su opción política favorita. Con ello, la concentración de voto entre los candidatos con mayor opción es menor que en el caso del sistema de mayoría relativa y, aún cuando las elecciones parlamentarias sean simultáneas, las posibilidades de que el Presidente de la República cuente con un apoyo mayoritario o muy sólido en el Congreso son menores (Mainwaring y Shugart, 2002). La fórmula de doble vuelta tiende además a estar asociada con altos niveles de legitimidad inicial para el presidente de la República, por lo que se exige que el candidato cuente con apoyo mayoritario, aunque sea en la segunda oportunidad e incluso cuando ese apoyo sea "artificial". Se supone que esto evita que candidatos con respaldos minoritarios resulten ganadores, como ocurriría con un sistema de mayoría relativa (plurality) en un sistema de naturaleza fragmentado como el ecuatoriano. Aún así, si bien el candidato ganador cuenta con un mayor apoyo inicial del electorado; esa legitimación que le da la segunda vuelta suele ser artificial, toda vez que normalmente es producto de la necesidad que tienen los votantes por elegir "al mal menor". No se trata entonces de un "voto duro" sino de un "voto forzado". Ecuador es un claro ejemplo de ello. En el Cuadro VII es posible observar cómo la fórmula de doble vuelta incrementa notablemente la legitimidad del candidato ganador, ya que no es lo mismo iniciar un gobierno con el apoyo del 20,43 por ciento del electorado (el menor porcentaje conseguido por un candidato en todo el período) que hacerlo incluso con un 51,16 por ciento del electorado como resultado de una segunda contienda electoral (el menor porcentaje en una segunda contienda electoral). De las siete elecciones analizadas,

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sólo dos candidatos superaron la barrera del 30 por ciento para pasar a la segunda vuelta electoral, Sixto Durán Ballén en 1992 (31,88 por ciento de los votos) y Jamil Mahuad en 1998 (34,91 por ciento de los votos). Los demás candidatos se concentraron en un rango que fue entre el 17 por ciento (Bucaram en 1988) y un poco más del 28 por ciento de los votos (Borja en 1984). Así, un candidato pudo pasar a la segunda vuelta con sólo el 17,6 por ciento del apoyo del electorado e incluso otro (Febres Cordero) que había perdido en la primera vuelta tras conseguir sólo el 27,20 por ciento de los votos, logró hacerse con la Presidencia de la República con más del 50 por ciento de los apoyos. Debido a este problema es que en 1998 se introdujo una serie de disposiciones para evitar tanta dispersión de voto, generando incentivos para que los partidos realizaran alianzas electorales para la primera vuelta y, con ello, generar un mayor nivel de concentración de voto. Se modificó el criterio de mayoría absoluta por uno de mayoría relativa pero se introdujo un umbral del 40 por ciento, más un porcentaje de diferencia de al menos 10 puntos porcentuales entre los candidatos, para poder ganar la elección. Si bien en un sistema multipartidista altamente fragmentado es difícil que ese umbral sea alcanzado, toda vez que el mayor porcentaje de votos alcanzado en primera vuelta fue de 34,91 por ciento con Mahuad en 1998; esto no es imposible si dos o más partidos se alían para poder superarlo. CUADRO VII: PORCENTAJE OBTENIDO POR EL GANADOR EN LAS ELECCIONES PRESIDENCIALES Año de elección 1978-1979 1984 1988 1991 1996 1998

Candidato ganador Jaime Roldós Aguilera (CFP) León Febres Cordero (FRN) Rodrigo Borja Cevallos (ID) Sixto Durán Ballén (PUR) Abdalá Bucaram Ortíz (PRE) Jamil Mahuad Witt (DP)

%votos 1º vuelta 27,70 27,20 24,48 31,88 26,28 34,91

%votos 2º vuelta 68,49 51,54 54,00 57,32 54,47 51,16

Diferencia + 40,79 + 24,34 + 29,52 + 25,44 + 28,19 + 16,25

Promedio: Fuente: Elaboración propia a partir de datos del TSE.

a) Los efectos de la segunda vuelta sobre el número efectivo de partidos y la fragmentación Diversas investigaciones (Shugart y Carey, 1992; Jones, 1997; Carey, 1997; Mainwaring y Shugart, 2002) han señalado que el modo en que se elige al Presidente correlaciona con el número efectivo de candidatos presidenciales y con el número efectivo de partidos legislativos. En este sentido, la hipótesis planteada señala que el sistema de segunda vuelta elimina el efecto reductor de los sistemas de mayoría simple ya que se genera un impulso hacia el crecimiento del número de partidos o el mantenimiento de un número alto de partidos. Los partidos pequeños encuentran más estímulos para participar en la primera vuelta cuando no existe certeza de que algún candidato va a ganar la mayoría absoluta (o por la superación del listón especial que se haya determinado). En este sentido, la doble vuelta fomenta la competencia electoral fragmentada (Jones, 1997; Carey, 1997; Chasquetti, 2002) y no se convierte en un mecanismo reductor de dicha fragmentación como teóricamente se ha señalado. En sistemas políticos naturalmente fragmentados como el estudiado, la doble vuelta no elimina partidos de la competencia ni el efecto de arrastre de la elección del Presidente reduce el número de partidos que se presentan a la elección38. La primera vuelta se convierte en una verdadera "sopa de letras", como se puede observar en el Cuadro VIII, ya que se presentan numerosos partidos a "probar suerte" y, desde 1996, también movimientos Sánchez López (1999:18); Mejía (1996:86); CORDES (1997:246) y CORDES (1999:107-108) argumentan en este mismo sentido.

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políticos, incrementando ampliamente la oferta partidista. El número de candidaturas presentadas en la primera vuelta ha ido desde un mínimo de 6 en 1979 a un máximo de 14 en 1992. Así, más que un efecto reductor, la doble vuelta en Ecuador ha tenido un efecto fragmentador puesto que mientras más partidos intervienen en la elección, hay más posibilidades de que haya una mayor dispersión del voto, mayor volatilidad en las preferencias de los votantes y menores niveles de apoyo a cada candidato. Si las elecciones a diputados coinciden con la primera vuelta electoral, como en el caso de la mayoría de las convocatorias en Ecuador, el elector suele votar a cualquier partido aún cuando éste no tiene grandes posibilidades de ganar la elección presidencial, generando una alta fragmentación del Congreso, con partidos pequeños que suelen ser indisciplinados e impredecibles (CORDES, 1999:110). En el Cuadro VIII, puede observarse la relación entre el número efectivo de partidos a nivel presidencial y a nivel legislativo, lo que muestra la reproducción del alto nivel de fragmentación del sistema. Así, la elección presidencial tiende a reproducir el nivel de fragmentación presidencial en la elección legislativa. Dado que no se genera una tendencia hacia la concentración de voto presidencial, también se da dispersión en los apoyos parlamentarios (Mejía, 1996:86; Molina, 2001:22) y, como se verá más adelante, esto dificulta la formación de coaliciones legislativas que sean favorables a las iniciativas del Ejecutivo. CUADRO VIII: FRAGMENTACIÓN Y NÚMERO EFECTIVO DE PARTIDOS (1979-2002) 1979 1984 1986

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2002** Media

Número de candidatos presidenciales 6 9 10 14 9 6 11 Número de partidos que compitieron en la 8 13 13 14 10 8 13 primera vuelta electoral Número de partidos con representación en 13 13 13 11 10 12 14 11 9 10 el Congreso Número de partidos que compitieron por 12 17 16 16 17 17 17 escaños en el Congreso Fragmentación presidencial (primera vuelta) 0,79* 0,81 0,85 0,78 0,79 0,76 0,80 Número efectivo de partidos (elección 4,77 5,17 6,57 4,50 4,82 4,10 4,99 presidencial, primera vuelta) Partidos con representación en el Congreso 10 13 14 11 10 12 13 11 9 Fragmentación electoral (total Congreso) 0,84 0,90 0,88 0,87 0,83 0,65 Fragmentación parlamentaria 0,75 0,84 0,87 0,77 0,86 0,84 0,82 0,80 0,80 (total Congreso) Fragmentación Electoral Legislativa 0,84 0,90 0,91 0,88 0,87 0,87 0,87 0,84 0,85 (diputados provinciales) Número efectivo de partidos en el Congreso 3,72 5,73 7,39 3,91 6,25 6,08 5,31 5,05 4,78 (diputados provinciales, sobre escaños) * La primera vuelta de la elección presidencial se realizó en 1978. La segunda vuelta se hizo en 1979 y coincidió con las elecciones legislativas. Las columnas sombreadas indican por una parte la celebración de elecciones presidenciales y la elección conjunta de diputados nacionales y provinciales. **Los datos de 2002 son preliminares. Fuente: Elaboración propia a partir de datos electorales proporcionados por el TSE.

b) Los efectos de la segunda vuelta sobre las estrategias electorales de los partidos El sistema de doble vuelta también genera efectos concretos y puntuales respecto a la campaña electoral y las estrategias electorales de los candidatos y partidos. En Ecuador, desde una visión organizativa, esta regla de juego impuso la prolongación de la campaña electoral. El hecho de que se lleve a cabo una segunda convocatoria conduce a un mayor tiempo de actividades proselitistas, obligando a los políticos a racionalizar los recursos que en principio son escasos (económicos, comunicacionales, clientelares) y a llevar a cabo una mayor inversión (de tiempo, dinero, entre otros) porque la campaña es mucho más prolongada. La segunda vuelta electoral en Ecuador obliga a los finalistas a actuar como candidatos y como futuros presidentes en la campaña. Como señala Pachano, además de tratar de ganar

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votos, los candidatos están obligados a demostrar lo que harán desde el primer día de su administración en caso de triunfar39 y para ello deben dejar en segundo plano las propuestas efectistas que caracterizan a la primera vuelta. Deben procurar mantener su electorado cautivo pero intentando atraer a los votantes que no lo apoyaron como primera opción. Así, la realización de una segunda campaña electoral es un elemento que afecta el contenido del mensaje electoral y el tipo de tácticas de campaña que se usan, apelando en muchas ocasiones a técnicas de campaña negativa. No significa esto que haya una relación directa entre segunda vuelta y campaña negativa sino que el hecho de que se polarice la campaña conduce a que se exacerbe las líneas de tensión que cruzan el sistema político ecuatoriano (Freidenberg, 2001b). Los resultados de la segunda vuelta electoral de 1988 son un claro ejemplo de la radicalización de la campaña electoral en términos de cleavage regional. La campaña de Borja frente a Bucaram estuvo caracterizada por una fuerte agresividad verbal entre los candidatos y enfrentamientos violentos entre los militantes, a pesar de que en 1984 Bucaram había sido uno de los ejes fundamentales de la campaña de Borja en la Costa. Es más, cada vez que el candidato iba a esa región, el PRE era el que organizaba los mítines y actos de campaña. Esto fue distinto para 1988 y se manifestó en los resultados electorales. El 62,9 por ciento de la votación total obtenida por Borja en esa segunda contienda provino de la Sierra (Bucaram consiguió el 30 por ciento en esa región). En tanto, el roldosismo obtuvo el 55,1 por ciento en la Costa (y Borja el 25,5 por ciento) (TSE, 1989). Bucaram Ortíz ganó en las cinco provincias costeñas y Borja en las 15 restantes. La clave de su triunfo estuvo en que logró 200.000 votos más “fuera de casa”, lo que hizo que la elección fuera a favor de ID. Estos datos muestran lo importante que son los valores regionales en la estructuración de las identidades del electorado ecuatoriano en particular en la segunda oportunidad que tienen de elegir, aún cuando la segunda vuelta no crea un escenario de división regional, ya que la diferencia existe y se manifiesta constantemente con (o sin) segunda vuelta. Lo que sucede es que la segunda vuelta radicaliza el conflicto, presionando a los electores y a los políticos a ubicarse en ese continuo, e incluso hace que cambien la manera de hacer campaña en cuanto al tipo de actividades que se realizan, a su coordinación y al contenido del mensaje. Además, fomenta más "el voto en contra de" que la adscripción positiva hacia los candidatos40, incluso cuando la evaluación de estos se realiza más en función de la procedencia regional que por sus propuestas de gobierno. El hecho de que se polarice la campaña también conduce a que los partidos conformen fórmulas presidenciales de carácter biregional (Cuadro IX), que contengan en sus candidatos a Presidente y Vicepresidente los atributos de las dos regiones más importantes del país, llevando a algunos partidos a buscar por fuera de sus agrupaciones a hacer alianzas electorales intrarregionales con candidatos de otros partidos para conseguir representar esos atributos exigidos por un electorado heterogéneo y segmentado. Los candidatos presidenciales están más preocupados porque la fórmula represente identidades diversas dentro del entramado social ecuatoriano que no privilegian la cantidad de votos que su acompañante puede significar para su triunfo. La necesidad de conformar este tipo de alianzas se ha visto en los casos de CFP-DP en 1978/1979; PUR-PCE en 1991; PRE-MIRA en 1996; DP-IND en 1998; en PRE-AN en 1998, por mencionar algunos.

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Simón Pachano. "Divina Ingenuidad". Periódico El Universo, noviembre de 2002. Simón Pachano. "Entre fulano y sutano". Periódico El Universo, 2002.

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CUADRO Período 1979-1981

1984-1988

1988-1992

1992-1996

1996-1997

1998-2000

2002-2006

IX: LA IMPORTANCIA DE LA VARIABLE REGIONAL EN LA FÓRMULA PRESIDENCIAL Candidatos en la Segunda Vuelta Jaime Roldós Aguilera Oswaldo Hurtado Larrea Sixto Durán Ballén José Icaza Roldós León Febres Cordero Rivadeneira Blasco Peñaherrera Padilla Rodrigo Borja Cevallos Aquiles Rigail Santiesteven Rodrigo Borja Cevallos Luis Parodi Valverde Abdalá Bucaram Ortíz Hugo Caicedo Sixto Durán Ballén Alberto Dahik Jaime Nebot Saadi Galo Vela Abdalá Bucaram Ortiz Rosalía Arteaga Jaime Nebot Saadi Diego Cordovez Jamil Mahuad Witt Ricardo Noboa Bejarano Álvaro Noboa Pontón Alfredo Castillo Lucio Gutiérrez Alfredo Palacio Álvaro Noboa Pontón Marcelo Cruz

Partidos CFP DP PSC PSC PSC PLRE ID PCD ID ID PRE MSD PUR PCE PSC PSC PRE MIRA PSC Ind. DP Ind. PRE-Ind. AN Soc. Patriótica PRIAN -

Procedencia regional Costeño Serrano Serrano Costeño Costeño Serrano Serrano Costeño Serrano Costeño Costeño Serrano Serrano Costeño Costeño Serrano Costeño Serrana Costeño Serrano Serrano Costeño Costeño Serrano Amazónico Costeño Costeño Serrano

*Esta misma tendencia se observa en la conformación de la mayor parte de las candidaturas que se presentaron en la primera vuelta. Aquí sólo se presentan las candidaturas que compitieron en la segunda vuelta electoral. Fuente: Elaboración propia.

En las elecciones de 1978-1979, 1984, 1988, 1991, 1998 y 2002 han competido en la segunda vuelta candidatos de cada una de las regiones geográficas mientras que en la elección de 1996 ha sido la primera vez que los candidatos de los dos partidos provenían del mismo espacio regional pero de sociedades regionales diferentes41. Es decir, la sociedad regional que ha brindado tradicionalmente su apoyo a los socialcristianos no es la misma que sostiene a los roldosistas, aunque sus votos provengan mayoritariamente de la misma región natural geográfica, la Costa ecuatoriana. Se suele presumir que hay una hegemonía de intereses dentro de las regiones pero, en la práctica, esto no es así y la defensa de los intereses está cruzada por otra serie de componentes que van más allá de la diferencia regional. Factores vinculados al nivel socioeconómico, a la pertenencia a los grupos tradicionales, a las relaciones clientelares, e incluso patrimoniales, culturales (siguiendo el argumento de Bustamante) también inciden sobre la elección de uno u otro candidato. Por lo tanto, dentro de una misma región, los ciudadanos están distanciados entre sí por múltiples factores. Incluso por las preferencias ideológicas. La posibilidad de que la DV se pueda dar entre dos candidatos de la misma tendencia ideológica es otro de los elementos que pueden afectar la estrategia de los políticos como también de los electores. En 1992 dos candidatos pertenecientes a partidos de la derecha ecuatoriana (el PSC y PUR), que en verdad habían sido hasta el año anterior sendos dirigentes socialcristianos compitieron por la Presidencia de la República. Esto dejó al electorado de las otras tendencias ideológicas: la izquierda y el centroizquierda sin candidato propio en la segunda vuelta electoral y los obligó a votar por la opción menos mala (para Siguiendo los términos de Pachano (1996:84), las sociedades regionales se explican por la "existencia de espacios económicos y sociales en dónde se configuran estructuras de poder, formas de dominación y mecanismos de legitimación propios de ese entorno".

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ellos) o directamente los llevó a abstenerse de participar. Finalmente, en 2002, se dio un hecho paradójico. Por primera vez, un candidato oriundo de una de las regiones periféricas, la Amazonía, pasaba a la segunda vuelta electoral.

c) Los efectos de la segunda vuelta en la construcción de alianzas partidistas La segunda vuelta también genera efectos sobre el desempeño electoral de los partidos; en particular, respecto a la naturaleza de las alianzas electorales en la primera como en la segunda vuelta. Para la segunda vuelta, los candidatos suelen construir acuerdos electorales sólo para derrotar al adversario y no por razones programáticas y asimismo tiende a incentivar la polarización de la competencia entre los dos candidatos, lo que obliga los electores a elegir a partir de una valoración del menos malo que por una real compromiso con ese candidato. En Ecuador, si bien la Ley de Partidos Políticos (1978) prohibía la conformación de alianzas entre partidos; en la práctica, las fórmulas presidenciales que se han presentado en la primera vuelta han estado integradas por miembros de diferentes agrupaciones. Esto no significa que los partidos formaran alianzas programáticas sino que la multiplicidad de la oferta partidista y la necesidad de contar con apoyos regionales favorecía éste entendimiento. Los partidos que se han aliado nunca han sido dos partidos con grandes posibilidades de ganar o dos partidos grandes sino que la conformación de las fórmulas han tenido que ver más con la unión de un partido con posibilidades con otro sin ninguna oportunidad42. En este marco, los incentivos para generar alianzas gubernamentales y no meramente electorales han sido bajos. Dado que el registro de las listas se hacía bajo el nombre de uno de los partidos; los demás que habían decidido apoyar a ese candidato perdían presencia y visibilidad frente al electorado, lo que ha desincentivado la realización de frentes electorales. Asimismo, debido a la simultaneidad de la primera vuelta con la elección a diputados, los partidos han temido que al no presentar su propio candidato presidencial perjudicarían a su lista de candidatos al Congreso. Como ha señalado Conaghan (1995:435), apoyar a un candidato presidencial de otro partido "[...] sería como emitir un mensaje confuso para sus votantes: voten por un partido competitivo para la Presidencia, pero voten por nosotros para el Congreso". Aún así, se han dado casos donde esto ha ocurrido como por ejemplo en 1998 cuando los socialcristianos no presentaron candidato presidencial y recomendaron votar por un candidato ajeno para el Palacio de Carondelet al mismo tiempo que solicitaban el voto para sus propios candidatos al Congreso43. Los partidos han visto que resultaba menos conflictivo presentar candidaturas propias tanto para la Presidencia como para el Congreso antes que construir alianzas, lo que condujo a la proliferación de fuerzas en la primera vuelta electoral. Precisamente, este ha sido uno de los problemas claves asociados a la DV, ya que una vez ganada la elección presidencial, los partidos que prestaron apoyo a los candidatos ganadores de la primera vuelta, buscan ser correspondidos con recursos de poder (por ejemplo, cargos públicos). La lógica sería así: los candidatos compiten en la primera vuelta incluso sabiendo que no tienen muchas posibilidades de pasar a la segunda pero con la esperanza de obtener algún tipo de votación que le permita luego "endosar" sus apoyos a los partidos favoritos a Sobre la conformación de las alianzas en primera vuelta electoral ver Sánchez López (1999) y Conaghan (1995) sobre los incentivos de las reglas electorales para conformarlas. 43 Precisamente éste ha sido uno de los reclamos que los militantes socialcristianos le han hecho a los dirigentes de su partido por no presentar candidato a la presidencia en la elección de 1998, cuando el PSC decidió apoyar a la Democracia Popular y a Mahuad. Los militantes encontraban complicado hacer campaña sin tener candidato presidencial y explicarle a la gente que podían votar por quien quisieran (Freidenberg y Alcántara, 2001a).

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cambio de recibir algún beneficio en el gobierno. Una vez pasada la primera vuelta ofrecen sus votos al candidato que consideran con más posibilidades de ganar para negociar cuotas de participación en el futuro gobierno. Por tanto, las alianzas son estratégicas y no programáticas. Cuando al presidente le comienza a ir mal, los partidos que se beneficiaron por apoyar al ganador en segunda vuelta, suelen salirse del gobierno para no ser responsables del fracaso gubernamental. CUADRO X: ALIANZAS QUE PARTICIPARON EN LA PRIMERA VUELTA... 1978 C Durán Ballén

Partido PSC PCE ARNE

Roldós

CFP DP/UDC

1984

1988

C Partido C Vargas PSC Febres Cordero PCE PLRE PNV CID PNR Borja ID Hurtado PCD

Partido PSE APRE LN

MPD FADI

1992 C Durán Ballén

1996

Partido C PUR Elhers PCE

1998

Partido C MUPP Noboa NP PSFA ID

Bucaram PRE MIRA

Elhers

2002

Partido C PRE Noboa APRE UPL

MUPP NP PSFA

Gutiérrez

Fuente: Sánchez López (1999) y TSE.

d) El efecto de la segunda vuelta sobre la formación de gobiernos y las relaciones Ejecutivo-Legislativo Los efectos de la segunda vuelta sobre la formación de gobierno tienen que ver con el apoyo político sobredimensionado que obtiene el presidente electo en la segunda vuelta y con la influencia que la elección presidencial tiene sobre la elección legislativa. Por una parte, la elección en la segunda vuelta le da al presidente una "mayoría forzada" que afecta la gobernabilidad del sistema y, por otra, la elección presidencial termina condicionando la elección legislativa, al punto de favorecer la formación de gobiernos con bancadas muy reducidas sobre todo en aquellos sistemas donde la elección legislativa coincide con la primera vuelta electoral. Esto obliga a los Presidentes a intentar construir coaliciones para conseguir aprobar políticas, lo cual muchas veces terminan siendo frágiles, temporales e incluso de corte clientelar. Y Ecuador es un buen ejemplo de ello. El efecto más grave de los aquí reseñados está relacionado precisamente con las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. El hecho de que un presidente pueda resultar electo sin un bloque legislativo que lo respalde e incluso puede tener que gobernar enfrentándose a un bloque opositor mayoritario. Por ejemplo, en 1984, el partido de Febres Cordero sólo consiguió en la primera vuelta el 12,68 por ciento de los escaños del Congreso (9 diputados) frente a un bloque mayoritario del 33,8 por ciento que estaba en manos de la Izquierda Democrática (24 diputados), el partido opositor en la segunda vuelta. Incluso, el apoyo legislativo fue muchísimo menor que el apoyo presidencial que la coalición de partidos del FRN había conseguido en esa primera vuelta. En 1992, Sixto Durán Ballén se enfrentó a una situación similar cuando debió gobernar con un Congreso adverso, toda vez que su partido sólo contaba con poco más del 15 por ciento de los escaños. En la elección de 2002 esta situación se fue agravando, toda vez que ni el PRIAN ni el Movimiento Sociedad Patriótica cuentan con los apoyos suficientes como para construir mayorías que respalden al presidente y que se enfrenten al poder de los socialcristianos. Los procesos electorales han generado gobiernos con bloques parlamentarios variables entre el 42 por ciento - que fue el más alto en 1988, con el mayoritario apoyo que tuvo ID- y el 12,68 por ciento - que fue el más bajo en 1984 al PSC-. Asimismo, aquellos partidos más grandes y estructurados en términos organizativos, han sido los que han generado mayor efecto de arrastre de votos para el presidente y su bloque legislativo. Destacan en este

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Partido PRIAN

SP MPD MUPP

sentido, CFP en 1978/1979, ID en 1988, PRE en 1996 y DP en 1998. Estos partidos en el Ejecutivo tuvieron bloques importantes en el Congreso para apoyar su gestión (Cuadro XI). Cuando el Presidente no ha contado con un partido grande, estructurado, que le apoyara desde el Legislativo y en consecuencia su bloque era minoritario, se han generado escenarios en los la gestión gubernamental ha estado condicionada por los obstáculos que ha encontrado el Ejecutivo para sacar sus políticas, debido a los bajos apoyos de su partido en el Congreso y a las pocas probabilidades de generar coaliciones estables44. CUADRO XI. PORCENTAJE DE VOTOS DEL PARTIDO DEL GOBIERNO Y PORCENTAJE DE VOTOS DEL PARTIDO CON MAYOR CANTIDAD DE ESCAÑOS (al momento de la elección) AÑO ELECCIÓN 1979 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

PARTIDO GOBIERNO CFP PSC PSC ID ID PUR PUR PRE DP

% ESCAÑOS 40,6 12,68 19,72 42,25 19,44 15,58 3,90 24,39 28,83

PARTIDO MÁS GRANDE CFP ID ID ID PSC PSC PSC PSC DP

% ESCAÑOS 40,60 33,80 23,94 42,25 22,22 27,27 33,77 31,71 28,83

Las casillas sombreadas corresponden a elecciones generales. Fuente: Elaboración a partir de datos del TSE.

5. En resumen La segunda vuelta electoral en Ecuador no ha generado los efectos que se esperaban cuando fue introducida en el diseño institucional de 1978, con la intención de dotar de un gran respaldo popular al presidente elegido y tras la observación de que los ecuatorianos dispersaban sus preferencias entre múltiples opciones partidistas, lo que impedía la construcción de mayorías claras en torno a un candidato. Con la DV se buscaba generar mayor legitimidad de origen al presidente al mismo tiempo que intentaba disminuir la fragmentación partidista al desalentar la participación de los candidatos sin ninguna opción de pasar a la segunda vuelta electoral y fomentaba que los partidos conformaran alianzas programáticas para desarrollar gobiernos estables y fuertes. El sistemas político ecuatoriano, a diferencia de otros donde no hay altos niveles de dispersión partidista, donde hay dos o tres fuerzas políticas fuertes y más tendencia hacia política de consenso que de confrontación, no cuenta con las condiciones básicas como para ser un instrumento efectivo en la reducción de fuerzas políticas en competencia; mucho menos una garantía de conformación de un gobierno sólido y la mayoría que genera tiene que ver más con la ilusión de un gobierno mayoritario que la de una verdadera coalición mayoritaria que respalda a un Presidente. Es verdad que este mecanismo evita que candidatos con sólo una cuarta parte de apoyo electoral resulten elegidos en una primera convocatoria, como ha ocurrido históricamente; pero también es cierto que la segunda vuelta no consigue construir los acuerdos necesarios como para generar gobiernos estables, sólidos y con amplios apoyos en el legislativo. Posiblemente, si la elección legislativa se diera en la segunda vuelta electoral, como algunos sectores políticos promueven, se supone que el elector ya sabría cuales son las posibilidades de los dos partidos mayoritarios para ganar la elección y entonces ayudaría con su voto a construir mayorías legislativas proclives a estos dos candidatos. Es real que puede darse el caso en que gane un partido el Ejecutivo y el Legislativo esté en manos de la oposición; pero aún así, se estarían construyendo oposiciones unipolares y no bipolares como ha ocurrido hasta el momento en el país andino.

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La DV en Ecuador promueve el voto en contra más que un apoyo sincero y leal al Presidente elegido. Como se podía leer en las paredes ecuatorianas para la elección de 2002: "te odio fulano por obligarme a votar por sutano"45. Es decir, este mecanismo incentiva a los ciudadanos a votar por alguien debido a un rechazo frontal a la otra opción, lo cual genera lazos débiles entre electores y políticos, disminuyendo las posibilidades de rendición de cuentas efectiva (accountability) en período interelectivo. Los ciudadanos esperarán cuatro años más para demostrarle a ese candidato por la vía electoral que no dio respuestas a sus demandas sin recordar que lo eligieron más por "oposición a" que por verdadero convencimiento y a quién no le ayudaron a contar con una mayoría legislativa que hiciera efectivas sus propuestas electorales. Así, la manera en que se elige al Presidente y al Congreso dificulta la gestión de políticas públicas por los obstáculos que encuentra el Ejecutivo para sacar sus políticas, debido a los bajos apoyos de su partido en el Congreso y a las pocas probabilidades de generar coaliciones estables. El multipartidismo extremo, la tendencia al conflicto más que a la negociación de las élites partidistas y los escasos incentivos para generar mayorías estables que respalden al Presidente tienden a construir un escenario inestable en Ecuador, poco proclive a la gobernabilidad e incluso a la estabilidad de la democracia por el efecto que el mal funcionamiento de las instituciones políticas está teniendo en la valoración que los ciudadanos hacen del sistema democrático en su conjunto.

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